KOMMISSIONENS BESLUTNING af 30. april 1997 om anvendelse af den italienske lov nr. 95/1979 om tvangsadministration af større kriseramte virksomheder på stålvirksomheden Ferdofin Srl (Kun den italienske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (97/754/EKSF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab,
under henvisning til Kommissionens beslutning nr. 2496/96/EKSF af 18. december 1996 om fællesskabsregler for støtte til jern- og stålindustrien (1), særlig artikel 6, stk. 5,
efter at have opfordret de berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger, og under henvisning til disse bemærkninger (2), og
ud fra følgende betragtninger:
I
Ved skrivelse af 22. marts 1996 meddelte Kommissionen de italienske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 6, stk. 4, i Kommissionens beslutning nr. 3855/91/EKSF (erstattet af beslutning nr. 2496/96/EKSF pr. 1. januar 1997) med hensyn til anvendelsen af den italienske lov nr. 95/1979 om tvangsadministration af større kriseramte virksomheder, den såkaldte »Prodi-lov« (i det følgende benævnt »lov nr. 95/1979«) på virksomheden Ferdofin Siderurgica Srl (i det følgende benævnt »Ferdofin«).
Af de oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af, og som hovedsagelig stammer fra det oplysningsmateriale, som de italienske myndigheder har fremsendt, fremgår følgende:
1) Ferdofin befandt sig i en meget vanskelig finansiel situation; af virksomhedens balance pr. 30. juni 1994 og af resultatopgørelsen fremgik det: i) at de samlede tab udgjorde 251,6 mia. lire, ii) at set i forhold til en selskabskapital på 80 mia. lire udviste egenkapitalen et underskud på 170,9 mia. lire, og iii) at den mellem- og langfristede gæld samt gælden til kreditinstitutter androg 526,5 mia. lire, medens anlægsaktiverne, hvoraf en stor del allerede var belånt, udgjorde 429,5 mia. lire.
2) På denne baggrund blev Ferdofin ved ministerielt dekret af 28. december 1993 underkastet proceduren efter lov nr. 95/1979, der bl.a. gav mulighed for at fastfryse virksomhedens gæld, herunder gælden til de offentlige kreditinstitutter.
3) I betragtning af virksomhedens finansielle situation havde de private banker ikke villet yde Ferdofin nogen form for finansiering uden offentlig garanti.
På baggrund af ovenstående var det meget vanskeligt for Kommissionen at fastslå, om den pågældende støtte i henhold til lov nr. 95/1979 var forenelig med fællesmarkedet.
Den besluttede derfor at indlede proceduren efter artikel 6, stk. 4, i beslutning nr. 3855/91/EKSF med hensyn til anvendelsen af lov nr. 95/1979 på Ferdofin.
II
Som led i proceduren opfordrede Kommissionen den italienske regering til at fremsætte sine bemærkninger, medens de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter blev underrettet ved offentliggørelsen af beslutningen om indledning af proceduren (3).
Ved skrivelse af henholdsvis 24., 25. og 26. juni 1996 fremsatte den britiske regering, »Wirtschaftsvereinigung Stahl«, Siderinsa og BISPA (The British Iron and Steel Producers Association) deres bemærkninger til Kommissionen, som videregav dem til de italienske myndigheder ved skrivelse af 1. august 1996.
Alle ovennævnte interesserede parter gav i deres bemærkninger udtryk for støtte til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren. De fremførte især, at den pågældende lov i sig selv måtte betragtes som statsstøtte, idet den gav den italienske stat mulighed for, gennem industriministerens skønsmæssige beføjelser, at gribe ind for at redde virksomheder med meget alvorlige finansielle problemer. Da en sådan foranstaltning er i strid med EKSF-traktatens artikel 4, litra c), anmodede de interesserede parter Kommissionen om at erklære den uforenelig med fællesmarkedet for kul og stål.
