KOMMISSIONENS BESLUTNING af 28. maj 1993 om en procedure i forbindelse med anvendelsen af Raadets forordning (EOEF) nr. 2408/92 (sag VII/AMA/I/93 - Viva Air) (Kun den franske udgave er autentisk)
(93/347/EOEF)KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -
under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab,
under henvisning til Raadets forordning (EOEF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Faellesskabet (1), saerlig artikel 8,
efter konsultation af det raadgivende udvalg, der er nedsat i henhold til naevnte forordning, og
ud fra foelgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING I Den 25. januar 1993 modtog Kommissionen fra luftfartsselskabet Viva Air med adresse paa C/. Zurbano 41, 28010 Madrid, Spanien, en anmodning om at undersoege lovligheden af de franske myndigheders afgoerelse om at afvise selskabets anmodning om tilladelse til at beflyve ruten Paris-Charles-de-Gaulle-Madrid med henblik paa at traeffe en beslutning paa grundlag af artikel 8, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 2408/92.
Viva Air oensker at udfoere ruteflyvning mellem Madrid og lufthavnen Paris (CDG) fra den 2. januar 1993 med to daglige tur/retur-flyvninger. Selskabet ansoegte derfor pr. telex af 28. oktober 1992 lufthavnen Paris (CDG) om tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter. Lufthavnsmyndighederne tildelte ved telex af samme dato selskabet de oenskede ankomst- og afgangstidspunkter.
Det spanske generaldirektorat for civil luftfart meddelte ved telex af 25. november 1992 de franske luftfartsmyndigheder sin beslutning om at tillade Viva Air at beflyve den paagaeldende rute og anmodede de franske myndigheder om ligeledes at tillade beflyvning af ruten. Da de spanske luftfartsmyndigheder ikke modtog noget svar fra de franske myndigheder, gentog de spanske myndigheder deres anmodning ved en telex dateret den 16. december 1992.
Viva Air underrettede de franske myndigheder om sit oenske om at beflyve den paagaeldende rute ved skrivelse af 2. december 1992, hvori de myndigheder fik oplysning om de spanske myndigheders tilladelse, flynumre, UTC-tider, afgangs- og ankomstlufthavn, trafikhyppighed, beflyvningsperiode og flytype. Paa trods af, at der den 4. december 1992 blev afholdt et moede med en repraesentant for de franske luftfartsmyndigheder, modtog Viva Air stadig ikke noget svar fra de franske myndigheder. Viva Air fremsatte paa ny sin ansoegning over for de franske myndigheder ved skrivelse af 18. december 1992, hvori selskabet understregede de betydelige investeringer, som var foretaget med henblik paa at beflyve den paagaeldende rute.
Ved telex af 18. december 1992 svarede de franske luftfartsmyndigheder Viva Air med oplysning om, at ansoegningen stadig var til behandling. De franske myndigheder tilfoejede, at ansoegningen i henhold til gaeldende arrêté af 12. september 1980 skulle have vaeret indgivet to maaneder foer oprettelsen af ruten.
Ved skrivelse af 22. december 1992 til de franske luftfartsmyndigheder som svar paa naevnte telex gjorde Viva Air gaeldende, at udoevelse af tredje og fjerde frihedsrettighed i trafik inden for Faellesskabet var fuldstaendigt frigivet i henhold til faellesskabslovgivningen, og at medlemsstaterne ikke mere havde noget skoen i saa henseende. Paa dette grundlag protesterede Viva Air mod anvendelsen af tunge procedurer, som den indgeholdt i arrêté af 12. september 1980, der ydermere kun fandt anvendelse paa luftfartsselskaber, som ikke er franske. Selskabet tilfoejede endvidere, dels at de franske myndigheder var blevet underrettet om selskabets oenske om at beflyve de paagaeldende ruter allerede i oktober 1992, da selskabet indgav sin ansoegning om ankomst- og afgangstidspunkter, dels at selskabet ikke var vidende om, at der fandtes regler for tildelingen af trafik inden for det parisiske lufthavnssystem. Viva Air fremhaevede paa ny den skade, omfattende baade foretagne investeringer og indgaaede forpligtelser over for passagerer, som selskabet ville blive forvoldt, hvis det ikke kunne beflyve ruten fra den planlagte dato.
