ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. října 2007
o státní podpoře C 34/06 (ex N 29/05 a ex CP 13/04), kterou Spolková republika Německo hodlá poskytnout na zavedení digitální pozemní televize (DVB-T) v Severním Porýní-Vestfálsku
(oznámeno pod číslem K(2007) 5109)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2008/708/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily v souladu s výše uvedenými články (1), a s ohledem na jejich stanoviska,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 26. ledna 2004 Komise požádala spolkovou vládu o bližší informace k tiskovým zprávám o státní podpoře na zavedení digitální pozemní televize (DVB-T) v Severním Porýní-Vestfálsku (dále také „SP-V“). Spolková vláda poskytla tyto informace v dopise ze dne 23. března 2004 (zaevidovaným téhož dne). Dne 2. června 2004 se zástupci útvarů Komise sešli s představiteli úřadu SP-V pro sdělovací prostředky Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (dále jen „LfM“), který je zodpovědný za příslušné opatření, a dne 10. prosince 2004 s představiteli spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko.
(2)
Dopisem ze dne 13. ledna 2005 (zaevidovaným téhož dne) oznámila Spolková vláda v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES Komisi opatření k financování zavedení DVB-T v SP-V. Spolková vláda oznámila toto opatření z důvodů právní jistoty.
(3)
Dopisem ze dne 10. března 2005 Komise požádala o další informace, které Spolková vláda poskytla po prodloužení lhůty dopisem ze dne 29. dubna 2005 (zaevidovaným téhož dne). Zástupci útvarů Komise se dne 23. června 2005 sešli s představiteli LfM a země SP-V. Na tomto setkání představitelé SP-V předložili dodatečné informace.
(4)
Dne 9. listopadu 2005 Komise vydala konečné rozhodnutí, kterým prohlásila státní podporu DVB-T ve spolkových zemích Berlín-Braniborsko za neslučitelnou se společným trhem (2). Jelikož jsou si oba případy podobné, Komise a Německo se dohodly, že v tomto případě oznamovací postup pozastaví (3), aby úřadům daly příležitost posoudit, jaké dopady bude mít rozhodnutí ve věci Berlín-Braniborsko na probíhající předběžné posouzení ve věci SP-V. Zároveň byl pozastaven oznamovací postup v obdobné věci týkající se spolkové země Bavorsko, která byla Komisi oznámena 8. prosince 2004 (4).
(5)
Dopisem ze dne 12. dubna 2006 Komise vyzvala Německo, aby jí ve lhůtě jednoho měsíce sdělila své stanovisko k probíhajícímu oznamovacímu postupu. Dopisem ze dne 12. května 2006 (zaevidovaným téhož dne) Německo sdělilo Komisi, že nemá v úmyslu oznámené opatření týkající se SP-V stáhnout ani změnit.
(6)
Dopisem ze dne 19. července 2006 oznámila Spolková republika Německo Komisi své rozhodnutí zahájit v této věci řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES. Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily svoje připomínky.
(7)
Po prodloužení lhůty předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 4. října 2006 (zaevidovaným téhož dne). Komise obdržela další připomínky od Evropské asociace provozovatelů družic (European Satellite Operators Association, dále jen „ESOA“) (6), Svazu soukromých provozovatelů kabelového vysílání (Verband Privater Kabelnetzbetreiber e. V., dále jen „ANGA“) (7) a společnosti ish NRW GmbH (dále jen „ish“) (8).
(8)
Komise tyto připomínky postoupila Německu dopisem ze dne 19. prosince 2006 a požádala, aby se k nim vyjádřilo. Příslušné orgány předložily své připomínky po prodloužení lhůty dopisem ze dne 16. února 2007 zaevidovaným téhož dne. Dne 19. dubna 2007 proběhla schůzka Komise se zástupci LfM, která umožnila před závěrečným posouzením poslední výměnu názorů. E-mailem ze dne 24. května 2007 si Komise vyžádala další informace, na který německé orgány odpověděly e-mailem ze dne 5. července 2007, zaevidovaným 6. července 2007.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
1. SOUVISLOSTI
(9)
Oznámené opatření se týká zavedení digitální pozemní televize v Severním Porýní-Vestfálsku. Je třeba ji vidět v kontextu digitalizace rozhlasového vysílání, která se týká všech nyní běžných způsobů přenosu rozhlasových signálů, tedy kabelového, satelitního a pozemního přenosu.
(10)
Hlavní výhodou digitalizace je větší kapacita přenosu u všech způsobů přenosu, které je dosaženo účinnějším využitím frekvenčního spektra. Proto lze nabízet nové případně zlepšené služby rozhlasového vysílání. Ukončení analogového pozemního televizního vysílání by navíc umožnilo uvolnění a nové využití těchto frekvencí. Případný vstup nových subjektů na trh by mohl zvýšit hospodářskou soutěž a inovaci. Díky těmto výhodám Komise digitalizaci aktivně podporuje (9). Tento proces v současné době probíhá jak v Německu, tak i v dalších členských státech EU, a jeho hlavním cílem je úplné zastavení analogového vysílání ve všech zemích Evropské unie do začátku roku 2012 (10).
(11)
Na podporu digitalizace přenosu vysílání v Německu byla koncem roku 1997 rozhodnutím Spolkové vlády a s ohledem na rozhodnutí ministerských předsedů spolkových zemí zahájena iniciativa „Digitální vysílání“ (IDV). V IDV Spolková vláda, spolkové země a různí další účastníci trhu vypracovali doporučení k digitalizaci. První zprávu IDV schválila Spolková vláda v srpnu 1998. Poté následoval celkový plán zavedení digitální televize „Zahajovací scénář 2000“ (11). V něm se mj. stanoví, že digitalizace vysílání prostřednictvím kabelu, satelitu a televizních vysílačů v Německu má být ukončena nejpozději do roku 2010.
(12)
Přechod na digitální vysílání v Severním Porýní-Vestfálsku řídí LfM. Podle paragrafu 27 odst. 1 zákona o médiích Severního Porýní-Vestfálska (12) (Landesmediengesetz Nordrhein-Westfalen, dále jen „zákon o médiích SP-V“) „[úřad LfM] podporuje a provází přechod z analogového na digitální přenos“. Při přechodu na digitální vysílání se musí zajistit „poskytování nejrůznějších programových nabídek kombinací různých způsobů přenosu za přiměřených podmínek“. Dalším obecným úkolem LfM je dozor nad provozovateli komerčního vysílání.
(13)
V kontextu digitalizace kabelového, satelitního a pozemního vysílání se dané opatření týká pouze přechodu v oblasti pozemního vysílání. Obecně se digitální pozemní vysílání týká dvou skupin provozovatelů, které lze za určitých okolností integrovat: provozovatelů sítí, kteří se starají o přenos vysílacích signálů, a provozovatelů vysílání, kteří vytvářejí obsah vysílání a tento nabízejí jako programové balíčky.
(14)
Od zavedení kabelu a satelitu v 80. letech se celkový podíl pozemního vysílání na německém trhu značně snížil. Podle informací Německa se kabelové sítě v 80. letech budovaly za pomoci značných státních podpor (13). Německo uvádí, že téměř všechny domácnosti v Německu mohou přijímat volně vysílané satelitní vysílání.
(15)
Toto snížení podílu na trhu je zobrazeno v následujícím grafu, který je rovněž součástí rozhodnutí o zahájení řízení.
Graf 1
Podíl pozemního vysílání na trhu v celém Německu a v SP-V (14)
(16)
Od počátku zavádění digitální televize v roce 2004 se klesající podíl pozemního vysílání na trhu stabilizoval a v roce 2005 se trend obrátil. Podle údajů zprávy o digitalizaci z roku 2007 (15) byl podíl jednotlivých způsobů příjmu v Německu v polovině roku 2007 následující: 53,7 % kabel, 42,5 % satelit, 11,5 % pozemní vysílání (nárůst o 2 procentní body oproti roku 2006). Podle zprávy se podíl digitálního pozemního televizního vysílání značně zvýšil: 3,6 milionu domácností - téměř dvojnásobek oproti předchozímu roku - přijímá DVB-T. Digitalizace pozemního přenosu dosáhla téměř 90 %. Zpráva o digitalizaci dále poskytuje přehled o rozšíření DVB-T podle jednotlivých oblastí (16). Podle těchto údajů se podíly diváků na trhu v SP-V v tzv. klíčových oblastech, které zahrnují pouze oblasti, kde lze DVB-T přijímat, zvýšily z 9,5 % v roce 2005 na 16,5 % v roce 2007 (viz graf 2).
Graf 2
Podíl digitálního pozemního vysílání na trhu v celém Německu a v SP-V po přechodu k digitálnímu vysílání
(17)
Z technického hlediska rozvoj digitálního pozemního vysílání vyžaduje přizpůsobení přenosové techniky ze strany provozovatelů sítí a přidělení frekvencí pro přenos. Aby bylo možné skutečně využít výhod digitalizace, musí se analogový přenos postupně zastavovat. Ve fázi, kdy je analogové a digitální vysílání provozováno souběžně (tzv. „simulcast“), může přechod vést k většímu nedostatku frekvencí (17). Účastníci trhu se musí dohodnout na společném termínu, kdy bude zastaven analogový přenos a spuštěn digitální přenos, aby se předešlo nedostatečnému frekvenčnímu spektru a co nejvíce snížily náklady na paralelní přenos. S ohledem na složitost přechodu na digitální pozemní vysílání se v Zahajovacím scénáři 2000 předpokládá postupné zavedení DVB-T v jednotlivých spolkových zemích, přičemž nejdříve bude zavedeno v oblastech s vyšší hustotou osídlení (18).
(18)
Jako první iniciativu v SP-V rozhodl LfM dne 27. listopadu 1998 zahájit zkušební projekt DVB-T, který byl proveden v letech 1999 a 2000 v Kolíně (19). Aby se cíle Zahajovacího scénáře 2000 uskutečnily, prohlásily orgány SP-V později, že jsou ochotny spolupracovat s příslušnými orgány v severních spolkových zemích Dolní Sasko, Šlesvicko-Holštýnsko, Hamburk a Brémy a provést digitalizaci pozemního vysílání současně, aby byla efektivnější.
(19)
LfM, veřejnoprávní stanice ARD, ZDF a WDR Köln (dále jen „veřejnoprávní stanice“) (20), provozovatelé komerčního vysílání RTL Television („RTL“), VOX Film und Fernseh-GmbH & Co. KG („VOX“) a ProSiebenSat.1 Media AG („ProSiebenSat.1“) podepsaly dne 20. října 2003 Dohodu o zavedení digitální pozemní televize (DVB-T) v Severním Porýní-Vestfálsku (Die Vereinbarung zur Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Nordrhein-Westfalen). V této všeobecné dohodě bylo stanoveno, že DVB-T by po úspěšném přechodu v oblasti Berlín-Postupim měla být zavedena v městské aglomeraci Kolín/Bonn a Düsseldorf/Porúří. Dohoda neobsahuje žádné podrobnosti k plánovaným opatřením podpory. Říká se v ní pouze, že „jako podpůrné opatření úřad pro sdělovací prostředky Severního Porýní-Vestfálska poskytne finanční prostředky na technickou infrastrukturu pro rozšíření DVB-T v Severním Porýní-Vestfálsku“. V příloze se dále odkazuje na vypracování plánu podpor pro sociálně slabé občany (21).
(20)
Všeobecná dohoda ze dne 20. října 2003 byla doplněna Dohodou o spolupráci k zavedení digitální pozemní televize (DVB-T) v Severním Porýní-Vestfálsku (Kooperationsvereinbarung zur Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens (DVB-T) in Nordrhein-Westfalen), která byla podepsána stejnými stranami (WDR jménem ARD) a spolkovou zemí SP-V dne 10. prosince 2003. V dohodě o spolupráci jsou stanoveny společné zásady pro komunikaci v oblasti DVB-T a určeny orgány, které jsou za provádění dohody zodpovědné: řídící výbor s rozhodovací pravomocí a projektová kancelář pro provádění. Projektová kancelář byla zřízena 14. ledna 2004 smlouvou mezi LfM (LfM Nova GmbH), WDR (také jménem ARD) a ZDF.
(21)
Celková kapacita přenosu sítě DVB-T zahrnuje šest multiplexů (22), které jsou určené celkem pro 24 programových kanálů jak v oblasti Kolín/Bonn, tak v oblasti Düsseldorf/Porúří. Aby bylo možné začít s digitálním pozemním přenosem, musí být potřebné frekvence přiděleny prostřednictvím licencí, které opravňují provozovatele vysílání k vysílání svých programů a provozovatele sítí k provozu platformy DVB-T. Pro vysílání programů v městských aglomeracích Kolín/Bonn a Düsseldorf/Porúří byl každé veřejnoprávní stanici (ARD, ZDF a WDR) poskytnut jeden multiplex. Na kapacitu určenou provozovatelům komerčního vysílání vypsal LfM výběrové řízení a příslušné licence DVB-T byly přiděleny 14. května 2004. Licence pro provoz sítí v roce 2004 poskytoval regulační orgán pro telekomunikace a poštu (Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, dále „RegTP“), nyní Spolková agentura pro elektřinu, telekomunikace, poštu a železnice (Bundesnetzagentur für Elektrizität, Telekommunikation, Post und Eisenbahn, dále „BnetzA“) (další podrobnosti o postupu přidělování viz 24.-30. bod odůvodnění).
(22)
V souladu se lhůtami stanovenými ve všeobecné dohodě ze dne 20. října 2003 bylo digitální pozemní vysílání v oblasti Kolín/Bonn zavedeno 24. května 2004 a v oblasti Düsseldorf/Porúří 8. listopadu 2004. Analogový pozemní přenos provozovatelů komerčního vysílání byl zastaven vždy ke dni zahájení přenosu DVB-T. Analogové pozemní vysílání tří programů veřejnoprávních stanic, ARD-Das Erste, ZDF a WDR, ovšem pokračovalo ještě asi pět měsíců (simulcast) a poté v oblasti Kolín/Bonn zastaveno 8. listopadu 2004 a v oblasti Düsseldorf/Porúří 4. dubna 2005. Dne 19. listopadu 2004 vydal LfM směrnici o podpoře DVB-T (Förderrichtlinie DVB-T), která vstoupila v platnost zpětně ke dni 3. května 2004.
(23)
Přenos DVB-T se po zavedení v městských aglomeracích Kolín/Bonn a Düsseldorf/Porúří rozšiřuje také do dalších oblastí SP-V. Dne 29. května 2006 bylo DVB-T zavedeno v dalších dvou částech spolkové země SP-V (Wuppertal a Ostwestfalen-Lippe). V oblasti Münsterland bylo DVB-T zahájeno 12. června 2007 a v listopadu 2007 se má rozšířit také na Cáchy a jižní Vestfálsko. Na rozdíl od oblastí Kolín/Bonn a Düsseldorf/Porúří však bude přechod v těchto oblastech týkat pouze veřejnoprávních stanic a ne provozovatelů komerčního vysílání (23).
(24)
V souladu s paragrafem 52a odst. 1 státní smlouvy o rozhlasovém vysílání ve sjednoceném Německu (dále „RStV“) (24) se v paragrafu 28 zákona o médiích SP-V říká: „Při prvním přidělování kapacit pro digitální pozemní přenos v televizi je třeba přednostně zohlednit televizní provozovatele s těmi programy, které jsou v příslušné oblasti přenosu šířeny analogově.“
(25)
LfM vydal dne 14. listopadu 2003 pravidla k přidělování kapacit pro pozemní přenos pro televizní a rozhlasové programy a mediální služby (Zuweisungssatzung). Digitalizace si však vyžádala rovněž využití stávajících analogových pozemních kanálů, které byly přiděleny stanicím RTL Television (prostřednictvím společnosti RTL Television GmbH), VOX/DTCP (prostřednictvím společnosti VOX Film- und Fernseh GmbH & Co. KG, která spolu s DTCP GmbH patří ke skupině RTL Group) a SAT1 (Sat1 Satelliten Fernsehen GmbH, dále jen „ProSiebenSat.1“). Příslušné analogové licence přidělil LfM v letech 2002 a 2003 a jejich platnost by skončila 21. července 2008 (RTL Television), 31. ledna 2007 (VOX) a 31. října 2010 (SAT1). Dopisem ze dne 13. listopadu 2003 požádal LfM provozovatele komerčního vysílání RTL, VOX a ProSiebenSat.1, aby učinili písemné prohlášení, že jsou ochotni vrátit své analogové kanály, aby bylo možné pokračovat s přidělováním přenosových kapacit. Po získání souhlasu těchto subjektů (25) LfM dne 4. prosince 2003 oznámil první přidělení přenosových kapacit DVB-T soukromým provozovatelům pro oblasti Kolín/Bonn a Düsseldorf/Porúří (uveřejněno ve věstníku Landesministerialblatt ze dne 30. prosince 2003) (26).
(26)
Výběrové řízení se týkalo přenosové kapacity určené pro provozovatele komerčního vysílání, tzn. tří multiplexů příp. 12 programových kanálů v každé cílové oblasti. Výběrové řízení stanovilo výběrová kritéria pro případ, že by bylo více žadatelů než programových kanálů a že by se muselo rozhodovat, kterému žadateli dát přednost. V souladu se zákonem o médiích SP-V kritéria zahrnovala přínos programového kanálu k pestrosti programové nabídky a provozovatelů, jakož i účast provozovatele vysílání v analogové pozemní síti (27). Výběrové řízení neobsahovalo ani podrobnosti týkající se nákladů na přenos programu přes DVB-T, ani odkazy na případnou finanční podporu na přechod na digitální vysílání. Lhůta pro podávání nabídek skončila 3. března 2004.
