Kommissionens beslutning
af 5. juni 2002
om skattefritagelser og lån på lempelige vilkår, som Italien har indrømmet til fordel for offentlige forsyningsværker med offentlig aktiemajoritet
Statsstøtte C 27/99 (ex NN 69/98)
(meddelt under nummer K(2002) 2006 endelig)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/193/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1) Den 3. marts 1997 modtog Kommissionen en klage over påstået statsstøtte, som Italien skulle have indrømmet forskellige offentlige forsyningsværker i form af skattefritagelser og adgang til lån på lempelige vilkår.
(2) Ved brev af 12. maj, 16. juni og 21. november 1997 anmodede Kommissionens tjenestegrene de italienske myndigheder om en første række af oplysninger om de pågældende foranstaltninger. Ved brev af 17. december 1997, der indgik i Kommissionen den 23. december 1997, gav de italienske myndigheder nogle af de udbedte oplysninger. På begæring af de italienske myndigheder blev der den 19. januar 1998 afholdt et møde i Rom.
(3) Ved brev af 17. maj 1999 ("beslutningen om procedurens iværksættelse") underrettede Kommissionen Italien om sin beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, over for de i klagen omhandlede foranstaltninger.
(4) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger.
(5) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Bemærkningerne er blevet videresendt til Italien, som svarede ved at fremsende sine bemærkninger den:
- 2. august 1999: første fremsendelse af bemærkninger
- 15. oktober 1999: anmodning om forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger
- 28. oktober 1999: bemærkninger om lånene fra Cassa Depositi e Prestiti (spare- og lånekassen - "CDDPP")
- 14. december 1999: anmodning om forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger
- 3. februar 2000: yderligere bemærkninger
- 8. februar 2001: brev, hvori de italienske myndigheder meddelte, at den i bemærkningerne fra Federazione Gas Italia ("Gas-it") omhandlede foranstaltning ikke ville blive vedtaget
- 31. juli og 3. august 2001: anmodning om forlængelse af fristen for besvarelse af Kommissionens brev af 25. juli 2001
- 25. oktober 2001: bemærkninger til "skattefritagelsen for overførsler" (se betragtning 16)
- 22. november 2001: bemærkning om CDDPP-lånene
- 21. december 2001: bemærkning om CDDPP-lånene.
(6) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter den:
- 31. august 1999: bemærkninger fra Bundesverband der Deutschen Industrie ("BDI")
- 10. september 1999: bemærkninger fra Azienda Elettrica Municipale SpA ("AEM") og ACEA SpA ("ACEA")
- 21. januar 2000: yderligere bemærkninger fra AEM og ACEA.
(7) Kommissionen modtog yderligere bemærkninger fra interesserede parter den:
- 16. marts 2000: bemærkninger fra Confservizi CISPEL ("CISPEL")
- 13. marts og 17. april 2000: bemærkninger fra Gas-it vedrørende en ny foranstaltning, som den italienske stat havde påtænkt, og som sammen med de foranstaltninger, der allerede indgår i undersøgelsen, ville medføre ydelse af yderligere støtte
- 11. april 2000: bemærkninger fra Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA ("AMGA").
(8) Endelig modtog Kommissionen nogle andre bemærkninger fra AMGA, ACEA og AEM den 12. juni 2000. Den 7. juli 2000 sendte samme parter Kommissionen nogle bemærkninger vedrørende Retten i Første Instans' dom i sagen Alzetta Mauro(3).
(9) Desuden sendte Kommissionen brev til de italienske myndigheder den:
- 23. august 1999: første brev efter beslutningen om procedurens iværksættelse
- 1. oktober 1999: brev med videregivelse af bemærkningerne fra interesserede parter
- 5. oktober 1999: rykkerskrivelse i forbindelse med brev af 23. august 1999
- 25. oktober 1999: indrømmelse af en forlængelse af fristen for fremsættelse af yderligere bemærkninger
- 21. januar 2000: rykkerskrivelse i forbindelse med brev af 23. august 1999
- 4. februar 2000: brev med videregivelse af nogle andre bemærkninger fra interesserede parter
- 11. og 14. april 2000: brev med videregivelse af yderligere oplysninger fra interesserede parter
- 25. april 2000: meddelelse om anmeldelsespligt for de nye støtteforanstaltninger i henhold til traktatens artikel 87 i forbindelse med de af Gas-it omtalte foranstaltninger
- 25. juli 2001: anmodning om forklaringer vedrørende afgiftsfritagelsen for overførsler (se betragtning 16)
- 17. august 2001: indrømmelse af en forlængelse af fristen for fremsættelse af yderligere bemærkninger.
(10) Kommissionen mødtes endvidere med repræsentanter for ACEA og AEM den 18. november 1999, den 23. marts og den 20. juni 2000. Den 14. april 2000 mødtes den med repræsentanter for Gas-it.
(11) Kommissionen mødtes med de italienske myndigheder den 24. oktober 2001.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE
2.1. Den nationale retsorden
(12) I Italien har de lokale myndigheder (kommunerne) traditionelt direkte eller indirekte leveret forskellige lokale tjenester(4) til deres lokalsamfund (som f.eks. distribution og behandling af vand, befordring eller distribution af gas) under anvendelse af forskellige organer. I 1990 indførtes der ved lov nr. 142 af 8. juni 1990 ("lov 142/90") en reform af de lovfæstede organer, der tilbydes kommunerne med henblik på forvaltning af sådanne tjenester. I medfør af nævnte lovs artikel 22, som senere ændret ved artikel 17, 58. afsnit, i lov nr. 127 af 15. maj 1997, kan kommunen nemlig levere tjenester:
a) direkte (under kommunalforvaltningen)
b) gennem en enhed med særskilt forvaltning og regnskabsføring (særskilt virksomhed)
c) gennem en institution, der udfører ikke-forretningsmæssige tjenester
d) gennem eneretsbevilling til offentlige eller private selskaber (eneretsbevilling til tredjemand)
e) gennem stiftelse af forretningsmæssige selskaber (aktieselskaber) eller selskaber med begrænset ansvar med offentlig majoritetsandel.
(13) Ved artikel 12 i lov nr. 498 fra 1992 ("lov 498/92"), indførtes der en yderligere mulighed for forvaltning af sådanne tjenester, nemlig stiftelse af aktieselskaber med offentlig minoritetsandel.
(14) Når der er tale om offentlige tjenester, der leveres a) direkte af kommunen eller b) gennem en enhed med særskilt regnskabsføring kan tjenesteyderen sædvanligvis ikke arbejde uden for hjemkommunens område(5). Derimod er de i medfør af lov 142/90 stiftede aktieselskaber ikke begrænsede af loven til et forudfastsat område eller virke, og de udøver almindeligvis deres virke som almindelige forretningsmæssige foretagender, der er underkastet de privat- og handelsretlige bestemmelser(6).
2.2. Udførlig beskrivelse af foranstaltningerne
(15) I beslutningen om procedurens iværksættelse gav Kommissionen udtryk for tvivl med hensyn til, om ikke visse nationale bestemmelser, der finder anvendelse på aktieselskaber med offentlig majoritetsandel, der er stiftet i medfør af lov 142/90 ("aktieselskaber i henhold til lov 142/90"), skal klassificeres som statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, og om de er forenelige med fællesmarkedet. Det drejer sig om bestemmelserne i
a) artikel 3, 69. afsnit, i lov nr. 549 af 28. december 1995 sammen med bestemmelsen i artikel 13 a i lovdekret nr. 6 af 12. januar 1991(7)
b) artikel 3, 70. afsnit, i lov 549/1995 sammen med bestemmelsen i artikel 66, 14. afsnit, i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993(8), samt
c) artikel 9 a indsat i lov nr. 488 af 9. august 1986, "Ophøjelse til lov med ændringer af lovdekret nr. 318 af 1. juli 1986, om hasteforanstaltninger for de offentlige finanser" (herefter benævnt "artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986").
(16) I henhold til artikel 3, 69. og 70. afsnit, i lov 549/1995 forbeholdes der aktieselskaber med offentlig majoritetsandel, der er stiftet i medfør af lov 142/90, en særlig beskatningsordning, nemlig:
a) fritagelse for alle afgifter på overførsler i forbindelse med omdannelse af særskilte virksomheder og kommunale værker til aktieselskaber ("fritagelse for afgifter på overførsler")
b) treårig fritagelse for selskabsskat, dog ikke ud over skatteåret 1999, for aktieselskaber med offentlig majoritetsandel ("treårig fritagelse for selskabsskat").
(17) I artikel 3, 69. afsnit, i lov 549/95 med henvisning til artikel 13 a i lovdekret nr. 6 af 12. januar 1991 (herefter benævnt "69. afsnit") står der, at overførsel af aktiver i forbindelse med omdannelse af særskilte virksomheder og kommunale værker til aktieselskaber, der er stiftet i medfør af lov 142/90 og lov 498/92, nyder godt af fritagelse, for så vidt angår:
a) tinglysningsgebyr
b) stempelafgift
c) skat på ejendomsværdistigning (INVIM)
d) hypoteks- og hartkornsafgifter
e) enhver anden afgift eller skat i forbindelse med overførslen.
(18) Den i 69. afsnit omhandlede beskatningsordning er siden videreført i artikel 115, stk. 6, og artikel 118, stk. 1 og 2, i lovdekret nr. 267 af 18. august 2000.
(19) Artikel 3, 70. afsnit, i lov 549/95 sammen med bestemmelserne i artikel 66, 14. afsnit, i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993(9) (herefter benævnt "70. afsnit") omhandler en treårig fritagelse for selskabsskat (IRPEG og ILOR) til fordel for aktieselskaber i henhold til lov 142/90 at regne fra datoen for erhvervelsen af retsevne, dog ikke ud over det skatteår, der udløber den 31. december 1999.
