ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 30. března 2004
o režimu podpory zavedeném Spojeným královstvím ve prospěch oprávněných společností Gibraltaru
(oznámeno pod číslem K(2004) 928)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2005/77/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na dohodu o Evropském hospodářském prostoru a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k výzvě určené zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše citovaných ustanovení (1) a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 12. února 1999 (D/50716) požádala Komise Spojené království o poskytnutí informace o řadě daňových opatření, včetně režimu oprávněných společností v Gibraltaru. Spojené království odpovědělo dopisem ze dne 22. července 1999. Komise požádala dne 23. května 2000 o další informace a dne 28. června 2000 byla zaslána upomínka. Spojené království odpovědělo dne 3. července 2000. Dopisem ze dne 12. září 2000 předložilo Spojené království informaci o režimu daňově osvobozených společností (A/37430). Dne 19. října 2000 se konala schůzka s orgány Spojeného království a Gibraltaru za účelem projednání systémů zdanění offshore společností Gibraltaru, režimu oprávněných společností a režimu daňově osvobozených společností. Další informace v reakci na otázky vznesené při diskusi v průběhu této schůzky byly předloženy Spojeným královstvím dne 8. ledna 2001 (A/30254).
(2)
Dopisem ze dne 11. července 2001 (D/289757) Komise informovala Spojené království, že se s ohledem na režim oprávněných společností Gibraltaru rozhodla zahájit postup stanovený v čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES. Po prodloužení lhůty o jeden měsíc odpovědělo Spojené království dopisem ze dne 21. září 2001 (A/37407).
(3)
Návrhem podaným u kanceláře Soudu prvního stupně Evropských společenství dne 7. září 2001, vláda Gibraltaru podala žalobu na zrušení rozhodnutí SG(2001) D/289755, kterým bylo zahájeno formální vyšetřovací řízení o režimu oprávněných společností Gibraltaru; žaloba byla zaregistrována pod číslem T-207/01. Další podání učinila vláda Gibraltaru tentýž den. Týkalo se přijetí předběžných opatření s cílem pozastavit rozhodnutí SG(2001) D/289755 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení a nařídit Komisi, aby se zdržela zveřejnění tohoto rozhodnutí (věc T-207/01 R). Příkazem soudu ze dne 19. prosince 2001, předseda Soudu prvního stupně zamítl návrh na předběžná opatření (2). Ve svém rozsudku ze dne 30. dubna 2002 Soud prvního stupně zamítl žádost o zrušení rozhodnutí (3).
(4)
Dne 21. listopadu 2001 si Komise vyžádala informace o daňové sazbě použitelné na oprávněné společnosti. Protože Komise neobdržela odpověď, dne 21. března 2002 poslala formální upomínku (D/51275). Spojené království odpovědělo dne 10. dubna 2002 (A/32681). Další objasnění si Komise vyžádala dne 28. října 2002 (D/56088). Spojené království odpovědělo dne 11. listopadu 2002 (A/38454) a připojilo doplňující poznámky v dopise ze dne 13. prosince 2002 (A/39209).
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovacího řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropského Společenství unie a vyzývalo zúčastněné strany k podání připomínek (4). V dopisech ze dne 27. února 2002 (A/31518) a 28. února 2002 (A/31557) byly obdrženy připomínky od Charles A. Gomez & Co Barristers and Acting Solicitors a od vlády Gibraltaru. Tyto připomínky byly předány Spojenému království, které odpovědělo dopisem ze dne 25. dubna 2002 (A/33257).
II. POPIS OPATŘENÍ
(6)
Definici pojmu „oprávněných společností“ stanoví vládní vyhláška Gibraltaru o daních z příjmů (změna) (Income Tax (Amendment) Ordinance) ze dne 14. července 1983. Podrobná pravidla pro provádění režimu oprávněných společností byla přijata předpisy o daních z příjmů (oprávněné společnosti) (Income Tax (Qualifying companies) Rules) ze dne 22. září 1983; na souhrn těchto pravidel je v tomto rozhodnutí odkazováno jako na „právní předpisy o oprávněných společnostech“.
(7)
K získání statusu oprávněné společnosti musí společnost splnit, mimo jiné, následující podmínky:
-
musí být registrována v Gibraltaru podle vládního nařízení o společnostech (Companies Ordinance),
-
musí mít splacený základní kapitál ve výši 1 000 GBP (nebo ekvivalent v cizí měně),
-
u vlády Gibraltaru musí složit 1 000 GBP jako záruku na zajištění budoucích daní,
-
musí zaplatit poplatek ve výši 250 GBP za certifikát oprávněné společnosti,
-
z podílu na společnosti nesmí plynout prospěch žádnému občanovi Gibraltaru nebo osobě s trvalým pobytem v Gibraltaru,
-
nesmí vést žádný soupis akcií mimo Gibraltar a musí to mít zakázáno zakladatelskou smlouvou nebo stanovami společnosti,
-
společnost nesmí bez předchozího souhlasu ředitele gibraltarského finančního centra obchodovat nebo podnikat v Gibraltaru, s občany Gibraltaru nebo s osobami s trvalým pobytem v Gibraltaru. Mohou však obchodovat s jinými daňově osvobozenými společnostmi nebo oprávněnými společnostmi.
(8)
Společnost, která splní výše uvedené podmínky, získá certifikát oprávněné společnosti. Certifikát platí 25 let po vydání.
(9)
Oprávněná společnost podléhá zdanění svých zisků sazbou, která je vždy nižší než běžná sazba daně právnických osob, která činí v současné době 35 %. Uplatňovaná sazba daně je sjednána mezi dotčenou společností a Finance Centre Division, odborem, který je součástí gibraltarského ministerstva obchodu, průmyslu a telekomunikací. Pro vedení těchto jednání neexistují žádná zákonná pravidla. Naprostá většina oprávněných společností platí sazbu daně ve výši mezi 2 % a 10 % a v poslední době gibraltarské orgány sledovaly politiku, která by zajistila, že všechny oprávněné společnosti platí sazbu daně mezi 2 % a 10 %. V rámci těchto parametrů je sazba daně stanovena s cílem zajistit konzistenci mezi všemi společnostmi, které vykonávají činnost v témže odvětví (5). Sazby daně jsou tyto:
Odvětví
Sazba daně
Soukromé investice
5 %
Finanční služby
5 %
Hazardní hry
5 %
Satelitní operace
2 %
Služby lodní dopravy včetně oprav a přestavby
2 %
Obecný obchod
5 %
Konzultační služby
5 %
Ostatní (např. filatelistické služby, služby komisionářů)
2-10 %
(10)
Další výhody vyplývající ze statusu oprávněné společnosti zahrnují:
-
platby těm, kteří nemají trvalý pobyt v zemi (včetně ředitelů), a dividendy vyplácené akcionářům jsou předmětem srážky daně ze mzdy při téže předepsané sazbě, jako je tomu u společnosti,
-
neexistuje žádný poplatek za převod akcií oprávněné společnosti.
(11)
Podle informace poskytnuté Spojeným královstvím by za okolností, kdy zamýšlená operace vyžaduje skutečnou přítomnost (tzv. „bricks and mortar“) na Gibraltaru, společnost vyvíjející takovou činnost obvykle získala spíše status oprávněné společnosti nežli daňově osvobozené společnosti (6). Oprávněné společnosti mají výhodu zejména v situacích, kdy dceřiná společnost potřebuje postoupit částky výnosů na zahraniční mateřskou společnost a požaduje se, aby podléhala dani v určité výši s cílem zamezit dvojímu zdanění v zemi, kde má mateřská společnost své sídlo (princip tzv. „home country“).
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ POSTUPU
(12)
Ve svém hodnocení informací předložených Spojeným královstvím v průběhu předběžného šetření došla Komise k názoru, že zproštění povinnosti platit plnou částku daně z právnických osob přineslo oprávněným společnostem výhody. Domnívala se, že tato výhoda byla poskytnuta ze státních prostředků, ovlivnila obchod mezi členskými státy a byla výběrová. Komise se také domnívala, že se nepoužije žádná odchylka od obecného zákazu státní podpory, jak určují čl. 87 odst. 2 a čl. 87 odst. 3 Smlouvy. Z těchto důvodů měla Komise pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření se společným trhem, a proto se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení.
