Kommissionens beslutning
af 19. juli 2000
om Spaniens statsstøtte til søfartssektoren (ny kontrakt om offentlig tjeneste på søfartsområdet)
(meddelt under nummer K(2000) 2447)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2001/156/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om det europæiske økonomiske samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), samt under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) I en klage, som Kommissionen modtog den 8. januar 1998 blev den underrettet om, at Spanien havde afholdt offentligt udbud over besejlingen af en række ruter mellem det spanske fastland og de spanske øer, som indebar en forpligtelse til offentlig tjeneste (på dansk benævnt public service). I sit brev af 26. januar 1998 underrettede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde betænkeligheder over for denne kontrakt og den måde, hvorpå den var blevet tildelt.
(2) I sit brev af 5. marts 1998 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for den kontrakt, som var blevet indgået mellem Spanien og selskabet Trasmediterránea (i det følgende benævnt Trasmed) den 20. januar 1998. Kommissionen gav de spanske myndigheder en måneds frist til at svare på bemærkningerne til de vigtigste problemer og bad dem samtidig om inden ti arbejdsdage efter brevets modtagelse at bekræfte, at statsstøtten var stillet i bero.
(3) Kommissionens beslutning om procedureindledningen blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede heri de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til kontrakten.
(4) Da Kommissionen havde modtaget de interesserede parters bemærkninger, sendte den dem videre til Spanien og gav det mulighed for at fremsætte sine egne bemærkninger, som den modtog med Spaniens breve af henholdsvis 18. marts, 7. april og 23. juli 1998. Der blev desuden afholdt en række møder, således den 3. juni 1999.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
DEKRETET
(5) I deres brev af 30. juli 1997 underrettede de spanske myndigheder i overensstemmelse med artikel 9 i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92(3), Kommissionen om, at de havde til hensigt at ændre søcabotageordningen i Spanien. Kommissionen underrettede derpå de spanske myndigheder om, at den havde fundet en række problemer både i forbindelse med tankegangen bag det dekretforslag, der skulle ændre ordningen, og med dets udformning. De spanske myndigheder ændrede nogle af artiklerne, men videreførte forslaget, der blev vedtaget den 19. september 1997 som kongeligt dekret 1466/1997(4) uden videre samråd med Kommissionen. Da de spanske myndigheder derfor blev anset for ikke at have opfyldt deres forpligtelser, fik de den 22. oktober 1997 tilsendt et brev, som de besvarede den 9. december 1997. Den 20. april 1998 fik de tilsendt en åbningsskrivelse, som de besvarede med deres breve af henholdsvis 27. maj og 8. juli 1998.
(6) Dekretet drejer sig om en ordning for tilladelse til regelmæssig rutesejlads mellem Den Iberiske Halvø og områderne uden for den, samt mellem disse indbyrdes. Driften af disse ruter kræver en forudgående tilladelse, hvis gyldighed betinges af opfyldelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste (i overensstemmelse med artikel 4 i forordning (EØF) nr. 3577/92), som de spanske søfartsmyndigheder efter eget skøn kan pålægge transportvirksomheden. Dekretet fastsætter desuden, at de spanske myndigheder, hvis tilladelsen ikke sikrer tilstrækkelig besejling af de pågældende ruter, kan indgå de nødvendige kontrakter om offentlig tjeneste og overlade de disponible ruter til andre interesserede virksomheder.
KONTRAKTEN
(7) Med deres brev af 2. oktober 1997 sendte de spanske myndigheder Kommissionen en kopi af de administrative og tekniske betingelser, der skulle benyttes ved udbud af en kontrakt om offentlig tjeneste på ni ruter til områderne uden for Den Iberiske Halvø. Den gældende 20-årige kontrakt med Trasmed udløb derpå den 31. december 1997(5).
(8) Der blev afholdt en række møder den 10., 15. og 16. oktober 1997 for at drøfte problemerne både med det ændrede dekret og med den nye kontrakt om offentlig tjeneste. Da der var uenighed om det kongelige dekrets og den nye kontrakts overensstemmelse med Fællesskabsretten, sendte Kommissionen de spanske myndigheder en række spørgsmål, og der blev afholdt endnu en række møder for at drøfte og klarlægge disse spørgsmål i nærmere enkeltheder.
(9) I sit brev af 27. november 1997 til det spanske erhvervsministerium påpegede Kommissionen, at hvis de spanske myndigheder ikke kunne følge proceduren for kontrakter om offentlig tjeneste i Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren(6), skulle de anmelde enhver ny kontrakt om offentlig tjeneste som statsstøtte. De spanske myndigheder tog ikke hensyn til denne påmindelse.
(10) Kontrakten går i hovedtræk ud på følgende:
- Kontrakten gælder regelmæssig sejlads med passagerer og biler på ti ruter (ni med kompensation og en uden) mellem Barcelona-Valencia og Balearerne, Cádiz og De Kanariske Øer, Almería-Málaga og Melilla, og Algeciras og Ceuta (den sidste er uden kompensation).
- Der er afsat et budget på 6600 mio. ESP til kompensation i et tidsrum på seks år, der begyndte i 1998.
- Kontrakten udgør en samlet pakke: Alle ruterne overlades ved offentligt udbud til et enkelt selskab. Det indebærer imidlertid ikke eneret på ruterne, der står åbne for andre virksomheder, som skal opfylde en række betingelser for at blive godkendt. Disse betingelser samles under betegnelsen offentlig tjeneste.
- Kontraktens løbetid er på seks + to + to (ti) år, og den anden forlængelse skal først forelægges Kommissionen og godkendes af den.
(11) Udbuddet blev offentliggjort i den spanske statstidende den 17. december 1997 og i forkortet udgave i Lloyd's List den 23. december 1997. Fristen for afgivelse af tilbud var den 31. december 1997. Den 8. januar 1998 modtog Kommissionen en klage fra et selskab, der anså sig for forfordelt på grund af den korte frist til udarbejdelse af tilbud.
(12) Da de spanske myndigheder mente, at kontrakten fulgte retningslinjerne for statsstøtte til søtransportsektoren, blev den ikke anmeldt som statsstøtte efter traktatens artikel 88, stk. 3.
(13) Da Kommissionen indledte proceduren, gav den, på grundlag af de oplysninger, den var i besiddelse af, udtryk for sin tvivl om foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet, såvel når det gjaldt kontraktens grundlag, som den måde, den var blevet udbudt på. Kommissionen nærede betænkeligheder over for følgende forhold:
1) Mangelfuld offentliggørelses- og udbudsprocedure: I betragtning af kontraktens omfang, varighed og betydning var udbuddets offentliggørelse og den tid, tilbudsgiverne fik til indsendelse af deres tilbud, utilstrækkelig.
2) Det blev ikke i forvejen fastslået tilstrækkeligt klart, hvilke betingelser der gælder for andre virksomheder, som i konkurrence med den virksomhed, der mod kompensation er forpligtet til offentlig tjeneste, driver sejlads på de samme ruter sideløbende med.
3) Ruten Algeciras-Ceuta: For tiden besejles denne rute efter forretningsmæssige principper af en række private virksomheder. Kontrakten omfatter ret til at give statsstøtte til den tilbudsgiver, der får tildelt den fremtidige kontrakt om forpligtelse til offentlig tjeneste, hvis besejlingen af ruten bliver uregelmæssig. Faktisk har der aldrig været afholdt noget egentlig udbud over denne rute, og der er derfor ikke tilstrækkelig mulighed for at fastsætte en passende størrelse for statens økonomiske kompensation til gengæld for eventuelle forpligtelser til offentlig tjeneste.
