KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 19. juli 2006
om den foranstaltning som Nederlandene har iværksat til fordel for VAOP
(meddelt under nummer C(2006) 3224)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2006/949/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 12. juni 2002, der blev registreret den 17. juni 2002, modtog Kommissionen en klage over fire angiveligt ulovlige støtteforanstaltninger til fordel for Vereniging van Aanbieders van Oud Papier (forening for udbydere af gammelt papir), i det følgende benævnt VAOP; det drejer sig om en delvis fritagelse for selskabsbeskatning og merværdiafgift, et lån ydet af Bank Nederlandse Gemeenten (de nederlandske kommuners bank), i det følgende benævnt BNG, samt et efterstillet lån fra enkelte kommuner. Ved brev af hhv. 30. juli 2002 og 6. december 2002 anmodede Kommissionen de nederlandske myndigheder om yderligere oplysninger, som den modtog ved brev af hhv. 10. oktober 2002 og 10. februar 2003. Den 29. april 2003 fandt der et møde sted mellem klageren og Kommissionens tjenestegrene. Ved brev af 5. maj 2003 meddelte klageren Kommissionen, at han havde til hensigt at søge at få flere oplysninger fra de nederlandske myndigheder, og at han på grundlag heraf efterfølgende ville fokusere sin klage på nogle nærmere bestemte foranstaltninger.
(2)
Ved brev af 13. september 2004 fik klageren yderligere oplysninger og meddelte, at han ville begrænse klagen til BNG's lån til VAOP. På grundlag af disse nye oplysninger anmodede Kommissionen ved brev af 21. oktober 2004 Nederlandene om yderligere oplysninger, som den modtog den 17. december 2004. Den 3. maj 2005 meddelte Kommissionen Nederlandene, at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for det lån, som BNG havde ydet, og det lån, som de deltagende kommuner havde bevilget.
(3)
Efter at de nederlandske myndigheder to gange have anmodet om at få forlænget fristen til at reagere på indledningen af proceduren, meddelte de endelig deres reaktion ved brev af 29. august 2005. Den 9. november anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som den modtog ved brev af 8. december 2005. Ved e-mail af 4. maj 2006 anmodede Kommissionen på ny om oplysninger. Denne mail blev besvaret ved brev af hhv. 2. juni 2006 og 19. juni 2006.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort den 30. september i EUT (2). Den 28. oktober 2005 meddelte klageren sine bemærkninger om denne beslutning og anmodede Kommissionen om at tilføje ovennævnte breve af 12. juni 2002 og 13. september 2004 samt referatet af mødet den 29. april 2003 til disse bemærkninger og betragte brevene som en integrerende del heraf. Den ikke-fortrolige version af disse to breve blev sendt til Nederlandene den 24. november 2005; Nederlandene svarede ved brev af 16. december 2005.
(5)
Ved brev af 28. oktober 2005 modtog Kommissionen bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren fra den påståede støttemodtager, VAOP, som i den forbindelse samtidig anmodede om et møde. Dette møde blev holdt den 31. januar 2006. Ved brev af 27. marts 2006 gav VAOP yderligere oplysninger i forlængelse af de bemærkninger, som var blevet fremsat på mødet.
2. BESKRIVELSE
2.1. Støttemodtageren
(6)
VAOP blev oprettet af en række nederlandske kommuner i begyndelsen af halvfemserne. Det er en kooperativ forening uden gevinst for øje og med begrænset ansvar, som tilbyder bestemte tjenester til sine medlemmer på så gunstige vilkår som muligt. VAOP's målsætning er mere konkret at sikre en optimal indsamling, første bearbejdning (sortering/presning) og salg af papiraffald, der stammer fra de deltagende kommuner, som er medlemmer af foreningen. Disse aktiviteter blev senere udvidet til indsamling af glasaffald og andet affald til genbrug.
(7)
VAOP er ikke nogen fuldt ud vertikalt integreret virksomhed. Den organiserer udelukkende de nævnte aktiviteter for sine medlemmer og udliciterer for det meste de operationelle aktiviteter, såsom transport af affald, til andre virksomheder. Derfor havde foreningen i 2002 kun 20 ansatte og en omsætning på 27,5 mio. EUR. VAOP sender regningen for indsamlingen og den første bearbejdning af affaldet til genbrug, som stammer fra foreningens område, videre til de lokale myndigheder og overdrager dem til gengæld indtægterne fra salget af genbrugsaffaldet til producenterne af genbrugsprodukter (f.eks. genbrugspapir).
(8)
VAOP betragtes af de nederlandske skattemyndigheder ikke som en offentlig myndighed.
(9)
Den første enhed, der blev oprettet, var den kooperative forening med begrænset ansvar, Coöperative Vereniging VAOP B.V. I årenes løb har dette moderselskab oprettet forskellige datterselskaber, hvor det har lagt den operationelle del af sine aktiviteter. Disse datterselskaber er alle anpartsselskaber. Kommissionen skal undersøge alle disse virksomheder som en koncern, der udgør en enkelt økonomisk enhed (»VAOP«), fordi moderselskabet har flertalsinteresser i alle datterselskaberne. Datterselskaberne er medtaget i moderselskabets konsoliderede årsregnskab. Desuden har BNG, som er VAOP's største kreditor, kun indgået en låneoverenskomst med hele koncernen og ikke med de enkelte selskaber, selv om der i denne overenskomst er fastlagt kreditlinjer for nogle af datterselskaberne. Endelig er der i overenskomsten tale om gensidige garantier mellem de forskellige selskaber i koncernen: Hvert selskab hæfter over for BNG for gælden i de andre selskaber i koncernen.
2.2. Markedet
(10)
VAOP's aktiviteter var i kraftig vækst i halvfemserne. Foreningens markedsandel nåede i de første år af dette årti op på 25-30 % af det nederlandske marked for indsamling af gammelt papir. VAOP er desuden en vigtig aktør på markedet for bearbejdning af papiraffald (sortering/presning). Desuden gik VAOP ind på det nederlandske marked for indsamling af glasaffald, hvor virksomheden er blevet en af de førende på markedet. Nogle virksomheder, der er aktive på dette marked, er datterselskaber af udenlandske virksomheder.
(11)
Skønt de lokale myndigheder i Nederlandene ved lov er forpligtede til at foretage selektiv indsamling af papiraffald og tilbyde det til genbrug på markedet, er der ingen regler for, hvordan disse aktiviteter skal tilrettelægges. Derfor afholder de fleste nederlandske kommuner licitationsprocedurer, hvor disse aktiviteter udbydes i licitation. I forbindelse med disse licitationer indgik VAOP i direkte konkurrence med virksomheder i den private sektor, som også tilbød disse tjenester (3). VAOP forsøger tillige at hverve nye medlemmer ved at henvende sig til kommuner og foreslå dem at slutte sig til foreningen. I disse tilfælde kan det siges, at VAOP konkurrerer med virksomheder i den private sektor, som prøver at hverve de samme kunder (4).
2.3. De to foranstaltninger
(12)
For det første bevilgede BNG i marts 1998 en kreditfacilitet til VAOP på 16,3 mio. NLG (7,4 mio. EUR) (»den første foranstaltning«). Den 31. december 1997 fremgik det af VAOP's konsoliderede balance, at egenkapitalen androg 0,8 mio. NLG (0,4 mio. EUR), og at den samlede balance beløb sig til 17,3 mio. NLG (7,9 mio. EUR). Et år senere, efter at lånet var ydet, androg egenkapitalen og den samlede balance henholdsvis 0,09 mio. NLG (0,04 mio. EUR) og 29,1 mio. NLG (13,2 mio. EUR).