IV. PŘIPOMÍNKY OD VLÁDY GIBRALTARU
(13)
Vláda Gibraltaru vznesla připomínky v rámci těchto čtyř bodů:
-
právní předpisy o oprávněných společnostech nezakládají podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy,
-
pokud právní předpisy o oprávněných společnostech zakládají podporu, jedná se o podporu existující a nikoli novou, protiprávní podporu,
-
pokud právní předpisy o oprávněných společnostech zakládají podporu, je tato podpora slučitelná se společným trhem v důsledku výjimky stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. b Smlouvy,
-
pokud právní předpisy o oprávněných společnostech zakládají protiprávní a neslučitelnou podporu, byl by příkaz k navrácení podpory v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.
(14)
Tyto připomínky lze shrnout takto.
(15)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy nelze použít na daňové režimy, jako jsou právní předpisy o oprávněných společnostech, které jsou vytvořeny tak, aby se uplatňovaly v mezinárodních souvislostech. Zejména pokud připustíme, že status oprávněné společnosti je zaručen, pouze pokud takové společnosti neuskutečňují obchodní činnosti v rámci Gibraltaru, neexistuje žádná výhoda ve formě osvobození od běžně použitelných daňových sazeb, neboť Gibraltar není oprávněn zaručit výhodu týkající se oblastí, jež podléhají jiným jurisdikcím.
(16)
Ačkoliv gibraltarská vláda uznává, že výhody zaručené režimem oprávněných společností jsou zcela izolovány od domácího trhu ve smyslu odstavce B kodexu chování pro zdaňování podniků (7) přijatého usnesením Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě dne 1. prosince 1997, nejsou vyžadovány žádné státní prostředky. Opatření nijak finančně nezatěžuje rozpočet vlády Gibraltaru.
(17)
Opatření není výběrové, neboť oprávněnou společnost může založit kterákoliv fyzická nebo právnická osoba, bez ohledu na státní příslušnost nebo hospodářskou činnost. Vláda Gibraltaru uznává, že status oprávněné společnosti není dosažitelný pro společnosti, které obchodují v Gibraltaru, nebo pro společnosti, ve kterých mají podíly občané Gibraltaru nebo osoby s trvalým pobytem v Gibraltaru. Toto je ovšem nanejvýš aktem obrácené diskriminace, která neovlivňuje hospodářskou soutěž.
(18)
Na opatření se tak nevztahuje čl. 87 odst. 1 Smlouvy, neboť některé oprávněné společnosti jsou založeny jednotlivci z důvodu daňového plánování, držení aktiv nebo majetku, nebo pro správu svého vlastního majetku. Takové společnosti neobchodují, nevyrábí ani nesoutěží na trhu.
(19)
Gibraltar není součástí společného celního území Společenství a pro účely obchodování se zbožím se s ním jedná jako s třetí zemí. Článek 87 Smlouvy proto nelze použít na jakoukoliv podporu, která je chápána jako podpora poskytnutá podnikům, které se zabývají obchodováním se zbožím, neboť zboží vyráběné v Gibraltaru není volně v oběhu na společném trhu, ale je předmětem celních formalit. Obchod mezi členskými státy nemůže být za těchto okolností ovlivněn.
(20)
Zdůvodnění použité v rozhodnutí Komise 2000/394/ES ze dne 25. listopadu 1999 o podpoře firmám v Benátkách a Chioggii snížením příspěvků na sociální zabezpečení podle zákonů č. 30/1997 a 206/1995 (8), ze kterého vyplývá, že výhoda poskytnutá určitým firmám není státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, se použije na oprávněné společnosti vytvořené pro účely daňového plánování a na společnosti, které obchodují se zbožím.
(21)
Velký počet společností, které mají status oprávněné společnosti, by měl výhody z pravidla de minimis uplatňovaného v současné době.
(22)
Právní předpisy o oprávněných společnostech se datují od roku 1983, tedy od doby, kdy bylo značně nejasné Komisi, členským státům nebo hospodářským subjektům, zda a v jakém rozsahu se mají pravidla státní podpory systematicky používat na zdanění společností ve vnitrostátních právních předpisech. Existuje jen velmi málo příkladů, pokud vůbec nějaké, z doby před devadesátými léty o akci Komise ohledně státní podpory vůči obecným opatřením týkajícím se daně právnických osob. Právní předpisy byly vydány 10 let před liberalizací pohybu kapitálu a 15 let před vyjasněním koncepce státní podpory uskutečněným Komisí v Oznámení o uplatňování pravidel státní podpory na opatření týkající se přímého zdanění podniků (9) (dále jen „oznámení“). Právní předpisy o oprávněných společnostech byly vytvořeny podle modelu právních předpisů o daňově osvobozených společnostech z roku 1967, které předchází přistoupení Gibraltaru k Evropské unii v roce 1973.
(23)
Vláda Spojeného království uvědomila o právních předpisech o oprávněných společnostech tzv. skupinu „Primarolo“ vytvořenou v souladu s odstavcem H Kodexu chování pro zdaňování podniků dokonce ještě před zveřejněním oznámení v roce 1998. V té době neexistovaly žádné známky toho, že by opatření označená jako škodlivá na základě Kodexu chování pro zdaňování podniků Komise pokládala za nová, neoznámená opatření podpory.
(24)
Oznámení obsahuje první obsažnou, třebaže ne vyčerpávající, definici „státní podpory fiskální povahy“. Toto je správní inovace a lze ji považovat spíše za politické prohlášení, pokud jde o budoucí akce Komise v této oblasti, než za „vyjasnění“ platných právních předpisů.
(25)
Ustanovení čl. 1 písm. b) podbod v) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10), stanoví, že opatření se mohou stát podporou následkem vývoje společného trhu a liberalizací určitých činností. Právní předpisy o oprávněných společnostech představují opatření, jak je uvedeno v příslušném ustanovení, které se stalo podporou pouze následně. Tím, že nezohledňuje právní předpisy o oprávněných společnostech jako existující podporu, Komise se zpětnou platností uplatňuje relativně očištěná kritéria o státní podpoře z roku 2001 na odlišnou právní a hospodářskou situaci, která převládala v roce 1983. V tomto ohledu nebyl irský systém daní právnických osob původně klasifikován jako podpora, ačkoliv se názor Komise následně změnil (11) a odrážel postupné upevňování disciplíny Společenství ohledně takových systémů daňových pobídek.
(26)
Uplatněním správního uvážení při zacházení s právními předpisy o oprávněných společnostech jako s novou, protiprávní podporou, Komise porušila zásadu proporcionality. Takové zacházení má překvapivé hospodářské následky. Značná škoda, která bude způsobena, je nepřiměřená ve srovnání s jakýmkoliv zájmem Společenství, kterému se má napomoci zahájením řízení, pokud jde o protiprávní podporu, zejména s ohledem na velmi malou ekonomiku Gibraltaru a nutně nepatrný dopad sporných právních předpisů na hospodářskou soutěž a na mezinárodní obchod. Přístup Komise by byl spravedlivější, pokud by posuzovala právní předpisy o oprávněných společnostech buď podle Kodexu chování pro zdaňování podniků, podle článků 96 a 97 Smlouvy nebo podle postupu použitelného na existující podporu.
(27)
Komise rovněž porušila zásadu právní jistoty a legitimního očekávání, když čekala 18 roků na to, aby vznesla námitky proti právním předpisům o oprávněných společnostech, a neprovedla svá šetření ohledně právních předpisů v rozumném čase. Shoda právních předpisů s právem Společenství nebyla nikdy před únorem 1999 Komisí zpochybňována. Analogicky s případem Defrenne (12) tato dlouhotrvající nečinnost Komise způsobila legitimní očekávání na straně Gibraltaru.
(28)
Šetření Komise by mělo podléhat promlčecí lhůtě. Podle článku 15 nařízení (ES) č. 659/1999 musí být tedy jakákoliv jednotlivá podpora poskytnutá v rámci režimu podpory 10 let předtím, než Komise podnikne opatření, považována za existující podporu. Při použití tohoto pravidla by Komise měla považovat právní předpisy o oprávněných společnostech za existující režim podpory. V každém případě Komise porušila zásadu legitimního očekávání a právní jistoty tím, že umožnila, aby uplynula značně dlouhá doba po zahájení šetření ohledně těchto právních předpisů. Předběžné šetření začalo dne 12. února 1999, avšak formální vyšetřovací řízení bylo zahájeno až dva a půl roku poté. Předběžné šetření bylo přerušováno dlouhými obdobími nečinnosti Komise. Jestliže Komise měla ještě nějaké pochybnosti v listopadu 2000, co se týče účelnosti zahájení řízení z důvodu státní podpory o škodlivých opatřeních, která zjistila pracovní skupina pro kodex chování, lze důvodně tvrdit, že by mělo být použito řízení pro existující podporu.