(27)
Po vypsání výběrového řízení obdržel LfM celkem 21 nabídek od provozovatelů vysílání a poskytovatelů mediálních služeb. ProSiebenSat.1 a RTL Group se ucházely s několika programy vždy o jeden multiplex (28). Dne 23. dubna 2004 mediální komise úřadu LfM rozhodla o přidělení programových kanálů určených provozovatelům komerčního vysílání. Na základě tohoto rozhodnutí LfM dne 14. května 2004 vydal rozhodnutí o přidělení příslušných licencí DVB-T. Tímto rozhodnutím byl provozovatelům komerčního vysílání RTL Group a ProSiebenSat.1 přidělen vždy jeden multiplex a kapacita zbývajícího multiplexu byla přidělena jednotlivým programovým kanálům: VIVA (VIVA Fernsehen GmbH), CNN (Turner Broadcasting Systems Deutschland GmbH), Eurosport (Eurosport S.A.) a onyx.tv/Terra Nova (Onyx Television GmbH) (29).
(28)
Podle paragrafu 12 odst. 2 zákona o médiích SP-V, na který odkazuje také vyhlášení výběrového řízení, je první licence přidělována na nejméně čtyři roky a nejvýše na deset let. Podle rozhodnutí LfM ze dne 14. května 2004 byly licence pro ProSiebenSat.1, RTL a CNN přiděleny vždy na pět let, pro VIVA do 2. prosince 2008, pro Eurosport S.A. na tři roky a pro Terra Nova do 17. června 2009. Terra Nova však již 1. července 2007 ukončila přenos přes platformu DVB-T a byla nahrazena programem Tele 5 (TM-TV GmbH) (30), který byl vybrán úřadem LfM ze sedmi uchazečů. Tabulka 1 poskytuje přehled o přechodu v oblasti Kolín/Bonn včetně fáze simulcast u veřejnoprávních provozovatelů vysílání (ne však u provozovatelů komerčního vysílání, viz 23. bod odůvodnění).
Tabulka 1
Pozemní vysílání v oblasti Kolín/Bonn před přechodem a po přechodu
Přenosový kanál
Analogové TV
Potřeba pokrytí od 4.4.2005
Programy od 24.5.2004
Programy od 8.11.2004
Programy od 4.4.2005
K 05
Sat.1
ARD - Simulcast
X
X
K 26
ZDF
celé území Spolkové republiky Německo
ZDF Bouquet
ZDF Bouquet
ZDF Bouquet
K 29
ZDF
D
ZDF - Simulcast
RTL Bouquet
RTL Bouquet
K 34
VOX
ZDF Bouquet
X
X
K 36
RTL
E
Viva/Eurosport/CNN/Terra Nova (Tele5 od 1.7.2007)
K 43
ARD
C
RTL/VOX/ProSieben/Sat.1
Pro7Sat.1 Bouquet
Pro7Sat.1 Bouquet
K 49
WDR
B
WDR - Simulcast
WDR Bouquet
WDR Bouquet
K 65
X
A
ARD Bouquet
ARD Bouquet
ARD Bouquet
K 66
X
N24/Kabel 1/RTL II/Super RTL
Viva/Eurosport/CNN/Terra Nova
X
Vysvětlivky: Síťové služby pro přenosové kanály DVB-T K26, K29, K36 a K43 poskytuje T-Systems, zatímco přenosové kanály K49 a K65 byly přiděleny programu WDR, avšak síťové služby částečně také poskytuje T-Systems. Analogové přenosy jsou označeny kurzívou. „Bouquet“ je svazek čtyř programů, které jsou vysílány prostřednictvím jednoho digitálního multiplexu. Programová místa DVB-T přidělená provozovatelům v oblasti Düsseldorf/Porúří nejsou v tabulce uvedena. Přechod v oblasti Kolín/Bonn byl sice ukončen 8. listopadu 2004, avšak na základě přechodu v oblasti Düsseldorf/Porúří došlo 4. dubna 2005 při přidělování programových míst k několika drobným technickým úpravám. Po ukončení fáze simultcast nejsou nyní podle informací, které má Komise k dispozici, přenosové kanály K05, K65 a K66 využívány pro televizní přenos. Tabulka slouží pouze pro názornost.
(29)
Na žádost státního kancléřství SP-V zahájil regulační úřad pro telekomunikace a poštu (dále jen „RegTP“) dne 4. února 2004 postup přidělování frekvencí (31). Podobně jako provozovatelé vysílání se také provozovatelé analogové pozemní sítě nejprve vzdali svých analogových licencí, které měly časově neomezenou platnost. Obecný požadavek digitálního přenosu byl rozdělen na pět oblastí pokrytí (A až E), které odpovídají jednotlivým přenosovým kanálům (digitální multiplexy). V příslušném opatření ovšem chybí zmínka, že již 27. listopadu 2002 bylo vypsáno dodatečné výběrové řízení na oblast pokrytí celého území Spolkové republiky (32). Tato oblast pokrytí byla přidělena společnosti T-Systems (dceřiná společnost podniku Deutsche Telekom) a je využívána pro přenos televizních programů ZDF.
(30)
V procesu přidělování frekvencí v SP-V žádala společnost T-Systems o frekvence pro oblasti pokrytí C, D a E, které jsou přiřazeny multiplexům pro provozovatele komerčního vysílání, a WDR o frekvence pro oblasti pokrytí A a B, které jsou určeny veřejnoprávním provozovatelům vysílání. Jelikož ke každé z pěti oblastí pokrytí byla předložena vždy jen jedna žádost o přidělení, rozdělil RegTB frekvence tzv. postupem přidělování a nemusel zahajovat druhý stupeň procesu přidělování frekvencí, tedy výběrové řízení. Jelikož společnosti T-Systems a WDR již byly provozovateli analogové pozemní sítě, a tudíž vlastnily telekomunikační oprávnění, byl i tento předpoklad pro přidělení frekvencí v souladu s žádostmi splněn. Práva na provozování sítě DVB-T byla poskytnuta přibližně na dvacet let do 31. prosince 2025.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ PODPORY
(31)
Předmětem oznámení je finanční podpora, kterou hodlá LfM poskytnout provozovatelům komerčního vysílání na digitální pozemní přenos svých programů v městských aglomeracích Kolín/Bonn a Düsseldorf/Porúří. Německé orgány odhadují, že zavedením DVB-T v těchto oblastech bude moci 14 milionů z celkových 18 milionů obyvatel SP-V přijímat DVB-T (33).
(32)
Právním základem této podpory jsou paragraf 40 státní smlouvy o rozhlasovém vysílání (odst. 1 č. 2) a paragraf 88 zákona o médiích SP-V (odst. 3), podle nichž má úřad pro sdělovací prostředky (LfM) za úkol podporovat ze svého podílu na poplatcích za rozhlasové a televizní vysílání mj. technickou infrastrukturu pro rozhlasové vysílání a projekty na nové technologie rozhlasového přenosu. Rozpočet LfM je financován především z 2 % podílu na příjmech z poplatků za rozhlasové a televizní vysílání připadajících na SP-V (podle paragrafu 40 státní smlouvy o rozhlasovém vysílání ve spojení s paragrafem 55 téže smlouvy, paragrafy 10 a 11 státní smlouvy o financování rozhlasového vysílání a paragrafem 116 odst. 1 zákona o médiích SP-V) (34). Poplatky za rozhlasové a televizní vysílání jsou vybírány centrálou pro vybírání poplatků, která je předává LfM a dalším oprávněným příjemcům.
(33)
Přesné podmínky finanční pomoci LfM pro provozovatele komerčního vysílání jsou uvedeny ve směrnici o finanční podpoře DVB-T (35) vydané dne 19. listopadu 2004. Způsobilé jsou podle paragrafu 2 směrnice poplatky za provoz vysílací sítě. Podle paragrafu 3 mohou být příjemcem podpory všichni provozovatelé komerčních televizních programů a/nebo poskytovatelé mediálních služeb, kterým byla přidělena kapacita pro digitální pozemní přenos. Podle paragrafu 4 jsou prostředky poskytovány ve formě grantů. V paragrafu 5 odst. 1 se doba trvání podpory omezuje na pět let provozu. V paragrafu 5 odst. 2 se stanoví: „Podpora (…) nečiní více než 30 % poplatků za provoz sítě a je rozvržena sestupně. Začíná na 40 % poplatků za provoz sítě v prvním roce provozu a každým rokem se snižuje o pět procentních bodů, takže podíl financování činí v pátém roce provozu již jen 20 %.“ V paragrafu 5 odst. 3 se stanoví: „Úspory plynoucí z vypnutí analogových vysílačů budou započítány do podpory.“
(34)
Podrobnosti týkající se přesného provádění směrnice o podpoře byly objasněny v oznámení. V případě provozovatelů vysílání programů Viva, Eurosport, CNN a Terra Nova (příp. od 1. července 2007 Tele 5), kteří dosud nevysílali analogově, se počítá se stejnou podporou: podle paragrafu 5 čl. 2 směrnice o podpoře se podpora snižuje postupně ze 40 % poplatků za provoz sítě o pět procentních bodů ročně, takže podíl financování činí v pátém roce provozu ještě 20 %.
(35)
Pro RTL Group a ProSiebenSat.1 - tedy pro provozovatele komerčního vysílání, kteří svůj program dříve vysílali analogově - se v oznámení nepředpokládalo postupné snižování podpory podle paragrafu 5 odst. 2 směrnice o podpoře. V případě těchto provozovatelů vysílání, kterým byl přidělen vždy jeden celý multiplex, vychází výpočet podpory z rozdílu celkové částky poplatků za přenos pro analogové a digitální vysílání v severním Porýní-Vestfálsku a ostatních spolkových zemí na severu Německa. Podle německých orgánů se při výpočtu tímto způsobem snaží podle paragrafu 5 odst. 3 směrnice o podpoře zohlednit úspory, kterých se dosáhlo vypnutím analogových vysílačů.
(36)
V oznámení německé orgány rovněž poskytly údaje k plánované částce podpory, která vychází z odhadovaných poplatků za přenos DVB-T. Zároveň upozornily na to, že by výpočet státní podpory vycházel ze skutečných poplatků za přenos, které provozovatelé sítě vybírají od provozovatelů komerčního vysílání v okamžiku poskytnutí finanční podpory. Podle zákona o telekomunikacích jsou poplatky za přenos určovány regulačním orgánem Bundesnetzagentur (dále jen „BnetzA“) pouze tehdy, bylo-li zjištěno, že provozovatel sítě má na relevantním trhu značnou tržní sílu. BnetzA definoval relevantní trh pro přenos vysílacích signálů v červenci 2006 v souladu s příslušnými pravidly Společenství. Podle nich má T-Systems, provozovatel sítě pro provozovatele komerčního vysílání, značnou tržní sílu pouze na trhu pro pozemní radiový přenos prostřednictvím UKW (36). V důsledku toho může společnost T-Systems i nadále provozovatelům komerčního vysílání sama stanovovat výši poplatků za přenos DVB-T.
(37)
Podle oznámení německé orgány odhadují, že výše poplatků za přenos DVB-T činí za jeden multiplex 2,7 milionu EUR ročně. Poplatky za přenos jednoho programového kanálu se tak odhadují na 0,675 milionu EUR ročně a 3,375 milionu EUR za pět let doby trvání režimu (37). Jsou tedy nižší, než poplatky za analogový pozemní přenos jednoho programového kanálu.
(38)
Na základě těchto údajů činí plánovaná částka podpory pro programy Viva, Eurosport, CNN a Terra Nova (od 1. července 2007 Tele 5) celkem 4 050 000 EUR. Výše podpory plánované na jeden programový kanál na dobu pěti let je uvedená v tabulce 2.
Tabulka 2
Odhadované poplatky za přenos pro stanice Viva, Eurosport, CNN a Terra Nova (Tele 5)
(v EUR)
Rok
Poplatky za přenos na jeden programový kanál
Míra podpory
Částka podpory
1. rok
675 000
40 %
270 000
2. rok
675 000
35 %
236 250
3. rok
675 000
30 %
202 500
4. rok
675 000
25 %
168 750
5. rok
675 000
20 %
135 000
Celková částkana jeden programový kanál
3 375 000
1 012 500
(39)
Kalkulace pro společnosti RTL Group a ProSiebenSat.1 je uvedena v tabulce 3. Ostatní spolkové země jsou shrnuty pod heslem „severní Německo“ (38).
Tabulka 3
Kalkulace „dodatečných nákladů“ pro společnosti ProSiebenSat.1 a RTL provedená orgány Německa (39)
(v EUR)
RTL Group
ProSiebenSat.1
SP-V
Severní Německo
SP-V
Severní Německo
Analogové programy/roční poplatky za přenos v EUR
RTL, VOX
RTL
Sat1
Sat1, Pro7
2,2 milionu
3,9 milionu
0,8 milionu
4,6 milionu
Digitální programy/roční poplatky za přenos v EUR
RTL, VOX, RTL2, S.RTL
RTL, VOX, RTL2, S.RTL
Sat1, Pro7, N24, K1
Sat1, Pro7, N24, K1
2,7 milionu
3,3 milionu
2,7 milionu
3,3 milionu
Rozdíl v poplatcích za přenos analogový/digitální
- 0,5 milionu
+ 0,6 milionu
- 1,9 milionu
+ 1,3 milionu
Celková bilance
+ 0,1 milionu
- 0,6 milionu
(40)
Na základě této kalkulace LfM nemá v úmyslu poskytnout společnosti RTL Group podporu. Na jedné straně bylo zjištěno, že RTL Group vykazuje kladnou celkovou bilanci. Na straně druhé se v oznámení vysvětluje, že v rámci jednání o vrácení licencí na analogový přenos se společnost RTL Group podpory výslovně zřekla. V případě společnosti ProSiebenSat.1 se vychází z „dodatečných nákladů“ až 600 000 EUR ročně, takže při délce trvání režimu pět let orgány Německa vycházejí z roční částky podpory až 550 000 EUR (celkem až 2,75 milionu EUR). Tato částka odpovídá až 28 % celkových poplatků za přenos DVB-T odváděných společností ProSiebenSat.1 v SP-V.
(41)
Podle těchto kalkulací činí rozpočet na podpory na přenos DVB-T provozovateli komerčního vysílání na těchto pět let odhadem 6,8 milionu EUR.
(42)
LfM poskytne popisovanou podporu pouze na programové kanály provozovatelů komerčního vysílání. Veřejnoprávní provozovatelé vysílání financují své náklady na přenos DVB-T z jim náležejícího podílu z příjmů za poplatky za rozhlasové a televizní vysílání. Z informací, které německé orgány poskytly, vyplývá, že WDR má na období 2001-2008 k dispozici celkem 40,8 milionu EUR na financování nákladů na přechod na digitální vysílání. Oproti tomu měla ZDF v období 2001 až 2004 k dispozici celkem 36,8 milionu EUR a od roku 2005 do roku 2008 celkově 33,2 milionu EUR na přechod na DVB-T na celém území Spolkové republiky.
(43)
Směrnice o podpoře vstoupila v platnost zpětně ke dni 3. května 2004. Německo se ovšem na základě rozhodnutí mediální komise LfM zavázalo, že podporu neposkytne dříve, než ji Komise v souladu s pravidly o státní podpoře schválí. Proto nebyly v rámci režimu podpory poskytovatelům komerčního vysílání poskytnuty žádné podpory.
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise předběžně zastávala názor, že podpora plánovaná úřadem LfM splňuje všechny předpoklady uvedené v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a proto představuje státní podporu. Komise se domnívá, že podpora je poskytována ze státních prostředků a je tudíž třeba ji přičíst státu. Komise dále zjistila, že podpora poskytuje provozovatelům komerčního vysílání jako přímým příjemcům výhodu, a proto by mohla zvýhodňovat rovněž provozovatele sítě T-Systems.
(45)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybuje, že byla řízení pro přidělování licencí na vysílání a na sítě vedena tak, aby bylo selektivní hospodářské zvýhodnění na základě příspěvku minimalizováno nebo vyloučeno, a tím předešlo narušení hospodářské soutěže. Komise zastávala stanovisko, že se v případě opatření jedná o odvětvovou podporu, která by mohla narušit hospodářskou soutěž mezi různými platformami přenosu (pozemní přenos, kabel, satelit). Dále upozornila na to, že opatření by mohlo narušit hospodářskou soutěž také mezi provozovateli komerčního vysílání. S ohledem na mezinárodní hospodářskou soutěž jak mezi provozovateli vysílání, tak mezi provozovateli sítí, Komise dospěla k názoru, že by opatření mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(46)
Kromě toho Komise vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření se Smlouvou o ES. V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k výsledku, že předpoklady pro použití čl. 87 odst. 3 písm. c), čl. 87 odst. 3 písm. d) a čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES zřejmě nebyly splněny. Komise se především domnívala, že neexistují žádné nové důkazy, že by opatření mohlo být vzhledem k situaci na trhu v SP-V považováno za vhodné, nezbytné a přiměřené pro to, aby překonalo určité selhání trhu, které by mohlo ztížit přechod na digitální televizi. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo vyjádřeno stanovisko, že podpora nesouvisí s žádným konkrétním kulturním obsahem. Komise dále zpochybnila názor, že by opatření mohlo být považováno za vyrovnání za službu obecně hospodářského zájmu.
