KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 23. april 2007
om forpligtelse til offentlig tjeneste på visse ruter fra og til Sardinien i medfør af artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftrummet inden for Fællesskabet
(meddelt under nummer K(2007) 1712)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(2007/332/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (1), særlig artikel 4, stk. 3, og
ud fra følgende betragtninger:
I. BAGGRUNDEN
(1)
Den 27. januar og den 28. februar 2006 forelagde Den Italienske Republik Kommissionen dekret nr. 35 og 36 af 29. december 2005 fra ministeriet for infrastruktur og transport (offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana den 11.1.2006) (dekret nr. 35 og 36) om indførelse af forpligtelse til offentlig tjeneste for i alt 16 ruter mellem Sardiniens tre lufthavne og en række nationale lufthavne og anmodede Kommissionen om at offentliggøre en bekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 2408/92 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftrummet inden for Fællesskabet (forordningen).
(2)
I brevet af 28. februar 2006 præciserede Den Italienske Republik følgende:
-
Dekret nr. 36 var ændret ved dekret af 8. februar 2006 angående hyppighed, flyvetider og kapacitet på ruten Cagliari-Torino.
-
Den anmodede også om, at der i Den Europæiske Unions Tidende, C-udgaven, blev offentliggjort en bekendtgørelse om, at hvis der ikke inden 30 dage fra offentliggørelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste er noget luftfartsselskab, der har accepteret at påbegynde ruteflyvning på hver af de i dekret nr. 36 nævnte ruter i henhold til forpligtelsen til offentlig tjeneste og uden økonomisk kompensation, kan Italien efter proceduren i forordningens artikel 4, stk. 1, litra d), begrænse adgangen til hver af disse ruter til et enkelt luftfartsselskab og - efter udbud - give luftfartsselskabet retten til at beflyve ruterne under overholdelse af forordningens bestemmelser.
(3)
Kommissionen offentliggjorde den 24. marts 2006 i en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende (2) om de i dekret nr. 35 fastsatte forpligtelser til offentlig tjeneste på følgende seks ruter:
-
Alghero/Rom og Rom/Alghero
-
Alghero/Milano og Milano/Alghero
-
Cagliari/Rom og Rom/Cagliari
-
Cagliari/Milano og Milano/Cagliari
-
Olbia/Rom og Rom/Olbia
-
Olbia/Milano og Milano/Olbia.
(4)
Kommissionen offentliggjorde den 21. april 2006 en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende (3) om de i dekret nr. 36 fastsatte forpligtelser til offentlig tjeneste på følgende ti ruter:
-
Alghero/Bologna og Bologna/Alghero
-
Alghero/Torino og Torino/Alghero
-
Cagliari/Bologna og Bologna/Cagliari
-
Cagliari/Firenze og Firenze/Cagliari
-
Cagliari/Torino og Torino/Cagliari
-
Cagliari/Verona og Verona/Cagliari
-
Cagliari/Napoli og Napoli/Cagliari
-
Cagliari/Palermo og Palermo/Cagliari
-
Olbia/Bologna og Bologna/Olbia
-
Olbia/Verona og Verona/Olbia.
(5)
Kommissionen offentliggjorde den 22. april 2006 i Den Europæiske Unions Tidende (4) det udbud, Italien havde iværksat vedrørende de i dekret nr. 36 fastsatte forpligtelser til offentlig tjeneste. Her hedder det, at Den Italienske Republik for hver af de i dekretet omhandlede ti ruter agter at anvende proceduren i forordningens artikel 4, stk. 1, litra d), såfremt ingen luftfartsselskaber opfylder forpligtelsen til offentlig tjeneste på disse ruter.
(6)
Hovedelementerne i forpligtelserne til offentlig tjeneste offentliggjort den 24. marts og den 21. april 2006 er:
-
Ruteparret Alghero-Rom og Alghero-Milano og ruteparret Olbia-Rom og Olbia-Milano udgør hver en samlet pakke, som interesserede luftfartsselskaber skal acceptere fuldstændigt, uden kompensation af nogen art eller oprindelse. Ruterne Cagliari-Rom og Cagliari-Milano skal derimod accepteres enkeltvis og fuldstændigt af interesserede luftfartsselskaber uden kompensation af nogen art eller oprindelse.
-
Hver af de ti ruter, der er omhandlet i bekendtgørelsen af 21. april 2006, og de hertil hørende forpligtelser til offentlig tjeneste skal accepteres enkeltvis og fuldstændigt af de interesserede luftfartsselskaber.
-
Det luftfartsselskab, som accepterer denne forpligtelse til offentlig tjeneste, skal stille garanti for sin tjeneste i en periode på mindst 36 måneder i træk og må ikke suspendere tjenesten uden et forudgående varsel på mindst seks måneder til ENAC (Ente Nazionale dell’Aviazione Civile) og den selvstyrende region Sardinien.
-
Det luftfartsselskab (eller det primære luftfartsselskab), som påtager sig forpligtelserne til offentlig tjeneste, skal yde en finansiel garanti for korrekt gennemførelse og fortsættelse af tjenesten. Denne garanti skal beløbe sig til mindst 5 % af den samlede omsætning, beregnet af ENAC, hvad angår planlagte ruteflyvninger i den pågældende rutepakke. Den finansielle garanti udstedes til ENAC, som anvender sikkerheden til garanti for videreførelse af driften i tilfælde af ubegrundet indstilling heraf, og den vil bestå af 50 % bankgaranti, som kan aktiveres ved den første anmodning, og 50 % forsikringsgaranti.
-
For at undgå overkapacitet, der, i betragtning af de pågældende lufthavnes begrænsninger og infrastrukturelle forhold, ville opstå, hvis flere luftfartsselskaber accepterer driften af samme rute, har ENAC til opgave, efter høring af den selvstyrende region Sardinien og i offentlighedens interesse, at bringe de berørte selskabers driftsprogrammer i overensstemmelse med de krav om offentlighedens bevægelighed, der ligger til grund for forpligtelsen til offentlig tjeneste. Denne indgriben skal tage udgangspunkt i en lige fordeling af ruterne og hyppighederne mellem de accepterende luftfartsselskaber, og også være baseret på transportmængden i den foregående toårsperiode for hver af luftfartsselskaberne på de pågældende ruter (eller rutepakker).
-
Mindstehyppighed pr. dag, flyvetider og kapacitet, der skal tilbydes for hver rute, er specificeret i punkt 2 »FORPLIGTELSE TIL OFFENTLIG TJENESTE« i meddelelserne af 24. marts 2006 og 21. april 2006.
-
De anvendte luftfartøjers mindstekapacitet er fastsat i punkt 3 »FLYTYPER, DER KAN ANVENDES PÅ DE FORSKELLIGE RUTER« i meddelelserne.
-
Prisstrukturen på alle de berørte ruter er beskrevet i punkt 4 »BILLETPRISER« i meddelelserne. I begge meddelelsernes punkt 4.8 præciseres det i forbindelse med rabatpriser, at de luftfartsselskaber, som driver de berørte ruter, er lovmæssigt forpligtet til som minimum at anvende de gunstige billetpriser (som anført under i punkt 4 »BILLETPRISER«) til personer født på Sardinien, også selvom de ikke bor på Sardinien.
-
Ifølge dekret nr. 35, der blev sendt til Kommissionen den 29. december 2005 og offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana den 11. januar 2006, skulle forpligtelsen til offentlig tjeneste på de pågældende ruter træde i kraft den 31. marts 2006 og udløbe den 30. marts 2009. Den 28. februar 2006 meddelte de italienske myndigheder imidlertid Kommissionen, at de den 23. februar 2006 havde vedtaget et dekret, hvorved disse datoer er ændret til den 2. maj 2006 og den 1. maj 2009 (brev nr. 2321 fra Italiens Faste Repræsentation). Det er disse datoer, der er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 24. marts 2006.
-
Ifølge dekret nr. 36, der blev sendt til Kommissionen den 29. december 2005 og offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana den 11. januar 2006 og i Den Europæiske Unions Tidende den 21. april 2006, skulle ikrafttrædelsen og udløbet af forpligtelsen til offentlig tjeneste på de pågældende ruter fastlægges på et senere tidspunkt. Derfor indeholdt offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende ikke nogen endelig start- og slutdato for forpligtelsen.
-
De luftfartsselskaber, som har til hensigt at påtage sig forpligtelsen til offentlig tjeneste, skal fremlægge deres formelle godkendelse for den italienske kompetente myndighed senest 30 dage efter offentliggørelsen af forpligtelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
(7)
Forud for indførelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste som omhandlet i denne beslutning havde Den Italienske Republik indført forpligtelse til offentlig tjeneste, ved dekret af 1. august 2000 og 21. december 2000, på seks ruter mellem lufthavnene på Sardinien og i Rom og Milano. Disse forpligtelser blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 7. oktober 2000 (5). I medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra d), blev de berørte ruter givet i udbud med henblik på udvælgelse af luftfartsselskaber, der skulle have eneret på beflyvningen af ruterne samt en finansiel kompensation (6).
(8)
Følgende luftfartsselskaber fik tilladelse til at beflyve ruterne i overensstemmelse med forpligtelsen til offentlig tjeneste:
-
Alitalia på ruten Cagliari-Rom
-
Air One på ruterne: Cagliari-Milano, Alghero-Milano og Alghero-Rom
-
Meridiana på ruterne: Olbia-Rom og Olbia-Milano.
(9)
Denne ordning har afløst de forpligtelser til offentlig tjeneste, der er indført ved det italienske dekret af 8. november 2004, offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 10. december 2004 (7). Efter en afgørelse truffet af Lazios regionale forvaltningsdomstol den 17. marts 2005 om delvis ophævelse af dekretet af 8. november 2004 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at de havde »suspenderet« disse forpligtelser. Der blev offentliggjort en bekendtgørelse herom i Den Europæiske Unions Tidende af 1. juli 2005 (8). Den 6. december 2005 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at dekretet af 8. november var ophævet med virkning fra den 15. november 2004.
II. SAGSFORLØB
(10)
Kommissionen meddelte ved brev af 9. marts 2006 (registreret under nr. 204756) Den Italienske Republik sine tvivl vedrørende de forpligtelser til offentlig tjeneste, der var indført ved dekret nr. 35 og 36. Den anmodede om nærmere oplysninger om baggrunden for og betingelserne for gennemførelsen af forpligtelserne. Den Italienske Republik svarede i første omgang ved et brev ledsaget af et svarudkast den 22. marts 2006, derefter ved brev af 4. april 2006.
(11)
Kommissionen anmodede den 27. april 2006 ENAC om yderligere oplysninger om den aktuelle gennemførelse af forpligtelserne til offentlig tjeneste, inden de nye forpligtelser trådte i kraft.
(12)
ENAC bekræftede ved brev af 9. maj 2006, at den gældende ordning for forpligtelser til offentlig tjeneste fra Sardinien til Rom og Milano indtil den 2. maj 2006 var den samme som for året 2000, som stadig var gældende, eftersom dekretet fra 2004, som skulle ændre dem, var ophævet. Den nye ordning fastsat ved dekret nr. 35 finder anvendelse fra den 2. maj 2006. I svaret forklares det ligeledes, at forpligtelserne til offentlig tjeneste omfattede hele Milanos lufthavnssystem, som fastsat i offentliggørelsen fra 2000.
(13)
Den 4. august 2006 besvarede Den Italienske Republik på ny Kommissionens brev af 9. marts med en række yderligere oplysninger, som imidlertid ikke indeholdt noget væsentlig nyt.
(14)
Den 1. august 2006 traf Kommissionen på eget initiativ beslutning om at indlede en undersøgelse, jf. forordningens artikel 4, stk. 3 (9). Denne beslutning blev meddelt Den Italiensk Republik den 1. august 2006 (dokument nr. C(2006) 3516). I samme beslutning anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om at besvare en række spørgsmål inden for en frist på en måned.
(15)
De italienske myndigheder svarede ved brev af 31. august 2006, som dækkede en stor del af Kommissionens spørgsmål.
(16)
Kommissionen anmodede ikke desto mindre Italiens Faste Repræsentation om yderligere oplysninger 2. oktober 2006.
(17)
Den 6. oktober 2006 fremsendte Den Italiensk Republik et langt svar, hvori mange af Kommissionens yderligere spørgsmål blev besvaret.
(18)
Den 17. oktober 2006 afholdt Kommissionen (afdeling TREN.F.1) et møde i Bruxelles med de italienske myndigheder (transportministeriet, Den Faste Repræsentation, Sardiniens regering og ENAC).
(19)
Svaret bekræftede bl.a., at følgende ruter allerede blev befløjet i overensstemmelse med forpligtelsen til offentlig tjeneste, jf. forordningens artikel 4, stk. 1, litra a):
-
Olbia-Rom: Meridiana
-
Olbia-Milano: Meridiana
-
Alghero-Rom: Air One
-
Alghero-Milano: Air One
-
Cagliari-Rom: Air One og Meridiana
-
Cagliari-Milano: Air One og Meridiana
-
Cagliari-Bologna: Meridiana
-
Cagliari-Torino: Meridiana
-
Cagliari-Verona: Meridiana
-
Olbia-Bologna: Meridiana.
