ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 19. května 2004
o opatřeních učiněných Dánskem ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2004) 1814)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2005/217/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co poskytla zúčastněným stranám lhůtu pro předložení připomínek k výše uvedeným ustanovením (1), s ohledem na tato vyjádření, a
vzhledem k těmto důvodům:
I. STAV VĚCI
(1)
Když 1. května 1999 vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva, byl k ní v podobě přílohy připojen protokol o veřejném rozhlasovém a televizním vysílání v členských zemích (dále jen „protokol“).
(2)
Prostřednictvím dopisu z 5. dubna 2000 přijala Komise žalobu komerční dánské televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/Danmark (dále jen „TV2“). Schůzka s žalobcem se uskutečnila 3. května 2000. V dopisech z 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 sdělil žalobce další informace.
(3)
Dne 15. listopadu 2001 zveřejnila Komise vyhlášku o použití pravidel pro státní podporu veřejnoprávního rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „vyhláška o rozhlasovém a televizním vysílání“) (2). Tato vyhláška stanoví principy a metody pro posouzení, zda financování veřejnoprávního rozhlasového a televizního vysílání je slučitelné se smlouvou.
(4)
Dopisem z 5. června 2002 zaslali úředníci Komise dánským úřadům žádost o podání informací, na niž dánské úřady odpověděly dopisem z 10. července 2002. Uskutečnily se dvě schůzky s dánskými úřady, a to dne 25. října 2002 a dne 19. listopadu 2002. Další informace byly poskytnuty prostřednictvím dopisů z 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(5)
Dopisem z 24. ledna 2003 Komise Dánsku oznámila, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES v souvislosti se státním financováním veřejnoprávní dánské televizní společnosti TV2.
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (3). Komise v tomto oznámení vyzvala všechny zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(7)
Komise obdržela vyjádření od dánských úřadů v dopise z 24. března 2003. Kromě toho obdržela vyjádření dalších zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností, Association of Commercial Television in Europe (dále jen „ACT“), zaslalo vyjádření dopisem ze 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 zaslala své vyjádření v dopise ze 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala do Dánska, jež na ně reagovalo dopisem z 12. září 2003.
(8)
Komise obdržela další informace od žalobce v dopisech z 15. prosince 2003 a z 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 se konala schůzka žalobce a úředníků Komise za účelem vysvětlení informací uvedených v dopise žalobce z 15. prosince 2003. Komise tyto informace předala dánské vládě, jež na ně reagovala dopisem z 15. března 2004. Schůzka dánských úřadů a úředníků Komise se konala 9. února 2004.
(9)
V souladu s rozhodnutím o zahájení formálního šetření se toto rozhodnutí týká období 1995-2002.
II. POPIS
1. Pozadí případu
a) Dánský televizní trh
(10)
V Dánsku existují dvě veřejnoprávní televizní společnosti, a to Danmarks Radio („DR“) a TV2. DR je téměř výlučně financována z koncesionářských poplatků. TV2 je financována z koncesionářských prostředků a z příjmů z reklamy.
(11)
TV2 byla zřízena v roce 1986 (4) jako nezávislá nezisková organizace financovaná státní půjčkou. Společnost začala vysílat po celé zemi 1. října 1988. Provozuje pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 má vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(12)
Kromě veřejnoprávních televizních společností existují na celostátním dánském televizním trhu dvě komerční televizní společnosti, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurují společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílá v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozuje TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozuje na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3+ začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
b) Zákonné požadavky
(13)
Úkol poskytovat veřejné služby byl v době podléhající šetření od roku 1995 do roku 2002 upravován řadou různých znění zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (5).
(14)
Úkol TV2 spočívá ve výrobě a rozšiřování celostátních a regionálních televizních programů. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení a satelitních nebo kabelových systémů. Pravidla pro povinnosti (6) při poskytování veřejných služeb společností TV2 vydává ministr.
(15)
Za veřejnou službu (7) se považuje celá programová plocha kanálu TV2. V § 6a odst. 1 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání se praví: „Veškeré provozování veřejných služeb musí dánskému obyvatelstvu prostřednictvím televize, rádia a internetu nebo podobných médií zajistit širokou nabídku programů a služeb, jež zahrnují zprostředkování zpráv, poskytování informací, vzdělávání, zprostředkování umění a zábavy. V rámci nabídky je nutné usilovat o kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při sestavování programu je třeba klást velký důraz na svobodu informací a vyjadřování. (…) Dále je nutné klást zvláštní důraz na dánský jazyk a na dánskou kulturu“.
(16)
Další definice je obsažena ve stanovách TV2 (8). Stanovy určují povinnosti, jimž podléhá vysílací činnost TV2 ve vztahu k umění a kultuře, k dánské filmové produkci, k používání nových technologií (také kvůli posílení přístupu postižených k programům) a k programům pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je také povinna vysílat pro obyvatelstvo sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(17)
Podle § 6a odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání je „provozování veřejných služeb společnosti TV2 financováno z podílu TV2 na koncesionářských poplatcích, z příjmů reklamního vysílání v TV2 a z jiných příjmů“.
(18)
Povinnost provozovat vysílání komerčních televizních stanic do oblastí, které přesahují oblast lokálního vysílání, je stanovena v kapitole 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Kladené požadavky se týkají hlavně vydávání povolení. Programové požadavky, které jsou kladeny na vlastníky takového povolení, jsou stanoveny ve vyhlášce č. 874 o evropských programech a ve vyhlášce č. 1349 o lokálním rozhlasovém a televizním vysílání (9). Podle těchto vyhlášek mají síťové stanice, které získaly povolení k lokálnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3+ a kanál 1 stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
c) Komerční činnost stanice TV2
(19)
TV2 provozuje mnoho forem komerční činnosti od 1. ledna 1997, kdy k tomu získala zvláštní povolení (10), a tato komerční činnost může zahrnovat využití technického vybavení, zřizování nových společností nebo vkládání kapitálu do existujících společností. Během šetřeného období tato činnost m.j. zahrnovala reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity a další prodej práv na vysílání sportovních pořadů.
(20)
Od ledna 2001 musí TV2 účetně rozlišovat svou činnost v oblasti veřejných služeb a „veškerou jinou činnost“, jestliže obrat „veškeré jiné činnosti“ přesáhne 5 % celkového obratu a 3 miliony DKK ročně (vyhláška č. 740). Podle platné vyhlášky je nutné zaúčtovat veškeré náklady; ceny výrobků a služeb, které nespadají do oblasti veřejných služeb, se stanoví na základě tržních ocenění, a převod kapitálu mezi činností v oblasti veřejných služeb a jinou činností musí proběhnout za tržně ekonomických podmínek v souladu s tržně ekonomickým principem investování a nesmí obsahovat prostředky z koncesionářských poplatků (11).
2. Opatření
a) Prostředky z koncesionářských poplatků
(21)
Během šetřené doby byly TV2 přiděleny prostředky z koncesionářských poplatků ve výši 4 067,7 milionů DKK.
(22)
Ministr kultury stanoví vždy na období jednoho roku nebo více let výši koncesionářských poplatků, jež mají platit všichni vlastníci rozhlasových a televizních přijímačů (12). Koncesionářské poplatky za televizní vysílání vybírá DR, a tyto prostředky se rozdělují mezi DR a TV2 na základě bližšího určení ministra s ohledem na dohodu o médiích uzavřenou s dánským parlamentem (folketing).
(23)
Ministr kultury stanoví podrobnější pravidla o vzniku povinnosti platit poplatky a o skončení této povinnosti, o platebních lhůtách a vybírání poplatků, o upomínacích poplatcích atd. V souladu se zákonem o úrocích dochází v případě opožděné platby za koncesi k nabíhání úroků z této platby. Nezaplacené platby a poplatky může vymáhat Finanční správa. Vymáhání se m.j. provádí zadržením mzdy dotčené osoby podle pravidel o vymáhání osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(24)
Až do roku 1997 dostávala TV2 všechny své prostředky prostřednictvím Fondu TV2 (TV2-Fonden), který byl zřízen státem a fungoval jako nezávislá jednotka za účelem přivádění příjmů do TV2. Další nezávislou jednotkou, která v té době existovala, byla akciová společnost TV2 Reklame A/S, která spravovala prodej reklam TV2 a také měla zákonem danou povinnost převádět své příjmy do fondu TV2 (TV2-Fonden). Prostředky, které sestávaly z koncesionářských poplatků a z příjmů z reklamy, byly poté v souladu s rozhodnutím ministra kultury převedeny do TV2. Od roku 1997 dostává TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
b) Převody ad hoc z Fondu TV2 (TV2-Fonden) a z Rozhlasového fondu (Radiofonden)
(25)
Kromě koncesionářských poplatků bylo do TV2 převedeno 58 milionů DKK z Rozhlasového fondu (Radiofonden) určených na zvýšení úsilí v oblasti dánské filmové produkce. V roce 1997 obdržela TV2 od Fondu TV2 (TV2-Fonden) 167 milionů DKK na investice do digitalizace svých výrobních systémů a 50 milionů na pokrytí svých provozních nákladů.
c) Osvobození od placení daně z příjmů právnických osob
(26)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmů právnických osob. Prospěch, který toto osvobození v šetřeném období pro TV2 znamenalo, je vyčíslen na 159,4 milionů DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát opatření, které mělo neutralizovat vliv osvobození od placení daně na komerční činnost TV2. TV2 musí převádět 30 % svého ročního zisku z jiné činnosti na činnost v oblasti veřejných služeb. Tato sazba odpovídá obvyklé sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
d) Osvobození od úroků a srážek z úvěrů na rozběh činnosti
(27)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 zaplatit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celý půjčený kapitál. Ale v průběhu šetřeného období byla TV2 osvobozena od placení úroků a získala odklad s placením srážek za půjčky. Prospěch z bezúročných úvěrů a z úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a na provoz v šetřeném období činí 341,8 milionů DKK.
e) Státní záruka za provozní úvěr
(28)
Až do konce roku 1996 poskytoval stát státní záruky jako jistotu za úvěry, které si Fond TV2 (TV2-Fonden) vzal na financování provozu TV2. Státem garantované půjčky byly převedeny do TV2, protože Fond TV2 (TV2-Fonden) byl zrušen. Prospěch TV2 v případě této státní záruky činí 9,8 milionů DKK.
f) Poplatky za celostátní vysílací frekvence a povolení k vysílání v síťovém systému prostřednictvím lokálních frekvencí
(29)
Dánsko má přístup ke třem celoplošným pozemním vysílacím frekvencím, které jsou vyhrazeny pro veřejnoprávní televizní společnosti. Jedna frekvence je vyhrazena pro TV2, druhá je vyhrazena pro DR, a třetí frekvence je určena pro digitální televizní vysílání.
