KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 19. juli 2006
om Nederlandenes påtænkte støtteforanstaltning C 35/2005 til fordel for anlæggelse af et bredbåndsnet i Appingedam
(meddelt under nummer K(2006) 3226)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2007/175/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om det europæiske økonomiske samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) samt under hensyntagen til disse bemærkninger, og,
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Med sit brev af 2. november 2004 (registreret den 18. november 2004 som nr. CP 212/2004) indsendte kabelselskabet Essent Kabelcom, i det følgende benævnt »Essent«, en »formel klage« til Kommissionen. Klagen gjaldt offentlig støtte til et tilslutningsnet baseret på optiske fibre (Fibre-to-the-Home- eller FTTH-net) i Appingedam, en kommune i Noord-Nederland. Essent har i mellemtiden bekræftet, at klagen skal betragtes som formel.
(2)
Essent, som er det næststørste kabelselskab i Nederlandene og bl.a. driver et kabelnet i Appingedam, havde allerede i september 2004 ladet sagen behandle ved en nederlandsk domstol (2). Domstolen pålagde på grundlag af traktatens artikel 88, stk. 3 kommunen Appingedam at anmelde den påtænkte støtteforanstaltning til Kommissionen, være Kommissionen behjælpelig og indstille yderligere anlæggelse af nettet.
(3)
I et brev, som blev registreret den 3. februar 2005, anmeldte de nederlandske myndigheder foranstaltningen til Kommissionen »af hensyn til retssikkerheden«, og angav samtidig, at foranstaltningen ikke indebar statsstøtte. Den 31. marts 2005 bad Kommissionen de nederlandske myndigheder om yderligere oplysninger. Efter en forlængelse af fristen svarede de nederlandske myndigheder med deres brev af 14. august 2005, som blev registreret den 16. august 2005.
(4)
I sit brev af 20. oktober 2005 meddelte Kommissionen de nederlandske myndigheder at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for den pågældende foranstaltning (»procedureindledningsbeslutningen«). Beslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 16. december 2005 (3). Kommissionen opfordrede heri de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(5)
De nederlandske myndigheder besvarede med deres brev af 3. januar 2006 procedureindledningsbeslutningens opfordring til at fremsætte bemærkninger. Kommissionen modtog desuden bemærkninger fra følgende interesserede parter:
-
Essent Kabelcom B.V. - ved brev af 13. januar 2006
-
VECAI - ved brev af 13. januar 2006
-
en brancheorganisation, som ønskede at forblive anonym - ved brev af 16. februar 2006.
(6)
De interesserede parters bemærkninger blev den 3. maj 2006 sendt til de nederlandske myndigheder. De nederlandske myndigheder meddelte Kommissionen den 7. juni 2006, at de ikke havde yderligere at bemærke til de modtagne bemærkninger.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
II.1. Baggrund
(7)
Appingedam kommune mener, at et offentligt indgreb er nødvendigt for at sikre, at virksomheder og private i almindelighed får adgang til avancerede bredbåndstjenester, og at anlæggelse af et FTTH-netværk i Appingedam (4) derfor må støttes. Ifølge kommunen tilbyder Essent og telekommunikationsselskabet KPN ganske vist Internet-adgang i Appingedam, men ikke avancerede bredbåndstjenester. Kommunen besluttede at deltage i projektets finansiering, da det viste sig, at markedsdeltagerne ikke var interesserede i at deltage i det på markedsvilkår.
II.2. Den planlagte foranstaltning
(8)
Det optiske fibernets passive lag (anlægsrettigheder, rør, optiske fibre osv.) skal ejes af en offentlig fond (»Stichting Glasvezelnet Appingedam«), i det følgende benævnt »fonden« der oprettes af kommunen og skal stå under dens opsyn. Investeringen i det passive lag anslås til 4,9 mio. EUR. Kommunen Appingedam vil enten yde et lån eller stille en lånegaranti for dette beløb. Det var til at begynde med ikke planlagt, at anlæggelsen af det passive lag skulle i offentligt udbud. Kommunen har dog, som det forklares i de nederlandske myndigheders brev af 4. august 2005, besluttet at gøre det.
(9)
På grundlag af det passive lag drives et aktivt lag, hvor netselskabet udelukkende yder engrostjenester til tjenesteleverandører, der leverer bredbåndstjenester til de endelige brugere (husstande og virksomheder). Udgifterne til det aktive lag (telekommunikationsapparatur, netstyring osv.) anslås til 1,3 mio. EUR. De aktive dele har en anslået økonomisk levetid på 5-8 år.
(10)
De nederlandske myndigheder erklærede til at begynde med, at det aktive lag skulle ejes og finansieres af et foretagende (»Stichting Damsternet«), som skulle oprettes af en række private investorer. Ikke alle de interesserede private parter var kendte. Ifølge myndighederne har […] (5), […] og […] vist interesse.
(11)
I deres brev af 4. august 2005 forklarede de nederlandske myndigheder imidlertid, at kommunen ved offentligt udbud ville give brugsretten til nettets aktive lag, det gjaldt også nettets drift, til en operatør, i det følgende benævnt »operatøren«. Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, er det meningen, at kun operatøren, ikke andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester, skal have direkte adgang til det passive lag.
(12)
På nuværende stadium er det ikke klart, på hvilke finansielle betingelser brugsretten vil blive overdraget. I udkastet til brugsaftalen hedder det, at brugsrettens indehaver hvert år skal betale en brugsafgift til fonden. Fonden skal imidlertid »højst forlange et beløb, der svarer til 80 % af den i det pågældende år opståede cash-flow«. Hvis denne cash-flow er negativ, kan fonden ikke forlange nogen afgift. I så fald kræver den kun en minimal betaling, således som det fremgår af et bilag til brugsaftalen. Det er dog ikke fastsat i bilaget, hvilken betaling der påregnes.
II.3. De berørte produkt- eller tjenestemarkeder
(13)
Hvis bredbåndsnettet i Appingedam bliver oprettet, vil leverandører af elektroniske kommunikationstjenester benytte engrosadgangen for at kunne tilbyde de endelige brugere detailtjenester. Derfor berører indførelsen af det planlagte bredbåndsnet, som skal finansieres af kommunen, både engros- og detailmarkedet i Appingedam.
(14)
Hvad detailmarkedet for bredbåndstjenester i Appingedam angår, udbyder både KPN og Essent bredbåndstjenester til de endelige brugere: Essent tilbyder på nuværende tidspunkt download-hastigheder på indtil 5Mbit/s og KPN på indtil 6 Mbit/s. Både Essent og KPN tilbyder en tredobbelt pakke (telefoni, Internet og digitalt/analogt tv). Også andre leverandører af Internet-tjenester kan tilbyde bredbåndstjenester på grundlag af KPN's engrosadgang. Ifølge Kommissionens oplysninger vil Essent i løbet af 2006 tilbyde download-hastigheder på indtil 8 Mbit/s og for sit mest avancerede produkt endda på 15 Mbit/s (6). Desuden råder både KPN og Essent over de tekniske muligheder for at kunne udvide deres tjenesteudbuds bredbåndskapacitet yderligere på grundlag af deres nuværende net.
(15)
Hvad engrosmarkederne angår, er formålet med Appingedam kommunes indgriben, at operatøren ved hjælp af optiske tilslutninger med stor båndbredde (7) skal stille et optisk engrostilslutningsnet og engrosbredbåndstjenester til rådighed. Med hensyn til de engrosmarkeder, der skelnes mellem i Kommissionens henstilling om de relevante markeder (8), ser to bestemte markeder i dette tilfælde ud til at blive direkte eller indirekte berørt af den foreslåede foranstaltning. Det drejer sig her om engrosmarkedet for ubundtet adgang til lokalnet (marked 11 i henstillingen) og markedet for engrossalg af bredbåndstilslutning (marked 12 i henstillingen). I Appingedam tilbyder KPN engrossalg af adgang til infrastruktur og tjenester, som er nødvendige for levering af bredbåndstjenester (9).
II.4. Begrundelse for at indlede en indgående undersøgelsesprocedure
(16)
I sin beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt foranstaltningen var forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Med hensyn til foranstaltningens nødvendighed blev der i procedureindledningsbeslutningen rejst tvivl om, hvorvidt der i Appingedam virkelig er forhold til stede, som tyder på et »markedssvigt«.
(17)
Det blev i beslutningen påpeget, at der allerede findes bredbåndsadgang i Appingedam, selv om de tjenester, der nu leveres, ikke helt kan sammenlignes med de tjenester, det planlagte net skal yde. Det blev desuden skønnet, at der var tale om en betydelig overlapning mellem den planlagte foranstaltning og de eksisterende net, når det gælder netdækning og levering af tjenester.
(18)
Kommissionen gjorde endvidere gældende, at det var vanskeligt at forestille sig, at borgere og virksomheder ville få anvendelser eller tjenesteydelser, der ikke kunne tilbydes gennem de bredbåndstjenester, som leveres via de nuværende net. Udskifteligheden mellem de detail- og engrostjenester, der skulle leveres af det planlagte FTTH-net, og dem, der leveres af de eksisterende net, var stor. I den nærmeste fremtid ville foranstaltningen derfor kunne forvride konkurrencen betydeligt.
(19)
De foranstaltninger, de nederlandske myndigheder har planlagt, indebærer en stor risiko for, at det offentlige indgreb fortrænger nuværende og fremtidige markedsdeltagerinvesteringer. I procedureindledningsbeslutningen blev det da også hævdet, at det under disse omstændigheder var tvivlsomt, om den planlagte foranstaltning og anvendelsen af en egentlig støtteforanstaltning i dette tilfælde stod i forhold til de tilstræbte mål.
III. MODTAGNE BEMÆRKNINGER
III.1. Bemærkninger fra de interesserede parter
(20)
Kommissionen modtog bemærkninger fra tre interesserede parter: Essent, VECAI og en brancheorganisation, som ønsker at forblive anonym.
(21)
Kabelselskabet Essent fremfører under henvisning til en rapport fra CPB (10) at der ikke er tale om markedssvigt i Appingedam. CPB undersøgte, om der foreligger markedssvigt på bredbåndsmarkedet i Nederlandene (11), og kom til den konklusion, at det nederlandske bredbåndsmarked ikke opviser markedssvigt af betydning. Ifølge rapporten er det ikke berettiget at træffe politiske foranstaltninger på grundlag af argumentet om markedssvigt. Ifølge Essent har økonomiministeren i sit brev til det nederlandske parlament af 5. december 2005, som Kommissionen har modtaget, givet CPB's konklusion sin tilslutning.
