ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 19. července 2006
o podpoře C 35/2005, kterou chce Nizozemsko poskytnout v souvislosti se zbudováním širokopásmové sítě v Appingedamu
(oznámeno pod číslem dokumentu K(2006) 3226)
(Text s významem pro EHP)
(2007/175/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a),
poté, co zúčastněné strany byly v souladu s uvedenými články (1) vyzvány k podání připomínek, a s ohledem na tyto připomínky
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 2. listopadu 2004 (zaregistrovaným 18. listopadu 2004 pod číslem CP 212/2004) podal provozovatel kabelové sítě Essent Kabelcom, dále jen „Essent“, Komisi neformální stížnost. Stížnost se týkala státní podpory pro optickou síť (Fibre-to-the-Home neboli FTTH-síť) v Appengendamu, obci v severním Nizozemsku. Essent mezitím potvrdil, že stížnost má být považována za formální.
(2)
Essent, druhý největší provozovatel kabelových přenosů v Nizozemsku, který mimo jiné provozuje kabelovou síť v Appingedamu, učinil podání k nizozemskému soudu v září 2004 (2). Soud uložil obci Appingedam na základě čl. 88 odst. 3 Smlouvy, aby plánovanou podporu ohlásila Komisi, aby spolupracovala s Komisí a pozastavila další budování sítě.
(3)
Dopisem zaregistrovaným dne 3. února 2005 ohlásily nizozemské orgány opatření Komisi „z důvodů právní jistoty“, přičemž poznamenaly, že opatření neznamená podporu. Dne 31. března 2005 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace. Po prodloužení lhůty na to nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 4. srpna 2005, který byl zaregistrován dne 16. srpna 2005.
(4)
Dopisem ze dne 20. října 2005 Komise nizozemským orgánům sdělila, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy v souvislosti s dotyčným opatřením („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 16. prosince 2005 (3). V něm Komise vyzvala dotčené strany, aby sdělily své připomínky v souvislosti s opatřením.
(5)
Na žádost o připomínky obsaženou v rozhodnutí o zahájení řízení nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 3. ledna 2006. Komise obdržela dále připomínky od následujících dotčených stran:
-
Essent Kabelcom B.V., dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
VECAI, dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
oborové organizace, která si přála zůstat anonymní, dopisem ze dne 16. února 2006.
(6)
Připomínky dotčených stran byly zaslány nizozemským orgánům dne 3. května 2006. Tyto orgány Komisi dne 7. června 2006 sdělily, že žádné další připomínky v souvislosti s obdrženými připomínkami nemají.
II. POPIS OPATŘENÍ
II.1. Souvislosti
(7)
Obec Appingedam je přesvědčena, že k zajištění všeobecné dostupnosti vyspělých širokopásmových služeb pro podniky i jednotlivce je zapotřebí vstupu státu formou podpory budování sítě FTTH v Appingedamu (4). Podle obce nabízejí Essent a provozovatel telekomunikačních služeb KPN v Appingedamu sice přístup na internet, avšak žádné vyspělé širokopásmové služby. Obec se rozhodla, že se bude finančně podílet na projektu, poté, co se ukázalo, že účastníci trhu nemají zájem se na něm za tržních podmínek účastnit.
II.2. Plánované opatření
(8)
Pasivní vrstva optické sítě (výkopové práce, potrubí, optická vlákna atd.) by měla být majetkem veřejnoprávní nadace („Stichting Glasvezelnet Appingedam“, dále jen „nadace“), kterou by založila obec a která by byla pod jejím dozorem. Investice do pasivní vrstvy se odhaduje na 4,9 milionu EUR. Obec Appingedam by poskytla buď úvěr, nebo ručení za úvěr v této částce. Zpočátku se nepředpokládalo, že bude zbudování pasivní vrstvy zadáno v otevřeném výběrovém řízení. Jak prohlásily nizozemské orgány v dopise ze 4. srpna 2005, obec se však rozhodla, že tak učiní.
(9)
Na základě pasivní vrstvy by se měla provozovat aktivní vrstva, jejíž provozovatel by nabízel pouze velkoobchodní služby poskytovatelům služeb, kteří budou poskytovat širokopásmové služby koncovým uživatelům (domácnostem a podnikům). Náklady na aktivní vrstvu (telekomunikační přístroje, správa sítě, atd.) se odhadují na 1,3 milionu EUR. Aktivní složky mají odhadovanou hospodářskou životnost 5 až 8 let.