(29)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy stanoví, že podpory, které mají napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu mohou být považovány za slučitelné se společným trhem. Právní předpisy o oprávněných společnostech byly vydány rok před uzavřením Royal Navy Dockyard (oznámeno v roce 1981) a v době, kdy byla omezena britská vojenská přítomnost v Gibraltaru. Loděnice byla hlavním zaměstnavatelem a zdrojem příjmů, přičemž tvořila 25 % pracovních míst a 35 % hrubého domácího produktu (HDP). Uzavření loděnice způsobilo vážné poruchy v hospodářství Gibraltaru, včetně strukturálních změn a hospodářských obtíží s ohledem na nezaměstnanost, zvýšené sociální náklady a hromadný odchod kvalifikovaných pracovníků. Odpovědí na tyto vážné poruchy byly právní předpisy o oprávněných společnostech.
(30)
Ačkoliv Komise a Soudní dvůr Evropských společenství vyložily čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy striktně v tom smyslu, že dotčené poruchy se musejí dotýkat celého hospodářství členského státu a ne pouze jednoho z jeho regionů nebo součástí jeho území (13), existují důvody pro použití výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) na Gibraltar. Oproti regionu nebo území členského státu je Gibraltar v každém směru naprosto oddělen od Spojeného království, zejména v ústavním, politickém, legislativním, hospodářském, fiskálním a geografickém ohledu. Je to jediné území, na které se použije právo Společenství na základě čl. 299 odst. 4 Smlouvy. Ekonomiky Gibraltaru a Spojeného království jsou zcela odlišné a oddělené. Gibraltar nedostává žádnou finanční pomoc ze Spojeného království a získává svůj vlastní příjem, ze kterého uspokojuje své závazky ohledně výdajů. V důsledku toho poruchy, které ovlivňují jedno hospodářství, obecně neovlivňují druhé, jak je tomu v případě krize způsobené nemocí šílených krav (BSE), tedy poruchy, která ovlivnila hospodářství Spojeného království, avšak ne hospodářství Gibraltaru, a se kterou bylo nakládáno jako s výjimečnou událostí ve smyslu čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy.
(31)
V podstatě podobné zdůvodnění toho, co bylo shrnuto v 22. až 28. bodu odůvodnění o otázce existující podpory, lze použít k argumentaci ve prospěch zásady legitimního očekávání v souvislosti s navrácením podpory. Tyto argumenty se významným způsobem týkají nejistoty ohledně rozsahu působnosti pravidel státní podpory, nového postupu Komise v případě opatření v oblasti daní právnických osob a významu oznámení jako politického prohlášení, doby trvání opatření, oznámení skupině Primarolo, vývoje společného trhu a liberalizace, proporcionality, dlouhodobé nečinnosti Komise a zpoždění v předběžném šetření. Takto vzniklá legitimní očekávání jsou překážkou pro příkaz k navrácení. Zejména tehdy, když jak vláda Gibraltaru, tak i příjemci podpory vždy jednali v dobré víře.
(32)
Odstavec 26 rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (14), zahrnoval specifický požadavek pro připomínky týkající se možných legitimních očekávání, která by byla překážkou navrácení podpory. Ve svých obhajobách v případech T-207/01 a T-207/01 R Komise potvrdila svůj váhavý postoj ohledně možnosti přikázat navrácení podpory a zdůraznila neobvyklou povahu požadavku na zvláštní připomínky. Komise také uvedla, že nejistota, která by mohla existovat, a možnost, že existují opatření v „šedé zóně“ právní nejistoty, vyvolala nanejvýš legitimní očekávání a debatu o navrácení již vyplacené podpory. Ve svém příkazu ze dne 19. prosince 2001 poznamenal předseda Soudu prvního stupně, že tento neobvyklý požadavek by mohl přesvědčit společnosti o tom, aby neopouštěly Gibraltar, a na první pohled musí značně zmírnit jakékoli obavy, které by mohli příjemci mít (15). V souladu s tím Komise přivedla vládu Gibraltaru a příjemce k přesvědčení, že navrácení nebude nařízeno.
(33)
Použití článku 87 Smlouvy na klasický „offshore“ systém je novinkou a stále činí koncepční obtíže z hlediska určení výhody, finanční zátěže pro stát a míry selektivity.
(34)
V době zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise sama výjimečně nebyla schopna rozhodnout otázku existující podpory.
(35)
Navrácení podpory by bylo v rozporu se zásadou proporcionality. Pokud existuje možnost volby mezi několika způsoby jednání, musí se podle práva Společenství dodržet nejméně nevýhodný. Způsobené nevýhody nesmí být nepřiměřené sledovaným cílům.
(36)
Navrácení podpory poskytované po předchozích deset roků by uložilo nepřiměřenou zátěž na gibraltarské orgány. Gibraltar je malé území s omezenými správními zdroji - v jakémkoliv roce je vyměřena daň pouze asi 2 000 společnostem. Navrácení podpory by mimo jiné znamenalo požadovat od oprávněných společností (včetně těch, které již nejsou aktivní) příslušné finanční výkazy, posoudit daňovou povinnost pro každý rok, vydat daňové výměry, vyřizovat námitky a reakce na ně a stíhat neplacení splatných daní. Administrativní zátěž, omezené vyšetřovací pravomoci gibraltarského daňového odboru, nemožnost vysledovat společnosti, které ukončily činnost, a neexistence aktiv společností v Gibraltaru by paralyzovaly vládní činnost bez toho, že by bylo zaručeno dosažení uspokojivého navrácení.
(37)
Navrácení by mělo nepřiměřený vliv na ekonomiku Gibraltaru a bylo by nepřiměřenou sankcí vzhledem k okolnostem, které vedly k přijetí právních předpisů o oprávněných společnostech, omezenému účinku na hospodářskou soutěž a obchod a malou velikost příjemců podpory. Finanční služby vytvářejí přibližně 30 % HDP Gibraltaru a počet pracovních míst přímo souvisejících s oprávněnými společnostmi se odhaduje na 1 400 (z celkového počtu přibližně 14 000 pracovních míst). Finanční odvětví má významný dopad na prakticky všechna odvětví ekonomiky. Příkaz navrátit podporu by vedl k likvidaci, konkursu nebo hromadnému odchodu oprávněných společností, destabilizaci odvětví finančních služeb a velké krizi, pokud jde o nezaměstnanost, což by postupně vedlo k politické, sociální a hospodářské nestabilitě.
(38)
Velký počet oprávněných společností by nebyl daňovým systémem Gibraltaru dosažitelný, neboť jejich příjem není získáván, neukládá se ani nebyl přijat na Gibraltaru. V důsledku podmínek způsobilosti by příjemci podpory v mnoha případech neměli žádná aktiva v jurisdikci Gibraltaru. Další příjemce, kteří ukončili obchodování, by nebylo možno vysledovat.
(39)
Velký počet příjemců by přijímal podporu v souladu s pravidlem de minimis.
V. PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI CHARLES A. GOMEZ & CO
(40)
Připomínky společnosti Charles A. Gomez & Co lze shrnout takto.
(41)
Právnická profese Gibraltaru podstatně závisí na práci finančního centra, do kterého značně přispívají oprávněné společnosti. Kolem 130 advokátů zaměstnává několik set zaměstnanců a významně nepřímo přispívá k zaměstnanosti v Gibraltaru a ve Španělsku.
(42)
Použití čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy nemůže být omezeno na oblasti, kde je již nízká životní úroveň nebo kde je již velká nezaměstnanost. Princip čl. 87 odst. 3 písm. a) se také musí použít v zájmu prevence nezaměstnanosti a chudoby. Když byly ustanoveny právní předpisy o oprávněných společnostech, Gibraltar ještě čelil 20 rokům hospodářských sankcí Španělska a bezprostředně hrozícímu uzavření Royal Navy Dockyard. V konfrontaci s volbou chudoby, nezaměstnanosti a emigrace Gibraltar nalezl alternativní zdroj prosperity založením Gibraltarského finančního centra, jemuž nejvíce přispívají právní předpisy o oprávněných společností. Zájem Evropy nemůže spočívat v přijetí chudoby a nezaměstnanosti odmítnutím použití čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy na tuto situaci, pokud jsou k dispozici schůdné alternativy. Na rozdíl od jiných velkých finančních center bylo finanční centrum Gibraltaru založeno z pouhé nutnosti. Tato nutnost, sebeobrana a povinnost zmírnit škody způsobené cizím zaviněním ospravedlňuje právní předpisy o oprávněných společnostech.