For de resterende seks ruter har ingen luftfartsselskaber derimod accepteret at beflyve ruterne efter ordningen i forordningens artikel 4, stk. 1, litra a). Den Italienske Republik agter derfor at udbyde dem i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra d). De deltagende luftfartsselskaber er på nuværende tidspunkt:
-
Olbia-Verona: Meridiana
-
Alghero-Bologna: Air One
-
Alghero-Torino: Air One
-
Cagliari-Firenze: Air One og Meridiana
-
Cagliari-Napoli: Air One og Meridiana
-
Cagliari-Palermo: Air One og Meridiana (10).
Den Italienske Republik har imidlertid forklaret, at den endnu ikke havde tildelt disse ruter som følge af den igangværende undersøgelse i Kommissionen.
III. ANALYSE
1. Retlig baggrund
(20)
Retsreglerne for forpligtelser til offentlig tjeneste er fastlagt i forordning (EØF) nr. 2408/92, som opstiller betingelserne for anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for luftfartssektoren.
(21)
Forpligtelsen til offentlig tjeneste defineres som en undtagelse fra princippet i forordningen, hvori det hedder, at »Medmindre andet følger af denne forordning, tillader den (de) berørte medlemsstat(er) EF-luftfartsselskaber at udøve trafikrettigheder på ruter inden for Fællesskabet« (11).
(22)
Betingelserne for at kunne indføre en forpligtelse er fastsat i artikel 4. Den fortolkes strengt under overholdelse af principperne om ikke-forskelsbehandling og proportionalitet. Den skal være behørigt begrundet ud fra kriterierne i den nævnte artikel.
(23)
Nærmere bestemt fastsættes det i retsreglerne om forpligtelse til offentlig tjeneste, at »en medlemsstat kan indføre en forpligtelse vedrørende ruteflyvning til en lufthavn i et yderområde eller et udviklingsområde eller på en rute med ringe trafik til en regional lufthavn, hvis ruten betragtes som vital for den økonomiske udvikling i det område, hvor lufthavnen er beliggende, i det omfang det er nødvendigt for at sikre passende ruteflyvning på ruten i overensstemmelse med fastsatte krav med hensyn til kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og prisfastsættelse, som luftfartsselskaberne ikke ville have påtaget sig, hvis de alene skulle tilgodese deres kommercielle interesser« (12).
(24)
Om ruteflyvningen på en rute er passende, vurderes af medlemsstaterne »på grundlag af almene hensyn, muligheden for at anvende andre transportformer og disse transportformers evne til at opfylde det pågældende transportbehov, og den samlede virkning af indsatsen fra alle luftfartsselskaber, der beflyver eller agter at beflyve ruten« (13).
(25)
Artikel 4 indeholder en mekanisme i to faser: I en første fase (artikel 4, stk. 1, litra a)) indfører den berørte medlemsstat en forpligtelse til offentlig tjeneste på en eller flere ruter, og ruterne er åbne for alle EF-luftfartsselskaber, når blot de overholder den nævnte forpligtelse. Såfremt intet luftfartsselskab udtrykker ønske om at beflyve ruten i overensstemmelse med den forpligtelse til offentlig tjeneste, der gælder for ruten, kan medlemsstaten i anden fase (artikel 4, stk. 1, litra d)) begrænse adgangen til denne rute til blot ét luftfartsselskab i en periode på indtil tre år, som kan forlænges. Luftfartsselskabet udvælges på grundlag af en udbudsrunde på fællesskabsplan. Det udvalgte luftfartsselskab kan derefter få udbetalt en finansiel ydelse for at opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(26)
Ifølge artikel 4, stk. 3, har Kommissionen beføjelse til at beslutte, om en indført forpligtelse til offentlig tjeneste fortsat skal gælde - beslutningen træffes på grundlag af en undersøgelse, som Kommissionen gennemfører på anmodning af en medlemsstat eller på eget initiativ. Kommissionens beslutning meddeles Rådet og medlemsstaterne.
2. Ruter, der kan komme i betragtning
(27)
Den Italienske Republik har begrundet indførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste med, at Sardinien er en ø og derfor har særlige udviklingsbehov.
(28)
Endvidere har Sardiniens selvstyrende regering forpligtet sig til at fremme indbyggernes mobilitet. Forbindelserne mellem Sardinien og det italienske fastland er svingende alt efter årstiden, mens princippet om mobilitet burde sikre de sardiske indbyggere tilstrækkelige transportmuligheder hele året rundt. Herudover påpeger Italien, at der som følge af mangelen på passende infrastruktur er lange afstande og lange rejsetider mellem de forskellige sardiske lufthavne. Det er i øvrigt på dette grundlag, at Italien begrunder behovet for forpligtelse til offentlig tjeneste for de tre sardiske lufthavne.
(29)
Kommissionen mener, at Sardinien kan betragtes som et yderområde, da det er en ø uden reelle alternative transportmuligheder.
(30)
I øvrigt er Sardiniens udviklingsmæssige efterslæb i forhold til andre regioner vel dokumenteret: Sardiniens isolerede beliggenhed og øens sparsomme befolkning, hvortil kommer en kraftig udvandring, forklarer, hvorfor øen har et økonomisk efterslæb, som kan sammenlignes med det sydlige Italien (Mezzogiorno).
(31)
Kommissionen er ikke ud fra de foreliggende oplysninger i tvivl om, at de berørte ruter er af vital betydning for regionen, som fremhævet af de italienske myndigheder.
3. Er forpligtelsen til offentlig tjeneste passende?
3.1. Generelle overvejelser
(32)
Ifølge forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), kan medlemsstaterne kun indføre forpligtelse til offentlig tjeneste, »hvis ruten betragtes som vital for den økonomiske udvikling i det område, hvor lufthavnen er beliggende, i det omfang det er nødvendigt for at sikre passende ruteflyvning på ruten i overensstemmelse med fastsatte krav med hensyn til kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og prisfastsættelse, som luftfartsselskaberne ikke ville have påtaget sig, hvis de alene skulle tilgodese deres kommercielle interesser«.
(33)
Hvorvidt ruteflyvningen er passende, vurderes ud fra kriterierne i forordningens artikel 4, stk. 1, litra b):
-
almene hensyn
-
muligheden for at anvende andre transportformer, navnlig hvor det drejer sig om ø-områder, og disse transportformers evne til at opfylde det pågældende transportbehov
-
de flybilletpriser og vilkår, der kan tilbydes brugerne
-
den samlede virkning af indsatsen fra alle luftfartsselskaber, der beflyver eller agter at beflyve ruten.
(34)
Derudover er forpligtelserne til offentlig tjeneste også underlagt de grundlæggende principper om proportionalitet og ikke-forskelsbehandling (se f.eks. Domstolens dom af 20. februar 2001 i sag C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) m.fl. mod Administración General del Estado, Sml. 2001 I, s. 1271).
(35)
På grundlag af oplysningerne fra de italienske myndigheder mener Kommissionen i det foreliggende tilfælde, at indførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste, hvad angår hyppighed, kapacitet og billetpriser, kan vise sig at være nødvendig for at sikre en passende beflyvning af de berørte ruter.
(36)
Kommissionen mener imidlertid, at nogle af de betingelser, der pålægges ved dekret nr. 35 og 36, er unødigt restriktive eller uforholdsmæssige.
3.2. Forpligtelsen til at forelægge godkendelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste inden for 30 dage
(37)
I punkt 8 i forpligtelserne til offentlig tjeneste som fastsat i dekret nr. 35 og 36 hedder det: »De luftfartsselskaber, som har til hensigt at acceptere forpligtelsen til offentlig tjeneste indeholdt i nærværende bilag, skal senest 30 dage efter offentliggørelsen af Kommissionens meddelelse vedrørende indførelsen af de nævnte forpligtelser i Den Europæiske Unions Tidende, fremsætte deres formelle godkendelse heraf til Ente Nazionale per l’Aviazione Civile.« Denne forpligtelse har i realiteten vist sig at tjene som begrundelse for at udelukke et luftfartsselskab, som havde indgivet sin godkendelse en dag »for sent«. Et luftfartsselskab, som ikke indgiver sin godkendelse af samtlige betingelser for forpligtelse til offentlig tjeneste inden for denne frist, vil således risikere at blive udelukket for hele tidsrummet.
(38)
Kommissionen mener ikke, at forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), indeholder hjemmel for denne betingelser og anser den for unødigt restriktiv. Forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), giver ikke medlemsstaterne ret til at begrænse antallet af luftfartsselskaber, som kan få adgang til ruterne, men kun til generelt at pålægge forpligtelse til offentlig tjeneste for alle de selskaber, der beflyver eller har til hensigt at beflyve disse ruter. En sådan begrænsning af antallet luftfartsselskaber er kun mulig i medfør af artikel 4, stk. 1, litra d).
(39)
Ethvert luftfartsselskab, som har til hensigt at påtage sig forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), skal derfor kunne beflyve den pågældende rute, uansat hvornår det har til hensigt at påbegynde driften. Hvis intet luftfartsselskab på en given dato har påbegyndt ruteflyvning på en rute i overensstemmelse med forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), kan medlemsstaten begrænse adgangen til denne rute i medfør af artikel 4, stk. 1, litra d). Hvis et eller flere luftfartsselskaber har påbegyndt driften inden for den fastsatte frist, kan medlemsstaten imidlertid ikke udelukke adgangen til den pågældende rute for andre luftfartsselskaber, som først efter fristens udløb bekendtgør, at de har til hensigt at drive ruten. Som følge af tilkomsten af nye luftfartsselskaber kan det imidlertid være nødvendigt at justere forpligtelsen til offentlig tjeneste for de enkelte luftfartsselskaber. (se afsnit 3.4)
3.3. Pligten til at drive ruten i tre år
(40)
I punkt 5 forpligtelserne til offentlig tjeneste som fastsat i dekret nr. 35 og 36 hedder det: »I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra c), i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 skal det luftfartsselskab, som accepterer forpligtelsen til offentlig tjeneste, stille garanti for sin tjeneste i en periode på mindst 36 måneder i træk og må ikke suspendere tjenesten uden et forudgående varsel på mindst 6 måneder til ENAC og den selvstyrende region Sardinien«.
(41)
Kravet om en mindste driftsperiode er i det foreliggende tilfælde i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra c), hvor det hedder: »I tilfælde, hvor der ikke med andre transportformer kan sikres passende, regelmæssig forbindelse, kan de berørte medlemsstater lade forpligtelsen til offentlig tjeneste omfatte et krav om, at et luftfartsselskab, der agter at beflyve ruten, stiller garanti for, at det vil gøre dette i en bestemt, nærmere fastsat periode i overensstemmelse med de øvrige vilkår for forpligtelsen til offentlig tjeneste.« Da Sardinien er en ø beliggende i stor afstand fra fastlandet, mener Kommissionen ikke, at der kan sikres en passende alternativ forbindelse med andre transportformer.
(42)
Kommissionen finder dog, at mindstevarigheden på tre år, som fastsat i dekret nr. 35 og 36, er overdrevent lang og uforholdsmæssig.
(43)
Kommissionen kan forstå, at det er nødvendigt at sikre kontinuitet i driften og derfor forpligte luftfartsselskaberne til at drive en rute en et vist tidsrum. Som allerede nævnt tilkommer det imidlertid ikke de myndigheder, der har ansvaret for gennemførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, at udelukke potentielle ansøgere: Forpligtelse til offentlig tjeneste uden enekoncession eller kompensation vil under ingen omstændigheder kunne føre til endelig eller langvarig lukning af markedet.
(44)
Det kan være berettiget, at ruter med en stærkt sæsonbetinget trafik underkastes driftsforpligtelse i visse perioder af året. På sådanne ruter kan luftfartsselskaberne nemlig være fristet til at begrænse driften til eller koncentrere den på de uger, hvor hyppigheden er tilstrækkelig til at sikre en rentabel drift, og at mindske driften resten af året. Ifølge Kommissionen bør proportionalitetsprincippet i sådanne tilfælde imidlertid sikre, at det tidsrum, hvor der skal sikres kontinuerlig drift under ordningen for forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), ikke bør overskride et år.
(45)
Kommissionen mener endvidere, at selv for et så kort tidsrum bør myndigheden med ansvar for gennemførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste regelmæssigt vurdere, om forpligtelsen til offentlig tjeneste er passende. Som nævnt ovenfor, bør der under alle omstændigheder finde en sådan revurdering sted, når et nyt luftfartsselskab påbegynder eller står for at påbegynde beflyvning af den pågældende rute.
3.4. Fordeling af ruter og hyppighed gennem ENAC
(46)
I punkt 1.6 i dekret nr. 35 og 36 hedder det: »For at undgå overkapacitet, der, i betragtning af de pågældende lufthavnes begrænsninger og infrastrukturelle forhold, ville opstå, hvis flere luftfartsselskaber påtager sig en forpligtelse til offentlig tjeneste på samme rute, har ENAC til opgave, efter høring af den selvstyrende region Sardinien og i offentlighedens interesse, at bringe de berørte selskabers driftsprogrammer i overensstemmelse med kravene om offentlighedens bevægelighed, der ligger til grund for den offentlige tjeneste. Denne indgriben skal tage udgangspunkt i en lige fordeling af ruterne og hyppighederne mellem de accepterende luftfartsselskaber, og også være baseret på transportmængden i den foregående toårsperiode for hver af luftfartsselskaberne på de pågældende ruter (eller rutepakker).«
(47)
I kraft af disse beføjelser kan ENAC vælge at begunstige en aftale mellem flere luftfartsselskaber, der beflyver samme rute. Hvad Sardinien angår, har ENAC ledet en rundbordssamtale mellem luftfartsselskaber med interesse for visse ruter og fastlagt trafikfordelingen sammen med dem.
