ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 17. června 2009
o režimu podpory C 41/06 (ex N 318/A/04), který Dánsko zamýšlí zavést pro vrácení daně z emisí CO2 na spotřebu paliva v průmyslu regulovanou kvótami
(oznámeno pod číslem K(2009) 4517)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/972/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedeným čl. 88 odst. 2 první pododstavcem (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 20. července 2004, zaevidovaným Komisí dne 22. července 2004 (SG/A/7988), oznámily dánské orgány Komisi níže popsané opatření.
(2)
Dopisy ze dne 13. září 2004 a 14. prosince 2004 si Komise vyžádala doplňkové informace, které obdržela dopisem ze dne 14. října 2004, zaevidovaným dne 18. října 2004 (A/37970), a dopisem ze dne 15. března 2005, zaevidovaným dne 15. března 2005 (SG/A/2724).
(3)
Po schůzce s GŘ pro hospodářskou soutěž a GŘ pro daně a celní unii dne 27. dubna 2005 si dánské orgány dopisem ze dne 12. května 2005, zaevidovaným dne 17. května 2005 (A/33975), vyžádaly více času na doplnění svého oznámení.
(4)
Po několika změnách opatření byl daný případ dále projednán na schůzkách zástupců Komise a dánských orgánů, které se konaly ve dnech 12. října 2005, 15. prosince 2005 a 21. února 2006.
(5)
Dopisem ze dne 10. července 2006, zaevidovaným dne 11. července 2006 (A/35577), dánské orgány Komisi informovaly, že považují oznámení za úplné, a požádaly Komisi, aby pokračovala v předběžném zkoumání opatření v podobě, v jaké bylo předloženo na schůzce dne 12. října 2005.
(6)
Dopisem ze dne 26. září 2006 Komise Dánsko informovala, že se s ohledem na dané opatření rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily své připomínky k navrhovanému opatření.
(8)
Dopisem ze dne 24. listopadu 2006, zaevidovaným dne 27. listopadu 2006 (A/39579), předložila dánská vláda své připomínky k zahájení řízení.
(9)
Komise obdržela připomínky od těchto třetích stran: švédská vláda (8. prosince 2006, A/40067), společnost Novo Nordisk (8. prosince 2006, A/40027), společnost Novozymes (11. prosince 2006, A/40089) a subjekt Dansk Industri (12. prosince 2006, A/40147). Tyto připomínky předložila dánským orgánům, které měly možnost se k nim vyjádřit. Připomínky dánské vlády byly obdrženy dopisem ze dne 5. února 2007, zaevidovaným téhož dne (A/31115).
(10)
Dne 12. září 2007 se uskutečnila schůzka mezi kabinetem komisařky Kroesové a dánským ministrem pro daňové záležitosti p. Kristianem Jensenem. Na této schůzce bylo dohodnuto vyčkat před vydáním rozhodnutí o navrhované daňové úlevě na přijetí nových pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(11)
Dopisem ze dne 14. května 2008 si Komise vyžádala informace s ohledem na pravidla pro osvobození od ekologických daní podle nových pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (3). Dánsko odpovědělo dopisem ze dne 22. července 2008 (A/15183) s dodatkem (A/15244).
(12)
Žádost o informace, jakož i odpověď byly předány třetím stranám, které předložily své připomínky k zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Po předání třetím stranám byly obdrženy připomínky od subjektu Dansk Industri (6. října 2008, A/20427), společnosti Novo Nordisk (7. října 2008, A/20550), společnosti Novozymes (8. října 2008, A/20739) a švédské vlády (15. října 2008, A/21433).
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Souvislosti
(13)
Daň z emisí CO2 byla v Dánsku zavedena v roce 1992 a vztahuje se na energetické produkty a elektrickou energii. Daň má podobu spotřební daně a v současnosti činí 90 DKK za tunu emisí CO2. Cílem daně z emisí CO2 je především odrazovat od emisí CO2. Sazba daně je u každého paliva spojena s obsahem uhlíku v daném energetickém produktu (4). Od roku 1977 je mimoto vybírána daň z energie.
(14)
Co se týká zdanění energie, běžné domácnosti a některé obory odvětví služeb platí daň v plné výši, zatímco všechny ostatní společnosti, které jsou plátci DPH, jsou od daně plně osvobozeny. Pokud jde o daně z emisí CO2, běžné domácnosti a některé obory odvětví služeb platí daň v plné výši, zatímco na ostatní společnosti, které jsou plátci DPH, se vztahuje zvláštní sazba pro podniky. Tzv. sazba pro podniky byla Komisí schválena v listopadu 2005 (5). S ohledem na elektrickou energii používanou v některých „těžkých výrobních procesech“ (6) se na dotčené podniky vztahovalo další snížení obvyklé sazby daně pro podniky. Nižší sazbu daně u těchto procesů Komise naposledy schválila v září 2005 (7). Toto schválení bylo založeno na skutečnosti, že příjemci platí daň z emisí CO2, aby byly dodrženy minimální úrovně zdanění ve Společenství, které jsou stanoveny ve směrnici Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (8) (dále jen „směrnice o zdanění energie“). Některé energeticky náročné podniky mimoto uzavřely s dánskou vládou dobrovolné dohody o úsporách energie. Jako náhradu za dosažení cílů stanovených v těchto dohodách jim bude uděleno další snížení daně z emisí CO2, jež bylo Komisí naposledy schváleno v dubnu 2003 (9).