(10)
Nizozemské orgány zpočátku prohlašovaly, že aktivní vrstvu bude vlastnit a financovat subjekt („Stichting Damsternet“) založený soukromými investory. V počáteční fázi projektu nebyli známi všichni potenciální soukromí uchazeči. Podle nizozemských orgánů projevili zpočátku zájem […] (5), […] a […].
(11)
V dopise ze 4. srpna 2005 nizozemské orgány také prohlásily, že obec nakonec zadá právo na užívání aktivní vrstvy sítě ve veřejném výběrovém řízení, a to včetně provozování sítě, jednomu provozovateli (dále jen „provozovatel“). Podle informací Komise se nepředpokládá, že k pasivní vrstvě by měli mít přístup jiní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb než provozovatel.
(12)
V tomto stádiu není jasné, za jakých finančních podmínek bude užívací právo poskytnuto. V návrhu smlouvy o užívání se stanoví, že držitel užívacího práva bude platit nadaci roční poplatek za užívání. Nadace bude také „požadovat maximálně částku odpovídající 80 % peněžního toku vytvořeného v daném roce“. V případě záporného peněžního toku by nadace nevyžadovala úhradu poplatku. V takovém případě by požadovala pouze minimální platbu, jak se uvádí v příloze smlouvy o užívání. V příloze, která byla předložena Komisi, se však neuvádí výše ani podmínky úhrady.
II.3. Dotčené trhy s produkty nebo službami
(13)
Jestliže by byla v Appingedamu zbudována širokopásmová síť, poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by používali velkoobchodní přístup k tomu, aby nabízeli maloobchodní širokopásmové služby koncovým uživatelům. Proto jsou při realizaci plánované, obcí financované širokopásmové sítě dotčeny jak velkoobchodní, tak maloobchodní trhy.
(14)
V souvislosti s maloobchodním trhem širokopásmových služeb v Appingedamu poskytují koncovým uživatelů širokopásmové služby jak KPN, tak Essent: Essent v současnosti nabízí rychlosti stahování do 5 Mbit/s a KPN do 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN nabízejí balíček služeb sestávající se tří součástí (telefonické spojení, internet a digitální/analogovou televizi). Na základě velkoobchodní nabídky KPN mohou nabízet širokopásmové služby také ostatní poskytovatelé internetových služeb. Podle informací, které má Komise k dispozici, bude Essent v průběhu roku 2006 poskytovat rychlosti stahování až 8 Mbit/s a u nejvyspělejšího produktu dokonce 15 Mbit/s (6). Dále má jak KPN, tak Essent k dispozici technické možnosti k dalšímu rozšiřování širokopásmové kapacity nabídky služeb na základě stávajících sítí.
(15)
Co se týče velkoobchodních trhů, intervence obce Appingedam směřuje k poskytování přístupové optické sítě prostřednictvím provozovatele a poskytování velkoobchodních vysokorychlostních služeb cestou připojení k vysokorychlostní optické síti (7). V souvislosti s velkoobchodními trhy, které jsou v doporučení Komise o relevantních trzích (8) rozlišeny, budou patrně v tomto případě navrhovaným opatřením přímo či nepřímo dotčeny dva specifické trhy. Přitom patrně půjde o velkoobchodní trh pro zpřístupnění účastnického vedení (trh 11 v doporučení) a o trh pro velkoobchodní širokopásmový přístup (trh 12 v doporučení). V Appingedamu nabízí KPN velkoobchodní přístup k infrastruktuře a službám, potřebným k poskytování širokopásmových služeb (9), KPN.
II.4. Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(16)
Ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení vyjádřila Komise pochybnosti nad slučitelností opatření se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy o ES. V souvislosti s nutností opatření se v rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení pochybuje o tom, zda v Appingedamu skutečně existovaly ukazatele „selhání trhu“.
(17)
V rozhodnutí se konstatuje, že v Appingedamu je k dispozici přístup k širokopásmové síti, i když služby, které jsou v současnosti poskytovány, nejsou zcela srovnatelné se službami plánované sítě. Usoudilo se také, že se jedná o značné překrývání síťového pokrytí a služeb mezi stávajícími sítěmi a plánovaným opatřením.