4) Varighed: Kontraktens varighed er på seks år med mulighed for forlængelse i to perioder på hver to år. Den første toårige forlængelse finder sted, hvis der på mindst fem af de ti ruter, kontrakten omfatter, ikke har været nogen sideløbende besejling efter forretningsmæssige principper. Den anden forlængelse foretages efter anmeldelse til Kommissionen. Tidsrummet mellem indkaldelse af tilbud (kontraktens minimale varighed) er mellem seks og ti år, hvad der efter Kommissionens opfattelse er for længe og til unødvendig hindring for markedets udvikling. Der er desuden blevet udtrykt betænkeligheder med hensyn til kontraktens udformning som pakke eller kontraktsamling, da det betyder, at kun de største selskaber eller en sammenslutning af selskaber kan afgive tilbud.
(14) I kraft af sin udformning som pakke, der omfatter samtlige ruter, ophæver kontrakten i sin nuværende form faktisk den ret til frit at drive cabotagesejlads mellem de spanske øer fra den 1. januar 1999, som er fastsat i forordning (EØF) nr. 3577/92.
III. DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
COMPAÑÍA TRASMEDITERRÁNEA
(15) I Trasmeds indlæg, som Kommissionen modtog den 11. juni 1998, afviste dette firma påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, da markedet for passagerbefordring, færgefart og øcabotage inden for søfartssektoren endnu ikke var liberaliseret i Spanien. I artikel 6 i forordning (EØF) nr. 3577/92 fritages Spanien (sammen med andre medlemsstater) for forpligtelsen til at liberalisere carbotagesejladsen indtil begyndelsen af 1999, og der er således ingen konkurrence på det pågældende marked mellem spanske søtransportvirksomheder og rederier med hjemsted i andre medlemsstater, hvis fartøjer er registreret i andre medlemsstater. Samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes derfor ikke på nogen måde. Der blev henvist til De Europæiske Fællesskabers Domstols retspraksis, hvori det er blevet påpeget, at støtte til virksomheder, som leverer varer eller tjenesteydelser i en sektor, der ikke indgår i Fællesskabets samhandel, ikke omfattes af traktatens artikel 87 (dom af 21. januar 1976 i sag C-40/75, Produits Bertrand SA mod Kommissionen, og af 3. februar 1977 i sag C-52/76, Benedetti mod Munari)(7).
(16) Trasmed hævdede endvidere, at de spanske foranstaltninger var i fuld overensstemmelse med retningslinjerne for støtte til søtransportsektoren. Hvad kontraktens varighed angår, anfører retningslinjerne rimelighed som generelt princip og fastsætter et vejledende tidsrum, således at medlemsstaterne til en vis grad kan følge deres eget skøn.
(17) Med hensyn til forlængelse af kontrakten, afhænger den første forlængelse af, at nogle bestemte betingelser er opfyldt, dvs. at der ikke er indløbet noget tilsvarende forretningsmæssigt tilbud på fem af de ti ruter, kontrakten omfatter. Den anden forlængelse er en undtagelsesvis mulighed, der kun kan benyttes af hensyn til almenhedens interesser og skal anmeldes til Kommissionen, som kan modsætte sig den.
(18) Hvad offentliggørelsen og udbuddet angår, henviste Trasmed til, at hverken retningslinjerne eller forordning (EØF) nr. 3577/92 (cabotagesejlads) efter dets opfattelse stiller krav til offentliggørelsen af eller indholdet i de offentlige udbud, som foretages af medlemsstaterne. Det mener derfor, at det tilkommer medlemstaterne selv at fastsætte offentliggørelsesbetingelserne.
(19) Trasmed hævdede, at offentliggørelseskravene i den spanske lovgivning svarede udmærket til Fællesskabets regler, og gjorde gældende, at "det tidsrum på 13 dage, som den spanske lovgivning foreskriver i hastetilfælde, ikke er så kort og diskriminatorisk, som Kommissionen påstår. Hvis det ikke kan benyttes i det foreliggende tilfælde, er der grund til at henvise til artikel 20" i Rådets direktiv 92/50/EF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler(8), som senest er blevet ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/52/EF(9). Efter Trasmeds opfattelse er den pågældende udbetaling ikke en statsstøtte i den betydning, der benyttes i traktatens artikel 87, stk. 1, men kompensation for en forpligtelse til offentlig tjeneste, som Spanien er forpligtet til at yde.
(20) Hvad anvendelse af artikel 86, stk. 2, angår, gentog Trasmed, at det var villigt til at give Kommissionen oplysninger om omkostningerne ved at udføre offentlig tjeneste på hver enkelt af de sejlruter, kontrakten omfatter, således at Kommissionen ville få bevis for, at den kompensation, Spanien tildelte, ikke var større end disse ekstraomkostninger. Det henviste til, at Domstolen i dom af 19. marts 1991 i sagen C-202/88, Frankrig mod Kommissionen(10), havde fastslået, at to betingelser skal være opfyldt, for at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan benyttes: a) anvendelse af konkurrencereglerne hindrer virksomheden i at udføre sin opgave, og b) samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes ikke i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.
(21) I det foreliggende tilfælde mener Trasmed, at den kompensation, staten yder i henhold til kontrakten, betales for nødvendige tjenester, hvis anvendelse af konkurrencereglerne ville hindre, og at den ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, da Trasmed ikke driver virksomhed i sektorer, hvor konkurrencen i Fællesskabet er åben(11).
(22) I procedureindledningsbeslutningen bad Kommissionen de spanske myndigheder om at bekræfte, at udbetalingen af kompensationen var blevet stillet i bero. Trasmed hævdede, at en fuldstændig og automatisk indstilling af denne kompensationsudbetaling ville være en alvorlig trussel mod tjenestens regelmæssighed.
ANAVE (ASOCIACIÓN DE NAVIEROS ESPAÑOLES)
(23) ANAVE hævder, at artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) 3577/92 indebærer, at forordningen ikke gælder den pågældende kontrakt. ANAVE gør endvidere gældende, at varigheden på fem år for en kontrakt om forpligtelse til offentlig tjeneste udelukkende er vejledende: I teksten står der udtrykkeligt "normalt omkring fem år", således at en varighed på seks år forekommer fuldstændig rimelig og i overensstemmelse med retningslinjerne.
(24) ANAVE klager over, at Kommissionen ikke har skelnet mellem den del af kompensationen, der eventuelt kunne klassificeres som statsstøtte, og den del, der er godtgørelse for udførelse af en offentlig tjeneste, og at den ikke har vurderet disse to bestanddele. Uden kompensationen ville Trasmed få så store økonomiske problemer, at det ikke ville kunne udføre tjenesten, så den opfyldte de nødvendige krav til regelmæssighed, hyppighed og kvalitet.
(25) ANAVE oplyser endvidere, at de samme firmaer som har klaget til Kommissionen over kontrakten, er medlemmer af ANAVE's komité for rutesejlads (der består af 21 søtransportselskaber, hvoraf mange konkurrerer med Trasmed om transport af passagerer og gods), og nævnte muligheden for, at foreningen kunne indbringe kontrakten for de spanske domstole. Komitéen havde imidlertid undersøgt sagen i enkeltheder uden at finde grundlag for en sådan indbringelse og havde derfor afvist forslaget.
FRED OLSEN SA
(26) Fred Olsen SA er et spansk søtransportfirma, som konkurrerer med Trasmed på ruterne mellem De Kanariske Øer (dog ikke på nogen af de ruter, den pågældende kontrakt omfatter). Ifølge Fred Olsen SA er den bedste og mest effektive måde, hvorpå Spanien kan yde statsstøtte til søtransportforbindelser, at støtte billetpriserne uafhængigt af det benyttede transportselskab, da man så ville undgå prisforvridning mellem transportselskaberne. Fred Olsen SA har indklaget Spanien for de spanske domstole på grund af den pågældende kontrakt.