(43)
Od přistoupení v roce 1973 orgány Společenství selhaly v ochraně práv a zájmů občanů Unie bydlících v Gibraltaru. Navzdory rozsudku Soudního dvora EU nejsou občané Unie v Gibraltaru zastoupeni v Evropském parlamentu. Při neexistenci jakéhokoliv zapojení do „Gibraltarského území EU“ se trvání Komise na oznámení obranných opatřeních Gibraltaru jeví jako nepřiměřené.
VI. PŘIPOMÍNKY SPOJENÉHO KRÁLOVSTVÍ
(44)
Spojené království omezilo své úvodní připomínky na otázku navrácení podpory a na regionální selektivitu a uvedlo další poznatky ve svých připomínkách k těm, které učinila vláda Gibraltaru. Lze je shrnout takto.
(45)
Pokud je shledáno, že právní předpisy o oprávněných společnostech jsou protiprávní podporou neslučitelnou se společným trhem, existuje všeobecná zásada práva Společenství, zásada legitimního očekávání, která znemožňuje jakýkoliv příkaz navrátit podporu, která již byla vyplacena. Třebaže legitimní očekávání je výsledkem pouze výjimečných okolností, kdy by příjemce mohl legitimně očekávat, že podpora byla v souladu s právem (16), takové okolnosti existují v tomto případě a bylo by nevhodné a v rozporu s právem, kdyby Komise nařídila navrácení podpory.
(46)
Tento postup podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy vyplývá z přijatého kodexu chování pro zdaňování podniků z roku 1997, ve kterém se Komise zavázala ke striktnímu uplatňování pravidel státní podpory na opatření, která se týkají přímého zdaňování podniků. Z tohoto prohlášení je zřejmé, že v minulosti nebyla pravidla státní podpory tak striktně uplatňována na finanční režimy typu, kterého se týká kodex chování pro zdaňování podniků.
(47)
Je vysoce nepravděpodobné, že v roce 1984 vláda Gibraltaru nebo vláda Spojeného království věnovala jakoukoli pozornost možnosti, že by dotčená pravidla porušovala povinnosti Spojeného království ohledně státních podpor. V té době bylo sice jasné, že vysoce specifickou nebo odvětvovou daňovou výhodu bylo možné považovat za státní podporu, přesto použití pravidel státní podpory na obecnější režimy daně právnických osob, jako například režim oprávněných společností, nebylo předmětem ani vážné akademické poznámky, ani vyjádření ze strany Komise. Bylo by nepřiměřené očekávat, že by prozíraví obchodníci vznesli otázky týkající se souladu opatření s pravidly státní podpory. Uskutečňovali podnikatelské plány a měnili své ekonomické pozice na základě právních předpisů o oprávněných společnostech a byli oprávněni předpokládat, že daňové výhody jsou v souladu s právem.
(48)
Bod 26 oznámení specificky zmiňuje okolnosti, kdy je se společnostmi, které nejsou rezidenty, zacházeno příznivěji než je tomu u společností, které jsou rezidenty. To bylo poprvé, kdy bylo Komisí uznáno rozdílné daňové zacházení se společnostmi, které jsou či nejsou rezidenty, jako akt výběru nebo „specifičnosti“, čímž lze uvést na scénu pravidla státní podpory. Právní předpisy o oprávněných společnostech existovaly po mnoho let předtím, aniž by narážely na kritiku nebo připomínky Komise.
(49)
Pouhá skutečnost, že režim oprávněných společností je znakem gibraltarských právních předpisů, který nemá žádné uplatnění ve zbytku Spojeného království, nemůže vyvolat prvek selektivity požadovaný čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Gibraltar má pro daňové účely jurisdikci oddělenou od zbytku Spojeného království, s autonomií ohledně daňových záležitostí. Není to ten případ, kdy by jakákoliv odchylka mezi daňovými zákony použitelnými v Gibraltaru a zákony uplatňovanými ve zbytku Spojeného království automaticky vedle ke státní podpoře. Jediná jurisdikce v rámci členského státu s autonomií ohledně daňových záležitostí nemůže vést ke státní podpoře výhradně proto, že konkrétní aspekt daňového systému vede k nižšímu (nebo vyššímu) daňovému zatížení, než jaké se uplatňuje ve zbytku členského státu. Pokud je daňové opatření obecné v rámci příslušné daňové jurisdikce, nemůže spadat pod čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Odlišné rozhodnutí by zpochybnilo pravomoci přenesených a decentralizovaných správních orgánů v celém Společenství vybírat a měnit daně. To by představovalo vážný zásah do ústavního uspořádání členských států.
(50)
Spojené království podporuje tvrzení vlády Gibraltaru, že s právními předpisy o oprávněných společnostech by se mělo nakládat jako s existující státní podporou v souladu s čl. 1 písm. b) bodem v nařízení (ES) č. 659/1999. V sedmdesátých a osmdesátých letech se všeobecně předpokládalo, že suverenita členských států ve fiskálních otázkách není omezována pravidly státní podpory, pokud se týká celých systémů daní právnických osob. Komise neučinila žádný pokus uplatnit pravidla státní podpory na daňový režim Gibraltaru, ani na ostatní daňové režimy v rámci Společenství, které nabízely výhodnější daňové zacházení s určitými třídami společností než s jinými. Bylo to jen po dohodě o úplné liberalizaci pohybu kapitálu a liberalizaci finančních služeb v osmdesátých letech a na začátku devadesátých let a následně o vytvoření jednotné měny v devadesátých letech, když se pozornost vážně zaměřila na omezující škodlivou hospodářskou soutěž vznikající z daňových režimů členských států. Použití ustanovení Smlouvy o státní podpoře k uskutečnění takové daňové politiky je jev, s nímž jsou zkušenosti pouze za poslední čtyři roky. Společný trh se vyvinul za poslední tři desetiletí a mnohé nástroje státní podpory v dnešní době by za státní podporu před třiceti, dvaceti nebo dokonce před deseti lety považovány nebyly.
(51)
Dokonce i v případě, že ve světle současného stavu práva Společenství má Komise pravdu v názoru na zavedení právních předpisů o oprávněných společnostech jako opatření státní podpory, které by vyžadovalo oznámení, pokud by bylo přijímáno v dnešní době, ani Komise ani Soudní dvůr by tyto právní předpisy nepovažovaly za státní podporu vyžadující oznámení v době, kdy byly přijaty. V roce 1984 ještě Španělsko nebylo členským státem a mnoho členských států si zachovalo zákony o bankovnictví a devizové kontroly, které bránily použití takových daňových výhod, jako výhody, které byly k dispozici v Gibraltaru. Zdaleka není jasné, zda opatření Gibraltaru byla schopna v té době narušovat hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchodování mezi členskými státy.
(52)
Tehdy sama Komise určila za použití článku 95 Smlouvy (nyní článek 90) případy rozdílného daňového zacházení tam, kde to bylo možné, spíše než aby se spoléhala na pravidla státní podpory. Akademičtí komentátoři a odborníci na daňové právo v praxi nebyli toho názoru, že by principy státní podpory byly uplatňované na jiné případy než ty, kde byly nabídnuty specifické daňové úlevy jednotlivým společnostem nebo skupinám společností z důvodů průmyslové politiky. Argument, že taková opatření, jako jsou právní předpisy o oprávněných společnostech Gibraltaru, mohou být státní podporou, je udržitelný teprve po zveřejnění oznámení dne 10. prosince 1998.
(53)
V otázce navrácení podpory Spojené království podporuje zejména argumenty vlády Gibraltaru v tom, že závazek Komise systematicky uplatňovat pravidla státní podpory na opatření v oblasti přímého zdanění je nový a že by bylo nemožné navrátit jakoukoliv podporu. Navracení by kladlo na orgány Gibraltaru nepřiměřenou zátěž, mnoho oprávněných společností by v Gibraltaru nemělo povinnost k dani právnických osob, ve velkém množství případů by bylo nemožné posoudit a/nebo vymáhat zpět podporu a mnozí příjemci by obdrželi podporu podle pravidla de minimis.