Som svar på Kommissionens beslutning om at indlede proceduren og på de interesserede parters bemærkninger meddelte den italienske regering følgende punkt 1-9):
1) Formålet med tvangsadministration er at gøre det muligt at afvikle virksomhedens aktiver og opfylde kreditorernes krav og samtidig - hvis forudsætningerne er til stede - at undgå en spredning af virksomhedens produktive aktiviteter og det dermed forbundne tab af arbejdspladser. Virksomheden får derfor tilladelse til at fortsætte driften under tilsyn af en administrator, der udarbejder en saneringsplan og administrerer virksomheden i den toårige periode, der er nødvendig for overdragelse af virksomhedens aktiviteter til tredjemand. Hvis administratorens undersøgelse derimod viser, at forudsætningerne for, at virksomheden på ny bliver rentabel, ikke er til stede, vil driften blive indstillet og virksomheden afviklet.
2) Som det er tilfældet ved andre insolvensprocedurer, anvendes kongeligt dekret nr. 267/1942 (»konkursloven«) også ved tvangsadministration, hvilket bl.a. indebærer, at skyldneren fratages rådigheden over sin formue. Desuden skal der være en klar adskillelse mellem ejeren, og hele produktionsapparatet: sidstnævnte skal nemlig sælges på grundlag af den værdi, der fastlægges af autoriserede eksperter, og provenuet skal fordeles mellem selskabets kreditorer.
3) Efter salget af virksomhedens aktiviteter, dvs. salg af fysiske aktiver, ikke aktieposter, skal ejeren fortsætte alle afviklingsforanstaltninger og andre retlige foranstaltninger (søgsmål rettet mod den tidligere ledelse osv.).
4) Den omstændighed, at en virksomhed under tvangsadministration kan fortsætte driften, adskiller på ingen måde tvangsadministrationsproceduren fra konkursproceduren, hvor der også er tale om midlertidig drift.
5) Det skal understreges, at der ikke i italiensk konkursret - og i øvrigt heller ikke i de andre medlemsstaters konkursret - findes et princip, hvorefter produktionsapparatet i en virksomhed, der er blevet insolvent, nødvendigvis skal opløses.
6) Formålet med konkursproceduren er at fratage driftsherren, der har ført virksomheden ud i insolvens, administrationen og fyldestgøre kreditorerne med provenuet af salget af aktiverne. Om aktiverne sælges hver for sig, efter at produktionen er indstillet, eller om produktionsapparatet sælges samlet, medens det er i drift, er irrelevant, når blot kreditorerne fyldestgøres. Det er netop derfor, at konkursproceduren giver mulighed for midlertidigt at fortsætte virksomhedens drift.
7) I betragtning af ovenstående er det vanskeligt at forstå, at det skulle kunne betragtes som statsstøtte, at man sætter en virksomhed under tvangsadministration i stedet for at erklære den konkurs. Statsstøttebegrebet i fællesskabsretten indebærer nemlig, at en virksomhed opnår en balancemæssig fordel, som giver den en fortrinsstilling i konkurrencen. Dette er ikke tilfældet, når en virksomhed sættes under tvangsadministration, da virksomheden ikke selv opnår nogen finansiel fordel ved denne procedure; bestemmelsen om virksomhedens fortsatte drift indebærer nemlig ikke nogen finansiel byrde for staten.
8) Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (4) definerer nøjagtigt, hvilke foranstaltninger der skal betragtes som statsstøtte og forhåndsanmeldes til Kommissionen, før de iværksættes. Der er tale om foranstaltninger af finansiel art, såsom kapitaltilførsler, lån, skattelettelser og garantier, men der er ikke tale om retlige ordninger for afviklingen af virksomheder, der er erklæret insolvente.
9) Bemærkningerne om, at industriministeren skulle have skønsmæssige beføjelser til at sætte virksomheder under tvangsadministration, beror helt klart på en misforståelse af lovbestemmelserne. Når en virksomhed sættes under tvangsadministration, sker det ikke efter myndighedernes skøn, men efter en domstolsafgørelse, når den insolvente virksomhed opfylder lovens krav (mindst 300 ansatte samt en gæld til bankerne eller socialsikringssystemet, der overstiger en bestemt grænse, som fastsættes årligt). Der er derfor ikke tale om en undtagelsesbestemmelse, men om en generel procedure for afvikling af større virksomheder, således at man undgår en spredning af virksomhedens aktiver og dermed sikrer, at arbejdspladserne bevares.