(30)
TV2 platí poplatek za užívání rezervované možnosti celoplošného vysílání Radě pro IT a TV (IT- og Telestyrelsen), která je státním orgánem a spadá pod ministerstvo pro vědu, technologii a vývoj (13). Výše tohoto poplatku je stanovena finančním zákonem. Během šetřeného období platila TV2 za poplatky za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK. Jelikož druhá frekvence je používána jinou veřejnoprávní televizní společností a třetí frekvence se v podstatě neužívala, nelze poplatky placené společností TV2 porovnat s poplatky, jaké by v takovém případě byla zaplatila komerční televizní společnost.
(31)
Dánsko také disponuje frekvencemi, které mají pouze regionální pokrytí. V roce 1997 zavedla vláda kvůli zvýšení pokrytí možnost provést uplink na regionálních frekvencích (vysílací síť) (14). V období 1998-2001 měly všechny komerční lokální televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit roční poplatek státu (15). Regionální organizace TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají v „oknech“ na celoplošné frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným operátorem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85 milionů DKK.
g) Status „must-carry“
(32)
Všichni vlastníci společného anténového zařízení jsou povinni vysílat prostřednictvím svého zařízení veřejnoprávní programy TV2 („must-carry“).
3. Odůvodnění zahájení řízení
(33)
Po úvodním probrání věci Komise zjistila, že tato opatření se s výjimkou statusu „must-carry“ týkají státní podpory podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(34)
Komise vyjádřila své pochyby o slučitelnosti těchto opatření se smlouvou, protože státní financování překročilo v případě závazku poskytovat služby ve veřejném zájmu čisté náklady TV2, a proto mohlo být použito pro převedení prostředků na komerční činnost TV2. Komise došla po provedení úvodních šetření k závěru, že některé komerční aktivity TV2 byly ztrátové a že při řádném šetření prozkoumá, zda chování TV2 při těchto ztrátových komerčních aktivitách odpovídalo chování běžného tržně ekonomického operátora.
(35)
Komise kromě toho vyjádřila své rozpaky ohledně možného jednání TV2 poškozujícího hospodářskou soutěž na reklamním trhu. Jak Komise uvedla ve vyhlášce o rozhlasovém a televizním vysílání: „protože příjmová ztráta je kryta ze státní podpory, mohou se veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti cítit pobízeny ke stlačování cen na reklamním trhu nebo cen jiných komerčních aktivit tak, aby se zisk konkurentů snížil. Jestliže se prokáže, že nějaká veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost se chová tímto způsobem, nelze to považovat za součást její úlohy zajišťovat poskytování služeb ve veřejném zájmu, jíž byla společnost pověřena. Jestliže veřejnoprávní společnost nabízí komerční aktivity pod cenovou úrovní, která je nutná pro pokrytí jednotlivých nákladů, které by efektivní komerční operátor v podobné situaci běžně měl hradit, pak taková praxe znamená, že se jedná o nadbytečné kompenzování povinnosti poskytovat služby ve veřejném zájmu, což v každém případě ‚mění podmínky spolupráce a hospodářské soutěže ve Společenství v takovém rozsahu, který je v rozporu se společnými zájmy‘, takže dochází k porušení Protokolu.“
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(36)
TvDanmark uvedla, že poskytnutí celoplošné vysílací frekvence státem je státní podporou, protože stát se vzdává příjmů z tohoto omezeného aktiva. Konkurence má pokrytí v rozsahu maximálně 77 %. TvDanmark poznamenala, že okolnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou tyto televizní společnosti z ekonomického a obchodního hlediska ve stejné situaci, znamená státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle vyjádření ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje princip neutrality EU týkající se vysílacích možností, že poplatek se musí uložit jakékoliv formě vysílacích sítí.
(37)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb ve veřejném zájmu nelze považovat za akt odpovídající platbě daně z příjmů právnických osob státu, protože deformuje konkurenci na televizním trhu.
(38)
Pokud jde o definici úlohy ohledně poskytování služeb ve veřejném zájmu, ACT, Antena 3 TV a Telecinco se vyjádřily v tom smyslu, že kvalitativní a širokou definici televizní činnosti TV2 v oblasti poskytování služeb ve veřejném zájmu nelze považovat za legitimní, protože se neliší od definice činnosti komerčních operátorů. Vznesly požadavek, aby stát nemohl uložit veřejnoprávním a soukromým televizním společnostem stejné povinnosti a přitom formálně pokládal za úkol poskytování služeb ve veřejném zájmu pouze ty povinnosti, které ukládá veřejnoprávním společnostem. ACT poznamenala, že Komise zde má provést funkční, a nikoliv formální výklad právního principu Evropského společenství uvedeného v čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES. Podle TvDanmark je TV Zulu ilustrací evidentní chyby. Když byla TV2 Zulu přeměněna z veřejnoprávního kanálu na komerční kanál, neznamenalo to žádné větší změny v sestavě programové nabídky.
(39)
ACT poznamenala, že podmínka týkající se mandátu je splněna pouze tam, kde existuje právní mechanismus pro dodržování povinnosti poskytovat služby ve veřejném zájmu a kde tento právní mechanismus reálně umožňuje přinutit veřejnoprávního operátora ke splnění jeho přijatého úkolu. Podle ACT zůstává tato podmínka v předkládané záležitosti nesplněna.
(40)
Pokud jde o otázku proporcionality, ACT uvedla, že Komise by měla prošetřit, zda čisté náklady každého závazku ohledně poskytování služeb ve veřejném zájmu odpovídají nákladům, jaké by při poskytnutí totožné služby vykazoval běžný soukromý investor.
(41)
TvDanmark poznamenala, že Komise by při výpočtu nadbytečného kompenzování měla přihlédnout k prospěchu TV2 v důsledku osvobození od placení daně z příjmů právnických osob, k bezúročným úvěrům a k úvěrům s odloženým splácením, ke státní záruce za provozní úvěry a k možnosti bezplatného vysílání, protože to TV2 v porovnání s komerčními operátory neoprávněně zvýhodňuje.
(42)
TvDanmark uvedla, že výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou všeobecně pouze omezené povahy, a neopravňují TV2 k posílení kapitálu. Kolísání příjmů TV2 z reklamy v rozsahu 13 % v letech 1998-2002 souvisí s obecným oslabením ekonomiky. TV2 je ve vztahu vůči pohybu cen méně zranitelná než její konkurenti, protože je to právě TV2, kdo diktuje ceny.
(43)
Pokud jde o reklamní trh, požadovala TvDanmark, aby cenová politika TV2 nenutila komerční operátory ke krytí jejich samostatných nákladů (nákladů „stand-alone“). TvDanmark musí stanovit své TRP přibližně o 30-40 % nižší než TV2, aby byla na trhu akceptována (TRP nebo GRP společnosti TV2 má vyšší hodnotu na základě lepšího krytí) (16). Na základě jedinečné pozice TV2 mj. v oblasti pokrytí a programové nabídky zadavatel vždy umístí část svého rozpočtu na reklamu u TV2, aby s daným rozpočtem dosáhl maximálního účinku, tzn. nejvíce možných kontaktů, největšího dosahu a/nebo frekvence. TvDanmark předložila čísla, která ukazují, že TvDanmark byla od 1997-2002 ztrátová, a tvrdila, že nečestná konkurence ze strany TV2 zabránila TvDanmark vytvořit dostatečné příjmy, z nichž by společnost mohla financovat lepší programy, které by přilákaly inzerenty.
(44)
Slevy poskytované společností TV2 jsou tak velké, že zákazníci, kteří koupí reklamní spoty na celostátní TV2, často dosáhnou nižších cen, jestliže koupí i reklamní čas na TV2 Zulu (bundling). Ceny za reklamu v Dánsku jsou přibližně o 40-50 % nižší než ve srovnatelných zemích, jako je Norsko a Švédsko, což je důsledek speciálních slevových balíčků TV2 1:1 a 1:2. TvDanmark předložila také jako součást své argumentace analýzu cen za televizní reklamu na dánském trhu vypracovanou Copenhagen Economics. Ve zprávě se porovnávaly průměrné a marginální ceny na trhu a došlo se k závěru, že konkurence existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a že srovnávání by proto mělo být založeno na marginálních cenách. TvDanmark kromě toho zajistila informace, které srovnávaly ceny TV2 s cenami jiných typů médií a s cenami v jiných zemích.
(45)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla na trhu akceptována, je nucena poskytovat na umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí zvláštní marginální slevy na zbývající část rozpočtů, která inzerentům zbývá na televizní reklamu, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
IV. VYJÁDŘENÍ Z DÁNSKA
(46)
S poukazem na rozsudek ve věci PreussenElektra (17) se dánská vláda táže, zda prostředky z koncesionářských poplatků, které byly převedeny do společnosti TV2, je třeba považovat za státní prostředky ve smyslu článku 87.
(47)
Dánské úřady prohlásily, že vysílací frekvence pro TV2 nelze považovat za výhodu, protože lokální televizní stanice také disponují vysílacími frekvencemi, které jsou pro ně vyhrazeny. Vůči TV2 se tudíž neuplatňuje zvláštní zacházení. TV2 rovněž platila jiným stanicím poplatek za užívání frekvence.
(48)
Pokud jde o otázku mandátu, dánské úřady poznamenaly, že podle čl. 86 odst. 2 neexistuje požadavek na zavedení speciálního kontrolního systému pro zajištění dodržování povinnosti poskytovat služby ve veřejném zájmu. Kromě toho je systém kontroly v Dánsku dostatečný pro to, aby se zamezilo nadbytečnému kompenzování / převádění prostředků jinam. Státní revize (Rigsrevision) provedla správní revizi a finanční revizi účtů TV2.
(49)
S ohledem na proporcionalitu dánské úřady poznamenaly, že převod 167 milionů DKK z Fondu TV2 (TV2-Fonden) byl určen na digitalizaci televizní sítě. Tyto peněžní prostředky proto nelze označit jako volný vlastní kapitál.
(50)
Pokud jde o osvobození od placení daně z příjmů právnických osob, dánské úřady poznamenaly, že zisk z komerční činnosti byl velmi omezeného rozsahu, a že metoda, která byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od placení daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním aktivitám, brání tomu, aby tyto aktivity dosáhly v důsledku osvobození od daně ekonomického prospěchu, a že tato metoda má stejný ekonomický účinek jako daně.
(51)
Dánské úřady se s Komisí shodly na úvodním zhodnocení případu, kdy Komise zjistila, že státní financování překračuje čisté náklady závazků poskytovat služby ve veřejném zájmu. Dánsko však tvrdilo, že i když kompenzace překračuje čisté vyšší náklady na závazky TV2 týkající se poskytování služeb ve veřejném zájmu, nelze ji považovat za státní prostředky, a to z následujících důvodů.