(47)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení rovněž proto, aby německým orgánům a zúčastněným stranám dala příležitost zaujmout stanovisko k jejímu předběžnému posouzení popsaného opatření a aby Komisi zpřístupnily příslušné informace týkající se tohoto opatření.
IV. STANOVISKA TŘETÍCH STRAN (40)
(48)
Svaz soukromých provozovatelů kabelového vysílání („ANGA“) zdůraznil, že podpora na DVB-T narušuje hospodářskou soutěž mezi různými způsoby přenosu v neprospěch provozovatelů kabelového vysílání. Zavedení DVB-T již vedlo k tomu, že v příslušných spolkových zemích provozovatelé kabelového vysílání ztratili část zákazníků. Oproti tomu byl přechod zákazníků od pozemního ke kabelovému vysílání po zastavení analogového pozemního vysílání jen velmi omezený a zdaleka nevyrovná stálé snižování počtu zákazníků kabelového vysílání. Podle názoru svazu ANGA má být opatřením snížen podíl přenosu prostřednictvím kabelu, přestože mezi provozovateli satelitního a širokopásmového (příp. IPTV) připojení a různými provozovateli kabelového vysílání panuje velice silná hospodářská soutěž. Svaz ANGA dále popírá otevřenost výsledků řízení pro přidělování licencí na vysílání a provozování sítí. Ohledně zadávání licencí na vysílání svaz tvrdí, že v řízení byli zvýhodněni provozovatelé, kteří své programy vysílali již analogově (ProSiebenSat.1 a RTL group), neboť jim byly přiděleny celé multiplexy, jež využívají také k přenosu programů, které dříve nevysílali analogově. Při zadávání licencí na provozování sítí bylo podle svazu ANGA již předem jasné, že budou licence uděleny stanici ARD a provozovateli sítě T-Systems. Svaz tvrdí, že dotacemi je zvýhodněna společnost Deutsche Telekom, čímž dochází nejen v odvětví vysílání, nýbrž také v oboru elektronické komunikace k narušení hospodářské soutěže tím, že Deutsche Telekom propojí nabídku DVB-T své dceřiné společnosti T-Systems se službami v oblasti vysílání pro své vlastní zákazníky. Nakonec ANGA tvrdí, že existují jiné možnosti financování DVB-T související s trhem, např. kódování programů a účtování poplatků za užívání.
(49)
Společnost ish NRW GmbH, největší provozovatel kabelového vysílání v SP-V, zastávala podobný názor jako ANGA a připojila se ke stanovisku Komise vyjádřenému v jejím rozhodnutí o zahájení řízení. Společnost ish ve svém stanovisku tvrdí, že zavedením DVB-T přišla o velký počet zákazníků (asi 500 000 v roce 2005), a to především z důvodu „bezplatného“ (dotovaného) příjmu DVB-T v porovnání se zpoplatněným kabelovým příjmem (41). Tuto ztrátu zákazníků nebylo možné vyrovnat malým nárůstem počtu zákazníků po zastavení analogového pozemního přenosu. Podle společnosti ish by se počet zákazníků mohl ustálit pouze za pomoci značných investic do modernizace kabelové infrastruktury a obnovy struktury produktů. Cílem dotací bylo zachování technologie, jejíž návratnost byla pochybná a která mohla být financována jinými prostředky, např. kódováním programů nebo účtováním poplatků za užívání. Obdobně jako ANGA se společnost ish domnívá, že opatření posílí také postavení společnosti Deutsche Telekom na trhu s širokopásmovým přístupem. Nakonec společnost ish uvádí, že provozovatelé vysílání, kteří vysílali přes pozemní platformu, byli přímou finanční podporou dodatečně zvýhodněni, přestože z hlediska pravidel o nuceném poskytování uvedených v paragrafu 16 odst. 2 zákona o médiích SP-V, podle nichž jsou provozovatelé kabelového vysílání na základě přidělení licence od LfM povinni ve své síti vysílat pozemně šířené programy, již měli oproti provozovatelům kabelového vysílání výhodu.
(50)
Evropská asociace provozovatelů družic rovněž obecně podporuje stanovisko Komise vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení. ESOA zastává názor, že podpora poskytnutá LfM vede k narušení hospodářské soutěže mezi různými platformami přenosu. Zásadně zastává stanovisko, že státní intervence na podporu přechodu musí být transparentní a oprávněné, nediskriminační a technologicky neutrální. Podpora pozemního vysílání přispívá k vyloučení jiných způsobů přenosu z trhu. ESOA zdůrazňuje, že provozovatelé satelitního vysílání zavedli digitální satelitní přenos bez státní podpory, a vysvětluje, že satelitní provoz má navzdory vysokým investicím potřebným na jeho provoz oproti pozemnímu vysílání určité výhody (např. velký dosah, hladký přenos, nízké náklady na infrastrukturu).
V. STANOVISKO SPOLKOVÉ REPUBLIKY NĚMECKO
(51)
Německo se nedomnívá, že opatření podpory představuje státní podporu. Dále zastává názor, že opatření, i kdyby vykazovalo prvky podpory, je slučitelné se společným trhem. Vedle konkrétních připomínek o klasifikaci a slučitelnosti opatření byly v písemném vysvětlení vyjádřeny také obecné argumenty týkající se politiky a pravomoci Komise podle pravidel pro státní podpory.
(52)
V zásadě se Německo domnívá, že Komise nemá právo zasahovat do politických rozhodnutí spolkové vlády a spolkových zemí ve prospěch zachování a digitalizace pozemní platformy. Podle jeho názoru Komise není oprávněna namísto orgánů členského státu posuzovat, zda by jiná opatření byla vhodnější. Německo nepovažuje požadavek ohledně neutrality technologií za vhodné kritérium pro posouzení slučitelnosti opatření podpor v oblasti digitální televize. Zpochybňuje, zda stanovisko Komise a délka šetření ve věci daného opatření je v souladu s prohlašovaným úmyslem Komise podporovat digitalizaci. V připomínkách je vyjádřen názor, že rozhodnutí Komise nejsou zejména ohledně základů pro posouzení slučitelnosti soudržná. Německo se domnívá, že pokyny uvedené v konečném rozhodnutí k opatření Berlín-Braniborsko nelze použít v této věci a příslušným orgánům neposkytují dostatečné ukazatele na opatření slučitelná se společným trhem, která by přispívala k zachování pozemní platformy.
(53)
Pokud jde o klasifikaci tohoto opatření, německé orgány opakovaně zdůrazňují, že plánované platby sloužily jako vyrovnání za službu obecně hospodářského zájmu a že kritéria podle věci Altmark jsou splněna. Německo rovněž tvrdí, že opatření nenarušuje hospodářskou soutěž ani mezi provozovateli vysílání, ani mezi různými platformami přenosu. Zdůrazňuje, že postupy LfM pro přidělování licencí na vysílání, jakož i udělování licencí na provozování sítí ze strany RegTP byly transparentní a v každém ohledu byly v souladu s platnými vnitrostátními právními předpisy. Ačkoliv podpora nebyla na základě dohody o spolupráci ze dne 20. října 2003 zmíněna v oznámení o výběrovém řízení týkajícím se udělování licencí na vysílání, Německo tvrdí, že všichni uchazeči o plánovaném opatření podpory věděli.
(54)
V odpovědi ke stanovisku kabelového odvětví německé orgány zpochybňují údajné snížení počtu zákazníků provozovatelů kabelového vysílání a napadají údaje předložené společností ish. Podle Německa by odliv zákazníků provozovatelů kabelového vysílání, i kdyby k němu došlo, nemusel být nezbytně způsoben zavedením DVB-T. V této souvislosti Německo poukazuje na to, že v osmdesátých letech byly sítě širokopásmových kabelů budovány se státní podporou a kabelový přenos je rovněž právně zvýhodňován (podle nařízení o nákladech spojených s nájmem). Kromě toho německé orgány uvádějí, že jejich celkový přístup je z hlediska technologií neutrální a jsou případně ochotny podpořit i digitalizaci kabelového vysílání.
(55)
Ohledně vysokých podílů kabelového a satelitního vysílání na trhu se Německo domnívá, že neexistuje riziko, že by se provozovatelé kvůli DVB-T odvrátili od těchto platforem nebo že by ovlivnili volbu zákazníků. Zastává názor, že postavení provozovatelů kabelového a satelitního vysílání na trhu není opatřením ovlivněno, spíše je na ně vyvíjen pozitivní konkurenční tlak, což urychlí rovněž digitalizaci těchto platforem. Ve stanovisku se mimo jiné zpochybňuje, zda kabelové, satelitní a pozemní vysílání patří vzhledem k velkým technologickým rozdílům a nákladům vznikajícím při přechodu z jednoho způsobu přenosu na jiný ke stejnému trhu. Podle názoru německých orgánů pozemní televize přímo nekonkuruje satelitní a kabelové televizi, nýbrž má spíše doplňující charakter.
(56)
Německo se domnívá, že opatření neposkytuje provozovateli sítě T-Systems nepřímou výhodu. Případná výhoda, která by provozovateli sítě mohla z podpory vyplynout, není prokazatelná ani vyčíslitelná a nepostačuje k tomu, aby byla společnost T-Systems podle pravidel o státních podporách považována za nepřímého příjemce. Německé orgány tvrdí, že zaručené užívání sítě nevyplývá z opatření, nýbrž z udělování licencí na vysílání. Kromě toho se domnívají, že opatření nemusí nutně společnosti T-Systems umožňovat požadovat vyšší poplatky nebo dosahovat vyšších příjmů. Ohledně vlivu opatření na obchod mezi členskými státy se Německo domnívá, že pouhá skutečnost, že provozovatelé vysílání a provozovatelé sítí se účastní mezinárodní hospodářské soutěže, nepostačuje k tomu, aby bylo zjištěno narušení obchodu uvnitř Společenství.
(57)
I kdyby bylo opatření posuzováno jako státní podpora, muselo by podle čl. 86 odst. 2, čl. 87 odst. 3 písm. c) nebo d) Smlouvy o ES být prohlášeno za slučitelné se společným trhem. Německo potvrzuje, že se v případě zavedení digitální pozemní televize jedná o službu obecného hospodářského zájmu. Tato úloha byla převedena na provozovatele komerčního vysílání přidělením přenosových kapacit DVB-T.
(58)
Ohledně čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES Německo dále tvrdí, že Komise dostatečně nezohlednila kladné aspekty zavedení DVB-T. Komise především nevzala v potaz přínos DVB-T k mediální rozmanitosti, vhodnost pozemní platformy pro vysílání regionálních a místních programů, inovační potenciál DVB-T (především pro příjem na mobilních koncových zařízeních) a přínos opatření pro zajištění pokrytí DVB-T ve venkovských a odlehlých oblastech. Komise rovněž nezohlednila zvýšení účinnosti, kterého LfM dosáhl podporou rychlého přechodu a koordinací tohoto procesu se spolkovými zeměmi severního Německa. Skutečnost, že DVB-T bylo v jiných oblastech SP-V zaváděno bez účasti provozovatelů komerčního vysílání, naznačuje, že soukromí provozovatelé nemají bez dodatečných pobídek zájem o účast na této platformě. V zásadě se Německo domnívá, že opatření je v souladu se sdělením Komise o přechodu z analogového vysílání na digitální vysílání (dále jen „sdělení o přechodu na digitální vysílání“) (42). Podle názoru Německa slouží podpora k překonání obtíží uvedených ve sdělení a nabízí částečné vyrovnání rozsáhlých krátkodobých výdajů na přechod, na které se ve sdělení rovněž upozorňuje.
(59)
Německé orgány se dále domnívají, že by Komise měla přezkoumat slučitelnost opatření s čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES, neboť opatření je významným projektem společného evropského zájmu. Podle nich totéž vyplývá ze sdělení o přechodu na digitální vysílání a ze značných hospodářských, sociálních a politických výhod spojených s digitalizací.
VI. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
1. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY VE SMYSLU ČL. 87 ODST. 1 SMLOUVY O ES
(60)
Komise přezkoumala, zda je opatření třeba hodnotit jako státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, podle něhož „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem.“ Opatření se považuje za státní podporu, jsou-li splněny všechny tyto podmínky: 1) opatření se poskytuje ze státních prostředků a přičítá se státu; 2) musí příslušnému podniku poskytovat hospodářskou výhodu; 3) výhoda musí být selektivní a musí narušovat nebo ohrožovat hospodářskou soutěž; 4) opatření ovlivňuje obchod uvnitř Společenství.
1.1 OPATŘENÍ FINANCOVANÉ ZE STÁTNÍCH ZDROJŮ A PŘIČÍTANÉ STÁTU
(61)
Podle judikatury Soudního dvora Evropských společenství musí být výhody, aby mohly být kvalifikovány jako podpora ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, na jedné straně poskytnuty přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a na straně druhé musí být přičitatelné státu (43). Je rozlišováno mezi státními podporami a podporami poskytovanými ze státních zdrojů, aby do definice státních podpor spadaly nejen podpory poskytované přímo státem, ale také podpory poskytované veřejnými nebo soukromými subjekty, které byly určeny nebo zřízeny tímto státem (44). Právo Společenství nemůže připouštět obcházení předpisů o státních podporách pouze tím, že se založí nezávislé subjekty, které jsou pověřeny přidělováním podpor (45).
(62)
V řízení německé orgány tvrdí, že podpora není poskytována ze státních prostředků, neboť byla financována z poplatků za televizní vysílání od jednotlivých diváků, a proto opatření nezatěžuje státní rozpočet. Tento výklad vyplývá z rozsudků Soudního dvora ve věcech PreussenElektra (46), Sloman Neptun (47) a Pearle a další (48).
(63)
Německé orgány nepopírají, že se v případě LfM jedná o státem zřízený veřejný subjekt, který plní veřejné úkoly, a že je podpora poskytována z jeho zdrojů. LfM je veřejnoprávní institucí s právní subjektivitou, která byla založena v souladu se zákonem o médiích SP-V. Tento zákon stanoví organizační strukturu úřadu LfM a pověřuje jej nejrůznějšími veřejnými úkoly v oblasti řízení vysílání a frekvencí. LfM podléhá státnímu dohledu zemské vlády Severního Porýní-Vestfálska (49). Její roční účetní závěrku kontroluje zemský účetní dvůr (50). Veřejné úkoly relevantní pro tuto věc a podpora technické infrastruktury pro vysílání a projektů na nové technologie přenosu vysílání jsou stanoveny ve státní smlouvě o vysílání (51). Kromě toho je v zákoně o médiích SP-V výslovně stanoveno, že LfM podporuje a provází přechod z analogového na digitální přenos (52). LfM je proto třeba považovat za veřejný subjekt, který byl vytvořen státem v obecném zájmu.
(64)
Podpora plánovaná v rámci daného opatření jednoznačně zatíží rozpočet LfM. Okolnost, že státní prostředky, které má LfM k dispozici, pocházejí z poplatků za vysílání zaplacených soukromými domácnostmi, nemění nic na tom, že jsou rozpočtové prostředky LfM hodnoceny jako státní prostředky. Pouhá skutečnost, že jsou dotace poskytovány z rozpočtu veřejného subjektu, postačuje ke zjištění, že se jedná o státní prostředky. Kromě toho jsou majitelé rozhlasových a televizních přijímačů povinni tento poplatek zaplatit a poplatky jsou vybírány obdobně jako daně. Výše poplatku za rozhlasové a televizní vysílání stanoví spolkové země společně v příslušných zákonech. Jak je uvedeno v 32. bodě odůvodnění, podíl z poplatků za rozhlasové a televizní vysílání připadající na LfM je stanoven ve státním zákoně o vysílání, ve státní smlouvě o financování vysílání a v zákoně o médiích SP-V. Poplatky za rozhlasové a televizní vysílání jsou tak zákonným poplatkem, který je kontrolován státem, a je tudíž třeba je považovat za státní prostředky (53).
(65)
Na základě těchto prohlášení a v souladu s ustálenou judikaturou v oblasti příjmů obdobných daním (54) se Komise domnívá, že dané opatření je financováno ze státních prostředků. Toto zjištění je v souladu s judikaturou Soudního dvora, na kterou Německo odkazuje. Ve věcech, na které se Německo odvolává, se jedná o různá opatření, která neposkytovala výhodu vznikající na základě prostředků veřejných subjektů.
(66)
Kromě toho německé orgány tvrdily, že se dané opatření nepřičítá státu. S odkazem na věci Stardust Marine (55) a Pearle a další (56) Německo tvrdí, že pouhá skutečnost, že LfM je veřejný subjekt pod státním dohledem, neznamená, že lze opatření rovněž přičíst státu. Jelikož je úřad LfM podle německého práva nezávislý, nemá stát žádný vliv na dané opatření.