(13)
For det andet gik de lokale myndigheder i løbet af 2001 med til, at en del af VAOP's gæld til dem som leverandører af papiraffald blev konverteret til et lån på 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) (»den anden foranstaltning«). VAOP havde ved udgangen af år 2000 lidt store tab, efter at et af dets datterselskaber var gået konkurs. Den 31. december 2000 udviste VAOP's konsoliderede årsregnskab en negativ egenkapital på 3,4 mio. NLG (1,5 mio. EUR). Den samme dato udgjorde den samlede balance 32,1 mio. NLG (14,5 mio. EUR). I betragtning af, at VAOP's største kreditor, BNG, havde krævet sikkerhedsstillelse (panterettigheder) i næsten alle aktiver, kunne dette lån uden sikkerhedsstillelse betragtes som efterstillet (eller underordnet) i forhold til BNG's fordringer. Derfor betegnes det som et »efterstillet lån«.
3. ÅRSAGERNE TIL AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(14)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure, fordi den tvivlede på, om en normal investor i en markedsøkonomi ville have gennemført den første foranstaltning. Kommissionen bemærkede, at VAOP på det tidspunkt næppe havde nogen egenkapital. Desuden forekom beløbet på det nye lån særlig stort i sammenligning med låntagerens samlede balance. Kort sagt ville risikoen ved dette lån have været for stor for en normal investor i en markedsøkonomi.
(15)
Hvad angår den anden foranstaltning, tvivlede Kommissionen på, at en kreditor, der opererer på normale markedsvilkår, ville være gået med til at konvertere sin fordring til et efterstillet lån af den type. Dette lån syntes nemlig at udgøre for stor en risiko, da virksomheden finansielt set havde det sløjt, og BNG havde fået panterettigheder i alle aktiver. Endelig stillede Kommissionen sig selv det spørgsmål, om ikke en kreditor i en markedsøkonomi ville have forlangt en højere rente.
(16)
Derfor formodede Kommissionen, at de to foranstaltninger muligvis kunne betragtes som statsstøtte til VAOP og derfor var forbudt i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(17)
Kommissionen har modtaget følgende bemærkninger fra klageren. Hvad angår den første foranstaltning, forklarede han, at BNG's generelle politik og faste praksis er at tilbyde finansielle produkter til offentlige myndigheder og dertil knyttede institutioner på ikke-markedsøkonomiske vilkår. Dernæst analyserede han størrelsen af VAOP's egenkapital og konkluderede, at balancestrukturen langt fra var sund. Der var en betydelig mangel på egenkapital. Han henviste desuden til den store gæld. Under disse omstændigheder satte BNG's lån VAOP i stand til at udvide sine aktiviteter trods den manglende egenkapital, til og med til lavere omkostninger. Klageren mente, at en privat bank ikke burde have ydet et så risikofyldt lån, og at der derfor er tale om statsstøtte i den i traktatens artikel 87, stk. 1, anførte betydning.
(18)
Klageren argumenterede desuden for, at BNG, i betragtning af, at VAOP's finansielle situation ikke var blevet forbedret i årenes løb, ikke burde have fortsat med at finansiere VAOP.
(19)
Hvad angår den anden foranstaltning, henviste klageren til, at dette efterstillede lån var yderst risikofyldt på baggrund af VAOP's store gæld, som i tilfælde af konkurs først skulle indfries. Afkastet på lånet var ikke tilstrækkeligt til at kompensere for den risiko. Lånet måtte derfor ligeledes siges at indeholde et element af statsstøtte.
(20)
Kommissionen har modtaget følgende bemærkninger fra VAOP, den påståede støttemodtager. Med hensyn til den første foranstaltning anførte VAOP, at der var tale om en rent kommerciel transaktion, som var i overensstemmelse med princippet om investorer på det private marked. VAOP bemærkede, at man også havde haft kontakt med et antal private banker, som havde foreslået finansiering på vilkår, som ikke afveg meget fra dem, som BNG kunne tilbyde. VAOP fremsendte en kopi af et underskrevet finansieringstilbud fra [en privat bank] (5) fra den 7. januar 1998.
(21)
Med hensyn til den anden foranstaltning forklarede VAOP, at man ikke var forpligtet til at tage det såkaldte efterstillede lån fra kommunerne. På grundlag af sine vedtægter og sine leveringskontrakter med kommunerne kunne VAOP ikke forpligtes til at betale mere til leverandørerne af papiraffald, end virksomhedens likviditetsstilling tillod. Desuden havde VAOP ret til at pålægge sine medlemmer forpligtelser i form af et »årligt bidrag«, hvormed driftsomkostningerne kunne dækkes, eller som kunne betragtes som risikokapital. Ledelsen i VAOP havde besluttet at give de deltagende kommuner en fordring på VAOP, en mulighed, som også var medtaget i overenskomsten med kommunerne.
5. NEDERLANDENES BEMÆRKNINGER
(22)
Med hensyn til den første foranstaltning forklarede Nederlandene, at BNG's bevilling af en kreditfacilitet ikke kunne tilskrives staten. De nederlandske myndigheder understregede, at BNG er et aktieselskab. De erkendte ganske vist, at aktierne i BNG ejes 100 % af staten, provinserne og de lokale myndigheder, og at nogle af medlemmerne af bestyrelsen udnævnes af disse myndigheder, men de gjorde samtidig opmærksom på, at denne bestyrelse ikke varetager bankens daglige kommercielle virksomhed, som ligger inden for ledelsens ansvarsområde. Vedtægterne indeholder ingen bestemmelser, hvorefter ledelsen i forbindelse med salg af finansielle produkter skal holde sig til instrukser fra bestyrelsen. Især skal det fremhæves, at der ikke var nogen bestemmelse om, at bestyrelsen skulle rådspørges eller give sin accept af lånebevillingen; dette var udelukkende ledelsens ansvar. Endelig understregede de nederlandske myndigheder, at der ikke var nogen andre elementer, der pegede i retning af, at denne specifikke transaktion kunne tilskrives myndighederne.
(23)
Nederlandene anførte tillige, at selv hvis lånet kunne tilskrives myndighederne, ville lånevilkårene kunne accepteres af en investor i en markedsøkonomi. De erkendte, at det ville være ønskeligt med en større egenkapital, men tabsrisikoen for BNG var begrænset på grund af de forskellige former for sikkerhedsstillelse, især den første sikkerhedsstillelse i form af panteret i VAOP's handelsfordringer, som skulle andrage 100 % af lånebeløbet. Desuden henviste de til, at lånet var bevilget på et tidspunkt, hvor virksomheden ikke befandt sig i vanskeligheder og havde lovende udsigter. Den meget alvorlige forringelse af den finansielle situation havde ikke kunnet forudses på daværende tidspunkt.
(24)
Hvad angår den anden foranstaltning, mindede Nederlandene om, at VAOP er en »organisation uden gevinst for øje«, som overdrager nettoprovenuet fra salg af affald til genbrug, som indsamles inden for medlemmernes område, til sine medlemmer. I begyndelsen af 2001 befandt VAOP sig i en prekær finansiel situation som følge af, at et af dets datterselskaber, som var virksom inden for genbrug af glas, gik konkurs, og VAOP besluttede derfor at undlade at udlodde en lille del af indtægterne fra salget af affald i 2001 til de deltagende kommuner (6), men i stedet at konvertere beløbet til et efterstillet lån med en løbetid på fem år. På daværende tidspunkt truede BNG med, at banken ikke uden supplerende kapital som dette efterstillede lån ville fortsætte med at finansiere VAOP, hvilket ville have ført til VAOP's konkurs. For det første forklarede Nederlandene, at VAOP på grundlag af sine vedtægter og aftalerne med de deltagende kommuner ikke var forpligtet til at udbetale dette beløb på 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) til de deltagende kommuner, fordi det oversteg de midler, som virksomheden havde til rådighed. Hvad dette beløb angår, besluttede VAOP alligevel at give kommunerne en fordring på virksomheden i form af et rentebærende lån. For det andet bemærkede Nederlandene, at konvertering af en del af virksomhedens fordringer til et lån ud fra de lokale myndigheders synspunkt var en gunstigere løsning end virksomhedens konkurs. Faktisk havde de lokale myndigheder på det tidspunkt fordringer på VAOP på 5,7 mio. NLG (2,59 mio. EUR), som ikke var dækket af sikkerhedsstillelse. De nederlandske myndigheder har beregnet, at kommunerne i forbindelse med en konkurs ville have fået dækning for ca. 1,2 mio. NLG (0,5 mio. EUR), således at de ville have lidt et nettotab på 4,5, mio. NLG (2,05 mio. EUR). De opførte sig derfor som kreditorer i en markedsøkonomi ved at gå med til en konvertering af et beløb på 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) i form af fordringer på VAOP til et lån, hvorved VAOP kunne fortsætte sine aktiviteter og være sikker på, at BNG fortsat ville yde finansiering.
