KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 8. juli 2009
om »groepsrentebox«-ordningen som Nederlandene har til hensigt at gennemføre (C 4/07 (ex N 465/06))
(meddelt under nummer K(2009) 4511)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/809/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med de nævnte artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Nederlandene har med brev af 13. juli 2006 anmeldt »groepsrentebox«-ordningen, som medfører lavere beskatning/fradrag af betalte eller modtagne renter i koncerninterne forbindelser. De nederlandske myndigheder har anmeldt ordningen udelukkende af hensyn til den retlige sikkerhed, da de anser ordningen for at være en foranstaltning af generel karakter. I breve af 5. september 2006 og 9. november 2006 er der indgivet yderligere oplysninger.
(2)
I brev af 7. februar 2007 meddelte Kommissionen Nederlandene, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, over for den del af støtteordningen, som omfatter lavere beskatning og fradrag af koncernrenter (foranstaltning A).
(3)
I det samme brev meddelte Kommissionen ligeledes Nederlandene, at den finder, at den lavere beskatning af renter af kortvarige indskud, som sigter på at erhverve mindst 5 % af aktierne i en virksomhed (foranstaltning B), ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen har anmodet interesserede parter om at fremsætte bemærkninger.
(5)
Nederlandene har i skrivelse af 7. maj 2007 fremsat bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren.
(6)
Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Kommissionen har videresendt disse til de nederlandske myndigheder og givet dem lejlighed til at reagere. De har fremsendt deres bemærkninger i skrivelse af 29. juni 2007.
(7)
Ved brev af 8. november 2007 og 29. januar 2008 indgik der yderligere oplysninger fra Nederlandene.
(8)
Den 7. oktober 2008 fremlagde Nederlandene et juridisk responsum fra Leigh Hancher, der underviser i europæisk ret ved universitetet i Tilburg, vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte.
(9)
I brev af 18. december 2008 meddelte de nederlandske myndigheder Kommissionen, at de havde besluttet at ændre beskatningsordningen.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
II.1. Formål
(10)
Ifølge Nederlandene har foranstaltningen til formål at mindske forskellen i den skattemæssige behandling af to koncerninterne finansieringsinstrumenter, nemlig egen- og fremmedkapital.
(11)
I dag forholder det sig sådan, at en koncernvirksomhed, som indskyder kapital i en anden virksomhed, der hører under den samme koncern, som vederlag modtager et udbytte, der er fritaget for skat i henhold til reglerne om skattefritagelse for kapitalandele, hvorimod der, når den formidler et lån til en virksomhed i den samme koncern, skal betales den normale selskabsskat (25,5 %) af de modtagne renter. For den virksomhed, der modtager midlerne, er det udbytte, som udbetales ved et kapitalindskud, ikke fradragsberettiget, hvorimod renter, som betales på et lån, kan trækkes fra til den normale selskabsskattesats.
(12)
Nederlandene gør opmærksom på, at en virksomhedsstruktur bestående af juridisk selvstændige enheder normalt bestemmes af selskabsretlige eller driftsøkonomiske årsager. De civilretlige forskelle mellem finansiering med egen- eller fremmedkapital (hæftelse, tilbagebetalingsvilkår, sikkerhed, stemmeret osv.) er i vid udstrækning irrelevante ved koncernfinansiering, hvorimod de skattemæssige følger er væsentligt forskellige. I koncerner vælges finansieringsvilkårene med henblik på at minimere skattebyrden ifølge de gældende beskatningsregler. Valget mellem at stille fremmed- eller egenkapital til rådighed internt i koncerner træffes således primært af skattemæssige årsager.
(13)
Professor Hancher fremhæver i det juridiske responsum, at følgerne af den forskellige skattemæssige behandling af koncernintern finansiering med henholdsvis fremmed- og egenkapital samt mulige løsninger på de negative virkninger heraf står højt på den politiske dagsorden i mange OECD-lande. Ifølge professor Hancher er der i den nederlandske faglitteratur på skatteområdet gentagne gange slået til lyd for en gennemgribende reform af den nederlandske selskabsskat og for en neutral behandling af koncernintern finansiering med henholdsvis fremmed- og egenkapital.
(14)
Nederlandene fremhæver, at forskellene i den skattemæssige behandling medfører en arbitrage mellem disse to interne finansieringsmetoder, som ikke er økonomisk ønskelig. Det er kun internt i en koncern, at valget mellem supplerende finansiering med egenkapital eller (supplerende) finansiering med fremmedkapital bliver arbitrært, når de skattemæssige konsekvenser af de to finansieringsmetoder er forskellige. Dette kan føre til, at arbitragen forringer skattesystemets neutralitet. Foranstaltningen skal følgelig forhindre arbitrage mellem finansiering med egen- og fremmedkapital og styrke det nederlandske skattesystems neutralitet.
(15)
Indførelsen af »groepsrentebox«-ordningen bidrager ifølge Nederlandene til, at det først og fremmest er de driftsøkonomiske årsager, der er afgørende for valget af finansieringsmetode i et koncernforhold. Ordningen bringer den skattemæssige behandling af koncernrenter mere på linje med den skattemæssige behandling af koncernudbytte og skaber større neutralitet mellem koncernintern finansiering med henholdsvis egen- og fremmedkapital.
(16)
Arbitrageproblemet har ingen betydning ved finansiering uden for koncernforhold. Her er de forskellige civilretlige konsekvenser faktisk relevante, og denne form for arbitrage vil derfor ikke finde sted. I kraft af de naturlige forskelle mellem forholdene i og uden for en koncern er der intet krav om skattemæssig neutralitet for finansieringstransaktioner uden for koncernforhold. Foranstaltningen er følgelig i sagens natur begrænset til koncernlån.
(17)
Nederlandene gør ligeledes opmærksom på, at nederlandske virksomheder på det seneste i stadigt stigende grad har udnyttet de uforholdsmæssigt store rentefradrag. Virksomhederne udnytter i stadigt stigende grad forskellen i den skattemæssige behandling af koncernlån og egenkapital, hvilket går ud over den nederlandske statskasse.
(18)
Ordningen har til formål at forhindre denne udhuling af skatteindtægterne ved at anspore virksomhederne til at benytte sig af finansiering med egenkapital i stedet for fremmedkapital, samt at begrænse rentefradraget i Nederlandene. Ordningen supplerer dermed de nederlandske regler om tynd kapitalisering, som ligeledes har til formål at forhindre overfinansiering med fremmedkapital og forebygge en kunstig udhuling af beskatningsgrundlaget i Nederlandene.
(19)
For Nederlandene er den anmeldte ordning en foranstaltning af udelukkende teknisk karakter.
II.2. Retsgrundlag
(20)
Retsgrundlaget for ordningen er artikel 12c i Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (den nederlandske lov om selskabsskat af 1969). Bestemmelsen er indført pr. 1. januar 2007, men ikrafttrædelsen er udsat, til Kommissionen har udtalt sig om foreneligheden med statsstøttereglerne.
II.3. Ordningens virkemåde
(21)
I Nederlandene anvendes normalt en selskabsskattesats på 25,5 %. »Groepsrentebox«-ordningen medfører forskellig skattemæssig behandling af specifikke koncernrenter. Betalte og modtagne renter i forbindelse med koncernintern finansiering omfattes ikke af den normale selskabsskat på 25,5 % (3). Den positive restsaldo af modtagne og betalte renter i forbindelse med koncerninterne finansieringstransaktioner beskattes i »groepsrentebox«-ordningen med en sats på 5 % i stedet for den normale selskabsskattesats på 25,5 %. Hvis restsaldoen mellem modtagne og betalte renter er negativ, er denne fradragsberettiget, dog med en reduceret sats på 5 % i stedet for den normale sats på 25,5 %.
(22)
Det beløb, som kan beskattes/fratrækkes med den nedsatte sats, er begrænset til en procentdel af den skattepligtige enheds aktiver. Denne begrænsning skal forhindre, at underkapitaliserede virksomheder misbruger ordningen, og sikrer, at den nedsatte sats kun finder anvendelse, når indtægterne af koncernlånene er finansieret med egenkapital.
(23)
»Groepsrentebox«-ordningen omfatter desuden en række bestemmelser til forebyggelse af misbrug. F.eks. anses især renter, som formelt set skyldes til en tredjepart (bank), men i realiteten betales til en koncernenhed, for at være betalte koncernrenter. Dette er f.eks. tilfældet ved et »back-to-back«-lån (4). Ligeledes anses renter, der skyldes til en tredjepart (bank), for at være koncernrenter med begrænset fradragsberettigelse, hvis midlerne fra lånet via en kapitaloverførsel til et datterselskab benyttes til generering af lavt beskattede koncernrenter i det pågældende datterselskab.
(24)
Ved anmeldelsen gjorde Nederlandene opmærksom på, at ordningen skulle være valgfri i en periode på mindst tre år. Hvis ordningen vælges af én virksomhed, som hører under en koncern, gælder ordningen for alle andre virksomheder, som er hjemmehørende i Nederlandene og hører under den pågældende koncern. I henhold til den oprindelige »groepsrentebox«-ordning gælder ordningen for virksomheder, der hører under en koncern, som i selve ordningen udtrykkeligt defineres som en konstruktion, hvor én virksomhed ejer mere end 50 % af aktierne i en anden virksomhed. En koncern skal således bestå af mindst to virksomheder, hvor moderselskabet ejer mere end 50 % af datterselskabet. Alle virksomhederne skal betale selskabsskat i Nederlandene. Dette betyder, at ordningen finder anvendelse på virksomheder, som er hjemmehørende i Nederlandene, samt på virksomheder, der ikke er hjemmehørende i Nederlandene, men som har et fast forretningssted i Nederlandene.
II.4. Ændring af ordningen
(25)
I løbet af proceduren meddelte de nederlandske myndigheder, at de havde til hensigt at gøre ordningen obligatorisk. Dette blev bekræftet i brev af 18. december 2008. Herved finder »groepsrentebox«-ordningen anvendelse på alle enheder, som betaler selskabsskat i Nederlandene, på renter, som henholdsvis betales til eller modtages fra virksomheder, der hører under en koncern.
(26)
I det samme brev har de nederlandske myndigheder ligeledes underrettet Kommissionen om yderligere to ændringer af ordningen. Den første ændring vedrører en udvidelse af definitionen af »koncern« for »groepsrentebox«-ordningen. Definitionen af en erhvervsmæssigt forbundet enhed ændres og udvides til alle ordninger, hvor en enhed direkte eller indirekte har den faktiske kontrol over finansieringen i den anden enhed, eller hvor en tredje person eller enhed har den faktiske kontrol over finansieringen i de to enheder, som indgår i låneaftalen (5). Den anden ændring vedrører en bestemmelse, som har til formål at gøre det lettere efter nederlandsk civilret at oprette (endnu) en virksomhed, så den derved opståede koncern kan drage fordel af »groepsrentebox«-ordningen. Navnlig vil den nuværende lovpligtige minimumskapital på 18 000 EUR for et anpartsselskab (ApS) blive afskaffet.
II.5. Budgetmidler
(27)
I anmeldelsen er det årlige budget for den oprindeligt anmeldte foranstaltning fastsat til 475 mio. EUR. Nederlandene har efterfølgende oplyst, at den obligatoriske »groepsrentebox«-ordning er budgetneutral.
III. ÅRSAGER TIL INDLEDNING AF PROCEDURE
(28)
I beslutningen af 7. februar 2007 om at indlede proceduren udtrykte Kommissionen tvivl om foranstaltningens generelle karakter. Kommissionen fremhævede, at kun virksomheder, som hører under en koncern (de jure-selektivitet), kan drage fordel af den skattelettelse, som ordningen medfører, og udtrykte frygt for, at den anmeldte ordning ville kunne udnyttes af multinationale koncerner (de facto-selektivitet) og dermed give de pågældende koncerner en selektiv økonomisk fordel.
(29)
På rent nationalt plan vil foranstaltningen ifølge Kommissionen sandsynligvis være skatteneutral. For grænseoverskridende transaktioner derimod gælder den nedsatte skattesats på 5 % for en nederlandsk virksomhed, som formidler lån til en virksomhed, der tilhører koncernen og er hjemmehørende i udlandet, hvorimod virksomheder, der tilhører koncernen og er hjemmehørende i udlandet, ikke er omfattet af de nederlandske regler, der begrænser fradraget for betalte renter. Ordningen medfører de facto en selektiv fordel, fordi det kun er multinationale koncernvirksomheder, som foretager grænseoverskridende koncernrentetransaktioner med skatteregioner, hvor der gælder en selskabsskat på mere end 5 %, der bliver tilskyndet til at benytte ordningen.
(30)
Kommissionen betvivlede ligeledes, om den pågældende foranstaltning er berettiget i kraft af skattesystemets beskaffenhed eller struktur, for så vidt foranstaltningen er en undtagelse fra skattesystemets anvendelsesområde.
(31)
Kommissionen fandt endvidere, at det ikke kunne udelukkes, at de vigtigste modtagere af ordningen ville være de tidligere modtagere af ordningen for internationale finansieringsaktiviteter, også kaldet koncernselskabers finansieringsaktiviteter (kfa-ordningen), som viste sig at udgøre uforenelig statsstøtte (6).
(32)
Kommissionen fandt derfor, at »groepsrentebox«-ordningen kunne opfattes som støtteforanstaltning efter traktatens artikel 87, stk. 1, og at ingen af undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, fandt anvendelse.
IV. NEDERLANDENES BEMÆRKNINGER
(33)
Nederlandene har i skrivelse af 7. maj 2007 fremsat bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren. Disse er i 2007 og 2008 suppleret med nærmere oplysninger, heriblandt et juridisk responsum fra professor Hancher.
(34)
Ifølge Nederlandene er den tilgang, som Kommissionen har benyttet sig af i sin beslutning, ukorrekt på tre punkter. For det første slår Kommissionen de særskilte kriterier »fordel« og »selektivitet« sammen til ét kriterium: »selektiv fordel«. Dette er i strid med Kommissionens normale praksis og gældende retspraksis, som foreskriver, at de to skal vurderes særskilt.
(35)
For det andet har Kommissionen ikke vurderet »groepsrentebox«-ordningens enkelte dele særskilt. Det mulige støtteaspekt ved en nedsat sats for modtagne koncernrenter og det mulige støtteaspekt ved en nedsat sats for betalte koncernrenter skal vurderes særskilt.
(36)
For det tredje vurderer Kommissionen fejlagtigt nettoeffekten for betaleren og modtageren som helhed og konstaterer fejlagtigt, at nettoeffekten sandsynligvis er neutral for nationale koncerner, når betaleren og modtageren begge er hjemmehørende i Nederlandene, mens den medfører en nettofordel for multinationale koncerner, når betaleren er et udenlandsk koncernselskab, og modtageren er indenlandsk. Ifølge Nederlandene finder en sådan identificering ingen støtte i den nederlandske skatteret. Konsolidering i beskatningsøjemed af nederlandske virksomheder, som hører under en koncern, finder kun sted ved en kapitalandel på 95 % eller derover.
(37)
Derudover finder Nederlandene, at »groepsrentebox«-ordningen ikke kan anses for at være en afvigelse fra standardmetoden for beskatning. Den er en tilpasning, som tilfører skattesystemet et analytisk element. Derved etableres en ny standardmetode for beskatning, og som følge heraf er der ikke tale om en fordel.
(38)
De nederlandske myndigheder angiver endnu en årsag til, at de ikke finder, at der er tale om en fordel. »Groepsrentebox«-ordningens afvigende nettoeffekt for multinationale koncerner i forhold til nationale koncerner kan ikke kun føre til en fordel, men ligeledes til en ulempe for multinationale koncerner. Om ordningen er til fordel eller ulempe for en multinational koncern, som er erhvervsmæssigt forbundet med en nederlandsk virksomhed, afhænger af, om koncernen objektivt set er debitor eller kreditor, samt af de gældende skattesatser i andre medlemsstater og i Nederlandene.
(39)
Hvis der er tale om en fordel, finder Nederlandene subsidiært, at den mulige nettofordel for multinationale koncerner ikke skyldes en lavere nederlandsk sats for modtagne koncernrenter, men derimod det ubegrænsede fradrag af betalte koncernrenter i udlandet. Denne fordel kan ikke tilskrives den nederlandske stat og ydes ikke med nederlandske statsmidler.
(40)
Hvis multinationale koncerner kan opnå en mere fordelagtig nettoeffekt end nationale koncerner, skyldes det ikke, at den nederlandske »groepsrentebox«-ordning har et selektivt anvendelsesområde, men derimod en disparitet som følge af forskellige regler om fradrag af koncernrenter i EU. Nederlandene kan frit øge eller mindske denne forskel ved at ændre deres skattesystem, under forbehold af at ændringerne finder generel anvendelse på alle nederlandske skattepligtige enheder, som i medfør af den pågældende ændrings formål befinder sig i en faktisk og retligt tilsvarende situation.