(15)
Podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (10) (dále jen „směrnice o obchodování s emisemi“) vstoupil dne 1. ledna 2005 v platnost systém EU pro obchodování s emisemi (dále jen „EU ETS“). V důsledku toho musí mít provozovatel zařízení, na něž se vztahuje uvedená směrnice, povolenky na emise skleníkových plynů. Povolenky jsou provozovateli přiděleny bezplatně na počátku každého obchodovacího období, nebo je provozovatel zakoupí v dražbě a/nebo na trhu. V prvním obchodovacím období (1.1 ledna 2005 až 31. prosince 2007) musely členské státy přidělit bezplatně nejméně 95 % povolenek. Dánsko se rozhodlo vydražit zbývajících 5 % povolenek v otevřené dražbě. V druhém obchodovacím období (1. ledna 2008 až 31. prosince 2012) mohly členské státy vydražit 10 % povolenek. Dánsko se rozhodlo přidělit všechny povolenky bezplatně (11).
2.2 Oznámený režim
(16)
V rámci oznámeného režimu dánské orgány navrhují, aby byly energeticky náročné podniky (12), na něž se vztahuje EU ETS, zcela osvobozeny (prostřednictvím vrácení) od daně z emisí CO2. Ostatní podniky, na něž se vztahuje EU ETS, by platily daň z emisí CO2, která odpovídá 50 % minimální úrovně zdanění. Podle dánských orgánů jsou všechny podniky, na něž se v současnosti vztahuje EU ETS, energeticky náročnými podniky, jak jsou vymezeny ve směrnici o zdanění energie. Proto by pro vrácení daně z emisí CO2 v plné výši byla v průmyslu způsobilá spotřeba paliva v celém procesu regulovaném na základě EU ETS, pokud by bylo oznámené opatření schváleno.
(17)
Oznámené osvobození se týká pouze paliva (výrobky z minerálních olejů, plyn a uhlí) používaného v podnicích, na něž se vztahuje EU ETS. Nevztahuje se na spotřebu elektrické energie a tepla a mimoto se netýká paliva používaného k vytápění místností a ohřevu vody.
(18)
Právním základem navrhovaného osvobození je zákon č. 464 ze dne 9. června 2004.
(19)
Navrhuje se, aby byly všechny průmyslové činnosti, na něž se vztahuje směrnice o obchodování s emisemi, s výjimkou výroby elektrické energie a tepla zcela či částečně osvobozeny od daně z emisí CO2 s ohledem na výše popsané používání paliva. Předpokládá se, že příjemci bude přibližně 85 výrobních procesů rozložených mezi zhruba 120 výrobních jednotek.
(20)
Dánské orgány odhadly roční ztrátu daňových příjmů v důsledku tohoto opatření na přibližně 30 milionů DKK (okolo 4 milionů EUR). Ve svém dopise ze dne 22. července 2008 však dánské orgány uvedly, že rozpočet režimu bude nižší než tento odhad.
(21)
Dánské orgány přijaly právní základ pro navrhovaný režim v roce 2004, ujistily však, že režim zavedou pouze v případě, bude-li schválen Komisí. Pokud tomu tak bude, bude se používat ode dne 1. ledna 2005. Doba trvání režimu není omezena, dánské orgány se však zavázaly, že bude-li režim schválen, znovu jej oznámí po uplynutí 10 let.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2
(22)
Ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise shledala, že opatření je financováno ze státních prostředků. Týká se pouze společností, na něž se vztahuje EU ETS, a zprošťuje tyto společnosti nákladů, které by jinak musely hradit ze svého provozního rozpočtu, tj. opatření poskytuje těmto společnostem hospodářskou výhodu. Komise měla pochybnosti, zda je selektivita opatření odůvodněná povahou a strukturou daňového systému. Příjemci působí na trzích, které jsou otevřené hospodářské soutěži a obchodu mezi členskými státy. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na vnitřním trhu. Komise tudíž zastávala názor, že by opatření mohlo představovat státní podporu.
(23)
Komise pochybovala, že opatření lze považovat za slučitelné s pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (13) platnými v té době (pokyny z roku 2001), jelikož by daň hrazená podniky na základě navrhovaného režimu byla nižší než minimální úrovně zdanění stanovené ve směrnici o zdanění energie, aniž by příjemci přijali dobrovolné závazky nebo uzavřeli dobrovolné dohody týkající se provedení opatření, která překračují splnění harmonizované povinnosti EU.
(24)
Komise ověřila, zda by bylo možno případnou podporu považovat za slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES na základě údajné nutnosti vyloučit zdvojení právní úpravy. V této souvislosti Komise uvedla, že se vnitrostátní daně z emisí CO2 započítávají do vnitrostátní úrovně zdanění energie za účelem splnění směrnice o zdanění energie. Navrhovaná daňová úleva by proto mohla narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu, jelikož by zvýšila daňové rozdíly v oblasti, v níž byly daně harmonizovány na úrovni Společenství. Poskytnutí úlevy s ohledem na daň z emisí CO2 všem společnostem, které se účastní EU ETS, by mimoto mohlo být v rozporu se zásadou „znečišťovatel platí“, jelikož by zahrnovalo společnosti, které obdržely povolenky na emise bezplatně. Komise Dánsko vyzvala, aby poskytlo informace o mechanismu, který má zajistit, aby bylo možno existenci a výši případné dodatečné zátěže kromě daně z emisí CO2 zjistit na úrovni jednotlivého podniku a aby z osvobození od daně měly prospěch pouze společnosti, kterým skutečně vznikla takováto zátěž. Komise však uvedla, že by bylo v rozporu s logikou ochrany životního prostředí udělit úlevu pouze společnostem, které musí nakoupit dodatečné povolenky, jelikož to by mohlo zvýhodnit společnosti, které neomezily své emise.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(25)
Švédské orgány uvedly, že by Komise měla provést ucelenou hospodářskou i právní analýzu oznámené daňové úlevy. Odkázaly na tvrzení předložená v oznámení obdobného případu (14), s ohledem na nějž Komise rovněž zahájila formální vyšetřovací řízení.