(48)
Den Italienske Republik forsvarer denne beføjelse til at gribe ind, som den mener garanterer kontinuitet i driften, idet forpligtelsen til offentlig tjeneste ikke udsættes for den usikkerhed, der følger af, at andre luftfartsselskaber, som ofte vil have mindre interesse i at påtage sig forpligtelse til offentlig tjeneste uden kompensation, påtager sig en sådan forpligtelse for derefter at opgive den igen. Den citerer bl.a. dommen fra Lazios regionale forvaltningsdomstol (TAR) af 17. marts 2005, hvor det hedder, at »det var helt berettiget, at dekretet (fra 2004) kan opstille et scenario, hvor der for alle ruter, der er omfattet af forpligtelse til offentlig tjeneste, var flere individuelle luftfartsselskaber i indbyrdes konkurrence. Denne mulighed bør dog være klart beskrevet og være ledsaget af et objektivt mindstekriterium for fordeling af ankomst- og afgangstidspunkter i forhold til antallet (et, to eller flere) af luftfartsselskaber, der måtte have accepteret forpligtelse til offentlig tjeneste, med henblik på at undgå skadelig overkapacitet på udbudssiden og især for at undgå, at tildelingen af ankomst- og afgangstidspunkter fører til en vilkårlig og faktisk monopolposition, hvilket udtrykkeligt er forbudt ifølge dekretets bestemmelser« (14).
(49)
I forbindelse med indførelse af forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), bør alle luftfartsselskaber tages i betragtning, der beflyver eller agter at beflyve en given rute. Dette bekræftes af artikel 4, stk. 1, litra b), hvor det hedder: »Om ruteflyvningen på en rute er passende, vurderes af medlemsstaterne på grundlag af … den samlede virkning af indsatsen fra alle luftfartsselskaber, der beflyver eller agter at beflyve ruten«.
(50)
Efter Kommissionens mening bør dette princip ikke blot følges i forbindelse med indførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste, men også i hele gennemførelsesperioden for forpligtelsen. Hver gang et nyt luftfartsselskab påbegynder eller står for at påbegynde driften af en given rute, bør det hyppigheds- og kapacitetsniveau, der i medfør af forpligtelsen til offentlig tjeneste er pålagt det enkelte luftfartsselskab, justeres, således at det samlede udbud af kapacitet og hyppighed på hver rute ikke overskrider det strengt nødvendige til sikring af en passende drift.
(51)
Når det drejer sig om forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), er luftfartsselskaberne således ikke forpligtet til hver for sig at sikre det pågældende hyppigheds- eller kapacitetsniveau, da luftfartsselskaberne tilsammen kan sikre den fastsatte mindstedrift.
(52)
Kommissionen erkender, at det kan være nødvendigt for myndigheden med ansvar for forpligtelse til offentlig tjeneste at sikre sig, at hyppigheds- og kapacitetsniveauet stemmer overens med forpligtelsen til offentlig tjeneste. Den pågældende myndighed bør dog under ingen omstændigheder begrænse muligheden for, at luftfartsselskaber, der ønsker det, kan tilbyde tjenester, der går ud over det kapacitets- og hyppighedsniveau, der skal sikres i henhold til forpligtelserne til offentlig tjeneste, da disse kun er minimumsforpligtelser. For så vidt som de af ENAC vedtagne regler tager sigte på at forhindre et luftfartsselskab i at yde yderligere tjenester, er de unødigt restriktive og i strid med forordningen.
(53)
Kommissionen glæder sig derfor over, at Den Italienske Republik i sit brev af 15. november 2006 har bekræftet, at dens administration vil tage situationen op til revision på årsbasis og analysere eventuelle anmodninger fra luftfartsselskaber, som ønsker at beflyve ruterne under forpligtelse til offentlig tjeneste (15). Den tager ad notam, at Den Italienske Republik har bekræftet, »at intet er til hinder for, at medlemsstaten kontrollerer (også i gennemførelsesperioden for en forpligtelse til offentlig tjeneste), om forpligtelserne til offentlig tjeneste er passende og nødvendige, og sørger for, at de ændres og/eller ophæves, medmindre deres nytte eller berettigelse bekræftes på ny« (16).
3.5. Kobling af ruterne Alghero-Rom og Alghero-Milano på den ene side og Olbia-Rom og Olbia-Milano på den anden side
(54)
Den Italienske Republik begrunder koblingen af ruterne Alghero-Rom og Alghero-Milano på den ene side og Olbia-Rom og Olbia-Milano på den anden side med, at de er driftsmæssigt komplementære og indbyrdes afhængige. Ifølge de italienske myndigheder er trafikken på disse ruter i 2/3 af året således reduceret som følge af de stærke sæsonbetingede udsving. Da der ikke er forudset nogen finansiel kompensation for disse ruter, og da ruterne ikke er økonomisk attraktive, ville det være administrationens ansvar at sikre luftfartsselskaberne drift på langtidsbasis. Det drejer sig derfor om at udnytte »de gavnlige virkninger af den indbyrdes driftsmæssige afhængighed«, der »i vintersæsonen giver mulighed for rotation af flyene som følge af den lave efterspørgsel«, mens »planen om at sammenkoble ruterne bidrager til at tiltrække luftfartsselskaber, som er rede til at betjene disse ruter«. Ifølge Den Italienske Republik ville det udbud, der kræves i sommersæsonen, endvidere kunne tilgodeses bedre, hvis en gruppe ruter drives sammen. Den Italienske Republik fremfører endelig, at forordningen selv giver mulighed for at kombinere svingningerne i efterspørgslen, f.eks. inden for samme uge. Med denne kobling vil man således kunne begrænse omkostningerne og optimere kapaciteten og samtidig tilgodese efterspørgslen på bedst mulig måde. Denne kobling fører således ikke til en begrænsning af markedet, men vil tværtimod tiltrække flere luftfartsselskaber.
(55)
Efter Kommissionens opfattelse er koblingen af ruterne ikke forenelig med forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), b) og c). I artiklens kriterier for, om en forpligtelse til offentlig tjeneste er berettiget og passende, tales der udtrykkeligt om »ruten« og aldrig om flere ruter (rutenet). Det må derfor konkluderes, at hvert af disse kriterier skal vurderes hver for sig i forbindelse med hver enkelt rute.
(56)
Denne fortolkning er i øvrigt i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. En sådan kobling af ruter ville nemlig give medlemsstaterne mulighed for at pålægge forpligtelse til offentlig tjeneste på ruter i tilfælde, hvor dette ikke er nødvendigt til sikring af et passende udbud. Muligheden for at koble ruter (i rutenet) nævnes således kun i artikel 4, stk. 1, litra d), hvor det hedder, at retten til at drive sådan flyvning skal udbydes i offentligt udbud, »enten for en rute eller for et rutenet«. Denne udtrykkelige omtale i artikel 4, stk. 1, litra d), udelukker derimod, at kobling i net kan tillades i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), b) og c). Det er netop i tilfælde, hvor intet luftfartsselskab har påbegyndt eller står for at påbegynde ruteflyvning på en rute i overensstemmelse med den forpligtelse til offentlig tjeneste, der gælder for ruten, at medlemsstaten kan begrænse adgangen til den pågældende rute til blot ét luftfartsselskab i en periode på indtil tre år og udbyde flyvningen i offentligt udbud, som også kan omfatte et rutenet. Kobling af flere ruter kan således betragtes som en reaktion på en klar forstyrrelse af markedet og en form for indirekte kompensation, som, i lighed med direkte kompensation, kun kan tillades inden for rammerne af artikel 4, stk. 1, litra d). I en ordning for forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), kan en kobling under ingen omstændigheder tage sigte på at gøre to separate ruter rentable med henblik på at begunstige driften for et eller flere luftfartsselskaber.
(57)
De italienske myndigheder fremfører i øvrigt i deres forklaringer ikke nogen konkrete tekniske eller økonomiske data til støtte for deres analyse.
Følgende modargumenter kan fremføres hertil:
-
Ved beregning af det krævede kapacitets- og hyppighedsniveau bør behovene for hver enkelt rute tages i betragtning, og det må ikke lægges til grund, at behovet kun vil kunne dækkes mere effektivt ved at koble de pågældende ruter i net.
-
En sådan sammenkobling vil medføre, at forpligtelserne med hensyn til hyppighed bliver så omfattende, at de reelt hindrer adgangen for et stort antal luftfartsselskaber, som måtte ønske at påtage sig forpligtelsen til offentlig tjeneste og beflyve Sardinien, men som reelt ikke har mulighed for at sikre driften, fordi de ikke har nogen driftsbase i nogen af de to byer. Koblingen medfører derfor snarere, at markedet afskærmes.
-
Det er i denne sammenhæng klart, at med denne kobling af tjenesteforpligtelserne vil kun et lille antal allerede etablerede luftfartsselskaber kunne acceptere driften. Indførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste har således spærret adgangen for de luftfartsselskaber, som befløj eller agtede at beflyve ruterne fra Rom og Milano til hver af de to berørte lufthavne, nemlig Olbia og Alghero. Selv om disse luftfartsselskaber havde ønsket det, ville de ikke kunne ansøge om beflyvning af ruter, der ville være for dyre at drive for dem. Disse koblinger er derfor af en sådan art, at de har hindret adgangen for andre potentielle luftfartsselskaber.
Disse restriktive virkninger bliver endnu mere omfattende, når omfanget af de berørte markeder tages i betragtning (samlet passagerantal i 2005-tal fra Den Italienske Republik).
-
Olbia-Rom og Olbia-Milano: 731 349 (390 186 om sommeren og 341 163 om vinteren)
-
Alghero-Rom og Alghero-Milano: 502 820 (184 273 om sommeren og 318 547 om vinteren).
Under disse omstændigheder er ikke sandsynligt, at ruterne mellem Italiens to største byer og lufthavnene i Olbia og Alghero i Sardinien kun kan blive tilstrækkeligt attraktive, hvis de kobles sammen.
(58)
Kommissionen mener derfor, at koblingen af visse ruter er uforenelig med forordningen og unødigt restriktiv.
3.6. Rabatpriser for personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien
(59)
Ifølge dekret nr. 35 og 36 skal luftfartsselskaberne tilbyde gunstige billetpriser for personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien. Ifølge Den Italienske Republiks overslag berører disse bestemmelser højst 220 000 personer, og tallet ligger i realiteten nærmere 110 000, hvis man går ud fra, at 50 % heraf foretager en rejse om året.
(60)
I virkeligheden begunstiger denne foranstaltning især europæiske borgere af italiensk nationalitet i forhold til borgere af anden nationalitet. Den kan derfor uden videre anses for at være diskriminerende på grundlag af nationalitet og følgelig i strid med traktaten. En sådan foranstaltning som led i en ordning for forpligtelse til offentlig tjeneste vil kun kunne tillades, hvis forskelsbehandlingen hviler på objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges med de nationale bestemmelser.
(61)
Den Italienske Republik forklarer imidlertid, at foranstaltningen navnlig tjener til at give de sardiske emigranter mulighed for at bevare tilhørsforholdet til deres oprindelige kulturmiljø (17). Selv om dette mål vil kunne anses for at være berettiget ud fra almene hensyn, jf. forordningens artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), er foranstaltningen tydeligvis uforholdsmæssig. For det første gælder foranstaltningen alle personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien, uden at de skal dokumentere deres tilhørsforhold, f.eks. af familiemæssig art, med deres oprindelsesegn. For det andet gælder foranstaltningen uden hensyntagen til den pågældende emigrants økonomiske situation. For det tredje rejser emigranterne kun lejlighedsvist til Sardinien (højst 50 % af de potentielt berørte personer foretager én rejse pr. år ifølge de italienske myndigheder), i modsætning til bosiddende personer, som relativt hyppigt må rejse til fastlandet for at få adgang til visse grundlæggende ydelser (uddannelse, sundhed) eller drive økonomisk virksomhed af betydning for Sardiniens udvikling. De samlede omkostninger til disse lejlighedsvise rejser er derfor forholdsmæssigt lavere end de omkostninger, de bosiddende personer må afholde, og vil i langt de fleste tilfælde let kunne afholdes af emigranterne uden den rabat, der er fastsat i dekret nr. 35 og 36. For emigranter, som ikke måtte have de nødvendige midler til at betale prisen for en årlig rejse til Sardinien, ville en mere passende og mindre restriktiv foranstaltning kunne bestå i at tilbyde dem støtte hertil.
(62)
På denne baggrund mener Kommissionen, at denne bestemmelse er uforholdsmæssig og uforenelig med forordningen.