(41)
Ifølge Nederlandene vil den samlede virkning af skattemæssige ændringer altid være anderledes for multinationale koncerner, som foretager grænseoverskridende transaktioner, end for nationale koncerner, der udelukkende foretager nationale transaktioner. For statsstøtte har dette imidlertid kun betydning, hvis disse forskelle skyldes en foranstaltning truffet af medlemsstaten selv, som f.eks. en nedsat skattesats, som kun gælder for udenlandske koncernrenteindtægter. Det har ingen betydning, hvis der er tale om en generel foranstaltning for alle koncernrenteindtægter - såvel inden- som udenlandske - som fører til grænseoverskridende forskelle.
(42)
Alene eksistensen af ikke-harmoniserede skattesystemer side om side kan betyde, at den skattemæssige nettoeffekt af grænseoverskridende transaktioner er forskellig fra nettoeffekten af rene nationale transaktioner. Denne virkning kan være såvel en ulempe (økonomisk dobbeltbeskatning) som en fordel (ingen økonomisk beskatning) for virksomhederne.
(43)
Traktatens artikel 94 og 95 giver ifølge Nederlandene grundlag for harmoniserede retningslinjer eller forordninger, hvis og i den udstrækning disse er nødvendige for fællesmarkedets gennemførelse eller funktion. Endvidere giver traktatens artikel 96 Kommissionen mulighed for at gribe ind, hvis en disparitet mellem medlemsstaternes lovgivninger i alvorlig grad forstyrrer de lige konkurrencevilkår på det indre marked (fordrejning).
(44)
Subsidiært finder Nederlandene ikke, at der er tale om selektivitet. Når Kommissionen i sin vurdering af selektiviteten sammenligner kombinationen »udenlandsk debitor/indenlandsk kreditor« med kombinationen »indenlandsk debitor/indenlandsk kreditor«, vælger den en forkert referenceramme. Ved vurdering af, om en nederlandsk skatteordning er selektiv, kan referencerammen ikke være større end alle nederlandske skattepligtige enheder. Selskaber, som ikke er skattepligtige i Nederlandene, kan i henhold til Kommissionens faste praksis ikke indgå i referencerammen.
(45)
Nederlandene fremhæver, at skatteordningen ikke er begrænset til visse virksomheder, aktiviteter, funktioner eller regioner. Der sondres i ordningen ikke mellem indenlandske og udenlandske koncernvirksomheder. Der findes ingen tærskler vedrørende specifikke aktiviteter eller funktioner, som er bestemmende for, hvilke virksomheder der er omfattet af »groepsrentebox«-ordningen.
(46)
Endvidere er det, i medfør af »groepsrentebox«-ordningens formål, kun virksomheder, som hører under en koncern, der befinder sig i en faktisk og retligt tilsvarende situation. Kun for disse virksomheder har det i afsnit II.1 beskrevne arbitrageproblem betydning.
(47)
Nederlandene gør opmærksom på, at koncerninterne finansieringsbeslutninger tager sigte på at minimere skattebyrden under det gældende skattesystem. Henholdsvis den kommercielle og den skattemæssige forskel mellem finansiering med egen- og fremmedkapital (tilbagebetalingsvilkår, hæftelse, sikkerhed) er i vid udstrækning irrelevant. Uden for koncernforhold er de kommercielle forskelle mellem finansiering med egen- og fremmedkapital derimod af stor betydning og muligvis mere tungtvejende end skattemæssige motiver.
(48)
Nederlandene hævder, at foranstaltninger, der er begrænset til koncerner, er rent skattetekniske foranstaltninger, som ikke udgør statsstøtte, og henviser til Kommissionens beslutning (7) vedrørende en fransk skatteregel, hvor Kommissionen godkendte en foranstaltning, som forbigik den generelle regel om, at renteydelser var fradragsberettigede udgifter ved lån mellem virksomheder, som en generel foranstaltning, men hvor Kommissionen anså en yderligere undtagelse fra reglen til fordel for »centrales de trésorerie« (finanscentraler), som blev etableret i Frankrig af multinationale virksomheder, for at være en selektiv fordel.
(49)
Nederlandene henviser til, at netop et bredere anvendelsesområde for »groepsrentebox«-ordningen ville føre til selektivitet. Hvis renter modtaget fra tredjeparter ligeledes skulle indgå i beskatningen til en nedsat sats, ville det medføre en fordel for finansieringsinstitutterne.
(50)
Det hævdes ligeledes, at den antagelse, at specifikke skatteregler for renter i sig selv skulle medføre selektivitet, er ukorrekt. Koncerninterne investeringsforhold kan ikke kvalificeres som en økonomisk aktivitet, men ganske enkelt en økonomisk realitet. Rentestrømme i sig selv udgør ingen særskilt økonomisk aktivitet eller driftsgren, men tjener derimod udelukkende til finansiering af en økonomisk aktivitet eller driftsgren. Kun for finansieringsinstitutter, som finansierer tredjeparter i erhvervsøjemed, er finansiering med fremmedkapital en særskilt aktivitet. Med hensyn til udbyttet af kortvarige indskud, som har til formål at erhverve mindst 5 % af aktierne i en virksomhed (foranstaltning B), fandt Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren desuden, at en lavere skattesats for denne type renter ikke i sig selv medfører selektivitet, idet den anses for at være en generel foranstaltning.
(51)
Endvidere angiver Nederlandene, at der begrebsmæssigt ikke er forskel på udbytte og renter. Begge udgør en godtgørelse for anvendelsen eller formidlingen af midler, det være sig egen- eller fremmedkapital. I begge tilfælde anvender modtageren disse midler til at finansiere driftsaktiviteter. Ethvert skattesystem indeholder regler, som fastsætter, hvorvidt udbetalt udbytte og betalte renter er fradragsberettiget, delvis fradragsberettiget eller ikke fradragsberettiget, samt regler, som fastsætter, hvorvidt udbytte og renter er skattepligtige, delvis skattepligtige eller skattefri. Der findes ingen international skattestandard, som fastsætter, hvordan disse komponenter til skattemæssige formål skal behandles.
(52)
Mere subsidiært angives det, at begrænset beskatning forhindrer en intern disparitet i det nederlandske system og derfor berettiges af systemets art og struktur. Den begrænsede beskatning af modtagne koncerninterne renter berettiges af det begrænsede fradrag af betalte koncerninterne renter. Det forhindres således, at virksomheder, der er organiseret som en koncern, stilles ringere med begrænset fradrag og fuld beskatning, mens virksomheder, der er organiseret som enkelte enheder, ingen interne renter betaler og således ikke er tilsvarende ringe stillet.
(53)
Det er et grundprincip i nederlandsk skatteret, at indtægter og udgifter behandles symmetrisk. Ifølge det nederlandske skattesystems interne logik er indtægter og udgifter to sider af samme sag. Når dobbeltbeskatning skal forhindres, er begrænset beskatning en logisk følge af begrænset fradrag.
(54)
Den foreslåede foranstaltning skal garantere anvendelsen af neutralitetsprincippet i det nederlandske skattesystem ved at afskaffe arbitragen mellem koncernintern finansiering med egen- og fremmedkapital. Foranstaltningen begrænser forskellene mellem de to typer koncernfinansiering, hvilket styrker skattesystemets neutralitet. Begrænsningen til koncernrenter bygger følgelig på et økonomisk rationale og er nødvendigt og funktionelt for skattesystemets effektivitet.
(55)
Nederlandene peger på, at antallet af virksomheder, som kommer til at benytte sig af »groepsrentebox«-ordningen, bliver langt større end de 87 virksomheder, som benyttede sig af den tidligere kfa-ordning. Endvidere hævder Nederlandene, at alle de begrænsende betingelser i kfa-ordningen, som f.eks. kravet om to verdensdele eller fire lande, ikke forefindes i »groepsrentebox«-ordningen. »Groepsrentebox«-ordningen er derimod en rent skatteteknisk foranstaltning, som regulerer skattebyrden på faktoren kapital. Endvidere finder den anvendelse på alle ind- eller udgående koncernlån og er helt uafhængig af, hvilke aktiviteter selskabet beskæftiger sig med. Foranstaltningens omfang er følgelig helt usammenligneligt med kfa-ordningens omfang.
(56)
Det, at foranstaltningen gælder for alle skattepligtige enheder, som betaler renter til eller modtager renter fra en virksomhed, der hører under en koncern, understreger »groepsrentebox«-ordningens formål om at styrke skattesystemets neutralitet, begrænse arbitrage og således øge indtægterne fra den nederlandske selskabsskat. Dette fjerner ligeledes det element, der medfører en potentiel selektiv fordel i »groepsrentebox«-ordningen.
(57)
En obligatorisk »groepsrentebox«-ordning er ikke kun en belønning for bevarelse af kapital i Nederlandene, men fungerer ligeledes - ligesom reglerne om tynd kapitalisering - som en bremse for strømmen af gældsfinansieringsmidler til Nederlandene. De nederlandske regler om tynd kapitalisering forhindrer koncernintern overfinansiering med fremmedkapital gennem en begrænsning af fradraget af koncernrenter, mens »groepsrentebox«-ordningen medfører en nedsat sats for modtagne koncernrenter ved finansiering med egenkapital. »Groepsrentebox«-ordningen afstiver det nederlandske princip ved at fremme et højere forhold mellem egenkapital og fremmedkapital og bidrager til at forhindre bortsivning af egenkapital - og dermed beskatningsgrundlaget - fra Nederlandene.
(58)
»Groepsrentebox«-ordningen er en rent teknisk foranstaltning, som ændrer den måde, hvorpå koncerninterne renter behandles af systemet, ved at hæve skattebyrden for nogle skattepligtige enheder og sænke det for andre, afhængig af horisontale og objektive fakta og omstændigheder. Uden mulighed for at fravige reglen giver »groepsrentebox«-ordningen ingen økonomisk fordel, da skattebyrden blot forskubbes mellem skattepligtige enheder, på baggrund af rent horisontale og objektive kriterier.
(59)
Nederlandene understreger, at de facto-selektivitet kun kan forekomme, når der er risiko for, at en foranstaltning, som egentlig er af generel karakter, i praksis viser sig altid at tilgodese den samme påviselige koncern. Denne form for selektivitet kan forekomme, når foranstaltningen er frivillig, men udelukkes, når den gøres obligatorisk. De skattepligtige enheder, som stilles ringere det ene år, kan således drage fordel året efter, og omvendt. Der findes således ingen homogen kategori af skattepligtige enheder, som begunstiges af denne ordning.
(60)
Nederlandene er ligeledes af den opfattelse, at den nye definition af »koncern«, som bygger på faktisk kontrol, hænger bedre sammen med ordningens mål. Hvis én virksomhed har den faktiske kontrol over finansieringen i en anden virksomhed, kan sidstnævnte virksomhed ikke længere frit vælge mellem finansiering med intern eller ekstern fremmedkapital eller mellem finansiering med egen- eller fremmedkapital. Koncernens centrale ledelse beslutter, hvorvidt de eksternt tilvejebragte midler - ekstern gæld eller ekstern egenkapital - bevilges ved hjælp af intern fremmedkapital eller intern egenkapital internt i koncernen. Det, at de to koncerninterne finansieringsinstrumenter har forskellige skattemæssige konsekvenser, udgør en tilskyndelse til at vælge et bestemt instrument udelukkende på grund af de skattemæssige virkninger.
(61)
Endelig vil det for fremtiden på grund af ændringen af lovgivningen om anpartsselskaber med begrænset ansvar (ApS’er) blive let for en skattepligtig enhed at omdanne sin juridiske form til en koncern, da den administrative byrde og kapitalkravene bliver afskaffet eller stærkt begrænset.
V. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(62)
Der er modtaget bemærkninger fra den nederlandske arbejdsgiverforening VNO-NCW (8), Belgien og Ungarn. Der er desuden modtaget bemærkninger fra endnu en part, dog efter den sidste frist, og der kan således ikke tages højde for disse i forbindelse med proceduren. Bemærkningerne fra de pågældende interesserede parter vil under alle omstændigheder ikke påvirke vurderingen og konklusionerne i denne beslutning.
V.1. Bemærkninger fra den nederlandske arbejdsgiverforening VNO-NCW
(63)
VNO-NCW finder, at ordningen af nedenstående årsager ikke kan udgøre uforenelig statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(64)
For det første finder VNO-NCW, at »groepsrentebox«-ordningen er en generel, skatteneutral og teknisk foranstaltning, idet ordningen har til formål at begrænse den skattemæssige arbitrage mellem koncernintern finansiering med egen- og fremmedkapital. VNO-NCW mener, at denne ordning i kraft af foranstaltningens neutralitet ikke fører til en begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(65)
For det andet kan den skattefordel, som for en multinational koncernvirksomhed udspringer af forskellene i medlemsstaternes behandling af koncerninterne renter, ikke tilregnes Nederlandene. Når der opstår en skattefordel, ved at renterne er fradragsberettiget i en anden medlemsstat til en højere sats end den, der gælder for »groepsrentebox«-ordningen, mens »groepsrentebox«-satsen gælder i den indenlandske situation, er det en direkte følge af dispariteterne mellem medlemsstaternes lovgivninger om den skattemæssige behandling af koncernrenter. Hvis Kommissionen ønsker at fjerne de forvridninger, som »groepsrentebox«-ordningen kan medføre, foreslår VNO-NCW at anvende traktatens artikel 94 eller 96.
(66)
For det tredje finder VNO-NCW, i medfør af den pågældende ordnings formål om at begrænse skattemæssig arbitrage mellem egen- og fremmedkapital, at virksomheder, som hører under en koncern, ikke befinder sig i en retlig og faktisk tilsvarende situation som virksomheder, der ikke hører under en koncern. Forskellen i den skattemæssige behandling af fremmed- og egenkapital fører især til forvrængninger i koncerner, da moderselskabet har en vis kontrol over sine datterselskaber; f.eks. kan moderselskabet i højere grad bestemme disse datterselskabers finansieringsmuligheder og tager her ofte overvejende udgangspunkt i skattemæssige overvejelser. Derimod bestemmes finansieringsformen for tredjeparter som oftest ved overvejelser af ikke-skattemæssig karakter. Følgelig kan det ikke antages, at den pågældende ordning er selektiv efter traktatens artikel 87, stk. 1. VNO-NCW mener endvidere, at hvis en skattemæssig ordning udgør en statsstøtteforanstaltning blot ved i større eller mindre udstrækning at være begrænset til koncernselskaber, så strider medlemsstaternes lovgivninger om selskabsskat på en lang række punkter mod traktatens artikel 87, stk. 1.
V.2. Bemærkninger fra Ungarn
(67)
Ungarn finder, at ordningen ikke udgør støtte, og fremfører to argumenter herfor. For det første gør det ikke en foranstaltning selektiv, at den er begrænset til koncerner. I (internationale) skattespørgsmål er regler for koncernvirksomheder almindelige og uundgåelige. Både OECD (interne udligninger) og Kommissionen (direktivet om renter og royalties) er kommet med en lang række retlige instrumenter, hvis anvendelsesområde er begrænset til koncerner. For det andet er direkte skatter en national kompetence for medlemsstaterne. Til denne kompetence hører fastsættelse af skattesatserne for skattepligtige forhold. Endelig mener Ungarn ikke, at Nederlandene i en situation, hvor de direkte skatter ikke er harmoniseret, kan holdes ansvarlig for det højere fradrag, der følger af de højere skattesatser i andre lande. Den fordel, som Kommissionen beskriver, skyldes tydeligvis en disparitet mellem skattesystemer.
V.3. Bemærkninger fra Belgien
(68)
Også Belgien finder, at ordningen ikke udgør støtte, og hævder ligesom de andre interesserede parter, at der ikke er tale om selektivitet. Belgien fremhæver her, at det er logisk, at en virksomhed, der ikke hører under en koncern, heller ikke har nogen koncerninterne finansieringsaktiviteter. Belgien fremfører i øvrigt, at statsstøttereglerne ikke finder anvendelse i situationer, hvor der forekommer dispariteter mellem nationale skattesystemer på grund af manglende harmonisering på EU-plan. »Groepsrentebox«-ordningen skal således anses for at være en generel foranstaltning, som ikke er omfattet af statsstøttereglerne, og Kommissionen misbruger sin kompetence, hvis den gennemfører denne sag.
VI. NEDERLANDENES REAKTION PÅ TREDJEPARTERNES BEMÆRKNINGER
(69)
Nederlandene konstaterer, at der i alle tre tilfælde er tale om bemærkninger, som støtter deres holdning. Både Ungarn og Belgien fremhæver, at Kommissionen misbruger sin kompetence vedrørende statsstøtte til at behandle forvrængninger, som skyldes dispariteter mellem ikke-harmoniserede skattesystemer. Dette bestyrker Nederlandenes overbevisning om, at »groepsrentebox«-ordningen ikke udgør en sådan støtteforanstaltning, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 87.