(26)
Subjekt Dansk Industri tvrdil, že je nutno za prvé upřesnit, že opatření nepředstavuje státní podporu, a za druhé, že je slučitelné s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. V této souvislosti je nutno mít na paměti, že subjekt Dansk Industri musí platit daň z emisí CO2, daň z energie, daň z emisí SO2 a příplatek k ceně spravovaný Energinet.dk a rozdělovaný výrobcům zelené elektřiny. Dánské společnosti proto za svou spotřebu energie platí mnohem více než jejich evropští a mezinárodní konkurenti.
(27)
Podle společnosti Novo Nordisk A/S bude její roční daňová úspora v rámci navrhovaného opatření činit 200 000 DKK. Společnost uvedla, že tato úspora nemůže narušit hospodářskou soutěž, zejména proto, že na základě systému povolenek na emise musí vynaložit přibližně 400 000 DKK, aby dosáhla snížení emisí CO2. Společnost odkazuje na pravidla de minimis, která umožňují obdržet podporu až do výše 200 000 EUR (přibližně 1,5 milionu DKK) za období 3 let. Co se týká souladu se směrnicí o zdanění energie, společnost Novo Nordisk poukázala na skutečnost, že používá energii z kombinované výroby tepla a elektrické energie, může jí být proto uděleno osvobození od daně nebo snížení daně v souladu s čl. 15 odst. 1 písm. c) směrnice. Mimoto se jedná o energeticky náročný podnik a náklady na spotřebu energie (dotčená daň a náklady na snížení emisí CO2) jsou celkově vyšší než minimální sazby Společenství. Společnost Novo Nordisk dále poukázala na 7. bod odůvodnění směrnice o zdanění energie, v němž se uvádí, že zdanění energie je jedním z dostupných nástrojů k dosažení cílů Kjótského protokolu (tj. stejný cíl jako v případě EU ETS), a uzavírá, že v tomto případě existuje zdvojení právní úpravy. Pokud jde o návrh Komise týkající se posouzení případné zátěže na úrovni jednotlivého příjemce, společnost Novo Nordisk uvedla, že takovýto přístup by vedl k vážným potížím s ohledem na rozvržení na správné období atd., mimo jiné kvůli tomu, že okamžik nákupu povolenek nemusí nutně odrážet okamžik spotřeby energie.
(28)
Společnost Novozymes A/S uvedla, že v souvislosti s výrobou enzymů vyrábí elektrickou energii a teplo v průmyslových zařízeních pro kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie. Její výroba je považována za těžký výrobní proces, což znamená, že podléhá dani ve výši od 3 do 25 DKK za tunu emisí CO2 ze spotřebovaného paliva. Vztahuje se na ni rovněž EU ETS. Připomínky společnosti Novozymes jsou totožné s připomínkami, které předložila společnost Novo Nordisk.
5. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA
(29)
Dánské orgány s odkazem na rozhodnutí Soudního dvora ze dne 16. května 2000 ve věci C-83/98 P (Francie v Ladbroke Racing Ltd a Komise (15)) uvádějí, že v dotčeném případě neexistuje žádná selektivní výhoda. Soudní dvůr v řadě případů (16) shledal, že má-li režim obecný hospodářsko-politický nebo sociálně-politický charakter a nezvýhodňuje určité činnosti nebo určitá odvětví, nevztahuje se na tento režim oblast působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. V rozsudku ve věci Adria-Wien poskytla úleva na dani z energie podnikům vyrábějícím zboží hospodářskou výhodu v porovnání s podniky působícími v odvětví služeb, navzdory skutečnosti, že podniky v odvětví služeb mohou být rovněž poměrně velkými odběrateli energie. Dánské orgány tvrdí, že dotčený režim nezvýhodňuje určitou skupinu podniků, nýbrž spočívá v daňové úlevě pro všechny podniky ve stejné právní a skutkové situaci (17). Dánské orgány se proto domnívají, že navrhovaný režim nespadá do oblasti působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(30)
Mimoto odkazují na závěr rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien, že režim, který zcela jistě představuje výhodu pro příjemce, je však odůvodněn povahou nebo strukturou systému, nesplňuje kritérium selektivity. V dotčeném případě zastávají dánské orgány názor, že po zavedení EU ETS již daň nemá význam z hlediska ochrany životního prostředí. Jelikož účel daně již nelze splnit nebo tento je omezený, je osvobození dotčených podniků od daně v souladu s logikou a povahou daňového systému.