(20) I henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986 indrømmes aktieselskaber med offentlig majoritetsandel, der yder offentlige tjenester, mulighed for at optage lån på lempelige vilkår i Cassa Depositi e Prestiti ("CDDPP"). Ifølge oplysningerne fra de italienske myndigheder er der ydet sådanne lån til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 fra 1994 til 1998(10). De lån, der undersøges i nærværende beslutning er alene dem, der er ydet til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 i overensstemmelse med artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986.
3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(21) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra forskellige interesserede parter.
(22) Nogle virksomheder (AEM, AMGA og ACEA) har fremsendt følgende bemærkninger:
a) foranstaltningerne udgør ikke statsstøtte; eftersom de sektorer, hvori aktieselskaber i henhold til lov 142/90 arbejder, ikke var åbne for konkurrence, kunne de pågældende foranstaltninger ikke forvride konkurrencen. Herved kommer der til at mangle et væsentligt element i begrebet statsstøtte, nemlig "konkurrenceforvridningselementet"
b) uanset om foranstaltningerne måtte anses for at være statsstøtteforanstaltninger eller ej, ville der under alle omstændigheder være tale om støtte, der må betragtes som en eksisterende støtte
c) subsidiært måtte sådan støtte anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), eftersom disse foranstaltninger, selv om de var midlertidige, skulle lette omdannelsen og omstruktureringen af selskaberne, således at de blev i stand til at klare overgangen fra et lukket marked til et liberaliseret marked.
(23) Med hensyn til betragtning 22, litra a), hævder ovennævnte virksomheder, at aktieselskaber i henhold til lov 142/90 leverede tjenester med eneret på hjemkommunens område. Samtidig deltog de ikke i udbud med henblik på tildeling af tjenester på andre kommuners områder. Den eneste undtagelse skulle angivelig være udbuddet om drift af vandledningen i Arezzo, hvori ACEA, AMGA og Compagnie Générale des Eaux deltog(11). Endvidere deltog AMGA sammen med Lyonnaise des eaux i udbuddet om drift af det integrerede vandvæsen i Alto Valdarno(12). De hævder endvidere, at de pågældende foranstaltninger ikke har lettet adgangen til nye markeder for aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Skattelettelsen var nemlig ubetydelig i forhold til udgifterne til fremstød på nye markeder (f.eks. i sektoren for telekommunikationer).
(24) For så vidt angår betragtning 22, litra b), hævder nævnte virksomheder, at klassificeringen af de pågældende foranstaltninger som eksisterende statsstøtte bygger på to slags betragtninger. For det første skal det understreges, at kommuner og kommunale værker har været fritaget for selskabsskat lige fra århundredets begyndelse. De nye aktieselskaber i henhold til lov 142/90 er ud fra et økonomisk synspunkt de samme særskilte virksomheder, som nød godt af nævnte skattefritagelse. Den treårige fritagelse i henhold til 70. afsnit udgør i virkeligheden en begrænsning af en tidligere skattefritagelse. Artikel 70 står derfor hverken for en ny foranstaltning eller en ændring af en bestående foranstaltning, og må derfor klassificeres som en eksisterende støtte.
(25) Det forhold, at de markeder, hvor aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 arbejdede, var lukkede for konkurrence, betyder for det andet i videre forstand, at nævnte foranstaltninger nu alle bør klassificeres som eksisterende støtte (se bl.a. artikel 1, litra b), nr. v), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(13) og Retten i Første Instans' dom i sagen Alzetta Mauro(14).
(26) For så vidt angår det i betragtning 22, litra c) omhandlede punkt, forklarer AEM, AMGA og ACEA, at de pågældende foranstaltninger udelukkende havde til formål at lette overgangen fra en monopolmarkedsstruktur til en konkurrencesituation, og at muliggøre deltagelse af privat kapital og privat ejendom i driften af lokale forsyningsværker. Der bør derfor anlægges den betragtning, at de pågældende foranstaltninger falder ind under artikel 87, stk. 3, litra c), for så vidt som der er tale om støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene, nemlig levering af lokale offentlige tjenester. Kommissionen har tidligere udtalt sig positivt om, hvorvidt en støtte, der tager sigte på at lette overgangen fra en monopolmarkedsstruktur til en konkurrencestruktur, er forenelig med fællesmarkedet i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c) (se bl.a. Kommissionens beslutning om Milk Marketing Board(15) og beslutningen om nederlandske kommunale befordringsforetagender(16).
(27) Endvidere hævder de, at foranstaltningerne ikke gav anledning til forskelsbehandling, eftersom mulige private konkurrenter til aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 ikke havde nødig at omdanne sig til privatretlige selskaber for frit at kunne arbejde på markedet, og at staten desuden ikke har givet afkald på midler, som den havde ret til, eftersom den manglende skatteindtægt ville blive udlignet gennem højere afkast til kommunerne.
(28) Cispel - sammenslutningen af aktieselskaber i henhold til lov 142/90 og særskilte virksomheder - har bemærket følgende:
a) på det tidspunkt, hvor de pågældende foranstaltninger blev vedtaget, var der i den pågældende erhvervsgren en lovlig monopolsituation. De lokale myndigheder kan forbeholde den direkte drift af visse forsyningsværker på deres område for sig selv, eller de kan overlade driften af sådanne værker til tredjemand gennem udstedelse af en eneretsbevilling. Der er derfor ingen konkurrence, og mangelen på konkurrence betyder, at foranstaltningen ikke kan anses for at være en statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1
b) de pågældende foranstaltninger skulle fremme omdannelsen af offentligretlige virksomheder til almenretlige virksomheder ved overgangen fra en monopolsituation til en konkurrencesituation. Foranstaltningerne gav ikke anledning til forskelsbehandling mellem offentlige og private virksomheder, eftersom sidstnævnte befandt sig i en anden situation: de havde nemlig ikke behov for nogen omdannelse for at kunne arbejde på markedet. Disse foranstaltninger bør derfor i det mindste anses for at være forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), da der er tale om støtte, der skal fremme udviklingen af visse erhvervsgrene
c) endvidere udgør de pågældende foranstaltninger ikke støtte, eftersom: i) aktieselskaber i henhold til lov 142/90 ikke er virksomheder, der henhører under konkurrenceretten, ii) foranstaltningerne er begrænsede til kun at udligne de yderligere udgifter til den offentlige tjeneste, der er overdraget til disse aktieselskaber, iii) foranstaltningerne finansieres ikke ved statsmidler, eftersom staten giver afkald på skatteindtægter på centralt plan, men vinder på lokalt plan, iv) der er tale om almene foranstaltninger, v) de er berettigede som følge af systemets karakter eller forvaltning: ifølge italiensk skatteret har lovgiveren et vidt spillerum for fastsættelse af, hvem der skal beskattes, og havde således mulighed for at fastsætte en overgangsperiode med skattefritagelse til fordel for selskaber i henhold til lov 142/90, vi) de ikke har påvirket samhandelen mellem medlemsstater, men udelukkende tager sigte på det lokale marked, vii) afgiftsfritagelsen for overførsler ikke medfører nogen fordel for aktieselskaberne, eftersom disse afgifter under alle omstændigheder skulle have været betalt af kommunen.
(29) Subsidiært hævder Cispel, at de pågældende foranstaltninger er omfattede af den i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), fastsatte undtagelsesbestemmelse, der omhandler: "støtte, der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi" og af artikel 86, stk. 2.
(30) Bundesverband der Deutschen Industrie (det tyske industriforbund) har bemærket, at skattefritagelserne og lånene på lempelige vilkår til fordel for statskontrollerede virksomheder vil kunne fremkalde konkurrenceforvridninger ikke blot i Italien, men også i Tyskland.
(31) Gas-it, en italiensk sammenslutning af private erhvervsdrivende i sektoren for distribution af gas, der arbejder på grundlag af eneretsbevillinger, som udstedes af lokale myndigheder, bemærker, at de af Kommissionen angivne foranstaltninger udgør statsstøtte. Blandt andet udgør den treårige fritagelse for selskabsskat klart en statsstøtte, eftersom private virksomheder, der udfører samme aktiviteter som aktieselskaber i henhold til lov 142/90 i modsætning til sidstnævnte skal betale ca. 50 % af deres overskud i selskabsskat. Gas-it understreger også, at artikel 87, stk. 3, litra c), ikke kunne påberåbes med henblik på at berettige disse foranstaltninger, eftersom de ikke skulle fremme udviklingen i en hel erhvervsgren, men give fordele til virksomheder, der arbejder i denne erhvervsgren, på grundlag af deres retlige form (foretagender, der er omdannet til aktieselskaber) og deres aktiemæssige struktur (offentlig majoritet og privat minoritet). Endelig bemærker Gas-it, at de italienske myndigheder var i gang med drøftelserne af et lovforslag, der ville have givet yderligere fordele til aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Den 8. februar 2001 meddelte de italienske myndigheder dog Kommissionen, at behandlingen af nævnte forslag var blevet stoppet.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE ITALIENSKE MYNDIGHEDER
(32) De italienske myndigheder har bemærket, at de pågældende foranstaltninger udelukkende finder anvendelse på virksomheder, der næsten udelukkende er beskæftiget med levering af de tjenester, som de definerer som lokale offentlige tjenester: nemlig tjenester på lokalt plan i sektorerne for el, gas, vand, befordring, affald og farmaceutiske produkter. De italienske myndigheder hævder, at foranstaltningerne ikke udgør statsstøtte af følgende årsager:
a) de har ikke medført nogen som helst konkurrenceforvridning, eftersom de sektorer, hvor aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 arbejdede, ikke var åbne for konkurrence, dengang foranstaltningerne blev vedtaget
b) de påvirker ikke samhandelen inden for Fællesskabet, eftersom disse virksomheders aktiviteter er rent lokal
c) de finansieres ikke ved statsmidler, og staten mister ingen midler, som den har ret til. Da modtagerne er en del af den offentlige forvaltning, var de nemlig allerede fritaget for skat allerede før de blev omdannet til aktieselskaber. Staten får snarere højere indtægter på kommunalt plan.