Ved skrivelse af 28. december 1992 til bestyrelsesformanden for Viva Air afviste de franske myndigheder Viva Airs ansoegning om tilladelse til at beflyve den nye planlagte rute mellem Madrid og Paris (CDG). De franske myndigheder tilfoejede imidlertid, at der ikke skulle vaere noget til hinder for at foretage de nye flyvninger mellem Madrid og Paris (Orly). Beslutningen om at afvise ansoegningen tog foerst og fremmest udgangspunkt i, at medlemsstaterne i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Faellesskabet havde ret til at fastlaegge fordelingen af trafikken paa de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem, og i at »den franske regering ikke ville tillade et luftfartsselskab at beflyve én og samme internationale mellemdistanceforbindelse til og fra baade Paris (Orly) og Paris (CDG)«. Ifoelge de franske myndigheder tilhoerer Viva Air samme gruppe som Iberia, der allerede beflyver ruten Madrid-Paris (Orly). De flyvninger, som Viva Air vil tilbyde paa Madrid-Paris (CDG), ville saaledes ikke vaere uafhaengige af Iberias flyvninger paa Madrid-Paris (Orly), hvilket i oevrigt skulle vaere bevist i og med, at udoevelse Air's planer blev indgivet til de franske lufthavnsmyndigheder af Iberia-Paris.
I samme skrivelse af 28. december 1992 bekraeftede de franske myndigheder endvidere deres holdning om, at en udtrykkelig tilladelse fra de beroerte medlemsstater er noedvendig for udoevelse af de trafikrettigheder, der henvises til i artikel 3, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92, idet medlemsstaterne har mulighed for at naegte, begraense eller stille betingelser for udoevelsen af trafikrettighederne under henvisning til de forskellige beskyttelsesforanstaltninger, som er indeholdt i forordningen. Ifoelge de franske myndigheder er det derfor de nationale bestemmelser om indgivelse af planer (arrêté af 12. september 1980), som finder anvendelse, hvilket ikke strider imod faellesskabsretten.
De franske myndigheder tilfoejede, at Viva Airs ansoegning om tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter til lufthavnskoordinatoren i Paris (CDG) ikke kunne anses for at vaere korrekt indgivet.
Ved telex af 30. december 1992 redegjorde de franske myndigheder for deres beslutning over for de spanske myndigheder, idet det blev understreget, at »beflyvning af en europaeisk by fra to parisiske lufthavnsanlaeg af ét og samme selskab eller to selskaber i samme gruppe ville skabe en praecedens, der kunne faa negative virkninger for det nuvaerende fordelingssystem mellem lufthavnene«.
Den klage, som selskabet Viva Air har indgivet til Kommissionen den 25. januar 1993, hvorom denne beslutning drejer sig, er rettet mod de franske myndigheders afvisning af 28. december 1992.
II Selskabet Viva Air anmoder i sin klage Kommissionen om at undersoege lovligheden af de franske myndigheders afvisning og i bekraeftende fald traeffe en beslutning paa grundlag af artikel 8, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 2408/92.
Til stoette for sin anmodning goer Viva Air to argumenter gaeldende, dels uforeneligheden af den procedure, som de franske myndigheder fordrer, med bestemmelserne i forordning (EOEF) nr. 2408/92, dels en urimelig og diskriminerende anvendelse af samme forordnings artikel 8, stk. 1.
a) Proceduren for ansoegning om tilladelse
Ifoelge Viva Air giver artikel 3, stk. 1, i naevnte forordning ikke medlemsstaterne noget skoen i forbindelse med tildeling af trafikrettigheder ud over de undtagelser, som er indeholdt i samme forordning. Det foelger heraf, at det ikke skulle vaere noedvendigt med en formel tilladelse, og at medlemsstaternes muligheder for om noedvendigt at goere brug af undtagelserne begraenses mest muligt. Hvis ikke ville det frihedsprincip, som er indeholdt i forordningen, blive draget i tvivl.