3.7. Anvendelse på hele lufthavssystemet
(63)
Ifølge dekret nr. 35 og 36 omfatter forpligtelsen til offentlig tjeneste hele lufthavnssystemet i Rom og Milano som anført i forordningens bilag II:
-
Fiumicino og Ciampino for Rom
-
Linate, Malpensa og Bergamo for Milano
(64)
For 2000 omfattede forpligtelsen til offentlig tjeneste lufthavnene »Rom (Fiumicino) og Milano«. Som led i oprettelsen af lufthavnssystemet for Milano, i medfør af forordningens artikel 8 og bilag II, udvidede Italien automatisk forpligtelsen til offentlig tjeneste til at omfatte hele det pågældende lufthavnssystem.
(65)
Den Italienske Republik har kun fremført rent tekniske grunde til, at den uden videre lod de nævnte lufthavnssystemer omfatte af forpligtelse til offentlig tjeneste i deres helhed. Den har imidlertid bekræftet, at interessen for forpligtelse til offentlig tjeneste navnlig vedrørte lufthavnene Rom-Fiumicino og Milano-Linate, som foretrækkes af luftfartsselskaberne som følge af deres nære beliggenhed ved de pågældende byers centrum, hvilket forklarer, at det for forpligtelsen til offentlig tjeneste er fastsat, at »de mulige ankomst- og afgangstidspunkter taget i betragtning skal mindst 50 % af ruteflyvningerne mellem Sardiniens lufthavne og Rom og Milano gennemføres til og fra henholdsvis Fiumicino og Linate.« (18).
(66)
Den Italienske Republik har fastslået, at det var »objektivt bevist, at lufthavnene Fiumicino for Rom og Linate for Milano var de mest praktiske, bedst betjente og mest attraktive for brugerne, da de lå tættere på og havde bedre forbindelser til centrum i de to byer«. Den har således forklaret, at man »for at sikre en bedre service, der så vidt muligt opfylder brugernes ønsker, har ønsket at undgå, at de luftfartsselskaber, som accepterede forpligtelsen til offentlig tjeneste, frit kunne opgive disse lufthavne til fordel for andre (mindre praktiske og af mindre interesse for brugerne), som indgår i det samme lufthavnssystem.« (19).
(67)
Det ser i øvrigt ud til, at flyvningerne i vintersæsonen kun foregår til lufthavnene Fiumicino og Linate.
(68)
I det foreliggende tilfælde tvivler Kommissionen på, at der er behov for en sådan foranstaltning, som den finder uforholdsmæssig i forhold til de forfulgte mål, dvs. at sikre gode forbindelser til fastlandet og territorial samhørighed. Denne foranstaltning har som direkte effekt, at lejlighedsvise luftfartsselskaber udelukkes, uden at dette berører princippet om forpligtelse til offentlig tjeneste, og bidrager således til, at markedet definitivt lukkes for nye luftfartsselskaber på de mest trafikerede ruter, navnlig i sommersæsonen.
(69)
Den Italienske Republik har dog erkendt, at lufthavnsknudepunktet Malpensa spillede en væsentlig rolle for de internationale forbindelser, mens lufthavnene Ciampino og Bergamo i deres egenskab af interne knudepunkter for lavpris-luftfartsselskaber kunne opfylde fællesskabsprincippet om økonomisk og social samhørighed og for en ø som Sardinien opfylde princippet om territorial samhørighed med alle Europas regioner. Den Italienske Republik har derfor afgivet tilsagn om at ændre dekret nr. 35, så forpligtelsen til offentlig tjeneste ikke ville omfatte lufthavnene Malpensa, Bergamo og Ciampino (20).
(70)
Kommissionen mener, at Den Italienske Republik med dette tilsagn har bortvejret de tvivlsspørgsmål, der kan rejses, og at en sådan ændring af dekretet i betydelig grad ville begrænse virkningen af de unødige restriktioner, som forpligtelsen til offentlig tjeneste indebar, idet Sardiniens mobilitetsbehov hermed kan dækkes tilfredsstillende, uden at de berørte markeder pålægges uforholdsmæssige restriktioner.
(71)
I betragtning af dette tilsagn fra Den Italienske Republiks side vil Kommissionen ikke videreføre sin analyse af, hvorvidt pålæggelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste for lufthavnssystemerne i Milano og Rom i deres helhed er uforholdsmæssig, idet den dog forbeholder sig ret til om nødigt at vende tilbage til dette aspekt for de nuværende og fremtidige forpligtelser til offentlig tjeneste.
IV. KONKLUSIONER
(72)
På grundlag af oplysningerne fra de italienske myndigheder sætter Kommissionen ikke spørgsmålstegn ved princippet om indførelse af forpligtelse til offentlig tjeneste for ruterne mellem Sardinien og det italienske fastland, som, hvad angår hyppighed, kapacitet og billetpriser, kan vise sig at være nødvendig for at sikre en passende beflyvning af de berørte ruter.
(73)
Kommissionen mener imidlertid, at nogle af de betingelser, der pålægges ved dekret nr. 35 og 36, er unødigt restriktive eller uforholdsmæssige.
(74)
Kommissionen mener, at ethvert luftfartsselskab, som har til hensigt at påtage sig forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), skal kunne beflyve denne rute, uanset hvornår det har til hensigt at påbegynde driften. Fastsættelse af en frist for forelæggelse af ansøgninger med henblik på automatisk at udelukke luftfartsselskaber, der indgiver deres ansøgning efter fristens udløb, er derfor en unødigt restriktiv foranstaltning og uforenelig med forordningen.
(75)
Selv om det kan forekomne berettiget at kræve, at driftsperioden skal være af en vis varighed, mener Kommissionen ifølge proportionalitetsprincippet, at varigheden bør være af rimelig længde, og at den som led i en forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), ikke bør overskride et år.
(76)
Efter Kommissionens mening er ENAC’s beføjelser til at koordinere luftfartsselskabernes aktiviteter med henblik på at undgå overkapacitet unødigt restriktive og forenelige med forordningen.
(77)
Kommissionen konstaterer, at koblingen af ruterne Olbia-Rom og Olbia-Milano på den ene side og Alghero-Rom og Alghero-Milano på den anden side er unødigt restriktiv og uforenelig med forordningen.
(78)
Kommissionen mener, at anvendelsen af rabatpriser for personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien, er uforholdsmæssig og uforenelig med forordningen.
(79)
Kommissionen tvivler på, at det er nødvendigt at pålægge forpligtelse til offentlig tjeneste for lufthavnssystemerne i Rom og Milano i deres helhed, da dette ikke står i rimeligt forhold til de tilstræbte mål, dvs. at sikre gode forbindelser til fastlandet samt territorial samhørighed. Som følge af Den Italienske Republiks tilsagn om at ændre dekret nr. 35, så forpligtelsen til offentlig tjeneste ikke gælder lufthavnene i Bergamo, Malpensa og Ciampino, indstiller Kommissionen sin analyse af sagen, idet den dog forbeholder sig ret til om nødvendigt at vende tilbage til dette aspekt for de nuværende og fremtidige forpligtelser til offentlig tjeneste -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Den Italienske Republik kan fortsat anvende forpligtelse til offentlig tjeneste ifølge dekret nr. 35 og 36 af 29. december 2005 fra ministeriet for infrastruktur og transport (offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana den 11.1.2006) for i alt 16 ruter mellem Sardiniens tre lufthavne og en række nationale lufthavne på det italienske fastland, offentliggjort henholdsvis den 24. marts 2006 (dekret nr. 35) og den 21. april 2006 (dekret nr. 36) i Den Europæiske Unions Tidende, i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 2408/92 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftrummet inden for Fællesskabet, forudsat at følgende betingelser opfyldes:
a)
Ethvert luftfartsselskab, som har til hensigt at påtage sig forpligtelse til offentlig tjeneste, skal kunne beflyve den pågældende rute, uanset hvornår det har bekendtgjort sin intention om at påbegynde driften, og uanset om denne bekendtgørelse er sket i eller efter den periode på 30 dage, der er fastsat i dekreterne.
b)
Luftfartsselskaberne kan ikke som led i forpligtelse til offentlig tjeneste pålægges en driftsperiode på over et år.
c)
De italienske myndigheder skal revurdere behovet for at bevare forpligtelsen til offentlig tjeneste for en rute og omfanget af de forpligtelser, der er pålagt det enkelte luftfartsselskab, så snart et nyt luftfartsselskab påbegynder eller bekendtgør, at det har til hensigt at påbegynde driften af den pågældende rute, og under alle omstændigheder en gang om året.
d)
De italienske myndigheder må ikke forhindre luftfartsselskaber i at de tilbyde tjenester på de pågældende ruter, der med hensyn til hyppighed og kapacitet overskrider de mindstekrav, forpligtelsen til offentlig tjeneste indebærer.
e)
Luftfartsselskaberne må ikke forpligtes til at tilbyde rabatpriser for personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien.
f)
De italienske myndigheder kan ikke kræve, at et luftfartsselskab kun må beflyve en rute mellem to byer, hvis det også beflyver en anden rute mellem to byer.
2. Den Italienske Republik skal senest den 1. august 2007 meddele Kommissionen de foranstaltninger, den har truffet for at gennemføre denne beslutning.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. april 2007.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2007. április 23.)
a közösségi légi fuvarozók Közösségen belüli légi útvonalakhoz jutásáról szóló 2408/92/EGK tanácsi rendelet 4. cikke értelmében a Szardíniáról kiinduló és oda irányuló egyes útvonalak tekintetében közszolgáltatási kötelezettségek előírásáról
(az értesítés a C(2007) 1712. számú dokumentummal történt)
(Csak az olasz nyelvű szöveg hiteles)
(2007/332/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,
tekintettel a közösségi légi fuvarozók Közösségen belüli légi útvonalakhoz jutásáról szóló, 1992. július 23-i 2408/92/EGK tanácsi rendeletre (1) és különösen annak 4. cikke (3) bekezdésére,
mivel:
I. TÉNYEK
(1)
2006. január 27-én és 2006. február 28-án az Olasz Köztársaság továbbította a Bizottsághoz az Infrastruktúra és Közlekedési Minisztérium 2005. december 29-i (a Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italianában2006. január 11-én kihirdetett) 35. és 36. rendeletét (a továbbiakban „35. és 36. rendelet”), amelyek közszolgáltatási kötelezettséget írnak elő a Szardínia három repülőterét és az olasz anyaország több nemzeti repülőterét összekötő mintegy 16 útvonal tekintetében; és kérte a Bizottságot, hogy tegyen közzé felhívást az Európai Unió Hivatalos Lapjában, a közösségi légi fuvarozók Közösségen belüli légi útvonalakhoz jutásáról szóló 2408/92/EGK rendelet (a továbbiakban a „rendelet”) 4. cikke (1) bekezdésének a) pontjával összhangban.
(2)
2006. február 28-i levelében az Olasz Köztársaság kifejtette, hogy:
-
a 36. rendeletet a Cagliari-Torino útvonalra vonatkozó járatgyakoriságokról, menterendekről és kapacitásokról szóló, 2006. február 8-i rendelet módosította;
-
kéri továbbá olyan felhívásnak az Európai Unió Hivatalos Lapja C sorozatában történő közzétételét, amely kimondja, hogy - az előírt közszolgáltatási kötelezettséggel összhangban és pénzügyi ellentételezés kérelmezése nélkül - az előírásoknak megfelelően amennyiben a közszolgáltatási kötelezettség közzétételét követő harminc napon belül egyetlen légi fuvarozó sem hajlandó bevezetni a rendszeres légiközlekedési szolgáltatásokat a 36. rendeletben meghatározott útvonalak mindegyikén, Olaszország a 2408/92/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének d) pontjában előírt eljárás keretében jogosult egyetlen légi fuvarozóra korlátozni az ezen útvonalakhoz történő hozzáférést, és e járatok üzemeltetésének jogát nyilvános pályázat alapján odaítélni az említett rendelet rendelkezéseinek betartása mellett.
(3)
2006. március 24-én a Bizottság közleményt tett közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában a 35. rendelet (2) által előírt közszolgáltatási kötelezettségekről a következő 6 útvonal tekintetében:
-
Alghero-Róma és Róma-Alghero
-
Alghero-Milánó és Milánó-Alghero
-
Cagliari-Róma és Róma-Cagliari
-
Cagliari-Milánó és Milánó-Cagliari
-
Olbia-Róma és Róma-Olbia
-
Olbia-Milánó és Milánó-Olbia
(4)
2006. április 21-én a Bizottság közleményt tett közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában a 36. rendelet (3) által előírt közszolgáltatási kötelezettségekről a következő 10 útvonal tekintetében:
-
Alghero-Bologna és Bologna-Alghero
-
Alghero-Torino és Torino-Alghero
-
Cagliari-Bologna és Bologna-Cagliari
-
Cagliari-Firenze és Firenze-Cagliari
-
Cagliari-Torino és Torino-Cagliari
-
Cagliari-Verona és Verona-Cagliari
-
Cagliari-Nápoly és Nápoly-Cagliari
-
Cagliari-Palermo és Palermo-Cagliari
-
Olbia-Bologna és Bologna-Olbia
-
Olbia-Verona és Verona-Olbia
(5)
2006. április 22-én a Bizottság tájékoztatást tett közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában a 36. rendelet által előírt közszolgáltatási kötelezettségek keretében Olaszország által kihirdetett pályázatról (4). Ez a tájékoztatás kihirdeti, hogy az Olasz Köztársaság a rendelettel érintett, mind a 10 útvonal tekintetében a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének d) pontjában előírt eljárás alkalmazását írja elő arra az esetre, ha egyetlen légi fuvarozó sem vállalná az ezen útvonalakra vonatkozó közszolgáltatási kötelezettségeket.