(33) Myndighederne hævder endvidere, at skulle de pågældende foranstaltninger anses for at være statsstøtte, bør de anses for at være eksisterende støtte, eftersom de pågældende erhvervsgrene ikke var åbne for konkurrence på det tidspunkt, foranstaltningerne blev vedtaget. Subsidiært vil en sådan støtte være forenelig med traktaten i medfør af dennes artikel 87, stk. 3, litra c) (støtte til omstrukturering) og artikel 86, stk. 2 (tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse).
(34) Med hensyn til den i artikel 87, stk. 3, litra c), fastsatte undtagelsesbestemmelse hævder de italienske myndigheder, at de pågældende foranstaltninger har muliggjort omdannelsen af offentlige lokale forsyningsvirksomheder med henblik på tilpasning til et mere konkurrencepræget marked. De hævder desuden, at Kommissionen tidligere har erklæret, at støtte, der skal lette overgangen fra en monopolsituation til en situation med fri konkurrence, er forenelig med fællesmarkedet, og tilføjer, at i betragtning af det stadig meget lave konkurrenceniveau(17) i de pågældende erhvervsgrene, er den i artikel 87, stk. 3, litra c), fastsatte betingelse, der går ud på at støtten ikke må ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, opfyldt.
(35) For så vidt angår den i traktatens artikel 86, stk. 2, fastsatte undtagelsesbestemmelse, gør de italienske myndigheder gældende, at alle de pågældende virksomheder leverer tjenester af almindelig økonomisk interesse, og de slutter derfor, at ovennævnte artikel bør finde anvendelse på de pågældende foranstaltninger. Disse foranstaltninger finder anvendelse på alle de offentlige virksomheder, der leverer den slags tjenester. Kun den treårige fritagelse for selskabsskat finder udelukkende anvendelse på virksomheder med offentlig majoritetsandel, men det skyldes, at de offentlige myndigheders kontrol med den slags virksomheder er større end den, de har i virksomheder, hvor de kun har minoritetsandel.
(36) Med hensyn til 69. afsnit, bemærker de italienske myndigheder også, at i) de pågældende afgifter under alle omstændigheder skulle have været betalt af kommunerne, hvorved foranstaltningen ikke kan anses for at give aktieselskaber i henhold til lov 142/90 nogen fordel, og at ii) fritagelsen for afgifter på overførsler bør anses for at være en foranstaltning, der er berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning.
(37) Med hensyn til sidstnævnte påstand understreger de italienske myndigheder for det første, at ud fra et materielt synspunkt kan stiftelsen af et aktieselskab i medfør af lov 142/90 ikke sidestilles med stiftelsen af en almindelig forretningsmæssig virksomhed. For det andet udgør den pågældende fritagelse en anvendelse af princippet om skattemæssig neutralitet. Der er tale om et vejledende princip i den italienske skattelovgivning for omdannelse af en virksomheds retlige form (nemlig når en virksomhed skifter retlig form, men forbliver uændret set fra et økonomisk synspunkt). På grundlag af dette princip er en simpel omdannelse af en virksomheds retlige form uden betydning for skattepligten, for så vidt som den ikke indebærer en økonomisk fordel for virksomheden.
(38) For så vidt angår særlig artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, forsikrer de italienske myndigheder, at lånene fra CDDPP er bevilget udelukkende til udførelse af den offentlige tjeneste, der er tildelt aktieselskaber i henhold til lov 142/90, hvorfor foranstaltningen bør anses for at være forenelig med fællesmarkedet i medfør af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), eller artikel 86, stk. 2. Siden 1999 har CDDPP kunnet bevilge lån til en hvilken som helst leverandør af offentlige tjenester uanset dennes retlige form(18).
(39) Med hensyn til spørgsmålet om forskellen mellem den rentesats, der anvendes af CDDPP for de af denne bevilgede lån og den sats, som aktieselskaber i henhold til lov 142/90 ville have kunnet opnå på lånemarkedet, hævder de italienske myndigheder følgende: i bemærkningerne af 2. august 1999 forsikrer de, at CDDPP's rentesats kun har været lavere end markedssatsen i de tilfælde, hvor det var "hævet over enhver tvivl, at de pågældende aktiviteter var uden konkurrence"; i bemærkningerne af 28. oktober 1999 hævder de, at CDDPP's rentesats stort set lå på linje med markedssatsen. For at nå til denne slutning er de italienske myndigheder gået ud fra en sammenligning mellem CDDPP's rentesats og den højeste sats for lån til lokale myndigheder, som fastsættes af finansministeriet.
(40) I bemærkningerne af 22. november 2001 fremfører de italienske myndigheder de i betragtning 38 og 39 omhandlede argumenter. Den højeste rentesats, der fastsættes af finansministeriet for lån til lokale myndigheder, bør være referencesatsen for Kommissionens vurdering. Under alle omstændigheder forbød vedtægterne for aktieselskaber i henhold til lov 142/90 samt retspraksis, at aktieselskaber i henhold til lov 142/90 arbejdede uden for hjemkommunens område. De italienske myndigheder har dog også anført, at det altid har været sædvane i CDDPP at holde virksomheder uden for finansiering, når "det havde vist sig, at disse udfoldede aktiviteter uden for hjemkommunen".
(41) I bemærkningerne af 21. december 2001 tilføjer de italienske myndigheder endelig, at der ikke kan anlægges den betragtning, at CDDPP's rentesats har givet de pågældende virksomheder en fordel. Satserne for lån i CDDPP har hele tiden været højere end andre satser for lån på lempelige vilkår, der er fastsat ifølge finansministeriets parametre.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(42) Som Kommissionen allerede anførte i beslutning om procedurens iværksættelse, indledte Kommissionen i betragtning af den pågældende lovgivnings omfattende og abstrakte art nærværende procedure alene i forbindelse med særlige aspekter, der er kortlagt i den forudgående analyse(19). Kommissionens analyse går således på de ordninger, der er indført ved de beskrevne foranstaltninger og ikke på de enkelte støtteforanstaltninger, der er indrømmet de enkelte virksomheder(20). Disse ordninger er de redskaber, hvormed Italien har givet fordele til alle de virksomheder, der opfylder de i de pågældende ordninger fastsatte betingelser (nemlig aktieselskaberne i henhold til lov 142/90).
(43) Desuden har Italien ikke givet skattelettelser på individuelt grundlag, og det har ikke til Kommissionen anmeldt noget enkelttilfælde af støtte sammen med alle de oplysninger, som er nødvendige for at kunne analysere det. Kommissionen må derfor i lyset af foranstaltningernes art, foretage en generel og abstrakt undersøgelse af ordningerne såvel med hensyn til deres karakter af statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, som med hensyn til deres forenelighed med fællesmarkedet. Hele det nødvendige grundlag for vurderingen af, om ordningerne indebærer statsstøtte, og om denne er forenelig med fællesmarkedet, skal derfor findes i selve ordningerne. Traktaten, forordning (EF) nr. 659/1999 og Domstolens retspraksis(21) bemyndiger Kommissionen til at foretage en sådan analyse.
(44) Kommissionen undersøger derfor ikke foranstaltningernes anvendelse i de enkelte tilfælde. Desuden skal det erindres, at Italien ikke i den foreliggende sag har anmodet Kommissionen om at analysere de enkelte tilfælde af ordningernes anvendelse. Kommissionen ved ikke nøjagtigt, hvor mange eller hvem der har nydt godt af de pågældende foranstaltninger(22), den er ikke i besiddelse af alle vedkommende oplysninger, og den kender ikke størrelsen af det støttebeløb, der er ydet i de enkelte tilfælde.
(45) For så vidt angår CDDPP-lånene, var såvel muligheden for at optage lånene som rentesatsen fastsat i almindelighed, og der blev ikke taget hensyn til særlige betingelser for den enkelte adkomstberettigede. De italienske myndigheder har ikke til Kommissionen anmeldt de individuelle lån, der af CDDPP blev bevilget aktieselskaber i henhold til lov 142/90. De har kun fremsendt en liste over de aktieselskaber i henhold til lov 142/90, der har nydt godt af CDDPP-lån, og denne indeholder ingen vedkommende oplysninger om virksomhedernes økonomiske situation og giver derfor ikke Kommissionen mulighed for at foretage en individuel vurdering. Kommissionen finder, at den udelukkende skulle vurdere enkelttilfælde, hvis de nationale myndigheder havde anmodet derom, og hvis de havde givet Kommissionen alle de oplysninger, som er nødvendige for at foretage en sådan vurdering, dvs. alle de oplysninger, som sædvanligvis bør tilstilles Kommissionen som led i en fuldstændig anmeldelse af en individuel støtte, som omhandlet i traktatens artikel 88, stk. 3. Efter procedurens iværksættelse har de italienske myndigheder været fuldt klar over Kommissionens tvivl med hensyn til den pågældende ordning. Fandt de italienske myndigheder, at nogle tilfælde på grund af deres særegenheder skulle vurderes individuelt, skulle de have underrettet Kommissionen om disse særegenskaber og givet Kommissionen alle de oplysninger, som er nødvendige for en individuel vurdering.