VII. POSOUZENÍ PODPORY
(54)
Po zvážení připomínek orgánů Spojeného království, jakož i vlády Gibraltaru a společnosti Charles A. Gomez & Co, Komise trvá na svém postoji vyjádřeném v rozhodnutí ze dne 11. července 2001 (17), které je určeno orgánům Spojeného království a kterým se zahajuje řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy, že systém, který je předmětem šetření, představuje protiprávní provozní státní podporu, na niž se vztahuje čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(55)
Aby bylo možné opatření považovat za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, musí splnit tato čtyři kritéria.
(56)
Za prvé, opatření musí poskytnout příjemcům výhodu, která snižuje náklady, které běžně nesou během uskutečňování svých obchodů. Podle bodu 9 oznámení může být daňová výhoda poskytnuta prostřednictvím různých typů snížení zátěže společnosti, a zejména snížením výše daní. Režim oprávněných společností toto kritérium nepochybně splňuje. Namísto daně z příjmu podle standardní sazby daně právnických osob v Gibraltaru ve výši 35 %, mají oprávněné společnosti s orgány Gibraltaru sjednanou sazbu daně, jak je popsáno v 9. bodu odůvodnění výše.
(57)
Poznatek, že právní předpisy o oprávněných společnostech jsou daňovým režimem navrženy k provozování v mezinárodním kontextu, není relevantní pro jejich kvalifikaci jako státní podpora. Ačkoliv Komise přijímá argument, že Gibraltar není příslušný poskytovat daňové výhody týkající se jiných jurisdikcí, skutečnost, že oprávněné společnosti vyjednávají své daňové sazby, jasně ukazuje, že získávají výnosy, které by v případě neexistence zvláštního zacházení podléhaly zdanění právnických osob ve standardní výši. Bez ohledu na druh činností, kterým se oprávněné společnosti mohou věnovat, je jejich status oprávněné společnosti zaručen, pokud jsou společnostmi registrovanými v Gibraltaru nebo jsou registrovanými provozovnami zámořských společností. V důsledku toho oprávněné společnosti využívají speciálního a výhodnějšího daňového zacházení v Gibraltaru v porovnání s ostatními společnostmi registrovanými v Gibraltaru.
(58)
Za druhé, výhoda musí být poskytována státem nebo ze státních prostředků. Poskytnutí snížení daní, jako například takové, jaké je vyjednáno mezi oprávněnou společností a orgány Gibraltaru, znamená ztrátu daňových výnosů, která podle bodu 10 oznámení odpovídá použití státních prostředků ve formě fiskálních výdajů.
(59)
Argument vlády Gibraltaru, že prostřednictvím úplné izolace („ring-fencing“) opatření nijak zjevně nezatěžují rozpočet, je třeba odmítnout. Komise má za to, že daňová výhoda se pro účely čl. 87 odst. 1 Smlouvy poskytuje ze státních prostředků, protože původ této výhody je v tom, že se členský stát vzdá výnosu daně, který by jinak obdržel (18). Při neexistenci této zcela izolované daňové výhody by byly aktivity oprávněných společností, pokud by spadaly pod jurisdikci gibraltarských orgánů, předmětem plné sazby daně na území Gibraltaru. Tento rozdíl v sazbě daní představuje ušlé daňové výnosy.
(60)
Za třetí, opatření musí ovlivňovat hospodářskou soutěž a obchodování mezi členskými státy. Toto kritérium je splněno v rozsahu, v němž jsou oprávněné společnosti schopny, skutečně nebo potenciálně, obchodovat se společnostmi, které se nacházejí v jiných členských státech, nebo být aktivní na trzích třetích zemí, které jsou otevřené podnikům z jiných členských států. To je zejména tento případ, neboť oprávněné společnosti nemohou za normálních okolností obchodovat nebo provozovat podnikatelskou činnost v Gibraltaru, s občany Gibraltaru nebo s osobami s trvalým pobytem v Gibraltaru.
(61)
Dokonce i v případě, že některé oprávněné společnosti jsou založeny jednotlivci za účelem plánování daní a neobchodují, nevyrábí nebo nesoutěží na trhu, nejsou z těchto činností vyloučeny. Ovšem skutečnost, že oprávněné společnosti inklinují k tomu, aby byly na Gibraltaru skutečně přítomny, tzv. „bricks and mortar“, a dosahovaly zde příjmu, který je předmětem zdanění právnických osob, i když sníženou sazbou, naznačuje, že se ve skutečnosti věnují hospodářské činnosti. Toto potvrzuje široký rozsah odvětví, ve kterých jsou oprávněné společnosti aktivní (viz 9. bod odůvodnění výše).
(62)
Komise bere na vědomí, že Gibraltar netvoří součást společného celního území Společenství. To ovšem neovlivňuje použití pravidel státní podpory na takové podniky v Gibraltaru, které se věnují obchodování se zbožím. Takové podniky nejsou vyloučeny z obchodování s podniky v rámci společného celního území, ani nejsou vyloučeny z hospodářské soutěže na trzích třetích zemí, na kterých působí skutečně nebo potenciálně ostatní podniky Společenství. Proto je ovlivněn obchod a hospodářská soutěž v rozsahu, ve kterém daňová výhoda poskytovaná oprávněným společnostem věnujícím se obchodování se zbožím posiluje jejich postavení.
(63)
Paralely popsané v souvislosti se zdůvodněním Komise v rozhodnutí č. 2000/394/ES ohledně podpory firmám v Benátkách a Chioggii je třeba také odmítnout. Okolnosti těchto dvou případů se značně liší. Zejména závěr, že neexistoval žádný dopad na obchodování a následně to nezakládalo žádnou podporu třem určitým společnostem, byl mimo jiné založen na místní povaze poskytovaných služeb. Tyto úvahy nejsou zcela jasně použitelné na oprávněné společnosti, které, jak vláda Gibraltaru sama poukazuje, provozují činnost v mezinárodním kontextu.
(64)
Pravidlo de minimis nelze použít na ospravedlnění použití režimu oprávněných společností. Neexistuje žádný mechanismus, který by bránil poskytnutí podpory přesahující povolenou výši podle pravidla de minimis, ani opatření nevylučuje odvětví, kde se pravidlo de minimis nepoužije.
(65)
Závěrem budiž uvedeno, že opatření musí být specifické nebo výběrové v tom smyslu, že zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“. Příjemci využívající výhod opatření jsou gibraltarské společnosti, z jejichž akcií nemůže plynout prospěch žádnému občanu Gibraltaru nebo osobě s trvalým pobytem v Gibraltaru. Oprávněné společnosti navíc za normálních okolností nemohou obchodovat nebo provozovat podnikatelskou činnost v Gibraltaru s občanem Gibraltaru nebo osobou s trvalým pobytem v Gibraltaru. Opatření je proto výběrové do té míry, do jaké poskytuje privilegované daňové zacházení společnostem, které nejsou vlastněny obyvateli Gibraltaru a které provádějí činnost v Gibraltaru nebo z Gibraltaru.
(66)
Připomínka, že opatření není výběrové proto, že jakákoliv osoba může založit oprávněnou společnost a že omezení týkající se dostupnosti statusu oprávněné společnosti je aktem obrácené diskriminace vůči osobám s trvalým pobytem v Gibraltaru neprokazuje, že opatření není výběrové. Při zkoumání opatření se musí provést srovnání s obecně použitelným systémem, v tomto případě se standardním režimem daně právnických osob v Gibraltaru. Režim oprávněných společností je nepochybně výjimkou z obecného systému.
(67)
Komise bere na vědomí připomínky Spojeného království o regionální specifičnosti. Komise také bere na vědomí, že Spojené království se nepokusilo argumentovat, že režim oprávněných společností představuje obecné opatření v rámci daňové jurisdikce Gibraltaru. Komise proto trvá na svém závěru, že opatření je ve své podstatě výběrové v rámci Gibraltaru. Není proto nutné zkoumat v tomto případě otázku regionální selektivity, která je podrobně zhodnocena v rozhodnutí Komise ze dne 30. března 2004 o gibraltarské vládní reformě daně právnických osob (19).
(68)
Tato otázka byla posuzována Soudem prvního stupně, který zamítl argumenty vlády Gibraltaru vůči prozatímnímu posouzení Komise o protiprávní podpoře s ohledem na režim oprávněných společností (20). Bez ohledu na to, zda byly právní předpisy o oprávněných společnostech vytvořeny podle režimu daňově osvobozené společnosti z roku 1967, byly vydány v roce 1983, tedy po přistoupení Spojeného království ke Společenství. Nelze je tedy považovat za „existující podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Soud prvního stupně sám rozhodl, že byly dostatečné důvody, aby Komise zahájila formální vyšetřovací řízení.