Ifoelge klageren opfylder de gaeldende franske bestemmelser imidlertid ikke disse betingelser, som boer vurderes ud fra et proportionalitetsprincip. De franske bestemmelser indeholder saaledes et diskriminerende aspekt, som strider mod faellesskabsretten, da de bestemmelser, som gaelder for franske selskaber, ikke er de samme som dem, der gaelder for EF-selskaber, som ikke er franske. En ansoegning om ankomst- og afgangstidspunkter, som indgives til en lufthavn, boer endvidere goere det ud for en forudgaaende oplysning til de nationale myndigheder, i og med at ansoegningen om ankomst- og afgangstidspunkter udtrykkeligt henviser til en ganske bestemt rute. Tildelingen af ansoegte ankomst- og afgangstidspunkter kan saaledes sidestilles med en tilladelse fra medlemsstaten, da tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter udgoer et redskab for den mere overordnede politik for fordelingen af trafikken mellem lufthavne. Yderligere er den periode paa to maaneder, som kraeves for ansoegningernes behandling, overdrevent lang set paa baggrund af, at der f.eks. i artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2409/92 (2) om billetpriser og rater inden for luftfart er fastsat en maksimal frist paa 24 timer for indgivelse af oplysninger om billetpriser.
b) Anvendelsen af artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92
Ifoelge Viva Air boer objektive og ikke-diskriminerende kriterier med sigte paa at styrke lufthavnsorganisationens effektivitet ligge til grund for medlemsstaternes anvendelse af artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92. Saadanne kriterier er i dette tilfaelde ikke til stede, idet:
- de regler for fordeling af trafikken, som de franske myndigheder henviser til, kun gaelder for internationaler forbindelser inden for Faellesskabet og ikke for franske indenrigsforbindelser eller forbindelser til og fra tredjelande
- reglen forfordeler Air France-koncernen, da Air France beflyver en rute mellem Madrid fra Paris (CDG), og da Air Inter indirekte beflyver en rute til Madrid fra Paris (Orly) over Toulouse, Bordeaux og Lyon
- de franske myndigheders afvisning betyder, at Air France's monopol paa ruten Paris (CDG)-Madrid fastholdes.
Ifoelge Viva Air har de franske myndigheder endvidere fejlagtigt sluttet sig til, at Iberia og Viva Air udgoer ét og samme selskab. Viva Air er ganske vist en filial under Iberia, men en selvstaendig juridisk person med egen kommerciel identitet, egen handelspolitik og egen licens. Viva Air blev oprettet i 1985 og boer anses som et EF-luftfartsselskab, som defineret i artikel 2, litra b), i forordning (EOEF) nr. 2408/92. De Franske myndigheders fortolkning indeholder i oevrigt endnu et diskriminerende element, da det franske selskab Euralair, som beflyver den direkte forbindelse Paris (Orly)-Madrid, i virkeligheden tilhoerer Air France-koncernen, og stoerstedelen af selskabets aktiviteter vedroerer befragtning for Air France.
III Ved skrivelse af 4. februar 1993 anmodede Kommissionen med henblik paa at undersoege Viva Airs klage de franske myndigheder om inden for 15 dage at svare paa foelgende spoergsmaal:
1) Er det de franske myndigheders hensigt i naermeste fremtid at ophaeve eller aendre arrêté af 12. september 1980 vedroerende ruteflyvning inden for Faellesskabet?
2) Er den periode, som de franske myndigheder kraever til behandling af en ansoegning, paa to maaneder, som selskabet Viva Air har oplyst det i sin skrivelse af 28. december 1992 til de franske luftfartsmyndigheder, eller paa 90 dage, som fastlagt i artikel 3 i arrêté af 12. september 1980?
3) Arrêté af 12. september 1980 henviser udelukkende til udenlandske selskaber. Hvilken procedure gaelder for selskaber med hjemsted i Frankrig, herunder det nationale luftfartsselskab, og som oensker at beflyve nye ruter?
4) Hvilke regler gaelder for fordelingen af trafikken mellem lufthavnene Paris (Orly) og Paris (CDG)?
5) I henhold til naevnte skrivelse af 28. december 1992 tillader den franske regering ikke et luftfartsselskab at beflyve én og samme internationale mellemdistanceforbindelse til og fra baade Paris (Orly), og Paris (CDG). Hvorfor gaelder dette forbud for internationale mellemdistanceflyvninger og ikke for langdistance- eller indenrigsflyvninger? Strider forbuddet i dette tilfaelde ikke mod de franske myndigheders oenske om at udvikle lufthavnen Paris (CDG)?