(31)
Povolenky EU ETS a daň z emisí CO2 jsou hospodárné tržní nástroje, jejichž cílem je snížení emisí CO2 při spotřebě energie. Oba nástroje vedou k zvýšení mezních nákladů spotřeby energie, i když jsou povolenky přidělovány bezplatně. Povolenky stejně jako daně mají za následek vyšší výrobní náklady. Celkové emise CO2 jsou omezeny na celkové množství povolenek. Pokud jeden podnik sníží například kvůli daním své emise, poskytne prostor pro zvýšení emisí ze strany ostatních podniků. Na základě zdvojení právní úpravy již proto daň není hospodárným nástrojem řízení. Nemá žádný dodatečný dopad na ochranu životního prostředí, nýbrž znamená pouze dodatečnou finanční zátěž pro dotčené podniky. Dánské orgány se proto domnívají, že dotčený režim je v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(32)
Dánské orgány za prvé poukazují na skutečnost, že pokyny z roku 2001 jsou pouze právně nevynutitelným předpisem, který obsahuje kritéria pro posouzení státní podpory ze strany Komise. V době oznámení a přijetí rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES byly příslušné použitelné pokyny obsaženy v pokynech z roku 2001. Nelze mít za to, že tyto pokyny obsahují kritéria pro posouzení režimů, jako je dotčený režim, jelikož vstoupily v platnost více než dva roky před přijetím směrnice o obchodování s emisemi a směrnice o zdanění energie. Dánské orgány se proto domnívají, že výklad dobrovolných dohod a závazků v bodě 51 odst. 1 písm. a) ze strany Komise je příliš přísný, zejména s ohledem na skutečnost, že druhý odstavec tohoto bodu uvádí, že se toto ustanovení použije i v případě, pokud členský stát podmíní snížení daně podmínkami, které mají stejný účinek jako dobrovolné dohody nebo závazky. Dánské orgány zastávají názor, že EU ETS vede ke stejným účinkům, jako jsou účinky, jichž by bylo dosaženo na základě dobrovolných dohod nebo prostřednictvím daně z emisí CO2.
(33)
Pokud Komise nepovažuje režim za slučitelný s pokyny z roku 2001, dánské orgány mají za to, že jej lze namísto toho schválit přímo na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES vzhledem ke skutečnosti, že se od přijetí směrnice o zdanění energie a směrnice o EU ETS situace značně změnila a dotčené podniky nyní podléhají zdvojené právní úpravě.
(34)
Dánsko odkázalo na pracovní dokument útvarů Komise (18) vypracovaný v souvislosti s přijetím směrnice o zdanění energie. V tomto dokumentu Komise uvedla, že osvobození od daně z emisí CO2 udělené společnostem, na něž se vztahuje systém Společenství pro obchodování s emisemi, nemůže představovat státní podporu, jelikož uložení daně z emisí CO2 i emisních limitů by mohlo vést k formě dvojího zdanění, čemuž je třeba se vyhnout. Ve svých zápisech (19) týkajících se směrnice se Rada na základě návrhu Komise zavázala, že přezkoumá kladně daňová opatření, jež budou doprovázet zavedení EU ETS, zejména s cílem zamezit případům dvojího zdanění.
(35)
Ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise dánskou vládu požádala, aby předložila informace, jež prokazují, že režim povede k dosažení cílů v oblasti ochrany životního prostředí nebo k vyšší energetické účinnosti, které ve velké míře odpovídají cílům, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla dodržena běžná minimální sazba Společenství. Dánské orgány uvádějí, že tyto informace již jsou zjevné ze srovnání ceny povolenek a minimálních sazeb Společenství. V době, kdy Dánsko předložilo své připomínky, činila cena povolenek 13 EUR za tunu emisí CO2, zatímco minimální sazba Společenství v přepočtu na EUR za tunu emisí CO2 činila u uhlí a koksu 1,55, u plynového oleje 6,66 a u zemního plynu 2,64. Cena povolenky na emise CO2 ve výši 13 EUR za tunu tudíž v zásadě vytváří vyšší ekonomickou pobídku k snižování emisí, než by tomu bylo u daně. Podle dánského národního alokačního plánu na období 2005-2007 byly průmyslu v Dánsku regulovanému kvótami přiděleny povolenky na úrovni, která je o 7,1 % nižší, než jaké by ve stejném období byly emise CO2 v „běžné“ situaci (včetně daní a dobrovolných dohod).
6. POSOUZENÍ NAVRHOVANÉHO OPATŘENÍ
6.1 Existence státní podpory
(36)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem.
(37)
Navrhované opatření vede ke ztrátě státních příjmů, je tudíž financováno Dánskem ze státních prostředků. Příjemci působí na trzích, na nichž existuje hospodářská soutěž a obchod mezi členskými státy, opatření proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Za účelem určení, zda se na navrhované opatření vztahuje čl. 87 odst. 1, je tudíž otázkou to, zda opatření poskytuje příjemcům selektivní hospodářskou výhodu, či nikoli.
(38)
Dánské orgány tvrdí, že navrhovaná daňová úleva neposkytuje příjemcům selektivní výhodu, jelikož se vztahuje na všechny podniky, které jsou z právního a skutkového hlediska ve stejné situaci, a to podniky, které podléhají zdvojení právní úpravy. Avšak za předpokladu, že se jedná o selektivní výhodu, dánské orgány považují tuto výhodu za opodstatněnou povahou a strukturou systému. Důvodem je to, že daň z emisí CO2 a EU ETS mají stejný cíl, tj. snížení emisí CO2. Jelikož byl zaveden EU ETS, daň z emisí CO2 již nemá význam z hlediska ochrany životního prostředí. U podniků, na něž se vztahuje EU ETS, již proto daň z emisí CO2 není účinným nástrojem ke snižování celkových emisí CO2, nýbrž představuje pouze dodatečnou hospodářskou zátěž.