(22)
Essent hævder endvidere, at Appingedam ikke kan betragtes som en perifer region, der kæmper med socialøkonomisk tilbageståenhed. De tjenester, som kommunen ønsker at tilbyde i form af undervisning, sundhedspleje og ældreforsorg, kan også leveres gennem de eksisterende net. Essent tilslutter sig Kommissionens konklusion om, at det er vanskeligt at forestille sig, at der findes anvendelsesmuligheder eller tjenester, som kan leveres gennem FTTH-nettet, men ikke gennem de nuværende net. Desuden er priserne for bredbåndsadgang i Appingedam ifølge Essent ikke højere end andre steder i Nederlandene.
(23)
VECAI, de nederlandske kabelselskabers brancheorganisation, anser de planlagte støtteforanstaltninger for uforenelige med traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Statsstøtte i denne sektor ville ifølge VECAI direkte forvride konkurrencen på et marked, hvor konkurrencen i forvejen er hård.
(24)
Ifølge VECAI er der for øjeblikket ikke tale om markedssvigt på markedet for bredbåndstjenester i Nederlandene. Til støtte for denne påstand henviser VECAI ligesom Essent til CPB-rapporten og til økonomiministerens brev. Den nuværende infrastruktur er beregnet til levering af meget avancerede bredbåndstjenester. De planlagte investeringer vil ifølge VECAI føre til dublering af den eksisterende infrastruktur i stedet for at tilføje den noget nyt.
(25)
VECAI anfører endvidere, at Appingedam ikke kan betragtes som en perifer region. Desuden hævder VECAI, at det forhold, at kommunen ikke alene optræder som infrastrukturejer, men også som »offentlig myndighed« (udstedelse af tilladelser, anlægsrettigheder, osv.), kan føre til en interessekonflikt. Støtte til bredbåndsinitiativer indebærer således en risiko for konflikt mellem de offentlige og de private aktiviteter.
(26)
Den brancheorganisation, som ønsker at forblive anonym, mener, at Kommissionen skal støtte udviklingen af åbne, passive adgangsinfrastrukturer. Adskillelsen mellem tjenester og infrastruktur kan ifølge denne organisation formindske hindringerne for markedsadgang, fremme konkurrencen og tilskynde til innovation. Efter organisationens opfattelse skal konkurrencereglerne tage sigte på at fremme den almindelige velfærd, ikke på at beskytte eksisterende markedsdeltagere.
(27)
Brancheorganisationen hævder, at offentlig støtte ikke er nødvendig, hvis den eksisterende infrastrukturs ejere kan enes om at gøre deres infrastruktur tilgængelig for alle andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester og tilbyde adgang på rimelige, omkostningsrelaterede vilkår. Da dette imidlertid ikke er tilfældet, er der faktisk tale om et markedssvigt, og derfor må det offentlige kunne gribe ind.
III.2. Bemærkninger fra de nederlandske myndigheder
(28)
I deres svar på anmodningen om bemærkninger i procedureindledningsbeslutningen har de nederlandske myndigheder ikke tilbagevist nogen af de argumenter, Kommissionen fremførte ved procedureindledningen. De nederlandske myndigheder har forelagt en række dokumenter (undersøgelsesrapporter), som skal vise, hvad der ligger til grund for foranstaltningen, og hvilke muligheder nettet giver.
(29)
I rapporterne ligger hovedvægten på det planlagte nets anvendelsesmuligheder. De nederlandske myndigheder anfører, at valget af et optisk fibernet er dikteret af, at den nuværende infrastruktur ikke kan tilbyde den ønskede bredbåndskapacitet og tjenestekvalitet. Den planlagte infrastruktur vil muliggøre hurtig internettilslutning, videokonferencer, bestillings-tv, interaktive spil/tv og IP-VPN (12) -tjenester.
(30)
De tjenester og anvendelsesmuligheder, som vil kunne tilbydes gennem det planlagte FTTH-net, betragter kommunen som vigtige for udførelsen af sine egne opgaver (e-forvaltningstjenester), for sundhedsvæsenet (fjernmedicinsk hjælp og samarbejde mellem de forskellige institutioner, der indgår i sundhedsvæsenet) og for undervisning (fjernundervisning). I denne forbindelse anfører de nederlandske myndigheder, at Appingedam har en stor arbejdsløshedsprocent og ældrebyrde og at adgang til avancerede bredbåndstjenester derfor er nødvendig.
IV. ER DER TALE OM STATSSTØTTE?
(31)
De nederlandske myndigheder har fremført forskellige argumenter for at bevise, at foranstaltningen ikke indebærer statsstøtte, og at projektet udelukkende drejer sig om at tilbyde en »offentlig infrastruktur«.
IV.1. En offentlig infrastruktur?
(32)
Ifølge de nederlandske myndigheder omfattes foranstaltningen ikke af traktatens artikel 87, stk. 1, men skal betragtes som den typiske offentlige opgave, det er at tilvejebringe en almindelig »offentlig« infrastruktur, der er tilgængelig for alle parter på de samme vilkår.
(33)
Kommissionen mener, at det vil være tilfældet, hvis der er tale om en infrastruktur, som er nødvendig for, at staten kan yde borgerne de tjenester, der hører under dens ansvarsområde, og hvis infrastrukturen er begrænset til at opfylde disse tjenesters krav. Endvidere skal det så dreje sig om tjenester, som markedet sandsynligvis ikke ville tilbyde, fordi de ikke er økonomisk rentable, og de må ikke udføres sådan, at de udelukkende begunstiger et bestemt foretagende.
(34)
Kommissionen mener derfor, at projektet ikke kan betragtes som en offentlig infrastruktur, der ligger uden for statsstøttekontrollens anvendelsesområde. I modsætning til bestemte infrastrukturer i transportsektoren, som uden forskel er tilgængelige for alle potentielle brugere på de samme vilkår og som ikke stilles til rådighed på rent forretningsmæssige betingelser (anlægges og/eller forvaltes) af markedet, bliver denne type infrastruktur etableret af private markedsdeltagere, og ikke nødvendigvis på de betingelser, som kommunen Appingedam fastsætter for den pågældende foranstaltning.
(35)
Da KPN og Essent er til stede i Appingedam, er tilvejebringelse af et lokalt net for adgang til elektronisk kommunikation ikke en opgave, som er forbeholdt det offentlige, den slags netværk bliver derimod som regel udbudt af selskaber, der leverer elektroniske kommunikationstjenester til husstande og virksomheder. Den planlagte foranstaltning duplikerer således til en vis grad markedsinitiativer eller gælder levering af tjenester, som allerede står til rådighed.
(36)
At der ikke sker nogen konkurrenceforvridning, er ikke givet i forbindelse med den slags foranstaltninger, men må afgøres i hvert enkelt tilfælde. Markedssituationen i Appingedam er sådan, at foranstaltningen forvrider eller truer med at forvride konkurrencen, fordi der konkurreres med eksisterende net, som tilhører private, og fordi fremtidige private investeringer i tilsvarende ydelser demotiveres.
(37)
Kommissionen mener derfor, at projektet i Appingedam ligger inden for statsstøttekontrollens anvendelsesområde, og at det ikke kan betragtes som en offentlig infrastruktur, der omfattes af statens normale ansvar over for borgerne.
IV.2. Levering af en tjeneste af almindelig økonomisk interesse?
(38)
Selv om de nederlandske myndigheder ikke direkte har talt om en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, skal det undersøges, om etableringen af FTTH-netværket i Appingedam kan betragtes som en sådan.
(39)
Medlemsstaterne har i almindelighed vide rammer for, hvornår en tjeneste skal betragtes som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Dog skal der tages hensyn til Fællesskabets retspraksis, hvori de almindelige principper er fastsat (13).
(40)
For den pågældende foranstaltnings vedkommende er formålet at etablere et kontraktforhold mellem det aktive lags operatør og kommunen/fonden i overensstemmelse med reglerne for et forholdsvis klassisk privat-offentligt partnerskab, ikke at pålægge og få udført en tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Dette kan da også udledes af den nederlandske regerings oplysninger og dokumentation om foranstaltningen, hvori udtrykket »tjeneste af almindelig økonomisk interesse« eller tilsvarende vendinger ikke forekommer. I modsætning til de tilfælde, hvori Kommissionen har konkluderet, at den offentlige støtte udgjorde en godtgørelse for udførelse af en tjeneste af almindelig økonomisk interesse - se beslutningen om Pyrénées-Atlantiques (14) - har hverken fonden eller operatøren i dette tilfælde fået et klart pålæg om at yde en tjeneste af almindelig økonomisk interesse for at tilbyde offentlighed, borgere og virksomheder bredbåndsadgang i landlige og afsidesliggende områder, hvor andre selskaber ikke tilbyder bredbåndstilslutning til overkommelige priser.
(41)
I sagen Pyrénées-Atlantiques havde foranstaltningen direkte til formål at gøre bredbåndstjenester tilgængelige for offentligheden ved hjælp af et engrosnet i en region med begrænset bredbåndsdækning. Disse betingelser er ikke til stede i Appingedam, hvor der allerede tilbydes bredbåndstjenester gennem to net.
(42)
Da Kommissionen ikke betragter foranstaltningen som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, er det ikke nødvendigt at vurdere foranstaltningen på grundlag af de øvrige kriterier i Altmark-dommen (15).
IV.3. Kommunen Appingedam optræder ikke som privat investor
(43)
De nederlandske myndigheder hævder, at kommunens og fondens investeringer netop er nødvendige, fordi markedsdeltagerne ikke er villige til at investere i det passive FTTH-net i Appingedam, da investeringens forventede afkast ikke på normale markedsbetingelser ville være tilstrækkeligt til at retfærdiggøre den.
(44)
Ifølge de nederlandske myndigheder har kommunen bedt forskellige banker om at finansiere investeringen af nettets passive lag, men bortset fra Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) har alle banker afvist at finansiere projektet. BNG er villige til at yde kommunen et lån, da BNG kun har vurderet låntagerens, dvs. kommunens, kreditværdighed, ikke fondens anlæggelse af FTTH-nettet eller projektet i almindelighed.
(45)
Kommunens investering i fonden og fondens investering i det passive lag kan derfor ikke bestå den »markedsøkonomiske investorprøve«, da en markedsdeltager ikke ville have investeret i det passive lag, hvad kommunen da også måtte indse, da den henvendte sig til de private investorer.
IV.4. Vurdering af støtteforanstaltningen
(46)
I deres første henvendelser inden procedureindledningsbeslutningen hævdede de nederlandske myndigheder, at den planlagte foranstaltning ikke kan betragtes som statsstøtte på nogen af de fire planer, der kan skelnes mellem. Fonden bliver efter deres opfattelse ikke begunstiget, og hvis der skulle være tale om en begunstigelse, påvirker den ikke samhandelen mellem medlemsstaterne. De mener endvidere, at der hverken ydes støtte til det aktive lags operatør eller til detailtjenesternes leverandører. Operatøren vil (være nødt til at) beregne sine engrospriser til leverandørerne i overensstemmelse med markedsvilkårene, da de allerede tilbyder detailtjenester gennem eksisterende infrastrukturer. Hvis Kommissionen forlanger, at kommunen skal garantere, at operatøren benytter markedspriser, må dette kunne fastsættes af kommunen i en aftale mellem fonden og operatøren.