ASEMAR (ASOCIACIÓN DE EMPRESAS MARITÍMAS)
(27) Asemar er en forening for private spanske erhvervsdrivende, heriblandt redere, bugserselskaber og andre søtransportvirksomheder.
(28) Med hensyn til offentliggørelse, frister og korrekt afholdelse af udbuddet påpegede Asemar, at 13 kalenderdage, som indbefattede juleferien, langt fra var tilstrækkeligt, hvad der også fremgår af, at ingen andre end den tidligere kontraktindehaver indsendte deres tilbud i tide. Desuden blev dette udbud knap nok bekendtgjort uden for Spanien. Det eneste, der blev offentliggjort, var en kort gengivelse i Lloyd's List den 23. december 1997.
(29) Asemar mener, at de spanske myndigheder skulle have fastsat en rimelig minimumsfrist, i hvert fald ikke under én måned, så tilbudsgiverne kunne udarbejde og fremsætte deres tilbud, ikke mindst da den pågældende kontrakt omfatter ti sejlruter. Asemar påpeger desuden, at udbuddet (offentliggjort i den spanske statstidende og gengivet i kort version i Lloyd's List den 23. december 1997) ikke indeholder oplysninger om kontrakten bortset fra en enkelt henvisning til kontraktbetingelserne, som ydermere skulle indhentes fra generaldirektoratet for handelsflåden.
(30) Asemar mener, at der skulle have været afholdt tre særskilte udbud over de pågældende ruter, nemlig fastlandet/Balearerne, fastlandet/De Kanariske Øer og fastlandet/Nordafrika, da det så ville have været muligt at danne konsortier, der kunne fremsætte tilbud. Det konsortium, der fremsatte det bedste tilbud, kunne have fået en eller flere af hinanden uafhængige kontrakter, hvad der ville have fremmet konkurrencen og givet forbrugerne en bedre valgmulighed.
(31) Efter Asemar's opfattelse er kontraktens varighed, dvs. seks år plus en forlængelse på to år med endnu en undtagelsesvis forlængelse på to år, uacceptabel ifølge de gældende retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren og har alvorlige følger for den frie konkurrence på det tilsvarende cabotagemarked, som skal være fuldt liberaliseret den 1. januar 1999.
(32) Asemar hævder endvidere, at generaldirektoratet for handelsflåden ikke har udført sin opgave med at kontrollere udbudsprocessen med den objektivitet og uafhængighed, som er afgørende for at sikre loyal konkurrence. Generaldirektoratet deltager direkte i ledelsen af Trasmed.
(33) Asemar påpeger, at artikel 86, stk. 2, indeholder en undtagelse fra konkurrencereglerne og derfor skal fortolkes restriktivt. Efter Asemar's mening har Spanien aldrig ført noget afgørende bevis for, at de pågældende tjenester ikke kan udføres efter forretningsmæssige principper uden kompensation.
(34) Asemar oplyser, at det har indklaget de spanske myndigheder for de spanske domstole på grund af den pågældende kontrakt, fordi det mener, at udbuds- og tilkendelsesproceduren er en overtrædelse af den spanske lovgivning.
FLEBASA
(35) Flebasa, som er en søtransportvirksomhed på det spanske marked, gjorde med hensyn til "det geografiske marked" for søcabotageruterne i Spanien opmærksom på, at dette marked består af tre geografiske referencemarkeder, der omfatter sejladsen mellem: a) fastlandet og Balearerne, b) Gilbratarstrædet og Nordafrika og c) fastlandet og De Kanariske Øer. Flebasa finder det derfor ulogisk at påstå, at udbuddet udgør en samlet pakke, og at overlade samtlige ruter til en enkelt virksomhed. Flebasa mener derfor, at det offentlige udbud i det mindste burde opdeles i særskilte afsnit for hvert enkelt af de nævnte geografiske referencemarkeder, hvad der forekommer rimeligt i betragtning af, at det kan lade sig gøre at benytte andre transportmidler. Forbrugerne kan i de fleste tilfælde vælge mellem søtransport og lufttransport, når det drejer sig om Balearerne og De Kanariske Øer. Det gælder imidlertid ikke Nordafrika, hvor søtransport er den eneste mulighed.
(36) Flebasa bekræfter endvidere, at det spanske kontrolorgan (generaldirektoratet for handelsflåden) ikke havde den nødvendige uafhængighed i en loyal konkurrencesammenhæng.
(37) Efter Flebasas opfattelse skal betingelserne for andre virksomheder være objektive og uden forskelsbehandling, og det er ikke klart, hvilke kriterier de spanske søfartsmyndigheder vil følge, når de skal give tilladelse til andre virksomheder, der ønsker at drive ruter parallelt med dem, der besejles af kontraktindehaveren. Inden virksomhederne fra sektorerne "uden eneret" begiver sig ind på markedet, bør de vide, hvad deres opgaver og forpligtelser indebærer, og disse bør være gennemsigtige, objektive og uden forskelsbehandling, hvad der ikke er tilfældet nu, hvor myndighederne kan stille krav efter forgodtbefindende.
(38) Flebasa fremførte andre kriterier på, at der findes tre geografiske referencemarkeder i den spanske søcabotagesektor, og det kan i øvrigt også udledes af firmaet Trasmed's oplysninger, der indeholder de økonomiske resultater for tre afsnit, som betegnes "Balearerne", "Gilbratarstrædet" og "De Kanariske Øer".
IV. SPANIENS BEMÆRKNINGER
(39) Med hensyn til Kommissionens anmodning om, at al udbetaling af statsstøtte i henhold til kontrakten indstilles, oplyser de spanske myndigheder, at det ikke kan lade sig gøre af praktiske og juridiske grunde. Ifølge de spanske myndigheder er de beløb, Trasmed skal have udbetalt ifølge kontrakten, kompensation for udførelse af en offentlig tjeneste og udgør ikke statsstøtte, og selv om det skulle være tilfældet, har Kommissionen ikke på nogen måde påvist eller forsøgt at fastslå, hvilken del af udbetalingen der udgør en sådan støtte. Hvis staten desuden ønskede at indstille den udbetaling, der sker i henhold til kontrakten, ville Trasmed have ret til at indstille udførelsen af de tilsvarende tjenester med det samme, og det drejer sig om vigtige transporttjenester til afsides områder uden for Den Iberiske Halvø, som staten ifølge lovgivningen er forpligtet til at sikre.
(40) De spanske myndigheder henviser til en række møder og en brevveksling mellem Kommissionen og det spanske erhvervsministerium og hævder, at de spanske myndigheder hele tiden har haft til hensigt at samarbejde i denne sag.
(41) De spanske myndigheder mener, at da Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren ikke fastsætter nøjagtige regler for offentliggørelse af kontrakter om offentlig tjeneste, men blot angiver, at "det offentlige udbud skal offentliggøres på passende vis", og da tildelingen af den pågældende kontrakt i overensstemmelse med artikel 72 og 79 i lov 13/1995 af 18. maj om offentlige kontrakter(12) (en lov, der faktisk bygger direkte på Rådets direktiver om offentlige kontrakter 92/50/EØF(13), 93/36/EØF(14) og 93/37/EØF(15), som senest er blevet ændret ved direktiv 97/52/EF), er de frister, der kræves både af Fællesskabets lovgivning og af den nationale lovgivning, i dette tilfælde blevet overholdt.