(6)
A 2006. március 24-én és április 21-én közzétett közszolgáltatási kötelezettségek főbb jellemzői a következők:
-
Az egyrészről az Alghero-Róma és Alghero-Milánó, és másrészről az Olbia-Róma és Olbia-Milánó útvonalpárok mindegyike oszthatatlan egységet alkot, amelyet az érdekelt légi fuvarozóknak összességükben kell elfogadni, bármilyen jellegű vagy eredetű ellentételezés nélkül. Ezzel szemben a Cagliari-Róma és Cagliari-Milánó útvonalakat az érdekelt fuvarozóknak egyenként és teljes egészükben kell elfogadni bármilyen jellegű vagy eredetű ellentételezés nélkül.
-
A 2006. április 21-i felhívásban szereplő tíz útvonal mindegyikét, valamint az azok tekintetében előírt közszolgáltatási kötelezettségeket az érdekelt fuvarozóknak egyenként és teljes egészükben kell elfogadni.
-
Az a fuvarozó, amely elfogadja e kötelezettségeket, 36 egymást követő hónapon keresztül köteles biztosítani a szolgáltatást, és azt nem szakíthatja meg, csak az Ente Nazionale dell’Aviazione Civiléhez (Nemzeti Polgári Légiközlekedési Hatóság - ENAC) és Szardínia autonóm tartományához benyújtott legalább hat hónapos előzetes értesítés mellett.
-
Az a fuvarozó (vagy fő fuvarozó), amely elfogadja e kötelezettségeket, üzemeltetési biztosítékot ad, amelynek célja, hogy biztosítsa a szolgáltatás megfelelő teljesítését és folytatását, és amelynek összege meg kell hogy egyezzen a kérdéses útvonalak összességére tervezett légiközlekedési szolgáltatásokból származó teljes bevétel legalább 5 %-ával; a biztosítékot az ENAC értékeli. A biztosítékot az ENAC számára kell folyósítani, amely azt a szolgáltatások folyamatosságának biztosítására használja fel indokolatlan mulasztás esetén; a biztosíték továbbá egyenlő részben elsőre lehívható bankgaranciából és biztosítási garanciából áll.
-
Az egyazon útvonal több fuvarozó általi elfogadásából az érintett repülőterek infrastrukturális korlátai és kötöttségei okán eredő túlkapacitás megelőzése érdekében az ENAC Szardínia Autonóm Tartomány véleményének figyelembevételével a közérdek legmegfelelőbb képviselete érdekében megbízást nyert, hogy közreműködjék az elfogadó légi fuvarozók működési programjainak kialakításában oly módon, hogy azok összességükben arányosak legyenek a kötelezettségek kiszabását meghatározó közlekedési igényekkel. E beavatkozásnak az útvonalaknak és a járatok gyakoriságának a közszolgáltatási kötelezettségeket elfogadó fuvarozók közötti méltányos felosztására kell irányulnia, a kérdéses útvonalakon (vagy az útvonalak összességén) a két megelőző év során az egyes fuvarozók tekintetében tapasztalható forgalom nagyságának függvényében.
-
Az egyes útvonalak tekintetében biztosítandó minimális járatgyakoriságot, menetrendeket és kapacitásokat a 2006. március 24-i és április 21-i közleménynek „A KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉGEK RÉSZLETES LEÍRÁSA” című 2. pontja tartalmazza.
-
Az alkalmazott légi járművek minimumkapacitását a közleménynek „A VALAMENNYI ÚTVONALON HASZNÁLATOS REPÜLŐGÉPTÍPUSOK” című 3. pontja tartalmazza.
-
A viteldíjstruktúrát az érintett valamennyi útvonal tekintetében a közlemény „VITELDÍJAK” című 4. pontja tartalmazza. Ami különösen a csökkentett viteldíjakat illeti, a két közlemény 4.8. pontja meghatározza, hogy az érintett útvonalakat üzemeltető fuvarozóknak jogszabályi kötelezettségük, hogy csökkentett viteldíjakat alkalmazzanak (amint az a „VITELDÍJAK” című 4. pontban szerepel) legalább a szardíniai születésűek tekintetében, még akkor is, ha ott nem rendelkeznek lakóhellyel.
-
A Bizottsághoz 2005. december 29-én továbbított, és a Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italianában2006. január 11-én kihirdetett 35. rendeletnek megfelelően a közszolgáltatási kötelezettségeket 2006. március 31-étől2009. március 30-ig kell alkalmazni az érintett útvonalakra. Mindazonáltal 2006. február 28-án az olasz hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy 2006. február 23-án olyan rendeletet fogadtak el, amely ezen időpontokat 2006. május 2-ára és 2009. május 1-jére teszi át (az olasz Állandó Képviselet levele, hivatkozási szám: 2321). Ezek az időpontok az Európai Unió Hivatalos Lapjában2006. március 24-én közzétett időpontok.
-
A Bizottsághoz 2005. december 29-én továbbított, a Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italianában2006. január 11-én kihirdetett és az Európai Unió Hivatalos Lapjában2006. április 21-én közétett 36. rendeletnek megfelelően az Olasz Köztársaság bejelenti, hogy az érintett útvonalakra vonatkozó közszolgáltatási kötelezettségek érvényességi idejét a későbbiekben határozza meg. Egyetlen végleges időpont az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételére sem került sor tehát.
-
Azoknak a fuvarozóknak, aki el kívánják fogadni a közszolgáltatási kötelezettségeket, hivatalos elfogadásukat a felhívásnak az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételétől számított 30 napon belül be kell nyújtaniuk az illetékes olasz hatósághoz.
(7)
Az e határozatban megállapított közszolgáltatási kötelezettségek előírását megelőzően az Olasz Köztársaság a 2000. augusztus 1-jei és december 21-ei rendelettel közszolgáltatási kötelezettségeket írt elő a Szardínia, Róma és Milánó repülőterei közötti hat útvonal tekintetében. E kötelezettségeket 2000. október 7-én tették közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában (5). A rendelet 4. cikke (1) bekezdésének d) pontja alapján nyilvános pályázatot írtak ki, hogy kiválasszák azokat a fuvarozókat, amelyek kizárólagos jogosultjai lesznek az érintett útvonalak pénzügyi ellentételezés fejében történő üzemeltetésének (6).
(8)
A közszolgáltatási kötelezettséggel érintett útvonalak üzemeltetésére jogosult fuvarozók a következők:
-
az Alitalia a Cagliari/Róma útvonalon
-
az Air one a Cagliari/Milánó, Alghero/Milánó és Alghero/Róma útvonalon
-
a Meridiana az Olbia/Róma és Olbia/Milánó útvonalon.
(9)
Ezen üzemletetési rendszer helyébe a 2004. november 8-i olasz rendeletben előírt és az Európai Unió Hivatalos Lapjában2004. december 10-én közzétett (7) közszolgáltatási kötelezettségek léptek. A lazioi regionális közigazgatási bíróságnak a 2004. november 8-i rendelet részleges megsemmisítésére irányuló 2005. március 17-i határozata folytán az olasz hatóságok tájékoztatták a Bizottságot, hogy „felfüggesztették” e kötelezettségeket. E tekintetben 2005. július 1-jén felhívás közzétételére került sor az Európai Unió Hivatalos Lapjában (8). 2005. december 6-án az olasz hatóságok értesítették a Bizottságot a 2004. november 8-i rendelet 2004. november 15-i hatállyal történő hatályon kívül helyezéséről.
II. ELJÁRÁS
(10)
2006. március 9-i (204756. számon iktatott) levelében a Bizottság az Olasz Köztársasághoz fordult, hogy értesítse a 35. és 36. rendeletekben előírt közszolgáltatási kötelezettségekkel kapcsolatos aggályairól. Pontosabb információkat kért azok indokairól és végrehajtásuk szabályairól. Az Olasz Köztársaság először a 2006. március 22-i levélben válaszolt, amelyhez választervezetet is mellékelt, majd a 2006. április 4-i levélben.
(11)
2006. április 27-én a Bizottság az ENAC-hoz fordult, hogy pontosításokat kérjen, és tájékozódjon a közszolgáltatási kötelezettségek jelenlegi működéséről az új közszolgáltatási kötelezettségek hatálybalépése előtt.
(12)
Az ENAC a 2006. május 9-i levélben válaszolt, és megerősítette, hogy a Szardíniáról Róma és Milánó felé irányuló közszolgáltatási kötelezettségek 2006. május 2-áig alkalmazandó rendszere a 2000. évi, még mindig hatályos rendszer, mivel az azok módosítására irányuló 2004. évi rendeletet hatályon kívül helyezték. 2006. május 2-ától a 35. rendelet által előírt új rendszert kell alkalmazni. A válasz kifejtette azt is, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek teljes egészében lefedik Milánó egész repülőtérrendszerét, amint azt a 2000. évi közlemény is előírta.
(13)
2006. augusztus 4-én az Olasz Köztársaság ismételten válaszolt a Bizottság március 9-i levelére, megadva néhány kiegészítő adatot, amelyek azonban nem tartalmaztak jelentős új információt.
(14)
2006. augusztus 1-jén a Bizottság határozatot hozott arról, hogy saját kezdeményezésére megindítja a rendelet (9) 4. cikkének (3) bekezdésében előírt vizsgálatot. Erről a határozatról 2006. augusztus 1-jén értesítette az Olasz Köztársaságot (a dokumentum száma: C(2006) 3516). Ugyanezen határozatban a Bizottság kérte az olasz hatóságokat, hogy egyes pontok tekintetében adjon választ, és egy hónapos határidőt szabott a válaszadásra.
(15)
Az olasz hatóságok a 2006. augusztus 31-i levélben válaszoltak. A válasz kiterjedt a feltett kérdések jelentős részére.
(16)
Ezzel együtt a Bizottság 2006. október 2-án Olaszország Állandó Képviseletéhez fordult, hogy kiegészítő tájékoztatást kérjen.
(17)
2006. október 6-án az Olasz Köztársaság hosszú választ küldött, amelynek számos eleme válaszolt a Bizottság kiegészítő kérdéseire.
(18)
A Bizottság (TREN.F.1 egység) és az olasz hatóságok (Közlekedési Minisztérium, Állandó Képviselet, Szardínia Kormánya és az ENAC) ülésére 2006. október 17-én került sor Brüsszelben.
(19)
Ez a válasz többek között megerősítette, hogy a következő útvonalak üzemeltetése már most is a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján előírt közszolgáltatási kötelezettségeknek megfelelően folyik:
-
Olbia-Róma: Meridiana
-
Olbia-Milánó: Meridiana
-
Alghero-Róma: Air One
-
Alghero-Milánó: Air One
-
Cagliari-Róma: Air One és Meridiana
-
Cagliari-Milánó: Air One és Meridiana
-
Cagliari-Bologna: Meridiana
-
Cagliari-Torino: Meridiana
-
Cagliari-Verona: Meridiana
-
Olbia-Bologna: Meridiana
Ezzel szemben a fennmaradó 6 útvonal tekintetében egyetlen társaság sem fogadta el a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt rendszer szerinti működést. Az Olasz Köztársaságnak tehát szándékában áll, hogy a 4. cikk (1) bekezdése d) pontjának megfelelően nyilvános pályázatot írjon ki. Jelenleg a versenyben maradt társaságok a következők:
-
Olbia-Verona: Meridiana
-
Alghero-Bologna: Air One
-
Alghero-Torino: Air One
-
Cagliari-Firenze: Air One és Meridiana
-
Cagliari-Nápoly: Air One és Meridiana
-
Cagliari-Palermo: Air One és Meridiana (10).
Mindazonáltal az Olasz Köztársaság kifejtette, hogy ezen útvonalakat még nem utalta ki, tekintettel a Bizottságnál folyamatban lévő eljárásra.
III. ELEMZÉS
1. Jogi háttér
(20)
A közszolgáltatási kötelezettségekre vonatkozó szabályokat a rendelet állapítja meg, amely meghatározza a légiközlekedési ágazatban a szolgáltatásnyújtás szabadsága elvének alkalmazási feltételeit.
(21)
A közszolgáltatási kötelezettségeket a rendelet főszabályától eltérő kivételként határozzák meg, amely szerint „e rendeletre is figyelemmel, a tagállamok engedélyezik a közösségi légi fuvarozók számára a Közösségen belüli útvonalakon a forgalmi jogok gyakorlását” (11).
(22)
A közszolgáltatási kötelezettségek előírásának feltételeit a 4. cikk tartalmazza. Ezeket szigorúan kell értelmezni a megkülönböztetésmentesség és az arányosság elvének tiszteletben tartásával. E feltételeket az említett cikkben felsorolt kritériumok alapján megfelelő módon indokolni kell.