(18)
Komise dále konstatovala, že je těžké představit si aplikace nebo služby jednotlivcům a podnikům, které by nemohly být poskytovány pomocí širokopásmových služeb poskytovaných prostřednictvím stávajících sítí. Zástupnost mezi malo- a velkoobchodními službami poskytovanými prostřednictvím plánované sítě FTTH na jedné straně a stávajícími sítěmi na druhé straně je veliká. Možné narušení hospodářské soutěže tímto opatřením v blízké budoucnosti tedy zůstává velmi pravděpodobné.
(19)
Opatření plánovaná nizozemskými orgány s sebou nesou velké riziko, že současné i budoucí investice účastníků trhu budou vytlačeny intervencí státu. V rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení se proto praví, že za těchto okolností lze pochybovat o tom, zda plánované opatření a použití podpory jsou přiměřené.
III. PŘIPOMÍNKY, KTERÉ KOMISE OBDRŽELA
III.1. Připomínky třetích osob
(20)
Komise obdržela připomínky třech dotčených stran: Essent, VECAI a oborové organizace, která si přeje zůstat anonymní.
(21)
Provozovatel kabelového přenosu Essent tvrdí s odkazem na zprávu CPB (10), že v Appingedamu se nejedná o selhání trhu. CPB zkoumal možné selhání trhu v oblasti širokopásmového trhu v Nizozemsku (11) a dospěl k závěru, že nizozemský širokopásmový trh nevykazuje žádné významnější nedostatky. Podle Essentu se k závěru CPB připojil také ministr hospodářství v dopise nizozemskému parlamentu z 5. prosince 2005, který Komise obdržela.
(22)
Essent dále tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region, který bojuje se sociálněekonomickou zaostalostí. Služby, které si obec přeje poskytovat ve školství, zdravotnictví a péči o seniory, mohou být poskytovány i prostřednictvím stávajících sítí. Essent stojí za závěrem Komise, že si lze jen stěží představit aplikace nebo služby, které by bylo možné poskytovat prostřednictvím sítě FTTH, ale ne prostřednictvím stávajících sítí. Navíc nejsou podle Essentu ceny širokopásmového přístupu v Appingedamu vyšší než jinde v Nizozemsku.
(23)
VECAI, oborová organizace poskytovatelů kabelového připojení v Nizozemsku, považuje plánovanou podporu za neslučitelnou s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. Státní podpora v tomto odvětví by podle VECAI přímo narušila hospodářskou soutěž na trhu, kde je ostrá konkurence.
(24)
Podle VECAI se v tuto chvíli v Nizozemsku nejedná o selhání trhu na trhu s širokopásmovými službami. Na podporu svého argumentu odkazuje VECAI, stejně jako Essent, na zprávu CPB a dopis ministra hospodářství. Stávající infrastruktura je vhodná k poskytování velmi vyspělých širokopásmových služeb. Plánované investice by podle VECAI vedly ke zdvojení stávající infrastruktury, aniž by k ní něco přidávaly.
(25)
VECAI také tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region. Navíc VECAI konstatuje, že skutečnost, že obec vystupuje nejen jako vlastník infrastruktury, ale i jako „veřejný orgán“ (vydává povolení, přiznává věcná břemena atd.), může za určitých okolností vést ke střetu zájmů. Při podpoře širokopásmových iniciativ existuje riziko střetu veřejných a soukromých aktivit.
(26)
Oborová organizace, která si přeje zůstat anonymní, soudí, že Komise má podpořit vývoj infrastruktury otevřených pasivních přístupů. Oddělení služeb od infrastruktury může podle této organizace snížit překážky při vstupu na trh, podpořit hospodářskou soutěž a stimulovat inovaci. Organizace je toho názoru, že předpisy o hospodářské soutěži mají být zaměřeny na podporu všeobecného blahobytu a ne na ochranu stávajících tržních stran.
(27)
Oborová organizace tvrdí, že státní podpora není nutná, když se vlastníci stávající infrastruktury dohodnou na tom, že svou infrastrukturu zpřístupní ostatním poskytovatelům elektronických komunikačních služeb a tento přístup poskytnou na poctivém a cenově odpovídajícím základě. Pokud se tak nestane, jedná se skutečně o nedostatečné fungování trhu a stát by musel zasáhnout.