(42) Det var nødvendigt at benytte hasteproceduren i den spanske lovgivning, fordi den forrige kontrakt var ved at udløbe, og de spanske myndigheder ønskede ikke, at udførelsen af tjenesterne blev afbrudt, hvad der ville have fået yderst alvorlige følger.
(43) Med hensyn til ruten Algeciras-Ceuta, mener de spanske myndigheder ikke, at Kommissionen har forstået den egentlige hensigt med denne foranstaltning, der har præventiv karakter og går ud på at sikre minimal drift af denne rute. Baggrunden for den er, at et af de tre private selskaber, som på nuværende tidspunkt besejler ruten, for nylig har haft tekniske vanskeligheder, mens det andet har haft økonomiske problemer. Den pågældende klausul er ifølge de spanske myndigheder en hypotetisk mulighed, ikke en konkret og håndgribelig situation.
(44) Under kontakter med Kommissionen har de spanske myndigheder lovet at udtage denne rute af kontrakten, og hvis det i fremtiden skulle blive nødvendigt at drive den med kompensation, vil det kun ske efter et fuldstændig åbent, offentligt udbud i overensstemmelse med proceduren i retningslinjerne for statsstøtte.
(45) Med hensyn til betingelserne for andre virksomheder i forbindelse med kongeligt dekret 1466/1997 bekræftede de spanske myndigheder i deres brev af 7. april 1998, at disse betingelser ikke er så strenge som dem, der stilles for de ruter, kontrakten omfatter. Der blev afholdt en række møder med de spanske myndigheder for at løse de uafgjorte problemer i forbindelse med dekretet. Efter i december 1998 at have afgivet et skriftligt tilsagn om at ændre det kongelige dekret under hensyntagen til Kommissionen bemærkninger, forelagde de spanske myndigheder et ændret dekretforslag, som for tiden undersøges i forbindelse med den tilsvarende overtrædelsesprocedure.
(46) Hvad kontraktens varighed angår, mener de spanske myndigheder, at det, når retningslinjerne for statsstøtte fastslår, at kontraktperioden skal være rimelig og ikke for lang, dvs. "normalt omkring fem år", betyder, at der kan være tilfælde, hvor det er berettiget at fastsætte et længere tidsrum. Under samtaler med Kommissionen har de spanske myndigheder imidlertid lovet at begrænse kontraktens varighed til 42 måneder, hvormed den får gyldighed indtil den 26. juli 2001.
(47) Hvad støttens udformning som pakke eller kontraktsamling angår, hævder de spanske myndigheder, at udvalget af ruter i kontrakten overholder reglerne i forordning (EØF) nr. 3577/92. Da ruterne var blevet udvalgt, blev der foretaget en omfattende undersøgelse for at fastslå omfang og hyppighed af den besejling, der skal sikres for at opfylde det forventede behov. Der blev derpå foretaget en økonomisk analyse af de tre gennemførlige alternative kontraktmuligheder: a) særskilte kontrakter for hver rute, b) kontrakter efter søfartszone, dvs. tre særskilte kontrakter for transport til henholdsvis Balearerne, De Kanariske Øer og Ceuta og Melilla og c) en samlet kontraktpakke. Da alle alternativerne var blevet undersøgt, blev det konkluderet, at en samlet kontrakt gav staten færrest udgifter.
(48) De spanske myndigheder tager afstand fra, hvad de betragter som en ubestemt beskyldning fra Kommissionens side for at yde statsstøtte, idet den ikke fastslår eller påviser hvilken del af det beløb, Trasmed har fået udbetalt, der kan opfattes som statsstøtte. De godtager heller ikke den påstand, at de udbetalinger, Trasmed har modtaget, kan give denne virksomhed en fordelagtig stilling i forhold til andre. Efter deres opfattelse svarer kontraktens indhold til definitionen på en offentlig kontrakt, som ikke skal anmeldes.
(49) De spanske myndigheder har i overensstemmelse med traktatens artikel 88, stk. 2, haft mulighed for at kommentere de bemærkninger, som er blevet fremsat af andre interesserede parter.
V. VURDERING AF STØTTEN
(50) De vigtigste forhold, der blev behandlet i procedureindledningsbeslutningen C 10/98, var offentliggørelsen, den mangelfulde udbudsprocedure, ruten Algeciras-Ceuta, betingelserne for andre transportfirmaer, kontraktens varighed og dens udformning som pakke eller kontraktsamling.
STØTTEFOREKOMSTEN
Den mangelfulde offentliggørelses- og udbudsprocedure
(51) Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte for søtransportsektoren fastslår, at "de offentlige udbud skal offentliggøres på passende vis (...) således at alle EF-transportvirksomheder (...) har lige mulighed for at afgive tilbud". Desuden hedder det således i forordning (EØF) nr. 3577/92: "når en medlemsstat indgår kontrakter om offentlig tjeneste eller pålægger rederier forpligtelser til offentlig tjeneste, skal dette ske uden forskelsbehandling af EF-redere" (artikel 4, stk. 1, andet afsnit), og "hvis der gives kompensation for forpligtelsen til offentlig tjeneste, skal alle EF-rederier have adgang hertil" (artikel 4, stk. 2, andet afsnit).
(52) Udbuddet af kontrakten blev offentliggjort i den spanske statstidende den 17. december 1997 og i forkortet udgave i søfartstidsskriftet Lloyds's List den 23. december 1997. Fristen for afgivelse af tilbud var den 31. december 1997.
(53) Da Kommissionen indledte proceduren, udtalte den, at den frist for afgivelse af tilbud, tilbudsgiverne fik, var for kort i betragtning af kontraktens omfang, varighed og betydning. Den benyttede procedure var således hverken fyldestgørende for virksomhederne i Spanien eller for andre virksomheder i Fællesskabet.
(54) Både den spanske regering og Trasmed henviser til, at retningslinjerne for statsstøtte til søtransportsektoren ikke fastsætter nøjagtige regler for offentliggørelse af kontrakter om offentlig tjeneste. De hævder endvidere, at offentliggørelsen af udbuddet fandt sted i overensstemmelse med den spanske lovgivnings forskrifter, som bygger direkte på direktiverne 92/50/EØF, 93/36/EØF og 93/37/EØF. Både den spanske regering og Trasmed mener, at udbuddet blev offentliggjort i overensstemmelse med den gældende lovgivning.
(55) Desuden gør de gældende, at hasteproceduren i forbindelse med udbuddet var fuldt berettiget, da den forrige kontrakt udløb den 31. december 1997. Med offentliggørelsen af udbuddet den 17. december 1997 ville de spanske myndigheder undgå, at udførelsen af de pågældende tjenester blev afbrudt, hvad de mener hurtigt ville have fået alvorlige konsekvenser.
(56) Udbuddet blev offentliggjort med al for kort varsel til, at virksomhederne kunne nå at udarbejde deres tilbud korrekt. At der ikke er modtaget tilbud fra andre end den oprindelige kontraktindehaver, bestyrker Kommissionen i den opfattelse, at udbuddet er ukorrekt på grund af den mangelfulde offentliggørelse og den utilstrækkelige tid til, at de interesserede parter kunne nå at udarbejde deres tilbud.
(57) Kommissionen noterer sig de spanske myndigheders argument om, at de var nødt til at benytte denne procedure for at undgå, at udførelsen af disse vigtige tjenester blev indstillet. Den kan dog ikke godtage det, da de spanske myndigheder kunne have indledt proceduren i tilstrækkelig tid til, at udbuddet kunne have været afholdt, uden at udførelsen af de nævnte nødvendige tjenester blev sat på spil.