(47)
Til slut anfører de nederlandske myndigheder, at nettet i Appingedam, i modsætning til ATLAS-sagen (16) fortrinsvis vil blive benyttet til levering af tjenester til husstande/borgere, der ikke udøver økonomisk virksomhed. Hvis der er tale om støtte til virksomheder i Appingedam, holder den sig under den støtteintensitet, som er tilladt ifølge Kommissionens forordning (EF) nr. 69/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte (17).
(48)
Kommissionen hævdede allerede i procedureindledningsbeslutningen (18), at de nederlandske myndigheder ikke har forelagt oplysninger, som støtter disse argumenter. Heller ikke efter procedureindledningen har de nederlandske myndigheder forelagt beviser, der underbygger deres argumenter på disse punkter.
(49)
Ifølge traktaten og ifølge almindelig retspraksis er der tale om statsstøtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, når en foranstaltning:
-
er en statsforanstaltning eller betales med statsmidler
-
begunstiger bestemte virksomheder eller produktioner
-
forvrider eller truer med at forvride konkurrencen
-
påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(50)
Kommunen Appingedam vil yde et lån eller stille en lånegaranti. Finansieringsmidlerne til nettets passive lag kommer derfor i det mindste delvis fra kommunen Appingedam. Disse midler må derfor betragtes som statsmidler (19).
(51)
At kommunen yder lån eller stiller garanti begunstiger forskellige markedsdeltagere:
(52)
Fonden, som er oprettet af kommunen og administreres af den, bliver ejer af nettets passive lag. Fonden stiller det passive lag til rådighed for operatøren. Anlæggelse og udleje af det passive lag kan betragtes som en økonomisk aktivitet, og fonden kan derfor betragtes som en virksomhed i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.
(53)
Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, bliver det passive lag finansieret af kommunen uden bidrag fra fonden. Det ser heller ikke ud til, at fonden betaler nogen godtgørelse for brug af nettet. Som det fremgår af i betragtning (43)-(45) forekommer kommunen Appingedams investering i det passive lag ikke at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Fonden begunstiges derfor med statsmidler, som ydes af kommunen, i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.
(54)
De nederlandske myndigheder har bekræftet, at tilladelsen til at drive den passive infrastruktur skal gives ved offentligt udbud. Ved tildeling efter offentligt udbud vil begunstigelsen i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, af den part, der får opgaven, kunne reduceres til et minimum.
(55)
Selv om projektet i kraft af det offentlige udbud ikke giver operatøren nogen uforholdsmæssig indtægt, får han ikke desto mindre adgang til nettets passive lag på vilkår, som efter al sandsynlighed ikke afspejler de udgifter kommunen og/eller fonden pådrager sig ved at oprette nettet, og derfor ikke er fastsat sådan, at kommunen får de størst mulige indkomster af projektet. Selv om det, som det allerede anføres i betragtning (8)-(9), er uklart, på hvilke økonomiske vilkår tilladelsen skal gives, må det antages, at prisen for adgang i kraft af den offentlige støtte bliver lavere end omkostningerne, og at den sandsynligvis ikke bygger på markedspriserne for adgang til et tilsvarende passivt net.
(56)
Operatøren vil kunne drive et net, som finansieres af det offentlige og komme ind på markedet for engrostjenester på vilkår, som ellers ikke findes på dette marked. Operatøren begunstiges derfor af det offentlige indgreb.
(57)
Selv om alle interesserede leverandører af elektroniske kommunikationstjenester får adgang til det optiske fibernet på gennemsigtige, lige vilkår, må det antages, at prisen for denne adgang i kraft af den offentlige støtte er lavere end omkostningerne, og at den sandsynligvis ikke bygger på markedspriserne for tilsvarende engrosbredbåndstjenester. Leverandørerne af disse tjenester bliver således begunstiget, da de får mulighed for at komme ind på markedet for hurtige detailbredbåndstjenester og udføre deres økonomiske virksomhed på vilkår, som ellers ikke findes på markedet.
(58)
Det kan udledes af det foregående, at begunstigelsen af operatøren, tjenesteleverandørerne og de øvrige leverandører af telekommunikationstjenester også giver sig udslag i en fordel for husstandene og virksomhederne i Appingedam. Husstandene omfattes ikke af statsstøttereglerne, men virksomhederne i det pågældende geografiske område kan sagtens få fordel af et bredere tjenesteudbud til lavere priser, end de ville kunne få på rent forretningsmæssige betingelser i form af tilbud om faste kredsløb eller satellitforbindelser. Desuden vil de kunne få en fordel i sammenligning med virksomheder, som ligger i andre regioner i Nederlandene. De nederlandske myndigheder har ganske vist fremført, at de endelige brugere alle er små og mellemstore virksomheder (SMV), men de har ikke givet nogen begrundelse for, hvorfor støtte til denne gruppe skulle være berettiget. Desuden er støtteforanstaltningen tydeligvis ikke begrænset til de endelige brugere alene.
(59)
De nederlandske myndigheder har gentaget det standpunkt, at selv om der er tale om støtte til virksomheder i Appingedam, overskrider den ikke støtteintensiteten i forordning (EF) nr. 69/2001. Kommissionen indrømmer, at fordelen for hver enkelt af de endelige brugervirksomheder ikke overskrider de minimis-tærsklen. Dog kan det ikke udelukkes, at støtten overskrider forordningens grænser eller er i strid med reglerne for sammenlægning af støtte.
(60)
På grund af det offentliges indgreb bliver markedsvilkårene i Appingedam ændret, fordi det muliggør subsidieret adgang til engrosmarkedet for hurtige bredbåndstjenester (operatøren) og gør det muligt for tjenesteleverandørerne at komme ind på markederne for bl.a. detailbredbånds- og telekommunikationstjenester i senere omsætningsled. Da de eksisterende selskaber Essent og KPN skulle træffe deres beslutning om investering i nettet og vedligeholdelse af det, gik de i deres beregninger ud fra den forudsætning, at andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester skulle afholde de fulde omkostninger ved et nyt net eller skulle betale markedsprisen for adgang til engrostjenester, hvad der viser sig ikke længere at være tilfældet efter det offentlige indgreb. Det forhold, at der stilles et nyt net til rådighed på betingelser, som tilsyneladende ligger under markedsprisen, fører også til konkurrenceforvridning på markederne for detailbredbåndstjenester og andre elektroniske kommunikationstjenester i de senere omsætningsled.
(61)
Da det offentlige indgreb kan få virkninger for telekommunikationsselskaber fra andre medlemsstater, påvirker foranstaltningen samhandelen. Telekommunikationsmarkederne tillader stadig større konkurrence mellem leverandørerne af elektroniske kommunikationstjenester og tjenesteleverandører, der som regel udøver aktiviteter, som indebærer samhandel mellem medlemsstaterne. Således indgår de forskellige kabelselskaber og leverandører af internettjenester, som udøver virksomhed i Nederlandene, i internationale grupper, som er aktive i hele Europa og har investeringer ikke blot i Nederlandene, men også i andre lande.
(62)
På denne baggrund mener Kommissionen, at fonden, operatøren og tjenesteleverandørerne begunstiges af, at projektet betales med statsmidler, idet dette i det mindste delvis indebærer en økonomisk fordel for virksomhederne i Appingedam. Projektet forvrider konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(63)
Det står således fast, at foranstaltningerne indebærer støtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, og det skal derfor undersøges, om foranstaltningerne kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNES FORENELIGHED MED FÆLLESMARKEDET
(64)
Traktatens artikel 87, stk. 1 fastsætter forbud mod statsstøtte i Fællesskabet som almindeligt princip. I traktatens artikel 87, stk. 2 og 3 nævnes undtagelserne til det almindelige uforenelighedsprincip i traktatens artikel 87, stk. 1.
(65)
Artikel 87, stk. 2, fastsætter, i hvilke tilfælde der uden videre kan gøres undtagelse fra det generelle forbud mod statsstøtte i artikel 87, stk. 1. Ingen af de undtagelser, som forekommer i artikel 87, stk. 2, kan anvendes i dette tilfælde. Med hensyn til artikel 87, stk. 2, litra a), må det konstateres, at projektet ikke kan betragtes som en støtteforanstaltning af social karakter, og at støtten ikke kun tildeles enkelte forbrugere.
(66)
Undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b) og d) kan heller ikke anvendes. Det skal dog bemærkes, at Appingedam befinder sig i et område, som er berettiget til regionalstøtte (20) og derfor kan komme i betragtning, når det drejer sig om regionalstøtte i overensstemmelse med traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Kommissionen har opstillet retningslinjer for regionalstøtte, i det følgende benævnt »retningslinjerne« (21), på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Foranstaltningen kan dog af de grunde, der nævnes i betragtning (67), ikke begrundes ud fra disse retningslinjer.
(67)
Foranstaltningen bygger ikke på en veldefineret regional støtteforanstaltning og er desuden kun til gavn for en bestemt sektor i en enkelt kommune i den pågældende region. I retningslinjerne står der imidlertid, at »individuel ad hoc-støtte til [..] en enkelt sektor kan få alvorlige følger for konkurrencen på det pågældende marked (i dette tilfælde: for andre selskaber), samtidig med at den risikerer kun at få begrænset indvirkning på udviklingen i regionen. [..] Kommissionen finder, at [..] en sådan støtte ikke [..] opfylder [retningslinjernes] krav« (22).
(68)
Kommissionen har desuden fastsat andre retningslinjer og rammebestemmelser, som indeholde regler for statsstøtte, der kan komme ind under undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Ingen af disse retningslinjer kan anvendes på det foreliggende tilfælde. Da foranstaltningen heller ikke kan komme ind under nogen af de andre eksisterende rammebestemmelser eller retningslinjer, mener Kommissionen, at vurderingen af foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet må baseres direkte på traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) (23).
(69)
Ifølge traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) kan følgende betragtes som forenelig med fællesmarkedet: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
(70)
En støtteforanstaltning kan komme ind under undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra c), hvis det mål, der tilstræbes med denne foranstaltning er af fælles interesse, og den udføres på en måde, som er nødvendig og står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål.
(71)
Kommissionen skal derfor undersøge:
a)
om den planlagte støtteforanstaltning gælder en veldefineret målsætning af fælles interesse, dvs., om den afhjælper et markedssvigt eller tilstræber en anden målsætning af fælles interesse, f.eks. samhørighed.