(70)
Nederlandene fremhæver endvidere, at de til fulde anerkender VNO-NCW's analyse. Særlig vigtige finder Nederlandene de detaljerede argumenter vedrørende de institutionelle rammer. Deri gøres der også klart rede for, hvilke forvrængninger af det indre marked der kan opstå som følge af medlemsstaternes nationale foranstaltninger, samt hvilke forskellige instrumenter der er fastsat i traktaten med henblik på eventuelt at fjerne disse forvrængninger.
(71)
Endelig er Nederlandene enige med VNO-NCW i, at det, før der er tale om selektivitet, skal vurderes, hvorvidt visse virksomheder eller produktioner begunstiges i forhold til andre, som er retligt og faktisk sammenlignelige, i medfør af den pågældende foranstaltnings formål. Begrænsningen til koncernlån medfører ikke selektivitet, da »groepsrentebox«-ordningen har til formål at forhindre arbitrage mellem koncernintern finansiering med egen- og fremmedkapital. Ved finansiering mellem virksomheder, der ikke er forbundet i en koncern, har arbitrage ingen betydning overhovedet. Begrænsningen til koncernlån er derfor logisk i medfør af ordningens formål, så den relevante referenceramme udgøres af alle virksomheder, som hører under en koncern.
VII. VURDERING AF ORDNINGEN
(72)
For at vurdere, om den foreliggende ordning udgør en støtteforanstaltning efter traktatens artikel 87, stk. 1, skal Kommissionen undersøge, om foranstaltningen begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner ved at yde en økonomisk fordel, om en sådan fordel fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, om fordelen finansieres ved hjælp af statsmidler, og om fordelen har en negativ virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(73)
For at kunne betragtes som statsstøtte skal foranstaltningen være specifik eller selektiv, forstået således, at den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.
(74)
Nederlandene fremhæver, at den pågældende foranstaltning hverken er begrænset til visse sektorer, visse typer virksomheder eller visse dele af det nederlandske territorium. Der peges her ligeledes på, at der heller ikke gælder nogen begrænsninger med hensyn til omsætning, størrelse, antal medarbejdere, tilhørsforhold til en multinational koncern, eller hvilken type aktiviteter den modtagende virksomhed måtte udøve.
(75)
Ifølge gældende retspraksis skal det ved vurderingen af, om en foranstaltning er selektiv, undersøges, om den som led i en given retlig ordning medfører en fordel for visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, som befinder sig i en faktisk og retlig tilsvarende situation (9). Det kan altså ske, at en skatteregel ikke udgør statsstøtte, selv om den ikke i alle henseender stemmer overens med det generelle selskabsskattesystem i medlemsstaten. Domstolen har også gentagne gange erklæret, at traktatens artikel 87, stk. 1, ikke sondrer mellem støtteforanstaltningers årsager eller formål, men definerer dem i kraft af deres virkninger (10). Særlig skattemæssige foranstaltninger, hvor der ikke er tale om en tilnærmelse af det generelle system til visse egenskaber hos visse virksomheder, men som træffes som et middel til at forbedre deres konkurrenceposition, er omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1 (11).
(76)
Begrebet »statsstøtte« finder dog ikke anvendelse på offentlige foranstaltninger, som differentierer mellem virksomheder, når denne differentiering er begrundet i karakteren eller opbygningen af det system, som de indgår i. Som angivet i Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomheder (12) (»skattemeddelelsen«), kan visse forhold være begrundet i objektive forskelle mellem de skattepligtige enheder.
(77)
Først og fremmest skal det afgøres, om vurderingen skal foretages på koncern- eller virksomhedsniveau. I beslutningen om at indlede proceduren angav Kommissionen som sin foreløbige holdning, at denne vurdering skal foretages på koncernniveau, idet den hævdede, at fordelen i form af en lavere skattesats på renter modtaget af et nederlandsk finansieringsselskab ophæves af det lavere fradrag af renter betalt af det nederlandske finansierede selskab i de tilfælde, hvor virksomhederne i en rent national koncern har valgt at benytte »groepsrentebox«-ordningen (13).
(78)
Da ordningen er symmetrisk og blot forskubber skattebyrden mellem de skattepligtige enheder, finder Nederlandene, at visse virksomheder begunstiges, og andre ringerestilles, alt efter om de objektivt set er debitor eller kreditor. »Groepsrentebox«-ordningen udgør heller ikke i denne henseende statsstøtte.
(79)
Som Nederlandene har forklaret i brev af 18. december 2008, kan en virksomhed ikke længere frit træffe beslutninger om sin finansiering eller vælge mellem finansiering med egen- eller fremmedkapital, hvis en anden virksomhed har den faktiske kontrol over finansieringen i førstnævnte virksomhed. Koncernens centrale ledelse beslutter, hvorvidt de eksternt tilvejebragte midler bevilges internt i koncernen ved hjælp af intern fremmedkapital eller intern egenkapital.
(80)
Kommissionen peger dog på, at den pågældende ordning vedrører en specifik aktivitet (finansiering i erhvervsmæssigt forbundne virksomheder) og ikke en konsolidering på koncernniveau. Enhver satsnedsættelse anvendes særskilt på virksomheder på baggrund af saldoen på deres renteboks. Selv om det må antages, at der træffes finansieringsbeslutninger i koncernens interesse som helhed, finder en analyse på koncernniveau ingen støtte i den nederlandske skatteret, som Nederlandene peger på. Konsolidering af koncerner finder ifølge nederlandsk skatteret kun sted ved en kapitalandel på 95 % eller derover. I Nederlandene opkræves selskabsskatten med andre ord for de særskilte enheder, ikke for koncerner. Betegnelsen »groepsrentebox« (koncernrenteboks) afspejler således ikke tilstrækkeligt, at ordningen vedrører særskilte enheder, som beskæftiger sig med specifikke finansieringsaktiviteter. Ordningen vedrører ikke en saldo over udgifter og indtægter konsolideret på koncernniveau.
(81)
Kommissionen finder derfor, at vurderingen af ordningen skal foretages for de individuelle virksomheder. Ordningen, som ændret af de nederlandske myndigheder, kan beskrives som en nedsat sats på en specifik type indtægter (henholdsvis udgifter) i form af renter på et lån, når transaktionen finder sted mellem erhvervsmæssigt forbundne virksomheder (14).
(82)
Kommissionen finder desuden, at ordningens symmetri og dens neutrale virkning på koncernniveau ikke udelukker, at de individuelle virksomheder kan drage fordel. Ej heller kan en lavere beskatning af renter for én enhed i en koncern begrundes i en højere skattesats - gennem et lavere fradrag af renter - for en anden virksomhed (15).
(83)
Kommissionen finder, at det for beskatningen af specifikke typer indtægter kan være vigtigt at undersøge, om en ordning omfatter generelle transaktionskategorier uden forskelsbehandling. Enhver forskelsbehandling, som ikke kan begrundes i objektive forskelle mellem skattepligtige enheder, kan føre til konkurrencefordrejning.
(84)
Det skal her bemærkes, at det er et typisk træk ved mange skattesystemer, at analytiske elementer supplerer skattesystemets syntetiske karakter. Dette er især tilfældet, når en differentieret skattemæssig behandling finder anvendelse på specifikke typer indtægter, som f.eks. renter eller udbytte.
(85)
Uafhængigt heraf skal det undersøges, om der objektivt set må anvendes en nedsat skattesats på lånetransaktioner mellem erhvervsmæssigt forbundne virksomheder. Både Nederlandene og VNO-NCW har anført, at arbitrage mellem finansiering med egenkapital og med fremmedkapital kun er mulig i koncernforhold. I modsætning til virksomheder uden for koncernforhold (selvstændige virksomheder) konfronteres koncernvirksomheder internt i koncernen med arbitrage mellem egenkapital og fremmedkapital. Arbitragen påvirkes oftest mere af skattemæssige end af økonomiske overvejelser.
(86)
Kommissionen finder, at den foreliggende foranstaltning medfører en mindskning af arbitragen (i en national situation), da forskellen mellem beskatningen af koncernrenter og beskatningen af koncernudbytte bliver mindre, og skattesystemets tekniske neutralitet således styrkes.
(87)
For at illustrere dette skal der sondres mellem tre forskellige situationer (se figur 1), som vedrører erhvervsmæssigt forbundne virksomheder på den ene side og selvstændige virksomheder på den anden side (herunder finansieringsinstitutter i deres forbindelser med uafhængige tredjeparter). Det antages, at A-B-C er en koncern af virksomheder, hvor A udøver kontrol med finansieringen i B og C; X er en enhed, som ikke hører under en koncern (selvstændig virksomhed), og Y er et kreditinstitut, som formidler lån til uafhængige parter.
Figur 1
(88)
Den første situation vedrører finansielle transaktioner mellem erhvervsmæssigt forbundne virksomheder. Moderselskab A formidler likvide midler til sine datterselskaber B og C ved at stille egen- eller fremmedkapital til rådighed. Af disse finansielle transaktioner udspringer en betaling (foretaget af B og C) af enten renter eller udbytte.
(89)
Valget mellem finansiering med fremmed- eller egenkapital træffes af moderselskab A i koncernens interesse som helhed. Derfor vil der, når moderselskab A finansierer et af sine datterselskaber (eller virksomheder, der hører under koncernen), forekomme arbitrage mellem fremmed- og egenkapital på baggrund af forskellige kriterier. Hvor et likviditetsbehov på langt sigt eller en investering normalt kræver et kapitalindskud, kræves der ved finansielle behov på kort sigt kun et (kortfristet) lån. Dog kan de økonomiske overvejelser blive påvirket af skattemæssige overvejelser.
(90)
Ved at mindske forskellen i den skattemæssige behandling mellem koncernindtægter fra lån (renter) og koncernindtægter fra kapital (udbytte) vil den skattemæssige arbitrage mellem de to transaktionstyper i en national situation aftage som følge af foranstaltningen. Den anden situation vedrører en lånetransaktion mellem et finansieringsinstitut (bank Y) og en af de virksomheder, som hører under en koncern (virksomhed B). En sådan situation opstår i princippet, når de finansielle behov ikke kan tilgodeses ved at stille likvide midler til rådighed internt i koncernen. I sådan en situation forekommer der ingen arbitrage for Y's vedkommende, da et kapitalindskud i B ikke er et alternativ for Y, som udelukkende beskæftiger sig med formidling af lån til tredjeparter. Der forekommer heller ingen arbitrage mellem fremmed- og egenkapital for B's vedkommende (eller på koncernniveau).
(91)
Finansieringsinstitutter (som formidler lån til uafhængige parter) adskiller sig også af andre årsager fra virksomheder, der hører under en koncern (som tilvejebringer likvide midler til virksomheder i koncernen). I det første tilfælde udspringer indtægterne af sådanne lånetransaktioner fra finansieringsinstitutternes ordinære drift og kan udgøre en væsentlig del af deres indtægter. I det andet tilfælde udgør de indtægter, som udspringer af transaktioner med uafhængige erhvervsdrivende, og som omdannes til koncernindtægter, uden at der genereres indtægter på koncernniveau. De renter, som betales af virksomhed B til banken, udgør ekstraudgifter - ikke kun for virksomhed B, men også for koncernen som helhed - mens de renter, som i den første situation betales af virksomhed B (eller C) til virksomhedens moderselskab, ikke udgør ekstraudgifter for koncernen.
(92)
I denne forbindelse skal det bemærkes, at finansieringsinstitutterne efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende af beslutningen om at indlede proceduren ikke har indsendt nogen klage eller bemærkninger vedrørende »groepsrentebox«-ordningens anvendelsesområde.
(93)
Set fra debitorens synsvinkel (B over for Y) kan denne virksomhed bedre sammenlignes med en selvstændig virksomhed, som f.eks. virksomhed X, når denne optager et lån i banken (Y).
(94)
Den tredje situation vedrører en lånetransaktion mellem et finansieringsinstitut (bank Y) og en selvstændig virksomhed (X). Ligesom i den anden situation er der for Y ikke tale om arbitrage, da et kapitalindskud i B ikke udgør noget alternativ for Y.
(95)
Selv om virksomhed X's finansielle behov under visse omstændigheder kunne tilgodeses gennem formidling af lån eller kapitalindskud fra individuelle aktionærer, kan denne situation ikke sammenlignes med den første, da de potentielle likviditetsudbydere (fysiske personer) ikke betaler selskabsskat. Endvidere ville det være særlig vanskeligt at optage denne form for transaktioner med private investorer under foranstaltningens anvendelsesområde (ved at begrænse fradraget af de renter, som betales af virksomhed X til dennes aktionærer og samtidig sænke beskatningen af disse renter for den enkelte aktionær), fordi der ved beskatning af personer ikke anvendes den samme logik som ved beskatning af virksomheder (16).
(96)
Da virksomhed X's finansielle behov set fra debitorens synsvinkel kun kan tilgodeses ved optagelse af lån i et finansieringsinstitut, vil den heraf resulterende transaktion med Y have en stærk lighed med lånetransaktionen mellem virksomhed B og Y.
(97)
Da selvstændige virksomheder, som ikke er kredit- eller finansieringsinstitutter, i princippet ikke regelmæssigt formidler lån til uafhængige parter, bliver de desuden ikke forskelsbehandlet med hensyn til låneaftaler i forhold til erhvervsmæssigt forbundne virksomheder, hvad angår formidling af lån til virksomheder, der hører under koncernen.
(98)
Endelig har Nederlandene som led i »groepsrentebox«-ordningen ændret definitionen af »koncern«. Nederlandene hævder, at denne ændring udspringer af en forbedring af deres strategi til forhindring af skattemæssig arbitrage.
(99)
I det nye forslag omfatter de forbundne enheder, for hvem der indberettes renter i »groepsrentebox«-ordningen, de forhold, hvor den ene enhed har direkte eller indirekte faktisk kontrol over finansieringen i den anden. Kommissionen anser denne ændring for vigtig, da en virksomhed ikke længere frit kan vælge mellem finansiering med intern eller ekstern fremmedkapital eller mellem finansiering med egen- eller fremmedkapital, såfremt en anden virksomhed har den faktiske kontrol over finansieringen i førstnævnte virksomhed. Arbitrage finder sted i den centrale ledelse i koncernens interesse som helhed.
(100)
Forholdet mellem A og B vedrører den interne tildeling af midler i koncernen af erhvervsmæssigt forbundne virksomheder, mens forholdet mellem Y og B (eller X og Y) først og fremmest har at gøre med kommerciel finansiering.
(101)
Kommissionen finder derfor, at begrebet »direkte eller indirekte faktisk kontrol« over finansieringen i den anden enhed (eller en tredje enheds faktiske kontrol over de to enheder, som indgår låneaftalen) er afgørende for, om foranstaltningen kan anses for at være statsstøtte, i medfør af målet om at mindske ansporingen til arbitrage mellem finansiering gennem kapitalindskud og lån og i denne forbindelse garantere skattemæssig neutralitet.
(102)
Angående spørgsmålet, om den foreliggende foranstaltning medfører en fordel, må der sondres mellem forskellige situationer for de særskilte virksomheder. For det første bliver alle skattepligtige enheder i Nederlandene, som er involveret i en finansieringstransaktion med fremmedkapital med virksomheder, som de ikke er erhvervsmæssigt forbundet med, behandlet på nøjagtig samme måde og beskattet med den samme sats (25 %). Dette gælder også virksomheder, som hører under en koncern. For det andet får en virksomhed, som modtager et lån fra en virksomhed, som den er erhvervsmæssigt forbundet med, i realiteten en mindre gunstig skattemæssig behandling end en virksomhed, som indgår en låneaftale med en virksomhed, den ikke er erhvervsmæssigt forbundet med (rentefradrag kun 5 %). For det tredje - og dette er den eneste situation, hvor der overhovedet er tale om en skattefordel - bliver en virksomhed, som formidler et lån til en virksomhed, som den er erhvervsmæssigt forbundet med, beskattet af de deraf opstående renter med en lavere sats, end når den indgår en transaktion med en virksomhed, som den ikke er forbundet med.
(103)
Hvad angår foranstaltningens følger, kan fordelen for en virksomhed, der formidler et lån til en virksomhed, som den er erhvervsmæssigt forbundet med, dog ikke betragtes som forskelsbehandlende, idet et lån til en forbunden virksomhed ikke kan sammenlignes med et lån til en ikke-forbunden virksomhed. Med hensyn til finansieringsaktiviteter med fremmedkapital befinder erhvervsmæssigt forbundne virksomheder sig ikke i en tilsvarende faktisk og juridisk situation som virksomheder, der ikke er erhvervsmæssigt forbundet. Når erhvervsmæssigt forbundne virksomheder bestræber sig på at opnå koncernintern finansiering med fremmed- eller egenkapital, drejer det sig nemlig ikke om en udelukkende kommerciel transaktion, som det gør for virksomheder, der ikke er erhvervsmæssigt forbundet. Moderselskabet og datterselskabet har de samme interesser, hvilket ikke er tilfældet ved en kommerciel transaktion med en tredje kreditgiver, hvor begge parter stræber efter at opnå det størst mulige udbytte på den anden parts bekostning. Der foreligger ikke noget konkurrencepres fra virksomhed Y på virksomhed A, når der formidles et lån til virksomhed B, af den simple årsag, at virksomhed A har kontrollen med alle beslutninger om finansiering i virksomhed B.