(39)
Komise podotýká, že v rozsudku ve věci Adria-Wien (20) bylo zjištěno, že „je třeba pouze vymezit, zda v rámci daného právního režimu může státní opatření zvýhodnit určité podniky nebo určitá odvětví výroby ve smyslu čl. 92 odst. 1 Smlouvy vůči ostatním podnikům, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením ve srovnatelné skutkové a právní situaci“. Existuje nejnovější judikatura (21) týkající se výkladu výhody a selektivnosti. Rozsudek ve věci Gibraltar poskytl standardní analýzu státní podpory v případech týkajících se daní (22). Soud prvního stupně rozhodl, že se tato analýza musí skládat z: 1) určení referenčního systému, 2) stanovení odchylky od referenčního systému a 3) možnosti odůvodnit odchylku povahou nebo strukturou systému.
(40)
Co se týká pojmu selektivní výhoda, Komise musí za prvé určit referenční systém. V dotčeném případě se Komise v souladu se standardní analýzou domnívá, že referenčním systémem je stávající obecný systém zdanění energie (včetně všech daní uložených na spotřebu jednotlivých energetických produktů, tj. daň z emisí CO2 a daň z elektřiny). To je v souladu s čl. 4 odst. 2 směrnice o zdanění energie, podle něhož lze všechny nepřímé daně z téhož energetického produktu sečíst za účelem dodržení minimálních úrovní zdanění ve Společenství. V roce 2004 mimoto Dánsko předložilo obě daně společně jako součást vnitrostátního systému zdanění energie s cílem prokázat soulad se směrnicí o zdanění energie a odůvodnit pro účely státní podpory osvobození od daně z elektřiny (23). Zproštěním příjemců finanční zátěže, která by jinak byla součástí jejich výrobních nákladů, režim jednoznačně zvýhodňuje příjemce ve srovnání s podniky, které nejsou od daně osvobozeny, a tím se odchyluje od referenčního systému. Dánské orgány tvrdí, že by analýza existence selektivní výhody měla vzít v úvahu skutečnost, že příjemci nesou zátěž na základě EU ETS. Komise podotýká, že systém zdanění energie má pouze částečně stejný cíl jako EU ETS. Zatímco cílem EU ETS je výhradně snížení emisí CO2, systém zdanění energie má i jiné cíle, například podporu energetické účinnosti a výběr příjmů pro stát. Mimoto existují důležité rozdíly ve fungování systému zdanění a systému povolenek (např. EU ETS nevede vždy ke skutečným nákladům, které musí každý příjemce uhradit za každou spotřebovanou jednotku energie). S ohledem na tuto skutečnost Komise nesdílí názor Dánska, že za referenční systém je nutno považovat společně daň z emisí CO2 a EU ETS.
(41)
V rozsudku týkajícím se NOx Soud prvního stupně shledal, že neexistuje selektivita, jelikož výhoda (přidělování bezplatných povolenek na emise) byla udělena pouze podnikům, které měly v rámci téhož systému určitou povinnost, nemohlo se tudíž usuzovat, že jsou ve stejné právní a skutkové situaci jako podniky, na něž se režim nevztahoval (24). Komise se domnívá, že se situace v případě týkajícím se NOx liší od daného případu. V případu týkajícím se NOx se udělení výhody (bezplatné povolenky pro obchodování s emisemi NOx) vztahovalo na příjemce podléhající v rámci téhož systému emisnímu limitu. V daném případě se však navrhuje poskytnutí úlevy na dani z emisí CO2, kterou běžně platí všichni odběratelé energie. Důvodem pro úlevu je skutečnost, že se na příjemce vztahuje jiný (nedaňový) režim. Podle názoru Komise se tento případ proto více podobá situaci ve výše zmíněném rozsudku ve věci Adria-Wien, v němž Soudní dvůr rozhodl, že skutečně existuje selektivní výhoda, jelikož úleva na dani z energie zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby vůči ostatním podnikům, které se s ohledem na cíl sledovaný dotčenou daní nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci.
(42)
Podle oznámení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (25) se daňová opatření čistě technické povahy (např. zamezení dvojímu zdanění) v zásadě považují za obecná opatření (26). Jak bylo zmíněno výše, mezi daní a EU ETS existují významné rozdíly. EU ETS proto nelze považovat za zdanění ve smyslu oznámení.
(43)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že daňová úleva sama o sobě poskytuje selektivní výhodu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(44)
Co se týká logiky systému, Komise znovu podotýká, že systém zdanění energie má pouze částečně stejný cíl jako EU ETS. V tomto případě je referenčním systémem systém zdanění energie. Logikou tohoto systému je zdanění všech spotřebovaných energetických produktů a navrhovaná úleva na dani není v souladu s touto logikou. V této souvislosti Dánsko tvrdí, že zdvojení právní úpravy zvyšuje mezní náklady společností, aniž by došlo k snížení celkových emisí CO2. Komise se však domnívá, že toto tvrzení platí pouze s ohledem na slučitelnost případné státní podpory, zejména s odkazem na přiměřenost státní podpory. Důvodem je to, že účinky EU ETS nejsou součástí referenčního systému pro vymezení státní podpory. Každopádně i v případě, že by Komise zahrnula EU ETS do referenčního systému, navrhovaná úleva na dani z emisí CO2 by se nevztahovala na všechny činnosti, které produkují emise, a odpovídající povinnost vyřadit povolenky podle EU ETS (27). To by představovalo odchylku od obecné logiky, kterou Dánsko uplatňuje, a úleva by proto nebyla zcela v souladu s logikou systému.