III.2. Připomínky nizozemských orgánů
(28)
V odpovědi na žádost o připomínky k rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nevyvrátily ani jeden z argumentů, které Komise v zahájení vyšetřovacího řízení předestřela. Nizozemské orgány předložily řadu dokumentů (zpráv o výzkumu), z nich má vyplývat, jaké důvody jsou základem opatření a jaké jsou možnosti sítě.
(29)
Ve zprávách se zdůrazňují možné aplikace plánované sítě. Nizozemské orgány uvádějí, že volba optické sítě je určena skutečností, že stávající infrastruktura neposkytuje požadovanou širokopásmovou kapacitu ani kvalitu služeb. Plánovaná infrastruktura by měla umožnit rychlé připojení k internetu, videokonference, video na přání, interaktivní hry/TV a služby IP-VPN (12).
(30)
Služby a aplikace, které by mohly být poskytovány prostřednictvím plánované sítě FTTH, jsou považovány za významné pro plnění úkolů samotné obce (jako poskytování elektronických služeb státních orgánů), pro zdravotnictví (jako lékařská pomoc na dálku a spolupráce prostřednictvím různých institucí, které jsou součástí zdravotnictví) a pro školství (jako aplikace pro dálkové vzdělávání). V této souvislosti nizozemské orgány konstatují, že Appingedam má vysoké procento nezaměstnaných a seniorů, pro něž je přístup k vyspělým širokopásmovým službám nutný.
IV. PŘÍTOMNOST STÁTNÍ PODPORY
(31)
Nizozemské orgány uvedly různé argumenty, aby dokázaly, že opatření neznamená státní podporu, a že se projekt týká pouze poskytování „veřejné infrastruktury“.
IV.1. Veřejná infrastruktura?
(32)
Podle nizozemských orgánů nespadá opatření do působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nýbrž je třeba na něj pohlížet jako na typickou úlohu státu, totiž jako na poskytování obecné „veřejné“ infrastruktury, která je pro všechny strany přístupná za obdobných podmínek.
(33)
Komise soudí, že by tomu tak bylo, kdyby bylo zapotřebí infrastruktury k poskytování služby, která spadá do odpovědnosti státu vůči široké veřejnosti a omezuje se jen na plnění požadavků této služby. Dále se musí jednat o vybavenost, u níž není pravděpodobné, že ji poskytne trh, protože by nebyla ekonomicky rentabilní, a způsob jejího provozování nesmí zvýhodňovat žádný konkrétní podnik.
(34)
Proto Komise soudí, že tento projekt nelze označovat za obecnou infrastrukturu, která nespadá do oblasti působnosti kontroly státní podpory. Na rozdíl od určitých infrastruktur pro odvětví dopravy, které jsou přístupné všem potencionálním uživatelům za stejných a nediskriminujících podmínek a které nejsou poskytovány (budovány a/nebo spravovány) za čistě komerčních podmínek trhem, tento typ infrastruktury budují soukromí účastníci trhu, kteří také poskytují elektronické telekomunikační služby, i když ne nezbytně za podmínek, které obec Appingedam předpokládá u dotyčného opatření.
(35)
Jak vyplývá z přítomnosti KPN a Essentu v Appingedamu, není poskytování místní sítě pro přístup k elektronické komunikaci úkolem vyhrazeným státu, nýbrž podobné sítě běžně budují provozovatelé, kteří poskytují vysokorychlostní elektronické komunikační služby domácnostem a podnikům. Plánované opatření tedy do jisté míry zdvojuje iniciativy trhu nebo zajišťuje poskytování služeb, které jsou již dostupné.
(36)
Absence tohoto typu vybavenosti automaticky neznamená narušení hospodářské soutěže, to musí být zjišťováno případ od případu. Situace na trhu v Appingedamu je taková, že opatření hospodářskou soutěž narušuje nebo ohrožuje tím, že konkuruje stávajícím soukromým sítím a odrazuje budoucí soukromé investice do srovnatelné výbavy.
(37)
Komise proto soudí, že projekt v Appingedamu spadá do působnosti kontroly státní podpory a nemá být považován za obecnou infrastrukturu, která spadá do obvyklé zodpovědnosti státu vůči veřejnosti.