Efter at have præciseret, at Ferdofin ikke havde fået stillet nogen garanti i henhold til artikel 2 A i lov nr. 95/1979, fordi fællesskabsproceduren for godkendelse ikke var afsluttet, meddelte de italienske myndigheder formelt, at de havde besluttet at trække anmodningen om godkendelse tilbage.
III
Det skal først og fremmest fastslås, om de pågældende offentlige foranstaltninger må betragtes som statsstøtte, der falder ind under anvendelsesområdet for fællesskabsretten.
Med hensyn til de fællesskabsregler, der eventuelt finder anvendelse, skal det bemærkes at Ferdofin fremstiller stålprodukter, som er opført på listen i bilag I til EKSF-traktaten, og at virksomheden derfor er underkastet reglerne i denne traktat.
I EKSF-traktatens artikel 4, litra c), der er den fællesskabsregel, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, er det fastsat, at tilskud eller anden støtte ydet af staterne i en hvilken som helst form er uforenelig med fællesmarkedet for kul og stål og derfor ophæves og forbydes inden for Fællesskabet. De eneste undtagelser fra dette generelle forbud er anført udtømmende i beslutning nr. 2496/96/EKSF. Disse undtagelser gælder for støtte for forskning og udvikling (artikel 2), støtte til miljøbeskyttelse (artikel 3) og støtte til lukning (artikel 4).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de italienske myndigheder i deres meget udførlige bemærkninger ikke har påberåbt sig nogen af ovennævnte undtagelser som begrundelse for den pågældende offentlige støtte.
Det fremgår dog ret klart af det foreliggende materiale, at det offentlige indgreb i dette tilfælde ikke kan nyde godt af ovennævnte undtagelser, da støtten især tager sigte på at give Ferdofin mulighed for at fortsætte driften og at skaffe virksomheden den nødvendige likviditet til videreførelse af driften, indtil virksomheden kan afhændes.
Kommissionen har taget til efterretning, at de italienske myndigheder, efter at proceduren var indledt, har besluttet ikke at yde statsgaranti, og det skal således undersøges om loven i sig selv må betragtes som statsstøtte efter fællesskabsreglerne og, i det foreliggende tilfælde, EKSF-traktaten.
På baggrund af de italienske myndigheders bemærkninger må det i denne forbindelse konstateres, at den pågældende procedure i modsætning til konkursprocedurerne i italiensk ret ikke gælder for alle virksomheder, men udelukkende større, insolvente virksomheder med mindst 300 ansatte.
Det er klart, at de pågældende bestemmelser kun gælder større, insolvente virksomheder i betragtning af offentlighedens interesse i, at de holdes i drift og saneres, og at beskæftigelsen i disse virksomheder opretholdes.
Ifølge den pågældende lov og det dekret om tvangsadministration, som industriministeren udsteder i samråd med finansministeren, godkendes virksomhedens fortsatte drift i en toårig periode, der kan forlænges til højst fem år, under ledelse af en eller tre administratorer, der udpeges af regeringen. I denne periode skal administratoren udarbejde en saneringsplan, der skal godkendes af tilsynsmyndigheden, og som skal indeholde udførlige oplysninger om, hvilke anlæg der skal sættes i drift, færdiggøres eller afhændes, og om eventuelle nye virksomhedsstrukturer.
Tvangsadministrationsproceduren afsluttes, hvis der indgås en akkord, hvis aktiverne udloddes, hvis samtlige tilgodehavender bortfalder, hvis aktiverne er utilstrækkelige, eller hvis virksomheden på ny bliver i stand til løbende at opfylde sine forpligtelser.
Det må fastslås, at der ikke er nogen mulighed for, at de nævnte bestemmelser kan betragtes som generelle foranstaltninger, der som sådanne falder uden for Fællesskabets statsstøtteregler, jf. nedenstående punkt 1, 2 og 3.