(67)
Komise se domnívá, že tato nezávislost LfM podle německého práva nemá žádný vliv na to, že lze opatření z hlediska pravidel o státních podporách považovat za přičitatelné státu. Z informací, které německé orgány předložily, vyplývá, že LfM poskytuje opatření v rámci svých veřejných úkolů podle státní smlouvy o rozhlasovém vysílání a zákona o médiích SP-V. Přestože je úřadu LfM na základě těchto ustanovení poskytován určitý stupeň autonomie za účelem ochrany nezávislosti rozhlasového a televizního vysílání, je jeho prostor pro rozhodování v oblasti prostředků, kterými disponuje, pouze omezený.
(68)
Nehledě na autonomii LfM se jedná (jak již bylo řečeno) o veřejný subjekt, jehož činnost je jednoznačně řízena zásadami veřejného pořádku. Plánované poskytnutí nevratných příspěvků provozovatelům komerčního vysílání v rámci tohoto opatření bez přímého hospodářského přínosu pro LfM nemůže vycházet z ekonomických zájmů. Komise se domnívá, že právě tyto okolnosti poukazují na to, že podporu poskytnutou LfM lze přičíst státu. Rozsudky Soudního dvora, na které německé orgány poukazují, se týkají odlišných situací (poplatky vybírané pro čistě komerční účely ve věci Pearle a další a veřejné podniky, které vykonávají hospodářskou činnost, ve věci Stardust Marine) a nejsou vhodné pro podporu stanoviska německých orgánů.
(69)
Na základě uvedených skutečností se Komise domnívá, že dané opatření je financováno ze státních prostředků a lze je přičíst státu.
1.2 HOSPODÁŘSKÉ ZVÝHODNĚNÍ PODNIKŮ
(70)
Aby bylo možné opatření kvalifikovat jako státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, musí zvýhodňovat jeden či několik podniků. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení Komise zastávala předběžné stanovisko, že opatření zřejmě zvýhodňuje jak provozovatele komerčního vysílání, kteří získávají podporu jako přímí příjemci, tak také nepřímo provozovatele sítě DVB-T pro provozovatele komerčního vysílání, tedy společnost T-Systems. Německo tvrdilo, že opatření nezvýhodňuje ani přímo provozovatele komerčního vysílání, ani nepřímo provozovatele sítě.
(71)
Německo zastává názor, že podpora nepředstavuje žádnou hospodářskou výhodu pro provozovatele komerčního vysílání, kteří v rámci opatření získali podporu. Za prvé se nejedná o výhodu, neboť provozovatelé vysílání získali pouze vyrovnání za hospodářská rizika v souvislosti se svou účastí na zavádění DVB-T. Dále německé orgány tvrdí, že opatření pokrývá výlučně „dodatečné náklady“ na digitální pozemní vysílání ve srovnání s analogovým vysíláním.
(72)
Z informací, které Německo předložilo, vyplývá, že opatřením jsou dotovány poplatky za přenos placené provozovateli komerčního vysílání provozovatelům sítí. Tyto náklady patří mezi provozní náklady provozovatelů vysílání. Tím, že opatření nabízí vyrovnání části poplatků, jsou provozovatelé vysílání osvobozeni od výdajů, které patří k jejich běžným provozním nákladům. Komise se proto domnívá, že plánovaná veřejná podpora příjemce hospodářsky zvýhodňuje, a to nezávisle na tom, zda je jejím cílem vyrovnání „hospodářských rizik“ či „dodatečných nákladů“.
(73)
Komise zjišťuje, že opatření navzdory tvrzení Německa nelze považovat za opatření na pokrytí skutečných „dodatečných nákladů“ provozovatelů souvisejících s DVB-T. Kromě toho nebylo prokázáno, že se toto tvrzení týká rovněž provozovatelů vysílání, kteří dříve nevysílali svůj program přes analogovou pozemní platformu a kterým tak nevznikly žádné náklady na analogový pozemní přenos v SP-V. V případě těchto provozovatelů nebylo provedeno srovnání nákladů a německé orgány tak nepředložily žádné odůvodnění pro podíl poplatků za přenos krytý opatřením.
(74)
Z metody výpočtu, kterou německé orgány použily v případě provozovatelů komerčního vysílání, kteří dříve vysílali programy přes analogovou pozemní platformu, rovněž nevyplývají skutečné dodatečné náklady na přechod na digitální pozemní přenos. V porovnání podle programových míst jsou poplatky za přenos DVB-T skutečně nižší než poplatky za analogový přenos. Údajné „dodatečné náklady“ vznikají pouze na základě většího počtu programů, které tito provozovatelé vysílají (viz tabulka 4, Přehled o výši poplatků za přenos v SP-V a plánované dotace).
Tabulka 4
Přehled o výši poplatků za přenos na programový kanál a plánovaná veřejná podpora v SP-V - všechny poplatky jsou uvedeny v EUR
Provozovatel vysílání/programy
Roční poplatky za přenos
Celkový rozdíl Poplatky za přenos digitální/analogový ročně (57)
Plánovaná průměrná výše podpory na rok (58)
Průměrná míra podpory
Analogový (59)
Digitální (60)
RTL
1 351 640
675 000
- 676 640
VOX
783 663
675 000
- 108 663
RTL2
n.
675 000
675 000
SUPER RTL
n.
675 000
675 000
Celkem RTL
2 135 303
2 700 000
564 697
0
0
SAT 1
722 789
675 000
-47 789
Pro 7
n.
675 000
675 000
N 24
n.
675 000
675 000
Kabel 1
n.
675 000
675 000
Celkem P7Sat1
722 789
2 700 000
1 977 211
550 000
28 %
Terra Nova
n.
675 000
n.
202 500
30 %
Eurosport
n.
675 000
n.
202 500
30 %
CNN
n.
675 000
n.
202 500
30 %
VIVA
n.
675 000
n.
202 500
30 %
(75)
Za třetí německé orgány tvrdí, že dotace představuje vyrovnání pro ty provozovatele vysílání, kteří se vzdali svých licencí na analogové vysílání před uplynutím jejich platnosti, aby umožnili zavedení DVB-T. Komise shledává, že se toto tvrzení netýká provozovatelů vysílání, kteří předtím nebyli zastoupeni na analogové platformě, a tudíž nevlastnili příslušné licence.
(76)
Pokud jde o provozovatele vysílání, kteří vysílali přes analogovou platformu, německé orgány ve svém tvrzení rovněž prohlašují, že vlastnictví licence a zbývající lhůta její platnosti nemá vliv na částku podpory, neboť hospodářské znevýhodnění způsobené vrácením analogových kapacit přenosu nelze podle jejich názoru přesně stanovit. Podle Německa bylo předčasné vrácení licencí na analogové vysílání zohledněno při přidělování digitálních multiplexů příslušným provozovatelům vysílání (61). Poté byla jak skupině RTL Group, která dosud vysílala dva programy prostřednictvím analogového pozemního vysílání, tak společnosti ProSiebenSat.1, která vysílala jeden program prostřednictvím analogového pozemního vysílání, přidělena vždy jedna licence na čtyři programové kanály. Skutečnost, že podpora není vázána na vracení licencí, lze vyvodit také z okolnosti, že podle metody kalkulace uvedené německými orgány je pouze ProSiebenSat.1 oprávněna získat podporu. Komise se proto domnívá, že opatření nelze považovat za vyrovnání hospodářské hodnoty zbývající doby platnosti licencí na analogové vysílání, kterých se RTL Television, VOX/DTCP a Sat1 zřekly.
(77)
S odkazem na stanovisko ProSiebenSat.1 ve věci Berlín-Braniborsko (62) německé orgány ve svých tvrzeních k zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvádějí, že by provozovatelé komerčního vysílání podle rozhodnutí Komise o zahájení řízení stejně každou hospodářskou výhodu získanou danou podporou předávaly ve formě poplatků za přenos provozovateli sítě T-Systems.
(78)
Komise zastává názor, že toto tvrzení odporuje dalším tvrzením Německa ohledně existence hospodářské výhody a nebylo německými orgány doloženo. Jak je uvedeno v 80. a 88. bodě odůvodnění, Komise se domnívá, že by provozovatel sítě T-Systems mohl být podporou nepřímo zvýhodněn. Přesto z toho nelze vyvozovat, že je zajištěno úplné předání hospodářské výhody, kterou získají provozovatelé vysílání přímou podporou svých běžných provozních nákladů. Proto Komise musí rovněž toto tvrzení zamítnout.
(79)
Kromě toho Komise dospěla k názoru, že postup udělování licencí na vysílání, popsaný v 24. a 28. bodě odůvodnění, nelze považovat za vhodný k tomu, aby odstranil nebo alespoň omezil hospodářskou výhodu, která je poskytována provozovatelům komerčního vysílání. Oznámení o vypsání výběrového řízení neobsahovalo žádný odkaz na podporu. Ve všeobecné dohodě ze dne 20. října 2003 uzavřené mezi LfM, veřejnoprávními provozovateli vysílání a provozovateli komerčního vysílání zastoupenými na analogové platformě byla možná opatření podpor zmíněna pouze nepřímo bez přesnějších údajů k plánované podpoře. Provozovatelé vysílání tak neměli možnost při podávání svých žádostí o licence vzít v úvahu výši podpory.
(80)
Německé orgány trvají na tom, že provozovateli sítí T-Systems z podpory provozovatelům komerčního vysílání nevzniká žádná nepřímá výhoda. Podle nich lze kategorii nepřímo zvýhodněného příjemce použít jen ve výjimečných případech. S odkazem na rozsudky Soudního dvora ve věcech Německo v. Komise (63) a Nizozemsko v. Komise (64) se německé orgány domnívají, že podnik lze podle pravidel o státních podporách kvalifikovat jako nepřímého příjemce pouze tehdy, získává-li výhodu, která automaticky vyplývá z opatření. Tvrdí dále, že pojem nepřímého příjemce lze použít pouze tehdy, je-li možné výhodu - na rozdíl od tohoto případu - prokázat a kvantifikovat.
(81)
Pokud jde o okolnosti tohoto případu, německé orgány tvrdí, že provozovatel sítě T-Systems nemůže na základě opatření nutně požadovat od provozovatelů vysílání vyšší poplatky za přenos. Domnívají se, že výše poplatků za přenos závisí na několika dalších faktorech. Kromě toho regulační úřad (BNetzA, dříve RegTP) každé zneužití v souvislosti s poplatky za přenos pokutuje. Ve spojení s předchozím tvrzením týkajícím se zvýhodnění provozovatelů vysílání německé orgány dále tvrdí, že jelikož provozovatelé vysílání získávají vyrovnání pouze za „dodatečné náklady“, nemají zájem platit poplatky za přenos, které by byly vyšší než tržní cena.
(82)
Německo kromě toho popírá, že by opatření společnosti T-Systems zaručovalo určité příjmy. Tyto „zaručené příjmy“ by vyplývaly z užívání infrastruktury, která by souvisela s přidělováním licencí za vysílání a nikoli s podporou. I kdyby na základě opatření došlo skutečně k většímu využívání sítě, případné zvýšení příjmů by se zmírnilo dodatečnými náklady za síťové služby, které má T-Systems poskytovat.
(83)
V rozporu s tvrzením Německa se Komise domnívá, že T-Systems by mohla být opatřením nepřímo zvýhodněna, jelikož opatřením se dotují poplatky za přenos placené provozovateli vysílání společnosti T-Systems, přičemž tato výhoda je závislá na užívání platformy DVB-T a cíleně dochází k podpoře platformy, kterou provozuje T-Systems.
(84)
Komise nemůže souhlasit s restriktivním výkladem pojmu nepřímého příjemce, který německé orgány předložily. V obou rozsudcích, které Německo uvedlo, Soudní dvůr potvrdil klasifikaci podniků jako nepřímých příjemců. Ve věci Německo v. Komise Soudní dvůr zastával stanovisko, že skutečnost, že nepřímá výhoda vyplývá z nezávislého rozhodnutí přímých příjemců, nevylučuje souvislost mezi opatřením a nepřímou výhodou, která vzniká na základě změn tržních podmínek vyvolaných tímto opatřením (65). Jelikož v tomto případě podpora ještě nebyla poskytnuta, nepřímá výhoda, která by společnosti T-Systems mohla z opatření vyplynout, skutečně není vyčíslitelná. Komise ovšem není povinna výhodu přesně vyčíslit, aby podle pravidel o státní podpoře mohla zjistit existenci hospodářského zvýhodnění určitého podniku.
(85)
V tomto případě se Komise domnívá, že dotace poplatků za přenos, které mají provozovatelé vysílání zaplatit, vede u provozovatelů ke změně provozních podmínek a ti případně mohou platit vyšší poplatky za přenos. Jak je vysvětleno v 73. a 74. bodě odůvodnění, podpora není vhodná pro krytí skutečných dodatečných nákladů vzniklých provozovatelům komerčního vysílání zavedením DVB-T. Přestože je výše poplatku za přenos závislá na několika faktorech, je otázka, zda provozovatelé komerčního vysílání mohou nést vyšší náklady, bezpochyby jednou z klíčových hospodářských úvah z hlediska provozovatelů sítí při stanovování poplatků za přenos. Podle zákona o telekomunikacích je BNetzA oprávněna ke stanovení poplatku za přenos pouze tehdy, pokud byla zjištěna značná tržní síla provozovatele. Jak je uvedeno v 36. bodě odůvodnění, BNetzA dosud nepovažuje společnost T-Systems za provozovatele sítě se značnou tržní silou. V důsledku toho může společnost T-Systems i nadále provozovatelům komerčního vysílání sama stanovovat výši poplatků za přenos DVB-T.
(86)
Pokud jde o tvrzení, že „zaručené příjmy“ společnosti T-Systems vyplývají z přidělení licencí a nikoli z opatření, Komise uznává, že zájem provozovatelů komerčního vysílání o účast na platformě a jejich ochota nést náklady s ní spojené lze vyčíst již z velkého počtu žádostí o licence. Komise se ovšem také domnívá, že financování části provozních nákladů po dobu pěti let ještě zvětšuje ochotu nést dokonce ještě vyšší náklady, aby mohli být na platformě zastoupeni trvale. Z tohoto důvodu by opatření mohlo společnosti T-Systems přinést dodatečné příjmy z poplatků za přenos, které jí plynou od provozovatelů komerčního vysílání. Nelze vycházet z toho, že tyto příjmy zcela poplynou do síťových služeb poskytovaných jako protislužba a že provozovatel sítě pracující v tržních podmínkách nedosáhne žádného zisku.
(87)
S ohledem na tyto skutečnosti se Komise domnívá, že společnost T-Systems by mohla být opatřením podpory nepřímo zvýhodněna. S pomocí státní podpory poskytnuté na poplatky za přenos by mohla společnost T-Systems dosáhnout vyšších příjmů než bez podpory.
(88)
Komise dále zjišťuje, že postup orgánu RegTP pro přidělování licencí na provozování sítí nelze považovat za vhodný k tomu, aby odstranil nebo alespoň omezil nepřímé zvýhodnění, které by toto opatření případně mohlo přinést provozovateli sítě T-Systems. V rámci příslušného postupu nebyl žádný odkaz na opatření podpory plánované úřadem LfM. T-Systems proto nemohla u své žádosti o licenci na provozování sítě brát na možnost takové podpory pro provozovatele komerčního vysílání zřetel. Dále je třeba vycházet z toho, že T-Systems jako vedoucí provozovatel a vlastník analogové pozemní sítě v Německu má při přidělování licencí na provozování sítě oproti novým účastníkům na trhu hospodářskou výhodu. V řízení roku 2002 již byla podniku udělena licence na provoz celostátního multiplexu DVB-T. Kromě toho byly mezi lhůtou pro postup pro přidělování licencí (17. březen 2004) a zahájením provozu DVB-T (24. květen 2004) pouze dva měsíce, takže by případným novým účastníkům na trhu zbývalo jen málo času na vybudování sítě, která by skutečně mohla v předpokládaném termínu začít s přenosem DVB-T.
(89)
Aby německé orgány zdůvodnily, že plánované platby nejsou státní podporou, ale spíše vyrovnáním za služby obecného hospodářského zájmu, uvádějí ve svých připomínkách také rozsudek ve věci Altmark (66). Podle tohoto rozsudku vyrovnání za poskytování služeb veřejného zájmu nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, pokud jsou splněny tyto podmínky: 1) podnik, který je příjemcem podpory, je pověřen poskytováním služeb veřejného zájmu, a úkoly a povinnosti s tím spojené jsou jasně definované; 2) parametry vyrovnání za poskytování služeb jsou objektivní a transparentní a jsou stanoveny předem; c) vyrovnávací platba nepřesahuje čisté náklady na plnění závazku služby veřejného zájmu; 4) aby byly náklady ve veřejném zájmu co nejnižší, musí se podnik, který má plnit závazek služby veřejného zájmu, vybrat v rámci veřejného výběrového řízení; jinak se musí náklady na poskytování služeb obecně hospodářského zájmu určit na základě průměrného, dobře řízeného podniku.
(90)
Podle prvního kritéria z rozsudku ve věci Altmark je nejdříve třeba posoudit, zda podniky, které jsou příjemci podpory, mají jasně definované pověření poskytovat veřejné služby.
(91)
Německé orgány tvrdí, že vysílání programů provozovateli komerčního vysílání prostřednictvím digitální pozemní televize představuje službu obecného hospodářského zájmu, a tudíž není v rozporu se sdělením o přechodu na digitální televizi. Podle nich spočívá aspekt obecného zájmu u digitální pozemní televize (DVB-T) v tom, že přispívá k přenosu místních a regionálních programů, k podpoře inovace a mediální rozmanitosti, jakož i k hospodářské soutěži v oblasti infrastruktury mezi různými platformami přenosu. Podle německých orgánů lze tuto službu veřejného zájmu odvodit ze zákona o médiích SP-V, podle kterého je úřad LfM výslovně pověřen úkolem podporovat a provázet přechod z analogového na digitální přenos (67).