5.1. Artikel 87, stk. 1
(46) En statslig foranstaltning udgør statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, når den
a) ydes af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form
b) begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner (indrømmelse af en selektiv fordel)
c) forvrider eller truer med at forvride konkurrencen
d) påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(47) Kommissionen konstaterer, at den treårige fritagelse for selskabsskat og de lån, der er bevilget i medfør af artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, udgør foranstaltninger, der opfylder alle de i traktatens artikel 87, stk. 1, fastsatte kriterier. Nævnte foranstaltninger har derfor medført, at der er ydet de adkomstberettigede en statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1. Endvidere finder Kommissionen, at fritagelsen for afgift på overførsler ikke udgør en statsstøtte, som omhandlet i artikel 87, stk. 1, da den er berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning.
Støtte, der ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form
(48) For så vidt angår den treårige fritagelse for selskabsskat, forholder det sig således, at selv om foranstaltningen ikke indebærer en direkte udgift for staten, har den dog direkte virkning for statsbudgettet. Staten giver nemlig frivilligt afkald på en skatteindtægt, som den har lovfæstet ret til, og som den sædvanligvis ville have krævet. Det er derfor klart, at støtten er ydet ved hjælp af statsmidler. Domstolen har bestandig hævdet, at "en foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør en statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1"(23).
(49) For så vidt angår de lån, der er bevilget af CDDPP på lempelige vilkår, skal Kommissionen bemærke, at CDDPP ifølge den italienske lovgivning desangående er oprettet og helt og fuldt kontrolleret af finansministeriet, nu økonomi- og finansministeriet. Finansministeriet har forsæde i bestyrelsen og udnævner dennes medlemmer og generaldirektøren. CDDPP's virke er underlagt parlamentets kontrol gennem et dertil nedsat udvalg. Med henblik på at fastslå, om en foranstaltning kan anses for at være statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, "sondres der", ifølge Domstolen, "ikke mellem tilfælde, hvor støtten ydes direkte af staten og tilfælde, hvor støtten ydes af offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger"(24). De individuelle bevillinger af lån til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 fra CDDPP's side udgør netop gennemførelsen af bestemmelsen i artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986. Desuden er CDDPP i italiensk retsorden udtrykkeligt defineret som statslig administration(25). Det, at en del af de midler, der forvaltes af CDDPP, er af privat oprindelse og skal tilbagebetales, er uden betydning i denne sammenhæng. Uanset om statskassen hele tiden var i besiddelse af de til de pågældende foranstaltninger svarende beløb eller ej, er det, at de til stadighed er underkastet offentlig kontrol og dermed står til rådighed for de behørige nationale myndigheder, tilstrækkeligt til, at de må henhøre under kategorien statsmidler(26).
(50) En række elementer viser klart, at disse lån, selv om de er bevilget af CDDPP, må tilregnes staten(27). CDDPP indgår i den offentlige forvaltnings strukturer, henhører under offentlig ret, og dens forvaltning er underkastet tilsyn fra de offentlige myndigheder. Selve lånene er udtrykkeligt omhandlede i artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, og de skal overholde de betingelser (bl.a. rentesatsen), der er fastsat ved finansministerens dekret i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i samme lovdekret. Alle disse elementer viser den offentlige myndigheds klare deltagelse i ydelsen af CDDPP-lånene. De lån, der er bevilget af CDDPP, er derfor bevilget af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler.
Støtte, der begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner
(51) Ifølge Domstolens faste retspraksis bør begrebet statsstøtte ikke begrænses til kun at omfatte bevillinger af kapital eller tilskud, men også alle de foranstaltninger, der selv om de ikke er tilskud, kan frembringe samme økonomiske virkninger. Støttebegrebet er således mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og har tilsvarende virkninger(28).
(52) For så vidt angår den treårige fritagelse for selskabsskat, har denne foranstaltning samme virkning som et direkte tilskud, idet den fjerner en udgiftspost, som ellers ville have optrådt på den skattefritagnes budget(29). Den skattefritagnes nettooverskud bliver derfor højere end en hvilken som helst anden virksomheds i en lignende situation.
(53) Som anført af de italienske myndigheder(30) og i nogle af de bemærkninger, Kommissionen har modtaget, var aktieselskaber i det pågældende tidsrum underkastet selskabsskat svarende til 50 % af deres overskud. Den pågældende fritagelse har gjort det muligt alene for de kommunale foretagender, der var omdannet til aktieselskaber i henhold til lov 142/90, i tre år, men ikke længere end til og med skatteåret 1999, at slippe for den almindelige aktieselskabsskat, når i det mindste majoriteten af aktiekapitalen forblev offentlig.
(54) Den pågældende foranstaltning har derfor begunstiget visse virksomheder, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
(55) Ifølge Domstolens faste retspraksis(31) kan bevilling af et lån fra en organisation, der er kontrolleret af staten, såsom CDDPP, til en virksomhed begunstige denne, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, når låntageren opnår vilkår, der er gunstigere end dem, låntageren ville have opnået på kapitalmarkedet.
(56) For at fastslå, om de af CDDPP bevilgede lån til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 har begunstiget disse, må der foretages en sammenligning mellem CDDPP's rentesatser med den, nævnte virksomheder ville have i samme tidsrum på kapitalmarkedet(32). Som følge af den pågældende foranstaltnings generelle og abstrakte art må også Kommissionen for at kunne foretage en sådan sammenligning, benytte en generel sats. Det er klart, at Kommissionen ikke som referencesats kan godtage de af de italienske myndigheder foreslåede satser. Disse er per definition ikke markedssatser, eftersom de fastsættes på grundlag af kriterier, der fastsættes af den offentlige myndighed. Desuden synes den højeste sats for finansiering af lokale myndigheder heller ikke at være en sats, som virksomheder kan have adgang til, og satserne for lån på lempelige vilkår har udtrykkeligt til formål at være gunstigere end markedssatserne.
(57) Den markedssats, der skal anvendes som referencesats ved denne sammenligning, er således den sats, der fastsættes ved vurdering af ordninger for statsstøtte med regionalt sigte(33).
(58) I følgende tabel sammenlignes CDDPP's sats, som meddelt Kommissionen af de italienske myndigheder, med ovennævnte referencesats.
CDDPP's sats og Kommissionens referencesats
TABELPOSITION
(59) Af tabellen fremgår det, at den pågældende foranstaltning har medført en selektiv fordel for aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Desuden skal Kommissionen bemærke, at CDDPP hvert år har anvendt en ensartet rentesats uden at tage hensyn til den særlige risiko i forbindelse med de enkelte finansieringstransaktioner. I praksis har lån, der er bevilget med en rentesats, der er lavere end markedssatserne, gjort det muligt for aktieselskaber i henhold til lov 142/90 at nyde godt af en adgang til kapitalmarkedet, der er mindre kostbar end for andre virksomheder.
(60) Foranstaltningen har således begunstiget visse virksomheder, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, eftersom kun aktieselskaber i henhold til lov 142/90 (dvs. dem, hvori kommunerne har beholdt aktiemajoriteten) kunne optage lån i CDDPP og ikke andre virksomheder i en lignende situation.
Støtte, som forvrider eller truer med at forvride konkurrencen
(61) Der er tale om konkurrenceforvridning, når en finansiel støtte, der er ydet af en stat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre konkurrerende virksomheder i samhandelen inden for Fællesskabet(34).
(62) Disse foranstaltninger styrker den konkurrencemæssige stilling, aktieselskaber i henhold til lov 142/90 har i forhold til andre virksomheder, der agter at levere samme tjenester. De virksomheder, hvis retlige form ikke er aktieselskabets, og hvori aktiemajoriteten ikke indehaves af lokale myndigheder, befinder sig i en ufordelagtig situation, når de agter at afgive bud i forbindelse med udbud om levering af en bestemt tjeneste i et bestemt område.
(63) Den treårige fritagelse for selskabsskat fjerner en vigtig udgiftspost på visse virksomheders budget, som ellers ville have optrådt dér. Samtidig fremstår den fritagnes nettooverskud derfor forhøjet i forhold til overskuddet i en hvilken som helst anden virksomhed i en lignende situation. Dette overskud kan anvendes til at uddele højere dividender (hvorved kapitalinvesteringer i nævnte virksomheder bliver særlig lønsomme, hvilket medfører forvridninger på kapitalmarkedet). Eller det kan anvendes til at foretage investeringer uden at skulle finde de fornødne finansielle midler på markedet (hvilket påvirker konkurrencen på det marked, hvor investeringen finder sted). Endvidere gør de fordele, der hidrører fra fritagelsen, det muligt for disse virksomheder at arbejde på vilkår, der ellers ikke ville have været mulige. Det samme gælder for den finansielle fordel i forbindelse med de lån, CDDPP har bevilget med en rentesats, der ligger under markedssatsen, til fordel for aktieselskaber i henhold til lov 142/90.
(64) De yderligere finansielle midler kan lette disse virksomheders ekspansion på andre markeder, hvorved der opstår forvridninger også i andre erhvervsgrene end den, hvor de lokale offentlige værker arbejder(35). Desuden kan de vanskeliggøre adgangen for virksomheder fra andre medlemsstater til de italienske markeder for de økonomiske aktiviteter, hvor aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 er til stede.
Påvirkning af samhandelen
(65) "Når en økonomisk støtte, der er ydet af staten, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten"(36), selv om den støttede virksomhed ikke selv deltager i udførslerne(37). Når en medlemsstat yder støtte til virksomheder, der arbejder i sektoren for distributionstjenester, er det ligeledes ikke nødvendigt, at de støttemodtagende virksomheder udøver deres aktiviteter uden for medlemsstaten, for at støtten kan påvirke samhandelen inden for Fællesskabet, især når der er tale om virksomheder, der er beliggende i nærheden af grænsen mellem to medlemsstater(38).