(58) På denne baggrund og af de her nævnte grunde mener Kommissionen, at proceduren i forbindelse med offentliggørelse af udbuddet og tildeling af kontrakten ikke er i overensstemmelse med retningslinjerne for statsstøtte.
Ruten Algeciras-Ceuta
(59) Da Kommissionen indledte proceduren, bemærkede den, at Spanien af egne grunde havde forbeholdt sig ret til at overlade Trasmed udførelsen af en række offentlige tjenester på denne rute mod kompensation og til en pris efter eget skøn uden offentligt udbud, selv om ruten for tiden besejles af tre andre selskaber end Trasmed.
(60) Skønt denne rute ikke indgår i udbuddet, er den i kontraktbetingelserne føjet på listen over de ruter med forpligtelse til offentlig tjeneste, som kontraktindehaveren skal besejle, selv om visse besejlingsforpligtelser på denne rute på nuværende tidspunkt skal udføres uden kompensation.
(61) De spanske myndigheder har taget Kommissionens betænkeligheder til efterretning og har udtaget denne rute af kontrakten. De har desuden oplyst Kommissionen om, at Trasmed driver ruten uden økonomisk kompensation. Kommissionen anser dermed denne del af sagen for afsluttet.
Betingelserne for andre transportvirksomheder
(62) Da Kommissionen indledte proceduren, bemærkede den, at der ikke er fastsat tilstrækkelige betingelser for andre transportvirksomheder, der besejler de samme ruter i sideløbende konkurrence med det firma, der er forpligtet til offentlig tjeneste mod kompensation.
(63) På en række møder om dette spørgsmål lovede de spanske myndigheder at ændre retsgrundlaget på dette område (kongeligt dekret 1466/1997) for at tage hensyn til Kommissionens betænkeligheder og forelagde et ændret forslag, som i princippet er i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 3577/92 (søcabotage). Ikke desto mindre har Kommissionen midlertidigt udsat en overtrædelseprocedure over for det kongelige spanske dekret, da Domstolen netop er i færd med at forberede en præjudiciel afgørelse i samme sag(16).
(64) Hvad de tidligere nævnte punkter angår, ikke mindst den mangelfulde offentliggørelses- og udbudsprocedure, må det derfor påpeges, at ikke alle betingelserne i Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren er blevet opfyldt i dette tilfælde. Den procedure, der blev benyttet, opfylder navnlig ikke kravene til offentliggørelse af udbuddet. Desuden var den frist, de interesserede parter fik til udarbejdelse af deres tilbud, alt for kort.
(65) Det er rigtigt, at kontrakten om offentlig tjeneste trådte i kraft i begyndelsen af 1998, dvs. før en fuldstændig liberalisering af cabotagemarkedet i Spanien i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 3577/92 havde fundet sted. Det må imidlertid tages i betragtning, at Trasmed ikke alene drev kystsejlads, men også international sejlads (f.eks. transport af passagerer og gods på ruten mellem Algecires i Spanien og Tanger i Marokko). Da den internationale sejlads blev liberaliseret allerede før 1998(17), måtte udførelsen af disse tjenesteydelser nødvendigvis være åben for konkurrence med andre transportfirmaer i Fællesskabet i dette år.
(66) På baggrund af Domstolens dom af 25. marts 1998 i sag C-174/97, FFSA og andre mod Kommissionen (La Poste)(18), som afviste anken af retten i første instans' dom af 27. februar 1997 i sagen T-106/95(19), anses Spanien derfor fra begyndelsen af 1998 at have udbetalt statsmidler (som følge af ukorrekt anvendelse af proceduren), som truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige et bestemt firma (Trasmed) og således påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den pågældende kontrakt udgør derfor statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1. Denne støtte skal ifølge artikel 88 anmeldes og vurderes efter de almindelige regler for statsstøtte. De spanske myndigheder indgik den pågældende kontrakt uden forudgående anmeldelse og har dermed overtrådt traktatens artikel 88, stk. 3.
OVERENSSTEMMELSE MED TRAKTATEN
(67) Hvis støtten omfattes af traktatens artikel 87, stk. 1, må det afgøres, om der er mulighed for undtagelse i henhold til traktatens artikel 87, stk. 2 og 3 eller artikel 86, stk. 2.
(68) Den pågældende støtte kan ikke betragtes som omfattet af artikel 87, stk. 2, da det ikke drejer sig om støtte af social karakter til enkelte forbrugere eller støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af Tysklands deling.
(69) Ifølge traktatens artikel 87, stk. 3, kan støtte i visse tilfælde betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Foreneligheden med traktaten skal afgøres i forhold til hele Fællesskabet, ikke til en enkelt medlemsstat. For at sikre, at fællesmarkedet kan fungere tilfredsstillende, og på baggrund af princippet i traktatens artikel 3, litra g), skal undtagelserne i artikel 87, stk. 3, fortolkes restriktivt, når en støtteordning eller en konkret støttetildeling er til undersøgelse. Det modsatte ville være det samme som at begunstige sektorer eller virksomheder i bestemte medlemsstater og kunstigt styrke deres økonomiske stilling og dermed ændre samhandelen mellem medlemsstaterne og forvride konkurrencen, uden at det kan begrundes med henvisning til den fælles interesse, således som det forlanges i artikel 87, stk. 3.
(70) Ifølge artikel 87, stk. 3, litra a), er støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, tilladt. Skønt mange regioner i Spanien opfylder betingelserne for tildeling af regionalstøtte i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a), blev den pågældende støtte ikke tildelt som led i en støtteordning, hvis hovedformål var at fremme regionaludviklingen. Under alle omstændigheder tillader artikel 87, stk. 3, litra a), ikke støtteordninger, der som den foreliggende ikke er i overensstemmelse med Fællesskabets retningslinjer for støtte til særlige følsomme sektorer som søtransportsektoren.
(71) Hvad undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra b), angår, har den pågældende støtteordning ikke til formål at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælles europæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Spaniens økonomi og bærer heller ikke præg af disse projekttypers særlige kendetegn.
(72) Med hensyn til undtagelsen for støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner i artikel 87, stk. 3, litra c), er konklusionen blevet, at den foreliggende støtte ikke har den virkning, den nævnte bestemmelse kræver, da den har karakter af driftsstøtte.
(73) Den pågældende støtte opfylder ikke de nødvendige betingelser for at kunne udgøre en undtagelse, og de spanske myndigheder har heller ikke henvist til nogen af disse undtagelser i deres kontakter med Kommissionen.
(74) Under alle omstændigheder ville klassificering i en af disse kategorier ikke have ophævet forpligtelsen til at anmelde støtten til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 88, inden ordningen blev taget i anvendelse, hvad de spanske myndigheder ikke har gjort.
Undtagelsen i artikel 86, stk. 2
Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
(75) Da Kommissionen indledte proceduren, erklærede den, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at afgøre, om traktatens artikel 86, stk. 2, kunne anvendes på den pågældende kontrakt.
(76) I artikel 86, stk. 2, står der følgende:"Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse [...] er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem(20)."
(77) Domstolen fastslog i dom af 10. december 1991 i sagen C-179/90, Merci convencionali porti di Genova(21) at: "det må herved konstateres, at det hverken fremgår af den af den nationale ret fremsendte sag eller af indlæggene for Domstolen, at havnearbejde har en sådan almindelig økonomisk interesse, at det adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter, og at selv om dette måtte være tilfældet, ville en anvendelse af traktatens bestemmelser, navnlig reglerne om konkurrence og fri bevægelighed, være til hinder for opfyldelsen af sådanne opgaver".