6. VURDERING
6.1. Vurdering af, om der foreligger støtte?
(25)
I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(26)
I henhold til Domstolen for De Europæiske Fællesskabers retspraksis (7)»(…) fremgår det af princippet om ligebehandling af offentlige og private virksomheder, at den kapital, som staten direkte eller indirekte indskyder i en virksomhed på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, ikke kan anses for statsstøtte (...). Der skal derfor, som det ligeledes fremgår af Domstolens faste praksis, foretages en vurdering af, om en privat investor af en størrelse, der kan sammenlignes med organer, som forestår forvaltningen af den offentlige sektor, under tilsvarende omstændigheder kunne tænkes at ville have indskudt en kapital af den omhandlede størrelse (...), navnlig under hensyn til de oplysninger, som var tilgængelige, og den forventede udvikling på datoen for kapitalindskuddet.«
(27)
For at få fastlagt, om den af BNG indrømmede kreditfacilitet udgør støtte, skal Kommissionen derfor se på, om denne transaktion er i overensstemmelse med princippet om privat investor i en markedsøkonomi, som det forklares i Domstolens dom som nævnt ovenfor.
(28)
På Kommissionens opfordring har de nederlandske myndigheder ud over en kopi af aftalen om finansielle tjenesteydelser fra marts 1998 også sendt en kopi af BNG's interne dokumenter, der indeholder en beskrivelse af hvert enkelt trin i beslutningsprocessen, der førte til ydelse af dette lån til VAOP: forslaget fra regnskabsafdelingen den 21. januar 1998, udtalelsen fra den for kreditrisikovurderingen ansvarlige fra den 22. januar 1998 og kreditudvalgets positive beslutning af 26. januar 1998. Det fremgik heraf, at BNG havde indkredset og analyseret de risici, der var forbundet med det pågældende lån, herunder den meget begrænsede egenkapital. På grundlag af resultaterne af denne analyse gav BNG VAOP en lav kreditvurdering (»C-«). Som modvægt til de fastslåede risici besluttede BNG at opstille strenge betingelser og kræve omfattende sikkerhedsstillelse. BNG forlangte blandt andet af alle partnerne (VAOP og dennes datterselskaber), at de skulle hæfte solidarisk for koncernens andre medlemmers gæld (»solidarisk hæftelse for alle partnerne i aftalen om finansielle tjenesteydelser«). Det er værd at bemærke, at BNG samtidig fik tinglyst førsteprioritets panteret på VAOP's forskellige handelsfordringer. VAOP skulle forelægge en liste for BNG hver måned med en oversigt over panterettigheder på fordringer, hvis værdi skulle andrage mindst 100 % af det beløb, som banken havde ydet som lån. Kreditudvalget besluttede, at lånet kunne ydes, hvis disse forskellige betingelser og sikkerhedsstillelser til fordel for BNG blev medtaget i låneaftalen. Den nye låneoverenskomst omfattede samtidig et bestående lån på 5 mio. NLG (2,2 mio. EUR). Denne nye aftale øgede BNG's potentielle fordring på VAOP fra det bestående maksimum på 5 mio. NLG (2,2 mio. EUR) til 16,3 mio. NLG) (7,4 mio. EUR). Nettotilvæksten androg således 11,3 mio. NLG (5,1 mio. EUR).
(29)
Disse dokumenter viser, at BNG på normal vis og i overensstemmelse med sine normale procedurer ydede lånet og krævede omfattende sikkerhedsstillelse i forbindelse hermed.
(30)
Samtidig fastslog Kommissionen, at [...] (8) i januar 1998 havde foreslået at yde VAOP et lån. Dette lån skulle ydes oveni den bestående facilitet fra BNG på 5 mio. NLG. Det finansieringsbeløb, som [...] havde tilbudt - 7,3 mio. NLG (3,3 mio. EUR) - er ganske vist lavere end den supplerende finansiering, som BNG i sidste ende kunne tilbyde (11,3 mio. NLG (5,1 mio. EUR)), men udgør dog en betydelig del heraf. Rentesatserne (125 og 150 basispoint), som [...] tilbød i sit lånetilbud, var lavere end de rentesatser, der gjaldt for virksomheder i vanskeligheder eller til tilvejebringelse af egenkapital. Det fremgår heraf, at der ikke var noget til hinder for, at en privat bank, i modsætning til den tvivl, som Kommissionen gav udtryk for i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, kunne gå med til at yde et betydeligt lån til VAOP til trods for denne virksomheds meget ringe egenkapital (9).
(31)
Kommissionen har sammenlignet rentesatsen for BNG-lånet med den rentesats, som [...] kunne tilbyde (10). Den af BNG beregnede rentesats ligger en smule lavere end [...]'s. For det første konstaterer Kommissionen imidlertid, at BNG havde (og stadig har) meget lave driftsomkostninger, meget lavere end [...] (11). For det andet indgik der i låneaftalen mellem BNG og VAOP forskellige stiftelsesomkostninger, som forfaldt til betaling, hvis VAOP i realiteten skulle gøre brug af bestemte lånefaciliteter. I [...]'s tilbud var der udtrykkeligt ikke forudset sådanne stiftelsesomkostninger. Endelig er det sandsynligt, at BNG på grund af [...]'s tilbud følte sig foranlediget til (inden for rammerne af sine retningslinjer for långivning og på betingelse af, at der blev givet omfattende garantier) selv at give det bedste tilbud for ikke at miste forretninger med en eksisterende kunde, som havde muligheder for at udvide sine aktiviteter, hvilket forekom at være en rimelig antagelse på daværende tidspunkt. På grundlag af det foregående konkluderer Kommissionen, at selv om BNG kunne tilbyde finansiering til en lavere rente end den, som en privat bank kunne tilbyde, handlede banken som en investor i en markedsøkonomi, da den ydede dette lån i 1998. Dette lån udgør derfor ikke statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
(32)
Klageren hævdede også, at en kreditor i en markedsøkonomi ikke ville have fortsat med at tilbyde VAOP finansiering i de følgende år i betragtning af virksomhedens dårlige finansielle situation i de år. Derfor har Kommissionen undersøgt, hvordan BNG stillede sig til forringelsen af VAOP's finansielle situation.
(33)
I 1999, hvor VAOP Glas B.V.'s og REVA's finansielle situation blev forværret, udarbejdede BNG en ny aftale, som blev underskrevet i 1999. For det første blev garantierne udvidet med en panteret på inventar, anlæg og de øvrige driftsmidler. For det andet blev det aftalt, at den månedlige liste over krav, hvorpå der bestod en panteret, skulle underkastes en grundig undersøgelse. For det tredje kunne der ikke længere bevilges lån til investeringer i faste aktiver. Al finansiering skulle ske ved hjælp af korte lån, såkaldte »kasgeldtrekkingen«. For det fjerde blev prisen på kreditfaciliteten forhøjet.