(52)
Přebytek kapitálu nelze považovat za nadbytečné kompenzování, ale je to pouze odraz přiměřeného výnosu ve vztahu k obratu TV2. Kapitál byl kromě toho nutný jako kompenzační prostředek v případě náhlého poklesu příjmů z reklamy, a TV2 si podle zákona nemůže vzít vyšší půjčku než ve výši 4 % ročního obratu. Kromě toho stát jednal v souladu s principem „běžného tržně ekonomického investora“, protože současný vlastní kapitál TV2 není vyšší než kapitál, který by vložil běžný tržně ekonomický investor. Takový přebytek kapitálu není v rozporu se smlouvou, pokud se kapitál nepoužije k převádění prostředků na komerční aktivity TV2.
(53)
Co se týče chování TV2 na reklamním trhu, dánské úřady poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny s ohledem na snahu dosáhnout co největšího zisku. Ceny jsou stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určují se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2 týkajícího se komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, vývoje konjunktury a konkurenční situace na trhu. Provozní náklady TV2 se do tohoto odhadu nezahrnují a již vůbec se sem nezahrnuje objem prostředků z koncesionářských poplatků.
(54)
TV2 má na dánském trhu nejvyšší ceny, takže nelze hovořit o tom, že by docházelo k podbízení cen kvůli tomu, aby vznikla zvýšená potřeba státního financování.
(55)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o konkurenci na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Ve zprávě se dospělo k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 jsou ve skutečně vyšší než ceny konkurentů, a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmarks jsou důsledkem rozdílů jejich vzájemného poměru sil vzhledem k programové úrovni a schopnosti generovat diváky.
V. PRÁVNÍ ZHODNOCENÍ
1. Státní podpora podle čl. 87 odst. 1
(56)
Aby bylo možné konstatovat, zda výše popsaná opatření jsou státní podporou podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, musí Komise zaujmout stanovisko, zda tato opatření:
-
jsou poskytována státem nebo s pomocí státních prostředků,
-
mohou zkreslit hospodářskou soutěž zvýhodněním určitých organizací nebo produkcí určitých produktů,
-
mají vliv na obchodní vztahy mezi členskými státy.
a) Státní prostředky
(57)
Pokud jde o prostředky z koncesionářských poplatků, je třeba nejdříve poznamenat, že do roku 1997 dostávala TV2 tyto prostředky přímo z Fondu TV2 (TV2-Fonden), což byl fond, který byl založen a kontrolován státem. Od roku 1997 dostává TV2 tyto prostředky od DR, která je vybírá od vlastníků rozhlasových a televizních přijímačů.
(58)
V souvislosti s tím je třeba uvést, že podle existující praxe Evropského soudního dvora (18) a podle praxe při rozhodování Komise (19) je třeba finanční zdroje považovat za státní prostředky, jestliže tyto prostředky jsou neustále kontrolovány veřejnými úřady, a proto jsou kompetentním veřejným úřadům k dispozici.
(59)
V předkládané věci za prvé neexistuje žádný smluvní vztah mezi TV2 a plátci koncesionářských poplatků. Je to DR, státem kontrolovaná veřejná instituce, kdo vyžaduje placení koncesionářských poplatků od vlastníků rozhlasových a televizních přijímačů, a kdo je dále platí TV2. Za druhé je podíl TV2 na prostředcích z koncesionářských poplatků určován ministrem kultury. Tudíž je to veřejný úřad, kdo nakonec stanoví, jakou částku z koncesionářských poplatků TV2 obdrží. A jestliže se koncesionářský poplatek musí vymáhat, je to za třetí opět stát, kdo podle pravidel o vymáhání daní a ostatních státních pohledávek zakročí. Prostředky z koncesionářských poplatků, které TV2 obdrží, jsou tak stále pod kontrolou veřejných úřadů, a proto je možné je pokládat za státní prostředky.
(60)
Na rozdíl od tvrzení dánských autorit se Komise na základě výše uvedených důvodů nedomnívá, že tento případ lze srovnávat s kauzou PreussenElektra (20).
(61)
Také v případě ad hoc převodu prostředků do TV2 z Rozhlasového fondu (Radiofonden) se jedná o prostředky z koncesionářských poplatků, které byly TV2 dány k dispozici na základě státního rozhodnutí. Totéž platí v případě ad hoc převodu prostředků z Fondu TV2 (TV2-Fonden), když byl fond zrušen, jelikož prostředky z TV2-Fonden byly dány TV2 k dispozici na základě státního rozhodnutí. Jelikož tyto prostředky zůstaly pod veřejnou kontrolou a k dispozici kompetentním národním úřadům, lze je tudíž rovněž považovat za státní prostředky.
(62)
O státní prostředky se jedná v souvislosti s osvobozením od placení daně z příjmů právnických osob, protože vzdání se daňového prospěchu odpovídá spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (21).
(63)
Zkoumané bezúročné úvěry a úvěry s odloženým splácením jsou TV2 poskytnuty přímo státem ze státního rozpočtu. Tím, že se stát vzdává úroků a splátek z těchto úvěrů, přichází o své příjmy, a proto je jasné, že tyto prostředky jsou státními prostředky podle čl. 87 odst. 1. Kromě toho dánský stát ručí za tyto provozní úvěry. Výhodou státní záruky je fakt, že riziko nese v souvislosti se zárukou stát. Za okolnost, že stát nese riziko, se obvykle platí odměna ve formě přiměřené částky. Jestliže se stát takové odměny vzdá, jedná se jak o prospěch pro TV2, tak i o snižování státních zdrojů (22).
(64)
Stát pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu orgánu poplatek za frekvenci. Roční poplatek, který TV2 platila, se v šetřeném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(65)
Protože neexistují podklady pro možnost porovnání poplatku, který se platí za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem, který se platí za povolení k možnosti dostat se k větší částí obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek za frekvenci, který TV2 platí za možnost celostátního vysílání, je podstatně nižší než poplatek za vysílání prostřednictvím síťového systému, který musela zaplatit TvDanmark a který se pohyboval mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, a to navzdory tomu, že TvDanmark může svým síťovým systémem regionálních frekvencí dosáhnout pokrytí pouze v rozsahu 77 %. TV2 se tudíž mohla dostat k větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(66)
Komise proto konstatuje, že poplatek za frekvenci neodráží podmínky trhu. Jelikož stát nepožadoval za toto aktivum poplatek vypočítaný na základě tržních podmínek, rezignoval na výnos z poplatku do státního rozpočtu.
(67)
Jelikož TV2 může vytvořit celonárodní vysílací síť, aniž by při vysílání využívala systém lokálních frekvencí, nepodléhá placení poplatku za vysílání v síťovém systému. Protože stát nebyl oprávněn tento poplatek od TV2 požadovat, nerezignoval na výnos z poplatku, a žádné státní prostředky tedy nebyly v tomto případě zapojeny.
(68)
Komise analogicky nevidí jakýkoliv prvek státních prostředků v zákonné povinnosti platící pro vlastníky společných anténových zařízení, aby v těchto zařízeních distribuovali programy spadající do kategorie veřejných služeb (must-carry), protože ani zde se nejedná o to, že by se stát vzdal nějakého příjmu nebo že by aktivně převáděl peněžní prostředky těmto operátorům (23).
b) Zvýhodňování určitých organizací a deformování hospodářské soutěže
(69)
Neexistuje jakákoliv pochybnost o tom, že příjmy z licencí, převody ad hoc z Fondu TV2 (TV2-Fonden) a z Rozhlasového fondu (Radiofonden), osvobození od placení daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry a úvěry s odloženým splácením a státní záruky za provozní úvěry, a dále přístup k celostátní frekvenci za zvýhodněných podmínek přinášejí TV2 ekonomický a finanční prospěch, který společnost zbavuje břemen souvisejících s provozními náklady, které by za běžných okolností kryla ze svého rozpočtu. Protože tato opatření TV2 zvýhodňují v porovnání s konkurenty, kteří stejné prostředky nedostávají, je nutné tato opatření považovat za selektivní a za zkreslující hospodářskou soutěž v tom smyslu, jak se uvádí v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Dánsko však požadovalo, aby tato opatření poskytla TV2 kompenzaci za čisté náklady spojené s vykonáváním úlohy v obecném zájmu, kterou TV2 pověřilo, a to v souladu s principy, které Evropský soudní dvůr určil v případu Altmark (24).
(70)
Státní opatření, jež kompenzují čisté zvýšené náklady při poskytování služeb obecného ekonomického zájmu, nelze považovat za státní podporu podle čl. 87 odst. 1, jestliže kompenzace je stanovena takovým způsobem, který nemůže organizaci přinést žádný faktický prospěch. V rozsudku týkajícího se případu Altmark Evropský soudní dvůr prohlásil, že v souvislosti s tím je nutné, aby byly splněny čtyři podmínky:
-
za prvé musí být organizaci, která je příjemcem podpory, skutečně uloženo, aby plnila povinnosti spočívající v poskytování služeb ve veřejném zájmu, a tyto povinnosti musejí být jasně definovány,
-
za druhé musejí být objektivním a transparentním způsobem předem určena kritéria, jež jsou základem pro výpočet kompenzace,
-
za třetí nesmí kompenzace překročit obnos, který je nutný pro úplné nebo částečné krytí výdajů vzniklých při plnění povinností v souvislosti s poskytováním služeb ve veřejném zájmu, neboť je třeba zohlednit příjmy, které jsou s tím spojené, a přiměřený zisk dosažený při plnění těchto povinností,
-
a za čtvrté, jestliže výběr organizace, jež se pověří povinností poskytovat služby ve veřejném zájmu, neproběhne v rámci řízení pro přidělování veřejných zakázek, je třeba, aby výše nutné kompenzace byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by při plnění takových závazků měla průměrná, dobře provozovaná organizace, jež je dostatečně vybavena výrobními prostředky umožňujícími plnit zadané požadavky na poskytování služeb ve veřejném zájmu, neboť je třeba vzít v úvahu příjmy, které jsou s touto činností spojeny, a přiměřený zisk dosažený při plnění takových závazků.
(71)
Jestliže v první řadě odhlédneme od otázky, do jaké míry je TV2 organizací, jež byla pověřena poskytováním služeb v obecném hospodářském zájmu, je Komise toho názoru, že v každém případě druhý a čtvrtý bod výše uvedených podmínek není v tomto případu splněn. Za prvé - kritéria, která jsou základem pro výpočet kompenzace, nejsou stanovena předem a objektivním a transparentním způsobem. Kompenzace je určena v dohodě o médiích, která platí po čtyři roky, a není zde žádný veřejně přístupný rozpočet, který by propojoval kompenzaci a poskytování služeb. Kromě toho TV2 získává řadu výhod, které jsou neprůhledné (osvobození od placení daně, neplacení úroků atd.). Za druhé - TV2 nebyla vybrána jako televizní společnost pro poskytování služeb ve veřejném zájmu na základě nabídky a vůbec zde nebyla provedena jakákoliv analýza, jež by zajistila, aby se výše kompenzace stanovila na základě analýzy nákladů, které by při plnění takových závazků měla průměrná, dobře provozovaná organizace, jež je dostatečně vybavena výrobními prostředky umožňujícími plnit zadané požadavky na poskytování služeb ve veřejném zájmu, neboť je třeba vzít v úvahu příjmy, které jsou s touto činností spojeny, a přiměřený zisk dosažený při plnění takových závazků.