6) I naevnte skrivelse af 28. december 1992 begrundes afvisningen af beflyvning af Paris (CDG) med, at Iberia og Viva Air tilhoerer samme koncern, hvorfor Iberias og Viva Airs flyvninger ikke skulle vaere uafhaengige af hinanden.
Hvilke kriterier anvender de franske myndigheder generelt for at vurdere, hvorvidt to selskaber udgoer én og samme koncerne eller et enkelt selskab i forbindelse med reglerne for fordeling af trafikken mellem Paris (Orly) og Paris (CDG). Hvordan afgoeres et selskabs afhaengighedsforhold til et andet i denne henseende?
Da Kommissionens anmodning om oplysninger ikke blev besvaret inden for fristen paa 15 dage, rykkede Kommissionen de franske myndigheder for et svar med en frist paa fem dage ved en skrivelse af 5. marts 1993. De franske myndigheder meddelte oplysningerne til Kommissionen ved skrivelse af 11. marts 1993, som indgik til Kommissionen den 17. marts 1993.
IV De franske myndigheders svar paa de seks spoergsmaal, som Kommissionen stillede i sin skrivelse af 4. februar 1993, kan kort beskrives saaledes:
- Spoergsmaal 1 og 2: Artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 2408/92 udelukker ikke den procedure, som er fastlagt ved arrêté af 12. september 1980. Det er imidlertid hensigten at aendre denne arrêté for at nedbringe den adviseringsfrist, der allerede paa nuvaerende tidspunkt er nedbragt til to maaneder, til en maaned.
- Spoergsmaal 3: Alle franske luftfartsselskaber, herunder ogsaa det nationale luftfartsselskab, har siden Raadets forordning (EOEF) nr. 2407/92 (3) traadte i kraft, skullet opfylde de samme krav med henblik paa at opnaa en licens efter udtalelse fra Conseil Supérieur de l'Aviation Marchande (CSAM) med indgivelse af fartplaner en maaned forud.
- Spoergsmaal 4: De franske regeringsbeslutninger om fordeling af trafikken mellem de forskellige lufthavnsplatforme i Paris foreligger ikke som en formel tekst, men tager udgangspunkt i de principper, som den franske regering har fastlagt inden for rammerne af sin politik paa luftfartsomraadet. Disse principper er blevet analyseret grundigt siden oprettelsen af lufthavnen Paris (CDG), ogsaa for nylig. Der vil senere blive truffet en regeringsbeslutning omfattende samtlige placeringsregler inden for det parisiske lufthavnssystem.
- Spoergsmaal 5: Princippet om ikke-akkumulering af ét og samme selskabs flyvninger til og fra Paris (Orly) og Paris (CDG) paa én og samme forbindelse anvendes paa grund af de paagaeldende markedstyper kun paa internationale mellemdistanceforbindelser.
For langdistanceforbindelsernes vedkommende kan man med rimelighed kun forestille sig en dobbeltbeflyvning, hvis selskaberne udfoerer mere end én daglig flyvning, og omkostningerne ved en dobbeltbeflyvning af Paris samtidigt kan oppebaeres.
Hvad angaar indenrigsflyvningerne begunstiges dobbeltbeflyvningen i betragtning af den intense konkurrence fra andre transportformer, saaledes at de selskaber, som maatte oenske det, kan forbedre deres beflyvning af Paris. Saaledes kan ogsaa udviklingen af lufthavnen Paris (CDG) styrkes.
Drejer det sig om internationale mellemdistanceforbindelser, er brugerne, i betragtning af den forholdsvis beskedne trafikstroem, som forstaerkes af de mange konkurrerende luftfartsselskaber, bedst tjent med, at et enkelt selskabs flyvninger koncentreres om samme platform, hvorved ogsaa udnyttelsen af lufthavnskapaciteten optimeres. For at undgaa enhver form for forskelsbehandling samles alle de luftfartsselskaber, som beflyver den samme rute, i Paris (CDG) i den udstraekning, dette er muligt.
Den kapacitet, som er til raadighed i Paris (CDG), har imidlertid ikke vaeret tilstraekkelig til at daekke alle internationale flyvninger inden for Faellesskabet, hvorfor de luftfartsselskaber, som beflyver ruterne mellem Paris og Spanien/Portugal, fortsat er bibeholdt i Paris (Orly) indtil videre. Der vil ske en overfoersel til Paris (CDG), efterhaanden som dennes kapacitet udvides. Air France har saaledes allerede overfoert sine flyvninger til Spanien/Portugal til Paris (CDG), og Iberia, som indtil dato dog ikke har anmodet herom, har mulighed for at goere ligesaa.