(104)
Kravet om, at der skal udøves kontrol over en anden virksomhed, er følgelig et horisontalt kriterium, som gælder alle virksomheder, uanset disses størrelse, hvilken erhvervsgren de er aktive i, eller øvrige forhold, der adskiller dem. En anderledes skattesats for finansiering med fremmedkapital mellem erhvervsmæssigt forbundne virksomheder afspejler kun objektive forskelle og har ingen konsekvenser for den skattemæssige neutralitet.
(105)
Skønt medlemsstaterne ved fastsættelse af deres skatteregler skal overholde reglerne om fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser og kapital, etableringsfrihed, forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet samt statsstøttereglerne, må Kommissionen erkende, at fællesskabsretten giver medlemsstaterne et betydeligt råderum på skatteområdet. Som fremhævet i skattemeddelelsens punkt 13 begrænser statsstøttereglerne imidlertid ikke medlemsstaternes beføjelser til at vælge den økonomiske politik, som de finder mest hensigtsmæssig, herunder navnlig at fordele skattebyrden på de forskellige produktionsfaktorer efter deres eget valg.
(106)
I denne forbindelse kan det være legitimt for medlemsstaterne at stræbe efter at begrænse den eksisterende arbitrage mellem koncernintern finansiering med egen- og fremmedkapital (tillige med forekomsten af misbrug af fradraget af koncernrenter). Kommissionen fastslår især, at arbitrage mellem finansiering med egen- og fremmedkapital kan føre til situationer, hvor en virksomhed tvinges af sit moderselskab til at benytte et koncernlån i stedet for egenkapital og dermed til at øge sin gearing for at holde sin selskabsskat så lav som mulig. Fra en økonomisk synsvinkel er det imidlertid ikke altid ønskeligt at vælge en øget gearing og/eller en forpligtelse til at betale renter i stedet for at drage fordel af en finansiering på langt sigt i form af kapital. Endvidere lader Nederlandene til at være gået glip af skatteindtægter på grund af arbitrage mellem finansiering med egen- og fremmedkapital.
(107)
Foranstaltningen er åben for alle virksomheder, som betaler selskabsskat, og som modtager og betaler renter for koncerninterne forbindelser, og omfatter ingen elementer af forskelsbehandling, såsom en begrænsning for det land, hvor transaktionen finder sted.
(108)
Indførelsen af en obligatorisk ordning garanterer, at foranstaltningen gælder for alle virksomheder, som hører under en koncern (med koncerninterne lånetransaktioner) uden mulighed for at frigøre sig fra ordningen og uden differentieret behandling mellem virksomheder, der hører under en koncern. Med den nye til foranstaltningen formulerede definition af en koncernvirksomhed, som er baseret på kontrol (i stedet for minimal kapitalandel), begrænses det antal elementer, hvorved der retligt kunne være tale om selektivitet, idet foranstaltningens omfang udvides.
(109)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at den efter offentliggørelse af beslutningen om at indlede proceduren ikke har modtaget nogen klager eller bemærkninger fra repræsentanter for nederlandske arbejdsgivere med påstand om, at små og mellemstore virksomheder ikke ville kunne drage fordel af foranstaltningen.
(110)
Kommissionen sondrede i sin beslutning om at indlede proceduren mellem en ren national situation, hvor alle virksomheder i koncernen er hjemmehørende i Nederlandene, og en grænseoverskridende situation, hvor en nederlandsk virksomhed låner penge til en virksomhed i koncernen, som er hjemmehørende i udlandet. På et rent nationalt plan ville foranstaltningen ifølge Kommissionen set fra et skattemæssigt synspunkt sandsynligvis være neutral. I forbindelse med grænseoverskridende transaktioner gælder den lavere skattesats på 5 % for den nederlandske virksomhed, mens de nederlandske regler, som begrænser fradraget af betalte renter, ikke gælder for de af koncernens virksomheder, som er hjemmehørende i udlandet. Kommissionen konkluderede derfor, at denne ordning de facto ville kunne føre til en selektiv fordel, fordi kun multinationale koncernvirksomheder, der foretager grænseoverskridende koncernrentetransaktioner med skatteregioner, hvor der gælder en selskabsskat på mere end 5 %, ville blive tilskyndet til at benytte ordningen.
(111)
Kommissionen finder, at der i denne endelige vurdering ikke skal sondres mellem rent nationale og grænseoverskridende situationer.
(112)
For det første er ordningens specifikke bestemmelser de samme i både nationale og grænseoverskridende situationer. Ordningen indeholder ikke en eneste bestemmelse, som kunne føre til en forskel mellem indtægter/udgifter fra ind- og udland.
(113)
For det andet har Nederlandene og de interesserede parter med rette anført, at når den fordel, der opnås i en grænseoverskridende situation, er større end den fordel, der opnås i en national situation, skyldes det ikke den lavere nederlandske sats for modtagne koncernrenter, men derimod det ubegrænsede fradrag af betalte koncernrenter i udlandet.
(114)
Selskabsskattesatserne er ikke harmoniseret i Fællesskabet, og Nederlandene har ingen indflydelse på de satser, der anvendes af de øvrige lande. Hvis det lykkes virksomhederne at drage fordel af forskellen mellem skattesatserne, dvs. af manglen på harmonisering, er Nederlandene ikke ansvarlige for dette. Det står virksomhederne frit for at drage fordele af de forskellige beskatningsniveauer i medlemsstaterne, som bekræftet af Domstolen (17).
(115)
Kommissionen er enig i, at en fordel, som udspringer i en international kontekst af en lav skattesats i Nederlandene, der ikke matches af et tilsvarende lavt fradrag i Nederlandene, men som ligger under for et normalt fradrag i udlandet, ikke kan tilregnes Nederlandene (18).
(116)
Her skal det ligeledes bemærkes, at den fordel, der udspringer af fradraget til den normale sats i udlandet, ikke finansieres af nederlandske midler, og at fradraget til den normale sats i det pågældende land blot er en følge af anvendelsen af det normale skattesystem (og ikke af en undtagelsesforanstaltning).
(117)
Derfor finder Kommissionen, at de fordele for en multinational koncern, som opstår i en grænseoverskridende situation, som beskrevet i beslutningen om at indlede proceduren, skyldes skattemæssige dispariteter mellem forskellige skatteregioner og følgelig ikke skal tages i betragtning ved vurderingen af statsstøttereglerne.
(118)
Som for alle skatteforanstaltninger kan det heller ikke i dette tilfælde helt udelukkes, at koncernvirksomheder inden for specifikke sektorer profiterer mere af ordningen, fordi der i de pågældende sektorer finder flere finansielle transaktioner sted. Dette gælder navnlig virksomheder inden for finanssektoren, hvis hovedaktivitet er formidling af lån, og som, som følge af ordningen, ville kunne formidle flere lån til erhvervsmæssigt forbundne virksomheder. For det første skal det dog bemærkes, at den nederlandske ordning sætter en grænse for det beløb, som kan beskattes/fratrækkes til den nedsatte sats, for at forhindre misbrug af ordningen (se afsnit II.3). Denne begrænsning finder især anvendelse på virksomheder i finanssektoren, så risikoen for misbrug er begrænset. Kommissionen erklærede desuden i sin skattemeddelelse (19): »Den omstændighed, at visse virksomheder eller visse sektorer drager større fordel end andre af sådanne skatteforanstaltninger, betyder ikke nødvendigvis, at de falder ind under anvendelsesområdet for konkurrencereglerne vedrørende statsstøtte«.
(119)
I beslutningen om at indlede proceduren fandt Kommissionen, at det ikke kunne udelukkes, at de vigtigste modtagere af ordningen ville være de tidligere modtagere af kfa-ordningen, som viste sig at udgøre uforenelig statsstøtte.
(120)
I denne forbindelse skal det bemærkes, at anvendelsen af kfa-ordningen var betinget af opfyldelse af bl.a. følgende betingelser:
-
Den modtagende virksomhed skal udføre finansieringsaktiviteter til fordel for enheder i koncernen i mindst fire lande eller mindst to verdensdele.
-
Kun finansieringsaktiviteter, som kan foretages uafhængigt af Nederlandene, er dækket.
-
Højst 10 % af den samlede kapital (egen- eller fremmedkapital), som virksomheden anvender på sine finansieringsaktiviteter, må anvendes, direkte eller indirekte, i de af koncernens virksomheder, som er hjemmehørende i Nederlandene.
(121)
I medfør af disse betingelser og det begrænsede antal modtagende virksomheder (87) anså Kommissionen kfa-ordningen for at være en selektiv foranstaltning.
(122)
Som Nederlandene har påpeget, gælder disse betingelser ikke for »groepsrentebox«-ordningen. Endvidere vil det samlede antal virksomheder, som drager fordel af »groepsrentebox«-ordningen, være langt større end de 87 virksomheder, der benyttede sig af den tidligere kfa-ordning.
(123)
I denne forbindelse kan det ikke antages, at store (multinationale) virksomheder vil få lettere adgang til ordningen end mindre og mellemstore virksomheder (SMV’er) og dermed drage uforholdsmæssig stor fordel af den. Ifølge de af Nederlandene fremlagte statistiske data, hvor der foretages en utvetydig sondring mellem SMV’er og store virksomheder, er 200 000 (ud af 335 000) virksomheder erhvervsmæssigt forbundet med en eller flere virksomheder og kan således modtage eller betale koncernrenter. For 50 000 af disse virksomheders vedkommende ligger en eller flere af koncernens virksomheder i udlandet, hvoraf 47 000 (95 %) er SMV’er. Dette afspejler tydeligt, at SMV’erne ikke vil blive forskelsbehandlet ved ordningen.
(124)
I betragtning 83 til og med 123 godtgøres det, at foranstaltningen uden forskelsbehandling medfører en fordel for virksomheder i en lignende situation og de facto burde styrke den skattemæssige neutralitet.
(125)
Endvidere konkluderes det, at den faktiske fordel for multinationale virksomheder, som kunne udspringe af eksisterende dispariteter mellem skattesystemerne i en grænseoverskridende situation, falder uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde, da disse dispariteter ikke kan tilregnes Nederlandene.
(126)
Under alle omstændigheder finder Kommissionen, at foranstaltningen faktisk kan benyttes af alle virksomheder i Nederlandene, idet der ikke findes nogen juridiske eller økonomiske hindringer for at etablere en koncern.
(127)
På baggrund af den seneste ændring, som Nederlandene har indført, vil det blive lettere at etablere en virksomhed i Nederlandene, fordi det lovpligtige kapitalkrav om 18 000 EUR for et anpartsselskab afskaffes. Herved kan enhver virksomhed let oprette (endnu) en virksomhed i Nederlandene og dermed danne en koncern. »Groepsrentebox«-ordningen bliver således tilgængelig for enhver særskilt virksomhed, uden at stilles krav om en vis økonomisk styrke eller betydelige finansielle midler. Da dannelsen af en koncern udelukkende bliver et organiseringsspørgsmål uden uforholdsmæssig høje omkostninger, vil kravet om at høre under en koncern ikke længere være en hindring for en virksomhed, der ønsker at drage fordel af »groepsrentebox«-ordningen.
VIII. KONKLUSION
(128)
Kommissionen konkluderer, at den »groepsrentebox«-ordning, som Nederlandene har til hensigt at gennemføre, ikke indebærer, at Nederlandene giver virksomheder, som er hjemmehørende i Nederlandene og hører under en koncern, eller udenlandske virksomheder, som hører under en koncern med fast forretningssted i Nederlandene, en selektiv fordel, og at den således ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den »groepsrentebox«-ordning, som Nederlandene har til hensigt at gennemføre vedrørende beskatning af koncerninterne rentestrømme udgør ikke statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
Det tillades følgelig at gennemføre ordningen.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. juli 2009.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2009. július 8.)
a „groepsrentebox” rendszer Hollandia által tervezett végrehajtásáról (C 4/07 (ex N 465/06))
(az értesítés a C(2009) 4511. számú dokumentummal történt)
(Csak a holland nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2009/809/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre és különösen annak 88. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett cikkeknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (1), és tekintettel ezen észrevételekre,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
A holland hatóságok 2006. július 13-i levelükben értesítést küldtek az ún. groepsrentebox adókulcs-csökkentési rendszerről, amely vállalatcsoporton belüli kapcsolatok esetében alacsonyabb adókulcsot ír elő a kapott kamatok után, illetve lehetővé teszi a fizetett kamatok adóból történő levonását. A holland hatóságok pusztán a jogbiztonság érvényesülése érdekében küldtek értesítést, mivel úgy tekintik, hogy a rendszer általános intézkedés jellegét ölti. A 2006. szeptember 5-i és 2006. november 9-i levelek további tájékoztatással szolgáltak.
(2)
A Bizottság 2007. február 7-i levelében arról a döntéséről tájékoztatta Hollandiát, hogy a támogatási programnak a vállalatcsoporton belüli kamatok alacsonyabb adókulcsára és adólevonására vonatkozó része („A” intézkedés) tekintetében megindítja az EK-Szerződés 88. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárást.
(3)
A Bizottság ugyanezen levelében arról is tájékoztatta Hollandiát, hogy a valamely vállalkozás minimum 5 %-ának megszerzését célzó rövid lejáratú lekötéseken keletkezett kamatok alacsonyabb adókulcsa („B” intézkedés) az EK-Szerződés 87. cikke (1) bekezdésének értelmében nem képez állami támogatást.
(4)
Az eljárást megindító bizottsági határozatot közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2). A Bizottság felkérte az érdekelt feleket az intézkedésekkel kapcsolatos észrevételeik megtételére.
(5)
A holland hatóságok 2007. május 7-i levelükben megtették az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeiket.
(6)
A Bizottság az érdekelt felektől is kapott észrevételeket. A Bizottság ezeket továbbította a holland hatóságoknak, melyeknek lehetőségük nyílt megválaszolni azokat; észrevételeiket 2007. június 29-i levelükben tették meg.
(7)
A 2007. november 8-i és 2008. január 29-i levelekben kiegészítő tájékoztatás érkezett a holland hatóságok részéről.
(8)
A holland hatóságok 2008. október 7-én Leigh Hancher, a Tilburgi Egyetem európai jogi professzora által készített jogi véleményt nyújtottak be annak kérdésében, hogy a bejelentett intézkedés tartalmaz-e állami támogatást.
(9)
2008. december 18-i levelükben a holland hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy módosítják ezt az adózási rendszert.
II. AZ INTÉZKEDÉS RÉSZLETES LEÍRÁSA
II.1. Cél
(10)
A holland hatóságok szerint az intézkedés célja az adóügyi megítélésben való különbségtétel megszüntetése a csoportfinanszírozás két eszköze, a saját tőke és az idegen tőke között.
(11)
A jelenlegi helyzetben, ha egy csoporthoz tartozó vállalkozás tőkeinjekciót hajt végre egy olyan vállalkozásnál, amely ugyanahhoz a csoporthoz tartozik, ellentételezésként osztalékot kap, amely a részesedéseket mentesítő szabályok alapján adómentességet élvez, míg ha a vállalkozás pénzt ad kölcsön az ugyanazon csoportba tartozó vállalkozásnak, a kapott kamatot a szokásos társasági adó (25,5 %) alapján adóztatják. A tőkét fogadó vállalkozás nem vonhatja le a tőkeinjekció után fizetett osztalékokat, a kölcsön után fizetett kamat azonban levonható a társasági adó szokásos mértékéből.
(12)
Hollandia rámutat, hogy a jogilag független szervezetek szervezeti felépítésének megválasztását általában a társasági jogból fakadó, vagy gazdasági megfontolások vezérlik. A polgári jogban a saját tőke és az idegen tőke közötti különbségtétel (felelősség, visszafizetési feltételek, biztonság, szavazati jogok stb.) nincs összefüggésben a csoportfinanszírozással, mivel az adózási következmények nagyban különböznek. A csoportokon belül a finanszírozási feltételeket az alkalmazandó adórendszer szerinti legalacsonyabb adóteher elérése érdekében választják meg. Ennek eredményeképpen a csoporton belüli idegen tőke vagy saját tőke biztosításának kérdését elsősorban adózási megfontolások vezérlik.
(13)
Hancher professzor jogi véleményében kiemeli, hogy több OECD-országban rendkívül fontos politikai kérdés az idegen, illetve saját tőkéből történő vállalati finanszírozás adóügyi megítélését érintő különbségtétel hatása, valamint az ebből fakadó káros következmények lehetséges megoldásai. Hancher professzor szerint a holland adózási szakirodalomban többször is felmerült a holland társasági adózás alapvető megreformálásának, valamint a vállalatcsoportokon belül az idegen és a saját tőkéből való finanszírozás semleges megítélésének szükségessége.