(92)
Německé orgány prohlašují, že udělením licencí na digitální pozemní vysílání jsou provozovatelé komerčního vysílání pověřeni službou obecného hospodářského zájmu a jsou povinni tuto službu poskytovat. V duálním systému vysílání v Německu, který tvoří provozovatelé veřejnoprávního vysílání a provozovatelé komerčního vysílání, plní provozovatelé komerčního vysílání rovněž službu veřejného zájmu a jsou ve vztahu ke svým programům vázáni právními závazky. Bez finanční podpory státu by se někteří provozovatelé komerčního vysílání (především ProSiebenSat.1) neúčastnili zavádění DVB-T v Severním Porýní Vestfálsku. Nedostatečné státní financování by ztížilo poskytování této služby a ohrozilo další existenci pozemní platformy (68).
(93)
Komise názor německých orgánů nesdílí. Komise nezpochybňuje, že digitalizace vysílání je v zájmu veřejnosti. Existence cílů obecného veřejného zájmu v souvislosti s přechodem však nepostačuje k tomu, aby v tomto konkrétním případě bylo možné posuzovat vysílání programů přes digitální pozemní platformu Severního Porýní-Vestfálska prostřednictvím provozovatelů komerčního vysílání jako závazek služby veřejného zájmu. Ze skutečnosti, že jsou provozovatelé komerčního vysílání pevnou součástí duálního systému vysílání v Německu a jejich programy podléhají obecným ustanovením vysílacího práva Severního Porýní-Vestfálska, nelze vyvozovat, že musí vysíláním svých programů přes digitální pozemní platformu plnit závazek služby veřejného zájmu (69).
(94)
Podle názoru Komise neobsahují obecná ustanovení o veřejných úkolech úřadu LfM v souvislosti s přechodem z analogového na digitální přenos jasně definovaný závazek služby veřejného zájmu pro provozovatele komerčního vysílání. Kromě toho Komise uvádí, že v žádném úředním dokumentu k zavedení DVB-T v Severním Porýní-Vestfálsku (např. v dohodách o přechodu nebo úředních písemnostech vztahujících se k udělování licencí DVB-T) není uveden odkaz na pojem závazku služby veřejného zájmu. Kromě toho podmínky pro licence na vysílání neobsahují žádné zvláštní závazky ohledně plnění závazku služby veřejného zájmu (70). V rozporu s tvrzením německých orgánů nejsou provozovatelé vysílání povinni vysílat své programy přes DVB-T: jak dokázal příklad stanice Terra Nova, licence mohou být vráceny na základě vlastního rozhodnutí provozovatele vysílání.
(95)
Jak je již uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení (71), Německo zřejmě vychází z toho, že udělením licencí a zahájením přenosu přes digitální pozemní síť existovala ad hoc služba obecně hospodářského zájmu. Z pohledu Komise se však při přenosu programů přes digitální pozemní síť nejedná o službu veřejného zájmu, nýbrž o běžnou komerční nabídku provozovatelů komerčního vysílání.
(96)
Na základě těchto důvodů se Komise domnívá, že dané opatření podporuje běžnou obchodní činnost podniku a nebylo by vyrovnáním nákladů vznikajících plněním závazku služby veřejného zájmu. První kritérium z rozsudku ve věci Altmark tudíž není splněno.
(97)
Ohledně druhého kritéria z rozsudku ve věci Altmark Komise zastává názor, že parametry údajného vyrovnání nebyly stanoveny ani předem, ani objektivně a transparentně. Směrnice o podpoře DVB-T byla vydána dne 19. listopadu 2004 (se zpětnou platností od 3. května 2004), zatímco licence byly přidělovány rozhodnutím ze dne 14. května 2004 (rozhodnutí LfM o přidělení DVB-T). Parametry financování tak v tomto případě nebyly stanoveny předem. Kromě toho z rozhodnutí o přidělení jasně nevyplývá, jak je kalkulováno financování v případě provozovatelů vysílání, kteří své programy dosud vysílali přes analogovou platformu. Dalo se vyčíst pouze z oznámení. Parametry tak nebyly stanoveny transparentním způsobem. Rovněž kalkulace nemůže být podle názoru Komise považována za objektivní, neboť při stanovení finanční podpory pro jednotlivé provozovatele vysílání nebyla zohledněna ani dodatečná programová místa pro provozovatele vysílání, kteří již byli zastoupeni na analogové platformě, ani dodatečné příjmy z reklamy vyplývající ze zastoupení na pozemní platformě (viz také 123. bod odůvodnění). Druhé kritérium z rozsudku ve věci Altmark tak podle Komise rovněž není splněno.
(98)
Ohledně třetího kritéria z rozsudku ve věci Altmark, podle kterého vyrovnávací platba nesmí přesáhnout čisté náklady na plnění závazku služby veřejného zájmu včetně přiměřeného zisku, se německé orgány domnívají, že toto kritérium lze použít pouze v případech, kdy lze náklady, příjmy a přiměřený zisk skutečně vypočítat. V případech jako je tento, kdy byla poskytnuta dotace na zahájení provozu, aby se snížila hospodářská rizika účastníků na trhu, musí být rozhodnuto na základě jiných kritérií, zda se u daného opatření jedná o státní podporu. Uvedené opatření je podle jejich názoru omezené na minimum a je součástí technologicky neutrálního přístupu.
(99)
Komise se domnívá, že podmínky formulované v rozsudku ve věci Altmark nemohou být nahrazeny jinými hledisky, jak žádají německé orgány. Zohledněním příjmů příslušných provozovatelů vysílání nevychází plánovaná státní podpora z objektivně stanovených kritérií, jak již bylo uvedeno v 97. bodě odůvodnění; podpora dále neodpovídá skutečným dodatečným nákladům provozovatelů komerčního vysílání (viz 73. a 74. bod odůvodnění).
(100)
Ohledně čtvrtého kritéria z rozsudku ve věci Altmark Komise zjistila, že z důvodu nedostatečně jasně definovaného závazku služby veřejného zájmu není možné určit, zda výše vyrovnávací platby na plnění služby veřejného zájmu odpovídá nákladům průměrného, dobře řízeného podniku. Německo v tomto ohledu nepředložilo žádné argumenty. Dotace kryje část poplatků ze přenos, které stanovila společnost T-Systems, provozovatel sítě pro provozovatele komerčního vysílání. Vzhledem k tomu, že licence na provoz sítí byly přidělovány bez výběrového řízení tzv. postupem přidělování, je třeba konstatovat, že výše těchto poplatků za přenos nebyla stanovena v rámci veřejného výběrového řízení.
(101)
Komise se domnívá, že z těchto důvodů nelze v daném případě považovat žádné kritérium z rozsudku ve věci Altmark za splněné.
1.3 SELEKTIVITA A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(102)
Podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES je opatření státní podporou, pokud je selektivní a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zastávala předběžné stanovisko, že se v případě daného opatření jedná o odvětvovou podporu, jelikož zvýhodňuje platformu DVB-T před jinými způsoby přenosu. Dále Komise zastávala názor, že by různé částky státních podpor mohly vést k narušení hospodářské soutěže mezi provozovateli vysílání, kteří se v SP-V účastní DVB-T. V postupu udělování potřebných licencí na vysílání a licencí na provozování sítí se dostatečně nezohlednilo vyloučení selektivity opatření a narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(103)
Německo trvá na tom, že opatření nenarušuje hospodářskou soutěž, jelikož potřebné licence na vysílání a provozování sítě byly přidělovány v otevřených a transparentních řízeních, které jsou v souladu s příslušnými německými právními předpisy. V zásadě mohl být příjemcem podpory každý provozovatel vysílání nebo provozovatel sítí, proto tedy opatření nemůže být považováno za selektivní.
(104)
V souvislosti s přidělováním licencí na vysílání německé orgány zdůvodňují přednostní zohlednění provozovatelů vysílání, kteří již byli zastoupeni na analogové platformě přenosu, tím, že se jedná o vyrovnání za vrácení jejich licencí na analogové vysílání, tudíž o opatření nezbytné pro realizaci přechodu.
(105)
Úřad LfM skutečně provedl na všechny programové kanály DVB-T určené provozovatelům komerčního vysílání otevřené řízení pro přidělování licencí (viz 24. až 28. bod odůvodnění). Výběrová kritéria byla zaměřena na programovou rozmanitost a rozmanitost provozovatelů a upřednostňovala provozovatele vysílání, kteří již předtím šířili své programy analogovým pozemním vysíláním. Podle tohoto přednostního zohlednění byly dvěma velkým vysílacím společnostem RTL a ProSiebenSat.1 přiděleny na určitý počet programů celé multiplexy. Po veřejném oznámení bylo doručeno celkem 21 žádostí o licence, z nichž bylo nakonec šest zohledněno.
(106)
Komise nezpochybnila řádné provedení postupu přidělování licencí. Pochybuje však o tom, že se tím z hlediska pravidel o státní podpoře vylučuje otázka selektivity daného opatření. Za prvé je třeba zvážit, že na základě postupu mohl být vybrán pouze omezený počet provozovatelů vysílání. Ve výběrovém řízení byli přednostně zohledněni provozovatelé vysílání, kteří své programy dosud šířili analogově (72). Pro podporu v rámci daného opatření tak přicházejí v úvahu pouze provozovatelé vysílání s licencí na DVB-T. Za druhé se přidělování licencí týkalo výlučně přenosu televizních programů prostřednictvím DVB-T.
(107)
Za postup pro přidělování licencí na provozování sítí zodpovídal orgán RegTP (viz 29. a 30. bod odůvodnění). Jelikož pro každou z pěti oblastí pokrytí stanovených pro Severní Porýní-Vestfálsko byla doručena pouze jedna žádost (T-Systems žádala o oblasti pokrytí týkající se provozovatelů komerčního vysílání a WDR o oblasti týkající se společností skupiny ARD), byly licence přiděleny tzv. postupem přidělování bez vypsání veřejného výběrového řízení.
(108)
Obdobně jako v případě přidělování licencí na vysílání se Komise i zde domnívá, že postup pro přidělování licencí na provozování sítí není z hlediska pravidel o státní podpoře vhodný pro vyloučení selektivity opatření. Postup se týkal především provozu vysílání sítě DVB-T v Severním Porýní-Vestfálsku. Kromě toho měla společnost T-Systems jako zavedený provozovatel pozemní sítě při žádání o licence na provozování sítí zvlášť výhodné postavení.
(109)
V rozhodnutí o zahájení řízení zastává Komise názor, že se v případě opatření jedná o odvětvovou podporu na televizní přenos prostřednictvím DVB-T do té míry, v jaké jsou plánované dotace pro provozovatele vysílání, kteří šíří své programy digitálním pozemním vysíláním, nikoli však například na vysílání jinými způsoby přenosu.
(110)
Německé orgány zdůrazňují, že opatření nenarušuje hospodářskou soutěž mezi kabelovým, satelitním a pozemním přenosem. Tyto způsoby přenosu si vzájemně konkurují pouze v omezeném rozsahu. Pozemní přenos spíše doplňuje kabelový a satelitní přenos, neboť tímto způsobem jsou pokryty regiony, které nemají kabelovou televizi, umožňuje přenos regionálních a místních programů a navíc může sloužit jako základ pro další rozvoj mobilního příjmu.
(111)
Německo připomíná, že při tak vysokém zastoupení kabelové a satelitní televize a tak malém podílu pozemního vysílání na trhu podpora DVB-T sotva nepříznivě ovlivní postavení ostatních způsobů přenosu na trhu. Podle Německa není pozemní vysílání vzhledem ke svému malému podílu na trhu schopné odlákat provozovatele vysílání od ostatních způsobů přenosu. Opatření by nemělo ovlivnit možnosti výběru spotřebitelů, neboť přechod k jinému způsobu přenosu je na základě technických, právních a finančních faktorů spojený s překážkami. DVB-T by kabelový a satelitní přenos nenahradila, spíše by vytvořila „pozitivní konkurenční tlak“ na ostatní způsoby přenosu, vyvíjela hospodářskou soutěž v oblasti infrastruktury, a tím urychlila digitalizaci jiných platforem.
(112)
Německo dále vznáší námitku ohledně údajů provozovatelů sítí k vlivu zavedení DVB-T na počet zákazníků kabelových společností. Údaje, které má LfM k dispozici, poukazují na rozdíl od údajů společnosti ish NRW GmbH na menší úbytky zákazníků (81 000 domácností oproti 147 000 domácností v letech 2003 až 2006). Německo nadále trvá na tom, že odliv zákazníků kabelových společností nemusí bezpodmínečně souviset se zavedením DVB-T. V žádném případě se u tohoto opatření nejedná o cílené poškozování provozovatelů kabelových sítí. Německo poukazuje na to, že sítě širokopásmových kabelů byly v osmdesátých letech minulého století budovány se státní podporou a provozovatelé kabelových sítí dodnes těží ze správních ustanovení (např. z poplatků za užívání kabelových sítí ve smyslu nařízení o výdajích spojených s nájmem). Podle Německa je režim podpory celkově technologicky neutrální: v případě potřeby by Německo podpořilo rovněž digitalizaci kabelového příjmu. Na podporu tohoto kladného postoje ke kabelovému vysílání Německo uvádí, že LfM rozhodnutím ze dne 17. února 2007 souhlasil s digitalizací analogového kabelového kanálu společnosti ish (73).
(113)
Komise se domnívá, že se v odůvodněních v 110. až 112. bodě odůvodnění nezpochybňuje, že se jedná o odvětvovou podporu, která selektivně podporuje provozovatele vysílání sítě DVB-T a případně vede k nepřímému zvýhodnění provozovatele sítě T-Systems. V případě plánovaného opatření se jedná o podporu zcela určité hospodářské činnosti, a to přenosu rozhlasových a televizních signálů; přitom je poskytnuta selektivní podpora pozemnímu vysílání. Podpora je selektivní jak ve vztahu ke straně poptávky (provozovatelé komerčního vysílání, kteří své programy šíří digitálním pozemním vysíláním), tak ve vztahu ke straně nabídky (tj. k provozovateli digitální pozemní sítě T-Systems).
(114)
Komise zastává názor, že různé způsoby přenosu rozhlasových a televizních signálů (tj. kabelový, satelitní, pozemní přenos a stále více také IPTV) si vzájemně přímo konkurují. Navzdory svým silným a slabým stránkám splňují různé platformy přenosu v zásadě stejný účel, totiž přenos rozhlasových a televizních programů, a jsou jak na úrovni velkoobchodu (z hlediska provozovatelů komerčního vysílání), tak na úrovni maloobchodu (z hlediska diváků) zaměnitelné. V Německu je na všech třech platformách (kabelové, satelitní a pozemní vysílání) velký počet volně přijímatelných televizních programů, z čehož lze vyvozovat určitou podobnost nabídky. Současná nabídka s celkem 24 digitálně pozemně vysílanými televizními programy je srovnatelná s nabídkou analogové kabelové sítě, která je v Severním Porýní-Vestfálsku nadále převládajícím způsobem vysílání, ačkoli význam digitálního kabelového přenosu stále narůstá.
(115)
Poměrně nízký podíl pozemní televize v porovnání s kabelovým a satelitním příjmem v Německu obecně a v Severním Porýní-Vestfálsku obzvláště nevylučuje vzájemnou hospodářskou soutěž mezi různými platformami přenosu. Z údajů, které předložili provozovatelé kabelových sítí, vyplývá, že po zavedení DVB-T v Severním Porýní-Vestfálsku počet zákazníků kabelového vysílání klesl. Zároveň provozovatelé kabelových sítí ve svém stanovisku upozorňují na to, že počet zákazníků kabelového vysílání po zastavení analogového pozemního televizního vysílání lehce vzrostl, což ozřejmuje zaměnitelnost obou způsobů přenosu z hlediska konečného spotřebitele. Pokud německé orgány tvrdí, že opatření vyvolává „pozitivní konkurenční tlak“ na ostatní způsoby přenosu a podporuje „hospodářskou soutěž v oblasti infrastruktury“, tak implicitně uznávají vztah hospodářské soutěže mezi kabelovým, satelitním a pozemním vysíláním. Skutečnost, že kabelová síť byla dříve dotovaná státem a provozovatelé kabelových sítí požívají na základě určitých správních ustanovení jisté výhody, nemění nic na selektivitě a narušení hospodářské soutěže spojeném s příslušným opatřením.
(116)
Narušení hospodářské soutěže vyplývající z daného opatření by mohlo ovlivnit také jiné trhy než televizní přenos. Z hlediska provozovatelů vysílání pomůže daná odvětvová podpora oslovit širší publikum a získat zákazníky na reklamu. Získáním zákazníků na reklamu z jiných médií by podpora DVB-T mohla znevýhodnit řadu podniků v jiných mediálních odvětvích.
(117)
Pokud jde o provozovatele vysílací sítě, mohla by podpora sítě DVB-T ovlivnit také nové trhy. Prostřednictvím DVB-T lze nabízet služby placené televize, jak ukazuje nedávný vývoj v jiných členských státech, např. v Itálii, Francii, Švédsku a Spojeném království.