- Spoergsmaal 6: Man har valgt at fokusere paa den form for kontrol, som Iberia udoever med Viva Air, og foretage en vurdering paa grundlag af de kriterier, som gaelder paa omraadet som defineret i forskellige faellesskabsforordninger om effektiv kontrol. I det paagaeldende tilfaelde besidder Iberia stemmeflerheden i Viva Air og kontrollerer i realiteten Viva Air. Dette er aldrig blevet afvist af de paagaeldende selskaber.
II. RETLIG VURDERING V Kommissionen skal i denne sag foerst og fremmest traeffe beslutning om, hvorvidt de franske myndigheder har anvendt artikel 8, stk. 12, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 korrekt ved at afvise selskabet Viva Airs ansoegning om tilladelse til at beflyve ruten Madrid-Paris til og fra lufthavnen Paris (CDG). Det har i den forbindelse ligeledes vaeret noedvendigt foerst at undersoege raekkevidden af bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 for at udlede, dels i hvilken udstraekning medlemsstaterne fremover kan traeffe beslutning om at tillade eller afvise trafikrettigheder, dels hvilke formaliteter medlemsstaterne stadig kan forlange opfyldt i forbindelse med en tilladelsesprocedure.
VI I artikel 3, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 hedder det: »Medmindre andet foelger af denne forordning, tillader den (de) beroerte meldemsstat(er) EF-luftfartsselskaber at udoeve trafikrettigheder paa ruter inden for Faellesskabet.«
Efter Kommissionen opfattelse etablerer disse bestemmelser et generelt princip om fri adgang til samtlige forbindelser inden for Faellesskabet, herunder forbindelser inden for én og samme medlemsstat, for EF-luftfartsselskaber, dvs. luftfartsselskaber med en gyldig licens til at udfoere lufttransport udstedt i overensstemmelse med forordning (EOEF) nr. 2407/92.
Det foelger imidlertid ikke af samme bestemmelser, at EF-luftfartsselskaber har tilladelse til at udoeve trafikrettigheder. Udoevelse af rettighederne skal, som paapeget af de franske myndigheder, fortsat tillades af de beroerte medlemsstater, som hvis de oensker det, kan stille krav om en formel tilladelsesprocedure. Dette bekraeftes af udtrykket »har . . . . ikke pligt til«, som anvendes i samme artikel 3, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 2408/92. Modsat betyder udtrykket imidlertid ogsaa, at de beroerte medlemsstater i normale tilfaelde, dvs. naar de restriktioner og begraensninger, som er indeholdt i artikel 3, stk. 2 og 4, og artikel 4 til 10 i samme forordning, ikke finder anvendelse, skal tillade udoevelsen af trafikrettigheder. Tilladelsen er automatisk, idet medlemsstaterne ikke bibeholder nogen skoensret.
Denne automatik skyldes det generelle princip om fri adgang. Den er i overensstemmelse med den paagaeldende forordnings betragtninger, som udtrykkeligt henviser til Traktatens artikel 8 A og den frie udveksling af tjenesteydelser inden for rammerne af et marked uden indre graenser samt til afskaffelse af alle restriktioner med hensyn til udpegning og trafikrettigheder. Den er ligeledes i overensstemmelse med den frie prisfastsaettelse, som er fastlagt ved forordning (EOEF) nr. 2409/92, idet fjernelsen af stive regler om prisfastsaettelse boer ske sideloebende med en fjernelse af stive regler om maengder (adgang til markeder), da andet vil foere til skaevheder paa det oekonomiske plan.
Den automatiske tilladelse til at udoeve trafikrettigheder maa dog ikke vaere til hinder for, at medlemsstaterne anvender enten de midlertidige restriktive klausuler, som er indeholdt i artikel 3, stk. 2 og 4, og artikel 5, eller de definitive restriktive klausuler, som er indeholdt i artikel 4, 6, 8, 9 og 10 i forordning (EOEF) nr. 2408/92. Medlemsstaterne kan derfor kraeve, at luftfartsselskaberne for at kunne opnaa tilladelse indgiver en anmodning indeholdende forskellige oplysninger. For ikke at hindre den frie markedsadgang, der indfoeres med forordningen, boer saadanne formaliteter begraenses til det minimum, som goer det muligt for medlemsstaterne om noedvendigt at inddrage de naevnte forskellige restriktive klausuler.