(23)
Közelebbről, a közszolgáltatási kötelezettségekre vonatkozó szabályok akként rendelkeznek, hogy azokat egy tagállam írhatja elő „olyan repülőtérre irányuló menetrendszerű légi járatokra, amely repülőtér az adott tagállam területén lévő peremterületet vagy fejlődő régiót szolgál ki, vagy a területén lévő regionális repülőtérhez kapcsolódó ritkán használt útvonalon található, ha ezek az útvonalak abban a régióban, ahol a repülőtér is található, a gazdasági fejlődés szempontjából nélkülözhetetlennek minősülnek; a szolgáltatási kötelezettséget olyan mértékben írhatja elő, hogy biztosítsa az adott útvonalon nyújtott menetrendszerű légi járat kielégítő jellegét, amely megfelel a folyamatosság, rendszeresség, kapacitás és árképzés rögzített normáinak, mely normáknak a légi fuvarozó kizárólag csak üzleti érdekeire figyelemmel nem felelne meg” (12).
(24)
A menterend szerinti légi járat kielégítő jellegét a tagállamok a különösen a következők függvényében értékelik „a közérdek, egyéb közlekedési eszközök igénybevételének a lehetősége, és a megállapított közlekedési igényeket kielégíteni képes egyéb közlekedési eszközök igénybevételének lehetősége, és az útvonalon működő vagy működni szándékozó valamennyi légi fuvarozó együttes hatása az adott útvonalra” (13).
(25)
A 4. cikk kétlépcsős mechanizmusról rendelkezik: az elsőben - a 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja - az érintett tagállam előírja a közszolgáltatási kötelezettségeket egy vagy több útvonalra, amelyek továbbra is nyitva állnak valamennyi közösségi fuvarozó számára, amennyiben azok teljesítik e kötelezettségeket. Amennyiben egyetlen fuvarozó sem jelentkezik a közszolgáltatási kötelezettségek hatálya alá tartozó útvonal üzemeltetésére, a tagállam végrehajthatja a második lépést - a 4. cikk (1) bekezdésének d) pontját -, amely abból áll, hogy a hozzáférést egyetlen fuvarozóra korlátozzák egy legfeljebb hároméves, megújítható időszakra. E fuvarozót közösségi nyilvános pályázat útján választják ki. A kijelölt fuvarozó ezt követően pénzügyi ellentételezésben részesülhet az útvonalnak a közszolgáltatási kötelezettségekkel összhangban álló üzemeltetéséért.
(26)
A 4. cikk (3) bekezdésének értelmében a Bizottság a tagállam kérésére vagy saját kezdeményezésére lefolytatott vizsgálatot követően határozhat arról, hogy a közzétett közszolgáltatási kötelezettségeket továbbra is alkalmazni kell-e. A Bizottság köteles határozatát a Tanáccsal és a tagállamokkal közölni.
2. Az útvonalak támogathatósága
(27)
Az Olasz Köztársaság a közszolgáltatási kötelezettségek előírását Szardínia fejlesztésének szükségességével indokolta, mivel annak le kell dolgoznia a sziget voltából adódó hátrányokat.
(28)
Ezenfelül a szárd autonóm kormány kötelezettséget vállalt arra, hogy előmozdítja lakói mobilitását. A Szardínia és az olasz anyaország közötti útvonalak ugyanis egyenlőtlenül alakulnak az évszakok változásával, jóllehet a mobilitás elvének egész évben lehetővé kellene tennie a folyamatos, kielégítő lehetőségek biztosítását a szárd lakosok számára. Ezenfelül az Olasz Köztársaság kiemelte a kilométerben és időben is jelentős távolságokat a különböző szárd repülőterek között; a régiónak infrastrukturális hiányosságokkal kell szembenéznie. Olaszország egyébként ezzel indokolja annak szükségességét, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek kiterjedjenek mindhárom szárd repülőtérre.
(29)
A Bizottság úgy véli, hogy Szardínia peremterületnek tekinthető sziget volta és a tényleges alternatív közlekedési eszközök hiánya miatt.
(30)
Másfelől Szardínia más olasz régiókhoz viszonyított fejlődésbeli elmaradottsága nagymértékben igazolt: Szardínia elszigeteltsége, valamint csekély népessége, amely a jelentős kivándorlással tovább csökken, magyarázatot ad a sziget gazdasági elmaradottságára, ami azt a mezzogiornói régiókhoz teszi hasonlóvá.
(31)
A Bizottságnak a birtokában lévő tényekre épülő elemzése alapján nem kérdőjelezhető meg az olasz hatóságok által előterjesztett, érintett útvonalak alapvető jelentősége.
3. A közszolgáltatási kötelezettségek kielégítő jellege
3.1. Általános megfontolások
(32)
A rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerint a tagállamok nem írhatnak elő közszolgáltatási kötelezettséget, csak „olyan mértékben (…), hogy biztosítsák az adott útvonalon nyújtott menetrendszerű légi járat kielégítő jellegét, amely megfelel a folyamatosság, rendszeresség, kapacitás és árképzés rögzített normáinak, mely normáknak a légi fuvarozó kizárólag csak üzleti érdekeire figyelemmel nem felelne meg”.
(33)
A szolgáltatások kielégítő jellegét a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt kritériumok figyelembevételével kell értékelni:
-
a közérdek,
-
egyéb közlekedési eszközök igénybevételének a lehetősége, különösen a szigeti régiók esetében, és a megállapított közlekedési igényeket kielégíteni képes egyéb közlekedési eszközök igénybevételének lehetősége,
-
a felhasználóknak ajánlható viteldíjak és feltételek,
-
az útvonalon működő vagy működni szándékozó valamennyi légi fuvarozó együttes hatása az adott útvonalra.
(34)
Ezenkívül a közszolgáltatási kötelezettségeknek meg kell felelniük az arányosság és a megkülönböztetésmentesség alapelveinek (lásd például a Bíróságnak az Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares [Analir] és társai kontra Administración General del Estado C-205/99. sz. ügyben 2001. február 20-án hozott ítéletét, EBHT 2001., I-01271. o.).
(35)
Jelen esetben a Bizottságnak az a véleménye az olasz hatóságok által bemutatott tények alapján, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek előírása a járatgyakoriságok és kapacitások, valamint a viteldíjak tekintetében szükségesnek bizonyulhat az érintett útvonalakon a szolgáltatásnyújtás kielégítő jellegének biztosításához.
(36)
Mindazonáltal a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a 35. és 36. rendelet által előírt egyes feltételek indokolatlanul megszorítóak vagy aránytalanok.
3.2. A közszolgáltatási kötelezettségek elfogadásának 30 napon belüli bejelentésével kapcsolatos kötelezettség
(37)
A 35. és 36. rendeletben előírt közszolgáltatási kötelezettségek 8. pontja meghatározza, hogy „azoknak a fuvarozóknak, akik el kívánják fogadni az e mellékletben foglalt közszolgáltatási kötelezettségeket, hivatalos elfogadásukat be kell jelenteniük az ENAC-nál attól a naptól számított 30 napon belül, amelyen az említett kötelezettségek előírásáról szóló bizottsági közlemény megjelenik az Európai Unió Hivatalos Lapjában.” Valójában e kötelezettség azon fuvarozóra megállapított kizárási feltételnek tűnik, aki az elfogadását egy „túl késői” napon jelentette be. Így, az a fuvarozó, aki nem küld értesítést a közszolgáltatási kötelezettségek feltételei összességének elfogadásáról e határidőn belül, azt kockáztatja, hogy a teljes időszakra kizárják azokból.
(38)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy ennek a feltételnek nincs jogalapja a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerint, és indokolatlanul megszorító. A rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja nem hatalmazza fel a tagállamokat arra, hogy korlátozzák azon fuvarozók számát, akik hozzáférhetnek az útvonalakhoz, csak arra, hogy általában olyan közszolgáltatási kötelezettségeket írjanak elő, amelyeket valamennyi olyan fuvarozóra alkalmazni kell, amely ezeken az útvonalakon működik, vagy ez a szándékában áll. A fuvarozók számának ilyen jellegű korlátozása csak a 4. cikk (1) bekezdésének d) pontja értelmében lehetséges.
(39)
Ebből kifolyólag mindazok a fuvarozók számára, akiknek szándékukban áll a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében előírt közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése, lehetővé kell tenni, hogy az útvonalakon működjenek, akármikor is kívánják megkezdeni szolgáltatásukat. Amennyiben egyetlen fuvarozó sem kezdte meg egy meghatározott időpontban egy adott útvonalon a menetrend szerinti légi járatok üzemeltetését a 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja értelmében előírt közszolgáltatási kötelezettségekkel összhangban, a tagállam rendelkezhet az ezen útvonalhoz való hozzáférés korlátozásáról a 4. cikk (1) bekezdése d) pontjának megfelelően. Amennyiben azonban egy vagy több fuvarozó megkezdte a működését az előírt határidőn belül, a tagállam nem zárhat ki más olyan fuvarozókat ezen útvonalról, amelyek a határidő lejártát követően bármikor értesítést küldtek működési szándékukról. Az új fuvarozók belépése következtében mindazonáltal szükségessé válhat az egyes fuvarozókat terhelő közszolgáltatási kötelezettségek kiigazítása. (Lásd alább a 3.4. pontban)
3.3. Kötelezettség az útvonal három éven át folytatott üzemeltetésére
(40)
A 35. és 36. rendeletben előírt közszolgáltatási kötelezettségek 5. pontja meghatározza, hogy „a 2408/92/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának megfelelően az a fuvarozó, amely elfogadja a kötelezettségeket, 36 egymást követő hónapon keresztül köteles biztosítani a szolgáltatást, és azt nem szakíthatja meg csak az ENAC-hoz, illetve Szardínia autonóm tartományához benyújtott legalább hat hónapos előzetes értesítés mellett.”
(41)
A minimális üzemeltetési időtartam megkövetelése jelen esetben megfelel a 4. cikk (1) bekezdése c) pontjának, amely előírja, hogy „azokban az esetekben, amikor egyéb közlekedési eszközök nem tudják biztosítani a kielégítő és folyamatos szolgáltatást, az érintett tagállam a közszolgáltatási kötelezettségek keretében előírhatja, hogy az útvonalat üzemeltetni szándékozó légi fuvarozó köteles garantálni a vonal működtetését egy külön meghatározandó bizonyos időtartamra, a közszolgáltatási kötelezettség egyéb előírásainak megfelelően”. A Bizottság ugyanis úgy véli, hogy Szardínia sziget volta és a kontinenstől való távolsága miatt egyéb közlekedési eszközök nem biztosítanak kielégítő alternatív szolgáltatást.
(42)
A Bizottság mindazonáltal úgy ítéli meg, hogy a 35. és 36. rendeletben előírt legalább hároméves időtartam túlzott mértékű és aránytalan.
(43)
A Bizottság megérti a szolgáltatás folyamatosságának és annak szükségességét, hogy a vállalkozók kötelezettséget vállaljanak egy meghatározott időszakon keresztül történő működtetésre. Mindemellett - amint azt fentebb is kifejtette - nem a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtásáért felelős hatóságok feladata, hogy e kötelezettségek hatálya alól mentesítsenek potenciális fuvarozókat: a közszolgáltatási kötelezettségek kizárólagos koncesszió és ellentételezés nélkül semmi esetre sem eredményezhetik a piac végleges vagy hosszú távra szóló lezárását.
(44)
Jogszerű lehet, hogy az évszakonként erőteljes szabályszerűtlenséggel jellemzett útvonalak üzemeltetését az év egyes időszakaiban előírják. Ezen útvonalakon ugyanis fennáll annak a veszélye, hogy a fuvarozók hajalmosak lesznek arra, hogy ajánlatukat azokra a hetekre korlátozzák vagy összpontosítsák, amelyek folyamán elégséges a gyakoriság a szolgáltatás jövedelmezőségének biztosításához, és arra, hogy a szolgáltatás üzemeltetését az év más időszakaiban szüneteltessék. A Bizottság mindemellett úgy véli, hogy ilyen körülmények között az arányosság elvének tiszteletben tartása ahhoz kell vezessen, hogy az az időtartam, amelynek során az üzemeltetést folyamatosan biztosítani kell a közszolgáltatási kötelezettségek 4. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt rendszerében, nem haladhatja meg az egy évet.
(45)
Ezenkívül a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez az időtartam nem menti fel a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtásáért felelős hatóságot az alól, hogy annak kielégítő jellegét rendszeresen felülvizsgálja. Amint az fent is említésre került, e felülvizsgálatot mindenképpen el kell végezni, ha új fuvarozó kezdi meg a szolgáltatást az érintett útvonalon, vagy áll annak megkezdése előtt.
3.4. Az útvonalak és járatsűrűség ENAC általi felosztása
(46)
A 35. és 36. rendelet 1.6. pontja előírja, hogy „az egyazon útvonal több fuvarozó általi elfogadásából az érintett repülőterek infrastrukturális korlátai és kötöttségei okán eredő túlkapacitás megelőzése érdekében az ENAC Szardínia Autonóm Tartomány véleményének figyelembevételével a közérdek legmegfelelőbb képviselete érdekében megbízást nyert, hogy közreműködjék az elfogadó légi fuvarozók működési programjainak kialakításában oly módon, hogy azok összességükben arányosak legyenek a kötelezettségek kiszabását meghatározó közlekedési igényekkel. E beavatkozásnak az útvonalaknak és a járatok gyakoriságának az elfogadó fuvarozók közötti méltányos megosztásához kell vezetnie, a kérdéses útvonalakon (vagy az útvonalak összességén) a két megelőző év során az egyes fuvarozók tekintetében tapasztalható forgalom nagyságának függvényében.”