(45)
Komise se proto nedomnívá, že selektivita navrhovaného osvobození je odůvodněna povahou a logikou daňového systému.
(46)
Hodnocení oznámeného opatření jako státní podpory je v souladu se stálou praxí Komise, podle níž se obvykle osvobození od ekologických daní či jejich snížení považuje za státní podporu. Komise považovala za státní podporu zejména režimy, v jejichž rámci bylo snížení daně z emisí CO2 zavedeno pro společnosti, na něž se vztahuje EU ETS (28).
(47)
Komise proto vyvozuje závěr, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
6.2 Slučitelnost s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES
(48)
Od doby přijetí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení byly přijaty nové pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (3) (pokyny z roku 2008). Podle bodu 204 pokynů z roku 2008 bude Komise tyto pokyny uplatňovat na všechna oznámená opatření podpory, ohledně nichž má přijmout rozhodnutí, a to po zveřejnění těchto pokynů, i v případech, kdy byly režimy oznámeny před tímto zveřejněním. V bodě 68 pokynů z roku 2008 se však uvádí, že v době vypracovávání těchto pokynů Komise neměla dosud dostatek zkušeností v posuzování slučitelnosti snižování ekologických daní, pokud se dotčené podniky účastní režimů obchodovatelných povolenek, z tohoto důvodu bylo v době přijetí pokynů z roku 2008 příliš brzy na to, aby Komise mohla v této souvislosti vydávat obecné pokyny. Posouzení těchto případů bude proto prováděno na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. Při posuzování případů v oblasti ochrany životního prostředí, na něž se nevztahují pokyny, Komise obvykle přihlíží ke kritériím stanoveným v pokynech. V tomto případě existují kritéria pro posouzení snížení daní a osvobození od daní z energie a bylo by nekonzistentní alespoň nepřihlédnout k těmto kritériím, zejména při posuzování toho, zda je podpora nezbytná a přiměřená.
(49)
Při posuzování souladu státní podpory se Smlouvou o ES musí Komise za prvé uvážit kladný dopad dotčeného opatření podpory s ohledem na dosažení cíle společného zájmu (např. vyšší úroveň ochrany životního prostředí) a jeho potenciální negativní vedlejší účinky na obchod a hospodářskou soutěž. V daném případě je obtížné zjistit, zda existuje přínos pro ochranu životního prostředí plynoucí ze zavedeného režimu. Ačkoliv cílem EU ETS i daně z emisí CO2 je dosáhnout vyšší úrovně ochrany životního prostředí, cílem daňové úlevy jako takové je zprostit společnosti daňové zátěže. Účinkem navrhovaného opatření je tudíž to, že příjemci získají konkurenční výhodu, kterou samu o sobě nelze považovat za cíl společného zájmu. To však nevylučuje možnost, že může existovat přímý přínos pro ochranu životního prostředí vyplývající ze skutečnosti, že snížení umožňuje zavedení nebo zachování vyšší úrovně zdanění, než je minimální sazba Společenství, u ostatních podniků (29).
(50)
Za druhé, v bodě 152 pokynů z roku 2008 je uvedeno, že aby snížení harmonizovaných daní či osvobození od harmonizovaných daní byla schválena podle článku 87 Smlouvy o ES, musí být slučitelná s příslušnými platnými předpisy Společenství. Požadavek na dodržení směrnic o daních byl potvrzen rovněž v judikatuře, a to v rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 27. září 2001 ve věci T-184/97, BP Chemicals v Komise (30). V případech týkajících se osvobození od daně z emisí CO2, jako je tento, to znamená především dodržení směrnice o zdanění energie. Podle této směrnice musí úrovně zdanění u každého energetického produktu a elektřiny dodržet určitou minimální úroveň Společenství. Minimální úrovně jsou stanoveny v příloze I směrnice. Jak bylo uvedeno výše, podle čl. 4 odst. 2 směrnice o zdanění energie lze k minimálním úrovním dospět sečtením všech poplatků uložených s ohledem na všechny nepřímé daně (s výjimkou DPH) vypočítaných přímo nebo nepřímo z množství energetických produktů a elektřiny v době jejich spotřeby. Podle čl. 17 odst. 4 téže směrnice platí pro podniky, které využívají úroveň zdanění nižší než minimální sazba Společenství, dohody, režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření, které vedou k dosahování cílů v oblasti životního prostředí, a to přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních sazeb Společenství. V rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise Dánsko vyzvala, aby předložilo další informace k doložení svého tvrzení, že EU ETS má přibližně stejný účinek jako daň. Dánsko neposkytlo ohledně této záležitosti žádné doplňkové informace. Vzhledem k výši ceny povolenek EU ETS v porovnání s minimálními sazbami Společenství však nelze vyloučit, že účinky EU ETS jsou přibližně rovnocenné účinkům, jichž by bylo dosaženo na základě daně z emisí CO2 (31).