Naar en medlemsstat etablerer en formel adviserings- og tilladelsesprocedure, boer fristerne for besvarelse af selskabernes ansoegninger om tilladelse i oevrigt vaere af kort varighed, og dette af tre grunde. For det foerste fordrer selve princippet om fri markedsadgang i henhold til artikel 3, at luftfartsselskaberne hurtigt kan faa svar paa deres ansoegninger. For det andet er det i betragtning af omfanget af de investeringer, som aabning af en ny rute medfoerer, isaer for de smaa selskaber, af afgoerende betydning, at enhver usikkerhed paa omraadet minimeres. For det tredje kraever behandlingen af ansoegningerne med henblik paa at vurdere, hvorvidt en eventuel restriktiv foranstalting med hensyn til markedsadgang som indeholdt i forordningen skal ivaerksaettes, ikke lang tid.
Ud fra samme hensyn om at mindske usikkerheden for luftfartsselskaberne og i og med, at friheden fremover er reglen og afvisningen undtagelsen, boer det vaere reglen, at tilladelsen anses for stiltiende opnaaet, naar der ikke foreligger et svar inden for den fastsatte frist. Enhver afvisning boer i oevrigt for det foerste udtrykkeligt og behoerigt begrundes, baade faktisk og retligt, for det andet vaere egnet til at vaere genstand for en retlig proevelse. Medlemsstaterne skal indfoeje saadanne bestemmelser i deres nationale forskrifter.
Hvad angaar ankomst- og afgangstidspunkter mener Kommissionen, at tildelingen af saadanne, som er omfattet af Raadets forordning (EOEF) nr. 95/93 (4), paa det juriiske plan adskiller sig fra tildelingen af trafikrettigheder, som er omfattet af forordning (EOEF) nr. 2408/92. Som foelge heraf kan et selskabs ansoegning om udoevelse af trafikrettigheder ikke afvises med den begrundelse, at samme selskab ikke raader over de noedvendige ankomst- og afgangstidspunkter for at foretage den paagaeldende flyvning. Det har derfor intet formaal at faa kendskab til, om et selskab raader over tilfredsstillende ankomst- og afgangstidspunkter eller ej, hvorfor denne oplysning ikke kan afkraeves selskaberne.
Det faktum, at et luftfartsselskab raader over eller opnaar de noedvendige ankomst- og afgangstidspunkter for beflyvning af en rute, kan modsat ikke goere det ud for en tilladelse til at udoeve trafikrettigheder for samme rute, naturligvis bortset fra de tilfaelde, hvor den beroerte medlemsstat ikke kraever nogen form for saerlig formalitet for at opnaa saadanne rettigheder. Viva Airs argument, som gaar ud paa, at de tildelte ankomst- og afgangstidspunkter i lufthavnen Paris (CDG) goer det ud for en tilladelse fra de franske myndigheder, kan derfor afvises.
Kommissionen understreger endvidere, at det i modsaetning til de gaeldende franske bestemmelser ikke er muligt for medlemsstaterne ved hjaelp af formaliteter i forbindelse med behandling af en ansoegning om trafikrettigheder i henhold til forordning (EOEF) nr. 2408/92 paa nogen maade at omgaa det grundlaeggende princip om ikke-forskelsbehandling begrundet i nationalitet, som kommer til udtryk i den forskelsbehandling af luftfartsselskaber, hvis licens er udstedt i den paagaeldende medlemsstat, og andre, hvis licenser er udstedt i andre medlemsstater.
VII I artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 hedder det: ». . . . denne forordning beroerer ikke en medlemsstats ret til at fastlaegge fordelingen af trafikken paa de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem, naar det sker uden forskelsbehandling paa grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet.«
En anvendelse af disse bestemmelser kan medfoere en begraensning af det generelle princip om fri adgang til forbindelser og til EF-lufthavne, som er indeholdt i artikel 3, stk. 1, i samme forordning. Efter Kommissionens opfattelse boer en saadan eventuel begraensning, som enhver anden undtagelse fra et saadant princip, fortolkes snaevert og paa grundlag af kriterier, som er gennemsigtige, objektive, ikke-diskriminerende og fastlagt for et vist tidsrum. Det paahviler i denne henseende medlemsstaterne at dokumentere dette.