Det skal i dette tilfælde samtidig undersøges om
b)
støtteforanstaltningen er tilrettelagt, så målet kan nås, og her skal navnlig følgende spørgsmål besvares:
i.
Er støtteforanstaltningen et fyldestgørende middel, dvs., kan støttens målsætning realiseres ved hjælp af støtten, eller er der andre, uafviseligt bedre midler, hvormed det samme resultat kan opnås?
ii.
Indebærer foranstaltningen en tilskyndelse, dvs., ændrer foranstaltningen virksomhedernes adfærd?
iii.
Står foranstaltningen i forhold til det tilstræbte mål, dvs., vil den samme ændring af virksomhedernes adfærd kunne nås ved hjælp af mindre støtte eller et mindre forvridende middel?
c)
Er konkurrenceforvridningerne og følgerne for samhandelen begrænsede, så slutresultatet er positivt?
(72)
Kommissionen må undersøge, om bredbåndsmarkedet i Nederlandene, nærmere bestemt i Appingedam, lider af et markedssvigt, som kan afhjælpes med statsstøtte. De seneste oplysninger (24) bekræfter, at der i Nederlandene er hård konkurrence og et meget varieret udbud på bredbåndsmarkedet. Det drejer sig om den største bredbåndsudbredelse i Fællesskabet (i midten af 2006 ca. 30 %, og procentdelen er hastigt voksende).
(73)
Det nederlandske bredbåndsmarked præges af hastig udvikling. De elektroniske kommunikationstjenesteleverandører, kabelselskaberne og intertjenesteleverandørerne står over for at skulle indføre bredbåndstjenester med meget stor kapacitet på det nederlandske marked (25). Det forventes at der i de kommende år etableres »net af næste generation« uden offentlig støtte (26). Desuden er de selskaber, der driver tredjegenerations mobiltelefoni, for tiden i færd med at indføre mobile bredbåndstjenester i Nederlandene. Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, dækker disse tjenester allerede ca. 70 % af det nederlandske territorium (27).
(74)
På grundlag af de konkrete oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af (CPB-rapporten, Kommissionens årsberetning, OECD's analyse osv.) er der meget, der tyder på, at markedskræfterne i tilstrækkelig grad er i stand til at sørge for, at der opnås den ønskede dækning og den ønskede mængde tjenester på bredbåndsmarkedet i Nederlandene (28). Hertil kommer, at den foreslåede foranstaltning i sin egenskab af offentlig investering truer med at fortrænge det private initiativ og ikke fører til nogen forbedring af det samlede udbud af bredbåndstjenester.
(75)
I CPB-rapporten siges det udtrykkeligt, at der i almindelighed ikke er tale om markedssvigt på bredbåndsmarkedet i Nederlandene, at virksomhederne får tilstrækkelig tilskyndelse til at investere i bredbånd, og at den bedste offentlige politik er en tilbageholdende politik, så markedet overlades til sig selv. Rapporten hævder, at det eksisterende markedssvigt er begrænset, og at det især knytter sig til markedsposition og produktionsproblemer af minimal karakter. Ifølge rapporten forekommer det nederlandske tilsynsorgan OPTA's tilsyn og tildelingen af bestemte tilskud til forskning og udvikling at være en passende behandling af begge dele (29).
(76)
Hvad nærmere betegnet Appingedam angår, tilbyder KPN og Essent begge engrosbredbåndstjenester på engrosmarkedet. Essent tilbyder for øjeblikket tjenester med en hastighed på indtil 5Mbit/s, og KPN på indtil 6 Mbit/s. Både Essent og KPN tilbyder en tredobbelte pakke (telefoni, internet og digitalt/analogt tv). Begge virksomheder råder over tekniske muligheder, som de vil udnytte for på grundlag af deres eksisterende net at kunne udvide deres tjenesteudbuds bredbåndskapacitet yderligere i den udstrækning, der er efterspørgsel på sådanne tjenester. Også andre internettjenesteleverandører har mulighed for at tilbyde bredbåndstjenester ved at gøre brug af KPN's engrostjenester.
(77)
Hvad engrosmarkederne angår, har tilsynsorganet OPTA pålagt det stærke selskab KPN begrænsninger på bestemte markeder. KPN tilbyder også engrosadgang til sit net og tjenester med henblik på levering af bredbåndstjenester (30). Nogle kabelselskaber, især Essent, tilbyder også en form for engrosbredbåndsadgang til tredjepart på det nederlandske marked (31).
(78)
I andre tilfælde, hvor Kommissionen hidtil har måttet træffe afgørelse om statsstøtte til bredbånd, kom den faktisk til den konklusion, at statsstøtte til engrosnettet kunne være et velegnet og rimeligt middel til behandling af markedssvigt og/eller utilstrækkelig finansiering. I de tilfælde, hvor det i almindelighed drejede sig om »hvide« eller »grå« områder (32), egnede markedet sig imidlertid ikke til udbud af konkurrerende bredbåndstjenester, eller der var tale om strukturelle hindringer for etableringen af bredbånd (33).
(79)
De nederlandske myndigheder benytter det argument, at net med større kapacitet end de nuværende kobbernet elle hybride kobber-/fiberkabelnet er nødvendige af hensyn til »fremtidige indholdstjenester og anvendelsesformål«. Undersøgelsen viser imidlertid, at man vanskeligt kan forestille sig, at de nuværende net ikke skulle kunne tilbyde offentligheden disse anvendelsesformål i den nærmeste fremtid og på mellemlangt sigt (34). Det betyder, at substituerbarheden mellem tjenester, der leveres gennem »net af næste generation« og tjenester, der ydes gennem de eksisterende net er stor, og at foranstaltningens potentielle konkurrenceforvridning i den nærmeste fremtid bliver omfattende.
(80)
Alt i alt kan det konkluderes, at der på bredbåndsmarkederne i Appingedam ikke er tale om noget markedssvigt, der gør offentlig økonomisk støtte nødvendig.
(81)
Selv om Appingedam ligger i en af Nederlandenes perifere regioner, finder offentlighedens indgreb sted i en kommune, hvor forskellige leverandører af elektroniske kommunikationstjenester og net allerede stiller detail- og engrosbredbåndstjenester til rådighed på leveringsvilkår og til priser, der kan sammenlignes med andre regioners.
(82)
I den allerede nævnte CPB-rapport blev det konkluderet, at der ikke er fundet tegn på »a substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas« [noget betydeligt geografisk eller socialt betinget skel i Nederlandene. Bredbånd findes i næsten alle regioner. De fleste forbrugere kan vælge mellem rundt regnet 80 internetabonnementer i de tætbefolkede områder og ca. 30 i de mere afsidesliggende områder]. I rapporten erkendes det dog, at der kan være tale om et socialt skel (ældre er underrepræsenterede, når det gælder brug af bredbånd), men regeringen kan sagtens fremme disse personers internetbrug ved hjælp af foranstaltninger på efterspørgselssiden, f.eks. bevidstgørelseskampagner (35).
(83)
Den pågældende foranstaltning drejer sig derfor ikke om at virkeliggøre et samhørighedspolitisk mål. Statsstøtten er ikke nødvendig for at fremme udbuddet af bredbåndstjenester i Appingedam og forvrider konkurrencen uforholdsmæssigt. Da der ikke foreligger en målsætning af fælles interesse, opfylder foranstaltningen ikke kriterierne for at kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
VI. KONKLUSION
(84)
På denne baggrund konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen indebærer statsstøtte til fonden, det optiske tilslutningsnets operatør og detailbredbåndstjenesteleverandørerne. Da støtteforanstaltningen ikke har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan støtteforanstaltningen ikke betragtes som berettiget på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) og er derfor uforenelig med fællesmarkedet -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Nederlandenes påtænkte støtteforanstaltning til fordel for udvikling af et bredbåndsnet i Appingedam er uforenelig med fællesmarkedet.
Støtteforanstaltningen må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
Nederlandene underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger de har truffet for at efterkomme den.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juli 2006.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2006. július 19.)
A Hollandia által végrehajtani tervezett, Appingedam szélessávú infrastruktúráját érintő C 35/2005 állami támogatásról
(az értesítés a C(2006) 3226. számú dokumentummal történt)
(EGT vonatkozású szöveg)
(2007/175/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre és különösen annak 88. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket az említett cikkeknek (1) megfelelően, és tekintettel ezekre az észrevételekre,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
Az Essent Kabelkom (a továbbiakban Essent) hálózatüzemeltető 2004. november 2-án kelt (és CP 212/2004 számon 2004. november 18-án iktatott) levelében nem hivatalos panaszt nyújtott be a Bizottsághoz. A panasz a Hollandia északi részén fekvő Appeingedam város üvegszálas hálózatának (lakásokig elvezetett üvegszál - Fibre to the Home vagy FTTH) állami támogatásával kapcsolatos. Az Essent időközben megerősítette, hogy panaszát hivatalos panasznak kell tekinteni.
(2)
Az Essent, amely Hollandia második legnagyobb hálózatüzemeltetője, és többek között Appingedamban is üzemeltet kábelhálózatot, 2004 szeptemberében egy holland bírósághoz fordult ez ügyben (2). A bíróság az EK-Szerződés 88. cikkének (3) bekezdése alapján utasította Appingedam várost, hogy a tervezett támogatás nyújtásáról értesítse a Bizottságot, működjön együtt a Bizottsággal, és szüntesse meg a hálózat további bővítését.
(3)
A holland hatóságok 2005. február 3-án iktatott levelükben „a jogbiztonság érdekében” értesítették a Bizottságot az intézkedésről, megjegyezve, hogy az intézkedés nem minősül állami támogatásnak. 2005. március 31-én a Bizottság további információkat kért a holland hatóságoktól. A holland hatóságok - a határidő meghosszabbítása után - 2005. augusztus 4-én kelt, 2005. augusztus 16-án iktatott levelükben válaszoltak.
(4)
A Bizottság 2005. október 20-i levelében tájékoztatta a holland hatóságokat, hogy az érintett intézkedéssel kapcsolatban megindította az EK-Szerződés 88. cikkének (2) bekezdésében meghatározott hivatalos vizsgálati eljárást („határozat a vizsgálati eljárás megindításáról”). A határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában2005. december 16-án tették közzé (3). A Bizottság felkérte az érintett feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket az intézkedéssel kapcsolatban.
(5)
A holland hatóságok 2006. január 3-i levelükben tették meg észrevételeiket a vizsgálati eljárás elindításáról szóló határozattal kapcsolatban. A Bizottsághoz a következő érdekelt felektől érkeztek további észrevételek:
-
Essent Kabelcom B.V. a 2006. január 13-i levelében;
-
VECAI a 2006. január 13-i levelében;
-
egy nevének elhallgatását kérő iparági szövetség a 2006. február 16-i levelében.