(66) I sektorerne for de såkaldte lokale offentlige tjenester, hvor (ifølge de italienske myndigheder) aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 hovedsagelig arbejder, går konkurrencen ofte ikke på salg af en tjenesteydelse i samme område som en anden konkurrent. Størstedelen af disse tjenester kan nemlig ydes med eneret på en del af eller på hele kommunens område(39). Konkurrencen udøves især, når virksomheder, der er beliggende i Italien og i andre medlemsstater, konkurrerer om at opnå eneretsbevillinger eller vinde offentlige udbud med henblik på levering af tjenester i forskellige kommuner i Italien eller i andre medlemsstater.
(67) Som bemærket i beslutningen om procedurens iværksættelse(40) forholder det sig således, at i tilfælde af tjenesteydelser, som i den foreliggende sag, indebærer en sådan handel ikke en fysisk strøm af goder mellem en medlemsstat og en anden. I denne sektor konkurrerer virksomhederne om at opnå eneretsbevillinger til tjenesteydelser i de forskellige kommuner. De virksomheder, der nyder godt af foranstaltningerne kan eventuelt tilbyde mere fordelagtige priser for eneretsbevillingerne i forskellige kommuner, hvorved de effektive eller potentielle konkurrenters marked indskrænkes(41).
(68) Det skal bemærkes, at markedet for eneretsbevillinger til de såkaldte lokale offentlige tjenester er et marked, der er åbent for fællesskabskonkurrence, åbent for alle virksomheder i Fællesskabet og underkastet traktatens bestemmelser(42).
(69) De pågældende foranstaltninger påvirker samhandelen mellem medlemsstater, eftersom de skader udenlandske virksomheder, der deltager i udbud om lokale eneretsbevillinger i Italien, da de offentlige virksomheder, der nyder godt af ovenomtalte støtteordning, kan konkurrere med mere konkurrencedygtige priser end deres nationale konkurrenter eller fællesskabskonkurrenter, som ikke nyder godt af ordningen. Desuden gør støtteordningen det mindre tiltrækkende for virksomheder fra andre medlemsstater at investere i sektoren for lokale offentlige tjenester i Italien (f.eks. gennem erhvervelse af aktiemajoriteten), eftersom de virksomheder, der måtte erhverves, ikke vil kunne nyde godt af (eller vil kunne miste) støtten som følge af de nye aktionærers art.
(70) Det skal i almindelighed bemærkes, at støtten til de lokale leverandører af tjenester kan være en hindring for udenlandske virksomheder, der agter at etablere sig eller sælge deres tjenester i Italien(43), hvorved den kan påvirke samhandelen inden for Fællesskabet. Ovenstående bemærkninger er ifølge Kommissionen tilstrækkelige til, at den i traktatens artikel 87, stk. 1, nævnte betingelse er opfyldt, dvs. den betingelse, der går ud på, at foranstaltningen påvirker samhandelen mellem medlemsstater(44).
(71) De italienske myndigheder hævder, at i tidsrummet for anvendelse af de pågældende foranstaltninger har der været yderst få tilfælde af tildeling af eneretsbevillinger efter udvælgelsesprocedurer. De har endvidere anført at de pågældende virksomheder leverer tjenester på lokalt plan. Påvirkningen af samhandelen må derfor anses for at være ubetydelig. Disse argumenter kan ikke godtages. Ifølge Domstolens faste retspraksis forholder det sig således, at uanset om samhandelen mellem medlemsstater i en bestemt erhvervsgren og på et bestemt tidspunkt måtte være begrænset, udelukker det ikke, at en bestemt foranstaltning kan anses for at være statsstøtte(45), så meget desto mere, hvis den ringe samhandel også kan skyldes en overtrædelse af fællesskabsretten. Ellers ville medlemsstaterne kunne være fristede til at hæmme samhandelens udvikling i denne bestemte erhvervsgren med henblik på at forhindre anvendelsen af traktatens bestemmelser om statsstøtte. Det kan nemlig ikke udelukkes, at den blotte forekomst af støtten til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 har tilskyndet kommunerne til at tildele tjenesterne direkte i stedet for at udstede eneretsbevillinger efter offentlige udbudsprocedurer. Endelig skal det bemærkes, at når de italienske myndigheder kun har iværksat få udvælgelsesprocedurer i det pågældende tidsrum, kunne det skyldes en overtrædelse af fællesskabsreglerne og af principperne for offentlige udbud og eneretsbevillinger. Denne overtrædelse er for tiden genstand for en overtrædelsesprocedure, som Kommissionen har indledt over for Italien(46). Desuden "udelukker den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket"(47). På lignende vis betyder det, at støttemodtageren ikke direkte udfører sine varer til andre medlemsstater eller arbejder på lokalt plan, ikke at samhandelen inden for Fællesskabet ikke kan påvirkes heraf(48).
(72) Intet i de pågældende støtteordninger garanterer, at den støtte, der skal udbetales i de enkelte tilfælde, opfylder de minimis-betingelserne, hvorfor det i Kommissionens meddelelse og i den afledte ret(49) fastsatte de minimis-princip klart ikke finder anvendelse som sådant på de pågældende foranstaltninger. Det kan dog ikke udelukkes, at nogle enkelttilfælde ligger under de minimis-grænserne. I disse særlige tilfælde falder de pågældende foranstaltninger ikke ind under anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, stk. 1, eller for nærværende beslutning.
(73) Det skal desuden bemærkes, at de pågældende foranstaltninger kan påvirke samhandelen inden for Fællesskabet også af følgende årsager. Nogle af de erhvervsgrene, de italienske myndigheder har angivet som de vigtigste for aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 deltog utvivlsomt allerede på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev gennemført, i samhandelen mellem Italien og andre medlemsstater (f.eks. vedrørende farmaceutiske produkter, el og affald). Samhandel var derfor ikke blot forudsigelig, men fandtes allerede til en vis grad.
(74) Endelig kan aktieselskaber i henhold til lov 142/90 beslutte at arbejde på markedet for andre varer, hvor der findes samhandel inden for Fællesskabet. Som bemærket af Kommissionen som led i proceduren og siden bekræftet af nogle virksomheder, der har fremsat bemærkninger, er nogle aktieselskaber i henhold til lov 142/90 trængt ind på andre markeder, der præges meget intenst af samhandel mellem medlemsstater(50). Det kunne derfor forudses, at de pågældende foranstaltninger også kunne påvirke samhandelen i andre erhvervsgrene end i de såkaldte lokale offentlige tjenester.
(75) Kommissionen slutter derfor, at den treårige fritagelse for selskabsskat og de i artikel 9 a i lovdekret nr. 318 af 1. juli 1986 omhandlede lån har bevirket, at aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 har modtaget en statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1(51).
5.2. Fritagelsen for afgifter på overførsler falder ikke inden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1
(76) De italienske myndigheder erkender, at fritagelsen for afgifter på overførsler udgør en særlig beskatningsordning, der udelukkende finder anvendelse på omdannelsen af kommunale værker og særskilte virksomheder til aktieselskaber. En foranstaltnings selektive præg kan dog berettiges ved "systemets karakter eller forvaltning"(52). I så tilfælde udgør foranstaltningen ikke statsstøtte.
(77) I den forbindelse skal Kommissionen først og fremmest fremhæve, at afgifter på overførsler sædvanligvis finder anvendelse på stiftelse af en ny økonomisk enhed eller på overførsel af aktiviteter mellem forskellige økonomiske enheder. Når et kommunalt værk omdannes til et aktieselskab i henhold til lov 142/90, simpelthen som følge af den italienske retsordens formaliteter, ser det ud som om der stiftes en ny økonomisk enhed. Der er dog kun tale om en tilsyneladende nystiftelse. Ud fra et materielt synspunkt er det kommunale værk og aktieselskabet i henhold til lov 142/90 den samme økonomiske enhed, der blot arbejder under en forskellig retlig form.
(78) Som angivet i det italienske senats forberedende arbejder(53) indeholdt den italienske retsorden blandt sine almindelige bestemmelser om tilfælde af omdannelse af virksomheders retlige form ikke det tilfælde, hvor et kommunalt værk omdannes til et aktieselskab. Derfor skulle omdannelsen ske gennem "teknisk" afvikling af det kommunale værk og oprettelse af et "nyt" aktieselskab. Resultatet er, at det ser ud som om der stiftes en ny økonomisk enhed, medens der som sagt er tale om den samme økonomiske enhed, der blot arbejder under en forskellig retlig form. Det er derfor berettiget, at de almindelige beskatningsbestemmelser vedrørende overførsel af aktiviteter med henblik på oprettelse af en ny økonomisk enhed ikke finder anvendelse på det foreliggende tilfælde.
(79) De italienske myndigheder har desuden hævdet, at den blotte omdannelse af virksomhedernes retlige form styres af princippet om skattemæssig neutralitet, eftersom omdannelsen i sig selv ikke betyder en øget indtægt eller evne til at give afkast. Fritagelsen for afgiften på overførsler er derfor en særskilt anvendelse af dette princip på dette særtilfælde. I modsætning til den treårige fritagelse for selskabsskat, finder fritagelsen for afgifter på overførsler utvivlsomt anvendelse på alle tilfælde af omdannelse af en særskilt virksomhed eller et kommunalt værk til aktieselskab, uanset aktieselskabets aktionærstruktur.
(80) Samtidig er det også klart, at omdannelsen af en særskilt virksomhed eller et kommunalt værk til aktieselskab ikke kan sidestilles med en sædvanlig selskabsstiftelse. Der er nemlig ikke tale om en transaktion, der er underlagt en privat investors beslutninger, men om en beslutning, der træffes af en offentlig myndighed i medfør af de retlige instrumenter, som skal vælges blandt dem, der omhandles i lov 142/90 om ydelse af bestemte tjenester på lokalt plan(54).