Kommissonen skoenner ligeledes, at formuleringen af naevnte artikel 8, stk. 1, fordrer en udformning af gennemsigtige forskriftsmaessige regler, dvs. upersonlige og generelle. Dette fordrer en offentliggoerelse af de paagaeldende forskrifter. Det er nemlig kun ved en offentliggoerelse, at kriteriet om gennemsigtighed kan opfyldes, og begrundelsen og grundlaget for lufthavnspolitikken klart kan komme til udtryk. En offentliggoerelse vil endvidere saette alle luftfartsselskaberne i stand til paa forhaand og med mindst mulig usikkerhed at traeffe bestemmelse om, hvilken lufthavn der skal benyttes ved de paagaeldende forbindelser i overensstemmelse med den frihed for luftfartsselskaberne, som oenskes tilvejebragt med faellesskabsforskrifterne.
Det er et faktum i dette tilfaelde, at de franske regler for fordelingen af trafikken inden for det parisiske lufthavnssystem og isaer den regel, som ligger til grund for afvisningen af selskabet Viva Airs ansoegning, ikke har vaeret offentliggjort. Kommissionen konkluderer derfor, at reglerne ikke kan anvendes. En forskrift, som ikke er offentliggjort, kan i henhold til fransk lovgivning endvidere ikke goeres gaeldende over for borgerne. Den kan som foelge heraf heller ikke tjene som grundlag for en individuel beslutning, som traeffes over for saadanne.
Det forhold, at beslutningen om afvisning blev taget den 28. december 1992, altsaa inden forordning (EOEF) nr. 2408/92 traadte i kraft den 1. januar 1993, aendrer intet ved ovenstaaende vurdering, da den foergaeldende raadsforordning (EOEF) nr. 2343/90 (5) i artikel 9 allerede indeholder lignende bestemmelser, og da beslutningen fortsat har virkning efter 31. december 1992.
Hertil kommer, at de franske myndigheders politik ifoelge Kommissionens oplysninger, som i oevrigt bekraeftedes af ovenfor beskrevne svar af 11. marts 1993, i de sidste 15 aar, og i saerlig grad de seneste fem aar, har begunstiget udviklingen af lufthavnen Paris (CDG) med henblik paa, at denne skulle blive den vigtigste ankomstlufthavn for luftfartstrafikken i Europa og et betydeligt knudepunkt for tilslutningstrafikken. Perspektiverne for lufthavnens fysiske udvikling er faktisk i hoej grad potentielt underbyggede sammenlignet med andre europaeiske lufthavne. Kapaciteten for Paris (CDG) blev yderligere oeget i marts 1993 med indvielsen af terminalen CDG 2C.
Med hensyn til lufthavnsfordelingen af trafikken er politikken kommet til udtryk i en gradvis overfoersel mod CDG af de luftfartsselskaber, hvis aktivteter indtil da var koncentreret i Paris (Orly). Da lufthavnsbygningen CDG 2 blev taget i brug i oktober 1980, besluttede de franske myndigheder saaledes at overfoere udenlandske selskaber, herunder isaer EF-selskaber, som hidtil var baseret i terminalen Orly-vest, til lufthavnsbygningen CDG 1. Det er derfor tydeligt, at de franske myndigheders afvisning af selskabet Viva Airs ansoegning om at beflyve forbindelsen Madrid-Paris (CDG) strider mod samme myndigheders saedvanlige lufthavnspolitik.
Til grund for afvisningen ligger den regel, efter hvilken den franske regering ikke tillader et luftfartsselskab at beflyve én og samme internationale mellemdistanceforbindelse til og fra baade Paris (Orly) og Paris (CDG). Man kan stille spoergsmaalstegn ved, om det er berettiget at begraense denne regel til den internationale mellemdistancetrafik og ikke indenrigsforbindelserne og internationale langdistanceforbindelser. Denne skelnen er ifoelge de franske myndigheder begrundet i de paagaeldende markedstyper.