(34)
Efterfølgende blev der efter REVA's konkurs i oktober 2000 udarbejdet en ny aftale, som blev undertegnet den 19. januar 2001. Kreditfaciliteten blev sat ned til 13,2 mio. NLG (6 mio. EUR) (det faktiske lånebeløb til VAOP androg på det tidspunkt 15,2 mio. NLG (6,9 mio. EUR)) og skulle sættes yderligere ned efter en bestemt tidsplan. Der ville blive beregnet en strafrente på 3 % på beløb, hvormed kreditlinjen eventuelt blev overskredet. Samtidig blev garantierne yderligere udvidet. BNG beregnede på basis af likvidationsværdien af VAOP's aktiver, at bankens tab næsten ville kunne nå op på 5,8 mio. NLG (2,6 mio. EUR) ud af dens samlede fordring på 15,2 mio. NLG (6,9 mio. EUR). I september 2002 blev der indgået en ny aftale, hvorved den tidligere tidsplan for begrænsningen af kreditfacilitetens omfang blev ændret.
(35)
På baggrund af denne beskrivelse forekommer det, at BNG ikke uden videre kunne indstille finansieringen af VAOP, ligesom banken heller ikke kunne kræve øjeblikkelig tilbagebetaling af lånebeløbet. Dette ville nemlig have forårsaget, at VAOP gik konkurs, og have ført til et betydeligt tab for BNG. På det tidspunkt foretog BNG en afvejning af det potentielle tab i forhold til muligheden for at få VAOP bragt på fode igen. I betragtning af stabiliteten i VAOP's kerneaktiviteter (papiraffald) og virksomhedens evne til at generere cash flow besluttede BNG ikke at lade virksomheden gå konkurs og fortsætte finansieringen. Kommissionen har ikke kunnet konstatere nogen klare fejl i denne bedømmelse og den heraf følgende beslutning. Klageren har ikke kunnet forelægge overbevisende oplysninger, hvoraf det fremgår, at denne beslutning ikke skulle have været acceptabel for en privat bank.
(36)
Som konklusion er det Kommissionens opfattelse, at BNG ved sin handlemåde i denne sag har overholdt princippet om kreditor i en markedsøkonomi, og at der derfor ikke er tale om statsstøtte til VAOP.
(37)
Kommissionen vil ikke tage stilling til, om det af BNG ydede lån kan tilregnes staten, idet foranstaltningen, selv om den skulle kunne tilregnes staten, på grundlag af de foregående konklusioner jo ikke udgør statsstøtte. Desuden kan Kommissionen ikke tage stilling til spørgsmålet, om alle BNG's lån i andre sager er i overensstemmelse med princippet om privat investor i en markedsøkonomi, og udtaler sig derfor ikke herom.
(38)
I begyndelsen af 2001 var VAOP ikke i stand til at tilbagebetale 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) til de deltagende kommuner, et beløb som VAOP skyldte disse som leverandører af papiraffald. VAOP rådede ikke over tilstrækkelig likviditet. Desuden krævede BNG en positiv garantiformue, defineret som egenkapital plus provisioner plus langfristede efterstillede lån som betingelse for at fortsætte med finansieringen af VAOP. Tilbagebetalingen af det beløb ville derfor have forårsaget virksomhedens konkurs. Kommissionen fastslår, at den vanskelige finansielle situation især skyldtes en enkelt begivenhed, nemlig REVA's konkurs i 2000. VAOP havde investeret i denne virksomhed, som beskæftigede sig med forarbejdning af glasaffald.
(39)
Kommissionen henviser til, at kommunerne havde nettofordringer på VAOP på 5,7 mio. NLG (2,6 mio. EUR) (12). I betragtning af, at disse fordringer ikke var dækket af garantier, fordi en anden vigtig kreditor (BNG) havde førsteprioritets panteret på betydelige aktiver. Derfor ville de lokale myndigheder ikke kunne have krævet fyldestgørelse af en stor del af deres fordringer, hvis VAOP var gået konkurs og havde skullet likvidere sine aktiver. Kommissionen har gennemgået den af de nederlandske myndigheder forelagte beregning. Denne lå for kreditorerne på den optimistiske side (13). Derfor er Kommissionen af den opfattelse, at kommunerne højst kunne have fået 1,2 mio. NLG (0,5 mio. EUR) hjem af ovennævnte samlede beløb på 5,7 mio. NLG (2,6 mio. EUR). Desuden ville dette beløb være blevet inddrevet med den betydelige forsinkelse, som er karakteristisk for en likvidationsprocedure. I stedet for at acceptere dette tab på 4,5 mio. NLG (2 mio. EUR) har medlemmerne foretrukket at konvertere et beløb på 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) i et rentebærende lån og kræve saldoen tilbagebetalt. Den anden option var derfor en gunstigere løsning. I sin beslutning om at indlede proceduren gav Kommissionen også udtryk for tvivl med hensyn til, om en investor i en markedsøkonomi, som går med til en sådan konvertering, ikke ville have forlangt en højere rente. Denne tvivl er fjernet. Kommissionen konstaterer nemlig, at kommunernes forhandlingsposition i forhold til BNG ikke var af en sådan art, at de kunne forlange en højere rente. En højere rente ville nemlig på længere sigt påvirke VAOP's evne til at tilbagebetale sit lån til BNG. Derfor ville BNG have kunnet modsætte sig en sådan anmodning fra kommunernes side ved at true med at lade VAOP gå konkurs, hvilket, som det er nævnt, ville have betydet et mindre gunstigt udfald for kommunerne. Desuden ville det, selv hvis kommunerne havde haft den nødvendige forhandlingsposition, ikke have været i deres interesse at forhøje renten, fordi dette ganske enkelt ville have øget VAOP's finansielle byrder i de fem følgende år. I betragtning af, at medlemmerne betaler VAOP for omkostningerne ved de præsterede tjenesteydelser, ville den højere rente, som de ville have kunnet få, være blevet udjævnet af de større bidrag, som de ville have været nødt til at betale til VAOP i denne periode.
(40)
Det kan konkluderes, at konverteringen af de skyldige beløb til et efterstillet lån ikke efter traktatens artikel 87, stk. 1, kan betragtes som støtte, der er ydet af de lokale myndigheder til VAOP.
7. KONKLUSION
(41)
På baggrund af det foregående konkluderer Kommissionen, at de to foranstaltninger ikke udgør støtte -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
De foranstaltninger, som Nederlandene og Bank Nederlandse Gemeenten har gennemført til fordel for Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, og som beløber sig til henholdsvis 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) og 16,3 mio. NLG (7,4 mio. EUR), udgør ikke støtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juli 2006
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
2006. július 19.
Hollandiának a VAOP javára hozott intézkedéséről
(az értesítés a C(2006) 3224. számú dokumentummal történt)
(Csak a holland nyelvű szöveg hiteles)
(EGT vonatkozású szöveg)
(2006/949/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre és különösen annak 88. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelteket, hogy tegyék meg észrevételeiket e rendelkezéseknek megfelelően (1), és e megjegyzésekre figyelemmel,
Mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
A Bizottsághoz egy 2002. június 12-i keltezésű, 2002. június 17-i dátummal iktatott levélben panasz érkezett négy, állítólagosan jogellenes, a Hulladékpapír-szolgáltatók Egyesülete (Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, a továbbiakban: VAOP) javára tett támogatási intézkedésről, amelyek a következők: részleges mentesítés a társasági adó és a hozzáadottérték-adó fizetése alól, kölcsönfolyósítás a Bank Nederlandse Gemeenten, (a továbbiakban: BNG) részéről, valamint alárendelt kölcsön folyósítása néhány helyi önkormányzat részéről. A Bizottság 2002. július 30-i és 2002. december 6-i levelében felvilágosítást kért a holland hatóságoktól, és azok 2002. október 10-i, illetve 2003. február 10-i keltezésű levelükben válaszoltak. A Bizottság 2003. április 29-én hallgatta meg a panaszost. A panaszos 2003. május 5-i levelében tájékoztatta a Bizottságot, hogy a holland hatóságoktól további információkat áll szándékában beszerezni az üggyel kapcsolatban, és ezek alapján panaszában bizonyos intézkedésekre kívánja fektetni a hangsúlyt.