(118)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zjišťuje, že opatření by mohlo narušit hospodářskou soutěž mezi různými provozovateli vysílání, kteří své programy šíří přes platformu DVB-T, do té míry, že podíl dotovaných poplatků za přenos není pro všechny provozovatele komerčního vysílání stejně vysoký.
(119)
Německé orgány tvrdí, že opatření nenarušuje hospodářskou soutěž mezi provozovateli komerčního vysílání, neboť výše dotace se stanovovala vždy podle stejných zásad. Rozdíly v částkách dotace lze vyvodit z rozdílného postavení provozovatelů vysílání a jejich rozdílného zatížení v důsledku přechodu na digitální televizi.
(120)
Jak bylo vysvětleno v 34. až 40. bodě odůvodnění, dotace pro provozovatele vysílání, kteří své programy předtím vysílali přes analogovou platformu (společnosti RTL group a ProSiebenSat.1, jež každá disponuje čtyřmi digitálními programovými kanály), byly vypočítány jiným způsobem, než dotace pro provozovatele vysílání, kteří prostřednictvím DVB-T teprve přestoupili na pozemní přenos a jimž byl přidělen každému jeden programový kanál.
(121)
Pro naposled jmenované odpovídá finanční podpora v prvních pěti letech v průměru 30 % poplatků za přenos za programový kanál, přičemž úroveň dotace klesá z 40 % v prvním roce provozu každým rokem o 5 % až na 20 % v pátém roce. Toto platí stejným způsobem pro všechny čtyři dotyčné provozovatele komerčního vysílání.
(122)
Pro společnosti RTL group a ProSiebenSat.1 se dotace určuje na základě rozdílu mezi jejich celkovými náklady na analogový a digitální pozemní přenos v Severním Porýní-Vestfálsku a ve spolkových zemích v severním Německu (viz tabulka 3 a 35., 39. a 40. bod odůvodnění). Podle německých orgánů nepřichází dotace pro společnost RTL group v úvahu, neboť náklady na přenos digitálním způsobem uspořené v jiných severoněmeckých spolkových zemích by mohly pokrýt nárůst celkových nákladů v Severním Porýní-Vestfálsku. Kromě toho RTL o žádnou podporu nepožádala.
(123)
Komise se domnívá, že metodu výpočtu podpory nelze objektivně obhájit, neboť nezohledňuje náklady provozovatelů vysílání na přenos přes DVB-T na jedné straně a jejich příjmy na straně druhé. Avšak ani pro provozovatele vysílání, kteří své programy dosud šířili přes analogovou platformu, nemůže být uvedený způsob výpočtu, jak již bylo vysvětleno v 74. bodě odůvodnění, považován za objektivní metodu zjišťování případných dodatečných nákladů na digitální přenos, neboť nezohledňuje větší počet programových kanálů, které tyto náklady způsobují. Rovněž výpočet v tabulce 3 je svévolný, neboť RTL group a ProSiebenSat.1 neprovozovaly stejný počet programových kanálů v Severním Porýní-Vestfálsku a severním Německu a na základě rozdílného zeměpisného dosahu neměly stejné náklady. Z údajů, které německé orgány uvedly, vyplývá, že v daném případě jsou náklady na přenos jednoho programového kanálu digitálním způsobem nižší než pro analogovou platformu (viz tabulka 4). Podle Německa by mohly být společnostem ProSiebenSat.1 a RTL v rámci postupu přidělování licencí na vysílání a přednostního zohlednění účastníků analogové platformy jako vyrovnání za vrácení jejich analogových licencí před uplynutím jejich platnosti přiděleny celé multiplexy. Podpora jim navíc umožní vysílat v Severním Porýní-Vestfálsku více programů při více či méně stejných celkových nákladech jako při analogovém šíření vysílání. Německo dosud neobjasnilo, proč je podíl nákladů krytý dotací v případě ProSiebenSat.1 jiný než v případě provozovatelů vysílání, kteří se neúčastnili vysílání na analogové platformě.
(124)
Z těchto důvodů Komise zastává názor, že výhody, které plynou z přidělování licencí na vysílání těm provozovatelům vysílání, kteří své programy dosud vysílali přes analogovou platformu, a objektivně nezdůvodnitelný výpočet dotace vedou k narušení hospodářské soutěže mezi těmito provozovateli a provozovateli, kteří zahájili pozemní vysílání až prostřednictvím DVB-T.
1.4 VLIV NA OBCHOD
(125)
Podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES se v případě státního zásahu jedná o státní podporu pouze tehdy, ovlivňuje-li obchod uvnitř Společenství. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zastává názor, že by opatření mohlo ovlivnit obchod uvnitř Společenství, neboť provozovatelé vysílání působí mezinárodně a provozovatel sítě konkuruje mezinárodním provozovatelům kabelových sítí a mediálním koncernům i provozovatelům satelitů.
(126)
Německo nadále zastává názor, že opatření neovlivňuje obchod mezi členskými státy. Podpora je tak nízká, že vliv na obchod by byl sotva citelný. Kromě toho nemůže pouhá skutečnost, že příslušné podniky působí mezinárodně, vést k závěru, že je třeba se obávat vlivu na obchod mezi členskými státy. Německo spíše dospělo k závěru, že ve vztahu k provozovatelům komerčního vysílání neexistuje vliv na obchod.
(127)
Podle příslušné judikatury Soudních dvorů „finanční podpora poskytnutá státem nebo ze státních zdrojů ovlivní obchod v rámci Společenství, pokud posílí postavení jednoho podniku vůči jiným podnikům soutěžícím na vnitřním trhu Společenství“ (74). Kromě toho je třeba poukázat na to, že podle judikatury Soudního dvora poměrně nepatrný rozsah podpory nevylučuje dopředu možnost ovlivnění obchodu mezi členskými státy (75), zejména pokud v odvětví, ve kterém je příjemce podpory činný, vládne silná hospodářská soutěž (76).
(128)
Komise se proto domnívá, že by plánované opatření mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy. Jak již bylo uvedeno, opatření přímo zvýhodňuje provozovatele komerčního vysílání a navíc by mohlo být spojeno s nepřímým zvýhodněním provozovatele sítě T-Systems. Jak provozovatelé komerčního vysílání, tak provozovatelé vysílacích sítí konkurují na mezinárodní úrovni jiným podnikům. Všichni provozovatelé komerčního vysílání dotčení příslušným opatřením jsou zastoupeni na trzích pro televizní reklamu a filmová práva, a tam konkurují jiným provozovatelům vysílání a telekomunikačním společnostem (77). Provozovatelé sítí, jako T-Systems, dceřiná společnost podniku Deutsche Telekom, konkurují provozovatelům kabelů a mediálním koncernům jako UPC (Liberty Media), provozovatelům satelitů jako SES Astra, NSAB a Eutelsat a dalším podnikům, které nabízejí provozovatelům vysílání služby v oblasti infrastruktury. Zároveň v různých členských státech existuje hospodářská soutěž mezi provozovateli pozemního vysílání, širokopásmových kabelů a satelitů o konečného spotřebitele.
(129)
Podle názoru Komise nelze podporu v celkové výši 6,8 milionu EUR označovat jako „poměrně nepatrnou“. Kromě toho může v souladu s příslušnou judikaturou Soudního dvora a Soudu prvního stupně Evropských společenství také malá částka podpory ovlivnit obchod, zejména panuje-li v odvětví silná hospodářská soutěž.
1.5 ZÁVĚRY K CHARAKTERU STÁTNÍ PODPORY OPATŘENÍ
(130)
Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že se v případě dotací plánovaných úřadem LfM jedná o státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Přímými příjemci jsou provozovatelé komerčního vysílání, kteří získají finanční podporu. Zároveň by společnost T-Systems, provozovatel multiplexů využívaných provozovateli komerčního vysílání, mohla být opatřením nepřímo zvýhodněna.
2. SLUČITELNOST PODPORY
2.1 OBECNÉ ÚVAHY
(131)
Komise aktivně podporuje digitalizaci rozhlasového a televizního vysílání. Výhody přechodu na digitální vysílání byly podrobně popsány v akčním plánu „eEurope 2005: informační společnost pro všechny“ a ve dvou sděleních o přechodu na digitální vysílání (78). Přechod na digitální vysílání přináší velké výhody v podobě účinnějšího využití frekvencí a lepších možností přenosu. Tyto povedou k novým a lepším službám a k širším možnostem výběru pro spotřebitele. Ve svém sdělení „i2010 - evropská informační společnost pro růst a zaměstnanost“ Komise zdůraznila, že do plánovaného zastavení analogové pozemní televize v roce 2012 usnadní přístup k frekvenčnímu spektru.
(132)
Komise proto uznává, že přechod na digitální vysílání se může za určitých okolností zpomalit, pokud se zcela přenechá silám trhu. V zásadě proto nemá námitky proti zásahu státu v této oblasti. Státní orgány mají různé možnosti, jak přechod na digitální vysílání usnadnit a podpořit, např. prostřednictvím koordinačních mechanismů, informačních kampaní, regulačních prostředků a finanční podpory. Zasáhne-li stát formou státní podpory, musí tato podpora být v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy o ES.
(133)
Ve smyslu všeobecného přístupu Komise směrem k menším a cílenějším státním podporám mohou členské státy v zásadě poskytovat státní podpory na odstranění konkrétního selhání trhu nebo na zajištění sociální či regionální soudržnosti. V těchto případech však musí být pokaždé prokázáno, že jsou plánované podpory vhodným prostředkem k řešení daného problému, že jsou omezeny na nezbytné minimum a že neúměrně nenaruší hospodářskou soutěž. Zároveň sdělení o digitalizaci předpokládá, že v určitých oblastech digitalizace je zásah státu oprávněn na základě dvou předpokladů: Za prvé, jde-li o veřejný zájem, a za druhé při selhání trhu, tzn. pokud trh sám o sobě není schopen splnit cíle stanovené ve vztahu k obecnému blahu. V každém případě musí podle sdělení zásah státu vycházet z pečlivé analýzy trhu.
(134)
Ve sdělení o přechodu na digitální vysílání je tento přechod označován jako velká výzva pro dané odvětví, která má být splněna pomocí tržních mechanismů. V zásadě by se hospodářské soutěže měla účastnit každá síť z vlastních sil. Aby byla zajištěna tato zásada, měl by každý zásah státu být technologicky neutrální. Výjimky jsou, jak již bylo řečeno, přípustné pouze tehdy, slouží-li plánované státní opatření k tomu, aby odstranilo konkrétní selhání trhu nebo nesoulad, a jedná-li se v případě dané podpory o vhodný, nezbytný a přiměřený prostředek k nápravě těchto problémů.
(135)
Obecně se uznává, že určité druhy selhání trhu mohou ztížit přechod na digitální vysílání. Navíc existuje nebezpečí, že sociálně znevýhodněné skupiny obyvatel nebudou moci využívat výhody digitální televize (problém sociální soudržnosti). Jak je uvedeno v rozhodnutí Komise k zavedení DVB-T v Berlíně-Braniborsku, selhání trhu by například mohlo nastat, pokud účastníci trhu nejsou ochotni domluvit se na společném harmonogramu přechodu na digitální televizi, neboť čekají na to, až ostatní udělají první krok (problém koordinace), nebo pokud účastníci trhu neberou v úvahu kladný vliv přechodu na digitální televizi na společnost jako celek, neboť nejsou správně motivováni (kladné vnější vlivy).
(136)
Z hlediska sociální soudržnosti budou členské státy chtít zajistit, aby po odpojení analogové televize měli všichni občané přístup k digitální televizi. Jelikož přechod na digitální televizi bude pro spotřebitele představovat určité náklady a vyžadovat změnu zvyklostí, budou členské státy za určitých okolností chtít poskytnout pomoc především znevýhodněným společenským skupinám, např. starším lidem, domácnostem s nízkými příjmy nebo obyvatelům v odlehlých oblastech.
(137)
V uplynulých třech letech Komise prověřila řadu opatření různých členských států na podporu přechodu na digitální televizi (79). V několika rozhodnutích o podpoře, která se opírala o sdělení o přechodu na digitální vysílání, zaujala Komise stanovisko k uplatňování právních předpisů o státních podporách v tomto odvětví a poskytla státním i soukromým účastníkům praktické pokyny. Členské státy mohou přijmout různá opatření státní podpory přechodu na digitální vysílání, pokud tato opatření nezpůsobí zbytečné narušení hospodářské soutěže mezi technologiemi nebo podniky a pokud zůstanou omezena na minimum (80):
a)
pilotní projekty a výzkumné záměry, například k vyzkoušení digitálních přenosových technik a interaktivních aplikací;
b)
dotace na pořízení set-top-boxů pro spotřebitele nezávisle na způsobu přenosu s cílem zabránit tomu, aby byly domácnosti s nízkými příjmy vyloučeny z příjmu televizního vysílání, a dosáhnout kritického množství uživatelů zejména v oblastech, ve kterých dochází na základě nedostatku frekvencí k přechodu z pozemního přenosu přímo na digitální pozemní přenos bez paralelního provozu (simulcast);
c)
příspěvky podnikům na rozvoj inovačních digitálních služeb, např. elektronických programových průvodců a mobilních aplikací;
d)
dotace provozovatelům vysílání jako vyrovnání za dodatečné náklady na přenos během paralelního vysílání analogové a digitální televize („fáze simulcast“);
e)
dotace spotřebitelům na nákup digitálních dekodérů. Tyto dotace by měly být technologicky neutrální. Poskytnutím dotace mohou orgány podporovat využívání otevřených norem pro interaktivitu. Otevřené normy spotřebitelům umožňují využívat interaktivní služby různých provozovatelů;
f)
podpora na budování přenosové sítě v oblastech, ve kterých by jinak byl televizní příjem nedostatečný;
g)
finanční prostředky provozovatele veřejného vysílání, aby tito provozovatelé mohli vysílat všemi způsoby přenosu, a tím získali přístup ke všemu obyvatelstvu. V této souvislosti musí členské státy jasně definovat každou povinnost uloženou provozovatelům vysílání ohledně užívání určitých způsobů přenosu;
h)
finanční podpora jako přiměřené vyrovnání pro provozovatele vysílání, kteří se musí vzdát analogové frekvence před uplynutím platnosti svých licencí. Vyrovnání by mělo odpovídat skutečným nákladům provozovatelů vysílání na přechod na digitální vysílání, případně by mohlo zahrnovat náklady na přizpůsobení k tomu, aby mohli vysílat na jiném kanálu či multiplexu.
2.2 PRÁVNÍ ZÁKLADY PRO POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI PLÁNOVANÉHO OPATŘENÍ
(138)
Německo tvrdí, že opatření je slučitelné se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c), b) a d) a podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES. Komise posoudí dále slučitelnost opatření z hlediska těchto ustanovení s ohledem na uvedené obecné úvahy (81).
2.3 USTANOVENÍ ČL. 87 ODST. 3 PÍSM. c) SMLOUVY O ES
(139)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vyjádřila pochybnost, že je opatření v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES slučitelné se společným trhem. Na tomto názoru Komise trvá i po posouzení připomínek zúčastněných stran a vysvětlivek předložených německými orgány.
(140)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES se vztahuje na „podpory určené k rozvoji určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(141)
Aby mohla být podpora považována za slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES, musí s prokázáním nezbytnosti a přiměřenosti sledovat cíl společného zájmu. Při posuzování opatření je třeba zohlednit především tyto aspekty:
1)
Je stanovený cíl opatření podpory jasně definován a představuje společný zájem?
2)
Je nástroj podpory vytvořen tak, aby mohlo být dosaženo cíle společného zájmu (např. odstranit selhání trhu nebo sledovat jiný cíl)? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem?
b)
Má motivační efekt, tj. mění podpora chování podniků?
c)
Je podpora přiměřená, tj. mohlo by být stejné změny chování dosaženo také nižší podporou?
3)
Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod tak omezený, že celkově převažují příznivé účinky?
(142)
Německé orgány se domnívají, že plánovaná podpora odpovídá pravidlům podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. S odkazem na sdělení o přechodu na digitální vysílání Německo prohlašuje, že podpora digitální pozemní platformy je v souladu s veřejným zájmem a významně přispívá k uskutečnění nejrůznějších cílů veřejného zájmu. Opatření je důležité pro zachování pozemního vysílání a mohlo by pomoci odstranit selhání trhu v konkrétních oblastech. Kromě toho je opatření vzhledem ke svému cíli jak vhodné, tak přiměřené.
2.3.1 Stanovení cíle společného zájmu
(143)
Jak již vyplývá z obecných úvah ve výše uvedených bodech odůvodnění, Komise souhlasí s názorem Německa, že přechod od analogového na digitální vysílání lze považovat za cíl společného zájmu. Jak ovšem bylo zdůrazněno ve sdělení o přechodu na digitální vysílání a v dalších příslušných dokumentech Komise, nelze toto chápat jako obecně platné odůvodnění toho, proč by měla být podporována pouze digitalizace pozemního vysílání. Východiskem je spíše skutečnost, že přechod by měl být regulován trhem a každá síť by měla být schopna konkurovat z vlastních sil. Aby zůstala zachována tato zásada, měl by každý zásah státu být technologicky neutrální. Kritérium technologické neutrality tak v tomto případě není splněno.