(47)
E hatáskörök értelmében az ENAC elbírálhatja és előnyben részesítheti az ugyanazon az útvonalon működő több társaság közötti megállapodást. Szardínia esetében az ENAC felügyelt egy, az érdekelt fuvarozók közötti kerekasztalt egyes útvonalak tekintetében, és velük együtt meghatározta a forgalom felosztását.
(48)
Az Olasz Köztársaság védi ezt a beavatkozási hatáskört, amely szerinte úgy biztosítja a szolgáltatás folyamatosságát, hogy a közszolgáltatási kötelezettségeket nem teszi ki az azok ellentételezés nélküli vállalásában kevésbé érdekelt más fuvarozók be- és kilépésével kapcsolatos eshetőségnek. Idézi többek között a lazioi regionális közigazgatási bíróság 2005. március 17-i ítéletét, amely úgy vélte, hogy „teljes mértékben jogszerű, hogy a (2004. évi) rendelet olyan forgatókönyvet határozzon meg, amely szerint a közszolgáltatási kötelezettségekkel érintett minden útvonal tekintetében több, nem csoportot alkotó, egymással versenyben álló fuvarozó áll rendelkezésre. Egy ilyen lehetőséget mindazonáltal egyértelműen meg kell határozni, és ahhoz olyan objektív minimumkövetelményt kell hozzárendelni, amely a résidőnek a közszolgáltatási kötelezettségeket esetleg elfogadó fuvarozók számával összefüggésben (egy, kettő, kettőnél több) történő előzetes kiosztásra vonatkozik annak érdekében, hogy a káros kínálati túlkapacitást elkerüljék, és főként hogy a résidőkiosztás ne vezessen a gyakorlat önkényes bevezetéséhez és ténylegesen annak kizárólagosságához, amit a rendelet szabályai kifejezetten elvetnek” (14).
(49)
A 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja értelmében előírt közszolgáltatási kötelezettségeknek figyelembe kell venniük azon fuvarozók összességét, amelyek az érintett útvonalon működnek, vagy ez szándékukban áll. Ezt a 4. cikk (1) bekezdésének b) pontja is megerősíti, amely meghatározza, hogy „a menetrendszerű légi járatok kielégítő jellegét a tagállamok többek között az útvonalon működő vagy működni szándékozó valamennyi légi fuvarozónak az adott útvonalra gyakorolt együttes hatását figyelembe véve értékelik”.
(50)
A Bizottság úgy véli, hogy ezt az elvet nem csak a közszolgáltatási kötelezettségek előírásának pillanatában, hanem azok teljes tartama alatt is követni kell. Így minden olyan alkalommal, amikor új fuvarozó kezdi meg működését az adott útvonalon, vagy áll annak megkezdése előtt, a közszolgáltatási kötelezettségekben az egyes fuvarozók számára előírt kapacitás és járatgyakoriság szintjét ki kell igazítani, oly módon, hogy az egyes útvonalakon kínált összes kapacitás és járatgyakoriság ne haladja meg a kielégítő szolgáltatás teljesítéséhez szigorúan szükséges mértéket.
(51)
A rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében előírt közszolgáltatási kötelezettségekre tekintettel ugyanis a fuvarozók nem kötelesek kötelezettséget vállalni a járatgyakoriság és a kapacitás mennyiségének egyénileg történő biztosításra: együttesen is biztosíthatják ezt a minimumszolgátatást.
(52)
A Bizottság elismeri, hogy szükségesnek bizonyulhat a közszolgáltatási kötelezettségekért felelős hatóság számára, hogy biztosítsa, hogy a járatgyakoriságok és kapacitások együttese lehetővé tegye a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítését. Mindazonáltal e hatóság semmi esetre sem korlátozhatja az érintett fuvarozók azzal kapcsolatos lehetőségét, hogy amennyiben úgy kívánják, szolgáltatást nyújtsanak a minimumkötelezettségnek minősülő közszolgáltatási kötelezettségek által megkövetelt kapacitáson és járatgyakoriságon túlmenően. Ebből következően, amennyiben az ENAC által elfogadott szabályok arra irányulnak, hogy meggátoljanak egy fuvarozót abban, hogy többletszolgáltatást nyújtson, e szabályok indokolatlanul megszorítóak és ellentétesek a rendelettel.
(53)
E tekintetben a Bizottság üdvözli, hogy az Olasz Köztársaság 2006. november 15-i levelében megerősítette, hogy kormányzata éves alapon időszakosan újraértékeli a helyzetet, és elemzi azon fuvarozók esetleges kérelmét, akik készek arra, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek keretében az útvonalakon működjenek (15). Tudomásul veszi, hogy az Olasz Köztársaság megerősítette, hogy „semmi nem gátolja a tagállamot abban, hogy (akár a közszolgáltatási kötelezettségek alkalmazásának idején) ellenőrizze a közszolgáltatási kötelezettségek kielégítő jellegét és szükségességét, és helyt adjon azok módosításának vagy visszavonásának, hacsak azok hasznosságát vagy megengedhető jellegét később nem ismerik el” (16).
3.5. Az egyrészről az Alghero-Róma és Alghero-Milánó, másrészről az Olbia-Róma és Olbia-Milánó útvonalak csoportosítása
(54)
Az Olasz Köztársaság az egyrészről az Alghero-Róma és Alghero-Milánó, másrészről az Olbia-Róma és Olbia-Milánó útvonalak csoportosítását azok egymást kiegészítő voltával és az üzemeltetésük tekintetében egymástól való kölcsönös függésükkel indokolja. Az olasz hatóságok szerint ugyanis ezen útvonalakat az év kétharmadában a mindenképpen lecsökkent forgalom jellemzi a forgalom igen nagymértékű időszakosságából következően. Tekintve, hogy ezen útvonalakat érintően nem rendelkeznek pénzügyi ellentételezésről, a kormányzat felelőssége annak biztosítása a fuvarozók számára, hogy üzemletetésük tartós lesz annak ellenére, hogy gazdasági szempontból nem vonzó. Ez így „az operatív kölcsönös függőség előnyös hatásainak” kihasználását jelenti, amelyek lehetővé teszik a „téli időszakban a gépeknek a kereslet szűkös voltából adódó rotációját”, míg a „kapcsolt útvonalak előírása hozzájárul az ezen útvonalak üzemeltetésére kész fuvarozók figyelmének felkeltéséhez”. Másfelől, az Olasz Köztársaság szerint a nyári időszakban megkövetelt kínálatnak pontosabban meg lehetne felelni útvonalcsoportok együttes üzemletetésével. Az Olasz Köztársaság azzal érvel végül, hogy a rendelet maga írja elő annak lehetőségét, hogy a kereslet ingadozásait egyesítsék például ugyanazon héten belül. Ez a csoportosítás tehát lehetővé tenné a költségek visszafogását és a kapacitások optimalizálását, a lehető legnagyobb mértékben megfelelve a keresleti igényeknek. Ez a csoportosítás így nem minősül piaci korlátozásnak, hanem - ellenkezőleg - alkalmas arra, hogy még több fuvarozót vonzzon.
(55)
A Bizottság úgy véli, hogy az útvonalak csoportosítása nem egyeztethető össze a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a), b) és c) pontjával. A közszolgáltatási kötelezettségek támogathatóságának és kielégítő jellegének az e rendelkezésekben előírt kritériumai ugyanis kifejezetten „útvonalat” említenek minden alkalommal, anélkül hogy bármikor is útvonalak csoportjáról rendelkeznének. Ebből következik tehát, hogy e kritériumok mindegyikét az egyes, egyenként vett útvonalak tekintetében elkülönítetten kell értékelni.
(56)
Ezenkívül ez az értelmezés megfelel az arányosság elvével kapcsolatos követelményeknek. Az útvonalak ilyen csoportosítása ugyanis lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy olyan útvonalakon írjanak elő közszolgáltatási kötelezettségeket, ahol azok nem szükségesek a kielégítő szolgáltatásnyújtás biztosításához. Az útvonalak csoportosításának lehetősége így egyedül a 4. cikk (1) bekezdésének d) pontjában kerül szóba, amely szerint az üzemeltetés jogát nyilvános pályázat alapján ítélik oda, „akár egy útvonalra, akár egy útvonalcsoportra”. Ez a 4. cikk (1) bekezdésének d) pontjában tett egyértelmű említés ellenben kizárja, hogy ezt a csoportosítást alkalmazni lehessen a 4. cikk (1) bekezdésének a), b) és c) pontjának keretében. Ez pontosan abból adódik, hogy a piac nem engedte, hogy egy légi fuvarozó megkezdje a menetrend szerinti légi járatok üzemeltetését, vagy az előtt álljon egy adott útvonal tekintetében az ezen útvonallal kapcsolatban előírt közszolgáltatási kötelezettségeknek megfelelően, amely útvonalhoz a hozzáférést a tagállam egyetlen fuvarozóra korlátozhatja egy legfeljebb három éves időszakban, és nyilvános pályázatot írhat ki, amely kiterjedhet útvonalak csoportjára is. Összefoglalva, több útvonal csoportosítását a piac egyértelmű zavarára adott válasznak lehet tekinteni, és olyan közvetett ellentételezési formának, amely a közvetlen ellentételezésekhez hasonlóan csak a 4. cikk (1) bekezdése d) pontjának keretében megengedett. A közszolgáltatási kötelezettségek 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti rendszerében a csoportosítás semmi esetre sem irányulhat két elkülönített útvonal jövedelmezővé tételére annak érdekében, hogy egy vagy több fuvarozó általi üzemletetést részesítsen előnyben.
(57)
Másfelől, az olasz hatóságok által előterjesztett magyarázatok nem támaszkodnak semmilyen számszerűsített műszaki vagy gazdasági adatra, amely lehetővé tenné azok megerősítését.
A hatóságok magyarázataival szemben a következő tények hozhatók fel:
-
az előírt kapacitásoknak és járatgyakoriságoknak útvonalról útvonalra figyelembe kell venniük a szükségleteket, és nem úgy, hogy azokat egyedül ezen útvonalak csoportosításával teljesítsék hatékonyabban,
-
az e kapcsolásokkal összefüggő járatgyakoriságban kifejezett kötelezettségek olyannyira fontosak, hogy ténylegesen nagyszámú potenciális fuvarozót tántorítanak el, amelyek ugyan meg kívánnának felelni a közszolgáltatási kötelezettségeknek, és ellátnák Szardíniát, de az e két város valamelyikében található állandó telephely hiányában ténylegesen kizárt számukra a szolgáltatás biztosításának lehetősége. Ebből következően a csoportosítás inkább a piac lezárását eredményezi,
-
e tekintetben nyilvánvaló, hogy az így csoportosított közszolgáltatási kötelezettségek csak a már helyben üzemelő, kis számú fuvarozó számára tették lehetővé a kedvező válaszadást. Így a közszolgáltatási kötelezettségek bevezetése távol tartotta azokat a társaságokat, akik a Rómából és Milánóból induló útvonalakon működtek, vagy ez szándékukban állt, pontosabban a két érintett repülőtér mindegyike irányában, azaz Olbia és Alghero felé. Így - még ha ez szándékukban is állt - nem nyújthatták be pályázatukat a működésükhöz túl költséges üzemeltetés tekintetében. Az ilyen típusú csoportosítások tehát jellegüknél fogva távol tartottak minden egyéb lehetséges fuvarozót.
E megszorító hatások még jelentősebbek az érintett piacok nagyságára tekintettel (az utasok összlétszáma 2005-ben - az Olasz Köztársaság adatai)
-
Olbia-Róma és Olbia-Milánó: 731 349 (390 186 nyáron és 341 163 télen).
-
Alghero-Róma és Alghero-Milánó: 502 820 utas (184 273 nyáron és 318 547 télen).
E feltételek mellett valószínűtlen, hogy Olaszország két legnagyobb városa és a szardíniai Olbia és Alghero repülőterei közötti útvonalak oly kevéssé lennének vonzóak, hogy azokat csoportosítani kellene annak érdekében, hogy vonzóvá váljanak.
(58)
Ebből következően a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az egyes útvonalak csoportosítása összeegyeztethetetlen a rendelettel, és indokolatlanul megszorító.
3.6. Kedvezményes viteldíjak a szardíniai születésű, de ott lakóhellyel nem rendelkező személyek számára
(59)
A 35. és 36. rendelet megköveteli, hogy a fuvarozók kedvezményes viteldíjakat alkalmazzanak azokra a szardíniai születésű személyekre, akik ott nem rendelkeznek lakóhellyel. Az Olasz Köztársaság becslései szerint e rendelkezések alkalmazása legfeljebb 220 000 személyt érint, és a valóságban ez a szám közelebb áll a 110 000-hez, ha figyelembe vesszük, hogy e személyek 50 %-a egy utat tesz évente.
(60)
A gyakorlatban egy ilyen intézkedés többségében előnyben részesíti az olasz állampolgárságú európai polgárokat más állampolgárságú polgárokhoz viszonyítva. Ennélfogva első látásra állampolgársági alapon történő megkülönböztetésnek tekinthető, és ebből következően a Szerződéssel ellentétesnek. Egy ilyen intézkedés a közszolgáltatási kötelezettségek rendszerének keretében csak akkor lenne megengedhető, ha a bánásmódbeli különbség objektív, az érintett személyek állampolgárságától független, és a nemzeti jog által jogszerűen követett célkitűzéssel arányos megfontolásokon alapulna.