(6)
Az érdekelt felek észrevételeit 2006. május 3-án a Bizottság továbbította a holland hatóságoknak. A hatóságok 2006. június 7-én tájékoztatták a Bizottságot, hogy a kézhez kapott észrevételekkel kapcsolatban nem tesznek megjegyzést.
II. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
II.1. Háttér
(7)
Appingedam város úgy véli, hogy a vállalkozások és a lakosság fejlett szélessávú szolgáltatásokkal való általános ellátásának biztosítása érdekében állami beavatkozással kell támogatni az appingedami FTTH hálózat megépítését (4). A város szerint ugyan az Essent és a KPN távközlési szolgáltató biztosítja Appingedamban az internetes hozzáférést, de nem biztosítanak fejlett szélessávú szolgáltatásokat. Miután a magánbefektetők és üzemeltetők nem mutattak érdeklődést, hogy piaci feltételek mellett részt vegyenek a projektben, a város úgy döntött, hogy anyagiakkal támogatja a fejlesztést.
II.2. A tervezett intézkedés
(8)
A tervezett üvegszálas hálózat passzív rétege (szolgalmak, csövek, üvegszál, stb.) egy, a város által létrehozott és ellenőrzött közalapítvány (Stichting Glasvezelnet Appingedam, a továbbiakban: az alapítvány) tulajdonában lenne. A passzív réteg becsült beruházási költsége 4,9 millió EUR. Az összegre Appingedam városa fogja a hitelt vagy a hitelgaranciát nyújtani. Kezdetben nem tervezték, hogy a passzív réteg kiépítését nyilvános pályázat útján valósítják meg. Azután a város, ahogy az a holland hatóságok 2005. augusztus 4-i levelében áll, úgy döntött, hogy a passzív réteg megépítését nyilvános pályázati eljárás tárgyává teszi.
(9)
A passzív rétegre alapozva egy aktív réteget működtetnének, ahonnan a működtető kizárólag nagykereskedelmi szolgáltatásokat kínálna szolgáltatók részére, akik azután szélessávú szolgáltatásokat nyújtanának a végfelhasználóknak (háztartásoknak és vállalkozásoknak). Az aktív réteg (telekommunikációs eszközök, hálózatirányítás stb.) becsült költsége 1 és 1,3 millió EUR között van. Az aktív alkotóelemek becsült gazdasági élettartama 5 és 8 év között van.
(10)
A holland hatóságok kezdetben azt állították, hogy az aktív réteg tulajdonosa és finanszírozója egy magánbefektetők által létrehozott szervezet lesz (Stichting Damsternet). A projekt kezdeti szakaszában nem volt ismert az összes lehetséges magánbefektető. A hatóságok szerint […] (5), […] és […] érdeklődést mutatott.
(11)
A holland hatóságok a 2005. augusztus 4-i levelükben ugyanakkor azt állították, hogy a város valójában nyilvános pályázat útján kívánja odaítélni az aktív réteg koncesszióját - beleértve a hálózat üzemeltetését is - egy üzemeltetőnek (továbbiakban: az üzemeltető). A Bizottság rendelkezésére álló információk alapján nem tervezik, hogy az üzemeltetőn kívül más elektronikus hírközlési szolgáltató is közvetlenül hozzáférhessen a passzív réteghez.
(12)
Ebben a fázisban tisztázatlan, hogy a koncessziót milyen pénzügyi feltételekkel adnák meg. A koncessziós szerződés tervezete kimondja, hogy a koncessziótulajdonos évente koncessziós díjat fizet az alapítvány részére. Az alapítvány „az éves pénzforgalom legfeljebb 80 %-nak megfelelő összegre” tartana igényt. Negatív pénzforgalom esetén az alapítvány eltekintene a díjfizetéstől. Ebben az esetben csak a koncessziós szerződés mellékletében megállapított minimális díjfizetést követelné meg. A melléklet azonban még nem tartalmazza díjak várható összegét.
II.3. Az érintett termék- vagy szolgáltatáspiacok
(13)
Amennyiben Appingedamban megépülne a szélessávú hálózat, az elektronikus hírközlési szolgáltatók a nagykereskedelmi hozzáférést használnák, hogy kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatásokat kínáljanak a végfelhasználóknak. Ennélfogva Appingedamban a nagykereskedelmi és a kiskereskedelmi piacot egyaránt érinti a város által finanszírozott, tervezett szélessávú hálózat megvalósítása.
(14)
Az appingedami szélessávú szolgáltatások kiskereskedelmi piacán a KPN és az Essent is kínál szélessávú szolgáltatásokat a végfelhasználóknak: jelenleg az Essent egészen 5Mbit/s, a KNP 6Mbit/s letöltési sebességig. Mind az Essent, mind a KPN kínál „triple play” szolgáltatáscsomagot (telefon, internet, digitális/analóg TV). A KPN nagykereskedelmi hozzáférése alapján más internetszolgáltatók is tudnak szélessávú szolgáltatásokat kínálni. A Bizottság rendelkezésére álló adatok alapján 2006 folyamán az Essent eléri a 8 Mbit/s letöltési sebességet, felső kategóriás termékként pedig akár 15Mbit/s-t is fog kínálni (6). Továbbá mind a KPN, mind az Essent rendelkezik az általuk kínált szolgáltatások sávszélesség-kapacitásának további növeléséhez szükséges technikai háttérrel, saját meglévő hálózatuk felhasználásával.
(15)
A nagykereskedelmi piacok tekintetében Appingedam város beavatkozásának az a célja, hogy az üzemeltetőn keresztül elérhetővé tegyen egy nagykereskedelmi üvegszálas hálózatot, és a nagykereskedelmi szélessávú szolgáltatásokat nagy sávszélességű üvegszálas csatlakozáson keresztül biztosítsa (7). Ami a Bizottság ajánlásában érintett piacoknak (8) tekintett nagykereskedelmi piacokat illeti, a tervezett intézkedés feltehetőleg két meghatározott piacot fog - közvetve vagy közvetlenül - érinteni: az előfizetői hurok átengedésének nagykereskedelmi piacát (az ajánlás 11. számú piaca) és a szélessávú hozzáférés nagykereskedelmi piacát (az ajánlás 12. számú piaca). Appingedamban a KPN kínál nagykereskedelmi hozzáférést szélessávú szolgáltatások nyújtásához szükséges infrastruktúrához és szolgáltatásokhoz (9).
II.4. A hivatalos vizsgálati eljárás megindításának indokai
(16)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja alapján kétségeinek adott hangot az intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban. Az intézkedés szükségességével kapcsolatban az eljárás megindításáról szóló határozat kétségbe vonja, hogy az appingedami helyzet valóban „a piac működésképtelenségének” lényeges elemeit jeleníti-e meg.
(17)
Az eljárás megindításáról szóló határozat megállapítja, hogy a szélessávú hozzáférés Appingedamban már rendelkezésre áll, bár a jelenleg nyújtott szolgáltatások nem hasonlíthatóak össze teljes mértékben a tervezett hálózaton keresztül nyújtható szolgáltatásokkal. Következésképpen úgy ítéli meg, hogy a meglévő hálózat és a tervezett intézkedés között a nyújtott szolgáltatások és hálózati lefedettség tekintetében jelentős az átfedés.
(18)
A Bizottság először is feltételezi, hogy nehezen képzelhetőek el olyan lakossági és üzleti felhasználók számára nyújtott alkalmazások vagy szolgáltatások, amelyeket ne lehetne a meglévő hálózat szélessávú szolgáltatásainak felhasználásával biztosítani. Egyrészt a tervezett FTTH-hálózaton keresztül nyújtott kiskereskedelmi és nagykereskedelmi szolgáltatások, másrészt a meglévő hálózaton keresztül nyújtott szolgáltatások között a helyettesíthetőség foka magas. Ennélfogva a közeljövőben az intézkedés következtében kialakuló versenytorzulás nagyfokú lehet.
(19)
A holland hatóságok által tervezett intézkedés azt a komoly kockázatot hordozza magában, hogy az állami beavatkozás miatt kiszorulnak a piaci szereplők meglévő és jövőbeni beruházásai. Ennek megfelelően az eljárás megindításáról szóló határozat kimondta, hogy ilyen körülmények mellett kétséges, hogy a tervezett intézkedés és az állami támogatás, mint olyan alkalmazása ebben az esetben arányos-e a kitűzött céllal.
III. A BIZOTTSÁGHOZ ÉRKEZETT ÉSZREVÉTELEK
III.1. Harmadik felek észrevételei
(20)
A Bizottsághoz három érdekelt féltől érkezett észrevétel: az Essenttől, a VECAI-tól és egy neve elhallgatását kérő ipari szövetségtől.
(21)
Az Essent kábelüzemeltető a CPB (10) által közzétett jelentésre hivatkozva azt állítja, hogy Appingedamban nem tapasztalható a piac működésképtelensége. A CPB megvizsgálta a piaci működésképtelenség lehetséges jelenlétét a hollandiai szélessávú piacon (11), és úgy találta, hogy a holland szélessávú piacon nem tapasztalható a piac működésképtelensége. A jelentés szerint a szakpolitikai intézkedések nem alapozhatóak a piaci működésképtelenségre. Az Essent szerint a gazdasági miniszter a holland parlamentnek címzett 2005. december 5-én kelt levelében, melyet a Bizottságnak bemutattak, egyetértett a CPB következtetésével.
(22)
Az Essent állítja továbbá, hogy Appingedam nem tekinthető szociális és gazdasági elmaradottsággal küzdő periférikus régiónak. Azok a szolgáltatások, amelyeket a város az oktatás, az egészségügy és az időskorúak ellátása tekintetében nyújtani kíván, megvalósíthatóak a meglévő hálózaton keresztül is. Az Essent egyetért a Bizottság következtetésével, miszerint nehéz olyan alkalmazásokat vagy szolgáltatásokat elképzelni, amelyek nyújthatóak az FTTH hálózaton keresztül, de nem nyújthatóak a meglévő hálózatokon. Az Essent szerint ezenkívül a szélessávú hozzáférés appingedami árai sem magasabbak, mint Hollandia bármely más részén.
(23)
A VECAI, a hollandiai kábeltársaságok szakmai szövetsége a tervezett állami támogatást összeegyeztethetetlennek tartja az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontjával. A VECAI szerint az állami támogatás ebben a szektorban közvetlenül torzítaná a versenyt ezen az intenzív verseny által jellemzett piacon.
(24)
A VECAI szerint a hollandiai szélessávú szolgáltatások piacán nincs jelen a piaci működésképtelensége. Állítását bizonyítandó az Essent által is említett CPB-jelentésre és a gazdasági miniszter levelére hivatkozik. A jelenleg rendelkezésre álló infrastruktúra igen fejlett szélessávú szolgáltatások nyújtására alkalmas. A VECAI szerint a tervezett beruházások inkább megkettőznék, mintsem kiegészítenék a már meglévő infrastruktúrát.