(78) I det foreliggende tilfælde gjaldt den kontrakt, udbuddet drejede sig om, en hel række særlige opgaver, som tilbudsgiveren skulle udføre. Kriterierne gjaldt enten de forskellige ruter, eller vinter- og sommersæsonen, eller drejede sig om almindelige krav til de specifikationer, fartøjerne skulle opfylde. Det skal desuden nævnes, at kontrakten om offentlig tjeneste gælder transport af passagerer og biler. Tabellen i det følgende viser nogle af de vigtigste betingelser, som det firma, der fik kontrakten om udførelse af offentlig tjeneste, skulle opfylde:
Tabel 1
TABELPOSITION
(79) Ud fra argumentationen i sag C-179/90, Merci convencionali porto di Genova, er det første spørgsmål, man skal stille, i hvilken udstrækning de særlige krav i den kontrakt om offentlig tjeneste, Trasmed har fået tildelt, kan betegnes som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(80) De spanske myndigheder hævder, at markedskræfterne i sig selv, dvs. uden kompensation, ikke kan skabe det niveau, som kræves for at udføre de nødvendige søtransporttjenester med tilstrækkelig hyppighed, regelmæssighed, kapacitet og kvalitet til rimelige priser i hele årets løb.
(81) Ifølge Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren forstås ved forpligtelse til offentlig tjeneste "enhver forpligtelse, som pålægges en operatør for at sikre levering af en tjenesteydelse, der opfylder fastlagte standarder for kontinuitet, hyppighed, kapacitet og prisniveau, og som er standarder, operatøren ikke ville påtage sig, hvis operatøren udelukkende skulle tage hensyn til sin økonomiske interesse. Forsyningspligtydelser (forpligtelse til offentlig tjeneste) kan indføres for linjefart ... i tilfælde hvor markedskræfterne ikke ville sikre en tilstrækkelig besejlingshyppighed".
(82) På grundlag af de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af(22), har den konstateret, at den konkurrence, Trasmed møder på de pågældende ruter, gælder godstransport, der ikke omfattes af kontrakten om offentlig tjeneste, og hvortil der benyttes fartøjer, der på ingen måde opfylder de kriterier for passagerkapacitet, som er fastsat i kontrakten. På den anden side må det huskes, at ingen af Trasmeds potentielle konkurrenter under proceduren erklærede sig i stand i at opfylde minimumskriterierne i kontrakten med Spanien uden kompensation.
(83) De spanske myndigheder har sendt Kommissionen en undersøgelse(23) af de ekstraomkostninger, udførelsen af kontrakten om offentlig tjeneste medfører. Undersøgelsen er foretaget af en uafhængigt instans, nemlig det polytekniske universitet i Madrid.
(84) Ifølge denne undersøgelse består de vigtigste af de faktorer, som skaber ekstra omkostninger, transportvirksomhederne ikke ville acceptere, hvis der ikke var tale om en forpligtelse til offentlig tjeneste, i følgende:
- kontraktindehaverens forpligtelse til at udføre tjenesten hele året i hele rutekoncessionens løbetid med de betjeningsforskelle mellem høj- og lavsæson, som er angivet i udbudsmaterialet, og
- kravet om inden for et minimalt tidsrum at kunne erstatte et hvilket som helst fartøj, som ikke længere kan udføre tjenesten (ikke på grund af vedligeholdelse, men på grund af havari, skader osv.); det maksimale tidsrum, der må gå inden erstatning indsættes, svarer til en hel tur med frem- og tilbagerejse, hvis turen varer over 24 timer, eller 24 timer, hvis den er kortere.
(85) Ifølge de oplysninger, de spanske myndigheder har givet, præges alle de ruter, udbuddet gælder, af store sæsonudsving med stor koncentration af passagerer og biler i højsæsonen. En undersøgelse af antallet af transporterede passagerer og biler på disse ruter i 1993, 1994, 1995 og 1996 - det tidsrum, som blev undersøgt, inden udbuddet blev afholdt - viser, at mellem 55 % og 60 % af det årlige behov for befordring af passagerer og biler ligger i højsæsonen, især i sommerferien(24), og mellem 40 % og 45 % er fordelt på resten af året (ca. syv måneder). Det forklarer det lave beskæftigelsesniveau, som størstedelen af året tegner sig for.
(86) Det er imidlertid ikke alt: Fra et økonomisk synspunkt er trafikken langt mere sæsonpræget, idet taksterne uden for højsæsonen i gennemsnit er langt lavere end i perioder med stor tilstrømning af passagerer og biler. Den samlede følge for indtægterne bliver, at mellem 60 % og 65 % af dem er koncentreret på sommerperioden, mens de øvrige mellem 35 % og 40 % fordeler sig på resten af året.
(87) Det fremgår af alt dette, at der på de pågældende ruter ikke, når det gælder transport af passager og biler, er nogen konkurrent af betydning, som kan tilbyde tjenester, der opfylder kravene til hyppighed, kapacitet og regelmæssighed hele året rundt, eller om indsættelse af et erstatningsfartøj i løbet af 24 timer (i det følgende benævnt "væsentlige krav"), således som det forlanges i kontrakten om offentlig tjeneste.
(88) Kommissionen kan derfor godtage det argument, at de nævnte væsentlige krav udgør en forskel mellem offentlig tjeneste, således som den tilbydes af Trasmed i overensstemmelse med kontrakten, og tjenester, der tilbydes efter forretningsmæssige principper (således som konkurrenterne gør). De ekstra krav til Trasmed kan derfor betragtes som tjenesteydelser af almindelige økonomisk interesse.
(89) De væsentlige krav og de krav (maksimalpriser osv.), der nødvendigvis ledsager dem som uadskillelige led i kontrakten om offentlig tjeneste, stilles kun til den virksomhed, det er blevet overladt at udføre kontrakten, det vil i dette tilfælde sige Trasmed.
(90) De omkostninger, det medfører at opfylde disse særlige krav, skal lægges til dem, der opstår ved at udføre tjenesten efter forretningsmæssige principper, og udgør de ekstraomkostninger, der knytter sig til forpligtelsen til offentlig tjeneste i henhold til kontrakten.
(91) Endelig kan det bekræftes, at Kommissionen, da der ikke findes konkurrenter af betydning, mener, at de ekstraomkostninger, der er blevet påvist ved ekspertberegning, og som Trasmed skal kompenseres for, er de ekstraomkostninger, der skyldes udførelse af offentlig tjeneste i lavsæsonen (ved opfyldelse af de væsentlige krav og de krav, der knytter sig til dem), og ekstraomkostningerne ved forpligtelsen til at kunne indsætte et erstatningsfartøj i løbet af 24 timer.
Nødvendighed - Ækvivalens
(92) Da der ikke blev afholdt korrekt udbud (se betragtning 51-58), kan det ikke uden videre antages, at kompensationen til Trasmed svarer til de priser, der ville være blevet fastsat efter forretningsmæssige principper under de samme forhold. Det må derfor undersøges, om kompensationen er større, end det er nødvendigt for at opveje de ekstraomkostninger, der skyldes kontrakten om offentlig tjeneste.
(93) I sin dom i sagen La Poste, som er blevet nævnt tidligere(25), anførte Domstolen følgende: "En statsstøtte kan herefter i medfør af traktatens artikel 88, stk. 2, undtages fra forbuddet i traktatens artikel 87, forudsat at støtten alene har til formål at kompensere for de meromkostninger, der er forbundet med udførelsen af de særlige opgaver, som påhviler den pågældende virksomhed, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og at støtten må anses for nødvendig for, at virksomheden kan opfylde sine offentligretlige forpligtelser på rimelige økonomiske vilkår".