1) Tvangsadministrationen afhænger i mange henseender af, hvorledes de offentlige myndigheder udøver deres skønsbeføjelse, især med hensyn til virksomhedens fortsatte drift (artikel 2 i lov nr. 95/1979 og artikel 4 i ændringsforslaget). De skønsmæssige beføjelser til at godkende en sådan drift er til stadighed blevet stadfæstet af de italienske forvaltningsdomstole (5).
2) I modsætning til hvad de italienske myndigheder har fremført, kan en virksomheds fortsatte drift under tvangsadministrationen ikke sidestilles med den midlertidige drift i henhold til konkurslovens artikel 90. Det fremgår nemlig klart af de pågældende bestemmelser, at den midlertidige drift er en undtagelse, der er fastsat i kreditorernes interesse for at forøge de aktiver, der skal udloddes som led i en procedure, der skal sikre ligebehandling af kreditorerne, medens virksomhedens fortsatte drift under tvangsadministrationen er det normale led i en procedure, der skal beskytte de pågældende virksomheder mod følgerne af insolvens og give dem mulighed for at fortsætte de økonomiske aktiviteter.
3) Denne forskel genfindes også i forbindelse med tilsynet: konkursprocedurerne indebærer, at domstolen kontrollerer formaliteten og realiteten, herunder om de transaktioner, der gennemføres af de for proceduren ansvarlige, dvs. kurator og skifteret, er tilrådelige ud fra et økonomisk synspunkt; i forbindelse med tvangsadministrationen er det forvaltningsdomstolen, der fører tilsyn med, at forvaltningsakterne er lovlige, men den er ikke beføjet til at kontrollere, om transaktionerne økonomisk set er hensigtsmæssige. Det skal desuden bemærkes, at lov nr. 95/1979, særlig artikel 1, præciserer, at de virksomheder, den finder anvendelse på, er under tvangsadministration »bortset fra konkurs«. Det er derfor klart fastsat i bestemmelserne, at tvangsadministration er en særlig procedure, der adskiller sig fra den normale konkursprocedure.
Det skal endvidere bemærkes, at anvendelsen af Fællesskabets statsstøtteregler - især når det drejer sig om at fastslå, om de foranstaltninger, staterne har vedtaget, falder ind under definitionen af statsstøtte efter EF-retten - ikke afhænger af årsagerne til eller formålet med foranstaltningerne, men af foranstaltningernes virkninger, jf. De Europæiske Fællesskabers Domstols faste retspraksis, især dom af 2. juli 1974 i sag 173/73, Italien mod Kommissionen.
Det må således fastslås, at EKSF-traktatens artikel 4, litra c), og eventuelt EF-traktatens artikel 92 og 93 finder anvendelse i den udstrækning, hvor de nationale bestemmelser medfører fordele for visse virksomheder eller produktioner - dvs. virksomheder med over 300 ansatte - i form af statsmidler, der medfører konkurrencefordrejninger og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
Det er klart, at tvangsadministration medfører visse økonomiske fordele, som kan sidestilles med tildeling af offentlige midler, eller som påvirker statens budget, og dette gælder især følgende:
- virksomheden kan fritages for individualforfølgning og få udsat sine rentebetalinger i forbindelse med gæld til skattevæsenet og offentlige socialsikringsordninger (henholdsvis artikel 51 og 55 i konkursloven)
- virksomheden fritages for bøder og pekuniære sanktioner for ikke at have indbetalt socialsikringsbidrag
- konkursloven indeholder en særlig inddrivelsesprocedure i forbindelse med indkomstskat, hvilket betyder, at for sen betaling medfører en forpligtelse til at betale dagbøder ud over de normale renter og bøder; denne procedure anvendes ikke på virksomheder under tvangsadministration, som derfor ikke skal betale dagbøder
- i henhold til artikel 5 A i lov nr. 95/1979 er stempelafgifter ved overdragelse af virksomheder eller filialer under tvangsadministration fastsat til et symbolsk beløb på 1 mio. lire (ca. 526 ECU).