(51)
Dánsko odkázalo na Zelenou knihu o tržních nástrojích pro účely v oblasti životního prostředí a v souvisejících politikách (32), kterou Komise předložila jako výchozí bod pro revizi směrnice o zdanění energie (33). V této souvislosti je nutno zmínit, že zelená kniha je dokumentem sloužícím k zvažování, který vyzývá k diskusi o možnostech politiky před vypracováním návrhů, tj. nejedná se o závazný akt. V zelené knize Komise uznává skutečnost, že EU ETS a směrnice o zdanění energie sledují přinejmenším v určitém rozsahu stejný cíl, a uvádí, že je třeba předejít zdvojování. Co se týká zdanění energie, dokument vznáší rovněž otázku vícenásobných cílů stojících za zdaněním energie a navrhuje rozdělit zdanění energie na složku zahrnující emise CO2 a složku související s energií. Složka zahrnující emise CO2 by se logicky neměla vztahovat na zařízení podléhající EU ETS. Vzhledem k tomu, že v Dánsku jsou již společnosti spadající do EU ETS osvobozeny od daně z energie, neplatily by vůbec žádnou daň z energie spotřebované v jejich výrobních procesech, pokud by bylo navrhované opatření schváleno. Komise se proto nedomnívá, že opatření, které Dánsko navrhlo, je v souladu s myšlenkami uvedenými ve výše zmíněné zelené knize.
(52)
Pokud jsou dodrženy příslušné právní předpisy Společenství, je zásadou, na níž jsou založena pravidla státní podpory týkající se snížení ekologických daní a osvobození od těchto daní, uznat situace, kdy jsou dodrženy úrovně zdanění ve Společenství, a současně zaujmout přísnější postoj v situacích, kdy by příjemci nesplňovali rovné podmínky stanovené minimálními sazbami. To znamená, že daňové úlevy, v jejichž rámci jsou dodrženy minimální sazby Společenství, lze schválit bez další analýzy, zatímco naopak daňové úlevy jdoucí pod tyto minimální sazby jsou považovány za obzvláště narušující hospodářskou soutěž, a Komise proto podrobně analyzuje nezbytnost a přiměřenost takovéto podpory. Při této analýze Komise vychází z informací obdržených od členských států.
(53)
Co se týká nezbytnosti podpory, Komise by podle bodu 158 pokynů z roku 2008 měla posoudit tyto podmínky: 1. zda je výběr příjemce podpory založen na objektivních a transparentních kritériích, 2. zda došlo k značnému nárůstu výrobních nákladů, a pokud ano, 3. zda tento nárůst lze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (to lze prokázat odhady cenové pružnosti výrobků, prodejních ztrát a/nebo snížených zisků dotčených společností nebo odvětví).
(54)
V dotčeném případě jsou příjemci podpory skutečně vybráni na základě objektivních a transparentních kritérií, a to účasti v EU ETS. Co se týká druhého kritéria, alespoň prozatím jsou všechny dotčené společnosti energeticky náročnými podniky ve smyslu čl. 17 odst. 1 směrnice o zdanění, takže lze předpokládat, že toto kritérium je splněno. Informace o snižujícím se obratu a/nebo podílech dotčených příjemců podpory na trhu by byly užitečnými signály, že opatření je nezbytné. Dánsko však takovéto údaje neposkytlo. Místo toho Dánsko předložilo seznam všech příjemců podpory s uvedením množství jejich emisí CO2 za roky 2005, 2006 a 2007. Některé z těchto podniků během tříletého období své emise snížily, zatímco jiné podniky v tomto období emise zvýšily. Největšími příjemci podpory by byly podniky v odvětví výroby cementu (kde základ daně činí přibližně 2,8 milionu tun emisí CO2 za rok), v cukrovarnickém průmyslu (0,2 milionu tun za rok) a rafinérie ropy (0,1 milionu tun ročně). Dánsko tudíž neprokázalo, že skutečnost, že oba systémy byly použitelné současně, vedla k značnému nárůstu výrobních nákladů, přičemž tento nárůst nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje.
(55)
Komise proto nemůže vyvodit závěr, že navrhovaný režim je nezbytný.
(56)
Pokud jde o otázku přiměřenosti, musí každý příjemce podpory podle bodu 159 pokynů z roku 2008 splňovat jedno z těchto kritérií: 1. musí zaplatit poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu činnosti každého jednotlivého příjemce podpory na životní prostředí ve srovnání s vlivem činností spojených s nejúčinnějšími technologiemi v EHP. Příjemci podpory mohou využít nanejvýš snížení daní odpovídající nárůstu výrobních nákladů vyplývajícímu z daní při využití nejúčinnější technologie, který nelze převést na spotřebitele; 2. musí zaplatit alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněna nižší úroveň; nebo 3. mohou uzavřít dohody s členskými státy, v nichž se zaváží k dosažení cílů ochrany životního prostředí, které mají stejný účinek jako v případě uvedeném v bodě 1 nebo 2 nebo jako minimální úroveň daně Společenství.
(57)
V dotčeném případě dánské orgány odpověděly, že nemají k dispozici informace o nejúčinnějších technologiích a že to každopádně nepředstavuje požadavek na základě navrhovaného opatření. Druhé kritérium není splněno a zaplacení 20 % vnitrostátní daně by v jejich případě stejně vedlo k sazbě daně, která je podstatně vyšší než minimální sazba Společenství. Co se týká třetího kritéria, někteří z příjemců podpory již uzavřeli dobrovolné dohody, na jejichž základě mohou platit nižší sazbu, než je minimální úroveň zdanění ve Společenství. Myšlenkou tohoto opatření je nahradit takovéto dohody EU ETS. EU ETS je zaveden nezávisle na navrhovaném daňovém opatření, a proto Dánsko nevyžaduje na oplátku za navrhovanou daňovou úlevu žádné dodatečné úsilí.