Hvad angaar langdistanceforbindelserne har Kommissionen dog bemaerket, at det kun er det nationale franske luftfartsselskab, som fra baade Paris (Orly) og Paris (CDG) beflyver en international langdistanceforbindelse (Paris-New York) med en trafikhyppighed, som kan sammenlignes med mange ruter inden for Faellesskabet.
Hvad angaar mellemdistanceforbindelserne kan Kommissionen ikke uden videre acceptere de franske myndigheders begrundelse, ifoelge hvilken ét og samme selskab paa grund af mindre konkurrence fra andre transportformer, mindre trafikstroem og flere konkurrerende selskaber ikke vil kunne opnaa tilladelse til at dobbeltbeflyve Paris (Orly) og Paris (CDG) i forbindelse med internationale forbindelser inden for Faellesskabet til forskel fra franske indenrigsforbindelser. Princippet om en saa generel og fuldstaendig skelnen mellem nationale og internationale flyvninger inden for Faellesskabet strider mod oprettelsen af et indre faelles marked. Flere franske indenrigsforbindelser, herunder ogsaa de mest betydelige, er ikke i staerk konkurrence med andre transportformer, hvorimod dette er tilfaeldet ved betydelige internationale forbindelser inden for Faellesskabet med afgang fra Paris. Forskellen i trafikstroemmens stoerrelse er ikke tilstraekkelig til at begrunde en forskelsbehandling, ligesom det skal erindres, at forbindelsen Paris-London er den faellesskabsforbindelse, der har den stoerste trafik. Endelig er de franske indenrigsforbindelser ligeledes aabne for konkurrence, siden faellesskabsbestemmelserne om det indre marked for civil luftfart traadte i kraft den 1. januar 1993.
Under alle omstaendigheder vil Kommissionen, hvis man forestillede sig, at den paagaeldende regel om trafikfordeling skulle vaere begrundet i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92, mene, at selskabet Viva Air ved anvendelse af denne regel burde betragtes som et selvstaendigt selskab uafhaengigt af selskabet Iberia. I artikel 2, litra b), i samme forordning defineres et EF-luftfartsselskab kun som vaerende et luftfartsselskab med en gyldig licens udstedt af en medlemsstat i overensstemmelse med forordning (EOEF) nr. 2407/92 uden nogen form for henvisning til kontrolspoergsmaal. Selv om begge unaegteligt tilhoerer samme koncern, blev Viva Air oprettet lang tid forud for den paagaeldende ansoegning om trafikrettigheder og raader over ikke kun egen licens, men ogsaa eget personale, eget forretningsimage og egen flaade. De franske myndigheder har i oevrigt ikke haevdet, og Kommissionen har paa den anden side ikke konstateret tegn paa misbrug eller, at selskabet Viva Air eller Iberia-koncernen har forsoegt at omgaa loven.
Paa dette grundlag skoenner Kommissionen, at de franske myndigheder i dette tilfaelde ikke har anvendt artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 korrekt. De har derfor med urette afvist selskabet Viva Airs ansoegning om tilladelse til at udoeve trafikrettigheder paa forbindelsen Paris (CDG) fra og med 2. januar 1993. Paa denne baggrund skal der i overensstemmelse med artikel 8, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 traeffes beslutning om, at de franske myndigheder ikke fortsat kan anvende den paagaeldende foranstaltning, uden at det i oevrigt er noedvendigt at undersoege berettigelsen af de andre argumenter, som selskabet Viva Air har fremfoert i forbindelse med det diskriminerende element i foranstaltningen, og dette isaer, eftersom selskabet Euralair, som beflyver den direkte forbindelse Madrid-Paris (Orly), i realiteten skulle vaere kontrolleret af selskabet Air France, som selv beflyver forbindelsen Madrid-Paris (CDG) -
VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
De franske myndigheder kan ikke laengere anvende deres afvisning af 28. december 1992 af selskabet Viva Airs ansoegning om udoevelse af trafikrettigheder paa forbindelsen Paris (CDG)-Madrid med den begrundelse, at ét og samme luftfartsselskab ikke kan beflyve den samme internationale mellemdistanceforbindelse til og fra baade Paris (Orly) og Paris (CDG).
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik. Den meddeles Viva Air, Raadet og medlemsstaterne.
Udfaerdiget i Bruxelles, den 28. maj 1993.