IV.2. Poskytování služby obecného hospodářského významu?
(38)
Ačkoli se nizozemské orgány výslovně neodvolávaly na službu obecného hospodářského zájmu, zjišťuje se, zda lze poskytování sítě FTTH v Appingedamu takto označit.
(39)
Členské státy mají obecně rozsáhlou pravomoc při označování služby za službu obecného hospodářského zájmu. Přitom se však musí počítat s judikaturou soudů Evropské unie, v níž jsou stanoveny obecné principy (13).
(40)
Záměrem dotyčného opatření je vytvořit smluvní vztah mezi provozovatelem aktivní vrstvy a obcí/nadací podle pravidel klasického partnerství mezi soukromým a veřejnoprávním sektorem, ale ne pověření a vykonávání služby obecného hospodářského zájmu. To lze vyvodit i ze sdělení a dokumentace nizozemské vlády v souvislosti s opatřením, v níž se nikde neobjevuje formulace „služba obecného hospodářského zájmu“, ani podobné označení. Na rozdíl od případů, v nichž Komise dospěla k názoru, že finanční státní podpora představuje hrazení služby obecného hospodářského zájmu - viz rozhodnutí ve věci Pyrénées-Atlantiques (14) - a v této věci nedostala ani nadace, ani provozovatel žádné jasné zadání k poskytování služby obecného ekonomického zájmu tím, že nabídnou široké veřejnosti, občanům i podnikům, širokopásmový přístup ve venkovské a odlehlé oblasti, kde žádný jiný provozovatel nenabízí všeobecně dostupný a cenově dostupné vysokorychlostní připojení.
(41)
Ve věci Pyrénes-Atlantiques bylo přímým cílem opatření zpřístupnit vysokorychlostní služby široké veřejnosti v regionu s malým pokrytím širokopásmové služby prostřednictvím velkoobchodní sítě. Tyto podmínky neplatí v Appingedamu, kde se již poskytují vysokorychlostní služby prostřednictvím dvou sítí.
(42)
Vzhledem k tomu, že Komise opatření nepovažuje za službu obecného hospodářského zájmu, tedy není třeba opatření posuzovat ve světle ostatních kritérií uvedených v rozsudku Altmark (15).
IV.3. Obec Appingedam nejedná jako soukromý investor
(43)
Nizozemské orgány tvrdí, že investice obce a nadace jsou nutné právě proto, že účastníci trhu nejsou v Appingedamu ochotni investovat do pasivní sítě FTTH, vzhledem k tomu, že očekávaný výnos z investice by nedostačoval k obhájení investice při daných tržních podmínkách.
(44)
Podle nizozemských orgánů požádala obec několik bank, aby financovaly investici do pasivní vrstvy sítě, ale kromě Banky nizozemských obcí (Bank Nederlandse Gemeenten - BNG) všechny banky odmítly projekt financovat. BNG je ochotna poskytnout obci úvěr, protože BNG posuzovala pouze bonitu poživatele úvěru, tj. obce, nikoli zbudování sítě FTTH nadací, ani celkový projekt jako takový.
(45)
Investice obce do nadace a investice nadace do pasivní vrstvy proto neobstojí v „prověrce investora v tržní ekonomice“, protože, jak se obec dozvěděla, když se obrátila na soukromé investory, účastník trhu by neinvestoval do pasivní vrstvy.
IV.4. Posouzení podpory
(46)
Ve svých prvních příspěvcích, které předcházely rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení, tvrdily nizozemské orgány, že plánované opatření na žádné ze čtyř úrovní, které lze rozlišovat, nemůže být považováno za státní podporu. Nadace podle nich údajně není zvýhodněna, a pokud by snad byla řeč o nějaké výhodě, neměla by vliv na obchod mezi členskými státy. Dále míní, že podpora není poskytnuta provozovateli aktivní vrstvy, ani poskytovatelům maloobchodních služeb. Provozovatel bude (muset) účtovat tržní velkoobchodní ceny poskytovatelům maloobchodních služeb, které již nabízel prostřednictvím stávajících infrastruktur. Pokud by Komise chtěla od obce záruku, že provozovatel účtuje tržní ceny, obec by to stanovila ve smlouvě mezi nadací a provozovatelem.