(81) På baggrund af ovenstående kan Kommissionen konstatere, at tankegangen bag denne fritagelse afspejler skattesystemets rette virkemåde og effektivitet. Fritagelsen lægger princippet om skattemæssig neutralitet til grund, et grundlæggende princip i beskatningssystemet. Den pågældende foranstaltning er derfor berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning og udgør ikke statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
5.3. Støttens art: ny eller eksisterende
(82) I denne forbindelse skal der løses to problemer. Det første er grundet på den tankegang, at på det tidspunkt, hvor de pågældende foranstaltninger trådte i kraft, var de erhvervsgrene, hvor aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 arbejdede, ikke åbne for konkurrence. Alle de pågældende foranstaltninger bør derfor betragtes som eksisterende støtte i medfør af artikel 1, litra b, nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 og/eller Retten i Første Instans' dom i sagen Alzetta Mauro(55).
(83) Denne tankegang kan ikke godtages. De pågældende foranstaltninger skal analyseres som støtteordninger. Sådanne foranstaltninger kan give fordele til alle aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Disse er virksomheder, der kan arbejde direkte eller indirekte i en hvilken som helst erhvervsgren, som de og/eller deres aktionærer måtte vælge. Sådanne ordninger indeholder ingen angivelse af, at støtten skulle begrænses til udelukkende at omfatte erhvervsgrene, hvor der ikke er nogen konkurrence.
(84) I modsætning til, hvad de italienske myndigheder hævder, var der desuden ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, utvivlsomt en vis konkurrence i det mindste i nogle af de erhvervsgrene, de italienske myndigheder har udpeget som dem, hvori aktieselskaberne fortrinsvis arbejdede på det tidspunkt, hvor de pågældende foranstaltninger trådte i kraft. Blandt disse erhvervsgrene kan nævnes sektoren for farmaceutiske produkter, for affald, for gas og for vand. Analysen støttes af de bemærkninger, de italienske myndigheder selv er fremkommet med, idet de hævdede, at der i disse erhvervsgrene var et endnu svagt konkurrenceniveau(56). Uanset om konkurrencen i en bestemt erhvervsgren og på et bestemt tidspunkt er begrænset, kan medlemsstaterne ikke vedtage foranstaltninger, som indebærer statsstøtte, der kan hindre udviklingen eller sænke niveauer for allerede bestående konkurrence.
(85) Det kan ikke med føje hævdes, at alle de erhvervsgrene, hvori aktieselskaberne på tidspunktet for de pågældende foranstaltningers ikrafttræden arbejdede, ikke var åbne for konkurrence. De pågældende foranstaltninger kan derfor ikke anses for at være eksisterende støtte på grundlag af denne argumentation, bortset fra de tilfælde, hvor individuel støtte, der måtte være ydet på grundlag af de pågældende ordninger, kan betragtes som eksisterende støtte i medfør af modtagerens særlige situation.
(86) Det andet spørgsmål, som skal løses, vedrører den påstand, at den treårige fritagelse for selskabsskat bør betragtes som eksisterende støtte. Argumentationen desangående er stort set følgende. De kommunale værker, og siden de særskilte virksomheder, havde med hensyn til beskatning siden århundredets begyndelse været sidestillet med de lokale myndigheder, og som sådanne skulle de ikke betale skat. Aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 har afløst de kommunale værker. Den treårige fritagelse for selskabsskat til fordel for aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 er derfor ikke en ny skattemæssig foranstaltning, men anvendelse af en allerede bestående foranstaltning. I stedet for at udgøre en ny statsstøtte, har det 70. afsnit bevirket, at den pågældende skattefritagelse blev begrænset til tre år, og at en konkurrenceforvridende retssituation er blevet bragt ud af verden.
(87) Uanset om de kommunale værker, og siden de særskilte virksomheder, effektivt var fritagne for en hvilken som helst indkomstskat eller ej, skal Kommissionen anføre, at begrebet eksisterende støtte ikke finder anvendelse på den treårige fritagelse for selskabsskat, der undersøges i det foreliggende tilfælde.
(88) Den grundlæggende dom vedrørende begrebet eksisterende støtte er dommen i sagen Namur mod Ducroire(57), hvori Domstolen udtaler sig om, hvorvidt en beslutning, der bemyndiger en udvidelse af området for den virksomhed, der udøves af en bestemt offentlig retlig virksomhed (OND), kan indebære, at den støtte, der er blevet ydet til nævnte virksomhed, bliver en ny støtte. Domstolen bemærker, at en lovgivning fra før traktatens ikrafttræden i) havde fastlagt regler vedrørende formålet med og afgrænsningen af områderne for OND's virksomhed i ret generelle vendinger (ydelse af sikkerhed i forbindelse med eksportforretninger), ii) havde indebåret nogle fordele og iii) ikke havde opstillet nogen materielle eller geografiske begrænsninger med hensyn til OND's virksomhed(58). I denne situation besluttede OND, der igennem mange år havde begrænset sin virksomhed til forsikring af bestemte risici i forbindelse med eksportvirksomhed (med den belgiske regerings fornødne samtykke) at udvide sin forsikringsvirksomhed til også at omfatte udførsel til landene i Vesteuropa.
(89) Domstolen bemærkede, at spørgsmålet om, hvorvidt en støtte udgør en ny støtte eller en eksisterende støtte, må løses under henvisning til de bestemmelser, som hjemler den pågældende støtte. Den fastslog derfor, at beslutningen om at udvide de af OND dækkede eksportrisici (når blot den ikke gik uden for den oprindelige beskrivelse af OND's virke) ikke ændrede den lovgivning, der indrømmede nævnte fordele hverken for så vidt angår arten af disse eller for så vidt angår den offentlige virksomheds aktiviteter. Støtten var derfor en eksisterende støtte.
(90) I den foreliggende sag er ingen af de i nævnte dom angivne betingelser til stede, og støtten kan derfor ikke betragtes som en eksisterende støtte.
(91) Den treårige fritagelse for selskabsskat, som er indrømmet aktieselskaber i henhold til lov 142/90, blev ikke indført ved en lov inden traktatens ikrafttrædelse. Fritagelsen har hjemmel i 14. afsnit i artikel 66 i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993 og i 70. afsnit af artikel 3 i lov 549 fra 1995. I 1990, da lov 142/90 gav kommunerne mulighed for at stifte aktieselskaber med offentlig aktiemajoritet med henblik på at forvalte de lokale offentlige tjenester, var der nemlig endnu ikke fastsat nogen fritagelse for selskabsskat til fordel for disse aktieselskaber. Et hvilket som helst aktieselskab, der blev stiftet mellem 1990 og ikrafttrædelsen i 1993 af 14. afsnit af artikel 66 i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993, var underkastet selskabsskat. Dette bekræftes klart af det italienske senats forberedende arbejder(59), hvoraf det fremgår, at skattefritagelsen blev indrømmet ud fra den betragtning, at uden denne fritagelse, ville aktieselskaber i henhold til lov 142/90 blive underkastet selskabsskat(60). For at udvide den beskatningsordning, der fandt anvendelse på de lokale myndigheder, til også at omfatte aktieselskaber i henhold til lov 142/90, måtte Italien derfor vedtage en ny lovgivning flere årtier efter traktatens ikrafttræden.
(92) Desuden var reglerne vedrørende formålet med og afgrænsningen af områderne for de kommunale værkers virksomhed ikke fastlagt i generelle vendinger. De kommunale værker og siden de særskilte virksomheder må kun levere visse offentlige tjenester på lokalt plan. De er derfor underkastet materielle eller geografiske begrænsninger, der er fastsat ved lov eller ifølge retspraksis. I loven fastsættes der ingen lignende begrænsninger for aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Disse kan udøve en hvilken som helst økonomisk virksomhed hvor som helst(61). I modsætning til den bestående tilstand i OND-sagen var udvidelsen af formålet med og afgrænsningen af områderne for virksomheden derfor en direkte afledning af lov 142/90 og af den påfølgende omdannelse af de kommunale værker og de særskilte virksomheder til aktieselskaber.
(93) Konklusionen er, at den treårige fritagelse for selskabsskat til fordel for aktieselskaber i henhold til lov 142/90 udgør en ny statsstøtte.
5.4. Spørgsmålet om, hvorvidt støtten er forenelig med fællesmarkedet
(94) Efter at Kommissionen har sluttet, at den treårige fritagelse for selskabsskat og de lån, der blev bevilget i henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, udgør en statsstøtte til aktieselskaberne i henhold til lov 142/90, må den undersøge, om denne støtte kan være forenelig med fællesmarkedet. Denne vurdering foretages samtidig for de to foranstaltninger, medmindre andet angives.
(95) Støtten er ikke forenelig i medfør af artikel 87, stk. 2. Der er nemlig ikke tale om en støtte af social karakter til enkelte forbrugere eller en støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder; ej heller er der tale om støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling. Støtten er heller ikke forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra d) (støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven) eller litra e) (andre former for støtte, hvorom Rådet træffer beslutning). Medlemsstaten har da heller ikke påberåbt sig nogen af de nævnte undtagelsesbestemmelser. Endelig er støtten ikke forenelig i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b). Omlægningen af sektoren for offentlige tjenester i Italien kan ikke anses for at være et projekt af fælleseuropæisk interesse, eftersom den fortrinsvis vil tilgodese en medlemsstats erhvervsdrivende frem for hele Fællesskabet, og eftersom den ikke vil fremme et konkret og nøje udformet projekt. Endvidere afhjælper den ikke en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, eftersom der ikke er godtgjort, at den italienske sektor for offentlige tjenester skulle befinde sig i en strukturkrise.
(96) Støtten finder anvendelse på hele statens område, og kan derfor ikke anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a) og c) (udviklingen af visse regioner).