(94) Det må også huskes, at de spanske myndigheder offentliggjorde meddelelsen om udbud af kontrakten om offentlig tjeneste den 17. december 1997; det afsatte budget til kontrakten var på 1100 mio. ESP (ca. 6600000 EUR) om året. Inden for udbuddets rammer fremsatte Trasmed et tilbud på 950 mio. ESP (ca. 5700000 EUR) om året for kontrakten.
(95) Når det er blevet fastslået, hvori forpligtelsen i kontrakten om offentlig tjeneste nærmere betegnet består, må det afgøres, i hvilket omfang der skal gives støtte til tjenestens udførelse, og om kompensationen kan hæmme samhandelens udvikling i Fællesskabet.
(96) Ifølge ekspertundersøgelsen, bygger den metode, den nødvendige mindstekompensation anslås efter, på de ekstraomkostninger, der er nødvendige for at udføre forpligtelsen til offentlig tjeneste i lavsæsonen. Lavsæsonen er den periode, hvori kontraktens forpligtelse til offentlig tjeneste (besejling i lavsæsonen, opfyldelse af de øvrige krav og forpligtelse til at kunne indsætte et erstatningsfartøj i løbet af 24 timer) medfører betydelige driftstab(26).
(97) På dette grundlag har eksperten i første spalte i tabellen i det følgende angivet ekstraomkostningerne for de seks ruter (ud af ni), som har haft årligt underskud. De to andre spalter afspejler Trasmeds faktiske resultater i 1998-99, enten for samtlige ruter eller for dem, der drives med årligt nettounderskud:
Tabel 2
TABELPOSITION
(98) Kommissionen bemærker, at nogle af ruterne ikke opviser årligt underskud. Kontrakten om offentlig tjeneste stiller imidlertid også for dem nogle supplerende krav om regelmæssighed, hyppighed og kapacitet, der skaber omkostninger og formindsker virksomhedens fortjeneste. Selv om Trasmed ikke har nogen offentlig forpligtelse på disse ruter, er de med til at lette virksomhedens økonomiske byrde og dermed også til at begrænse de statsmidler, der kræves til kompensation.
(99) Selv om Trasmed ikke har fået eksklusive adgangsrettigheder til markedet, er det i denne forbindelse hensigtsmæssigt at henvise til Domstolens dom af 19. maj 1993 i sag C-320/91 (Corbeau)(27). Domstolen fastslog her, at den, der påtager sig denne opgave, er forpligtet til at sikre tjenesteydelser på rimelige økonomiske vilkår, og det forudsætter derfor, at vedkommende kan foretage en udligning mellem rentable og mindre rentable aktivitetsområder. En begrænsning af konkurrencen fra private erhvervsdrivendes side er således berettiget med hensyn til rentable aktivitetsområder.
(100) Såfremt det var tilladt for private erhvervsdrivende at konkurrere med indehaveren af de eksklusive rettigheder i de til disse rettigheder svarende områder efter deres eget valg, ville det være muligt for dem at koncentrere sig om de økonomisk rentable områder og på disse at tilbyde mere fordelagtige takster end indehaverne af de eksklusive rettigheder, idet de i modsætning til disse ikke økonomisk er nødt til at opveje tabene inden for de ikke-rentable områder med overskuddene fra de mere rentable områder.
(101) Hvis der tages hensyn til muligheden for krydssubsidiering mellem de forskellige ruter, fremgår det af det foregående, at statsstøtten til Trasmed ikke overskrider den mindste kompensation, som er nødvendig for at opveje ekstraomkostningerne i forbindelse med opfyldelse af de væsentlige krav i kontrakten om offentlig tjeneste. Trasmeds underskud i 1998 og 1999 var på henholdsvis 931 og 102 mio. ESP. Disse beløb svarer i det store og hele til de 950 mio. ESP, der hvert år modtages i statsstøtte, og ligger under de samlede ekstraomkostninger på 1330 mio. ESP, som blev anslået i ekspertberegningen.
(102) Tallene i tabellen i det følgende viser også, at den metode, hvorefter Trasmed har valgt at beregne sine tab, og som tager hensyn til resultatet for samtlige ruter i pakken, kræver færre statsmidler (mindre kompensation), end hvis det havde valgt en fremgangsmåde, som fastsatte en kompensation for hver enkelt rute, idet der så ikke ville være draget nogen fordel af indtægterne af de to rentable ruter.
(103) På Kommissionens anmodning blev der, for at efterprøve de resultater, der opnåes med metoden i tabel 1, foretaget en ekspertvurdering af de samlede udgifter og indtægter, som en virksomhed, der skulle udføre kontrakten om offentlig tjeneste (de pågældende ruters samlede drift, dvs. godstransport medregnet) i høj- og lavsæsonen, ville kunne påregne(28).
Tabel 3
TABELPOSITION
(104) Som det fremgår af tabel 3 er driftsresultaterne for sejladsen, når det udelukkende gælder passagerer og deres biler (som omfattes af kontrakten om offentlig tjeneste) negative både i lavsæsonen og højsæsonen. Hvis der tages hensyn til hele trafikstrømmen(29), bliver underskuddet til en vis grad opvejet af den samtidige transport af gods (der ikke omfattes af kontrakten om offentlig tjeneste), som giver underskud i lavsæsonen (- 1803 mio. ESP), men betydeligt overskud i højsæsonen (267 mio. ESP). Dette bekræfter færgetrafikkens udtalte sæsonudsving, der som tidligere nævnt omtales i kontrakten om offentlig tjeneste.
(105) Når ekstraomkostningerne i forbindelse med kontraktens forpligtelse til offentlig tjeneste skal beregnes efter denne metode, må det huskes, at sejladsen med passagerer/biler giver et underskud på 4200 mio. ESP i lavsæsonen. Skønt dette tal i nogen grad opvejes af godstransportens positive resultater, bliver der alligevel et samlet underskud på 1803 mio. ESP i lavsæsonen. Når lavsæsonens underskud modregnes højsæsonens overskud, giver det et samlet tab på 1536 mio. ESP. Da dette tal udelukkende afspejler tabene ved sejlads med passagerer og biler i lavsæsonen udlignet med alle de øvrige resultater for hele året, kan det bekræftes, at driftstabet på 1536 mio. ESP udgør de ekstraomkostninger, der skyldes kontraktens forpligtelse til offentlig tjeneste.
(106) Det kan således konkluderes, at metoden i tabel 2 og metoden i tabel 3 giver næsten samme resultat, når det gælder ekstraomkostningerne i forbindelse med forpligtelsen til offentlig tjeneste, nemlig 1300 og 1536 mio. ESP.
(107) Da de to ekspertberegninger er indbyrdes sammenhængende, og da den anden - som tager hensyn til de samlede omkostninger og indtægter i høj- og lavsæsonen - bekræfter gyldigheden af den lidt mere pragmatiske linje i den første, kan Kommissionen acceptere analysen. Det bør i denne forbindelse nævnes, at ingen af de interesserede parter har fremlagt sammenlignende undersøgelser af denne type under proceduren.
(108) Det må også huskes, at Trasmed fremsatte et tilbud på 950 mio. ESP, som blev accepteret af de spanske myndigheder, og som ligger under det mindste af ekspertberegningens resultater (1300 mio. ESP).
(109) Da Kommissionen kan acceptere den metode, hvorefter ekstraomkostningerne i forbindelse med udførelse af kontrakten om offentlig tjeneste er blevet vurderet, kan den derfor konkludere, at de 950 mio. ESP, Trasmed har fået tildelt, ikke overskrider det minimum, som er nødvendigt for at opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, hverken når det gælder de væsentlige krav eller de øvrige krav i kontrakten.