(47)
Na závěr nizozemské orgány uvádějí, že na rozdíl od věci ATLAS (16), se síť v Appingedamu bude používat hlavně k poskytování služeb domácnostem/občanům, kteří nevyvíjejí žádnou hospodářskou činnost. Pokud je podnikům v Appingedamu poskytována podpora, pak zůstává v mezích povolené míry podpory, stanovené v nařízení Komise (ES) č. 69/2001 („de minimis“ (17)) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům.
(48)
Komise konstatovala již ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení (18), že nizozemské orgány neposkytly žádné informace, které by tyto argumenty podpořily. Ani po zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nepředložily další důkazy, aby podložily své argumenty v těchto bodech.
(49)
Podle Smlouvy a podle ustálené judikatury se jedná o státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jestliže opatření:
-
je opatřením státu nebo je financováno ze státních prostředků;
-
ekonomicky zvýhodňuje příjemce podpory;
-
narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž, a
-
nepříznivě ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(50)
Obec Appingedam poskytne úvěr nebo ručení za úvěr. Prostředky na financování pasivní vrstvy této sítě by tedy alespoň částečně pocházely z obecní pokladny Appingedam. Tyto prostředky je proto třeba považovat za státní prostředky (19).
(51)
Úvěr nebo ručení poskytované obcí zvýhodňuje několik účastníků trhu:
(52)
Nadace, kterou zřídila obec a která je v její správě, by byla vlastníkem pasivní vrstvy sítě. Nadace dá pasivní vrstvu k dispozici provozovateli. Zbudování a pronájem pasivní vrstvy lze považovat za hospodářskou činnost a proto lze nadaci označit za podnik ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(53)
Když Komise vychází z informací, které má k dispozici, je pasivní vrstva financována obcí bez jakéhokoli příspěvku nadace. Zdá se, že nadace neplatí ani poplatek za užívání sítě. Jak již bylo popsáno výše, investice obce Appingedam do pasivní sítě není v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Proto je nadace státními prostředky od obce zvýhodněna ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(54)
Nizozemské orgány potvrdily, že povolení k provozování pasivní infrastruktury bude zadáno ve veřejném výběrovém řízení. Při zadání ve veřejném výběrovém řízení by mohlo být minimalizováno zvýhodnění strany, která zakázku dostane, ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(55)
Projekt sice v důsledku veřejného výběrového řízení provozovateli nepřinese žádný mimořádný výnos, nicméně provozovatel by získal přístup k pasivní vrstvě sítě za podmínek, které by z výše uvedených důvodů se vší pravděpodobností neodrážely náklady, které obci a/nebo nadaci zbudováním sítě vzniknou a které nejsou stanoveny tak, aby obec z projektu získala co největší příjem. Ačkoli, jak již bylo uvedeno výše, není jasné, za jakých finančních podmínek by povolení bylo vydáno, lze předpokládat, že cena za přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že by se pravděpodobně nezakládala na tržních cenách za přístup ke srovnatelné pasivní síti.
(56)
Provozovatel by tudíž mohl založit své podnikání na státem financované síti a mohl by vstoupit na trh s velkoobchodními službami za podmínek, které se na tomto trhu jinak nevyskytují. Provozovatel je proto intervencí státu zvýhodněn.
(57)
I kdyby všichni zainteresovaní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb dostali prostřednictvím provozovatele za průhledných a rovných podmínek přístup k optické síti, tak lze předpokládat, že cena za tento přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že pravděpodobně nebude založena na tržních cenách za srovnatelné velkoobchodní širokopásmové služby. Poskytovatelé těchto služeb jsou tedy zvýhodněni, protože je jim umožněno vstoupit na maloobchodní trh s vysokorychlostním spojením a vyvíjet hospodářskou činnosti za podmínek, které by jinak na trhu nejsou k dispozici.
(58)
Z předchozího lze vyvodit, že zvýhodnění provozovatele, poskytovatelů služeb a dalších dodavatelů telekomunikačních služeb se odrazí také ve výhodě pro domácnosti a podniky v Appingedamu. Domácnosti nejsou upraveny předpisy o státní podpoře, ovšem podniky na dotyčném geografickém území by mohly mít výhody z širší nabídky služeb a nižších cen, než jaké by dostaly za čistě obchodních podmínek jako v případě aktuálně nabízených pronajatých linek nebo satelitního připojení. Navíc by měly výhodu ve srovnání s podniky, které sídlí v ostatních regionech Nizozemska.