(72)
Jak je popsáno v 10. až 12. bodě odůvodnění, TV2 konkuruje ostatním veřejnoprávním a soukromým televizním společnostem na televizním trhu. Jestliže je TV2 zvýhodňována těmito opatřeními v porovnání se svými konkurenty, kteří stejné prostředky nedostávají, je nutné tato opatření považovat za selektivní a za taková, která deformují hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
c) Vliv na obchodní vztahy mezi členskými státy
(73)
Na státní opatření se vztahuje čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES jen tehdy, pokud tato opatření ovlivňují obchodní vztahy mezi členskými státy. To nastává vždycky, když příslušné aktivity jsou předmětem obchodních vztahů v rámci Společenství.
(74)
Evropský soudní dvůr uvedl rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Okolnost, že příslušná organizace nic nevyváží, nevylučuje možnost ovlivnění obchodních vztahů. Když určitý členský stát poskytuje podporu nějakému podniku, může tato podpora způsobit, že tuzemské aktivity se udrží nebo dokonce zvýší, což opět sníží možnost ostatních organizací uplatnit se na trhu. Podpora tak umožní podniku, který ji obdrží, uchovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (25).
(75)
Ve vyhlášce o rozhlasovém a televizním vysílání uvedla Komise s odkazem na právní praxi Evropského soudního dvora, že „státní financování veřejnoprávní rozhlasové a televizní činnosti obvykle ovlivní obchodní vztahy mezi členskými státy. Uvádí se případ, kdy se jedná o získání a prodej programových práv, což se často uskutečňuje na mezinárodní úrovni. Pro organizace poskytující služby ve veřejném zájmu, které mají právo prodávat reklamní čas, mají i reklamy mezinárodní účinek, a to zejména v homogenních jazykových oblastech, které překračují hranice jednotlivých států. A také struktura vlastnických vztahů rozhlasových a televizních společností může sahat za hranice určité členské země.“ (26).
(76)
V předkládané záležitosti provádí sama TV2 aktivní činnost na mezinárodním trhu, protože si vyměňuje televizní programy prostřednictvím European Broadcasting Union a je účastníkem systému Eurovize (27). TV2 přímo konkuruje komerčním televizním společnostem, které se aktivně účastní mezinárodního televizního trhu a jejichž vlastnické vztahy jsou mezinárodního charakteru. Z právní praxe Evropského soudního dvora vyplývá, že pokud určitá podpora posiluje pozici organizace oproti ostatním organizacím, jimž konkuruje na poli obchodních vztahů v rámci Společenství, je nutné se domnívat, že tyto obchodní vztahy jsou zmíněnou podporou ovlivňovány (28). Finanční prostředky, které byly TV2 dány k dispozici, přinesly TV2 prospěch v oblasti hospodářské soutěže týkající se koupě televizních práv a investování do programů, které lze poté prodat. Podpůrná opatření kromě toho zvýhodnila TV2 v porovnání s konkurencí v rámci Evropské unie tím, že snížila možnosti konkurentů prosadit se v Dánsku. Komise proto dospěla k závěru, že opatření učiněná ve prospěch TV2 ovlivňují obchodní vztahy mezi členskými státy ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
d) Závěr
(77)
Jelikož všechny podmínky čl. 87 odst. 1 jsou splněny a přinejmenším dvě z podmínek, které Evropský soudní dvůr stanovil v rozsudku ve věci Altmark, nejsou splněny, dochází Komise k závěru, že finanční opatření poskytnutá TV2 je třeba považovat za státní podporu podle čl. 87 odst. 1.
(78)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla veškerá opatření učiněná ohledně TV2 učiněna po přistoupení Dánska k Evropským společenstvím. Tato opatření včetně prostředků z koncesionářských poplatků tak představují novou státní podporu a nikoliv existující státní podporu, o níž se mluví v čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
2. Slučitelnost podpory se společným trhem podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES
(79)
Podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES „podléhají organizace, jež byly pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, nebo jež mají povahu fiskálních monopolů, ustanovením této smlouvy, zejména pravidlům o hospodářské soutěži, pokud aplikace těchto ustanovení právně nebo fakticky nebrání plnění těchto speciálních úkolů, jimiž jsou tyto organizace pověřeny. Rozvoj obchodních vztahů nesmí být ovlivněn v takovém rozsahu, že by to bylo v rozporu se zájmem Společenství“.
(80)
Podle stálé praxe Evropského soudního dvora může článek 86 opravňovat k poskytnutí výjimky ze zákazu státní podpory tam, kde se jedná o organizace, jež byly pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. V rozsudku případu Altmark bylo nepřímo uznáno, že státní podporu, která kompenzuje náklady, jež vzniknou organizaci při poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, lze považovat za slučitelnou se společným trhem, jestliže podpora splňuje podmínky čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (29).
(81)
V souladu se stálou praxí Evropského soudního dvora (30) obsahuje článek 86 Smlouvy o ES výjimku, kterou je třeba vykládat restriktivně. Soudní dvůr upřesnil, že pokud by nějaké opatření mělo spadat pod tuto výjimku, musejí být splněny všechny následující podmínky:
-
příslušná poskytovaná služba má být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková musí být členským státem jasně definována,
-
příslušná organizace musí být členským státem výslovně pověřena vykonáváním takové služby,
-
aplikace pravidel o hospodářské soutěži uvedených ve smlouvě musí bránit plnění speciálních úkolů, jimiž byla organizace pověřena, a zproštění povinnosti respektovat tato pravidla nesmí ovlivnit rozvoj obchodních vztahů v takovém rozsahu, že by to bylo v rozporu se zájmy Společenství.
(82)
Vyhláška Komise o rozhlasovém a televizním vysílání obsahuje principy a metody, na jejichž dodržování Komise dbá kvůli zajištění plnění výše uvedených podmínek. Komise proto musí v konkrétním případu zaujmout stanovisko k tomu, zda:
-
je televizní činnost TV2 dánskými úřady jasně a přesně definována jako poskytování služby obecného hospodářského zájmu (definice),
-
dánské úřady oficiálně pověřily TV2 poskytováním této služby (mandát),
-
státní financování nepřekračuje čisté náklady spojené s vykonáváním tohoto úkolu poskytovat veřejné služby, a to zejména s ohledem na ostatní přímé nebo nepřímé příjmy z činnosti spočívající ve vykonávání veřejných služeb (proporcionalita).
a) Definice
(83)
Jak je uvedeno v bodu 33 vyhlášky o rozhlasovém a televizním vysílání, záleží na jednotlivých členských státech, jak definují úkol veřejnoprávní televizní společnosti poskytovat veřejné služby. S přihlédnutím ke zvláštní povaze sféry televizního vysílání Komise konstatuje, že „široká“ definice, která ukládá dané televizní společnosti úkol přinášet všestranné a rozmanité programy v souladu s jejím mandátem, je s ohledem na ustanovení o výkladu obsažená ve smlouvě podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES povolena. Taková definice se shoduje se záměrem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovávat pluralismus médií včetně kulturní a jazykové diverzity. Role Komise je omezena na kontrolu, zda definice veřejných služeb neobsahuje nějakou evidentní chybu.
(84)
TV2 má podle zákona v rámci poskytování veřejných služeb povinnost „zajistit dánskému obyvatelstvu prostřednictvím televize, rozhlasu a internetu nebo podobných médií širokou nabídku programů a služeb, jež zahrnují zprostředkování zpráv, poskytování informací, vzdělávání, zprostředkování umění a zábavy“. Jak je popsáno v 15. bodu odůvodnění, je poskytování veřejných služeb v rámci televizního vysílání blíže specifikováno ve stanovách TV2 a v zákonu o rozhlasovém a televizním vysílání.
(85)
Ačkoliv povinnost TV2 při zajišťování televizního vysílání je definována z hlediska kvality a poměrně široce, Komise konstatuje, že taková „široká“ definice úkolu je v souladu s vyhláškou o rozhlasovém a televizním vysílání.
(86)
Komise také konstatuje, že závazek podporovat dánskou filmovou produkci, jenž byl TV2 uložen, spadá pod úkol provozovat veřejné služby při zajišťování televizního vysílání, protože TV2 později ve veřejnoprávní televizi vysílá filmy, k nimž společnost získala distribuční práva.
(87)
Komise nemůže uznat vyjádření předložené zúčastněnými stranami týkající se toho, že na úkol TV2 poskytovat veřejné služby nelze pohlížet jako na poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, protože tento úkol se neliší od požadavků kladených na komerční operátory v souvislosti s udělením povolení k vysílání. Komise se domnívá, že je nutné rozlišovat mezi podmínkami pro získání povolení, které musí s ohledem na obecný zájem splňovat komerční televizní společnost, a mezi pověřením úkolem obecného zájmu, jímž stát pověří veřejnoprávní nebo soukromou organizaci (31). Je jasné, že TV2 má podle zákona výslovnou povinnost plnit úkol spočívající v poskytování veřejných služeb při zajišťování televizní činnosti. Kromě toho všichni konkurenti TV2 - TV3 a 3+ a rovněž TvDanmark1 - vysílají na základě britského povolení k vysílání. Dánská pravidla tedy pro tyto kanály neplatí. Dánská pravidla se vztahují pouze na TvDanmark2. Komise rovněž podotýká, že není neobvyklé, jestliže povinnosti odpovídající těm, jež jsou ukládány kanálům, které operují v rámci sítě v Dánsku, se použijí v jiných zemích za účelem zajištění plnění určitých minimálních požadavků se zřetelem na etiku a veřejnou morálku. Je zjevné, že podrobně popsané povinnosti, jež jsou uvedeny ve stanovách TV2, mají větší dosah než zmíněné minimální požadavky.
(88)
Kromě povinnosti vysílat programy s určitým obsahem spadající do oblasti veřejných služeb prostřednictvím rozhlasu a televize zahrnuje definice veřejných služeb pro TV2 také povinnost prostřednictvím internetu apod. zajišťovat ostatní služby ve formě zprostředkování zpráv, poskytování informací, vzdělávání, zprostředkování umění a zábavy.