(2)
2004. szeptember 13-i levelében a panaszos további információkat közölt, és bejelentette, hogy panaszát a BNG által a VAOP részére nyújtott kölcsönre kívánja korlátozni. Az új beadvány alapján a Bizottság 2004. október 21-i levelében további tájékoztatásért fordult a holland hatóságokhoz, amelyek 2004. december 17-én válaszoltak. A Bizottság 2005. május 3-án tájékoztatta Hollandiát az EK-Szerződés 88. cikkének (2) bekezdésében meghatározott eljárás megindításáról a BNG által nyújtott kölcsön és a részt vevő önkormányzatok által odaítélt kölcsön tekintetében.
(3)
A holland hatóságok - a határidő kétszeri meghosszabbítását követően - végül 2005. augusztus 29-i levelükben válaszoltak az eljárás megindításáról szóló határozatra. A Bizottság november 9-én további felvilágosítást kért, melyet a 2005. december 8-án kelt levélben kapott meg. 2006. május 4-én a Bizottság elektronikus levélben további kiegészítő információt kért, amely kérésre a holland hatóságok 2006. június 2-i és 2006. június 19-i levelükben válaszoltak.
(4)
A hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2005. szeptember 30-i számában tették közzé. (2) A panaszos 2005. október 28-i levelében észrevételt tett a határozattal kapcsolatban, és kérte a Bizottságot, hogy az említett 2002. június 12-i és 2004. szeptember 13-i keltezésű levelét és a 2003. április 29-én történt meghallgatás anyagát is csatolja a beadványához, és kezelje annak részeként. A két levél nem bizalmas jellegű változatát a 2005. november 24-én továbbították Hollandiának, melyre Hollandia a 2005. december 16-án kelt levélben válaszolt.
(5)
A Bizottság 2005. október 28-án levélben észrevételeket kapott az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban az állítólagos kedvezményezett VAOP-tól, amely egyúttal meghallgatást is kért. A meghallgatásra 2006. január 31-én került sor. A 2006. március 27-én kelt levélben a VAOP további információkat küldött a meghallgatáson előadottak kiegészítésére.
2. LEÍRÁS
2.1. A kedvezményezett
(6)
A VAOP-ot a kilencvenes évek elején hozta létre néhány holland helyi önkormányzat. A VAOP korlátolt felelősségű, nonprofit szövetkezeti társulás, amely tagjai számára bizonyos szolgáltatásokat kínál a lehető legkedvezőbb feltételek mellett. Közelebbről a VAOP célja, hogy megszervezze a társulás tagjai közé tartozó települések területéről érkező hulladékpapír legmegfelelőbb gyűjtését, előkészítő kezelését (válogatás/préselés) és értékesítését. Ezek a tevékenységek később kibővültek a hulladéküveg, valamint más újrahasznosítható hulladék gyűjtésével.
(7)
A VAOP nem teljesen vertikálisan integrált vállalkozás. A fenti feladatokkal kapcsolatban a tagjai számára kizárólag a szervezést végzi, és alvállalkozásba adja más társaságoknak az üzemeltetési feladatok többségét, például a hulladékszállítást. Ennek következtében a társulás mindössze 20 alkalmazottal 2002-ben 27,5 millió EUR árbevételt ért el. A VAOP felszámítja a helyi önkormányzatoknak a területükről származó hulladékpapír begyűjtésének és előkészítésének költségeit, ugyanakkor átadja részükre az újrahasznosítható hulladék (pl. újrahasznosított papír) újrahasznosított anyagokat feldolgozó vállalkozások részére történő értékesítéséből származó bevételeket.
(8)
A holland adóhatóságok a VAOP-ot nem tekintik állami szervnek.
(9)
Az elsőként megalakított társaság a Coöperative Vereniging VAOP B.V. korlátolt felelősségű szövetkezeti társulás volt. Az évek folyamán ez az anyavállalat számos leányvállalatot hozott létre a tevékenységével kapcsolatos üzemeltetési feladatok ellátására. Ezek a leányvállalatok korlátolt felelősségű társaságok. A Bizottság valamennyi társaságot egyetlen gazdasági entitást alkotó csoportként (az ún. „VAOP”) fogja vizsgálni, mert az anyavállalat többségi tulajdonnal rendelkezik az összes leányvállalatban. A leányvállalatok adatai megjelennek az anyavállalat összevont mérlegében. Ezen felül a BNG, a VAOP legfőbb hitelezője, mindössze egy hitelszerződést kötött a csoporttal, és nem külön-külön szerződött az egyes társaságokkal, habár ez a szerződés a hitelkereteket az egyes leányvállalatokra lebontva határozza meg. Végül a szerződés a csoport különböző társaságai között keresztgaranciákat állapít meg: minden egyes társaság felel a BNG-vel szemben a csoport bármely más társaságának adósságáért.
2.2. A piac
(10)
A VAOP tevékenységei jelentősen növekedtek a kilencvenes évek során. A társulás piaci részesedése a holland hulladékpapír-gyűjtési piacon 25 % és 30 % között mozgott a 2000-es évek elején. Emellett a VAOP jelentős szereplő a hulladékpapír újrafeldolgozásra történő előkészítésének (szelektálás/préselés) piacán. Ezenkívül a VAOP belépett a holland hulladéküveg-gyűjtés piacára, amelynek egyik vezető szereplőjévé vált. Az ezeken a piacokon működő társaságok közül néhány külföldi társaságok leányvállalata.
(11)
Bár a holland helyi hatóságok jogilag kötelesek a hulladékpapírt szelektíven begyűjteni és felkínálni az újrafeldolgozási piacon, e feladatok végrehajtásának módja nincs meghatározva. A holland helyi önkormányzatok többsége emiatt e munkák ellátását pályázati eljárás keretében ítéli oda. Ilyenkor a VAOP közvetlenül versenyez az ilyen jellegű szolgáltatásokat nyújtó magánvállalkozásokkal. (3) A VAOP továbbá megpróbál új tagokat toborozni, megkeresve a helyi önkormányzatokat és felajánlva számukra a társuláshoz történő csatlakozást. Ilyen esetekben is úgy tekinthetjük, hogy a VAOP versenyez a magánvállalkozásokkal (4), akik ugyanazokért az ügyfelekért versenyeznek.
2.3. A két intézkedés
(12)
A BNG először 1998 márciusában bocsátott 16,3 millió NLG (7,4 millió EUR) hitelkeretet a VAOP rendelkezésére („első intézkedés”). 1997. december 31-én a VAOP konszolidált mérlege szerint sajáttőkéje 0,8 millió NLG-t (0,4 millió EUR), mérlegfőösszege 17,3 millió NLG-t (7,9 millió EUR) tett ki. Egy évvel később, a hitel folyósítása után a sajáttőke 0,09 millió NLG (0,04 millió EUR), a mérlegfőösszeg 29,1 millió NLG (13,2 millió EUR) volt.
(13)
Másodszor 2001 során a helyi hatóságok beleegyeztek abba, hogy a VAOP - részükre, mint hulladékpapír-szolgáltatók részére - fizetendő tartozásának egy részét, 3 millió NLG összeget (1,3 millió EUR) kölcsönné alakítsák át („második intézkedés”). A VAOP 2000 végén, egyik leányvállalatának csődjét követően, súlyos veszteségeket szenvedett el. 2000. december 31-én a VAOP konszolidált mérlegében negatív, 3,4 millió NLG (1,5 millió EUR) sajáttőke szerepelt. Ugyanebben az időpontban a mérlegfőösszeg 32,1 millió NLG-t (14,5 millió EUR) tett ki. Tekintve, hogy a VAOP legfőbb hitelezője, a BNG a zálogjogot kötött ki majdnem a teljes vagyonra, így ez a fedezettel nem biztosított kölcsön másodlagosnak tekinthető a BNG követelései után. Ennek megfelelően „alárendelt kölcsönnek” nevezték.
3. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKAI
(14)
A Bizottság azért indította el a hivatalos vizsgálati eljárást, mert kétségei merültek fel azzal kapcsolatban, hogy egy átlagos piacgazdasági befektető megtette volna-e az első intézkedést. A Bizottság megállapította, hogy az intézkedés idején a VAOP alig rendelkezett sajáttőkével. Ezenfelül az új kölcsön összege különösen magasnak tűnt a kölcsönvevő mérlegfőösszegéhez viszonyítva. Röviden: a kölcsön kockázata egy átlagos piacgazdasági befektető számára túlságosan nagy lett volna.
(15)
A második intézkedéssel kapcsolatban a Bizottságnak kétségei merültek fel, hogy egy átlagos piacgazdasági hitelező elfogadta volna-e követelésének ilyen alárendelt kölcsönné alakítását. Ez a kölcsön valóban nagy kockázatúnak tűnik, mivel a társaság pénzügyi helyzete rossz volt, és összes eszközét a BNG zálogjoga terhelte. A Bizottságnak kétségei merültek fel továbbá, hogy egy átlagos piacgazdasági hitelező nem állapított volna-e meg magasabb kamatot.
(16)
Következésképpen a Bizottság azt feltételezte, hogy a két intézkedés a VAOP számára esetleg az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdésében megállapított tilalom alá eső állami támogatást jelentett.
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(17)
A Bizottság a következő észrevételeket kapta a panaszostól. Az első intézkedéssel kapcsolatban kijelentette, hogy a BNG-nél általános az a politika és gyakorlat, hogy állami tulajdonban lévő és állami érdekeltségű szerveknek nem piaci feltételek szerint kínál pénzügyi termékeket. Majd a VAOP sajáttőkéjének összegét vizsgálta, és megállapította, hogy a mérleg szerkezete egyáltalán nem volt egészséges. Jelentős sajáttőke hiány mutatkozott. Rámutat a nagy összegű adósságra is. Ebben a helyzetben a BNG által a VAOP részére biztosított kölcsön lehetővé tette, hogy sajáttőke hiánya ellenére a VAOP alacsony finanszírozási költséggel bővítse üzleti tevékenységét. A panaszos véleménye szerint egy magánbank nem folyósított volna ilyen kockázatos kölcsönt, és ezért a kölcsön az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerint állami támogatásnak minősül.
(18)
A panaszos azt is megemlíti - tekintettel arra, hogy a VAOP pénzügyi helyzete az évek során nem javult -, hogy a BNG-nek nem lett volna szabad folytatnia a társaság finanszírozását.
(19)
A második intézkedéssel kapcsolatban a panaszos rámutatott, hogy az alárendelt kölcsön rendkívül kockázatos volt, tekintettel a VAOP tetemes adósságára, melynek visszafizetésére csőd esetén elsőként kerülne sor. A kölcsön hozama nem volt elegendő ahhoz, hogy ellensúlyozza ezt a kockázatot. Ennélfogva ez a kölcsön szintén állami támogatást képez.
(20)
A Bizottság az alábbi észrevételt az állítólagos kedvezményezettől, a VAOP-tól kapta. Az első intézkedéssel kapcsolatban a VAOP azt állítja, hogy tisztán kereskedelmi tranzakció volt, a piaci befektető elvének megfelelően. A VAOP megemlítette, hogy ebben az időben más magánbankokkal is kapcsolatban állt, melyek készek voltak a társaság finanszírozására a BNG által kínáltakhoz nagyon hasonló feltételekkel. A VAOP benyújtotta [egy magánbank] (5) által aláírt, 1998. január 7-én adott finanszírozási ajánlat másolatát.
(21)
A második intézkedéssel kapcsolatban a VAOP kijelentette, hogy nem volt köteles elfogadni a helyi önkormányzatok által felajánlott alárendelt kölcsönt. A VAOP társasági szerződései és a helyi önkormányzatokkal kötött szállítási szerződései alapján a VAOP nem kötelezhető, hogy a hulladékpapír-szolgáltatóknak többet fizessen, mint amennyit a likviditási pozíciója megenged. Ezen felül a VAOP jogosult tagjai számára „éves hozzájárulás” formájában kötelezettségeket megállapítani, ami fedezheti az újrahasznosítási költségeket, vagy kockázati tőkének tekinthető. A VAOP vezetése úgy döntött, hogy megállapítja a részt vevő helyi önkormányzatok VAOP-val szembeni követelését, amely szintén egy, a helyi önkormányzatokkel kötött szerződés által felajánlott lehetőség volt.
5. HOLLANDIA ÉSZREVÉTELEI
(22)
Az első intézkedéssel kapcsolatban Hollandia jelezte, hogy a BNG hitelkeret nyújtására irányuló döntése nem tulajdonítható az államnak. A holland hatóságok hangsúlyozzák, hogy a BNG részvénytársaság. Ám azt elismerik, hogy a BNG részvényei teljes egészében az állam, a tartományok és a helyi hatóságok tulajdonában vannak, és azt is, hogy néhány felügyelőbizottsági tagot ezek a hatóságok jelölnek. Ugyanakkor jelzik, hogy a felügyelőbizottság nem vesz részt a bank napi kereskedelmi tevékenységében, amely a társaság vezetőségének felelősségi körébe tartozik. A társasági szerződés nem tartalmaz rendelkezéseket arra vonatkozóan, hogy a vezetőségnek követnie kellene a felügyelőbizottság ajánlását pénzügyi termékek nyújtásakor. Mi több, olyan rendelkezés sincs, amely a felügyelő bizottsággal való konzultációt, illetve annak jóváhagyását írná elő az érintett kölcsön nyújtásával kapcsolatban, ez kizárólagosan a vezetőség felelőssége. Végezetül a holland hatóságok kijelentik, hogy nem létezik más elem, amely alapján arra lehetne következtetni, hogy ez a bizonyos tranzakció az államnak tulajdonítható.
(23)
Egyidejűleg Hollandia állítja, hogy még abban az esetben is, ha a kölcsön folyósítása az államnak lenne tulajdonítható, feltételei elfogadhatóak lennének egy piacgazdasági befektető számára is. Abban Hollandia egyetért, hogy kívánatos lett volna magasabb összegű sajáttőke, ugyanakkor a BNG veszteségének kockázata különböző biztosítékoknak köszönhetően korlátozott volt; ilyen biztosíték a VAOP vevőköveteléseire alapított elsődleges zálogjog, melynek el kellett érnie a kölcsön 100 %-os mértékét. Rámutat továbbá, hogy a kölcsönt olyan időpontban folyósították, amikor a társaságnak nem voltak nehézségei, és kilátásai kedvezőek voltak. A pénzügyi helyzet súlyos romlása akkoriban nem volt előre látható.