(25)
A VECAI állítja továbbá, hogy Appingedam nem tekinthető periférikus régiónak. A VECAI szerint ezen felül az a tény, hogy a város egyszerre az infrastruktúra tulajdonosa és „hatóság” (engedélyeket, szolgalmat ad, stb.) - bizonyos körülmények mellett - összeférhetetlenséget eredményezhet. A szélessávú kezdeményezések támogatásával kialakulhat a közösségi és magántevékenységek közötti konfliktus kockázata.
(26)
A neve elhallgatását kérő ipari szövetség javasolta, hogy a Bizottság ösztönözze a nyilvános passzív infrastruktúrák telepítését. A szövetség szerint a szolgáltatások és az infrastruktúra szétválasztása csökkentheti a piacra lépés korlátait, és serkentheti a versenyt, miközben elősegíti az innovációt. A szövetség véleménye szerint a versenyszabályoknak az általános jólét fokozására kellene irányulniuk, nem a meglévő piaci szereplők védelmére.
(27)
A szövetség szerint nincs szükség állami támogatásra, ha a meglévő infrastruktúra tulajdonosai megállapodásra jutnak infrastruktúrájuk más elektronikus hírközlési szolgáltatók számára történő rendelkezésre bocsátásáról, és a hozzáférést tisztességesen, költségalapon biztosítják. Ellenkező esetben valóban piaci működésképtelenség lépne fel, és a hatóságoknak biztosítani kellene a beavatkozás lehetőségét.
III.2. A holland hatóságok észrevételei
(28)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra adott válaszukban a holland hatóságok nem cáfoltak a Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozatban felhozott egyetlen érvet sem. A holland hatóságok számos dokumentumot (pl. kutatási jelentéseket) nyújtottak be, amelyek szerintük megmagyarázzák az intézkedés okait és a hálózat lehetséges használatát.
(29)
A jelentések a tervezett hálózat lehetséges alkalmazásaira fektetik a hangsúlyt. A holland hatóságok - érvelésük szerint - azért döntöttek az üvegszálas hálózat mellett, mivel a jelenleg rendelkezésre álló infrastruktúra nem nyújtja a kívánt sávszélesség-kapacitást és szolgáltatás-minőséget. A tervezett infrastruktúra lehetővé tenné a gyors internet-csatlakozást, a videó-konferenciát, az igény szerinti videószolgáltatást (video on demand) az interaktív játékokat/TV-t és az IP-VPN-t (12).
(30)
A tervezett FTTH hálózaton keresztül nyújtható szolgáltatásokat és alkalmazásokat fontosnak tartják a város saját feladatainak ellátása (pl. e-kormányzati szolgáltatások nyújtása), az egészségügyi ellátás (pl. távolsági orvosi segítségnyújtás és együttműködés különböző, az egészségügyi ellátásban érintett intézmények között) és az oktatás (pl. távtanulási alkalmazások) szempontjából. Ebben az összefüggésben a holland hatóságok megemlítik, hogy Appingedamban magas a munkanélküliek és az idősek aránya, akiknek szükségük van a fejlett szélessávú szolgáltatásokra.
IV. AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁS MEGLÉTE
(31)
A holland hatóságok különféle érveket hoztak fel annak igazolására, hogy az intézkedés nem jelent állami támogatást, illetve a projekt csupán a „közinfrastruktúra” kiépítésére vonatkozik.
IV.1. Általános infrastruktúra?
(32)
A holland hatóságok szerint a vizsgált intézkedés nem tartozik az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdésének hatálya alá, sokkal inkább tipikus állami feladatnak tekintendő, mivel olyan általános „köz-” infrastruktúrát biztosít, amely valamennyi fél számára azonos feltételekkel áll rendelkezésre.
(33)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez az eset akkor állhatna fenn, ha állami feladatok körébe tartozó, a köz számára történő szolgáltatás nyújtásához szükséges infrastruktúráról lenne szó, amely a szolgáltatás követelményeinek teljesítésére korlátozódik. Ezen kívül olyan létesítménynek kellene lennie, amelyet a piac valószínűleg nem biztosít, mert gazdaságilag nem lenne nyereséges, és üzemeltetésekor nem szabad előnyben részesíteni egyetlen adott vállalkozást sem.
(34)
Ezért a Bizottság véleménye szerint a projekt nem minősíthető olyan általános infrastruktúrának, amely az állami támogatás ellenőrzésének hatályán kívül esik. Bizonyos, például a közlekedési ágazatban meglévő infrastruktúrákkal szemben, melyek minden potenciális használó számára azonos és megkülönböztetésmentes feltételek mellett szabadon hozzáférhetők, és amelyeket nem a piac biztosít (épít és/vagy üzemeltet) tisztán üzleti feltételekkel, ezt a fajta infrastruktúrát általában magánbefektetők építik ki, habár nem szükségszerűen olyan feltételek mellett, ahogyan azt Appingedam város tervezi a tárgyalt intézkedés kapcsán.
(35)
Ahogy a KPN és az Essent appingedami jelenléte is mutatja, az elektronikus hírközléshez szükséges helyi hálózat biztosítása nem kizárólagos állami szolgáltatás, hanem az ilyen hálózatokat általában azok a szolgáltatók építik ki, amelyek elektronikus hírközlési szolgáltatásokat is nyújtanak a háztartások és az üzleti felhasználók számára. A tervezett intézkedés így bizonyos fokig megkettőz egyes piaci kezdeményezéseket, vagy olyan szolgáltatások biztosítását teszi lehetővé, amelyek már rendelkezésre állnak.
(36)
A versenytorzulás hiánya nem velejáró jellemzője az ilyenfajta szolgáltatásoknak, de ezt minden esetben ellenőrizni kell. Az Appingedamban kialakult piaci helyzetben az intézkedés torzítja vagy torzulással fenyegeti a versenyt azáltal, hogy versenyez a már meglévő magánbefektetők hálózataival, és elriasztja a hasonló szolgáltatásokba a jövőben beruházni szándékozó magánbefektetőket.
(37)
A Bizottság tehát úgy ítéli meg, hogy az appingedami projekt inkább az állami támogatás ellenőrzésének hatálya alá tartozik, és nem tekinthető olyan általános infrastruktúrának, amelynek a köz részére történő biztosítása az állami feladatok közé tartozik.
IV.2. Általános gazdasági érdekű szolgáltatás biztosítása?
(38)
Bár a holland hatóságok kifejezetten nem utaltak általános gazdasági érdekű szolgáltatás létére, az a kérdés, hogy az appingedami FTTH hálózat biztosítása általános gazdasági érdekű szolgáltatást képvisel-e, vizsgálat tárgyát képezi.
(39)
A tagállamok általában nagy mértékű szabadságot élveznek annak megítélésében, hogy egy szolgáltatás általános gazdasági érdekű szolgáltatás-e, tiszteletben tartva az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatát, amely megállapította az iránymutató elveket (13).
(40)
A vizsgált intézkedésnél a cél az aktív réteg üzemeltetője és a város/ alapítvány közötti szerződéses kapcsolat létrehozása, amely inkább a köz- és magánszféra hagyományos partnerségének szabályaira utal, mint megbízás egy általános gazdasági érdekű szolgáltatásra és annak végrehajtása. Ezt a következtetést lehet levonni a holland kormánynak az intézkedéssel kapcsolatos kommunikációjából és dokumentációjából is, amelyek sehol sem említik az „általános gazdasági érdekű szolgáltatás” kifejezést, sem hasonló fogalmakat. Ellentétben azokkal az ügyekkel, amelyekben a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az állami támogatás egy általános gazdasági érdekű szolgáltatás ellentételezése - lásd a Pyrénées-Atlantiques (14) ügyben született határozatot -, itt sem az alapítvány, sem az üzemeltető nem rendelkezett egyértelmű általános gazdasági érdekű szolgáltatás-megbízással szélessávú hozzáférés biztosítására a köz, a lakosság és a vállalkozások számára, vidéki és távol eső területeken, ahol más üzemeltető nem biztosít általánosan elérhető és megfizethető szélessávú hozzáférést.
(41)
A Pyrénées-Atlantiques ügyben az intézkedés közvetlen célja az volt, hogy a nagykereskedelmi hálózaton keresztül lehetővé tegye a nagyközönség részére a szélessávú szolgáltatást egy korlátozott szélessávú lefedettséggel rendelkező országrészben. Ezek a feltételek nem vonatkoznak Appingedamra, ahol már két hálózaton keresztül is biztosított a szélessávú szolgáltatás.
(42)
Mivel a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az intézkedés nem képvisel általános gazdasági érdekű szolgáltatást, nem tartja szükségesnek az intézkedés értékelését az Altmark (15) ítéletben meghatározott egyéb kritériumok szerint.
IV.3. Appingedam város nem viselkedik magánbefektetőként
(43)
A holland hatóságok azt állítják, hogy a város és az alapítvány részéről történő beruházás pontosan azért szükséges, mert a piaci szereplők nem kívánnak befektetni az appingedami passzív FTTH hálózatba, mivel a beruházás várható megtérülése nem elégséges ahhoz, hogy indokolja a piaci feltételekkel történő befektetést.
(44)
A holland hatóságok szerint a város számos banktól kérte a hálózat passzív rétege beruházásának finanszírozását, de a Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) kivételével valamennyi bank visszautasította a projekt finanszírozását. A BNG azért volt kész hitelt nyújtani a városnak, mivel a BNG csak a hitel kedvezményezettje - azaz a város - hitelképességét értékelte, nem az alapítvány által létrehozott FTTH hálózat megépítését vagy összességében a teljes projektet.
(45)
Ennélfogva a város beruházása az alapítványba és az alapítvány beruházása a passzív hálózatba nem felel meg a „piacgazdasági befektető elvének”, mivel egy piaci résztvevő nem fektetett volna be a passzív rétegbe, amit a város tapasztalt, amikor magánbefektetőkkel tárgyalt.
IV.4. Állami támogatás értékelése
(46)
A holland hatóságok az eljárás megindításáról szóló határozatot megelőző első beadványukban előadták, hogy az intézkedés négy egymástól elhatárolható szintjének egyike sem tartalmaz állami támogatást. Az alapítványnak - szerintük - a projektből nem származna előnye, és még ha előnye származna is, az nem lenne hatással a tagállamok közti kereskedelemre. A hatóságok véleménye szerint sem az aktív réteg üzemeltetője, sem a kiskereskedelmi szolgáltatások biztosítói nem részesülnek állami támogatásban. Az üzemeltető piaci mértékű nagykereskedelmi árat számít fel (kell felszámítania) a kiskereskedelmi szolgáltatás biztosítóinak, ahogyan ezt a jelenlegi infrastruktúra esetében is történik. Ha a Bizottság garanciát kérne a várostól, hogy az üzemeltető piaci árakat alkalmaz, úgy a város ezt rögzítené az alapítvány és az üzemeltető közötti szerződésben.