Artikel 87, stk. 3, litra c)
(97) Med hensyn til foreneligheden med traktaten på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra c) (udviklingen af visse erhvervsgrene), skal det bemærkes, at de pågældende foranstaltninger ved at lette de byrder, der sædvanligvis indgår i en virksomheds regnskab, nok kan have hjulpet nogle virksomheder med at organisere sig, øge deres effektivitet og blive mere konkurrencedygtige(62). Imidlertid er betingelserne for at anvende Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(63) ikke opfyldt. Støtten er ikke anmeldt individuelt til Kommissionen, og der er ikke forelagt nogen omstruktureringsplan, selv om foranstaltningerne også vedrørte store virksomheder. Støtten skal ikke kun tilgodese kriseramte virksomheder, og det er ikke påvist, at alle de støttemodtagende virksomheder var i samme situation. Desuden skal støtten ikke genskabe virksomhedernes økonomiske og finansielle lønsomhed på lang sigt. Ovennævnte retningslinjer kræver, at der vedtages foranstaltninger, der så vidt muligt skal udligne mulige negative virkninger for konkurrenterne. Der er intet spor af sådanne foranstaltninger.
(98) De pågældende foranstaltninger gælder ikke kun for SMV. For så vidt angår støtte til SMV skal Kommissionen anføre, at den pågældende ordning kan finde anvendelse på andre virksomheder end SMV, og at skattelettelserne ikke kan betragtes som investeringsstøtte eller som støtte til andre udgiftsarter, der ellers kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet på grundlag af reglerne for støtte til SMV.
(99) Det er slet ikke klart, hvad der menes med påstanden om, at den treårige fritagelse for selskabsskat skulle være forenelig i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), da den tager sigte på at fremme omstruktureringen af de pågældende virksomheder og overgangen fra en monopolmarkedsstruktur til en konkurrencemarkedsstruktur.
(100) Fortolket bogstaveligt synes denne påstand uden grundlag. Ethvert aktieselskab i henhold til lov 142/90 nyder i hjemkommunen samme enerettigheder som tidligere tilkom det kommunale værk eller den særskilte virksomhed, som det er trådt i stedet for. Dette punkt er gentagne gange bekræftet af de italienske myndigheder, som har erklæret, at hver kommune, der har stiftet et aktieselskab i henhold til lov 142/90, direkte har tildelt det de opgaver, der tidligere var tildelt det kommunale værk. Og også de virksomheder, der har fremsat bemærkninger, har understreget, at aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 har fået tildelt nøjagtig de samme lokale monopoler, der tidligere var tildelt de kommunale værker eller de særskilte virksomheder(64). De fordele, der er givet aktieselskaberne i henhold til lov 142/90, går desuden langt ud over omdannelse af deres retlige form, og de varer tre år efter denne omdannelse.
(101) Det, at Kommissionen tidligere i forbindelse med foranstaltninger af en anden art har besluttet, at støtte, der tager sigte på at lette overgangen fra en monopolmarkedsstruktur til en konkurrencestruktur, kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), er fuldstændig uvedkommende for vurderingen af de pågældende foranstaltninger(65).
(102) På den anden side kan denne påstand fortolkes sådan, at den pågældende foranstaltning tog sigte på at fremme privatiseringen af virksomheder, der var kontrollerede af de lokale myndigheder, med henblik på at forbedre liberaliseringen og fremme den private kapitalandel, for så vidt angår leveringen af lokale tjenester.
(103) Ovenstående argumentation er tilstrækkelig til, at Kommissionen ikke kan godtage denne påstand. Det kan også tilføjes, at hvis formålet med den pågældende støtteforanstaltning virkelig var at fremme overgangen til et mere liberaliseret marked og privat kapitalandel, så skulle denne foranstaltning have kunnet finde anvendelse på en hvilken som helst form for privatisering, eller den skulle have kunnet finde anvendelse i højere grad på steder, hvor privatiseringen var mere udtalt (f.eks. på steder, hvor kommunerne måtte have bevaret en minoritetsandel i aktieselskabet). Tværtimod finder foranstaltningen ikke ensartet anvendelse, men kun på aktieselskaber i henhold til lov 142/90 (dvs. selskaber med offentlig majoritetsandel). Ifølge princippet om ligebehandling af offentlige og private virksomheder er det, at støtten er bevilget med henblik på at fremme privatiseringen af en virksomhed, under alle omstændigheder principielt ikke en gyldig begrundelse for at erklære støtten forenelig med fællesmarkedet.
(104) De italienske myndigheder hævder, at uden den treårige fritagelse for selskabsskat ville det have været yderst kostbart for kommunerne at omdanne deres særskilte virksomhed til et privatretligt selskab. Det er imidlertid normalt, at en virksomhed, der ændrer retlig form (i dette tilfælde fra særskilt virksomhed til aktieselskab) nyder de rettigheder og fordele, der er forbundet med den nye retlige form (nemlig muligheden for at arbejde uden for kommunens område i en hvilken som helst erhvervsgren), og underkastes de byrder, der er forbundet med den nye retlige form, herunder en anden skattemæssig behandling. Desuden er det logisk, at nævnte følger må bæres af virksomhedens ejer. Under alle omstændigheder er det ikke påvist, at uden den pågældende foranstaltning ville omdannelsen ikke være blevet til noget, og heller ikke, at fordelen er afstemt efter det forfulgte øjemed. Som allerede bemærket er den pågældende støtte endelig ikke ledsaget af foranstaltninger, der tager sigte på at afbøde den dermed forbundne konkurrenceforvridning.
(105) Denne vurdering står ikke i modsætning til Kommissionens beslutningspraksis, navnlig ikke til beslutningen om nederlandsk lokalbefordring(66), således som de italienske myndigheder hævder. Det er nok at bemærke, at i modsætning til, hvad der er tilfældet i den foreliggende sag, forholdt det sig i denne sag således, at:
- støttemodtagerne havde forbud mod at deltage i udbud i støtteperioden, så længe som hjemmemarkedet ikke var underkastet åbne og gennemsigtige procedurer, der ikke gav anledning til forskelsbehandling
- støttens bevilling var afhængig af, at virksomheden udarbejdede en udførlig industriplan.
(106) Kommissionen slutter derfor, at den støtte, der er ydet i form af den treårige fritagelse for selskabsskat og af de lån, der er bevilget i medfør af artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, ikke kan anses for at være forenelig med traktaten i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c). Desuden kræver denne bestemmelse, at støtten "ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse", en betingelse, som Kommissionen i lyset af ovenstående betragtninger ikke finder er opfyldt i den foreliggende sag. Den vigtigste virkning af de pågældende foranstaltninger består nemlig ikke i at gøre det italienske marked mere konkurrencepræget, men i at styrke visse italienske virksomheder (nemlig dem, der endnu kontrolleres af de lokale myndigheder) i forhold til deres konkurrenter i andre medlemsstater og i at hindre disse i at trænge ind på det italienske marked.
Traktatens artikel 86, stk. 2
(107) Ifølge de italienske myndigheder bør den treårige fritagelse for selskabsskat, der er bevilget i henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986 anses for at være en statsstøtte, der i medfør af artikel 86, stk. 2, er forenelig med fællesmarkedet. De hævder nemlig, at det meste af den virksomhed, der udøves af aktieselskaberne i henhold til lov 142/90, er tjenester af almindelig økonomisk interesse, og at det uden de pågældende foranstaltninger ville have været umuligt for nævnte virksomheder at udføre den opgave vedrørende tjenester af almindelig interesse, de var blevet overdraget.
(108) Kommissionen er ikke enig i, at artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse på den pågældende støtte, og den finder heller ikke, at nævnte foranstaltninger udgør en udligningsordning i forbindelse med en opgave af almindelig interesse, der er overdraget aktieselskaberne i henhold til lov 142/90. I meddelelsen om forsyningspligtydelser i Europa(67) understreger Kommissionen, at anvendelse af artikel 86, stk. 2, samt spørgsmålet om udligning for forsyningspligtydelser af almindelig økonomisk interesse vurderes på grundlag af tre principper:
a) neutralitet
b) medlemsstatens frihed til at definere, hvad den forstår ved forsyningspligtydelser
c) proportionalitet.
(109) Neutralitet betyder, at Kommissionen ikke interesserer sig for spørgsmålet om, hvorvidt de virksomheder, der er ansvarlige for ydelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse, er af offentlig eller privat art. Endvidere finder traktatens bestemmelser anvendelse uafhængigt af en virksomheds ejerforhold.
(110) Medlemsstaternes frihed til at definere, hvad de forstår ved forsyningspligtydelser af almen økonomisk interesse, begrænses kun af den kontrol, Kommissionen udøver i tilfælde af misbrug eller åbenbar fejl. "For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse skal public-service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt (herunder aftaler)". Denne forpligtelse er nødvendig for at sikre retssikkerheden og gennemsigtigheden i forhold til borgerne, og den er uomgængelig nødvendig, for at Kommissionen kan undersøge, om proportionalitetskriteriet er overholdt(68).
(111) Proportionalitet indebærer, at de midler, der anvendes til at varetage en forsyningspligtopgave, ikke må medføre en unødig skævvridning af samhandelen, og at de ikke går længere end til, hvad der er strengt nødvendigt for at sikre opgavens løsning. Udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse skal sikres. De virksomheder, der har fået overdraget opgaven, skal derfor være i stand til at bære de særlige byrder, og staten kan således dække de yderligere omkostninger, der er forbundet med den særlige opgave, der er overdraget den pågældende virksomhed.
(112) De italienske myndigheders påberåbelse af artikel 86, stk. 2, må afvises, for det første, fordi nævnte foranstaltninger gør forskel mellem private virksomheder og offentlige virksomheder, hvorved de er uforenelige med det i traktatens artikel 295 knæsatte princip om neutralitet og med princippet om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling, der er et almindeligt princip i fællesskabsretten.