(89)
Služby informační společnosti jsou jiné povahy než služby televizní, ale - jak se uvádí v bodu 34 vyhlášky o rozhlasovém a televizním vysílání - úkol „zajišťovat poskytování veřejných služeb může zahrnovat určité služby, které nejsou ‚programy‘ v tradičním pojetí, tzn. informační služby online, jestliže tyto služby - i kvůli rozvoji a diverzifikaci jejich aktivit v éře digitálních technologií - naplňují stejné demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti“.
(90)
Komise k projednávanému případu podotýká, že TV2 jako součást své úlohy spočívající v zajišťování veřejných služeb provozuje internetovou stránku. Na této internetové stránce jsou uživatelé informováni o televizních programech TV2 spadajících do kategorie veřejných služeb. Kromě toho TV2 provozuje i komerční internetovou stránku s hrami atd.
(91)
Komise uznává, že ta internetová stránka TV2, která uživatele informuje výlučně o televizních programech TV2 spadajících do kategorie veřejných služeb, patří k úkolu TV2 zajišťovat poskytování veřejných služeb. Proto fakt, že provoz této stránky je zahrnut do úkolů spočívajících v zajišťování provozování veřejných služeb, není žádnou evidentní chybou.
(92)
Naproti tomu je nutné považovat komerční internetovou službu TV2 za ryze komerční aktivitu, protože nabízí interaktivní produkty jako hry a „chat rooms“ pro pokrytí individuální poptávky, které se neliší od odpovídajících komerčních produktů. Vzhledem k tomu, že takové služby nenaplňují demokratické, sociální a kulturní potřeby ve společnosti, nemůže se jednat o služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES. Dánské úřady rovněž konstatovaly, že tyto aktivity nespadají do veřejných služeb poskytovaných TV2.
b) Mandát
(93)
K tomu, aby se na úkol poskytovat veřejné služby vztahovalo ustanovení o výjimce uvedené v čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, je nutné, aby tento úkol byl TV2 svěřen na základě oficiálního právního aktu. Komise podotýká, že §§ 6a a 6b dánského zákona o rozhlasovém a televizním vysílání a stanovy TV2 formálně pověřují TV2 zajišťováním úkolu poskytovat veřejné služby v rámci televizního vysílání. Ale jelikož z definice uvedené v zákonu nevyplývá dostatečně jasně, které další formy aktivit lze provozovat jako činnost spadající do kategorie veřejných služeb, je nutné, aby byl formálně předem udělen mandát pro vykonávání každé další aktivity, kterou bude TV2 provádět jako aktivitu poskytování veřejných služeb. Komise poznamenává, že TV2 během šetřeného období kromě své veřejnoprávní televizní činnosti nenabízela žádné jiné služby. Internetová stránka s hrami atd. byla tedy komerční službou, zatímco o internetové stránce, která informovala uživatele pouze o veřejnoprávních televizních programech TV2, se lze domnívat, že spadá pod úkol poskytovat veřejné služby v televizním vysílání, protože tuto činnost nelze odlišit od televizní činnosti. Komise proto dochází k závěru, že úkol poskytovat veřejné služby během šetřeného období byl TV2 svěřen dostatečně korektně.
(94)
Jak se uvádí v bodu 41-43 vyhlášky o rozhlasovém a televizním vysílání, úkol poskytovat veřejné služby nemá být televizní společnosti pouze formálně svěřen, ale je také nutné, aby se prováděl tak, jak je to uvedeno v právním aktu, jímž byl tento úkol společnosti svěřen. Jelikož Komise nemůže rozhodovat o tom, zda jsou splněny eventuální nároky na kvalitu, je žádoucí, aby existovala vhodná dozorčí instituce, a přitom je věcí členského státu, aby si zvolil, jakým způsobem zajistí efektivní dozor, a to za předpokladu, že příslušná instituce je nezávislá na organizaci, jež byla úkolem pověřena.
(95)
Komise v souvislosti s tím podotýká, že Státní revizní úřad (Rigsrevisionen) provedl v roce 2000 speciální kontrolu obsahu a povahy úkolu TV2 poskytovat veřejné služby a také toho, jak byly tyto povinnosti plněny v praxi. Při této kontrole nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 poskytovat veřejné služby. V období mezi roky 2001 a 2002 kromě toho existovala Rada pro veřejné služby (Public Service Råd), která měla zajišťovat plnění závazků TV2 ohledně poskytování veřejných služeb, i když tato rada o tom nikdy během své krátké existence nevydala žádnou zprávu. Komise nezjistila žádné známky toho, že by TV2 neplnila své závazky, nebo že by TV2 jednala takovým způsobem, že činnost společnosti by již nemohla být považována za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(96)
Podle dohody o médiích, která byla uzavřena 3. června 2002, už TV2 nemá předkládat roční rozpočet nebo vyúčtování veřejných služeb. Místo toho vláda uzavře s TV2 smlouvu o veřejných službách, která TV2 uloží povinnost každoročně předkládat zprávu o plnění svých závazků uvedených ve smlouvě o veřejných službách. Tyto výroční zprávy se předkládají Výboru pro rozhlasové a televizní vysílání (Radio- og tv-nævnet), který je schvaluje.
(97)
S ohledem na finanční kontrolu poskytování veřejných služeb v televizním vysílání Komise poznamenává, že účty TV2 byly po celé šetřené období kontrolovány Státním revizním úřadem (Rigsrevisionen). Revize zahrnovala jak finanční revizi, tak i správní revizi, i když Státní revizní úřad (Rigsrevisionen) neměl oprávnění k tomu, aby zabránil nadbytečnému kompenzování nákladů TV2 na veřejné služby.
(98)
Naproti tomu je Komise oprávněna zhodnotit, do jaké míry došlo k nadbytečnému kompenzování. Komise podotýká, že směrnice o transparentnosti je v Dánsku prováděna. Komise také od dánských úřadů obdržela dostatečně průhledná data k tomu, aby mohla zhodnotit, zda státní financování překročilo zvýšené náklady na úkol poskytovat veřejné služby nebo nikoliv.
c) Proporcionalita
(99)
Podle směrnice o transparentnosti (32) mají členské státy zajistit účetní rozlišení mezi aktivitami spadajícími pod pojem „veřejné služby“ a aktivitami, které veřejnými službami nejsou. Výdaje a příjmy je třeba správným způsobem přiřadit k různým aktivitám na základě jasně definovaných, objektivních principů nákladového účetnictví.
(100)
Komise je toho názoru, že v sektoru televizního vysílání může být obtížné a možná dokonce nemožné zajistit účetní rozlišení na straně výdajů, jestliže vstupy jsou pro různé aktivity společné. V tomto sektoru mohou členské státy považovat celkovou programovou plochu televizních společností za entitu, na niž se vztahuje mandát pro poskytování veřejných služeb, s tím, že se současně přihlédne k jejímu komerčnímu využití (33).
(101)
Státní podpora, která se poskytuje jako kompenzace za závazek poskytovat veřejné služby, nesmí přesáhnout čisté náklady úkolu poskytovat veřejné služby. Při výpočtu čistých nákladů je také třeba vzít v úvahu ostatní přímé nebo nepřímé příjmy plynoucí z úkolu poskytovat veřejné služby. Při zhodnocení proporcionality podpory se proto přihlédne k čistému zisku z provádění veřejných služeb.
(102)
Kromě toho mohou existovat deformace trhu, které nejsou pro naplnění úkolu poskytovat veřejné služby nutné. Pokud je ztráta příjmů veřejnoprávní televizní organizace hrazena státem, může být např. lákavé stlačovat ceny reklam nebo jiných aktivit na trhu, které nepatří do úkolu poskytovat veřejné služby, a tím snižovat příjmy konkurence. Komise proto konstatuje, že pokud veřejnoprávní televizní společnost nabízí aktivity, které nejsou veřejnými službami, pod cenou, a to za ceny nižší, než by bylo nutné kvůli úhradě samostatných nákladů (nákladů „stand-alone“), které by v obdobné situaci musel normálně hradit efektivní komerční operátor, svědčí to o tom, že dochází k nadbytečnému kompenzování závazků v oblasti poskytování veřejných služeb.
(103)
Posouzení proporcionality, které je úkolem Komise, má proto dva aspekty. Za prvé má Komise vypočítat čisté náklady spojené s úkolem poskytovat veřejné služby, jímž byla TV2 pověřena, a prošetřit, zda došlo k nadbytečnému kompenzování těchto nákladů. Za druhé má Komise prošetřit všechny existující informace, které mohou naznačovat, že TV2 stlačovala ceny na komerčních trzích, např. na reklamním trhu, s cílem snížit zisk konkurence.
i) Čisté náklady spojené se závazkem poskytovat veřejné služby - Nadbytečné kompenzování?
(104)
Při posuzování otázky proporcionality musí Komise nejdříve určit náklady na poskytování služeb obecného hospodářského zájmu. Jelikož TV2 vykonává i komerční aktivity, musí pro své různé aktivity vést zvláštní účetnictví. Od roku 2001 je TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro činnosti spojené s poskytováním veřejných služeb a pro své komerční aktivity.
(105)
Za druhé musí Komise při výpočtu čistých nákladů odečíst od hrubých nákladů spojených s poskytováním veřejných služeb celý čistý zisk z komerčního provozování veřejných služeb. V tomto případu předložily dánské úřady čísla ohledně hospodářského výsledku TV2 v oblasti komerčních aktivit a veřejnoprávních aktivit v souladu s metodou, která je popsána v bodu 56 vyhlášky o rozhlasovém a televizním vysílání. Čísla ukazují, že největší část komerčních aktivit TV2 měla vstupy společné s veřejnoprávními aktivitami (34). Proto nebylo možné provést jakoukoliv smysluplnou alokaci nákladů na komerční aktivity. V takovém případě odečte Komise čisté příjmy z komerčního provozu, aby dostala čisté náklady spojené s provozováním veřejnoprávních aktivit. Komerční internetové aktivity jsou jedinými aktivitami, které lze posuzovat v tom smyslu, že byly odděleny od poskytování veřejných služeb. Ztráty, které TV2 vykazovala v případě svých komerčních internetových aktivit od jejich zahájení v roce 1997, činí 11,3 milionů DKK.
(106)
Komise má konečně posoudit, zda státní opatření jako celek nepřekračuje čisté náklady spojené s poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu.
(107)
Komise proto v této věci odečetla příjmy z poskytování veřejných služeb (příjmy z reklamy a ostatní komerční příjmy) od hrubých nákladů na poskytování veřejných služeb, aby dostala čisté náklady na poskytování veřejných služeb. Hotovostní financování poskytnuté státem je poté odečteno od čistých nákladů na poskytování veřejných služeb. Výpočet je zřejmý z níže uvedené tabulky 1.