(61)
Az Olasz Köztársaság márpedig azt a magyarázatot adta, hogy az intézkedés lényegében ahhoz szükséges, hogy lehetővé tegye a szárd kivándorlók számára, hogy továbbra is kötődjenek a származásuk szerinti kulturális közösséghez (17). Mindazonáltal az intézkedés nyilvánvalóan aránytalan - még ha egy ilyen célkitűzés jogszerű közérdekű célkitűzésnek is minősülhetne a rendelet 4. cikke (1) bekezdése b) pontjának i. alpontja értelmében. Elsősorban, az intézkedés minden olyan személyre alkalmazható, aki Szardínián született, de nem ott rendelkezik lakóhellyel, anélkül hogy szükséges lenne annak a kapcsolatnak a bizonyítása, amely még fennállhat például családi értelemben az érintett személy és a származása szerinti régió között. Másodsorban, az intézkedés az egyes kivándorlók pénzügyi forrásaira tekintet nélkül alkalmazható. Harmadsorban, a Szardínián lakóhellyel rendelkezőkkel ellentétben, akiknek viszonylag gyakran kell az anyaországba utazniuk, hogy ott alapvető szolgáltatásokat vegyenek igénybe (oktatás, egészségügy), vagy hogy Szardínia fejlődése szempontjából szükséges gazdasági tevékenységet folytassanak, a kivándorlók csak alkalmanként utaznak Szardíniára (az olasz hatóságok szerint a potenciálisan érintett személyek legfeljebb 50 %-a az évi egy utazás tekintetében). Ebből következően ezen eseti utazások összköltsége relatíve kevesebb a Szardínián lakóhellyel rendelkezőknél felmerülő költségekhez viszonyítva, és azokat az esetek többségében a kivándorlók könnyen fedezni is tudnák anélkül, hogy szükség lenne a 35. és 36. rendeletben előírt csökkentésre. Végül - amennyiben egyes kivándorlók nem rendelkeznek a szükséges forrásokkal, hogy megfizessék a Szardíniára tartó évi egy járat árát - sokkal megfelelőbb és kevésbé megszorító intézkedés lenne a támogatás nyújtása az érintett kivándorlók számára.
(62)
E feltételek mellett a Bizottság úgy ítéli meg, hogy e rendelkezés aránytalan, és összeegyeztethetetlen a rendelettel.
3.7. A repülőtérrendszer egészére történő alkalmazás
(63)
A 35. és 36. rendelet előírja, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek alkalmazása Róma és Milánó környékén kiterjed a megfelelő repülőtérrendszerek egészére, amint az a rendelet II. mellékletében is szerepel, azaz:
-
Fiumicino és Ciampino repülőtereire Róma tekintetében
-
Linate, Malpensa és Bergame repülőtereire Milánó tekintetében.
(64)
Emlékeztetőül, a 2000. évi közszolgáltatási kötelezettségek „Róma (Fiumicino) és Milánó” repülőtereit érintették. Milánó repülőtérrendszerének a rendelet 8. cikke és II. melléklete értelmében történő létrehozásakor Olaszország hivatalból kiterjesztette a közszolgáltatási kötelezettségek alkalmazását az érintett repülőtérrendszer egészére.
(65)
Az Olasz Köztársaság választását csak technikai okokkal indokolta, amelyek arra indították, hogy az egyes repülőtérrendszerek egészét automatikusan szerepeltessék. Mindemellett megerősítette, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek elsődleges érdekeltsége Róma-Fiumicino és Milánó-Linate repülőtere, amelyeket a közszolgáltatási kötelezettségek kedvezményezettjei előnyben részesítenek az érintett agglomeráció városközpontjához viszonyított közelségük miatt, ami indokolja, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek úgy rendelkeznek, hogy „a rendelkezésre álló résidőket figyelembe véve, a Szardínia, Róma és Milánó repülőterei között előírt útvonalak legalább 50 %-át Fiumicinóról és Linatéról kiindulva, illetve oda irányulóan kell biztosítani” (18).
(66)
Az Olasz Köztársaság elismerte, hogy „objektíve bizonyítást nyert, hogy Róma tekintetében Fiumicino, Milánó tekintetében Linate repülőtere jelenti a legkényelmesebb, a legjobban ellátott és a legvonzóbb célállomást a felhasználók számára, mivel e repülőterek találhatóak a legközelebb a két város központjához, és azokkal jobb összeköttetésben állnak”. Olaszország így azt is kifejtette, hogy „ahhoz, hogy jobb szolgáltatást biztosítsanak, és a felhasználók igényeinek a legnagyobb mértékben megfeleljenek, célszerűnek tűnt annak elérése, hogy a közszolgáltatási kötelezettségeket elfogadó fuvarozók ne rendelkezzenek azzal a szabadsággal, hogy teljes mértékben feladják e repülőtereket más (az utasok számára kevésbé kényelmes és jelentős) repülőterek javára, amelyek ugyanazon repülőtérrendszer részei.” (19).
(67)
Másfelől kitűnt, hogy a téli időszakban üzemeltetett járatok csak Fiumicino és Linate repülőterein működnek.
(68)
Jelen esetben a Bizottság kétségbe vonja egy ilyen intézkedés szükségességét, mivel aránytalannak ítéli azon elérni kívánt célokhoz viszonyítva, amelyek lényege, hogy biztosítsák az anyaország felé irányuló mobilitást és a területi kohéziót. Ezen intézkedés közvetlen hatásként ugyanis távol tartja az esetleges fuvarozókat anélkül, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek alapját érintené, és hozzájárul a piacnak az új fuvarozók előtti végleges lezárásához a versennyel - különösen a nyári időszakban - leginkább érintett útvonalakon.
(69)
Az Olasz Köztársaság mindazonáltal elismerte, hogy Malpensa központi repülőtere jelentős szerepet játszik a nemzetközi útvonalak tekintetében, míg Ciampino és Bergame repülőterei a diszkonttársaságok belső központi repülőtereiként lehetővé teszik a gazdasági és társadalmi kohézióval kapcsolatos közösségi elvnek való megfelelést, és egy olyan sziget, mint Szardínia számára az Európa régióinak összességével fennálló területi kohézió célkitűzésének megvalósítását. Ebből következően az Olasz Köztársaság kötelezettséget vállalt arra, hogy úgy módosítja a 35. rendeletet, hogy a közszolgáltatási kötelezettségeket ne alkalmazzák Malpensa, Bergame és Ciampino repülőtereire (20).
(70)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez a kötelezettségvállalás hatékonyan válaszol az esetlegesen felmerülő kételyekre, és hogy a rendelet ilyen módosítása lehetővé teszi a közszolgáltatási kötelezettségek által előírt indokolatlan megszorítások hatásainak jelentős mértékű csökkentését, Szardínia mobilitási szükségleteinek kielégítése mellett, anélkül hogy aránytalan korlátozásokat vezetne be az érintett piacon.
(71)
Az Olasz Köztársaság e kötelezettségvállalásának ismeretében a Bizottságnak nem áll szándékában a Milánó és Róma repülőtérrendszerének egészére történő alkalmazás aránytalan jellegének további elemzése, ám fenntartja annak lehetőségét, hogy adott esetben visszatérjen e kérdéshez a jelenlegi és jövőbeni közszolgáltatási kötelezettségek tekintetében.
IV. KÖVETKEZTETÉSEK
(72)
Az Olasz Köztársaság által bemutatott tények alapján a Bizottság nem kérdőjelezi meg a közszolgáltatási kötelezettségek Szardínia és az olasz anyaország közötti útvonalakra történő alkalmazásának lényegét, amely útvonalak mind a járatgyakoriság és a kapacitások, mind a viteldíjak tekintetében szükségesnek bizonyulnak a kielégítő szolgáltatásnyújtás biztosításához az érintett útvonalakon.
(73)
Mindemellett a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az Olasz Köztársaság 35. és 36. rendelete által előírt egyes feltételek indokolatlanul megszorítóak vagy aránytalanok.
(74)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében előírt közszolgáltatási kötelezettségek magukban foglalják, hogy mindazon fuvarozók számára, akiknek szándékukban áll a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése, biztosítani kell a lehetőséget, hogy az adott útvonalon működjenek, bármikor is kívánják megkezdeni a szolgáltatásnyújtást. Ebből következően, olyan határidő alkalmazása a pályázat benyújtására, amely révén eleve kizárják mindazon fuvarozókat, akik e határidőn túl nyújtják be pályázatukat, indokolatlanul megszorító és összeegyeztethetetlen a rendelettel.
(75)
Amennyiben jogszerűnek tűnhet a szolgáltatások folyamatosságának tartamáról rendelkezni, a Bizottság úgy véli, hogy az arányosság elvéből következően ez az időtartam az ésszerűség határain belül és a közszolgáltatási kötelezettségek rendszerében a 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja alapján nem haladhatja meg az egy évet.
(76)
A Bizottság úgy véli, hogy az ENAC-ra a fuvarozók tevékenységének összehangolása tekintetében a túlkapacitás elkerülése céljából ruházott hatáskör indokolatlanul megszorító és összeegyeztethetetlen a rendelettel.
(77)
A Bizottság megállapítja, hogy az egyrészről az Olbia-Róma és Olbia-Milánó, másrészről az Alghero-Róma és Alghero-Milánó útvonalak csoportosítása indokolatlanul megszorító és összeegyeztethetetlen a rendelettel.
(78)
A Bizottság úgy véli, hogy a csökkentett viteldíjak alkalmazása a szardíniai születésű, de ott lakóhellyel nem rendelkező személyek tekintetében aránytalan és összeegyeztethetetlen a rendelettel.
(79)
A Bizottság kétségbe vonja a közszolgáltatási kötelezettségeknek a Róma és Milánó repülőtérrendszerei egészére történő alkalmazásának szükségességét, és aránytalannak tartja azon elérni kívánt célokhoz viszonyítva, amelyek lényege, hogy biztosítsák az anyaország felé irányuló mobilitást és a területi kohéziót. Mindazonáltal az Olasz Köztársaság által tett azon kötelezettségvállalás ismeretében, hogy a 35. rendeletet úgy módosítja, hogy a közszolgáltatási kötelezettségeket ne alkalmazzák Malpensa, Bergame és Ciampino repülőtereire, a Bizottság nem folytatja tovább elemzését, ám fenntartja annak lehetőségét, hogy adott esetben visszatérjen e szemponthoz a jelenlegi és jövőbeni közszolgáltatási kötelezettségek tekintetében,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
(1) Az Infrastruktúra és Közlekedési Minisztérium 2005. december 29-i (a Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italianában2006. január 11-én kihirdetett) 35. és 36. rendelete által a Szardínia három repülőterét és az olasz anyaország több nemzeti repülőterét összekötő összesen 16 útvonalra előírt közszolgáltatási kötelezettségeket, amelyeket 2006. március 24-én (35. rendelet), illetve 2006. április 21-én (36. rendelet) tettek közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában, a közösségi légi fuvarozók Közösségen belüli légi útvonalakhoz jutásáról szóló 2408/92/EGK tanácsi rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontjával összhangban az Olasz Köztársaság továbbra is alkalmazhatja a következő feltételek betartása mellett:
a)
Valamennyi olyan légi fuvarozó számára, amelynek szándékában áll a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése, lehetővé kell tenni, hogy az érintett útvonalon működjön, bármikor is jelentse be a szolgáltatásnyújtás megkezdésére irányuló szándékát, történjen e bejelentés akár a rendeletek által előírt 30 napos határidőn belül, akár azon túl.
b)
A légi fuvarozók számára a közszolgáltatási kötelezettségek keretében nem lehet előírni a szolgáltatások folyamatosságának olyan időtartamát, amely meghaladja az egy évet.
c)
Az olasz hatóságoknak át kell értékelniük a közszolgáltatási kötelezettségek egy útvonal tekintetében történő előírása fenntartásának szükségességét, valamint az egyes fuvarozók számára előírt kötelezettségek szintjét, mihelyt egy új fuvarozó kezdi meg működését, vagy jelenti be működési szándékát ezen az útvonalon, de mindenképpen legalább évente egyszer.
d)
Az olasz hatóságok nem gátolhatják meg, hogy a légi fuvarozók a minimumkövetelményeken túlmenően nyújtsanak szolgáltatást az érintett útvonalakon, ami a közszolgáltatási kötelezettségekben előírt járatgyakoriságot és kapacitást illeti.
e)
A légi fuvarozók számára nem lehet kötelezővé tenni, hogy kedvezményes viteldíjakat alkalmazzanak a Szardínián született, de ott lakóhellyel nem rendelkező személyekre.
f)
Az olasz hatóságok a két város közötti útvonalon történő szolgáltatásnyújtással kapcsolatos jogot nem köthetik ahhoz a kötelezettséghez, hogy a két város közötti más útvonalon is működni kell.
(2) Az Olasz Köztársaság legkésőbb 2007. augusztus 1-jéig értesíti a Bizottságot az e határozat végrehajtására hozott intézkedésekről.
2. cikk
Ennek a határozatnak az Olasz Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2007. április 23-án.