(110) Det kan også konkluderes, at den pågældende kontrakt om offentlig tjeneste ikke giver nogen overskydende kompensation, og at kompensationen derfor ikke tillader krydssubsidiering af Trasmeds øvrige ruter (som ikke er omfattet af kontrakten om offentlig tjeneste).
(111) Af alle disse grunde er støtten, selv om den som allerede nævnt er blevet tildelt efter en mangelfuld udbudsprocedure, nødvendig for at sikre udførelsen af en væsentlig tjeneste, og den står i rimeligt forhold til det tilstræbte mål, således som allerede påvist.
PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(112) På den anden side må ingen undtagelse, især ikke en undtagelse fra konkurrencereglerne, som det fastslås i traktatens artikel 86, stk. 2, påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse. Hvad eventuelle indvirkninger på samhandelen angår, vil Kommissionen pege på følgende forhold:
- Kontraktens første år (1998): I kontraktens første år er de pågældende ruter forbeholdt fartøjer, der fører spansk flag, i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 3577/92(30).
- Varighed: Da Kommissionen indledte proceduren, påpegede den, at kontraktens varighed i udbudsmaterialet var fastsat til seks år med mulighed for to forlængelser på hver to år. I kontraktbetingelserne er den anden forlængelse (efter otte år) afhængig af et forudgående samråd med Kommissionen. Kontraktens varighed ville, således som den er fastsat, have forhindret liberalisering af søcabotagen i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 3577/92 [...]. Desuden ville den stride mod retningslinjerne for statsstøtte til søtransportsektoren, da de også gælder forpligtelsen til offentlig tjeneste. Det hedder heri, at "kontraktperioden for forsyningspligtydelser skal være rimelig og ikke for lang (normalt omkring fem år) (...). Efter kontraktperiodens udløb bør kontrakten igen udbydes efter ovennævnte procedure".
De spanske myndigheder har derfor lovet, at kontrakten ikke skal løbe længere end til den 26. juli 2001 (42 måneder). En eventuel kontrakt til afløsning af den træder i kraft ved den nuværende kontrakts udløb og skal overholde Fællesskabets gældende lovgivning (en udbudsprocedure, som følger principperne for offentlighed, gennemsigtighed og ens behandling). De spanske myndigheder har forpligtet sig til ikke at udbetale støtten i forbindelse med kontrakten på dette tidspunkt eller før det.
- Kontraktens udformning som pakke eller kontraktsamling: Da Kommissionen indledte proceduren, påpegede den, at de spanske myndigheder ikke havde givet nogen tilfredsstillende forklaring på, hvorfor de ni (eller ti) ruter skulle samles i én pakke og udbydes på en samlet kontrakt, der i praksis risikerede at forvride søcabotagens liberaliseringsproces (som er fastsat i forordning (EØF) nr. 3577/92).
Kommissionen vil gerne gøre det klart, at medlemsstaterne, for at finde en ligevægt mellem offentlige finansieringsanliggender og kravet om adgang til markedet, går ud fra en skønsmæssig margen, når de skal afgøre, om en kontrakt om forpligtelse til offentlig tjeneste skal udbydes for de enkelte ruter eller for nogle få ruter samlet i én pakke. Som Kommissionen påpegede, da den indledte proceduren, er der en vis betænkelighed over for nogle af kontraktens formuleringer, både når det gælder dens varighed og ruternes inddragelse i en samlet kontrakt, da det kan hæmme liberalisering af sabotagen og svække konkurrencen(31). Da kontrakten nu er begrænset til 42 måneder, og de uheldige virkninger på samhandelens og konkurrencens udvikling dermed er reduceret til et minimum, har Kommissionen besluttet ikke at fastholde dette punkt.
- De spanske myndigheder har også lovet, at enhver efterfølgende kontrakt skal overholde Fællesskabets regler (kontrakt på ikke over fem år, opdeling efter ruter og nøje overholdelse af forpligtelsen til ikke at give overskydende kompensation og til ikke at tillade krydssubsidiering af konkurrencedygtige aktiviteter), og at den pågældende kontrakt først træder i kraft efter et tidsforløb og en offentliggørelsesperiode, som er tilstrækkelig til, at alle søtransportvirksomheder i Fællesskabet får mulighed for at afgive tilbud.
- De spanske myndigheder er gået ind på straks at udtage ruten mellem Algeciras og Ceuta, der drives uden kompensation, af den nuværende kontrakt.
(113) Kommissionen er på den anden siden klar over, at det vil tage nogen tid at opfylde disse løfter fuldstændigt. Det tillades derfor, at den pågældende kontrakt gælder indtil den 26. juli 2001. (Hvorved den får en varighed på 42 måneder). Denne frist er blevet sat, for at retningslinjerne og de nye kontrakter kan udarbejdes fuldt ud i samråd med Kommissionen og søfartserhvervet, og for at eventuelle tilbudsgivere kan få tilstrækkelig tid til at afgive tilbud på de nye kontrakter.
(114) Det må desuden påpeges, at støtteperioden er blevet indskrænket betydeligt for at sikre dens tidsmæssige begrænsning. Støttens midlertidige karakter gør det desuden muligt at udvikle den ordning, der tidligere gjaldt i Spanien (hvorefter der blev drevet sejlads på øerne), og indføre en fyldestgørende udbudsordning for alle fremtidige kontrakter.
(115) Da de væsentlige og øvrige krav, som stilles til Trasmed i kraft af kontrakten om offentlig tjeneste, kan betegnes som "tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse", da den offentlige finansiering af kontrakten svarer til de ekstraomkostninger, virksomheden pådrager sig, således at kontrakten ikke indebærer nogen overskydende kompensation, og da dens varighed, og derfor også dens mulige virkninger på handelens udvikling, er blevet betydeligt reduceret, kan det bekræftes, at kompensationen ikke har påvirket samhandelens udvikling i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse, således som fastsat i traktatens artikel 86, stk. 2.
VI. KONKLUSIONER
(116) Kommissionen konkluderer, at Spanien ulovligt har ydet statsstøtte til fordel for Compania Trasmediterránea og dermed overtrådt traktatens artikel 88, stk. 3. Kompensationen kan dog tillades i henhold til artikel 86, stk. 2, selv om den omfattes af artikel 87, stk. 1, og ikke kan komme ind under undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3.
(117) Denne beslutning gælder kun forhold i forbindelse med statsstøtte og har ingen betydning for anvendelsen af andre fællesskabsregler -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Spanien har ulovligt ydet statsstøtte til fordel for Compania Trasmediterránea og dermed overtrådt traktatens artikel 88, stk. 3. Dog kan kompensationen tillades i henhold til artikel 86, stk. 2, hvis og når betingelserne i artikel 2 opfyldes.
Artikel 2
Spanien ophæver den nuværende kontrakt senest den 26. juli 2001 og indstiller enhver støtteudbetaling senest på dette tidspunkt.
Enhver senere kontrakt skal overholde Fællesskabets gældende bestemmelser (kontrakt på højst fem år, adskillelse af ruterne og nøje overholdelse af forpligtelsen til ikke at yde overskydende kompensation og til ikke at tillade krydssubsidiering af konkurrencedygtige aktiviteter). Den pågældende kontrakt træder først i kraft efter et tidsforløb og en offentliggørelsesperiode, som er tilstrækkelig til, at alle søtransportvirkomheder i Fællesskabet får mulighed for at afgive tilbud.
Ruten mellem Algeciras og Ceuta indgår ikke i den nuværende kontrakt, og Compania Trasmediterránea kan ikke modtage økonomisk kompensation for denne rute.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juli 2000.