(58)
V rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise Dánsko vyzvala, aby poskytlo informace o mechanismech, které by mohly dánské orgány naplánovat s cílem zajistit, aby osvobození bylo uděleno pouze těm jednotlivým podnikům, kterým vznikají čisté náklady z účasti v EU ETS, a aby byly uhrazeny pouze tyto čisté náklady. Tyto informace by mohly poskytnout signály, zda je podpora přiměřená, ačkoliv logiku tohoto přístupu lze zpochybnit z hlediska ochrany životního prostředí, jelikož by byly zvýhodněny společnosti, které musí kupovat povolenky na emise, protože své emise nesnížily. Dánské orgány každopádně neprokázaly ani nezaručily, že osvobození bude omezeno na společnosti, které platí za povolenky na emise (34).
(59)
Dánské orgány proto neprokázaly, že navrhovaná podpora je přiměřená.
(60)
Co se týká narušení hospodářské soutěže, společnosti v Dánsku, na něž se nevztahuje EU ETS, stejně jako společnosti v ostatních členských státech splňují rovné podmínky stanovené minimálními sazbami Společenství, nebo dodržují pravidla stanovená v pokynech z roku 2008. Navrhované osvobození by proto zvýšilo konkurenceschopnost podniků účastnících se EU ETS, které působí v Dánsku, a tudíž by zbytečně narušilo hospodářskou soutěž se společnostmi v ostatních členských státech.
(61)
Na základě těchto skutečností Komise v souladu se smyslem pokynů z roku 2008 usuzuje, že dotčené opatření nelze považovat za slučitelné s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(62)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise obdržela připomínky třetích stran, které poukazují na skutečnost, že částky osvobození nebo snížení jsou ve většině případů nižší než prahové hodnoty stanovené v nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy na podporu de minimis (35) (dále jen „nařízení de minimis“). Pokud by se dánské orgány zavázaly, že zajistí, aby byla ve všech případech splněna pravidla de minimis, mělo by se za to, že opatření podpory nesplňuje kritéria stanovená v čl. 87 odst. 1, a lze jej tudíž zavést, aniž by bylo oznámeno Komisi.
(63)
Jak Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, navrhovaný režim by bylo možno prohlásit za slučitelný se společným trhem, pokud by byly dodrženy harmonizované minimální úrovně stanovené ve směrnici o zdanění energie. Obavy Komise vyslovené v témže rozhodnutí s ohledem na dodržení zásady „znečišťovatel platí“ by byly rovněž rozptýleny, pokud by příjemci podpory platili minimální sazby Společenství. Na snížení daně z energie na úroveň minimální sazby Společenství se ve skutečnosti vztahuje článek 25 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (36), a tudíž nemusí být oznámeno Komisi.
(64)
Čl. 7 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (37), stanoví, že Komise může ukončit formální vyšetřovací řízení kladným rozhodnutím, k němuž připojí podmínky, za kterých může být podpora považována za slučitelnou se společným trhem. Dodržení těchto podmínek je nutno pečlivě sledovat.
(65)
Komise má v dotčeném případě za to, že podporu lze povolit, pokud příjemci podpory platí alespoň minimální sazby daně Společenství platné pro jednotlivé zdroje energie, ať už ve formě daně z emisí CO2, nebo formou jiné daně z energie. Komise se však domnívá, že pokud daňová úleva jde pod tyto minimální úrovně, podpora není slučitelná se Smlouvou o ES, nelze ji proto poskytnout.
(66)
Podle výše uvedených podmínek je mimoto zřejmé, že oznámený režim dodrží směrnici o zdanění energie, a zejména čl. 17 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice. Všichni příjemci podpory jsou ve skutečnosti energeticky náročnými podniky ve smyslu tohoto ustanovení a jsou dodrženy minimální úrovně zdanění stanovené ve směrnici.
7. ZÁVĚR
(67)
Komise má za to, že navrhovaný režim „Úprava daně z emisí CO2 na spotřebu paliva v průmyslu regulovanou kvótami“ představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(68)
Pokud všichni příjemci podpory platí z každého zdroje energie daň, která dodržuje minimální úrovně zdanění ve Společenství, prohlašuje se podpora za slučitelnou s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(69)
Část navrhovaného režimu, která vede k nižší úrovni zdanění, než jsou harmonizované minimální sazby, není slučitelná se Smlouvou o ES,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Jelikož navrhovaný dánský režim (zákon č. 464 ze dne 9. června 2004) nespadá do oblasti působnosti nařízení (ES) č. 1998/2006, představuje státní podporu, která je slučitelná se společným trhem pouze pod podmínkou, že dotčení příjemci podpory platí daň z příslušné spotřeby energie odpovídající přinejmenším minimálním úrovním zdanění ve Společenství stanoveným v příloze I směrnice 2003/96/ES.
Chce-li Dánsko zavést opatření podpory, musí je odpovídajícím způsobem pozměnit.
Článek 2
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí informuje Dánsko Komisi o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 17. června 2009.