Tabulka 1
Náklady na poskytování veřejných služeb a kompenzační opatření v letech 1995-2002 (v milionech DKK) na základě účetnictví
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejných služeb
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investování do digitalizace (35)
0
0
0
0
-10,3
- 4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejných služeb
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky/Fond TV2 (TV2-Fonden)
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení Rozhlasového fondu (Radiofonden)
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení Fondu TV2 (TV2-Fonden)
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Rozdíl (čisté náklady minus státní kompenzace)
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, státní financování je o 628,2 milionů DKK ((84,3 milionů EUR) vyšší než náklady.
(109)
Komise poznamenává, že TvDanmark se domnívá, že při posuzování nadbytečného kompenzování je třeba vzít v úvahu také další opatření učiněná ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v tabulce 2.
Tabulka 2
Odhadované výhody v případě osvobození od placení daní, neplacení úroků a vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od placení daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky z úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka za provozní úvěry
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (36)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
Komise souhlasí s tím, že v posuzované věci je třeba brát na tato opatření zřetel. Při výpočtu nadbytečného kompenzování však není nutné je zahrnovat do výpočtů v Tabulce 1. Podobně jako je tomu v případě stanoviska Komise ve věci RAI (37), lze na tyto další výhody nahlížet jako na kompenzační náklady, které by jinak byly bývaly financovány. S ohledem na posouzení proporcionality státního financování nákladů spojených s úkolem poskytovat veřejné služby je třeba, aby se tyto další výhody do výpočtu nezahrnovaly, protože jestliže by tyto náklady byly zaplaceny, vyplynulo by z toho odpovídající zvýšení počátečních nákladů na úkol zajišťovat veřejné služby, jímž byla TV2 pověřena. Z hlediska čistého výsledku nedojde k žádnému rozdílu. V takovém případě je však nutné zajistit, aby se tyto výhody uplatnily pouze v oblasti poskytování veřejných služeb, a aby neplynuly do sféry komerčních aktivit. Tato otázka se probírá v 128. až 130. bodu odůvodnění.
(111)
Dánská vláda uvádí argumenty pro ospravedlnění nadbytečného financování. Za prvé tvrdí, že bylo nutné vytvořit kapitál pro to, aby TV2 mohla vzdorovat výkyvům v oblasti příjmů z reklamy, a tím zajistit provádění úkolu spočívajícího v poskytování veřejných služeb, jímž byla TV2 pověřena. Za druhé vláda konstatuje, že přebytek odráží přiměřený výnos z činnosti TV2 a že se chovala jako soukromý tržně ekonomický investor, když vytvořila vlastní kapitál, protože to bylo nutné pro optimalizaci kapitálové struktury TV2.
(112)
Jako první argument uvádějí dánské úřady tvrzení, že kapitál byl nutný jako kompenzační prostředek proti eventuálním výkyvům v oblasti příjmů z reklamy. V souvislosti s tím uvádějí dánské úřady argument, že Státní revizní úřad (Rigsrevisionen) v roce 1996 ve své zprávě uvedl, že TV2 by měla vytvořit vlastní kapitál, aby byla schopna zvládnout výkyvy v oblasti příjmů z reklamy.
(113)
Komise uznává, že pro organizace může být nutné mít takovou rezervu pro zajištění možnosti plnění úkolu zajišťovat veřejné služby. Taková rezerva však má být zřízena za určitým účelem, a kromě toho je třeba ji uvést do souladu s pravidly a blíže určit termín, kdy se má zjištěné nadbytečné kompenzování vrátit. Tak se zajistí, aby veřejnoprávní televizní společnost nezískala neoprávněnou výhodu. Komise poznamenává, že v posuzované záležitosti se nejednalo o vytvoření takových specifických rezerv, nýbrž naopak o akumulaci vlastního kapitálu. A vlastní kapitál lze použít k jakémukoliv účelu a nemusí být použit k zajištění plnění úkolu poskytovat veřejné služby.
(114)
Dánské úřady uvádějí dále jako příklad, že TV2 nebyla schopna odolat náhlým poklesům příjmů z reklam, skutečnost, která nastala v roce 1999. V tomto roce zažila TV2 pokles svých příjmů z reklam o 104 miliony DKK, neboli o 9,3 % oproti předchozímu roku. Komise k tomu podotýká, že prostředky z koncesionářských poplatků v tomto roce se oproti předchozímu roku zvýšily o 57 milionů DKK, neboli o 16 %. TV2 také snížila své programové náklady, a to právě tak, jako by to byla musela udělat každá komerční televizní společnost, pakliže dojde k poklesu jejích příjmů. Z celkového pohledu se roční zisk TV2 snížil, ale TV2 stále dosahovala zisku a nikdy nebyla nucena sáhnout do svých rezerv. Vytvořený kapitál tedy TV2 nemusela v praxi nikdy použít.
(115)
Komise se proto domnívá, že přebytek kapitálu, který byl vytvořen, nebyl nutný k tomu, aby TV2 mohla fungovat v souladu se záměrem. Kromě toho by bylo bývalo účelné, aby se jako kompenzace proti eventuálním poklesům příjmů z reklamy zřídila průhledná rezerva, a nikoliv aby se ve společnosti nechal hromadit kapitál. Komise proto první argument dánských úřadů nemůže přijmout.
(116)
Jako druhý argument dánské úřady uvádějí, že jako akcionář TV2 roční zisk TV2 reinvestovaly, a že kapitálový přebytek odráží přiměřený výnos z činnosti TV2.
(117)
V souladu s existující právní praxí má Komise rozhodnout, jak dalece lze očekávat, že soukromý investor velikosti odpovídající správním orgánů ve veřejném sektoru by provedl vklad kapitálu ve stejném rozsahu (38).
(118)
Nejprve Komise podotýká, že to byl dánský stát, kdo rozhodl o zřízení TV2 pomocí úvěrů namísto vlastního kapitálu. Poté dánský stát poskytl TV2 také provozní úvěry. Jelikož je Dánsko v tomto případě výhradním akcionářem, je stát prvním i posledním věřitelem, který bude v případě konkurzu uspokojován. Takže z pohledu investora se dánský stát mohl snažit o dosažení co nejlepšího výnosu ze své investice, a to buď tím, že požadoval odměnu ve formě úroků z úvěru, nebo ve formě úročení vkladu.
(119)
Komise podotýká, že po celé šetřené období Dánsko neuplatnilo své právo na úroky a nepožadovalo splácení úvěrů. Namísto toho byla TV2 schopna vytvořit si vlastní kapitál a současně profitovala z bezúročných úvěrů a z úvěrů s odloženým splácením, což vyústilo ve vytvoření značného nadbytečného kapitálu, který nebyl určen na žádný konkrétní účel. Kromě toho dánský stát nepožadoval jakékoliv odvádění úroků z vytvořeného kapitálu. Dánsko tak fakticky nepožadovalo obvyklý výnos ze své investice, který by v běžném případě vlastník společnosti nebo věřitel požadoval.
(120)
Dánské úřady konečně neuvedly žádný důvod pro to, že by z ryze strategického hlediska bylo rozumné místo požadování odměny ve formě úroků nebo výnosu zisk TV2 reinvestovat. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, jestliže by se domníval, že reinvestice zvýší hodnotu jeho původní investice. V projednávané věci dánské úřady neuvedly, že existuje nějaký obchodní plán nebo jasná, hotová obchodní strategie, jež by ukázala, že šlo o tento případ. Neexistují vůbec žádné jiné známky o tom, že TV2 plánuje rozvoj svých aktivit s ohledem na vytvoření takového zhodnocení.
(121)
Komise poznamenává, že Fond TV2 (TV2-Fonden) byl zrušen v roce 1997, a že TV2 si mohla zisk ponechat. Komise nesouhlasí s tím, že rozhodnutí ministra kultury o poskytnutí vyššího stupně finanční svobody pro TV2 lze postavit naroveň s výslovným rozhodnutím učiněným státem jako investorem o zahájení reinvestování eventuálního zisku TV2.
(122)
Komise proto konstatuje, že neexistoval-li v projednávané věci žádný investor, který by dostával nějakou odměnu, pak není vůbec nutné brát při výpočtu čistých nákladů TV2 ohled na kapitálový výnos.
(123)
Komise nemůže akceptovat příslušné body, které dánské úřady používají pro dokazování, že jednaly jako soukromý investor, když reinvestovaly roční zisk TV2. Dánské úřady používají výnos z obratu jako vztažný bod pro posouzení výsledků TV2. V projednávané věci je nutné zdůraznit, že dánská vláda předem jedná jako finančník společnosti TV2, neboť dává TV2 k dispozici značné prostředky na úhradu části provozních nákladů TV2. Objem těchto prostředků má přímý dopad na to, jakých výsledků je TV2 schopna dosáhnout. Lze pochybovat o tom, zda analýza koeficientů rentability přinese světlo do záležitostí, kdy stát se chová zároveň jako finančník i jako investor. Protože rozsah státního financování nezávisí na nákladech, budou se tyto koeficienty rentability stále moci zlepšovat, a to jednoduše tak, že se zvýší objem přiváděných státních prostředků. Ale jelikož nadbytečné financování obvykle také vede k neefektivnosti, která představuje odliv prostředků ze státní kasy, není zdaleka jisté, že zvýšený objem financování povede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(124)
Komise se proto nedomnívá, že by dánské úřady jednaly jako soukromý investor v tržně ekonomických podmínkách. O dánských úřadech se nelze domnívat, že jednaly takovým způsobem, že by pečlivě zkoumaly a analyzovaly, jaká investice by mohla přinést maximální výnos. Kromě toho nebyl zisk převeden do vlastního kapitálu TV2 za transparentních podmínek na základě výslovného rozhodnutí a za konkrétním účelem podle pravidel o převodech kapitálu. Jak je vysvětleno výše, dánské úřady nepožadovaly žádný výnos ze své investice a reinvestice ročního zisku TV2 provedená dánským státem není podložena žádnou tržně ekonomickou investorskou strategií.
(125)
Jedinou výjimkou je převod kapitálu určeného na investování do digitalizace výrobní techniky TV2. Komise poznamenává, že dánské úřady požadují, aby se tento kapitál nemohl pokládat za volný kapitál. Podle roční uzávěrky TV2 za rok 1997 bylo v Ujednání o médiích (Medieforliget) rozhodnuto, že TV2 by měla digitalizovat svou výrobní techniku do konce roku 2000. Částka ve výši 300 milionů DKK byla účelově vázána na digitalizaci TV2 a regionálních stanic. V roce 1997 bylo do TV2 na tento účel převedeno 167 milionů DKK. Komise proto souhlasí s tím, že převod byl realizován na základě jasného rozhodnutí a jeho účel byl specifikován.