(59)
Nizozemské orgány zopakovaly své stanovisko, že i pokud by se jednalo o podporu podniků v Appingedamu, její intenzita nepřekračuje nařízení (ES) č. 69/2001 („de minimis“) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům. Komise uznává, že výhoda pro každý z podniků jako koncových uživatelů nemusí překračovat práh podpory de minimis.. Stejně tak nelze vyloučit, že podpora hranice tohoto nařízení překračuje a že je v rozporu s předpisy o kumulaci podpory.
(60)
Plánovanou intervencí státu se mění stávající tržní podmínky v Appingedamu tak, že se umožní dotovaný přístup na velkoobchodní trh s rychlými širokopásmovými službami (provozovatel), a že se poskytovatelům služeb umožní vstup na navazující trhy nižšího stupně mimo jiné na trhy s maloobchodními širokopásmovými a telekomunikačními službami.. Při přijímání rozhodnutí o investicích do sítě a o údržbě sítě vycházeli stávající poskytovatelé Essent a KPN ve svých výpočtech z předpokladu, že ostatní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by museli nést úplné náklady na novou síť nebo by museli platit tržní cenu za přístup k velkoobchodním službám, k čemuž zjevně po plánované intervenci státu nedojde. Skutečnost, že bude k dispozici nová síť a evidentně za podmínek pod tržní cenou, vede k narušení hospodářské soutěže na navazujících trzích s maloobchodními širokopásmovými službami a dalšími elektronickými komunikačními službami.
(61)
Vzhledem k tomu, že intervence státu může mít dopad na provozovatele telekomunikací z jiných členských států, má opatření důsledky pro obchod. Telekomunikační trhy připouštějí konkurenci mezi poskytovateli elektronických komunikačních služeb a poskytovateli služeb, kteří většinou rozvíjejí činnosti, které jsou předmětem obchodu mezi členskými státy. Různí provozovatelé kabelového přenosu a poskytovatelé internetových služeb, kteří jsou aktivní v Nizozemsku, jsou součástí mezinárodních skupin podnikajících po celé Evropě a investujících v Nizozemsku, ale i v jiných zemích.
(62)
S ohledem na výše uvedené Komise soudí, že nadace, provozovatel i poskytovatelé služeb jsou projektem placeným ze státních prostředků ekonomicky zvýhodněni, což se alespoň částečně odráží v ekonomické výhodě podniků v Appingedamu. Projekt navíc narušuje hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
(63)
Když se potvrdilo, že opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, je třeba prošetřit, zda lze tato opatření považovat za slučitelná se společným trhem.
V. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI
(64)
V čl. 87 odst. 1 Smlouvy je ustanovena všeobecná zásada zákazu státní podpory ve Společenství. V čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou uvedeny výjimky z všeobecné zásady formulované v čl. 87 odst. 1.
(65)
Ustanovení čl. 87 odst. 2 stanoví, ve kterých případech lze bez váhání učinit výjimku ze všeobecného zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1. Na posuzovanou věc se nevztahuje žádná z výjimek uvedených v čl. 87 odst. 2. V souvislosti s čl. 87 odst. 2, písm. a) je třeba konstatovat, že projekt nelze považovat za státní podporu sociálního charakteru, a že podpora není přiznána pouze individuálním uživatelům.
(66)
Výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) a d) Smlouvy o ES také nelze uplatnit. Je nicméně třeba podotknout, že Appingedam se nachází na území, které připadá v úvahu pro regionální podporu (20), a proto v zásadě může připadat v úvahu pro regionální podporu v souladu s čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy. Komise sestavila pokyny pro regionální podporu, dále jen „pokyny“ (21), na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Opatření nelze z důvodů uvedených v odůvodnění (67) ospravedlnit ani na základě těchto pokynů.