(144)
Ve svých připomínkách Německo zpochybňuje přiměřenost zásady technologické neutrality při posuzování z hlediska právní úpravy podpory a tvrdí, že technologická neutralita jednotlivého opatření podpory prakticky není dosažitelná. Politika státních podpor Německa je celkově technologicky neutrální a Německo by případně poskytlo podporu také jiným způsobům přenosu. Zatímco satelitní přenos nevyžaduje při přechodu na digitální přenos žádnou podporu, digitalizace kabelového vysílání ještě dostatečně nepokročila, aby připadala v úvahu konkrétní opatření podpory. Komise v tomto okamžiku nemá k dispozici žádné konkrétní informace ze strany Německa, z nichž by vyplývalo, že jsou plánovány státní prostředky rovněž pro jiné způsoby přenosu.
(145)
Podle názoru Komise lze tyto obecné argumenty proti použití zásady technologické neutrality vyvrátit. Existuje rozdíl mezi finanční podporou na přechod na digitální vysílání a opatřeními, která podporují pouze digitální pozemní vysílání jako takové. Dotace, které se poskytují cíleně jedné konkurující technologii přenosu, vedou ke značnému narušení hospodářské soutěže mezi těmito technologiemi.
(146)
Podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES a příslušné judikatury je takové narušení hospodářské soutěže přípustné pouze tehdy, slouží-li k tomu, aby odstranilo konkrétní selhání trhu nebo nesoulad, a jedná-li se v případě dané podpory o vhodný, nezbytný a přiměřený prostředek k dosažení stanovených cílů. Podle pravidel o státní podpoře musí být toto hodnocení vypracováno zvlášť pro každou jednotlivou podporu.
(147)
Kromě obecného cíle podpory na přechod na digitální vysílání německé orgány tvrdí, že finanční podpora zavedení DVB-T slouží také k zachování pozemního vysílání jako technologie přenosu. Tím by se posílila hospodářská soutěž mezi provozovateli vysílání a v oblasti infrastruktury vysílání by přispěla k uskutečnění různých cílů ve veřejném zájmu.
(148)
Německo upozorňuje především na to, že digitalizace pozemního vysílání přispívá k různorodosti médií, neboť provozovatelé komerčního vysílání získali možnost vysílat v SP-V své programy přes 12 kanálů a ne jako dosud v analogovém modu pouze přes tři kanály. Pro vysílání regionálních a místních programů je pozemní platforma vhodnější než kabel nebo satelit. Kromě toho opatření obyvatelstvu zabezpečuje základní mediální pokrytí. Německo dále uvádí, že pokrytí venkovských a odlehlých oblastí na základě topologie pokrytých oblastí v Severním Porýní-Vestfálsku je nákladnější, a proto je zavedení DVB-T z komerčního hlediska méně zajímavé než například v regionu, jako je Berlín-Braniborsko. Opatření je tak prvním krokem, z něhož vychází podnět a který připravuje pozdější zavedení DVB-T v těchto regionech.
(149)
Kromě toho Německo zdůrazňuje zvláštní inovační potenciál digitálního pozemního vysílání s odkazem na to, že rozvoj digitálních mobilních možností příjmu je možný pouze prostřednictvím DVB-T.
(150)
Komise bere cíle obecného veřejného zájmu předložené Německem na vědomí, zastává ovšem, jak je vysvětleno níže, názor, že se v případě finanční podpory nejedná výslovně ani o podporu mediální rozmanitosti, regionálně a místně zaměřené obsahy programů a celkové mediální pokrytí, ani o lepší pokrytí venkovských oblastí nebo o inovační podporu, a že opatření není vzhledem ke stanoveným cílům potřebné, vhodné a přiměřené.
2.3.2 Návrh opatření podpory: Nezbytnost a přiměřenost
(151)
Německo trvá na tom, že opatření je nezbytné pro dosažení výše uvedených cílů a pro odstranění selhání trhu v určitých oblastech. Komise v zásadě nemá právo zpochybňovat rozhodnutí Spolkové vlády a spolkových zemí zachovat pozemní vysílání a urychlit jeho digitalizaci. Kromě toho Komise není oprávněna rozhodovat o tom, zda by byla jiná opatření vhodnější pro dosažení téhož cíle.
(152)
Na tomto místě je třeba nejdříve vysvětlit, že předmětem tohoto rozhodnutí je opatření k zavedení DVB-T v Severním Porýní-Vestfálsku oznámené Německem a ne zásadní politické rozhodnutí německých orgánů o zachování pozemního vysílání. V rámci tohoto postupu musí Komise podle příslušných právních předpisů o státních podporách prověřit, zda státní podpora na provozní náklady na vysílání určená provozovatelům komerčního vysílání je ve vztahu k cílům obecného veřejného zájmu uvedeným Německem v kontextu tohoto opatření nezbytná a přiměřená.
(153)
Analýza přiměřenosti státní podpory je nedílnou součástí tohoto posudku. Podle názoru Komise by neměl být uváděn pouze důkaz o potřebnosti opatření, mělo by se rovněž zdůvodňovat, proč je státní podpora jako specifická forma státního zásahu v daném případě vhodným nástrojem pro dosažení cíle společného zájmu. Pokud by státní podpora nebyla vhodným nástrojem pro odstranění selhání trhu nebo problémů soudržnosti, mohla by vést k narušení hospodářské soutěže a obchodu, kterému by se dalo při použití jiného nástroje, např. regulačních opatření, zabránit.
(154)
Komise dále posuzuje bod po bodu, zda dané opatření může být považováno za potřebné a vhodné pro dosažení cílů obecného veřejného zájmu uvedených Německem a zda je oprávněné a vhodné pro odstranění případného selhání trhu v určitých oblastech, které by mohlo ztížit uskutečňování těchto cílů. Kromě toho prověřuje, zda je posuzované opatření přiměřené pro odstranění obtíží.
(155)
Ohledně posílení hospodářské soutěže mezi různými způsoby přenosu německé orgány tvrdí, že podpora digitálního pozemního přenosu vyvíjí kladný konkurenční tlak na ostatní platformy přenosu a povede k tomu, že provozovatelé sítí ostatních platforem zlepší a aktualizují své služby tak, aby se nakonec urychlila také digitalizace ostatních platforem. Tento argument odporuje nejen tvrzení Německa, že opatření nenarušuje hospodářskou soutěž; německé orgány dosud ani nepředložily přesvědčivé důkazy, že je přenos vysílání v Severním Porýní-Vestfálsku narušen strukturálními problémy hospodářské soutěže. I bez pozemního přenosu nabízí kabelové a satelitní vysílání již celou řadu volně vysílaných televizních programů, které jsou dostupné široké veřejnosti. Dodatečná hospodářská soutěž vzniká prostřednictvím širokopásmového přenosu, (např. přes technologie xDSL), který se bude rozšiřovat jako dodatečná platforma pro přenos vysílání. Proto, podobně jako je uvedeno v jiných rozhodnutích Komise týkajících se opatření státních podpor ve prospěch digitální televize (82), nemůže být poskytnutí podpory s tímto odůvodněním akceptováno.
(156)
Pokud jde o mediální a programovou rozmanitost, byly programové kanály digitální pozemní televize přidělovány tak, aby zavedení provozovatelé vysílání byli upřednostněni, zatímco nových účastníků na trhu bylo schváleno jen velmi málo (83). Opatření tak není jednoznačně zaměřené na zvyšování rozmanitosti provozovatelů. Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení (84), má síť DVB-T navzdory tomu, že se kapacita přenosu digitalizací zvýšila, horší postavení v porovnání s počtem programů dostupných přes satelit nebo kabel. Dokonce i v analogovém modu nabízejí druhé dva způsoby přenosu více programů než DVB-T a většinu programů, pokud ne všechny programy nabízené přes DVB-T, lze přijímat také prostřednictvím kabelu a satelitu.
(157)
V případě opatření se nejedná ani o cílenou podporu regionálních a místních programů nebo provozovatelů vysílání, kteří takové programy vysílají. V mnoha regionech Severního Porýní-Vestfálska jsou tak místní televizní programy šířeny prostřednictvím kabelu, zatímco digitální pozemní platforma v SP-V podobné programy nenabízí. Ve výběrovém řízení na licence na vysílání nebyly regionální a místní programy výslovně jmenovány. Žádný z příjemců podpory neprovozuje regionální nebo místní televizi a vysílání těchto programů nemá navíc při poskytování dotací provozovatelům komerčního vysílání žádný význam.
(158)
Ohledně udržení základního mediálního pokrytí pro obyvatelstvo je třeba konstatovat, že opatření nezohledňuje regiony, ve kterých mohou na základě přechodu na digitální pozemní vysílání nastat problémy s pokrytím. Německé orgány připustily, že čistě z technického hlediska může každá budova v Severním Porýní-Vestfálsku volně přijímat televizní programy přes satelit. To v současnosti neplatí pro DVB-T: uvedené opatření je omezené na městské oblasti s vysokou hustotou obyvatel, ve kterých je zpravidla k dispozici širokopásmový kabel.
(159)
Vysvětlivky Německa k pozdějšímu zavedení DVB-T ve venkovských a odlehlých oblastech nebyly dále podloženy a nic nenasvědčuje ani tomu, že by opatření mohlo skutečně sloužit k podpoře DVB-T v řídce osídlených oblastech, neboť opatření je zaměřené pouze na nejhustěji osídlené regiony Severního Porýní-Vestfálska. Kromě toho opatření nepočítá s žádnými zvláštními pobídkami, které by mohly provozovatele vysílání motivovat k rozšíření své nabídky na odlehlé oblasti. Již v rámci analogového přenosu provozovatelé komerčního vysílání nevysílali své programy mimo velké aglomerace Severního Porýní-Vestfálska.
(160)
K tvrzení Německa ohledně podpory inovací Komise poznamenává, že plánovaná státní podpora není zaměřena na inovační média nebo telekomunikační služby, nýbrž pouze na dotování provozních nákladů provozovatelů vysílání na přenos jejich televizních programů.
(161)
Komise z informací, které má k dispozici, vyvozuje, že síť DVB-T v Severním Porýní-Vestfálsku užívá kompresní standard MPEG-2, přestože brzy bude na trhu dostupný dokonalejší standard MPEG-4 (DVB-T 2) s podstatně lepším využitím frekvencí. V případě mobilní televize zaostává platforma DVB-T využívaná v Severním Porýní-Vestfálsku výrazně za pokročilejšími technologiemi mobilní televize, jako je např. DVB-H (přenos digitálního obrazového vysílání do kapesních terminálů) (85), která vykazuje stabilnější příjem signálu a nižší spotřebu energie. V souvislosti s inovačním potenciálem interaktivních služeb je třeba na tomto místě poukázat na to, že DVB-T nepočítá se zpětným kanálem a že signál bude převáděn pouze ke konečnému spotřebiteli. Interaktivita tudíž není skutečným znakem DVB-T.
(162)
Z hlediska inovace se v případě DVB-T nejedná o technologii, která by jednoznačně převažovala nad ostatními platformami. Plánovaná státní podpora DVB-T by dokonce mohla, jak již bylo uvedeno, brzdit inovace, které vycházejí z jiných platforem a technologií přenosu.
(163)
Německo tvrdí, že podpora je nezbytná pro udržení pozemního vysílání jako technologie přenosu. Přítomnost provozovatelů komerčního vysílání a zejména velkých skupin RTL a ProSiebenSat.1 je z hlediska diváků pro dlouhodobou přitažlivost platformy nepostradatelná. Německé orgány uvádějí, že tyto skupiny jsou ochotné účastnit se DVB-T pouze tehdy, nevzniknou-li jim zavedením digitálního pozemního přenosu žádné dodatečné náklady v porovnání s analogovým modem. I když RTL group nepožádala o dotaci, svou účast na platformě však podmínila přítomností společnosti ProSiebenSat.1.
(164)
V této souvislosti Německo pro znázornění svých tvrzení uvedlo jiné regiony Severního Porýní-Vestfálska (Wuppertal, Ostwestfalen-Lippe, Münsterland, Cáchy a jižní Vestfálsko), ve kterých je nebo byla platforma DVB-T zaváděna bez účasti provozovatelů komerčního vysílání a kde se ukázalo, že provozovatelé komerčního vysílání nemají bez státní podpory o účast na platformě DVB-T zájem.
(165)
Komise se domnívá, že z informací, které Německo poskytlo, nevyplývá, že bez státních prostředků není možné zachovat pozemní vysílání. Kromě toho Německo nedoložilo, že by plánovaná podpora mezi provozovateli komerčního vysílání vzbuzovala větší zájem o přítomnost na pozemní platformě. Rovněž nebylo doloženo, že by plánované opatření podpory skutečně způsobovalo změnu chování zvýhodněných provozovatelů.
(166)
Všeobecná dohoda k zavedení digitální pozemní televize (DVB-T) v Severním Porýní-Vestfálsku sice obsahovala závazný harmonogram přechodu, neobsahovala však žádné jasné údaje k plánované podpoře. Jak bylo zdůrazněno v 19. bodě odůvodnění, v dohodě jsou pouze neurčité formulace, které odkazují na podporu „technické infrastruktury pro šíření DVB-T“ a vypracování „plánu podpor pro sociálně slabé občany“. Oznámení o přidělení licencí na vysílání neobsahovalo žádné odkazy na možnou podporu. Přesné podmínky finanční podpory byly stanoveny ve směrnici o podpoře DVB-T ze dne 19. listopadu 2004, tj. až po přidělení licencí na vysílání a několik měsíců po zavedení DVB-T.
(167)
Provozovatelé komerčního vysílání tudíž byli ochotni účastnit se DVB-T i bez bližších údajů o finanční podpoře. Provozovatelé vysílání, kteří se již účastnili analogového pozemního přenosu, souhlasili se závazným harmonogramem přechodu bez bližších podrobností ohledně daného opatření podpory. Kromě toho z předložených informací týkajících se provozovatelů komerčního vysílání, kteří své programy nevysílali přes analogovou platformu, vyplývá, že úřad LfM získal mnohem více žádostí o udělení licencí na digitální vysílání, než bylo volných programových kanálů. Německo v této souvislosti trvá na tom, že na základě všeobecné dohody ze dne 20. října 2003 byli všichni provozovatelé vysílání informováni o možné podpoře. Avšak i kdyby všichni uchazeči věděli o této všeobecné dohodě (jejíž součástí částečně byli, ovšem ne jako zúčastněné strany), neměli přesnější podrobnosti týkající se opatření podpory.
(168)
Kromě toho Komise poukazuje na to, že provozovatelé komerčního vysílání šíří své programy přes DVB-T již déle než tři roky bez jakékoli státní podpory. Přestože Terra Nova opustila platformu teprve nedávno, byl tento programový kanál po sedmi žádostech provozovatelů komerčního vysílání nakonec přidělen stanici Tele 5. Tito provozovatelé vysílání neměli vzhledem k rozhodnutí Komise ve věci Berlín-Braniborsko a vzhledem k probíhajícímu řízení jednoznačně žádnou záruku státní podpory. V regionech jiných spolkových zemí, např. v oblasti Rýn-Mohan a v severním Německu, vysílají provozovatelé komerčního vysílání své programy přes platformu DVB-T (86), aniž by získali výhodu státní podpory.
(169)
Ohledně provozovatelů vysílání, kteří své programy šířili již přes analogovou platformu, Německo trvá na tom, že opatření bylo nezbytné, aby se pokryly „dodatečné náklady“ na digitální přenos.
(170)
Ovšem jak již bylo uvedeno v 74. a 123. bodě odůvodnění, vyplývají údajné „dodatečné náklady“ společností ProSiebenSat.1 a der RTL group výlučně z většího počtu programů, neboť náklady na jeden programový kanál jsou u digitálního přenosu nižší než u analogového přenosu. Německé orgány neodůvodnily, proč tito provozovatelé vysílání museli být na digitální platformě zastoupeni více programy a proč nebyly zohledněny příjmy z podnikání při výpočtu plánované podpory.
(171)
Tvrzení Německa o zavedení DVB-T v jiných regionech Severního Porýní-Vestfálska bez účasti provozovatelů komerčního vysílání Komise oponuje, že tyto regiony, pokud jde o hustotu obyvatel a přitažlivost pro provozovatele komerčního vysílání, nejsou s městskými oblastmi srovnatelné. Z uvedených příkladů lze vyvodit závěr, že zavedení digitální pozemní platformy je možné i bez účasti provozovatelů komerčního vysílání a pouze za účasti veřejnoprávních provozovatelů vysílání.
(172)
Německo trvá na tom, že podporou mělo být v určitých oblastech odstraněno selhání trhu, které mohlo bránit přechodu na digitální pozemní televizi. S odkazem na sdělení o přechodu na digitální vysílání Německo ve spojitosti s přechodem uvádějí koordinační problémy mezi účastníky trhu, jistá rizika, kladné vnější vlivy a krátkodobý nárůst nákladů. Vzhledem ke klesajícímu podílu pozemního vysílání na šíření vysílání a vysokým nákladům na přenos existuje riziko, že provozovatelé komerčního vysílání zcela zastaví analogový přenos a své programy už vůbec nebudou vysílat přes pozemní platformu, což by znamenalo ztrátu výhod pozemního vysílání popsaných výše, pokud jde o mediální rozmanitost, základní mediální pokrytí, přenos regionálních a místních programů, inovační potenciál a hospodářskou soutěž v oblasti infrastruktury.