(47)
Végezetül a holland hatóságok előadják, hogy az ATLAS-üggyel (16) ellentétben az appingedami hálózatot többnyire gazdasági tevékenységet nem folytató háztartások/a lakosság kiszolgálására fogják használni. Ha kapnak is támogatást az appingedami vállalatok, az nem haladja meg az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének a csekély összegű („de minimis”) támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2001. január 12-i 69/2001/EK bizottsági rendeletben (17) megengedett támogatási intenzitást.
(48)
A Bizottság már az eljárás megindításáról szóló határozatban (18) is megállapította, hogy a holland hatóságok nem szolgáltattak olyan információkat, amelyek alátámasztanák ezeket az érveket. A holland hatóságok az eljárás megindításáról szóló határozatot követően sem szolgáltattak semmilyen további bizonyítékot, amely alátámasztaná az ezekkel a pontokkal kapcsolatos érvelésüket.
(49)
Az EK-szerződés és az egységes ítélkezési gyakorlat szerint a 87. cikk (1) bekezdése értelmében egy intézkedés állami támogatásnak minősül, amennyiben:
-
tagállamok által vagy állami forrásból valósul meg a beavatkozás;
-
előnyben részesít bizonyos vállalkozásokat vagy áruk termelését;
-
torzítja vagy torzítással fenyegeti a versenyt, és
-
hátrányosan befolyásolhatja a tagállamok közötti kereskedelmet.
(50)
Appingedam városa hitelt nyújt vagy hitelgaranciát vállal. Ennélfogva a hálózat passzív rétegének finanszírozásához szükséges pénzeszközök legalább egy részét Appingedam városa biztosítaná. Ezeket a pénzeszközöket ezért állami forrásoknak kell tekinteni (19).
(51)
A város által nyújtott hitel vagy garancia számos szereplő számára jelent előnyt:
(52)
A város által létrehozott és működtetett alapítvány lenne hálózat passzív rétegének tulajdonosa. Az alapítvány bocsátja a hálózatot az üzemeltető rendelkezésére. A passzív réteg megépítése és bérbeadása gazdasági tevékenységnek tekinthető, ezért az alapítvány az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében vállalkozásnak minősíthető.
(53)
A Bizottság rendelkezésére álló információk szerint a passzív réteget a város finanszírozza az alapítvány közreműködése nélkül. Az alapítvány a hálózat használatáért valószínűleg nem fizetne díjat. Amint a (43)-(45) bekezdés ismertette, úgy tűnik, hogy Apppingedam városának a passzív rétegbe történő beruházása nincs összhangban a piacgazdasági befektető elvével. Ennélfogva a város által az alapítványnak nyújtott állami pénzeszközök az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében az alapítványt előnyben részesítik.
(54)
A holland hatóságok megerősítették, hogy a passzív infrastruktúra üzemeltetésének koncesszióját nyilvános pályázat útján döntik el. Nyilvános pályázat esetén a nyertes szállító részére az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti előny minimalizálható.
(55)
Jóllehet a nyílt pályázat eredményeként a projekt nem hozna kiemelkedő nyereséget az üzemeltetőnek, ugyanakkor olyan feltételek mellett férne hozzá a passzív réteghez, amelyek valószínűleg - a fent leírt okokból - nem tükröznék a város és/vagy az alapítvány részéről a hálózat megépítése során felmerülő költségeket, és nem úgy lennének megállapítva, hogy maximalizálják a város projektből származó bevételeit. Habár a (8) és (9) bekezdésben leírtak szerint nem tisztázott, hogy a koncessziót milyen pénzügyi feltételekkel ítélnék meg, valószínű, hogy a hozzáférés ára - az állami beavatkozásnak köszönhetően - a felmerülő költségek alatt lesz, és feltehetően nem egy hasonló passzív réteghez való hozzáférés piaci árán fog alapulni.
(56)
Az üzemeltető ennél fogva állami finanszírozású hálózat felhasználásával üzemeltetne, és olyan feltételekkel léphetne be a nagykereskedelmi szolgáltatások piacára, amelyek máshogyan nem elérhetőek. Ennélfogva az állami beavatkozás az üzemeltető számára előnyt jelent.
(57)
Még ha az üvegszálas optikai hálózathoz az üzemeltetőn keresztül történő hozzáférés minden érdekelt elektronikus hírközlési szolgáltató számára átlátható és azonos feltételek mellett lenne elérhető, akkor is valószínű, hogy a hozzáférés ára - az állami támogatásnak köszönhetően - alacsonyabb lesz a költségeknél, és feltehetően nem hasonló nagykereskedelmi szélessávú szolgáltatások piaci árán fog alapulni. Ezért a szolgáltatók előnyt fognak élvezni, hiszen lehetőségük lesz a nagy sebességű kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatások piacára belépni, és olyan feltételekkel gazdasági tevékenységet folytatni, amely a piacon máshogyan nem érhető el.
(58)
A fent említett tényezők azt sugallják, hogy az üzemeltetőnek, a szolgáltatónak és más távközlési szolgáltatóknak biztosított előny az appingedami háztartások és vállalkozók számára is előnnyé válhat. A háztartásokra nem vonatkoznak az állami támogatásról szóló szabályok, de az adott térség vállalkozásai hasznát láthatják a szélesebb körű szolgáltatásoknak és azoknak az áraknak, amelyek alacsonyabbak, mint amit a tisztán kereskedelmi feltételek mellett, például bérelt vonalas vagy műholdkapcsolatos szolgáltatásokért jelenleg kérnek. Ezenkívül ezek a vállalkozások előnyt élvezhetnek a Hollandia más területein működő vállalkozásokhoz képest is. A holland hatóságok hozzátették azonban, hogy a végfelhasználók valamennyien kis- és középvállalkozások (KKV-k), de nem adtak magyarázatot rá, hogy ezt a csoportot miért kellene állami támogatásban részesíteni. Ezenfelül a támogatás egyértelműen nem korlátozódik a végfelhasználókra.
(59)
A hatóságok megismételték, hogy még ha az appingedami vállalkozások állami támogatásban részesülnek is, a támogatás mértéke nem haladja meg a 69/2001/EK rendeletben megállapított támogatási intenzitást. A Bizottság elismeri, hogy az egyes üzleti végfelhasználók számára nyújtott előny a de minimis támogatási küszöb alatt lenne. Ugyanakkor nem kizárható, hogy a támogatás meghaladja az említett rendeletben megállapított mértéket, vagy sérti az állami támogatás halmozhatóságának szabályait.
(60)
A tervezett állami beavatkozás megváltoztatja a jelenlegi appingedami piaci feltételeket a nagy sebességű szélessávú szolgáltatások (az üzemeltető) nagykereskedelmi piacára történő támogatott belépés lehetővé tételével, valamint azáltal, hogy lehetővé teszi a szolgáltatók megjelenését - többek között - a kiskereskedelmi szélessávú- és távközlési szolgáltatások szomszédos piacain. Amikor a jelenlegi szolgáltatók - az Essent és a KPN - úgy döntöttek, hogy beruháznak a hálózatba, illetve azt fenntartják, számításaikat arra a feltételezésre alapozták, hogy más elektronikus hírközlési szolgáltatóknak az új hálózat kiépítésének teljes költségét viselniük kellene, vagy piaci árat kellene fizetniük a nagykereskedelmi szolgáltatásokhoz történő hozzáférésért, amely helyzet a tervezett állami beavatkozás után már valószínűleg nem állna fenn. Az a tény, hogy új hálózat válik hozzáférhetővé, feltehetőleg a piaci ár alatti feltételekkel, versenytorzuláshoz vezet a kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatások és más, elektronikus szolgáltatások szomszédos piacain is.
(61)
Mivel az állami beavatkozás hatással lehet más tagállamok távközlési üzemeltetőire, az intézkedés hatással van a kereskedelemre. A távközlési piacokon fokozódik a verseny az elektronikus hírközlési szolgáltatások biztosítói és azon szolgáltatók között, amelyek többnyire a tagállamok közötti kereskedelem tárgyát képező tevékenységeket folytatnak. Például számos, Hollandiában működő hálózatüzemeltető és internetszolgáltató tartozik olyan nemzetközi csoportokhoz, amelyek egész Európában szolgáltatnak, és befektetésekkel rendelkeznek nem csak Hollandiában, hanem más országokban is.
(62)
A fentiek figyelembe vételével a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az állami források által finanszírozott projekt előnyt biztosít az alapítvány, az üzemeltető és a szolgáltatók számára, és - legalábbis részben - gazdasági előnyt jelenthet az Appingedamban működő üzleti vállalkozások számára. A projekt továbbá torzítja a versenyt, és befolyásolja a tagállamok közti kereskedelmet.
(63)
Miután bebizonyosodott, hogy az intézkedések az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdésének értelmében állami támogatásnak minősülnek, szükséges megvizsgálni azt is, hogy az intézkedés összeegyeztethető-e a közös piaccal.
V. AZ ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉG ÉRTÉKELÉSE
(64)
Az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése az állami támogatás tilalmának általános elvét írja elő a Közösségen belül. Az EK-Szerződés 87. cikkének (2) bekezdése és 87. cikkének (3) bekezdése azokat az eseteket határozza meg, amelyek kivételt képeznek a 87. cikk (1) bekezdésében meghatározott általános összeegyeztethetetlenség alól.
(65)
A 87. cikk (2) bekezdése a 87. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott állami támogatás általános tilalmának automatikus kivételeit határozza meg. A 87. cikk (2) bekezdésében meghatározott kivételek egyike sem alkalmazható erre az esetre. A projekt nem tekinthető a 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja értelmében szociális jellegűnek, és a támogatás nem kizárólag az egyéni felhasználókat érinti.
(66)
A 87. cikk (3) bekezdésének b) és d) pontjában megfogalmazott kivételek szintén nem alkalmazhatóak. Ugyanakkor meg kell említeni, hogy Appingedam olyan térségben fekszik, amely regionális támogatásra jogosult (20) ennélfogva az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmében elméletileg regionális támogatásra jogosult. A Bizottság az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja alapján iránymutatásokat állapított meg a regionális támogatásokról (továbbiakban: iránymutatások) (21). Az intézkedés azonban ezen iránymutatások alapján sem indokolható az alábbi (67) bekezdésben leírt okok miatt:
(67)
Az intézkedés nem egy meghatározott regionális támogatási rendszeren alapul, továbbá csak az érintett régió egy városában egy bizonyos ágazatnak kedvez. Az iránymutatás szerint azonban: „egyedi ad hoc támogatás folyósítása, vagy egyetlen tevékenységi területre korlátozott támogatás […] befolyásolhatja az érintett piacon zajló versenyt (ebben az esetben: a többi üzemeltetőt), a regionális fejlesztésre gyakorolt hatása pedig valószínűleg túl korlátozott.[…] A Bizottság úgy gondolja, hogy […]az ilyen támogatás nem teljesíti a(z) [irányelvben meghatározott] követelményeket (22)”.