(126)
Tato rezerva byla nakonec použita v souladu s učiněným rozhodnutí pouze zčásti. Na konci roku 2000, kdy měla být digitalizace provedena, investovala TV2 pouze 14,3 milionů DKK ze 167 milionů DKK. Na konci šetřeného období bylo do digitalizační techniky skutečně investováno pouze 95 milionů DKK. S účinností od 1. ledna 2003 bylo zbývajících 72 milionů DKK z této rezervy uvolněno a dáno k dispozici TV2 pro použití na jakýkoliv požadovaný účel. Komise se proto domnívá, že zbývající částka, která je fakticky srovnatelná s jakýmkoliv jiným zdrojem hotovostního financování provozních výdajů TV2, může vyústit v nadbytečné kompenzování. Tato zbývající částka je proto zahrnuta do výše uvedeného výpočtu nadbytečného kompenzování.
(127)
S ohledem na výše uvedená fakta dochází Komise s přihlédnutím k první části posouzení proporcionality k závěru, že TV2 skutečně získala nadbytečné kompenzování ve výši 628,2 milionů DKK (84,3 milionů EUR).
(128)
Jak je popsáno v úvodu, TV2 vykonává také řadu komerčních aktivit. S ohledem na veškeré aktivity TV2 však mají pouze marginální význam. Náklady na tyto komerční aktivity byly alokovány podle metody, která byla uvedena ve vyhlášce o rozhlasovém a televizním vysílání, takže úplná alokace nákladů není provedena. Pokud jde o prospěch, který TV2 má na základě přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjat s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také konstatuje, že v souladu s vyhláškou o rozhlasovém a televizním vysílání lze finanční náklady (výnosy z úroků) v plném rozsahu přiřadit pod oblast poskytování veřejných služeb.
(129)
Aby se neutralizovaly účinky osvobození od placení daně, z nichž měla prospěch činnost v oblasti poskytování veřejných služeb, převede se 30 % ze zisku dosaženého při komerčních aktivitách na poskytování veřejných služeb. Děje se tak od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k deformaci televizního trhu v souvislosti s tím, že TV2 při stanovení svých komerčních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. Tato výhoda však již nebude nadále existovat, protože převedená část odpovídá v důsledku „neutralizačního mechanismu“ skutečnému procentu daně. Pokud jde o minulost, není tato skutečnost důvodem pro vznik problémů při výpočtu výše nadbytečného kompenzování, protože celkové příjmy z těchto komerčních aktivit byly použity na snížení čistých nákladů spojených se zajišťováním úkolu poskytovat veřejné služby.
(130)
TV2 vykazovala ztrátové komerční internetové aktivity. Jelikož tyto aktivity nepatří pod úkol zajišťovat veřejné služby, neexistuje zde žádná možnost státního financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné aktivity, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neplyne z komerčních aktivit žádný zisk, kterým by mohly být ztráty internetových aktivit kryty.
ii) Chování omezující hospodářskou soutěž na komerčních trzích
(131)
Jak bylo objasněno ve vyhlášce o rozhlasovém a televizním vysílání, Komise se domnívá, že chování ze strany veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností omezující hospodářskou soutěž nelze považovat za nutný faktor pro plnění jejich úkolu zajišťovat veřejné služby. V bodu 58 vyhlášky se uvádí, že „veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti se kvůli tomu, že příjmová ztráta je kryta ze státní podpory, mohou např. cítit pobízeny ke stlačování cen za reklamu na trhu nebo cen jiných komerčních aktivit tak, aby se zisk konkurentů snížil. Jestliže veřejnoprávní společnost nabízí komerční aktivity pod cenovou úrovní, která je nutná pro pokrytí jednotlivých nákladů, které by efektivní komerční operátor v podobné situaci běžně měl hradit, pak taková praxe znamená, že se jedná o nadbytečné kompenzování povinnosti poskytovat služby ve veřejném zájmu.“
(132)
TvDanmark zaslala informace, které ukazují, že TvDanmark nemůže pokrýt samostatné náklady (náklady „stand-alone“) na své televizní aktivity z cen, které používá TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za TRP 21-50, které použila TV2.
(133)
Aby bylo možné uznat platnost tohoto porovnání, musí Komise nejdříve zjistit, zda se lze domnívat, že TvDanmark je v situaci, která odpovídá situaci TV2, a zda je TvDanmark efektivním operátorem.
(134)
Za prvé musí Komise posoudit, zda je TvDanmark v situaci, která odpovídá situaci TV2. V souvislosti s tím konstatuje Komise toto: TV2 má divácký podíl kolem 35 %, zatímco divácký podíl TvDanmark činí asi 15 %. Také v oblasti reklam existují značné rozdíly v podílech na trhu. Tržní podíl TV2 je kolem 60 %, zatímco tržní podíl TvDanmark je asi 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která dosáhne ke 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 má pokrytí 77 % a TvDanmark1 ještě méně. S ohledem na výše uvedené důvody nelze TvDanmark bezprostředně srovnávat s TV2.
(135)
Za druhé musí Komise zaujmout stanovisko k tomu, zda TvDanmark je na trhu efektivním operátorem. O tom, zda nějaký podnik je efektivním operátorem, lze rozhodnout na základě analýzy obecně používaných koeficientů rentability a na základě porovnání výsledků operátora s průměrnými výsledky v příslušném členském státě. Při této analýze se musí brát zřetel na rozdílnou velikost podniků a na jejich zvláštní struktury nákladů. Ale jak už bylo uvedeno výše, o operátorech na dánském trhu se nedá říci, že jejich situace by byla natolik srovnatelná, že by bylo možné provést přímé porovnání koeficientů rentability založeného na účetních výsledcích. Komise proto konstatuje, že v tomto konkrétním případu není provádění analýzy takových koeficientů rentability účelné.
(136)
Komise místo toho analyzovala data týkající se výsledků TvDanmark a SBS Broadcasting. Podle této analýzy nemůže Komise s jistotou určit, zda vzniklé ztráty spočívají v tom, že TvDanmark měla na začátku vysoké počáteční náklady, které se společnosti zatím nevrátily, nebo zda TvDanmark ve skutečnosti hospodaří neefektivně. Přes četné žádosti se Komisi nepodařilo opatřit si údaje o třetí televizní společnosti, o TV3, aby mohla provést porovnání s třetím operátorem na trhu. Komise proto nemůže s jistotou určit, zda ztráty TvDanmark jsou výsledkem cenového chování TV2 nebo zda jsou způsobeny jinými faktory, na něž má vliv i samotná TvDanmark.
(137)
Protože se tedy nedá s jistotou určit, zda TvDanmark je efektivním operátorem, a protože přímé porovnání zmíněných dvou operátorů není možné, konstatuje Komise, že výše uvedené posouzení nevede v této věci k rozhodujícímu výsledku. Komise proto provedla podrobnější analýzu stanovení cen TV2 a údajů, které jsou k dispozici o reklamním trhu, aby mohla zaujmout stanovisko k tomu, zda TV2 v šetřeném období jednala s cílem maximalizovat své příjmy z reklamy.
(138)
Komise nejprve porovnala ceny těchto dvou operátorů a rozebrala stanovení ceny TV2. Analýza je zaměřena na období let 1998-2002, neboť žalobce tvrdí, že v té době TV2 začala s cenovým „dumpingem“ na reklamním trhu. Poté Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu ve srovnání s EU a zvlášť s ostatními skandinávskými zeměmi. Nakonec bylo provedeno srovnání cen za zásah ve všech skandinávských zemích a pro všechna média.
(139)
Dánské úřady na ochranu hospodářské soutěže v současné době šetří chování TV2 na reklamním trhu. Posouzení, které je uvedeno níže, v žádném případě nepředjímá výsledek tohoto šetření.
(140)
Divácké podíly a struktura diváků, programový obsah, pravidla týkající se reklamního času a úpravy financování kanálů jsou faktory, které mají vliv na hospodářskou soutěž na reklamním trhu. Ceny jsou proto také u rozdílných televizních společností rozdílné. Stanice také prodávají řadu diferencovaných „produktů“, jejichž ceny jsou různé (39).
(141)
V cenách, které stanice kalkulují, jsou zahrnuty značné rabaty. Nemá proto význam porovnávat ceny televizních reklam uvedené v cenících. Reklamní činnost v televizích probíhá převážně (asi 90 % celoplošných reklam) na základě ročních smluv, podle nichž televizní kanály poskytují roční rabaty. Mimoto existuje řada jiných rabatů (pro nové inzerenty, méně atraktivní umístění reklam, další množstevní rabaty atd.). Projednávání a zprostředkování těchto smluv je věcí takzvaných mediálních kanceláří.
(142)
Aby bylo možné různé stanice porovnávat, je nutné vypočítat průměr z různých cen, které se používají. V níže uvedené tabulce jsou zobrazeny průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány při vydělení obratu relevantních stanic z celoplošně umístěných reklam počtem dodaných TRP 21-50 (40):
Tabulka 3
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark (EUR)
283
270
252
251
211
TV2 (EUR)
480
409
364
381
325
Rozdíl (EUR)
197
139
112
130
114
CPP společnosti TVDanmark v % z CPP společnosti TV2 (41) ( %)
58,9
66,0
69,3
65,9
64,9
Průměrný ukazatel CPP společnosti TV2 za TRP 21-50 ohodnocený krytím (0,7) (EUR)
336
286
255
267
228
CPP společnosti TVDanmark v % z ohodnoceného CPP společnosti TV2 ( %)
84,2
94,3
99,0
94,1
92,7
(143)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise konstatovala v rozhodnutí týkajícím se státní podpory pro France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (42). Cenový rozdíl mezi televizními společnostmi proto lze objasnit relativní silou stanic v oblasti generování diváků. V takových situacích je relevantní zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí podmínky na trhu.
(144)
Na rozdíl od tématu projednávaného ve francouzském případu lze v posuzované věci analyzovat pozorování týkající se pouze dvou operátorů. Sklon lineární regresní přímky se proto musí vypočítat na základě cen těchto dvou operátorů, což nebude mít příliš vysokou statistickou hodnotu. Z toho vyplývá i to, že nebude možné dospět k závěru, do jaké míry sklon přímky je nebo není „správný“.
(145)
Pro šetření, zda lze o skutečných cenových rozdílech dvou operátorů říci, že odrážejí tržní podmínky, je použit korekční faktor s cílem pokusit se o neutralizaci vedoucí pozice TV2, kterou tato stanice na trhu má. Faktor významnosti byl odvozen z kalkulací mediálních kanceláří a odráží rozdíl v pokrytí, jež se dosáhne v žádané cílové skupině, koupí-li se 100 TRP 21-50 u TvDanmark nebo u TV2. Dosah TvDanmark činil průměrně necelých 70 % oproti dosahu TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Započítá-li se tento faktor významnosti, ceny jsou více konvergentní. Komise podotýká, že cena TV2 je stále poněkud vyšší než cena TvDanmark. Zdá se tedy, že cenový rozdíl odráží tržní podmínky. Tento závěr je však nutné brát s rezervou, protože nelze zapomínat, že takový korekční faktor neumožňuje přihlédnout ke všem rozdílům mezi stanicemi.