(14)
A holland hatóságok hangsúlyozzák, hogy az adóügyi megítélés különbségei az arbitrázs bizonyos, gazdaságilag nem kívánatos formáinak kialakulásához vezetnek a csoporton belüli finanszírozás két eszköze között. Egy csoporton belül a saját tőkéből való kiegészítő finanszírozás vagy idegen tőkéből való (kiegészítő) finanszírozás tetszőleges, de a finanszírozás két típusának adózási következményei egymástól eltérőek. Ez arbitrázshoz vezet, ami torzítja az adórendszer semlegességét. Az intézkedés éppen ezért igyekszik megakadályozni az idegen tőkéből és a saját tőkéből való finanszírozás közötti arbitrázst, és növelni a holland adórendszer semlegességét.
(15)
Az adókulcs-csökkentési rendszer bevezetése elősegíti annak biztosítását, hogy a csoportkapcsolaton belül alkalmazott finanszírozási módszert elsősorban gazdasági megfontolások határozzák meg. Ez a csoporton belüli kamatok adóügyi megítélését sokkal határozottabban összhangba hozza a csoporton belüli osztalékok adóügyi megítélésével, és ezzel hozzájárul a csoporton belüli idegen tőkéből való és a csoporton belüli saját tőkéből való finanszírozás közötti nagyobb semlegesség kialakulásához.
(16)
Az arbitrázs problémája nem merül fel a csoportkapcsolaton kívüli finanszírozás esetében. Itt az eltérő polgári jogi jogkövetkezmények valóban fontosak, hogy az arbitrázs e formája ne fordulhasson elő. A csoportokon belüli és csoportokon kívüli helyzetek közötti különbségek miatt a csoporton kívüli finanszírozási tranzakciók adóügyi semlegessége nem követelmény. Az ügy jellegét tekintve ezért az intézkedés a csoporton belüli kölcsönökre korlátozódik.
(17)
A holland hatóságok arra is felhívják a figyelmet, hogy az utóbbi időben a holland vállalkozások egyre több túlzott kamatösszeget vonnak le. A csoporton belüli kölcsönök és a saját tőke eltérő adóügyi megítélését a vállalkozások egyre inkább kihasználják, az államkincstár rovására.
(18)
Az intézkedés célja, hogy megakadályozza az adóbevételek elapadását azáltal, hogy a vállalkozásokat arra ösztönzi, hogy kölcsönök helyett saját tőkét használjanak, és hogy korlátozza a hollandiai kamatlevonást. A rendszer így kiegészíti a holland alultőkésítési szabályokat, amelyek célkitűzése hasonló, amennyiben a rendszer akadályozza a túlzott kölcsöntőke-finanszírozást és gátolja a hollandiai adóalap mesterséges csökkentését.
(19)
A holland hatóságok véleménye szerint a bejelentett rendszer kizárólag technikai jellegű intézkedés.
II.2. Jogalap
(20)
Az intézkedés jogalapja a társasági adóról szóló 1969. évi törvény (Wet op de vennootschapsbelasting 1969) 12c. cikke. A rendelkezést 2007. január 1-jei hatállyal vezették be, de a hatálybalépés időpontját elhalasztották mindaddig, amíg a Bizottság állást foglal az állami támogatási szabályokkal való összeegyeztethetőség vonatkozásában.
II.3. Az intézkedés működésének módja
(21)
Hollandiában a társasági adó mértéke általánosságban a társaság bevételeinek 25,5 %-a (3). Az adókulcs-csökkentési rendszer intézkedése bizonyos csoporton belüli kamatokra ettől eltérő adóügyi megítélést ír elő. A csoporton belüli finanszírozással összefüggésben fizetett és kapott kamatok nem tartoznak a 25,5 %-os általános társasági adómérték hatálya alá. A csoporton belüli finanszírozási tranzakciók során kapott és fizetett kamatok pozitív egyenlegét a jövőben 5 %-os mértékű adókulcs-csökkentési rendszer szerinti adókulccsal adóztatják meg, a 25,5 %-os általános társasági adómérték helyett. Amennyiben a kapott és a fizetett kamatok egyenlege negatív, akkor az levonható lesz, de az általános 25,5 %-os mérték helyett csökkentett, 5 %-os mértékben.
(22)
A csökkentett mértékű megadóztatható vagy levonható összeget az adófizető adózási célú nettó eszközállományának (fiscale vermogen) egy bizonyos százalékára korlátozzák. A korlátozás célja, hogy meggátolja a tőkehiányos vállalkozásokat abban, hogy visszaéljenek az intézkedéssel, valamint biztosítja, hogy a csökkentett mérték csak akkor legyen alkalmazható, ha a csoporton belüli kölcsönökből származó hozamot saját tőkéből finanszírozták.
(23)
A kamatok rendszerére vonatkozó intézkedés számos visszaélés elleni rendelkezést foglal magában. Különösképpen a hivatalosan harmadik felet (bank) megillető, de valójában egy csoporton belüli szervezetnek fizetett kamatot kell csoporton belül fizetett kamatnak tekinteni. Ez alkalmazandó például a back-to-back konstrukciók (4) esetére. A harmadik felet (bank) megillető kamat abban az esetben is korlátozottan levonható, és csoporton belüli kamatnak minősül, ha a kölcsönön keresztül szerzett forrásokkal tőkeinjekciót hajtanak végre egy leányvállalatnál azért, hogy a leányvállalatnál alacsony adószintű, csoporton belüli kamatot generáljanak.
(24)
A holland hatóságok első értesítésükben feltüntették, hogy a rendszer legalább három évig választható lesz. Amennyiben a csoporthoz tartozó valamely vállalkozás a rendszer alkalmazása mellett dönt, az a csoport többi, Hollandiában található vállalkozására is alkalmazandó. Az első kamatrendszer meghatározása alapján azok a vállalkozások támogathatók, amelyek - amint azt a rendszer maga külön megállapította - ugyanahhoz a csoporthoz tartoznak, ami azt jelenti, hogy egy vállalkozás egy másik vállalkozás legalább 50 %-át birtokolja. Más szóval egy csoportnak legalább két vállalkozásból kell állnia, és az anyavállalat a leányvállalat részvényeinek több mint 50 %-a fölött gyakorol ellenőrzést. Minden vállalkozásnak a hollandiai társasági adó hatálya alá kell tartoznia. Ez azt jelenti, hogy a rendszer alkalmazható bármely, Hollandiában székhellyel rendelkező vállalkozásra vagy minden olyan, Hollandián kívüli székhellyel rendelkező vállalkozásra, amely állandó telephellyel rendelkezik Hollandiában.
II.4. A rendszer módosításai
(25)
Az eljárás folyamán a holland hatóságok világossá tették, hogy a rendszert kötelezővé kívánják tenni. Ezt a 2008. december 18-i keltezésű levélben megerősítették. Az adókulcs-csökkentési rendszer így alkalmazandó lenne minden, a hollandiai társasági adó hatálya alá tartozó jogalany számára a csoporthoz tartozó vállalkozásoknak fizetett kamat és a csoporthoz tartózó vállalkozásoktól kapott kamat tekintetében.
(26)
A levélben a holland hatóságok a rendszer további két módosításáról is tájékoztatták a Bizottságot. Az első módosítás a csoport tágabb meghatározására vonatkozik a adókulcs-csökkentési rendszer tekintetében. A kapcsolódó jogalanyok körének meghatározását úgy módosították, hogy minden olyan esetre érvényes legyen, ahol egy jogalany közvetlen vagy közvetett módon tényleges ellenőrzést gyakorol egy másik jogalany finanszírozása felett, illetve ahol egy harmadik személy vagy jogalany tényleges ellenőrzést gyakorol a kölcsönmegállapodásban részt vevő két jogalany fölött (5). A második módosítás olyan rendelkezést illeszt be, amely a holland polgári jog rendelkezéseinek értelmében megkönnyíti egy (második) vállalkozás létrehozását, hogy az ekképpen létrejött csoport élvezhesse az adókulcs-csökkentési rendszer előnyeit. Így például megszűnne a korlátolt felelősségű társaságok (besloten vennootschap - BV) esetében jelenleg kötelező 18 000 EUR-s minimális tőke.
II.5. Költségvetés
(27)
Az eredeti értesítés szerint a bejelentett intézkedés éves költségvetése 475 millió EUR-t tesz ki. A holland hatóságok később azt közölték, hogy a kötelező adókulcs-csökkentési rendszer költségvetési szempontból semleges lesz.
III. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(28)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló, 2007. február 7-i határozatában kétségét fejezte ki az intézkedés általános jellege tekintetében. Hangsúlyozta, hogy a rendszer által biztosított alacsonyabb adózás előnyeit csak a vállalatcsoportokhoz tartozó vállalkozások élvezhetnék (de jure szelektivitás), és attól tartott, hogy a rendszer a multinacionális csoportoknak kedvezne, szelektív gazdasági előnyt biztosítva ezzel e csoportoknak (de facto szelektivitás).
(29)
A Bizottság rámutatott, hogy pusztán nemzeti összefüggésben vizsgálva, az intézkedés az adózás szempontjából valószínűleg semleges lenne. A határokon átnyúló tranzakciók összefüggésében azonban azt jelentené, hogy a külföldi székhelyű leányvállalatuknak kölcsönt nyújtó holland vállalkozások az 5 %-os mértékű alacsonyabb adózás hatálya alá tartoznának, a külföldi leányvállalatra viszont nem vonatkoznának a fizetett kamatok levonhatóságát korlátozó holland szabályok. A rendszer de facto szelektív előnyt biztosítana, mivel kizárólag azok a nemzetközi vállalatcsoportok kapnának ösztönzést a rendszer alkalmazására, amelyek 5 %-nál magasabb társasági adóról rendelkező adófennhatóság hatálya alá tartozó, határokon átnyúló, csoporton belüli kamattranzakciókban vesznek részt.
(30)
Amennyiben az intézkedés célja az adórendszer alkalmazása alóli kivétel létrehozása volt, a Bizottság azt is kétségbe vonta, hogy az adórendszer természete vagy általános rendje ezt indokolja-e.
(31)
A Bizottság megítélése szerint nem zárható ki, hogy a rendszer fő kedvezményezettjei a nemzetközi pénzügyi tevékenységekre vonatkozó program korábbi kedvezményezettjei lennének, és ez a program már korábban a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősült (6).
(32)
A Bizottság ezért arra az álláspontra helyezkedett, hogy az adókulcs-csökkentési rendszer az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében támogatásnak tekinthető, és hogy a 87. cikk (2) és (3) bekezdésében meghatározott kivételek egyike sem alkalmazható rá.
IV. HOLLANDIA ÉSZREVÉTELEI
(33)
Az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos holland észrevételek 2007. május 7-én érkeztek meg, és azokat 2007-ben és 2008-ban további megjegyzésekkel - többek között a Hancher professzor által adott jogi véleménnyel - egészítették ki.
(34)
A holland hatóságok állítása szerint a Bizottságnak a határozatban kifejtett megközelítése három ponton téves. Először is, a Bizottság az „előny” és a „szelektivitás” két, egymástól elkülönülő kritériumát egyetlen kritériumban vonja össze („szelektív előny”). Ez nem áll összhangban az általános bizottsági gyakorlattal és az ítélkezési gyakorlattal, amely előírja, hogy a kettőt külön kell alkalmazni.
(35)
Másodszor, a Bizottság nem értékeli külön-külön az adókulcs-csökkentési rendszer egyes elemeit. A csoporton belül kapott kamatok csökkentett mértékére vonatkozó esetleges támogatási elemet és a csoporton belül fizetett kamatok csökkentett mértékét illető esetleges támogatási elemet külön-külön kell értékelni.
(36)
Harmadszor, a Bizottság téved, amikor a kamat fizetőjére és a kamat jogosultjára vonatkozóan együttesen vizsgálja a nettó hatást, és arra a következtetésre jut, hogy a nettó hatás valószínűleg semleges a nemzeti vállalatcsoportok esetében, amikor mind a kamat fizetője, mind jogosultja Hollandiában székhellyel rendelkező jogalany, míg a multinacionális csoportok esetében, amikor a kamat fizetője külföldi vállalatcsoport, jogosultja pedig hazai, nettó előny származik. A holland hatóságok szerint az ilyen természetű egyenlőségtételnek nincs alapja a hollandiai adójogban. A valamely csoporthoz tartozó holland vállalkozásokat csak abban az esetben vonják össze adózás céljából, ha a részvénytulajdon legalább 95 %-os.
(37)
Ezen kívül a holland hatóságok azon a véleményen vannak, hogy az adókulcs-csökkentési rendszer nem tekinthető az általános adózási módszertől eltérőnek. Olyan kiigazításról van szó, amelynél az adórendszerhez egy analitikus elem társul. Ez új egységes adóztatási módszert eredményez, és ebből következően az intézkedés nem nyújt semmilyen előnyt.
(38)
A holland hatóságok egy másik okból kifolyóan is elutasítják, hogy bármiféle előnyről lenne szó. Az adókulcs-csökkentési rendszer okozta nettó eltérés a multinacionális csoportok esetében - a nemzeti csoportokkal összehasonlítva - nem csupán a multinacionális csoportok előnyére, hanem hátrányukra is válhat. Egy holland leányvállalattal rendelkező multinacionális társaság előnyt is élvezhet és hátrányt is szenvedhet, ami adósi vagy hitelezői objektív helyzetétől, illetve a más tagállamokban és a Hollandiában alkalmazandó adókulcsoktól függ.
(39)
Másfelől, amennyiben valóban beszélhetünk előnyről, akkor Hollandia véleménye szerint a multinacionális csoportok esetleges nettó előnye nem a csoporton belül kapott kamatok utáni alacsonyabb holland kulcs eredménye, hanem a külföldön fizetett, csoporton belüli kamatok utáni, korlátozás nélküli levonásé. Az előny nem a holland államnak tulajdonítható, és nem holland állami forrásokból kerül finanszírozásra.
(40)
A multinacionális csoportokat a nemzeti csoportokkal szemben érintő esetlegesen kedvezőbb nettó hatás nem a holland adókulcs-csökkentési rendszer szelektív hatályának az eredménye, hanem az Unión belül a csoporton belüli kamatok levonhatóságára vonatkozó eltérő szabályokból származó különbségé. Hollandia az adórendszere módosításával szabadon növelheti vagy csökkentheti e különbséget, amennyiben a módosítások általánosan alkalmazandók minden olyan holland adófizetőre, amelyek a szóban forgó módosítás célját tekintve hasonló jogi és ténybeli helyzetben vannak.
(41)
A holland hatóságok szerint adómódosítások által a határokon átnyúló tranzakciókban részt vevő multinacionális csoportokra gyakorolt összhatás mindig el fog térni a pusztán hazai tranzakciókat lebonyolító hazai csoportokra gyakorolt hatástól. Az állami támogatás szempontjából ennek csak akkor van jelentősége, ha a különbségeket maga a tagállami intézkedés idézi elő, vagyis ha csak a külföldi csoport kamatbevételeire alkalmaznak alacsonyabb adókulcsot. Nincs jelentősége akkor, ha olyan általános intézkedésről van szó, amely minden csoporton belüli kamatbevételre alkalmazandó - függetlenül attól, hogy hazai vagy külföldi vállalkozásról van szó -, és ez határokon átnyúló különbségekhez vezet.
(42)
A nem harmonizált adórendszerek párhuzamos működése önmagában is olyan helyzetet eredményezhet, ahol a határokon átnyúló tranzakciók nettó adóvonzata eltér a tisztán hazai tranzakciók nettó hatásától. Ez a hatás lehet kedvezőtlen (gazdasági kettős adóztatás) és kedvező (a gazdasági adóztatás elmaradása) is.
(43)
Az EK-Szerződés 94. és 95. cikke alapot nyújt a meglévő rendelkezések összehangolását célzó irányelvekhez és rendeletekhez, amennyiben az a közös piac létrehozásához vagy megfelelő működéséhez szükséges. Továbbá a 96. cikk lehetőséget biztosít a Bizottság számára a fellépésre, amennyiben a különböző tagállamokban hatályos jogszabályok közötti eltérés komolyan torzítja a versenyfeltételeket a közös piacon.
(44)
A később bevezetendő második lehetőséget illetően a holland hatóságok azon a véleményen vannak, hogy nincs szó szelektivitásról. Azzal, hogy a Bizottság a szelektivitást a külföldi adóst és hazai hitelezőt feltételező helyzet, valamint a hazai adóst és hazai hitelezőt feltételező helyzet összehasonlításával értékeli, helytelen referenciakeretet választ. A holland adózási szabályok szelektivitásának vizsgálatakor a referenciakeret nem léphet túl a holland adófizetők teljes körén. A bevett bizottsági gyakorlat szerint a referenciakeret nem terjed ki olyan vállalkozásokra, amelyek nem Hollandiában adóznak.