(24)
A második intézkedéssel kapcsolatban Hollandia emlékeztet arra, hogy a VAOP non-profit társulás, amely átadja tagjai számára a területükön összegyűjtött újrahasznosítható hulladék eladásából származó nettó bevételt. 2001 elején a VAOP - az egyik, üveg újrahasznosításával foglalkozó leányvállalatának csődjét követően kialakult kényes pénzügyi helyzete miatt - úgy döntött, hogy a részt vevő helyi önkormányzatok számára nem fizeti ki a hulladékeladásból 2000-ben keletkező bevétel egy kis részét (6), hanem egy 5 éves futamidejű alárendelt kölcsönné alakítja. Akkoriban a BNG azzal fenyegetett, hogy ha nem történik további tőkebevonás, mint például ez az alárendelt kölcsön, akkor nem finanszírozza tovább a VAOP-ot, ami a VAOP csődjéhez vezetett volna. Először is Hollandia kijelenti, hogy a VAOP a társasági szerződése és a részt vevő helyi önkormányzatokkal kötött szerződései alapján nem volt köteles kifizetni ezt a 3 millió NLG-t (1,3 millió EUR) a részt vevő helyi önkormányzatoknak, mivel ez meghaladta a társaság rendelkezésre álló eszközeit. Ugyanakkor a VAOP úgy döntött, hogy erre az összegre megállapítja a helyi önkormányzatok VAOP-al szembeni követelését kamatozó kölcsön formájában. Másrészt Hollandia jelzi, hogy a helyi önkormányzatok szempontjából a kinnlevőségeik egy részének kölcsönné alakítása kedvezőbb lehetőséget jelentett, mint a csőd. Ekkor a helyi önkormányzatoknak már 5,7 millió NLG (2,59 millió EUR) összegű követelésük volt a VAOP-al szemben, amire nem volt biztosíték. A holland hatóságok úgy számoltak, hogy csőd esetén a helyi önkormányzatok körülbelül 1,2 millió NLG-t (0,5 millió EUR) kaptak volna vissza, így nettó 4,5 millió NLG (2,05 millió EUR) veszteséget szenvedtek volna el. Ezért piacgazdasági hitelezőként viselkedtek azáltal, hogy egyetértettek a 3 millió NLG (1,3 millió EUR) VAOP-al szembeni követelés kölcsönné történő átváltoztatásával, ami lehetővé teszi a VAOP számára, hogy tovább folytassa tevékenységét, és biztosítsa a BNG által nyújtott finanszírozás folytatását.
6. ÉRTÉKELÉS
6.1. A támogatás megléte
(25)
Az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(26)
Az Európai Közösségek Bírósága ítélete szerint (7): „(…)azt is figyelembe kell venni, hogy az állami és a magánszektor egyenlő bánásmódjának alapelve szerint az állam által közvetlenül vagy közvetetten egy vállalkozás rendelkezésére bocsátott tőke olyan körülmények között, amelyek megfelelnek a szokásos piaci feltételeknek, nem tekinthető állami támogatásnak (…) Ennélfogva az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azt szükséges meghatározni, hogy vajon hasonló körülmények között egy az állami szektor irányítását végző testületekhez hasonló nagyságú magánbefektető rábírható lett volna-e ugyanilyen mértékű tőkebefektetésre (…), tekintettel befektetés idején rendelkezésre álló információkra és a várható fejlődésre.”
(27)
Annak meghatározására, hogy a BNG által rendelkezésre bocsátott hitelkeret állami támogatásnak minősül-e, a Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy ez a tranzakció megfelel-e a piacgazdasági befektető elvének, amelyet a Bíróság fenti ítéletében fogalmazott meg.
(28)
A Bizottság kérésére a holland hatóságok rendelkezésre bocsátották az 1998. márciusi pénzügyi szolgáltatási szerződés és a BNG belső dokumentumainak másolatát, amelyek a VAOP kölcsönének folyósításához vezető döntési folyamat minden egyes lépését leírják: a számlavezető 1998. január 21-i javaslatát, a hitelkockázat-elemző 1998. január 22-i véleményét és a hitelelbíráló bizottság 1998. január 26-i pozitív döntését. Ezekből kiderül, hogy a BNG meghatározta és elemezte az érintett kölcsönnel kapcsolatos kockázatokat, többek között a meglehetősen korlátozott sajáttőkét. Az elemzés eredménye alapján a BNG a VAOP-ot alacsony adóskategóriába („C-”) sorolta. A felismert kockázatok ellensúlyozására a BNG úgy döntött, hogy szigorú feltételeket támaszt, és jelentős biztosítékokat kér. Többek között a BNG kikötötte, hogy az összes szerződő fél (a VAOP és leányvállalatai) egyenként feleljen a csoport többi tagjának kötelezettségéért („a pénzügyi szolgáltatási szerződés összes szerződő felének egyetemleges jótállási felelőssége”- „medeschuldenaarstelling van alle partijen bij de overeenkomst financiële dienstverlening”). Fontos továbbá, hogy a BNG elsődleges zálogjogot alapított a VAOP különböző vevőköveteléseire. A VAOP-nak havonta listát kellett készítenie a BNG számára a zálogjoggal terhelt követelésekről, melynek értéke el kellett hogy érje a bank által nyújtott kölcsön legalább 100 %-át. A hitelelbíráló bizottság úgy döntött, hogy a finanszírozásnak nincs akadálya, ha a kölcsönszerződés magában foglalja ezeket a BNG érdekében megállapított feltételeket és biztosítékokat. Az új kölcsönszerződésbe belefoglalták a meglévő 5 millió NLG (2,2 millió EUR) összegű kölcsönt is. Ez az új megállapodás a meglévő 5 millió NLG (2,2 millió EUR) értékhatárról 16,3 millió NLG-re (7,4 millió EUR) emelte a BNG VAOP-al szemben fennálló hitelkeretét. Ennek értelmében a nettó emelés 11,3 millió NLG (5,1 millió EUR) volt.
(29)
Ezek a dokumentumok rávilágítanak, hogy a BNG a szokásos hitelezői tevékenysége keretei között és szokásos eljárásait követve az általa nyújtott hitelre számottevő biztosítékot kért.
(30)
A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy 1998 januárjában […] (8) felajánlotta, hogy kölcsönt nyújt a VAOP-nak. Ezt a finanszírozást a már meglévő, BNG által nyújtott 5 millió NLG kölcsönön felül biztosította volna. A […] által felajánlott finanszírozás összege - 7,3 millió NLG (3,3 millió EUR) - nem éri el ugyan a BNG által végül felajánlott további finanszírozás (11,3 millió NLG-s (5,1 millió EUR)) mértékét, de még így is jelentős összeget képvisel. A kamatok (125 és 150 bázispont), amelyeket […] ajánlatában kínált, alacsonyabbak, mint amelyeket nehézségekkel küzdő társaságok számára nyújtott kölcsön esetén vagy sajáttőke-fedezetre számolnak fel. Mindezekből kiderül, hogy egy magánbank - a Bizottság kétségei ellenére, melyeket a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatban kifejezésre juttatott -, hajlandó lett volna jelentős összegű hitelt nyújtani a VAOP számára a nagyon korlátozott mértékű sajáttőke ellenére is. (9)
(31)
A Bizottság összevetette a BNG és a […] által felajánlott kamatlábat. (10) A BNG által felajánlott kamatláb kissé alacsonyabb volt, mint a […] kamatlába. Először a Bizottság megállapította, hogy a BNG működési költségei nagyon alacsonyak voltak (még most is alacsonyak), sokkal alacsonyabbak, mint a […]-é. (11) Másodszor a BNG és a VAOP között létrejött kölcsönszerződés számos díjat tartalmazott arra az esetre, ha a VAOP ténylegesen felhasználna bizonyos hitelkereteket. A […] ajánlata egyértelműen kizárja ilyen díjak fizetését. Végezetül a BNG-t valószínűleg befolyásolta a […] fennálló ajánlata, és arra törekedett, hogy a lehető legjobb ajánlatot tegye (a hitelnyújtást szabályozó irányelvei határain belül és jelentős biztosítékok kikötésével) annak érdekében, hogy ne mulasszon el egy meglévő ügyféllel kötendő üzletet, akiről ekkoriban indokoltan feltételezték, hogy terjeszkedési lehetőségekkel bír. A fent említettek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a BNG - jóllehet alacsonyabb kamattal nyújtott hitelt, mint amennyit a magánbank ajánlott -, piacgazdasági befektetőként viselkedett, amikor 1998-ban folyósította a hitelt. Ennélfogva ez a hitel az EK-Szerződés 87 cikkének (1) bekezdése szerint nem képez állami támogatást.
(32)
A panaszos állítja továbbá, hogy egy piacgazdasági hitelező nem folytatta volna a VAOP finanszírozását a következő években, tekintettel a társaság rossz pénzügyi helyzetére. A Bizottság ezért megvizsgálta, hogy a BNG hogyan reagált a VAOP romló pénzügyi helyzetére.