(69)
Již v roce 1973 Evropský soudní dvůr výslovně potvrdil použitelnost pravidel státní podpory na fiskální opatření (21). Dokonce i když bylo málo příkladů činnosti Komise vůči obecným opatřením týkajícím se daně právnických osob, neovlivní to existující nebo protiprávní povahu opatření podpory. V tomto případě nejsou právní předpisy o oprávněných společnostech obecným opatřením týkajícím se daně právnických osob, jsou však značně specifické v jejich oblasti působnosti. V každém případě použití ustanovení Smlouvy poprvé na určitou situaci nepředstavuje použití nového pravidla se zpětnou platností.
(70)
Právní předpisy o oprávněných společnostech nebyly oznámeny Komisi v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy. Skutečnost, že byly dány na vědomi skupině Primarolo, nemůže být považována za formální oznámení Komisi podle pravidel státní podpory.
(71)
Pokud jde o oznámení představující správní inovaci nebo politické prohlášení, Soud prvního stupně již potvrdil (22) že „nikde v oznámení Komise neuvádí žádnou změnu postupu ohledně svých rozhodnutí týkajících se posuzování daňových opatření ve světle článků 87 a 88 Smlouvy o ES“. Z toho proto vyplývá, že Spojené království se mýlí, když prohlašuje, že opatření, jako např. režim oprávněných společností, mohla být klasifikována jako státní podpora teprve po zveřejnění oznámení.
(72)
Před svým tvrzením, že právní předpisy o oprávněných společnostech se staly podporou až poté, kdy vstoupily v platnost v roce 1983 ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení (ES) č. 659/1999, vláda Gibraltaru argumentovala s podporou Spojeného království, že opatření předcházelo liberalizaci pohybu kapitálu o 10 let. Ovšem tato obecná připomínka nebyla podpořena specifickými argumenty týkajícími se oprávněných společností, a proto nemůže per se prokázat, že opatření v roce 1983 nepředstavovalo podporu. Z právních předpisů samotných je zřejmé, že neexistovala žádná omezení hospodářských odvětví, ve kterých mohou oprávněné společnosti uskutečňovat činnost. V jakém rozsahu, pokud vůbec, ovlivnila nespecifikovaná omezení pohybu kapitálu v roce 1983 společnosti využívající daňové výhody poskytované opatřením, proto není patrné.
(73)
I kdyby, jak tvrdí Spojené království, některé zákony o bankovnictví a devizové kontroly členských států tenkrát bránily použití takových offshore daňových výhod, existence daňových výhod by přesto posilovala postavení oprávněných společností na trzích, které nejsou předmětem takových omezení, ve srovnání s jejich konkurenty v ostatních členských státech. V tomto ohledu předkládala vláda Gibraltaru v podstatě tytéž argumenty, které použila ve svých písemných vyjádřeních před Soudem prvního stupně. Soud zamítl tyto argumenty proti prozatímní klasifikaci právních předpisů o oprávněných společnostech Komisí a rozhodl, že takové „obecné argumenty nejsou právně způsobilé prokázat, že daňový systém z roku 1983 musí být vzhledem ke svým inherentní znakům klasifikován jako existující režim podpory“ (23). Soud také odmítl paralelu s případem irské daně právnických osob (24) z důvodů, že skutkové a právní okolnosti byly dosti odlišné (25). Komise proto nevidí žádné důvody ke změně svého názoru.
(74)
Pokud jde o domnělá porušení zásady proporcionality, právní jistoty a legitimního očekávání, argumenty vlády Gibraltaru předpokládají takový rozsah správního uvážení, jaký Komisi chybí. V případě Piaggio (26) vydal Soud rozhodnutí, že klasifikace sporného režimu jako existující podpory ze strany Komise nemůže být přijata z důvodů účelnosti, když tento režim nebyl oznámen v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy. Obdobně potvrdil Soud prvního stupně (27), že klasifikace opatření jako nové nebo existující podpory musí být stanovena bez poukazu na dobu, která uplynula od doby, kdy bylo opatření vydáno, a nezávisle na jakémkoliv předchozím správním postupu, bez ohledu na jakékoliv domnělé hospodářské následky. Z těchto důvodů muselo být zamítnuto tvrzení předložené společností Charles A. Gomez & Co a Spojeným královstvím, že Komise jednala nepřiměřeně, když usoudila, že opatření vyžadovalo oznámení. Obdobně nestanoví promlčecí lhůta v článku 15 nařízení (ES) č. 659/1999 obecnou zásadu, podle které se protiprávní podpora přemění na existující podporu, avšak pouze vylučuje navrácení podpory zavedené více než 10 roků před prvním zásahem Komise.
(75)
Komise poukazuje na to, že postup podle článků 96 a 97 Smlouvy se týká rozdílů mezi obecnými předpisy členských států (28). Na rozdíl od toho nejsou právní předpisy o oprávněných společnostech takovým obecným předpisem, jsou totiž výběrovým opatřením s úzce vymezenou oblastí působnosti, které nepochybně nespadá do rámce pravidel státní podpory. Komise také upozorňuje na to, že její činnost je zcela v souladu s odstavcem J kodexu chování pro zdaňování podniků.
(76)
Protože režim oprávněných společností představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, musí se jeho slučitelnost se společným trhem posuzovat ve světle výjimek stanovených v čl. 87 odst. 2 a čl. 87 odst. 3.
(77)
Výjimky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy, které se týkají podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům, podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo mimořádnými událostmi a podpory poskytované určitým oblastem Spolkové republiky Německo, se v tomto případě nepoužijí.
(78)
Zejména uzavření Naval Dockyard nelze považovat za mimořádnou událost ve smyslu čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy. Podle rozhodovací praxe Komise se tato výjimka použije pouze za okolností, kdy je mimořádná událost nepředvídatelná a mimo kontrolu orgánů členských států. Orgány Spojeného království oznámily uzavření loděnice v roce 1981, tedy tři roky před jejím uzavřením v roce 1984.
(79)
Výjimky stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. a) stanoví povolení podpory, která má napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností. Bod 3.5 pokynů Komise k vnitrostátní regionální podpoře (29) stanoví metodiku, která se má použít ve vymezených oblastech, které se považují za způsobilé pro požívání výhody z výjimky čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy. Tento postup využívá údaje z minulosti. Na rozdíl od tvrzení společnosti Charles A. Gomez & Co toto ustanovení nelze použít prospektivně a použije se pouze na oblasti, kde jsou splněny podmínky nízké životní úrovně nebo vysoké nezaměstnanosti. Takové oblasti jsou definovány na mapě regionální podpory Spojeného království (30). Orgány Spojeného království nenavrhly Gibraltar jako podporovanou oblast a přistoupily na to, že Gibraltaru na období 2000-2006 nemůže být poskytnuta žádná regionální podpora. Vzhledem k tomu, že Gibraltar není a nikdy nebyl takovou oblastí, čl. 87 odst. 3 písm. a) se nepoužije. V žádném případě nebylo argumentováno, že Gibraltar má hrubý domácí produkt na hlavu pod hranicí stanovenou v bodu 3.5 pokynů Komise k vnitrostátní regionální podpoře. Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. a) nelze použít ke zmírnění nejistých a nekvantifikovatelných budoucích dopadů, kterým mohou zabránit nebo je mohou zmírnit vnitrostátní orgány při použití jiných politických nástrojů.
(80)
Režim oprávněných společností nelze posuzovat ani jako projekt společného evropského zájmu nebo jako nápravu vážné poruchy v hospodářství členského státu, jak se uvádí v čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy. Jak vláda Gibraltaru poznamenala, Komise a Soudní dvůr vykládají čl. 87 odst. 3 písm. b) striktně v tom smyslu, že vážná porucha musí ovlivnit celé hospodářství členského státu (31). Zmíněná porucha, uzavření Naval Dockyard, nenarušilo celé hospodářství Spojeného království. Komise sice bere na vědomí argument vlády Gibraltaru, že je Gibraltar oddělen od Spojeného království v ústavním, politickém, legislativním, hospodářském, fiskálním a geografickém ohledu, toto však nemění nic na skutečnosti, že pro účely pravidel státní podpory tvoří Gibraltar součást Spojeného království, bez ohledu na specifický rozsah čl. 299 odst. 4 Smlouvy. V každém případě existují jiné oblasti Společenství, které jsou také charakterizovány proměnlivými druhy a stupni oddělení od členského státu, jehož jsou součástí. S žádnou z těchto oblastí se nezachází jako s členským státem podle svého vlastního práva pro účely čl. 87 odst. 3 písm. b). Paralely, které vláda Gibraltaru vztahuje na opatření přijatá jako reakci na krizi nemoci šílených krav (dále jen „BSE“) ve Spojeném království, nejsou relevantní. Krize BSE byla považována za mimořádnou událost a podle toto tato opatření spadala do oblasti působnosti čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy. Neexistuje žádný požadavek, že na to, aby se použil čl. 87 odst. 2 písm. b), musí mimořádná událost ovlivnit celý dotčený členský stát.