(45)
A holland hatóságok hangsúlyozzák, hogy az adórendszer nem korlátozódik bizonyos vállalkozásokra vagy bizonyos tevékenységekre és funkciókra, illetve meghatározott régiókra. A rendszer nem tesz különbséget a hazai és a külföldi vállalatcsoportok között. A adókulcs-csökkentési rendszerben való részvételre jogosultsághoz nincsenek meghatározott tevékenységekre vagy funkciókra vonatkozó küszöbértékek meghatározva.
(46)
Ráadásul az adókulcs-csökkentési rendszer célkitűzését nézve kizárólag olyan vállalkozások vannak összehasonlítható jogi és ténybeli helyzetben, amelyek valamilyen csoporthoz tartoznak. Csak e vállalkozások ütközhetnének a II.1. pontban bemutatott arbitrázs problémájába.
(47)
Hollandia rámutat arra, hogy a csoportokon belül a finanszírozási döntések célja az alkalmazandó adórendszer szerinti adóteher lehető legalacsonyabb szinten tartása. A saját tőkéből, illetve kölcsöntőkéből való finanszírozás közötti gazdasági különbségtétel (a visszafizetés, a felelősség és a biztonság feltételei) az adózás alapján való különbségtétellel összehasonlítva összességében nem releváns. A vállalatcsoportokon kívül a saját tőkéből, illetve a kölcsöntőkéből való finanszírozás közötti kereskedelmi különbségek azonban valóban igen fontosak, és akár erősebbnek is bizonyulhatnak, mint az adózási szempontok.
(48)
A holland hatóságok kitartanak amellett, hogy a csoportokra korlátozódó intézkedések pusztán technikai természetű adóintézkedések, és nem minősülnek állami támogatásnak, és arra hivatkoznak, hogy a francia adórendelkezésekről szóló határozatában a Bizottság elfogadta, hogy egy olyan intézkedés, amely megváltoztatta azon általános szabályt, amely szerint a kamatkifizetések a vállalkozások közötti kölcsönöknél levonható kiadást jelentenek, általános intézkedésnek minősül, de úgy ítélte meg, hogy egy, a nemzetközi vállalkozások által Franciaországban létrehozott központi társasági kincstárok javára létrehozott további kivétel a szabály alól szelektív előnyt jelent (7).
(49)
Hollandia rámutat arra, hogy az adókulcs-csökkentési rendszer hatályának kiterjesztése valóban szelektivitáshoz vezetne. Ha a harmadik felektől kapott kamatot is csökkentett mértékben adóztatnák meg, az előnyt jelentene a pénzügyi intézmények számára.
(50)
Azt is kifejti, hogy helytelen az a feltevés, amely szerint a kamatokra vonatkozó különleges adószabályok már önmagukban is szelektivitást jelentenek. Az, hogy egy szervezetcsoporton belül finanszírozás folyik, nem nevezhető gazdasági tevékenységnek, mert az egyszerűen gazdasági tény. A kamatáramlások önmagukban nem különálló gazdasági tevékenységek vagy üzletágak; mindössze egy gazdasági tevékenység vagy üzletág finanszírozását szolgálják. A kölcsönből való finanszírozás csak a pénzügyi intézmények esetében különálló tevékenység, amelyek üzleti tevékenysége harmadik felek finanszírozásában áll. Ezenkívül az egy vállalkozás legalább 5 %-ának megszerzését célzó rövid lejáratú lekötéseken keletkezett kamatokra („B” intézkedés) vonatkozóan a Bizottság is úgy tekintette az eljárás megindításáról szóló határozatban, hogy az ilyen kamat alacsonyabb adómértéke önmagában nem vezet szelektivitáshoz, mivel általános rendelkezésnek minősül.
(51)
Továbbá Hollandia érvelése szerint nincs szó fogalmi különbségről az osztalékok és a kamatok között. Mindkettő a saját tőkéből vagy idegen tőkéből származó eszközök használatának vagy biztosításának kompenzációját jelenti. Az eszközöket a kedvezményezett mindkét esetben üzleti tevékenységek finanszírozására fordítja. Minden adórendszer tartalmaz olyan szabályokat, amelyek értelmében a fizetett osztalékok és kamatok levonhatók, részben levonhatók vagy nem levonhatók, illetve olyan szabályokat, amelyek értelmében az osztalékok és a kamatok adókötelesek, részben adókötelesek vagy adómentesek. Nem létezik olyan nemzetközi adóügyi szabály, amely meghatározza, hogyan kell ezen összetevőket adózási szempontból kezelni.
(52)
A továbbfejlesztett változatban a korlátozott adózás meggátolja a holland rendszeren belüli egyenlőtlenséget, így a rendszer jellege és célja miatt alkalmazása indokolt. A csoporton belül szerzett kamatok korlátozott adóztatását a csoporton belüli kamatkifizetések korlátozott levonása indokolja. Ez lehetővé teszi a vállalatcsoportot alkotó vállalkozások számára, hogy ne viseljék a korlátozott levonhatóság és a teljes adózás hátrányát. Ezzel szemben az egyetlen jogalanyként működő vállalkozásoknak nincs belső kamatkifizetésük, így ilyen hátrányokkal nem szembesülnek.
(53)
A holland adójog alapelve az, hogy a bevételeket és kiadásokat szimmetrikusan kezelik. A holland adórendszer belső logikája szerint a bevételek és a kiadások ugyanazon érme két oldalát jelentik. A kettős adóztatás elkerülése érdekében a korlátozott adóztatás a korlátozott levonhatóság logikus következménye.
(54)
A tervezett intézkedés célja a holland adórendszerben érvényesülő semlegességi elv alkalmazásának biztosítása a csoportokon belüli idegen, illetve saját tőkéből való finanszírozás közötti arbitrázs kizárásával. Az intézkedés csökkenti a csoporton belüli finanszírozás két típusa közötti különbséget, ezzel erősítve az adórendszer semlegességét. Az intézkedés csoporton belüli kamatokra való korlátozása tehát gazdasági alapokon nyugszik, továbbá szükséges az adórendszer hatékonyságához, és elősegíti annak működését.
(55)
A holland hatóságok rámutatnak, hogy az adókulcs-csökkentési rendszerrel élő vállalkozások köre jóval szélesebb lesz, mint a nemzetközi finanszírozási tevékenységekre vonatkozó korábbi programot alkalmazó 87 vállalkozásé. Továbbá azzal érvelnek, hogy az adókulcs-csökkentési rendszer az említett program korlátozó feltételei (mint amilyen pl. a két kontinensre és négy országra vonatkozó követelmény) közül egyet sem tartalmaz. Az adókulcs-csökkentési rendszer kizárólag az adózással kapcsolatos intézkedés, amely a tőke, mint termelési tényező adóterhét szabályozza. Ráadásul minden beérkező vagy kimenő, csoporton belüli kölcsönre alkalmazandó, és teljesen független az üzletágtól, amelyben a szóban forgó vállalkozás tevékenykedik. Mindezen okokból kifolyólag az intézkedés alkalmazási körét nem lehet összehasonlítani a nemzetközi finanszírozási tevékenységekre vonatkozó program alkalmazási körével.
(56)
Az intézkedés kötelezővé tétele minden olyan adófizető vonatkozásában, amely egy leányvállalatnak kamatot fizet, vagy attól kamatot kap, kiemeli, hogy az adókulcs-csökkentési rendszer célja az adórendszer semlegességének javítása, ennélfogva az arbitrázs csökkentése és a holland társasági adóbevételek növelése. Kizárja azt az elemet is, amely az adókulcs-csökkentési rendszer következményeként szelektív előnyhöz vezethetne.
(57)
A kötelező adókulcs-csökkentési rendszer nemcsak a tőke Hollandiában tartását jutalmazza, de egyben - az alultőkésítési szabályokhoz hasonlóan - visszatartó hatást gyakorol a kölcsönből való finanszírozás Hollandiába áramlására. A holland alultőkésítési szabályok a csoporton belüli kamatok levonhatóságának korlátozásával gátolja a csoportokon belüli túlzott kölcsöntőke-finanszírozást, míg az adókulcs-csökkentési rendszer csökkentett kamatlábat biztosít a csoporton belül kapott kamatoknak, amennyiben azokat saját tőkéből finanszírozzák. Az adókulcs-csökkentési rendszer a saját tőke kölcsöntőkéhez viszonyított magasabb arányának elősegítésével erősíti a holland adóalapot, és hozzájárul a saját tőke - és így az adóalap - Hollandiából való kiáramlásának megakadályozásához.
(58)
Az adókulcs-csökkentési rendszer pusztán technikai jellegű intézkedés, amely megváltoztatja azt, hogy az adórendszer hogyan kezeli a csoporton belüli kamatokat azáltal, hogy horizontális és objektív tényezők és körülmények alapján bizonyos adófizetők adóterheit növeli, más adófizetők adóterheit pedig csökkenti. Amennyiben megszűnik az intézkedés alkalmazásának önkéntessége, a kamatrendszer nem biztosít semmiféle gazdasági előnyt, hiszen egyszerű horizontális és objektív kritériumok alapján mindössze átcsoportosítja az adóterheket az adófizetők között.
(59)
A holland hatóságok kiemelik, hogy a de facto szelektivitás kizárólag akkor következhetne be, ha felmerülne annak a kockázata, hogy az intézkedés általános természete ellenére a gyakorlatban mindig egy jól azonosítható csoport számára nyújt előnyt. Ilyen jellegű szelektivitás akkor jelentkezhetne, ha az intézkedés opcionális lenne, az intézkedés kötelező jellegével azonban ez nem következhet be. Az egyik évben hátrányt szenvedő adófizetők előnyt élvezhetnek a következő évben, és fordítva. A rendszer ezért nem nyújt előnyt egy homogén adófizetői kategóriának sem.
(60)
A holland hatóságok továbbá azon a véleményen vannak, hogy a csoport tényleges ellenőrzésen alapuló új meghatározása jobban összhangban áll a rendszer céljaival. Ha egy vállalkozás tényleges ellenőrzést gyakorol egy másik vállalkozás finanszírozása felett, ez utóbbi vállalkozás már nem választhat szabadon a belső és külső kölcsönből való finanszírozás között, és nem választhat szabadon az idegen tőkéből, illetve saját tőkéből való finanszírozás között. A csoport központi vezetése dönt arról, hogy a kívülről bevont eszközt - legyen az külső kölcsön vagy külső tőke - hogyan osztják meg a csoporton belül, belső kölcsön vagy belső tőke formájában. A tény, hogy a csoporton belüli finanszírozás két eszközének adóügyi következményei eltérőek, ösztönzést jelent arra, hogy az adott eszközt kizárólag az adóügyi vonzata alapján válasszák ki.
(61)
Végezetül, a korlátolt felelősségű társaságokról szóló törvény módosításával a jövőben könnyebb lesz az adófizető számára, hogy jogi formáját tekintve vállalatcsoporttá alakuljon át, mivel az adminisztrációs terhek és a tőkekövetelmények megszűnnek vagy drasztikusan csökkennek.
V. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(62)
Észrevételek érkeztek a VNO-NCW (8) nevű holland iparszövetségtől, Belgiumtól és Magyarországtól. Egy másik féltől a határidő lejártát követően érkeztek észrevételek, ezért azokat az eljárás során nem lehetett figyelembe venni. A szóban forgó harmadik féltől kapott megjegyzések semmi esetre sem befolyásolták volna e határozat értékelését és következtetéseit.
V.1. A holland iparszövetség észrevételei
(63)
A VNO-NCW úgy véli, hogy a szóban forgó rendszer nem lehet az EK-Szerződés 87. cikke (1) bekezdésének értelmében vett összeegyeztethetetlen állami támogatás a következő okokból.
(64)
Először is, a VNO-NCW megítélése szerint az adókulcs-csökkentési rendszer általános, adósemleges és technikai jellegű, mivel célja a vállalatcsoporton belüli saját tőkéből való és idegen tőkéből való finanszírozás közötti adóügyi arbitrázs csökkentése. Az intézkedés semlegességéből kifolyólag a rendszer nem jár bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítésével az EK-Szerződés 87. cikke (1) bekezdésének értelmében.
(65)
Másodszor, a multinacionális vállalatcsoportokra vonatkozó adóelőny abból ered, hogy a tagállamokban adózási szempontból eltérő módon kezelik a csoporton belüli kamatot, és ez nem tulajdonítható Hollandiának. Adóelőny azért jöhet létre, mert a kamatok egy másik tagállamban magasabb arányban írhatóak le, mint az adókulcs-csökkentési rendszer alapján alkalmazandó adókulcs, míg a hazai helyzetben az adókulcs-csökkentési rendszernek megfelelő adókulcs alkalmazandó; ez azonban annak a közvetlen következménye, hogy a tagállamokban eltérő a csoporton belüli kamatokra vonatkozó adózási eljárások jogi szabályozása. Amenynyiben a Bizottság meg akarja szüntetni az adókulcs-csökkentési rendszerből származó esetleges torzulásokat, a VNO-NCW az EK-Szerződés 94. és 96. cikkének alkalmazását javasolja.
(66)
Harmadszor, a VNO-NCW úgy ítéli meg, hogy a bevezetendő rendszer célkitűzésének - azaz a saját tőke és az idegen tőke közötti adózási arbitrázs csökkentése - szempontjából a valamely csoporthoz tartozó vállalkozások nem ugyanabban a de jure és de facto helyzetben vannak, mint a csoporthoz nem tartozó vállalkozások. A saját tőke és az idegen tőke adóügyi kezelésének eltérése különösen csoportokon belül okoz torzulásokat, hiszen az anyavállalat azért gyakorol bizonyos ellenőrzést a leányvállalatai felett, hogy jelentős mértékben meghatározhassa annak finanszírozási lehetőségeit, és ezeket a döntéseket gyakran főként adózási szempontok vezérlik. A harmadik felekkel folytatott üzleti kapcsolatokban a finanszírozási mód megválasztása gyakran túlnyomórészt más, az adózási szempontoktól eltérő tényezőktől függ. Következésképpen nem lehet azt állítani, hogy a kérdéses rendszer az EK-Szerződés 87. cikke (1) bekezdésének értelmében szelektív. Ráadásul a VNO-NCW szerint, amennyiben pusztán az, hogy egy adóeszköz kisebb vagy nagyobb mértékben vállalatcsoportokra korlátozódik, azt a következtetést vonja maga után, hogy állami támogatási intézkedésről van szó, akkor a tagállamok társaságiadó-rendszere sok tekintetben nem fog megfelelni az EK-Szerződés 87. cikke (1) bekezdése rendelkezéseinek.
V.2. A magyar hatóságok észrevételei
(67)
A magyar hatóságok két okból is úgy ítélik meg, hogy a rendszer nem támogatási intézkedés. Először is, az, hogy a rendszert a csoportokra korlátozzák, nem jelenti azt, hogy szelektív is. A (nemzetközi) adóügyi kérdésekben a vállalatcsoportokra vonatkozó szabályok megszokottak és elkerülhetetlenek. Számos olyan szabály származik az OECD-től (belső elszámolóár) és a Bizottságtól (pl. a kamat- és jogdíjirányelv), amely csoportokra korlátozódik. Másodszor Magyarország felhívja a figyelmet arra, hogy a közvetlen adóztatás tagállami kérdés. Az egyes adóköteles tényállásokra vonatkozó adómérték meghatározása tagállami hatáskörbe tartozik. Végezetül Magyarország szerint nehezen érthető, hogyan vonható felelősségre Hollandia a más országokban alkalmazott magasabb adómértékből származó magasabb levonásért akkor, amikor a közvetlen adóztatás nincs összehangolva. A Bizottság által leírt előny egyértelműen az adórendszerek közötti eltérések eredménye.
V.3. A belga hatóságok észrevételei
(68)
A belga hatóságok is azon az állásponton vannak, hogy a rendszer nem állami támogatás, és a többi érdekelt félhez hasonló érveket sorakoztatnak fel amellett, hogy nincs szó szelektivitásról. Belgium véleménye szerint logikus, hogy egy csoport részét nem képező vállalkozás lényegénél fogva nem folytathat csoporton belüli finanszírozási tevékenységeket. A belga hatóságok azzal is érvelnek, hogy az állami támogatásra vonatkozó szabályok nem alkalmazhatók olyan helyzetekben, amikor a nemzeti adórendszerek közötti eltérések oka az EU-szintű harmonizáció hiánya. Következésképpen az adókulcs-csökkentési rendszer olyan általános intézkedés, amelyre nem vonatkoznak az állami támogatásra vonatkozó szabályok, és az ügy elbírálásakor a Bizottság nem megfelelően gyakorolja a hatáskörét.