(113) Den pågældende støtte er ikke bevilget under henvisning til pålæggelse af forsyningspligtydelser, men udelukkende på grundlag af visse virksomheders aktionærstruktur. De lån, der er bevilget på lempelige vilkår af CDDPP, og den treårige fritagelse for selskabsskat finder udelukkende anvendelse på virksomheder, der er omdannet til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 (dvs. hvori kommunerne bevarer mindst majoritetsandelen). De virksomheder, hvori kommunerne kun beholder en minoritetsandel, og de virksomheder, der er helt private, har ikke adgang til nævnte fordele, heller ikke hvis de udfører samme tjeneste.
(114) Det, at anvendelsen af de pågældende foranstaltninger ikke er forbundet med nogen forpligtelse til offentlig tjeneste, og det, at de giver anledning til forskelsbehandling, kommer klart frem, når man tager i betragtning, at et aktieselskab i henhold til lov 142/90 ville have mistet retten til den treårige fritagelse for selskabsskat og muligheden for at indgå aftaler om lån på lempelige vilkår med CDDPP, dersom kommunens andel i tidsrummet for anvendelsen af de pågældende foranstaltninger skulle være kommet under majoritetsgrænsen.
(115) For det andet skal Kommissionen bemærke, at principperne om definition og overdragelse ikke er overholdt i den foreliggende sag.
(116) Som anført af de italienske myndigheder udfører aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 nogle former for virksomhed, der i princippet skulle kunne nyde godt af en fritagelse i henhold til artikel 86, stk. 2. Artikel 22 i lov 142/90 omhandler muligheden for kommunerne for at levere offentlige tjenester ved hjælp af aktieselskaber. Der står dog ikke i loven noget om, hvilke tjenester der effektivt skal betragtes som offentlige tjenester og i hvilket omfang. Desuden tales der ikke om nogen særskilt forpligtelse til offentlig tjeneste. Derfor kan denne lov ikke betragtes som en retsakt, der klart definerer opgaven vedrørende offentlig tjeneste, og som udtrykkeligt overdrager løsningen heraf til bestemte virksomheder. De italienske myndigheder har ikke fremlagt andre beviser, retsakter eller oplysninger af nogen art vedrørende definitionen eller overdragelsen af opgaven vedrørende offentlig tjeneste.
(117) For det tredje er heller ikke proportionalitetsprincippet overholdt. Den italienske regering har ikke angivet, hvilke forpligtelser til tjenester af almindelig interesse der pålægges sådanne virksomheder, eller hvilke yderligere nettoomkostninger der er forbundne med nævnte forpligtelser, og endelig heller ikke, hvor store offentlige midler der ydes til aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 i form af de pågældende foranstaltninger eller ved hjælp af andre instrumenter. Kommissionen er derfor ude af stand til at foretage nogen som helst kontrol af proportionaliteten. Desuden afhænger fordelen ved den treårige fritagelse for selskabsskat af, hvor stor virksomhedens skattepligtige indkomst er, og ikke af nettoomkostningerne ved en eventuel forpligtelse til offentlig tjeneste. Med hensyn til CDDPP-lånene har de italienske myndigheder ikke påvist, at disse lån altid var berettigede som følge af omkostningerne ved de særlige forpligtelser til offentlig tjeneste.
(118) Det er derfor klart, at de pågældende foranstaltninger intet har at gøre med godtgørelse for yderligere nettoomkostninger i forbindelse med løsningen af en opgave vedrørende tjenester af almindelig interesse: forholdt det sig således, ville godtgørelsen ikke være forbundet med virksomhedens aktionærsammensætning, men med pålæggelse af særlige forpligtelser. De pågældende foranstaltninger er tværtimod udelukkende forbundne med virksomhedens aktionærsammensætning, og der er intet tegn på forpligtelser til tjenester af almindelig interesse, som udelukkende skulle finde anvendelse på aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 som følge af deres retlige form og ikke på andre virksomheder, der leverer samme slags tjenester.
(119) På baggrund af ovenstående kan det endelig udledes, at de italienske myndigheder ikke udførligt har gjort rede for, hvorfor løsningen af opgaven af almindelig økonomisk interesse på økonomisk acceptable vilkår efter deres mening ville blive udsat for fare i tilfælde af afskaffelse af de omstridte foranstaltninger. De italienske myndigheder har derfor ikke overholdt det af Domstolen knæsatte princip, ifølge hvilket det påhviler den medlemsstat, der påberåber sig den i artikel 86, stk. 2, fastsatte bestemmelse om en undtagelse fra traktatens grundlæggende regler, at bevise, at betingelserne for anvendelse af denne bestemmelse er opfyldt(69).
(120) Som konklusion kan Kommissionen konstatere, at den støtte, der er ydet i form af den treårige fritagelse for selskabsskat og af lån, der er bevilget i henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, ikke kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet i medfør af artikel 86, stk. 2, og at disse foranstaltninger heller ikke kan anses for at være en form for udligning i forbindelse med en eventuel opgave af almindelig interesse, der er pålagt nævnte virksomheder.
Spørgsmålet om, hvorvidt støtten er forenelig med andre traktatbestemmelser
(121) Endelig kan Kommissionen konstatere, at statsstøtten også er uforenelig med fællesmarkedet af endnu en årsag. Foranstaltningerne finder anvendelse på forskellige erhvervsgrene (vand, gas, el osv.), men ikke på alle de virksomheder, der arbejder i nævnte sektorer. Hvorvidt en virksomhed er omfattet af ordningerne, afhænger udelukkende af dens retlige form (tidligere offentlig virksomhed, der er omdannet til aktieselskab) og af arten af dens aktionærer (offentlig majoritetsandel).
(122) Virksomheder, der arbejder i samme erhvervsgrene, men i hvilke for eksempel private investorer besidder aktiemajoriteten eller hele aktiekapitalen, har ikke adgang til de pågældende støtteforanstaltninger. Navnlig kan betingelserne for at nyde godt af nævnte foranstaltninger aldrig opfyldes af virksomheder fra andre medlemsstater, der har underafdeling i Italien. Støtten giver derfor anledning til forskelsbehandling af virksomheder, der arbejder i samme erhvervsgren, udelukkende på grundlag af sammensætningen af deres aktionærstab, og rent faktisk af, hvilken stat virksomhedens hovedafdeling ligger i, uden at denne forskelsbehandling er sagligt begrundet. Denne foranstaltning strider således mod det princip om, at der ikke må udøves forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er et almindeligt princip i fællesskabsretten, og navnlig er den i strid med den i EF-traktatens artikel 43 omhandlede bestemmelse om etableringsfrihed. Ifølge Domstolens faste retspraksis "kan Kommissionen ikke erklære en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesbestemmelser tilsidesætter andre traktatbestemmelser, forenelig med fællesmarkedet"(70).
6. KONKLUSION
(123) Kommissionen kan konstatere, at den i artikel 3, 69. afsnit, i lov nr. 549 af 28. december 1995 omhandlede fritagelse for afgifter på overførsler ikke udgør en statsstøtte, idet den er i overensstemmelse med systemets karakter eller forvaltning.
(124) Kommissionen konstaterer desuden, at Italien i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, ulovligt har gennemført de i artikel 3, 70. afsnit, og i artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986 indførte statsstøtteordninger. Kommissionen konkluderer desuden, at nævnte statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet.
(125) I henhold til fast retspraksis og til artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999 bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge støtten hos modtagerne. I den foreliggende sag har de italienske myndigheder ikke hævdet, at tilbagesøgning af støtten ville være i strid med et almindeligt princip i fællesskabsretten, og heller ikke Kommissionen finder, at et sådant princip skulle være til hinder for tilbagesøgning af støtten.
(126) Nærværende beslutning vedrører de to pågældende støtteordninger, og den skal ufortøvet gennemføres, navnlig for så vidt angår tilbagesøgningen af alle de individuelle støttebeløb, der er bevilget på grundlag af ordningerne. Kommissionen skal endvidere gøre opmærksom på, at en beslutning om støtteordninger ikke er til hinder for, at individuelle støttebeløb helt eller delvis kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet af årsager, der er forbundne med det særlige tilfælde (f.eks. som følge af, at den individuelle ydelse af støtte er omfattet af reglerne om de minimis-støtte eller af en fremtidig kommissionsbeslutning eller en fritagelsesforordning).
(127) Den støtte, der skal tilbagesøges, pålægges renter, der i overensstemmelse med Kommissionens praksis beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes ved beregningen af subventionsækvivalenten for støtte med regionalt sigte -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den i artikel 3, 69. afsnit, i lov nr. 549 af 28. december 1995 omhandlede fritagelse for afgifter på overførsler udgør ikke statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
Den i artikel 3, 70. afsnit, i lov nr. 549 af 28. december 1995 og i artikel 66, 14. afsnit, i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993, ophøjet til lov nr. 427 af 29. oktober 1993, omhandlede treårige fritagelse for selskabsskat samt fordelene i forbindelse med de i henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318 af 1. juli 1986, med ændringer ophøjet til lov nr. 488 af 9. august 1986, bevilgede lån til fordel for aktieselskaber med offentlig majoritetsandel, der er stiftet i henhold til lov nr. 142 af 8. juni 1990, udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
Nævnte støtteforanstaltninger er ikke forenelige med fællesmarkedet.
Artikel 3
Italien træffer alle de foranstaltninger, der er nødvendige for hos modtagerne at tilbagesøge den i henhold til de i artikel 2 omhandlede ordninger ydede støtte, der allerede ulovligt er stillet til deres rådighed.
Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt.
Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er tilbagebetalt, og renterne beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes ved beregningen af subventionsækvivalenten for støtte med regionalt sigte.
Artikel 4
Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 5. juni 2002.