(173)
V této souvislosti by se mělo podrobněji přezkoumat, zda se v tomto případě jedná o skutečné selhání trhu, na jehož základě trh není schopen dosáhnout nejlepšího cíle ohledně veřejného blaha. Za druhé je třeba přezkoumat, zda je státní podpora potřebná a vhodná k odstranění takového selhání trhu, a zda je opatření přiměřené vzhledem k cíli, kterého je třeba dosáhnout. Pouze tehdy, je-li opatření potřebné i vhodné, lze toto opatření v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES považovat za slučitelné se společným trhem.
(174)
Komise chápe koordinační problém uvedený Německem do té míry, že by v zásadě mohl představovat selhání trhu, které brání přechodu od analogového na digitální přenos. Problém vzniká, neboť provozovatelé vysílání se musí dohodnout na společných termínech zastavení analogového a zavedení digitálního přenosu, aby se překonal nedostatek frekvencí a náklady na souběžný přenos se udržely na co nejnižší úrovni. Spotřebitelé zřejmě přestoupí na digitální přenos až v okamžiku, kdy programová nabídka dosáhne odpovídajícího rozsahu. Zároveň zřejmě provozovatelé vysílání budou chtít s vlastním přechodem vyčkat, dokud na digitální platformu nepřestoupí ostatní provozovatelé. Bez koordinace by podobné úvahy mohly přechod zpomalit.
(175)
Komise rovněž uznává, že rychlejší zastavení analogového vysílání s cílem lépe využít uvolněné frekvenční spektrum může být přípustným důvodem pro zásah státu.
(176)
S ohledem na uvedený koordinační problém a v souladu s přístupem sledovaným v rozhodnutí ve věci Berlín-Braniborsko (87) se Komise domnívá, že dané opatření není ani potřebným, ani přiměřeným nástrojem k řešení tohoto problému. Potřebě koordinace v rámci přechodu na digitální vysílání lze vyhovět a v daném případě byla zohledněna prostředky, které byly pro tento účel vhodnější a zároveň nenarušovaly hospodářskou soutěž na trhu ve stejné míře.
(177)
V daném případě se úřad LfM a provozovatelé vysílání zastoupení na analogové platformě ve všeobecné dohodě ze dne 20. října 2003 dohodli na společném harmonogramu. Navíc se úřadu LfM podařilo stanovit termín pro vrácení licencí na analogové vysílání platný pro všechny provozovatele vysílání. Kromě toho sladil přechod na digitální vysílání se spolkovými zeměmi severního Německa. Tímto způsobem mohlo být digitální pozemní vysílání zahájeno současně v několika spolkových zemích podle společného harmonogramu a bez fáze simulcast pro provozovatele komerčního vysílání. Proto se zdá, že finanční podpora na náklady na přenos provozovatelů komerčního vysílání není pro účely přechodu na digitální vysílání nezbytná.
(178)
Podle názoru německých orgánů nesloužily plánované platby pouze k tomu, aby provozovatele komerčního vysílání zbavily části „dodatečných nákladů“ na digitální pozemní přenos, nýbrž také k vyrovnání určitých provozněhospodářských rizik, která provozovatelé komerčního vysílání nesou (např. na základě nižších podnikatelských příjmů). Ve sdělení o přechodu na digitální vysílání z roku 2003 se uvádí: „Pravděpodobnost selhání trhu je spjatá s komplexitou prostředí, ve kterém k přechodu dochází, a s vzájemným působením mezi hlavními zúčastněnými stranami.“ (88) V uvedeném případě bylo možné komplexitu díky přípravným opatřením úřadu LfM udržet na nízké úrovni, takže každý provozovatel vysílání byl informován o předpokládaných nákladech na přenos a dokonce mohl sám dopředu odhadnout příjmy a výdaje.
(179)
Německo nikdy své stanovisko neuvedlo podrobněji nebo nedoložilo čísly, ani přesněji nepopsalo rozsah údajných rizik. Komise pochybuje, že při tomto přechodu, který dosud probíhal úspěšně i bez státní podpory, vznikají pro provozovatele vysílání jiná, než provozně hospodářská rizika (89), která jsou obecně spjatá s jejich hospodářskou činností a která nesouvisejí s platformou, přes kterou vysílají své programy. Skutečnost, že bylo v Severním Porýní-Vestfálsku podáno více žádostí o licence na digitální vysílání, než bylo licencí k dispozici, dokazuje, že provozovatelé komerčního vysílání jsou i bez pevného příslibu státní podpory ochotni účastnit se DVB-T, zaplatit nezbytné náklady na přenos a podstoupit případné provozněhospodářské riziko.
(180)
Pokud jde o kladné vnější vlivy způsobené uvolněním frekvenčního spektra, vycházejí tyto výhody především ze zastavení analogového pozemního vysílání. Tento skutkový stav není v případě Severního Porýní-Vestfálska zpochybňován. Jelikož mají být opatřením dotovány náklady provozovatelů komerčního vysílání na přenos, které však jsou v přepočtu na jeden programový kanál na digitální platformě nižší než v analogovém modu, nelze považovat opatření ani za nezbytné pro krytí nákladů, jež vzniknou krátkodobě při přechodu na digitální vysílání.
(181)
Německo dále tvrdí, že podpora je nezbytná, aby bylo provozovatelům komerčního vysílání vyplaceno vyrovnání za předčasné vrácení licencí na analogový přenos. Zároveň však ze stanoviska Německa vyplývá, že provozovatelé komerčního vysílání, kteří byli dříve zastoupeni na analogové platformě, byli jako odškodnění za předčasné vrácení licencí na analogový přenos přednostně zohledněni v postupu přidělování licencí na digitální vysílání, takže se společnosti RTL a ProSiebenSat.1 mohly se soubory programů ucházet o celé multiplexy.
(182)
V této souvislosti Komise upozorňuje, že toto tvrzení je relevantní, pouze pokud jde o poskytnutí finančních prostředků provozovatelům vysílání analogové platformy, avšak nemůže být uváděno jako odůvodnění pro nezbytnost podpory pro nové provozovatele vysílání na platformě DVB-T. Avšak i ve vztahu k provozovatelům vysílání zastoupených na analogové platformě je toto tvrzení sporné. Ze skupiny provozovatelů vysílání, kteří vrátili své analogové licence, získává pouze ProSiebenSat.1 podporu v rámci stávajícího režimu. Ve výpočtu této dotace, který Německo předložilo, není zohledněná potenciální hodnota zbývající doby platnosti licence. Za těchto okolností nemůže být podpora na náklady na přenos vázána na vrácení licencí na analogové vysílání a ve vztahu k tomuto účelu ji nelze považovat za nezbytnou a vhodnou.
(183)
To platí o to více, že provozovatelé vysílání již v rámci přidělování licencí na digitální pozemní přenos obdrželi vyrovnání. Přednostní zacházení se neomezilo na zajištění průběžné dostupnosti jejich analogových programů v digitální modu, ale umožnilo společnostem RTL a ProSiebenSat.1 rozšíření programové nabídky v digitálním modu (dva dodatečné programové kanály pro RTL group a tři dodatečné programové kanály pro ProSiebenSat.1). Zároveň požádali o licence také další provozovatelé vysílání, kterým ovšem na základě omezeného počtu přenosových kanálů nemohly být poskytnuty.
(184)
Německo trvá na tom, že opatření je vzhledem ke svému cíli přiměřené. Z hlediska Německa se v případě podpory jedná o nezbytné minimum, jak získat provozovatele komerčního vysílání pro platformu DVB-T, a tím zajistit také další existenci pozemního vysílání. Přiměřenost je zaručena tím, že jsou financovány pouze „dodatečné náklady“ vznikající při digitálním přenosu těm provozovatelům vysílání, kteří dosud vysílali své programy přes analogovou platformu, a v případě nových účastníků DVB-T je použito degresivní financování. Ohledně výše podpory pro provozovatele vysílání, kteří dosud nebyli zastoupeni na analogové platformě, Německo nepředložilo žádné informace, kterými by se dal obhájit podíl poplatků za přenos krytých státní podporou.
(185)
Jak již bylo uvedeno, Komise vyjádřila v různých ohledech pochybnosti o věrohodnosti úvah a výpočtech, které se týkají „dodatečných nákladů“ uváděných německými orgány. Komise zjišťuje, že posuzované opatření dotuje provozovatelům vysílání náklady na přenos, které jsou u digitálního pozemního vysílání v přepočtu na jeden programový kanál nižší než v analogovém modu. Údajné „dodatečné náklady“ v případě RTL a ProSiebenSat.1 vznikají pouze proto, že tyto společnosti oproti předchozímu vysílání přes analogovou platformu nabízejí v Severním Porýní-Vestfálsku více programů. Provozovatelům vysílání, kteří na pozemní platformě dosud nebyli zastoupeni, podobné „dodatečné náklady“ nevznikají.
(186)
V případě provozovatelů vysílání, kteří své programy vysílali dříve přes analogovou platformu, není možné opatření považovat za vyrovnání „dodatečných nákladů“ na digitální přenos. Jelikož přechod provozovatelů komerčního vysílání na digitální vysílání proběhl bez fáze simulcast, odpadly také náklady spojené s touto fází. Dodatečné náklady na základě investic do technického vybavení a podobných zařízení nezbytných pro přechod německé orgány neuplatnily. Za těchto okolností Komise dospěla k závěru, že podpora, i kdyby bylo možné ji považovat za potřebnou a vhodnou (quod non), nebyla omezena na nezbytné minimum.
2.3.3 Závěr se zřetelem na čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES
(187)
Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že cíle obecného veřejného zájmu uváděné Německem a selhání trhu prokázané v souvislosti s přechodem na digitální vysílání nejsou dostatečným odůvodněním poskytnutých podpor. Komise není přesvědčena o tom, že se v případě podpory jedná o nezbytný, vhodný a přiměřený prostředek k odstranění selhání trhu v určitých oblastech a k dosažení cílů obecného veřejného zájmu uváděných německými orgány. Pokud trh může, jako je tomu v kontextu tohoto případu, poskytnout různé technologie (90) a pokud mohou být v tržních podmínkách vyvíjena různá vzájemně si konkurující řešení, pak státní podpora na náklady provozovatelů komerčního vysílání na vysílání na platformě DVB-T představuje odchylku od zásady technologické neutrality a vede ke zbytečnému narušení hospodářské soutěže.
(188)
Opatření proto nelze podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES považovat za slučitelné se společným trhem.
2.4 USTANOVENÍ ČL. 87 ODST. 3 PÍSM. b) SMLOUVY O ES
(189)
Na základě čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES mohou být „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu“, považovány za slučitelné se společným trhem.
(190)
Podle německých orgánů plánované opatření odpovídá pravidlům podle čl. 87 odst. 3 písm. b). Přechod na digitální přenos představuje významný projekt společného evropského zájmu ve smyslu sdělení o přechodu na digitální vysílání, který má rovněž hospodářské, sociální a politické dopady. V případě opatření jde o značné krátkodobé náklady a nedostatečné koordinační mechanismy ve spojení s přechodem na digitální vysílání, o kterých se hovoří i ve sdělení o přechodu na digitální vysílání.
(191)
Komise zastává stanovisko, že pro uplatnění čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES nestačí sledovat obecný cíl společného evropského zájmu. Projekt uskutečněný opatřením musí představovat nejen společný evropský zájem, nýbrž prokázat také evropský rozměr a být součástí nadnárodního evropského programu, který je financován buď několika vládami členských států společně nebo který vzešel ze společné akce různých nových členských států. V jednom svém rozsudku soudní dvůr uvádí: „Pouhá skutečnost, že zamýšlené investice umožnily použití nových technologií, z projektu nečiní projekt společného evropského zájmu. (91)“
(192)
Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že cílenou podporu digitální pozemní televize ve dvou městských oblastech Severního Porýní-Vestfálska nelze považovat za „významný projekt společného evropského zájmu“.
2.5 USTANOVENÍ ČL. 87 ODST. 3 PÍSM. d) SMLOUVY O ES
(193)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES je zaměřené na „podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu“. Dále čl. 151 odst. 4 Smlouvy o ES stanoví: „Společenství ve své činnosti podle ostatních ustanovení této smlouvy přihlíží ke kulturním hlediskům, zejména s cílem uznávat a podporovat rozmanitost svých kultur.“
(194)
Německo trvá na tom, že opatření spadá pod čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES, neboť přispívá k zachování vyváženého systému vysílání, a tudíž rovněž podporuje kulturu ve smyslu čl. 151 Smlouvy o ES.
(195)
Podle čl. 151 odst. 4 Smlouvy o ES musí Společenství ve své činnosti přihlížet ke kulturním hlediskům. Podle názoru Komise je nutné „kulturní výjimku“ uvedenou v čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES vykládat jako každou výjimku restriktivně. Podle názoru Komise je možné tuto výjimku použít pouze v případech, kdy je kulturní dědictví jednoznačně identifikované nebo identifikovatelné (92). Kromě toho je nutné pojem kultury vztahovat k obsahu a druhu uvedeného produktu a ne na médium či jeho šíření samo o sobě (93).
(196)
V uvedeném případě se podpora týká přenosu rozhlasových a televizních signálů a nijak nesouvisí s určitým kulturním obsahem, který by se jinak nevysílal. Komise se proto domnívá, že podmínky pro použití čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES nejsou splněny.
2.6 USTANOVENÍ ČL. 86 ODST. 2 SMLOUVY O ES
(197)
V čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES se stanoví, že: „Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým v této smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství.“
(198)
Jak již bylo uvedeno v 91. a 92. bodě odůvodnění, Německo trvá na tom, že se v případě opatření jedná o vyrovnání za poskytování služby obecného hospodářského zájmu - tj. přenos programů přes platformu DVB-T. Provozovatelé komerčního vysílání byli prostřednictvím přidělených licencí na digitální přenos pověřeni službou obecného hospodářského zájmu, která je zavazuje k veřejnému vysílání svých programů. Nedostatečné financování by bránilo splnění tohoto závazku veřejné služby. Bez plánovaného opatření by provozovatelé komerčního vysílání nebyli ochotni účastnit se zavádění DVB-T, což by ohrozilo další existenci pozemního vysílání. Kromě toho by rozvoj obchodu nesměl být podporou dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství.
(199)
Podle příslušné judikatury k výkladu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES musí být příjemce podpory výslovně pověřen členským státem zvláštní úlohou obecně hospodářského zájmu, aby mohl být čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES uplatněn. Takové pověření musí obsahovat přesné údaje o druhu, rozsahu a trvání závazku veřejné služby a uvádět zúčastněné podniky.
(200)
Jak již bylo uvedeno v 93. bodě odůvodnění, Komise nezpochybňuje, že je digitalizace vysílání v obecném veřejném zájmu. Na základě výsledků popsaných v 92. až 96. bodě odůvodnění však Komise dospěla k závěru, že opatření, které má podpořit běžnou podnikatelskou činnost podniků, nelze považovat za vyrovnání za splnění závazku veřejné služby ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(201)
I kdyby byli provozovatelé komerčního vysílání pověřeni závazkem veřejné služby (quod non), nesmí vyrovnávací platba podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES překročit čisté náklady na splnění závazku veřejné služby při zohlednění příslušných příjmů včetně přiměřeného zisku.
(202)
Jak bylo vysvětleno v 97. až 99. bodě odůvodnění, plánovaná státní podpora není podložena žádnými objektivními kritérii, jak se požaduje v čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES. Opatření sice zohledňuje náklady provozovatelů komerčního vysílání na přenos přes digitální pozemní platformu, avšak nikoli jejich příjmy (např. z reklamy).
(203)
Aby se zajistilo splnění kritéria nezbytnosti zakotveného v čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, musí orgány poskytující dotace stanovit pravidla pro výpočet a kontrolu kompenzační částky. Členské státy by měly pravidelnými kontrolami zajistit, aby nedošlo k nadměrné kompenzaci. Příslušné orgány pro uvedené opatření nestanovily žádné předpisy a kontroly.
(204)
Na základě těchto úvah se Komise domnívá, že podporu nelze považovat za slučitelnou se společným trhem podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
VII. ZÁVĚR
(205)
Komise proto dospěla k závěru, že se v případě podpory, kterou LfM hodlá poskytnout provozovatelům komerčního vysílání, jedná o státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, kterou podle čl. 87 odst. 3 písm. c), čl. 87 odst. 3 písm. b), čl. 87 odst. 3 písm. d) a čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES nelze považovat za slučitelnou se společným trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou hodlá Spolková republika Německo poskytnout provozovatelům komerčního vysílání v rámci zavádění digitální pozemní televize v Severním Porýní-Vestfálsku na základě směrnice úřadu pro sdělovací prostředky Severního Porýní-Vestfálska o poskytnutí příspěvků na podporu digitální pozemní televize jako opatření a projekt pro nové technologie přenosu vysílání podle paragrafu 88 odst. 3 s. 5 a 6 zákona o médiích SP-V ze dne 19. listopadu 2004 a která byla Komisi oznámena dopisem ze dne 13. ledna 2005, není slučitelná se společným trhem.
Z těchto důvodů nesmí být podpora poskytnuta.
Článek 2
Spolková republika Německo do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí uvědomí Komisi o opatřeních přijatých k jeho splnění.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 23. října 2007.