VI. HOLLANDIA VÁLASZA A HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEIRE
(69)
A holland hatóságok megjegyzik, hogy a harmadik felek összes észrevétele az ő álláspontjukat támogatja. Magyarország és Belgium egyaránt hangsúlyozza, hogy a Bizottság visszaél az állami támogatásokat érintő hatáskörével, amikor olyan rendellenességeket próbál meg kezelni, amelyek a nem harmonizált adórendszerek közötti eltérésekből származnak. Ez megerősíti azt a holland álláspontot, miszerint az adókulcs-csökkentési rendszer nem jelent az EK-Szerződés 87. cikke által tiltott támogatási intézkedést.
(70)
Hollandia hangsúlyozza, hogy teljes mértékben egyetért a VNO-NCW által felvázolt elemzéssel. Különösen fontosnak tartja az intézményi keretre vonatkozó részletes érvelést, amely egyértelműen kifejti, hogy a tagállamok nemzeti intézkedései milyen zavarokat okozhatnak a közös piacon, és hogy az EK-Szerződés alapján milyen eszközök állnak rendelkezésre szükség esetén az ilyen zavarok elhárítására.
(71)
Végezetül a holland hatóságok támogatják az iparszövetség véleményét, miszerint az esetleges szelektivitás megállapításához meg kell bizonyosodni arról, hogy vajon bizonyos vállalkozások vagy bizonyos áruk termelése számára olyan vállalkozásokkal vagy tevékenységekkel szemben nyújtanak-e előnyöket, amelyekkel a szóban forgó intézkedés célkitűzését nézve azok de jure és de facto összehasonlíthatók. A csoporton belüli kölcsönökre való korlátozás nem vezet szelektivitáshoz, hiszen az adókulcs-csökkentési rendszer célkitűzése a csoporton belüli tőkéből való finanszírozás és kölcsönből való finanszírozás közötti arbitrázs megakadályozása. A csoporthoz nem kapcsolódó vállalkozások közötti finanszírozás esetében az arbitrázs semmilyen szerepet nem játszik. A csoporton belüli kölcsönökre való korlátozás ezért a rendszer célkitűzésének fényében logikus, így a megfelelő referenciakeret minden olyan vállalkozásra kiterjed, amely csoport részét képezi.
VII. A RENDSZER ÉRTÉKELÉSE
(72)
Annak megállapítására, hogy a szóban forgó rendelkezés az EK-Szerződés 87. cikke (1) bekezdésének értelmében vett támogatás-e, a Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy az gazdasági természetű előny biztosításával kedvez-e bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos javak termelésének, ez az előny torzítja-e vagy torzíthatja-e a versenyt, az előnyt állami forrásokon keresztül biztosítják-e, és az előny érinti-e a tagállamok közötti kereskedelmet.
(73)
Egy intézkedés akkor tekinthető állami támogatásnak, ha egyéni vagy szelektív, azaz csak bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos javak termelését részesíti előnyben.
(74)
A holland hatóságok érvelése szerint a kérdéses intézkedés nem korlátozódik bizonyos ágazatokra, bizonyos vállalkozástípusokra vagy Hollandia területének meghatározott részeire. Nincs továbbá semmilyen korlátozás a forgalomra, a méretre, az alkalmazottak számára, a multinacionális vállalatcsoporthoz való tartozásra vagy a kedvezményezettek számára engedélyezett műveletek jellegére vonatkozóan.
(75)
Az alkalmazandó ítélkezési gyakorlat szerint annak megállapításához, hogy egy intézkedés szelektív-e, meg kell vizsgálni, hogy egy adott jogrendszer összefüggésében az adott intézkedés előnyt biztosít-e bizonyos vállalkozásoknak más, összehasonlítható jogi és ténybeli helyzetben lévő vállalkozásokhoz képest (9). Éppen ezért elképzelhető, hogy egy adórendelkezés nem jelent állami támogatást, még ha nem is felel meg minden tekintetben a tagállam társasági adóra vonatkozó általános rendszerének. A Bíróság is több esetben is kifejtette, hogy az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése nem az állami támogatási intézkedések okai vagy céljai szerint tesz különbséget, hanem a hatásuk alapján határozza meg őket (10). Az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése tiltja azokat az adóintézkedéseket, amelyek nem arra irányulnak, hogy az általános rendszert bizonyos vállalkozások sajátos jellemzőihez igazítsák, hanem ezek versenyképességének növelését célozzák (11).
(76)
Az állami támogatás fogalma nem alkalmazható ugyanakkor olyan állami segítségnyújtási intézkedésekre, amelyek úgy tesznek különbséget a vállalkozások között, hogy a különbségtétel azon rendszer természetéből vagy belső felépítéséből fakad, amelynek azok a részét képezik. Amint azt az állami támogatási szabályoknak a vállalkozások közvetlen adóztatásával kapcsolatos intézkedésekre történő alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény (12) („adóztatási közlemény”) világossá teszi, „néhány körülményt az adófizetők közötti objektív különbségek indokolhatnak”.
(77)
Először is tisztázni kell, mely szinten (a csoport szintjén vagy a vállalkozás szintjén) kell az értékelést elvégezni. Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság azon előzetes véleményét fejezte ki, hogy a vizsgálatot a csoport szintjén kellene elvégezni, és azzal érvelt, hogy amennyiben a tisztán hazai csoporthoz tartozó vállalkozások az adókulcs-csökkentési rendszert választották, a finanszírozó holland vállalkozás számára a kamatok utáni csökkentett adózás formájában nyújtott előnyt semlegesíti a finanszírozásban részesülő holland vállalkozás által fizetett kamatok alacsonyabb összegű levonhatósága (13).
(78)
A holland hatóságok úgy vélik, hogy mivel az intézkedés szimmetrikus és egyszerűen csak átcsoportosítaná az adóterheket az adófizetők között, bizonyos vállalkozások előnyt élveznek, míg mások hátrányt szenvednek, az adósi vagy hitelezői objektív helyzetüktől függően. Éppen ezért az adókulcs-csökkentési rendszer nem jelent támogatást.
(79)
Amint arra a holland hatóságok 2008. december 18-i levelükben rámutattak, ha egy vállalkozás tényleges ellenőrzést gyakorol a másik finanszírozása felett, ez utóbbi vállalkozás már nem dönthet szabadon a finanszírozásáról, illetve nem választhat az idegen tőkéből vagy saját tőkéből való finanszírozás eszköze között. A csoport központi vezetése dönt arról, hogyan osztják szét a kívülről bevont eszközt a csoporton belül akár belső kölcsön, akár belső tőke formájában.
(80)
Ugyanakkor a Bizottság megjegyzi, hogy az intézkedés egy sajátos művelethez (a kapcsolódó vállalkozások finanszírozásához) kötődik, és nem csoportszintű konszolidáláshoz. A csökkentett adómértéket a vállalkozásokra egyenként kell alkalmazni, az intézkedés értelmében a kamatjaikról felállított egyenleg alapján. Noha a finanszírozási döntéseket várhatóan a csoport egészének érdekében fogják meghozni, a holland hatóságok rámutattak, hogy a csoportszintű elemzésnek nincs alapja a holland adórendszerben. A holland rendszerben adókonszolidációra csak akkor kerül sor, ha a legalább 95 %-os részesedésről van szó. Más szóval a holland társasági adót az egyes jogalanyokra, nem pedig a csoportokra vetik ki. Ilyen szempontból az intézkedés csoportokra utaló holland elnevezése (groepsrentebox) nem tükrözi megfelelően a tényt, hogy az meghatározott finanszírozási műveletekben részt vevő egyéni jogalanyokra alkalmazandó. Az intézkedés nem csoportszinten konszolidált költség/bevétel-egyenlegre vonatkozik.
(81)
Ezért a Bizottság azon a véleményen van, hogy a rendszer értékelését az egyes vállalkozások szintjén kell elvégezni. A holland hatóságok által módosított rendszer tulajdonképpen a kölcsön utáni kamatból származó bevételre (vagy költségre) vonatkozó csökkentett adómérték, ahol a hitelnyújtás kapcsolódó vállalkozások között valósul meg (14).
(82)
Továbbá a Bizottság úgy tekinti, hogy az intézkedés és a csoportszinten érvényesülő semleges hatás közötti szimmetria nem elegendő az egyes vállalkozásoknak biztosított előny lehetőségének kizárásához. Hasonlóan, egy csoporthoz tartozó jogalany kamatbevételeinek alacsonyabb mértékű adóztatását nem igazolhatja egy másik vállalkozásnak a kamat csökkentett levonhatóságán keresztül történő magasabb mértékű adóztatása (15).
(83)
A Bizottság úgy véli, hogy a különleges típusú bevételek adóztatására vonatkozóan fontos lehet annak a meghatározása, hogy vajon a rendszer a tranzakciók tág kategóriáit fedi-e le megkülönböztetéstől mentes módon. Minden olyan megkülönböztetés, amely nem igazolható az adófizetők közötti objektív különbséggel, a verseny torzulásához vezethet.
(84)
E tekintetben érdemes megjegyezni, hogy sok adórendszer tipikus eleme, hogy az adórendszer szintetizáló természetét analitikus elemek egészítik ki. Ez az eset különösen jellemző ott, ahol a bevételek meghatározott típusai, így a kamatok vagy osztalékok differenciált adóügyi megítélés tárgyát képezik.
(85)
Ennek megállapítása után meg kell határozni, vajon a kapcsolódó vállalkozások közötti kölcsöntranzakciókra valóban alkalmazható-e csökkentett adózási mérték. A holland hatóságok és a VNO-NCW azzal érveltek, hogy csakis csoportoknál lehetséges arbitrázs a saját, illetve idegen tőkével történő finanszírozás között. Szemben a csoporthoz nem tartozó vállalkozásokkal (önálló vállalkozások), a csoporthoz tartozó vállalkozások a csoportjukon belül a saját tőke és a kölcsöntőke közötti arbitrázzsal találják szemben magukat. Az ilyen arbitrázst rendszerint inkább adóügyi, mint gazdasági megfontolások alakítják.
(86)
A Bizottság azon a véleményen van, hogy a bevezetendő intézkedés az arbitrázs csökkentését fogja előidézni (hazai helyzetben), mivel csökkenni fog a különbség a csoporton belüli kamatok adóztatása és a csoporton belüli osztalékok adóztatása között, így erősítve az adórendszer technikai semlegességét.
(87)
E pont szemléltetésére különbséget kell tenni három olyan helyzet között (lásd 1. ábra), amelyek a kapcsolódó vállalkozásokra és az önálló vállalkozásokra vonatkoznak (beleértve a pénzügyi intézményeket a független harmadik felekkel való kapcsolataikban). Tételezzük fel, hogy A-B-C egy vállalatcsoport, ahol A felügyeli B és C finanszírozását; X olyan jogalany, amely nem tartozik csoporthoz („önálló vállalkozás”), Y pedig egy független feleknek kölcsönöket biztosító hitelintézet.
1. ábracs
(88)
Az első helyzetben kapcsolódó vállalkozások közötti pénzügyi tranzakciókról van szó. Az A anyavállalat kölcsönön vagy saját tőkén keresztül likviditást nyújt B és C leányvállalatoknak. E pénzügyi tranzakciók (a B, illetve a C vállalkozás által történő) kamat- vagy osztalékkifizetést eredményeznek.
(89)
A kölcsönből vagy saját tőkéből való finanszírozás közötti választás az A anyavállalat szintjén történik a kapcsolódó vállalkozások csoportjának mint egésznek az érdekét szem előtt tartva. Következésképpen, amikor A anyavállalat az egyik leányvállalatát finanszírozza, több kritérium fennállása esetén csakugyan arbitrázs következik be a kölcsön és a saját tőke között. Míg egy hosszú távú likviditási igény vagy egy beruházás általában tőkebevonást tesz szükségessé, a rövid távú pénzügyi igények csak (rövid távú) kölcsön biztosítását teszik szükségessé. Ugyanakkor az adózási megfontolások befolyásolhatják e gazdasági megfontolásokat.
(90)
A csoporton belüli kölcsönbevételek (kamatok) és a csoporton belüli tőkebevételek (osztalékok) adóügyi megítélése közötti különbség csökkentésével az intézkedés hazai helyzetben a két tranzakciótípus közötti adóügyi arbitrázs szűkítésének hatásával jár. A második típusú tranzakció egy pénzintézet (Y bank) és a csoporthoz tartozó egyik vállalkozás (B vállalkozás) közötti kölcsöntranzakció. Ilyen helyzet elvileg akkor áll elő, amikor a pénzügyi igények nem elégíthetők ki a csoporton belüli likviditás nyújtásával. Ilyen helyzetben Y számára nincs szó arbitrázsról, mivel a B-be történő tőkebefektetés nem lehetséges Y számára, amely egyszerűen a harmadik feleknek való hitelnyújtás üzletágát folytatja. A kölcsön és a saját tőke között nincs arbitrázs a B vállakozás szintjén sem (sem pedig a csoport szintjén).
(91)
A pénzügyi intézmények (amelyek kölcsönöket adnak független feleknek) más okból is megkülönböztethetők a vállalatcsoportoktól (amelyek likviditást nyújtanak leányvállalataiknak). A pénzügyi intézmények esetében az ilyen kölcsöntranzakciókból származó bevételek az intézetek szokásos üzleti tevékenységéből származnak, és bevételeik egyik fő forrását képezhetik. A vállalatcsoportok esetében a független piaci szereplőkkel folytatott tranzakciókból származó ilyen bevételeket újra felhasználják, és azok csoporton belüli bevétellé alakulnak anélkül, hogy bármiféle bevételt generálnának a csoport szintjén. A B vállalkozás által a banknak fizetett kamat további költségeket jelent nemcsak B vállalkozásnak, de a csoport egészének is, míg az első helyzetben a B (vagy C) vállalkozás által az anyavállalatának fizetett kamat nem jelent további költséget vagy bevételt a csoport számára.
(92)
E tekintetben érdemes megjegyezni, hogy a pénzügyi intézetek nem éltek panasszal és nem tettek észrevételeket az adókulcs-csökkentési rendszer alkalmazási körének vonatkozásában az eljárás megindításáról szóló határozatnak az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzétételét követően.
(93)
Ha a helyzetet az adós szempontjából vizsgáljuk meg (a B vállalkozás mint Y adósa), a vállalkozás könnyebben hasonlítható egy önálló vállalkozáshoz (mint amilyen X), amint Y bankkal kölcsönszerződést köt.
(94)
A harmadik helyzet egy kölcsöntranzakció egy pénzintézet (Y bank) és egy önálló vállalkozás (X) között. Mint az előző esetben is, Y nem szembesül semmiféle arbitrázzsal, hiszen a B-be történő tőkebefektetés nem lehetséges Y számára.
(95)
Noha bizonyos körülmények között X vállalkozás pénzügyi igényei kielégíthetőek egyéni részvényesek által biztosított kölcsönön vagy tőkeinjektáláson keresztül, ez a helyzet sem hasonlítható az elsőhöz, mivel a likviditás lehetséges biztosítóira (természetes személyek) nem vethető ki társasági adó. Ráadásul az ilyen, magánbefektetőkkel folytatott tranzakcióknak az intézkedés hatálya alá vonása (az X által a részvényesei számára fizetett kamat levonhatóságának csökkentése és ezzel párhuzamosan az ilyen kamat megadóztatásának csökkentése az egyéni részvényes szintjén) rendkívül nehéz lenne, mivel az egyéni adózás nem a társasági adózás logikáját követi (16).
(96)
Ha - az adós szempontjából - az X vállalkozás pénzügyi igényei csak egy pénzintézettől származó kölcsönnel oldhatók meg, az abból következő, Y-nal való tranzakció a B vállalkozás és Y közötti kölcsöntranzakcióhoz lesz hasonló.
(97)
Mivel azok az önálló vállalkozások, amelyek nem pénzügyi vagy hitelintézetek, szokásos üzleti tevékenység keretében elméletileg nem nyújtanak független feleknek kölcsönt, a kölcsöntranzakciók tekintetében nem kerülnek hátrányosan megkülönböztetett helyzetbe a leányvállalatoknak kölcsönt nyújtó, kapcsolódó vállalkozásokkal összehasonlítva.
(98)
Végezetül Hollandia az adókulcs-csökkentési rendszer vonatkozásában megváltoztatta a „csoport” meghatározását. A holland hatóságok érvelése szerint ez a változtatás a megközelítés finomításának eredménye, az adóügyi arbitrázs elkerülése érdekében.
(99)
Az új javaslatban a jogalanyok akkor minősülnek kapcsolódóknak - jogosultságot szerezve ezzel arra, hogy kamatokat rögzítsenek az adókulcs-csökkentési rendszerben -, ha egy jogalany közvetlenül vagy közvetetten tényleges ellenőrzést gyakorol a másik jogalany finanszírozása felett. A Bizottság fontosnak ítéli e változtatást, mivel ha egy vállalkozás tényleges ellenőrzést gyakorol a másik vállalkozás finanszírozása felett, ez utóbbi vállalkozás már nem választhat szabadon a belső és külső kölcsönből való finanszírozás között, s nem választhat szabadon a kölcsönből, illetve saját tőkéből való finanszírozás között. Az arbitrázst a központi vezetés valósítja meg a csoport egészének érdekei mentén.