(68)
A Bizottság további iránymutatásokat és keretszabályokat állapított meg azon állami támogatásokra vonatkozóan, amelyek esetlegesen az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontjában megfogalmazott kivételek alá eshetnek. Egyetlen ilyen iránymutatás sem alkalmazható erre az esetre. Mivel a beavatkozásra nem vonatkozik egyetlen más létező iránymutatás vagy keretszabály sem, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét közvetlenül az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja (23) alapján kell értékelni.
(69)
Az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja szerint a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető „egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben”.
(70)
A támogatás az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja szerinti kivétel hatálya alá tartozhat, amennyiben az intézkedés közösségi érdekű célra irányul, a cél eléréséhez szükséges és a kitűzött céllal arányos mértékben.
(71)
Ennélfogva a Bizottság megvizsgálja, hogy:
(a)
a tervezett támogatás egy jól meghatározható közösségi érdekű cél megvalósítására irányul-e, pl. a piaci működésképtelenséget orvosolja-e, vagy más közérdekű célra irányul-e, mint amilyen például a kohézió megteremtése.
Ebben az esetben azt is értékelni kell, hogy
(b)
a támogatási intézkedés alkalmas lehet-e a közérdekű cél elérésére, ehhez a következő kérdésekre kell választ adni:
(i)
a támogatási intézkedés a megfelelő eszköz-e, pl. alkalmas-e a támogatás a cél megvalósítására, vagy léteznek-e más, egyértelműen jobb eszközök ugyanilyen eredmény elérésére?
(ii)
van-e az intézkedésnek ösztönző hatása, pl. megváltoztatja-e a támogatás a vállalatok viselkedését?
(iii)
arányos-e a támogatási intézkedés a megvalósítandó céllal, pl. el lehetne-e érni ugyanilyen viselkedésváltozást kevesebb támogatással, vagy kevesebb torzulással járó eszközzel?
(c)
korlátozottak-e a versenyt érintő torzulások és a kereskedelmet érintő hatások úgy, hogy pozitívnak tekinthető az egyenleg?
(72)
A Bizottságnak értékelnie kell, hogy fennáll-e olyan piaci működésképtelenség a hollandiai szélessáv-piacon, közelebbről pedig Appingedamban, amelyet állami támogatással orvosolni lehetne. A legfrissebb adatok (24) megerősítik, hogy a holland piacot a verseny magas foka és bőséges szélessávú kínálat jellemzi. A szélessáv elterjedtsége az EU-n belül itt a legmagasabb arányú (2006 közepéig körülbelül 30 %-os, és gyorsan növekszik).
(73)
A holland szélessávú piac jellemzője a gyors fejlődés. Az elektronikus hírközlési szolgáltatók, hálózatüzemeltetők és internetszolgáltatók nagyon nagy kapacitású szélessávú szolgáltatást fognak bevezetni a holland piacon a közeljövőben (25). Várható, hogy a következő évek során állami támogatás nélkül kiépítik a „következő generációs hálózatokat” (26). Ezenkívül a harmadik generációs mobilüzemeltetők jelenleg indítják el mobil szélessávú szolgáltatásukat Hollandiában. A Bizottság rendelkezésére álló információk szerint ezek a szolgáltatások Hollandia területének már mintegy 70 %-án elérhetőek (27).
(74)
A Bizottság rendelkezésére álló tényszerű információk alapján (CPB jelentés, bizottsági jelentés, OECD elemzés, stb.) egyértelmű jelek utalnak arra, hogy a piaci erők biztosítják a megfelelő lefedettséget és a kívánt mennyiségű szolgáltatást a holland szélessávú piacon (28). Továbbá a tervezett állami befektetéssel járó beavatkozás kiszorító hatással fenyegeti a magánkezdeményezéseket, és nem eredményezi a szélessávú szolgáltatások kínálatának javulását.
(75)
A CPB-jelentés egyértelműen megállapítja, hogy általánosságban nincs jelen piaci működésképtelenség a hollandiai szélessávú piacokon, a vállalkozások kellő ösztönzést kapnak a szélessávba történő befektetéshez, a legjobb kormánypolitika a háttérben maradás politikája, amikor is a piaci erőkre hagyatkoznak. A jelentés megállapítja, hogy a meglévő piaci működésképtelenség korlátozott, és főként a piaci erővel és minimális gyártási problémákkal kapcsolatos. A jelentés szerint a holland szabályozó, az OPTA szabályozási gyakorlata és bizonyos kutatásra és fejlesztésre szánt támogatások mindkét kérdést megfelelő módon kezelik (29).
(76)
Kifejezetten az appingedami kiskereskedelmi piacot illetően mind a KPN, mind az Essent kínál a kiskereskedelmi piacon kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatásokat. Az Essent jelenleg egészen 5Mbit/s, a KNP 6Mbit/s sebességig. Mind az Essent, mind a KPN kínál „triple play” szolgáltatást (telefon, internet, digitális/analóg TV). Mindkét vállalkozás rendelkezik azokkal a technikai lehetőségekkel, amelyeket fel fognak használni arra, hogy meglévő hálózataik alapján szolgáltatásuk sávszélesség-kapacitását továbbfejlesszék, amennyiben elegendő igény lesz az ilyenfajta szolgáltatásokra. Más internetszolgáltatóknak is van lehetősége szélessávú szolgáltatást kínálni a KPN nagykereskedelmi szolgáltatásai alapján.
(77)
A nagykereskedelmi piacokat illetően a holland szabályozó, az OPTA bizonyos piacokra korlátozó intézkedéseket alkalmazott a jelentős piaci erővel bíró üzemeltetővel, KPN-nel szemben. A KPN a hálózatához nagykereskedelmi hozzáférést és szélessávú szolgáltatások nyújtásához szükséges szolgáltatásokat is kínál (30). Egyes kábelüzemeltetők, nevezetesen az Essent szintén kínál egyfajta nagykereskedelmi szélessávú hozzáférést harmadik feleknek a holland piacon (31).
(78)
A Bizottság által eddig vizsgált, szélessávhoz nyújtott állami támogatással kapcsolatos esetekben a Bizottság valóban úgy ítélte meg, hogy a nagykereskedelmi hálózatok állami támogatása megfelelő és arányos eszköz lehet a piaci működésképtelenség és/vagy finanszírozási hiány elemeinek kiküszöbölésére. Ugyanakkor azokban az esetekben, amelyek általában „fehér” vagy „szürke” területeket (32) érintettek, a piac nem nyújtotta a szélessávú szolgáltatások versenyképes kínálatát, vagy strukturális akadályai voltak a szélessáv megépítésének (33).
(79)
A holland hatóságok azzal érvelnek, hogy a „jövő tartalomszolgáltatásai és alkalmazásai” olyan hálózatot kívánnak meg, amelynek kapacitása nagyobb, mint amit a meglévő réz vagy réz-üvegszál hibrid kábel hálózatok biztosítani tudnak. A vizsgálatokból kiderül, hogy nehéz elképzelni olyan rövid- illetve középtávú tömegpiaci alkalmazásokat, amelyek nyújtásához ne felelnének meg a jelenlegi hálózatok (34). Ez azt jelenti, hogy a „következő generációs hálózatokon” keresztül nyújtott, és a meglévő hálózaton keresztül nyújtott szolgáltatások között a helyettesíthetőség foka magas, ezért a belátható jövőben az intézkedés által okozott potenciális piactorzulás számottevő marad.
(80)
Összegzésül levonható a következtetés, hogy nincsen olyan piaci működésképtelenség az appingedami szélessávú piacon, amely pénzügyi állami támogatást tesz szükségessé.
(81)
Jóllehet Appingedam Hollandia periférikus régiójában található, a beavatkozás olyan várost érint, ahol a szélessávú kis- és nagykereskedelmi szolgáltatások különböző elektronikus hírközlési szolgáltatókon és hálózatokon keresztül, más régiókhoz hasonló feltételekkel és áron már elérhetők.
(82)
A korábban említett CPB-jelentés megállapítja, hogy nincs bizonyíték „arra, hogy Hollandiában létezik földrajzi vagy szociális digitális választóvonal. A szélessáv majdnem minden régióban elérhető. A legtöbb fogyasztó hozzávetőlegesen 80 internet előfizetés közül választhat a sűrűn lakott területeken és körülbelül 30 közül a távoli vidékeken.” A jelentés megemlíti, hogy lehetséges, hogy létezik szociális választóvonal (az idősek alulreprezentáltak a szélessáv használatban), de a kormány kereslet oldali intézkedésekkel ösztönzi ezeket a személyeket az Internet használatra, például ismeretterjesztő kampányokkal (35).
(83)
Következésképpen a tárgyalt intézkedés nem irányul a kohéziós politika céljának elérésére. Az állami támogatás nem szükséges az appingedami szélessáv kínálat elősegítéséhez, ugyanakkor aránytalanul torzítja a versenyt. Ennélfogva közösségi érdekű cél hiánya miatt az intézkedés nem felel meg az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének c) pontjában megállapított összeegyeztethetőségi kritériumoknak.
VI. KÖVETKEZTETÉS
(84)
A fenti okokból a Bizottság arra következtet, hogy az intézkedés az alapítvány, az üvegszálas hálózat üzemeltetője és a kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatás biztosítója számára állami támogatásnak minősül. Miután a támogatás nem irányul bizonyos gazdasági tevékenység formák vagy bizonyos régiók gazdaságának fejlesztésére anélkül, hogy a közérdekkel ellentétesen bizonyos mértékig kedvezőtlenül ne befolyásolná a kereskedelmi feltételeket, a támogatás nem indokolható az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján, és ennélfogva összeegyeztethetetlen a közös piaccal.
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az az állami támogatás, amelyet Hollandia az appingedami szélessávú hálózat fejlesztésére szándékozik nyújtani, összeegyeztethetetlen a közös piaccal.
Ezért ebből az okból kifolyólag a támogatási intézkedést nem szabad végrehajtani.
2. cikk
Hollandia a határozat kézhezvételétől számított két hónapon belül tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott intézkedésekről.
3. cikk
E határozat címzettje a Holland Királyság.
Kelt Brüsszelben, 2006. július 19.