(81)
Předmětem režimu oprávněných společností není podpora určená na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jak ji stanoví čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(82)
Režim oprávněných společností je nakonec třeba zkoumat ve světle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, který stanoví povolení podpor, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo určitých hospodářských oblastí, pokud takové podpory nepříznivě neovlivňují podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Daňové výhody poskytované režimem oprávněných společností se netýkají investic, vytváření pracovních příležitostí ani specifických projektů. Jednoduše představují snížení poplatků, které by normálně měly dotčené podniky zaplatit v průběhu svých obchodních aktivit, a musí být tedy považovány za provozní státní podporu, jejíž výhody zaniknou, jakmile je podpora odňata. Podle stálé praxe Komise nemůže být taková podpora považována za usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo určitých hospodářských oblastí podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Provozní podpora podle bodů 4.15 a 4.16 pokynů Komise k vnitrostátní regionální podpoře může být poskytnuta pouze za mimořádných okolností nebo za zvláštních podmínek. Gibraltar navíc není zahrnut do mapy regionální podpory Spojeného království na období 2000 až 2006, jak byla schválena Komisí v rámci státní podpory č. N 265/00 (32).
(83)
Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že tam, kde je protiprávně poskytnutá státní podpora shledána za neslučitelnou se společným trhem, je přirozeným důsledkem takového zjištění, že příjemci musí podporu navrátit zpět (33). Navrácením podpory se pokud možno obnoví uvedením do původního stavu konkurenční postavení, které existovalo před poskytnutím podpory. Ustanovení čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 ovšem stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(84)
Argumenty vlády Gibraltaru směřující k tomu, že nejistotou ohledně rozsahu působnosti pravidel státní podpory a vzácností nebo novým postupem Komise proti daňovým opatřením, ať již jde o opatření týkající se offshore či nikoli, byla vytvořena legitimní očekávání, je třeba odmítnout. Pouze za mimořádných okolností může příjemce protiprávní podpory uniknout povinnosti splatit takovou podporu a je věcí vnitrostátních soudů samotných, aby posoudily okolnosti každého jednotlivého případu (34). Podobně nemohlo vytvořit legitimní očekávání zveřejnění oznámení, neboť nepředstavuje ani politické prohlášení Komise, ani, jak tvrdí Spojené království, zpřísnění uplatňování pravidel státní podpory (35). První použití pravidla Smlouvy na specifickou situaci nemůže vytvořit legitimní očekávání s ohledem na minulost. V každém případě hrálo, v rozporu s tvrzením Spojeného království, rozdílné daňové zacházení mezi společnostmi které jsou rezidenty a které nejsou rezidenty důležitou úlohu v předchozích rozhodnutích Komise o státní podpoře (36).
(85)
Oznámení právních předpisů o oprávněných společnostech skupině Primarolo, jež zdaleka nemohlo vytvořit legitimní očekávání, přivedlo opatření zcela jasně do oblasti působnosti závazku Komise zmíněného v odstavci J kodexu chování pro zdaňování podniků, aby zkoumala nebo přezkoumala existující daňové systémy členských států, a to se všemi důsledky, které přináší šetření ohledně státní podpory.
(86)
Pokud jde o rozvoj společného trhu a liberalizaci pohybu kapitálu a finančních služeb, vláda Gibraltaru poskytla pouze obecné argumenty, které nejsou dostatečné k prokázání existence legitimních očekávání. Komise zejména upozorňuje na to, že nebylo podáno specifické zdůvodnění, jak rozvoj společného trhu vyvolal taková očekávání, ani nebyl uveden žádný argument týkající se dopadu specifických liberalizačních opatření. Navíc je zřejmé, že oblast působnosti právních předpisů o oprávněných společnostech je širší než ta odvětví, která by mohla být ovlivněna omezením pohybu kapitálu a finančních služeb.
(87)
Vláda Gibraltaru se na podporu svých argumentů odvolává na případ Defrenne v tom, že prodlení, jak před, tak i během šetření režimu oprávněných společností, vyvolala legitimní očekávání. Ovšem skutkové a právní okolnosti v případu Defrenne byly trochu odlišné. Zejména v tom, že svou dlouhotrvající nečinností podat žalobu pro porušení vůči určitým členským státům, navzdory svým vlastním šetřením dotčených porušení a opakovaným upozorněním, že podá žalobu, Komise vedla členské státy k upevnění jejich přesvědčení ohledně účinku článku 119 Smlouvy (nyní článek 141). Na rozdíl od toho nebyla pozornost Komise opakovaně upoutávána režimem oprávněných společností a bylo to pouze z důvodu přijetí kodexu chování pro zdaňování podniků, že Komise zahájila systematický přezkum daňových systémů členských států.
(88)
Domnělé prodlení v předběžném šetření obdobně nemůže vyvolat legitimní očekávání. Spojené království nesplnilo lhůty stanovené v žádosti o informace, čímž k prodlení přispělo, pokud by zde vůbec nějaké prodlení bylo. Předběžné šetření je třeba také zasadit do širších souvislostí dalšího zkoumání Komise po přijetí kodexu chování pro zdaňování podniků, v jehož rámci Komise hledala informace od členských států o přibližně 50 daňových opatření. Režim oprávněných společností byl pouze jedním z těchto opatření. Komise nebyla během předběžného šetření nečinná, musela však postupovat ohledně oprávněných společností souběžně se svým předběžným šetřením jiných opatření.
(89)
Nějaký čas si vyžádalo prošetření právních předpisů o daňově osvobozených společnostech, podle kterých byl podle tvrzení vlády Gibraltaru režim oprávněných společností vytvořen téměř „slovo za slovem“. V tomto případě vláda Gibraltaru sama odkázala na podání, které bylo uskutečněno o daňově osvobozených společnostech (například její dokument předložený Spojeným královstvím v dopise ze dne 12. září 2000) a ve kterém se hovoří o tom, že připomínky k daňově osvobozeným společnostem se obdobně použijí na oprávněné společnosti. Pokud si je Komise vědoma, orgány Spojeného království opakovaně vládu Gibraltaru informovaly ohledně průběhu šetření. Vláda Gibraltaru měla také možnost vyslovit se k šetření o svých daňových offshore režimech na setkání dne 19. října 2000 a v jakékoliv fázi měla možnost si vyžádat informace o jeho průběhu, termínech a pravděpodobném výsledku.
(90)
Může být pravda, že existovaly některé pochybnosti ohledně účelnosti zahájení řízení o státní podpoře v případě určitých daňových opatření, neboť se ještě nedostavil pokrok v postupném odstranění škodlivých opatření. Toto se ovšem částečně týká těch existujících podpor, pro která by, pokud by byla v souladu s kodexem chování pro zdaňování podniků odstraněna, šetření státní podpory již neměla dále smysl. Komise rovněž zastávala názor, že v zájmu rovného zacházení by bylo lepší spíše zahájit řízení o řadě opatření týkajících se širokého rozsahu členských států současně, než postupovat po částech.
(91)
Pokud jde o tvrzení, že by měla existovat promlčecí lhůta, tato lhůta ve skutečnosti existuje a je určena článkem 15 nařízení (ES) č. 659/1999. Vylučuje navrácení podpory, která byla poskytnuta více než 10 let před prvním zásahem Komise, v tomto případě 10 let před dopisem Komise ze dne 12. února 1999.