Disse foranstaltninger må betragtes som statsstøtte, for så vidt som staten giver afkald på sine tilgodehavender hos den virksomhed, der er underkastet de pågældende bestemmelser.
På baggrund af ovenstående må det konkluderes, at foranstaltningerne i lov nr. 95/1979 skal betragtes som statsstøtte; det skal derfor undersøges, om støtten er forenelig med fællesmarkedet for kul og stål. I denne forbindelse skal det bemærkes, at EF-traktaten giver mulighed for at vurdere støttens forenelighed på grundlag af EF-rammebestemmelserne for støtte til redning og omstrukturering, medens EKSF-traktaten kun giver mulighed for at vurdere støttens forenelighed på grundlag af det generelle forbud i traktatens artikel 4, litra c), og de tre udtømmende undtagelsesbestemmelser i beslutning nr. 2496/96/EKSF. Som understreget ovenfor har de italienske myndigheder ikke anført disse undtagelser som begrundelse for den offentlige støtte i det foreliggende tilfælde, og det fremgår desuden af det foreliggende materiale, at den offentlige støtte hverken vedrører miljøbeskyttelse, forskning og udvikling eller lukning.
IV
Det må konstateres, at tvangsadministration har givet Ferdofin mulighed for at blive fritaget for sine forpligtelser over for skattevæsenet og de offentlige socialsikringsordninger, hvilket må sidestilles med tildeling af statsmidler, idet staten ikke får de skatter og bidrag, den har til gode.
Af virksomhedens skatteregnskab pr. 31. december 1995 fremgår det nemlig at virksomheden har fået udsat betalingen af følgende gæld:
a) 10 786 mio. lire til INPS
b) 723 mio. lire til INAIL
c) 2 301 mio. lire til skattevæsenet
d) yderligere 100 000 mio. lire til banker, der kontrolleres direkte eller indirekte af staten.
V
På baggrund af ovenstående, især kapitel III, må det konkluderes, at de italienske myndigheders bemærkninger principielt ikke ændrer den foreløbige vurdering i beslutningen om at indlede proceduren, nemlig at foranstaltningerne i henhold til lov nr. 95/1979 skal betragtes som statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet for kul og stål.
Den støtte, som Ferdofin har modtaget, skal derfor betragtes som uforenelig med fællesmarkedet, da den ikke kan falde ind under de i beslutning nr. 2496/96/EKSF fastsatte undtagelser fra forbuddet i EKSF-traktatens artikel 4, litra c) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Statsstøtten til Ferdofin i forbindelse med anvendelsen på virksomheden af lov nr. 95/1979, dvs. udsættelsen af betalingen af følgende gæld:
a) 10 786 mio. lire til INPS
b) 723 mio. lire til INAIL
c) 2 301 mio. lire til skattevæsenet
d) yderligere 100 000 mio. lire til banker, der kontrolleres direkte eller indirekte af staten
er ulovlig, da den er ydet i strid med artikel 6, stk. 2, i beslutning nr. 2496/96/EKSF.
Den er også uforenelig med fællesmarkedet for kul og stål i henhold til EKSF-traktatens artikel 4, litra c).
Artikel 2
Italien inddriver den i artikel 1 omhandlede støtte i henhold til bestemmelserne i italiensk ret om inddrivelse af gæld til det offentlige. For at ophæve støttens virkninger forhøjes beløbet med renter fra det tidspunkt, hvor støtten blev ydet, til det tidspunkt, hvor den tilbagebetales. Der anvendes samme rentesats, som Kommissionen anvender ved beregningen af nettosubventionsækvivalenten i forbindelse med regionalstøtte for den pågældende periode.
Artikel 3
Italien indstiller øjeblikkeligt anvendelsen af lov nr. 95/1979 med hensyn til den gæld til offentlige virksomheder og myndigheder, som Ferdofin Siderurgica Srl ikke har afviklet.
Artikel 4
Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme den.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 30. april 1997.