(100)
Az A és B közötti kapcsolat a kapcsolódó vállalkozások csoportján belüli eszközök elosztásához köthető, míg az Y és B (vagy X és Y) közötti kapcsolat elsősorban a kereskedelmi finanszírozáshoz köthető.
(101)
A Bizottság ezért azon a véleményen van, hogy a „kölcsöntranzakcióban részt vevő két jogalany másik jogalany finanszírozása feletti közvetett vagy közvetlen tényleges ellenőrzésének (vagy harmadik jogalany általi tényleges ellenőrzés)” fogalma jelentőséggel bír az intézkedés támogatási jellegének meghatározása szempontjából, tekintettel a tőkebevonáson és a kölcsönön keresztül történő finanszírozás közötti arbitrázsra való ösztönzés csökkentésének és az adósemlegesség biztosításának céljára.
(102)
Azt a kérdést illetően, hogy a szóban forgó intézkedés biztosít-e bármilyen előnyt, egyértelmű, hogy az önálló vállalkozások szintjén kell megkülönböztetni egymástól a különféle helyzeteket. Először is minden olyan holland adófizető, amely adósságfinanszírozási tranzakcióban vesz részt nem kapcsolódó vállalkozással, ugyanolyan megítélés alá esik, és ugyanolyan mértékben adózik (25 %). Ez a csoport részét képező vállalkozásokra is vonatkozik. Másodszor, amikor egy vállalkozás kölcsönt kap egy kapcsolódó vállalkozástól, valójában kevésbé előnyös adóügyi megítélés alá esik, mint egy olyan vállalkozás, amely nem kapcsolódó vállalkozással áll kölcsönviszonyban (csak 5 %-os levonás). Harmadszor - és ez az egyetlen eset, ahol bármiféle adóelőny lehetséges - egy kapcsolódó vállalkozásnak kölcsönt biztosító vállalkozást a későbbi kamatkifizetések után a nem kapcsolódó vállalkozással való tranzakcióra kiróttnál alacsonyabb mértékben adóztatnak meg.
(103)
Az intézkedés következményeinek szempontjából ugyanakkor egy kapcsolódó vállalkozás számára kölcsönt biztosító vállalkozás előnye nem tekinthető megkülönböztető jellegűnek, mivel a kapcsolódó vállalkozásnak biztosított kölcsön nem összehasonlítható a nem kapcsolódó vállalkozásnak biztosított kölcsönnel. Az adósságfinanszírozási tevékenység tekintetében a kapcsolódó vállalkozások jogi és ténybeli helyzete hasonlítható össze a nem kapcsolódó vállalkozásokéval. Ennek az az oka, hogy a kapcsolódó vállalkozások - a nem kapcsolódó vállalkozásokkal ellentétben - nem tisztán kereskedelmi tranzakcióban vesznek részt, amikor a csoporton belül próbálnak kölcsönből vagy saját tőkéből származó finanszírozást szerezni. Az anyavállalatnak és a leányvállalatnak ugyanaz az érdeke, míg a harmadik fél finanszírozásával létrejövő kereskedelmi tranzakció esetében nem ez a helyzet, ott ugyanis minden fél a másik rovására igyekszik maximalizálni a nyereségét. Y vállalkozás nem gyakorol versenynyomást A vállalkozásra, amikor az kölcsönt biztosít B vállalkozásnak, egyszerűen abból adódóan, hogy A vállalkozás ellenőrzi B vállalkozás finanszírozásra vonatkozó döntéseit.
(104)
A másik vállalkozás feletti ellenőrzés követelménye éppen ezért olyan kritérium, amely általánosan alkalmazandó minden vállalkozásra, méretre, ágazatra vagy bármely más különbségtételre való tekintet nélkül. A kapcsolódó vállalkozások közötti adósságfinanszírozás megadóztatásának eltérő mértéke pusztán objektív különbségeket tükröz, és nem érinti az adósemlegességet.
(105)
Míg az adószabályok kialakításában a tagállamokat kötik az áruk, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgására, illetve a letelepedés szabadságára vonatkozó szabályok, az állampolgárság alapján való megkülönböztetés tilalma, valamint az állami támogatásra vonatkozó szabályok, a Bizottságnak el kell ismernie, hogy a közösségi jog jelentős mozgásteret hagy a tagállamoknak az adózás területén. Mint azt az adóztatási közlemény (13) bekezdése kiemeli, az állami támogatásra vonatkozó szabályok nem korlátozzák a tagállamok arra vonatkozó hatáskörét, hogy döntsenek az általuk legmegfelelőbbnek tartott gazdaságpolitikáról és különösen, hogy úgy osszák el az adóterhet a különböző termelési tényezőkön, ahogy célszerűnek vélik.
(106)
Ebben az összefüggésben a tagállamoknak jogos szempontja lehet a csoporton belüli idegen tőkéből és saját tőkéből való finanszírozás közötti jelenlegi arbitrázs korlátozása (csakúgy mint a csoporton belüli kamatok levonásával való visszaélés megakadályozása). A Bizottság megállapítja, hogy a saját tőke és az idegen tőke közötti arbitrázs olyan helyzeteket eredményezhet, ahol egy vállalkozást az anyavállalata a társasági adó minimalizálása érdekében arra kényszerít, hogy csoporton belüli kölcsönhöz folyamodjon tőke helyett, és ezáltal növelje tőkeáttételét. Ugyanakkor gazdasági szempontból a kölcsönből való finanszírozás magas szintje vagy a kamatfizetési kötelezettség - a tőke formájában való hosszú távú finanszírozás előnyeivel összevetve - nem mindig kívánatos. Ráadásul úgy tűnik, hogy Hollandia adóbevételei csökkentek az idegen tőke/saját tőke arbitrázsa miatt.
(107)
Az intézkedés nyitva áll minden, a társasági adó hatálya alá tartozó, és a csoporton belüli kapcsolatokkal összefüggésében kamatot kapó vagy fizető vállalkozás számára, és nem tartalmaz semmilyen megkülönböztető elemet, például a tranzakció helye szerinti ország vonatkozásában fennálló korlátozást.
(108)
A bevezetett rendszer kötelezővé tétele biztosítja, hogy minden (csoporton belüli kölcsöntranzakcióban részt vevő) vállalatcsoportra alkalmazandó, a kimaradás lehetősége nélkül, és anélkül, hogy a csoporthoz tartozó vállalkozásokat bármilyen egyéb szempont alapján eltérően kezelnék. Ráadásul a vállalatcsoportnak az intézkedés céljából történő új meghatározása - amely inkább az ellenőrzésen, mint a minimális részesedésen alapul - az intézkedés alkalmazási körének tágításával csökkenti a de jure szelektivitás lehetséges elemeit.
(109)
E tekintetben a Bizottság megjegyzi, hogy az eljárás megindításáról szóló határozat közzétételét követően nem kapott panaszt vagy észrevételt a holland munkavállalók képviseleteitől a tekintetben, hogy a kis- és középvállalkozások ne tudnák kihasználni az intézkedés előnyeit.
(110)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában különbséget tett a pusztán nemzeti helyzet - ahol minden, csoporthoz tartozó vállalkozás Hollandiában székhellyel rendelkező adóalany -, illetve a határokon átnyúló helyzet - ahol holland vállalkozás ad kölcsön egy külföldön székhellyel rendelkező leányvállalatnak - között. A Bizottság azt állította, hogy pusztán nemzeti összefüggésben az intézkedés az adózás szempontjából semleges lenne. Ugyanakkor a határokon átnyúló tranzakcióknál a holland vállalkozás alacsonyabb, 5 % mértékű adóztatás hatálya alá tartozna, míg a külföldi székhelyű leányvállalat nem tartozna a fizetett kamat levonhatóságát korlátozó holland szabályok alá. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a rendszer de facto szelektív előnyt biztosítana, mivel csakis olyan, határokon átnyúló, csoporton belüli kamattranzakciókban részt vevő nemzetközi vállalatcsoportok kapnának ösztönzést a rendszer alkalmazására, amelyek olyan adójogi joghatóság alá tartoznak, ahol a társasági adó mértéke 5 %-nál magasabb.
(111)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a végső értékelésének nem szabad különbséget tennie a tisztán nemzeti helyzetek és a határokon átnyúló helyzetek között.
(112)
Először is, a rendszer konkrét előírásai ugyanazok mind a nemzeti, mind a határokon átnyúló helyzetekben. A rendszer nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely különbséget tesz a hazai és a külföldi bevételek és költségek között.
(113)
Másodszor - amint arra a holland hatóságok és az érdekelt felek helyesen rámutattak -, a nemzeti összefüggésben szerzett előnyt meghaladó, határokon átnyúló helyzetben szerzett előny nem a csoporton belül kapott kamat alacsonyabb hollandiai adókulcsának, hanem a csoporton belül külföldön fizetett kamat korlátozás nélküli levonhatóságának az eredménye.
(114)
A társasági adó mértéke az Unióban nincs összehangolva, és Hollandia nem tudja befolyásolni a más országokban alkalmazott adómértékeket. Nem Hollandia felelős azért, ha a vállalkozásoknak sikerül előnyhöz jutniuk az adómértékek különbsége, vagyis a harmonizáció hiánya miatt. A Bíróság is megerősítette (17), hogy a vállalkozások szabadon élhetnek a tagállamok közötti adószint-különbségekből eredő előnnyel.
(115)
A Bizottság egyetért abban, hogy az alacsony holland adómérték miatti nemzetközi helyzetből adódó bármely előny - amely nem az alacsony mértékű holland levonásban tükröződik, hanem inkább a megszokott külföldi levonhatósági mértékkel függ össze - nem tulajdonítható Hollandiának (18).
(116)
Azt is hangsúlyozni kell, hogy a külföldön szokásos mértékű levonásból származó előnyt nem holland forrásokon keresztül fogják finanszírozni, és hogy az adott országban a szokásos mértékű levonás kizárólag a rendes adórendszer alkalmazásából fog származni (nem pedig egy attól eltérő, egyedi intézkedésből).
(117)
Következésképpen a Bizottság úgy véli, hogy egy multinacionális csoport szintjén jelentkező bármely olyan előny, amely az eljárás megindításáról szóló határozatban bemutatottak szerinti határokon átnyúló helyzetből származik, a különböző adójogi joghatóságok közötti adóügyi eltérések eredménye, és ezért ki kell zárni az állami támogatás vizsgálatának köréből.
(118)
Általában, és bármely adóintézkedést illetően nem zárható ki, hogy a meghatározott ágazatokban működő csoportokhoz tartozó vállalkozások az intézkedésen keresztül nagyobb előnyre tehetnek szert, az ágazatukon belüli pénzügyi tranzakciók nagyobb intenzitása miatt. Ez különösen igaz a pénzügyi ágazat vállalkozásaira, azok fő tevékenysége ugyanis a kölcsönök nyújtása, és az intézkedés eredményeként növelhetik a kapcsolódó vállalkozásoknak nyújtott kölcsönöket. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a visszaélések elkerülése érdekében a holland intézkedés olyan rendelkezést tartalmaz, amely korlátozza a csökkentett mértékben adóztatható vagy levonható összeget (lásd a II.3 szakaszt). A korlátozás különösen a pénzügyi ágazatban működő vállalkozásokra lesz alkalmazható, ezzel korlátozva a visszaélés kockázatát. Továbbá a Bizottság adóztatási közleménye szerint „az, hogy néhány vállalkozás vagy ágazat ezeken az adóintézkedéseken keresztül több előnyhöz jut, mint mások, nem feltétlenül jelenti azt, hogy az állami támogatást szabályozó versenyszabályok vonatkoznak rájuk” (19).
(119)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság úgy vélte, nem zárható ki, hogy a rendszer fő kedvezményezettjei a nemzetközi pénzügyi tevékenységekre vonatkozó program korábbi kedvezményezettjei lennének, és ez a program már korábban a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősült.
(120)
Meg kell jegyezni, hogy a nemzetközi pénzügyi tevékenységekre vonatkozó programban való részvételhez a vállalkozásoknak többek között a következő feltételeket kellett teljesíteniük:
-
a kedvezményezett vállalkozásnak legalább négy országban vagy legalább két földrészen kellett a csoport részeként pénzügyi tevékenységeket folytatnia,
-
csak Hollandiától függetlenül folytatható pénzügyi műveletek voltak jogosultak,
-
a pénzügyi tevékenységre a vállalkozás által használt teljes (idegen és saját) tőke legfeljebb 10 %-át lehetett felhasználni közvetlenül vagy közvetetten a Hollandiában székhellyel rendelkező vállalatcsoportokban.
(121)
E követelményekre és a kedvezményezettek korlátozott számára (87) tekintettel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a nemzetközi pénzügyi tevékenységekre vonatkozó program szelektív intézkedés.
(122)
Amint arra a holland hatóságok rámutattak, az adókulcs-csökkentési rendszerben nincsenek ilyen követelmények. Ráadásul az adókulcs-csökkentési rendszer előnyeit élvező vállalkozások száma sokkal nagyobb lesz, mint a nemzetközi pénzügyi tevékenységre vonatkozó programban részt vevő 87 vállalkozás.
(123)
E tekintetben nem lehet azzal érvelni, hogy a nagy (multinacionális) vállalkozások könnyebben hozzáférnek a rendszerhez, mint a kis- és középvállalkozások (kkv-k) és ezért aránytalan előnyre tesznek szert általa. A holland hatóságok által rendelkezésre bocsátott statisztikáknak megfelelően - amelyek egyértelmű különbséget tesznek a kkv-k és a nagyvállalatok között - 200 000 vállalkozás (a 335 000-ből) rendelkezik egy vagy több leányvállalattal, így csoporton belüli kamatot kaphatnak vagy fizethetnek. E vállalkozások közül 50 000 rendelkezik külföldi csoporthoz tartozó vállalkozással, amelyből 47 000 (95 %) kkv. Ez egyértelműen jelzi, hogy a kkv-k nem szenvednek el hátrányos megkülönböztetést az intézkedés által.
(124)
A (83)-(123) preambulumbekezdések bebizonyították, hogy az intézkedés nem nyújt hátrányosan megkülönböztető módon előnyt hasonló helyzetben lévő vállalkozásoknak, és várhatóan éppenhogy növeli az adósemlegességet.
(125)
Ezenkívül megállapítást nyert, hogy a multinacionális vállalkozások de facto előnye, amely a határokon átnyúló helyzetben az adórendszerek közötti különbségekből adódhat, nem tartozik az állami támogatásokra vonatkozó szabályok hatálya alá, mivel ezek az eltérések nem Hollandiának tulajdoníthatók.
(126)
A Bizottság úgy véli, hogy a rendelkezés teljes mértékben nyitva áll minden hollandiai vállalkozás számára, mivel nincsenek a csoportok létrehozásának jogi vagy gazdasági akadályai.
(127)
A holland hatóságok által legutóbb benyújtott módosítás a korlátolt felelősségű társaságok 18 000 EUR minimális tőkekötelezettségének eltörlésével könnyebbé teszi a vállalkozások alapítását Hollandiában. Ez lehetővé teszi bármely vállalkozás számára, hogy könnyen alapítson Hollandiában (második) vállalkozást, ezzel tehát csoportot hozzon létre. Következésképpen az adókulcs-csökkentési rendszer elérhető lesz bármely önálló vállalkozás számára anélkül, hogy ez meghatározott gazdasági erőt vagy jelentős tőkeforrásokat tenne szükségessé. Minthogy egy csoport létrehozása pusztán szervezési kérdéssé válik, amely nem von magával aránytalan költségeket, az a követelmény, hogy vállalatcsoport részét kell alkotni, nem fog többé akadályt jelenteni egyetlen olyan vállalkozás számára sem, amely élvezni kívánja az adókulcs-csökkentési rendszer előnyeit.
VIII. KÖVETKEZTETÉS
(128)
A Bizottság megállapítja, hogy a Hollandia által végrehajtani kívánt adókulcs-csökkentési rendszer nem nyújt Hollandiának tulajdonítható szelektív előnyt azon Hollandiában székhellyel rendelkező vállalkozások számára, amelyek csoport részét képezik vagy azon, csoporthoz tartozó külföldi vállalkozások számára, amelyek Hollandiában állandó telephellyel rendelkeznek, és nem minősül a Szerződés 87. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Hollandia által a csoporton belüli kamatáramlás megadóztatása tekintetében végrehajtani kívánt adókulcs-csökkentési rendszer nem minősül a Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak.
A Bizottság ezért engedélyezi a rendszer végrehajtását.
2. cikk
E határozat címzettje a Holland Királyság.
Kelt Brüsszelben, 2009. július 8-án.