(92)
Komise bere na vědomí připomínky vlády Gibraltaru o významu specifické výzvy Komise k podání připomínek ohledně navrácení podpory. Zatímco výzva nepochybně vyjadřuje nejistotu Komise ohledně otázky navrácení, sloužila také jako výslovný signál pro příjemce, že v případě, že opatření je shledáno protiprávní a neslučitelné s podporou, navrácení zůstává jednoznačnou možností a je v podstatě logickým následkem. Zatímco předseda Soudu prvního stupně poznamenal, že tato „neobvyklá výzva musí na první pohled do značné míry oslabit jakákoliv znepokojení, která by mohli příjemci podpory mít“, nevyvodil závěr, že by taková znepokojení byla rozptýlena (37). Pokud by tak učinil, Komise by se dostala do absurdní situace, kdy by nepříznivé následky z hledání názorů na způsob jednání předem vylučovaly bezprostřední způsob jednání samotného.
(93)
Podobně jakékoliv pochybnosti, které by Komise mohla veřejně vyjádřit o existující nebo protiprávní povaze podpory, by posloužily jako poukaz na to, že zjištění existence protiprávní podpory, se všemi jeho následky, by bylo zřejmě možné.
(94)
Tvrzení, že příkaz k navrácení by porušil zásadu proporcionality musí být také odmítnuto. Soudní dvůr se konzistentně držel stanoviska (38), že navrácení protiprávně poskytnuté státní podpory s ohledem na obnovu předtím existující situaci nelze v zásadě považovat za nepřiměřené.
(95)
Komise odmítla tvrzení, že příkaz k navrácení by znamenal nepřiměřenou správní zátěž pro orgány Gibraltaru. Podle Spojeného království existuje kolem 140 oprávněných společností. To představuje méně než 10 % společností, které jsou v daňovém systému v Gibraltaru každoročně posuzovány. Jestliže většina, pokud ne všechny, oprávněné společnosti platí nějaké daně z příjmů, třebaže ve snížené sazbě, a pokud takové společnosti mají snahu být v Gibraltaru skutečně přítomny („bricks and mortar“), Komise z toho vyvozuje, že tato správní zátěž by nebyla nadměrná. Pokud jde o připomínku, že vyšetřovací pravomoci daňového odboru Gibraltaru jsou omezené, Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátních ustanovení se nelze dovolávat takovým způsobem, který by činil navrácení nemožným (39).
(96)
Argumenty podobné argumentům uvedeným výše v 37. bodu zdůvodnění o následcích navrácení podpory pro hospodářství Gibraltaru byly použity vládou Gibraltaru při pokusu zabránit zveřejnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (40). Neměly reálný podklad. Zdaleka není jisté, že by to byl v tomto případě skutečný výsledek příkazu k navrácení. Komise také poukazuje, že argumenty o dopadu navrácení podpory na hospodářství Gibraltaru by zahrnovaly jak oprávněné společnosti, tak i režimy daňově osvobozených společností. Ovšem vzhledem k tomu, že vláda Gibraltaru podala své připomínky, hrozba navrácení se omezila v tom rozsahu, že následně po zrušení rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení o státní podpoře (41), jsou nyní původní právní předpisy o daňově osvobozených společnostech z roku 1967 prošetřovány jako režim existující podpory. V této věci nemůže být vzhledem k těmto právním předpisům vydán žádný příkaz k navrácení podpory a tudíž se zmenší dopad předpovídaný vládou Gibraltaru v rozsahu, který by měl reálný podklad. V žádném případě Komise nemůže připustit takové hypotetické úvahy, které by zabránily co možná největšímu uvedení konkurenčního prostředí do původního stavu, který existoval před zavedením protiprávní podpory.
(97)
Komise bere na vědomí připomínky vlády Gibraltaru, že některé oprávněné společnosti by nebyly pro daňový systém v Gibraltaru dosažitelné, aby jim mohla být daň vyměřena, že některé by neměly v rámci jurisdikce ke zdanění žádná aktiva, že některé by přestaly obchodovat a že některé by přijímaly podpory pod prahem de minimis. Takové úvahy ovšem nemohou samy o sobě předem bránit příkazu k navrácení. Nemohou ani také zbavit orgány členských států povinnosti učinit potřebné kroky k provedení příkazu k navrácení v plném rozsahu, neboť tyto kroky se stávají relevantními pouze v souvislosti se šetřením individuálního případu. V této spojitosti Komise připomíná, že výhody statusu oprávněné společnosti nejsou omezeny na podporu de minimis, že nejsou omezeny ani na podniky, které podléhají daňovému systému v Gibraltaru nebo které nemají žádná aktiva v dosahu jurisdikce vlády Gibraltaru.
(98)
Komise neuvádí, zda orgány Gibraltaru jednaly v dobré víře či nikoli. Z rozsudků Soudního dvora (42) ovšem vyplývá, že pokud se změní existující opatření podpory, aby se opatření stalo novou podporou v důsledku úprav nebo aby se úprava samotná stala novou podporou, musí změna rozšířit oblast působnosti opatření a/nebo zvýšit dostupnou výhodu.
(99)
V současném případu Komise připomíná rozsudek Soudu prvního stupně, že právní předpisy o daňově osvobozených společnostech Gibraltaru z roku 1967 musí být považovány za existující opatření podpory (43). Komise také připomíná, že právní předpisy o oprávněných společnostech byly konstruovány jako velmi blízké právním předpisům o daňově osvobozených společnostech. Podmínky způsobilosti jsou do značné míry shodné. Podstatné rozdíly se týkají určení roční splatné daně. Spíše než by platily velmi malou, pevnou roční daň, platí oprávněné společnosti daň procentem ze svých ročních zisků. Z toho tedy plyne, že oprávněné společnosti platí daně ze svých ročních zisků s vyšší sazbou než daňově osvobozené společnosti. Více restriktivní režim oprávněných společností lze proto považovat za režim s omezenou výhodou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, ve srovnání s režimem daňově osvobozených společností. Komise také připomíná, že v případě nepravděpodobné události, že daně, které platí oprávněná společnost, by byly nižší než daně stanovené pevnou roční částkou a placené ekvivalentní daňově osvobozenou společností, by se rozdíl dostal pod práh de minimis. Právní předpisy stanoví pro oprávněnou společnost minimální daňovou sazbu 0 %, zatímco daňově osvobozené společnosti platí pevnou roční daň ve výši mezi 225 GBP a 300 GBP.
(100)
Soudní dvůr shodně rozhodl, že tam, kde by prozíravý obchodník mohl předvídat přijetí opatření Společenství, které by pravděpodobně ovlivnilo jeho zájmy, nemohl by se spoléhat na zásadu ochrany legitimního očekávání, pokud je opatření přijato (44). Z důvodu podobností mezi režimy daňově osvobozených společností a oprávněných společností je obtížné si představit, jak by prozíravý hospodářský subjekt mohl předpokládat, že by dva režimy byly předmětem rozdílných řízení o státní podpoře. Rozdíly mezi dvěma systémy, spíše než by vězely v jejich provedení, by odrážely postup gibraltarských orgánů požadovat po takových offshore společnostech s fyzickou přítomností v Gibraltaru, aby platily daně, třebaže jen nízké. Je proto rozumné předpokládat, že prozíravý obchodník jednající v dobré víře by mohl legitimně věřit, že výběrem méně velkorysého režimu oprávněných společností spíše než zjevně zákonného (ve smyslu státní podpory existujícího) režimu daňově osvobozených společností, by rovněž vstoupil do režimu, jehož soulad s právem je nesporný. Podle toho Komise vyvodila, že příkaz pro vymáhání by za výjimečných okolností tohoto případu byl v rozporu s obecnou zásadou práva Společenství.
VIII. ZÁVĚR
(101)
Bylo zjištěno, že režim oprávněných společností Gibraltaru představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy a že se nepoužije žádná z výjimek stanovených v čl. 87 odst. 2 nebo čl. 87 odst. 3. Bylo rovněž zjištěno, že Spojené království protiprávně uskutečňovalo dotčený systém, a sice v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy. Příjemci systému byli ovšem oprávnění mít legitimní očekávání o nepochybném souladu systému s právem. Navrácení podpory poskytnuté podle právních předpisů o oprávněných společnostech by proto nemělo být vyžadováno,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Spojené království uskutečňovalo podle režimu oprávněných společností obsaženého ve vládní vyhlášce Gibraltaru o daních z příjmů (změna) (Income Tax (Amendment) Ordinance) ze dne 14. července 1983 a v předpisech Gibraltaru o daních z příjmů (oprávněné společnosti) (Income Tax (Qualifying Companies) Rules) ze dne 22. září 1983, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
Spojené království odstraní systém uvedený v článku 1.
Článek 3
Spojené království informuje ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Komisi o opatřeních přijatých pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Spojenému království Velké Británie a Severního Irska.
V Bruselu dne 30. března 2004.