(33)
1999-ben, amikor a VAOP Glas B.V. és REVA pénzügyi helyzete megromlott, a BNG új megállapodást kötött, amelyet 1999. július 9-én írtak alá. Elsőként kibővítették a biztosítékokat a készletekre, a berendezésekre és az egyéb eszközökre is kiterjedő zálogjoggal. Másodszor megegyeztek abban, hogy elvégzik a zálogjoggal terhelt követelések havi listájának szigorú átvilágítását. Harmadszor a továbbiakban állóeszköz-beruházásra nem biztosítottak hosszú távú finanszírozást. A finanszírozásnak rövid lejáratú hitelművelettel, nevezetesen „készpénzfizetéssel” kell történnie. Negyedszer, a hitelkeret biztosításának árát megemelték.
(34)
Majd a REVA 2000 októberében bekövetkező csődjét követően 2001. január 19-én új megállapodást kötöttek és írtak alá. A hitelkeretet csökkentették 13,2 millió NLG-re (6 millió EUR) (a VAOP tényleges hitele ekkor 15,2 millió NLG (6,9 millió EUR) volt) és további csökkentést írtak elő meghatározott ütemterv alapján. 3 %-os büntető díjat alkalmaznak arra az összegre, amely meghaladja ezt a hitelkeretet. Ugyanakkor további biztosítékokat is bevezettek. Ekkor a BNG - a VAOP vagyontárgyainak felszámolási értéke alapján - úgy számolt, hogy a 15,2 millió NLG (6,9 millió EUR) értékű fennálló követelésből 5,8 millió NLG-ig (2,6 millió EUR) terjedő összeget veszíthetne. 2002 szeptemberében aláírták az új, csökkentett mértékű hitelkerethez igazodó, előző ütemtervet módosító megállapodást.
(35)
Az előző leírásból kiderül, hogy a BNG nem tudta egyszerűen leállítani a VAOP finanszírozását, és nem kérhette a hitel összegének azonnali visszafizetését. Valójában ezzel előidézte volna a VAOP csődjét, amely a BNG-nek jelentős veszteséget okozott volna. Ekkor a BNG összevetette ezt a lehetséges veszteséget a VAOP talpraállásának esélyeivel. Figyelembe véve a VAOP alaptevékenységének (hulladékpapír) stabilitását és azt, hogy a vállalkozás képes pénzforgalmat termelni, a BNG úgy döntött, hogy nem idézi elő a társaság csődjét, és folytatja annak finanszírozását. A Bizottság nem talált nyilvánvaló hibát ebben az értékelésben, sem az azt követő döntésben. A panaszos sem hozott fel további meggyőző érvet, amely azt támasztotta volna alá, hogy ezt a döntést egy magánbank nem tartotta volna elfogadhatónak.
(36)
Végeredményben a Bizottság úgy véli, hogy a BNG ebben az ügyben tanúsított magatartása megfelel a piacgazdasági hitelezői elvének, és ennélfogva nem minősül a VAOP részére nyújtott állami támogatásnak.
(37)
A Bizottság nem foglal állást abban a kérdésben, hogy a BNG hitelnyújtása az államnak tulajdonítható-e be, mivel - az előzetes következtetések alapján - még ha úgy találná is, hogy az intézkedések az államnak tulajdonítható, azok akkor sem minősülne állami támogatásnak. Azonfelül, a Bizottság nem tud és nem kíván állást foglalni abban a kérdésben, hogy a BNG valamennyi, más esetekben történt hitelnyújtása is megfelel-e a piacgazdasági hitelező elvének.
(38)
2001 elején a VAOP nem volt abban a helyzetben, hogy kifizesse a részt vevő helyi önkormányzatoknak az azokat, mint hulladékpapír-szállítókat megillető 3 millió NLG-t (1,3 millió EUR). A VAOP nem volt ilyen mértékben fizetőképes. Ráadásul a BNG azért, hogy továbbra is finanszírozza a VAOP-ot, pozitív garanciatőkét („garantievermogen”) követelt meg, amely a sajáttőkét, a jutalékokat és a hosszú távú alárendelt kölcsönöket jelentette. Ennélfogva ennek az összegnek a kifizetése a társaság csődjét idézte volna elő. A Bizottság megjegyzi, hogy a súlyos pénzügyi helyzetet egy egyszeri esemény okozta, nevezetesen a REVA 2000-ben bekövetkező csődje. A VAOP befektetett ebbe a társaságba, amely hulladéküveg feldolgozásával foglalkozott.
(39)
A Bizottság megjegyzi, hogy az helyi önkormányzatok nettó 5,7 millió NLG-t (2,6 millió EUR) hiteleztek a VAOP-nak. (12) Ezek a VAOP-val szembeni követelések nem voltak biztosítékkal fedezve, mivel egy másik fontos hitelező (a BNG) elsődleges zálogjogot alapított a fontos vagyontárgyakon. Ezért a helyi hatóságok a VAOP-val szembeni követelésük jelentős részéhez nem jutottak volna hozzá, ha a VAOP csődbe megy, és vagyona felszámolás alá kerül. A Bizottság áttekintette a holland hatóságok által benyújtott kalkulációt, amely a hitelezők szempontjából meglehetősen optimista volt. (13) Ezért a Bizottság véleménye szerint a helyi önkormányzatok várhatóan csak maximum 1,2 millió NLG-t (0,5 millió EUR) szerezhettek volna vissza a fent említett 5,7 millió NLG-ből (2,6 millió EUR). Ezen felül ehhez az összeghez - a felszámolási eljárás természetéből adódóan - várhatóan számottevő késedelemmel juthattak volna hozzá. A 4,5 millió NLG (2 millió EUR) veszteség helyett a tagok a 3 millió NLG (1,3 millió EUR) kamatozó kölcsönné alakítást és a különbség visszaigénylését részesítették előnyben. Ez a második lehetőség kedvezőbb megoldás volt. A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában kétségét fejezte ki azzal kapcsolatban is, hogy egy piacgazdasági befektető, miközben elfogad egy ilyen átalakítást, nem állapított volna-e meg magasabb kamatot. Ezek a kétségek eloszlottak. A Bizottság megállapította, hogy valójában a helyi önkormányzatok nem voltak olyan alkupozícióban a BNG-vel szemben, amely lehetővé tette volna számukra magasabb kamatok felszámításának indítványozását. A magasabb kamatköltségek hosszú távon rontják a VAOP-nak a BNG-vel szemben fennálló kölcsöntörlesztési képességét. Ennélfogva a BNG ellenezhette volna a helyi önkormányzatok kérését, a VAOP csődközeli helyzetére hivatkozva, aminek bekövetkezése - amint jeleztük - a helyi önkormányzatok számára kevésbé kívánatos lett volna. Továbbá, még ha a helyi önkormányzatok alkupozícióban lettek is volna, nem lett volna érdekük emelni ezeket a kamatokat, mert azzal csak növelték volna a VAOP költségeit az elkövetkezendő öt évben. Miután a tagok fizetnek a VAOP által nyújtott szolgáltatásokért, a magasabb kamatok ellentételezéséül a VAOP megemelte volna a szolgáltatások árát ebben az időszakban.
(40)
Következésképpen a követelések alárendelt kölcsönné alakítása olyan módon, ahogy a helyi önkormányzatok a VAOP számára kölcsönt nyújtottak, nem minősül az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak.
7. KÖVETKEZTETÉS
(41)
A fentiek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a két intézkedés nem képez támogatást.
ELFOGADTA A KÖVETKEZŐ HATÁROZATOT:
1. Cikk
A Hollandia és a Bank Nederlandse Gemeenten által a Hulladékpapír-szolgáltatók Egyesülete (Vereniging van Aanbieders van Oud Papier) javára hozott, 3 millió NLG (1,3 millió EUR) és 16,3 millió NLG (7,4 millió EUR) összegű intézkedések az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében nem képeznek állami támogatást.
2. Cikk
E határozat címzettje a Holland Királyság.
Kelt Brüsszelben, 2006. július 19.