(146)
Komise také poznamenává, že žalobce tvrdí, že faktická konkurence na trhu televizní reklamy se neprojevuje v cenách uváděných v cenících nebo v průměrných cenách GRP nebo TRP, jak je uvedeno výše. Namísto toho si operátoři podle TvDanmark konkurují v oblasti takzvaných marginálních cen. Uvádí se, že tyto marginální ceny jsou způsobeny vedoucí pozicí TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cíle své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. Tyto takzvané inframarginální jednotky neměly žádnou konkurenci a TV2 tak z těchto jednotek získala další zisk navíc. V důsledku toho si operátoři konkurovali v oblasti zbývajících ratingových bodů a tudíž i marginálních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly ještě nižší než průměrné ceny uvedené ve výše uvedených tabulkách.
(147)
Odhlédneme-li od otázky, do jaké míry je toto tvrzení pravdivé, Komise shledává, že na základě silné pozice TV2 na trhu by bylo takové chování možné. V této věci se však jedná o to, aby se zjistilo, zda chování TV2 na reklamním trhu bylo takové povahy, že TV2 neusilovala o maximalizaci svých příjmů. Pokud se toho týče, nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni kvůli zachování vysokého podílu na trhu, ale to zároveň neznamená, že se společnost nepokoušela o maximalizaci svého zisku.
(148)
Na základě výše uvedených údajů lze konstatovat, že ceny TV2 byly vyšší než ceny TvDanmark v šetřeném období. Je však také jasné, že faktická úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 ve velké míře uplatňovala své rabaty.
(149)
Na základě cenové analýzy však nelze zjistit, zda vývoj cen skutečně přispěl ke snížení celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšené potřebě státního financování. Kvůli rozhodnutí této otázky Komise dále analyzovala stanovení cen TV2 a jeho vliv na celkové příjmy z reklamy, kterých TV2 dosáhla.
(150)
Jak je vysvětleno v následujícím odstavci, TV2 provedla v šetřeném období řadu zvýšení a snížení cen (poskytnutím větších rabatů). Níže uvedená tabulka poskytuje přehled o vývoji celkových příjmů TV2 z reklamy v období 1998-2002, což je období, o němž žalobce tvrdí, že v této době TV2 stlačovala ceny na dánském trhu.
Tabulka 4
(v milionech DKK)
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z reklamy v celém Dánsku
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
V roce 1997 učinila TV2 strategické rozhodnutí, že nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší v roce 1998 své ceny. Další zvýšení cen bylo provedeno v roce 1999. Dánské úřady tvrdí, že konkurence byla v roce 1999 tak intenzivní, že TV2 měla v souvislosti se zvýšením cen problémy, a příjmy TV2 z reklamy tak v porovnání s předchozím rokem poklesly asi o 10 %.
(152)
V roce 2000 očekávala TV2 značné zostření konkurence a své ceny nezvyšovala. Skutečné ceny však také klesaly, a to na základě nového systému rabatů, který TV2 zavedla. V důsledku toho zvýšila TV2 využití své kapacity oproti předchozímu roku o 33 %. Ale stanovení cen vedlo ke zvýšení příjmů TV2 z celoplošné reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Navzdory vzrůstajícím cenám poklesly příjmy TV2 z reklamy a využití kapacity na úroveň roku 1999. V roce 2002 provedla TV2 nové snížení cen a docílila nižšího poklesu celkového obratu. Ale v oblasti veškerého reklamního trhu byl pokles obratu ještě vyšší.
(153)
Z výše uvedených údajů lze vyvodit, že používání rozsáhlých rabatů vyústilo ve snížení skutečné cenové úrovně. TV2 byla schopna kompenzovat pokles cen zvýšením využití kapacity. Jelikož konkurence nedisponovala stejnou kapacitní rezervou, neměla stejnou možnost. Aby se konkurence udržela na trhu, byla nucena držet krok s TV2. V letech, kdy TV2 uplatnila své ceny, došlo k poklesu obratu TV2 v oblasti reklamy. Když TV2 své ceny snížila, mohla společnost naopak celkový obrat zvýšit. Komise z toho vyvozuje, že snížení cen, která TV2 provedla, ve skutečnosti vyústila v dosažení celkového vyššího zisku. O cenovém chování TV2 proto nelze říci, že by svědčilo o tom, že TV2 se nepokoušela maximalizovat své příjmy.
(154)
Srovnání cen dánských operátorů a analýza cenového chování TV2 neposkytuje žádné náznaky v tom smyslu, zda úroveň cen na dánském trhu televizní reklamy byla příliš nízká. Taková nízká cenová úroveň by mohla vzniknout proto, že TV2 využila své vedoucí pozice ke stlačení celkových nákladů na televizní reklamu pod úroveň, na jaké by tyto náklady byly v případě normální hospodářské soutěže.
(155)
Kvůli objasnění této otázky analyzovala Komise ekonomické údaje týkající se reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnávala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (43). Analyzovanými rozhodujícími údaji pro výdaje na televizní reklamu jsou 1) výdaje na televizní reklamu v % z celkových výdajů na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu per capita, 3) výdaje na televizní reklamu v ‰ z HNP. Následující tabulka přináší přehled těchto rozhodujících údajů (44).
Tabulka 5
Rozhodující údaje pro výdaje na televizní reklamu v Dánsku, v EU a v ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu v % z celkových výdajů na reklamu
DK
EU
Severské země
27
35
24
29
37
25
29
37
26
30
37
27
28
37
27
27
37
27
27
37
26
Výdaje na televizní reklamu per capita (EUR)
DK
EU
Severské země
39
37
32
44
40
36
48
45
41
51
49
44
46
53
45
47
60
54
44
58
49
Výdaje na televizní reklamu v ‰ z HNP
DK
EU
Severské země
1,49
2,20
1,45
1,61
2,34
1,51
1,70
2,46
1,62
1,77
2,58
1,72
1,51
2,70
1,66
1,45
2,88
1,73
1,34
2,71
1,55
Pramen: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(156)
Z předchozí tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových reklamních výdajích byl v Dánsku nižší (27 %) než průměr EU (37 %). Údaje však ukazují, že existuje obecná dělicí čára mezi severní a jižní Evropou (45). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (46). Stejná situace nastává v případě podílu výdajů na televizní reklamu z HNP (47). Také výdaje na televizní reklamu per capita vykazují velký rozdíl mezi členskými státy (48). Jestliže se tyto údaje porovnávají ve vztahu k severským zemím, zjistíme, že dánský model výdajů odpovídá modelu výdajů v ostatních severských zemích.
(157)
S ohledem na výše uvedené údaje dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a nedvojznačný doklad o tom, že dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlačován cenovým chováním TV2.
(158)
Žalobce předložil také údaje o porovnání cen za zásah (vyjádřeno v CPM (49)) napříč jednotlivými typy médií a pro všechna média v určité zemi. Údaje zprostředkované žalobcem porovnávají výdaje při proniknutí reklamy ve formě tištěných médií nebo televizního vysílání k 1 000 jednotlivců v Dánsku, Norsku a Švédsku (50).
(159)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklamy v Dánsku nejsou tak drahé jako ve Švédsku a v Norsku (51), zatímco v případě tištěných médií platí obrácený poměr (52).
(160)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených údajů, a žádné veřejně přístupné údaje neexistují. Vzhledem k tomu, že se jedná o velmi omezené údaje, které nepřihlížejí k eventuálním kulturním rozdílům, nemůže Komise učinit nějaký platný závěr týkající se úrovně cen za zásah u různých médií ve skandinávských zemích.
(161)
Komise proto činí závěr v tom smyslu, že TV2 měla v šetřeném období na dánském trhu nejvyšší ceny za reklamu, neboť mohla stanovit cenu svého produktu podle dosahu v relevantní cílové skupině o 15-40 % vyšší než konkurence. Při srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(162)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují v současné době žádné jasné důkazy o tom, že TV2 se nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by toto chování bylo vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státní pokladny. Komise v každém případě shledává, že i když se příjmy TV2 z reklamních aktivit snížily, není tato ztráta vyšší než již uvedené nadbytečné kompenzování.
VI. ZÁVĚR
(163)
Na základě výše uvedených důvodů dochází Komise k závěru, že podpora, která je předmětem tohoto šetření, poskytla TV2 nadměrnou kompenzaci ve výši 628,2 milionů DKK (84,3 milionů EUR), a že tato částka není podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy slučitelná se společným trhem a je nutné požadovat její vrácení. Pokud jde o otázku, na kom je třeba vrácení částky požadovat, Komise poznamenává, že TV2 změnila v prosinci 2003 svůj právní status, neboť byla přeměněna na akciovou společnost TV2/DANMARK A/S („TV2 A/S“), a že plná částka odpovídající této podpoře byla převedena do TV2 A/S. Z plné částky nadbytečného kompenzování má tedy nyní prospěch TV2 A/S, a proto je třeba požadovat její vrácení na této společnosti. Částka nadbytečného kompenzování je vypočítána v ročním průměru na základě situace na konci každého roku (31. prosince). Při výpočtu úroků je nutné vycházet z tohoto data,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpora, která byla v letech 1995 až 2002 poskytnuta TV2/DANMARK ve formě prostředků z koncesionářských poplatků a jiných opatření popsaných v tomto rozhodnutí, je s výjimkou částky ve výši 628,2 milionů DKK podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy slučitelná se společným trhem.
Článek 2
1. Dánsko učiní veškerá nutná opatření k tomu, aby si od společnosti TV2 A/S vyžádalo vrácení výše uvedené částky ve výši 628,2 milionů DKK.
2. Vrácení má proběhnout ihned a podle postupů státního práva, za předpokladu, že tyto postupy umožní rychlé a účinné splnění rozhodnutí.
3. Vracený obnos se bude po celou dobu úročit úroky počínaje dnem, kdy jednotlivé části obnosu byly poprvé dány příjemci podpory k dispozici, a konče dnem, kdy byly splaceny. Úrok se vypočítává složeným úrokem od prvního roku, kdy poprvé došlo k nadbytečnému kompenzování. V následujících letech se odpovídajícím způsobem úročí každá další částka, jíž je v příslušném roce poskytnuto nadbytečné kompenzování.
4. Úroky, které je třeba podle odstavce 3 požadovat, se vypočítávají podle postupu stanoveného v článku 9 a 11 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (53).
Článek 3
Dánské království bude nejpozději do dvou měsíců po sdělení tohoto rozhodnutí informovat Komisi o tom, jaká opatření za účelem splnění tohoto rozhodnutí jsou plánována a jaká jsou již provedena. Tyto informace budou uvedeny v dotazníku uvedeném v příloze k tomuto rozhodnutí.
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 19. května 2004.