(67)
Opatření není založeno na vymezeném režimu regionální státní podpory a navíc je ve prospěch jen určitého sektoru jediné obce dotyčného regionu. V pokynech se však stanoví, že „individuální dočasná podpora ve prospěch […] pouze jediného ekonomického sektoru […] může mít značný vliv na hospodářskou soutěž v dotčeném trhu (v tomto případě na ostatní provozovatele), přičemž hrozí, že jeho účinek na regionální rozvoj bude malý. […] Komise soudí, že tato státní podpora […] nesplňuje […] podmínky pokynů.“ (22).
(68)
Komise dále stanovila další pokyny a rámce, v nichž jsou zahrnuty předpisy pro státní podporu, u níž lze učinit výjimku podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Žádný z těchto pokynů se na dotyčnou věc nevztahuje. Vzhledem k tomu, že opatření nespadá ani pod jiný existující rámec nebo pokyny, je Komise toho názoru, že posouzení slučitelnosti opatření se společným trhem je třeba přímo založit na čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy (23).
(69)
Podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze za slučitelné se společným trhem považovat „podpory, které mají usnadnit určité formy hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(70)
Podpora může spadat do výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c), jestliže se opatřením usiluje o cíl společného zájmu způsobem, který je nutný a který je úměrný stanovenému cíli.
(71)
Komise bude proto zjišťovat:
a)
zda plánovaná podpora směřuje k definovanému cíli společného zájmu, tj. zda napravuje selhání trhu nebo usiluje o jiný cíl společného zájmu, jako je soudržnost.
V takovém případě se bude také zjišťovat, zda
b)
má podpora takovou formu, aby byl cíl společného zájmu dosažen, přičemž je třeba odpovědět na následující otázky:
i.
Je podpora odpovídajícím nástrojem, tj. lze cíl uskutečnit podporou, nebo existují jiné, nepopiratelně lepší nástroje k dosažení téhož výsledku?
ii.
Je opatření stimulující, tj. změní opatření chování podniků?
iii.
Je opatření úměrné stanovenému cíli, tj. lze téže změny chování dosáhnout menší podporou nebo méně narušujícím prostředkem?
c)
jsou narušení hospodářské soutěže a jeho důsledky tak malé, aby byl konečný výsledek pozitivní?
(72)
Komise musí zjistit, zda se v Nizozemsku, konkrétně v Appingedamu, jedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které by mohla napravit státní podpora. Aktuální údaje (24) potvrzují, že v Nizozemsku existuje na trhu se širokopásmovým připojením tvrdá konkurence a velmi rozmanitá nabídka. Nizozemsko má nejvyšší podíl širokopásmového připojení ve Společenství (v polovině roku 2006 zhruba 30 % a toto procento rychle stoupá).
(73)
Nizozemský trh se širokopásmovým připojením se vyznačuje rychlým vývojem. Poskytovatelé elektronických komunikačních služeb, provozovatelé kabelového připojení a poskytovatelé internetových služeb se chystají na Nizozemském trhu představit širokopásmové služby s velmi vysokou kapacitou (25). Očekává se, že v příštích letech budou bez státní podpory zbudovány „sítě příští generace“ (26). Navíc se provozovatelé mobilní telefonie třetí generace momentálně věnují zavedení mobilních širokopásmových služeb v Nizozemsku. Podle informací, které má Komise k dispozici, je těmito službami pokryto již zhruba 70 % nizozemského území (27). Z těchto trhem poháněných rozvojových plánů je vidět, že z veřejné intervence vyplývá riziko vytlačování soukromé iniciativy.
(74)
Když Komise vyjde z faktických informací, které má k dispozici (zpráva CPB, zpráva Komise, analýza OECD, atd.), vše ukazuje na to, že působení sil na trhu je dostatečné na to, aby vedlo ke vzniku požadovaného pokrytí a požadovaného množství služeb na trhu se širokopásmovým připojením v Nizozemsku (28). Navíc by plánované opatření jako státní investice ohrozilo soukromou iniciativu a nevedlo by ke zlepšení celkové nabídky širokopásmových služeb.
(75)
Ve zprávě CPB se výslovně prohlašuje, že se v Nizozemsku obecně nejedná o selhání trhu se širokopásmovým připojením, že podniky jsou dostatečně stimulovány k investicím do širokopásmového připojení a nejlepší politikou státu je zdrženlivost, která ponechá trhu volný průchod. Zpráva konstatuje, že stávající selhání trhu je omezené a je především spojené s tržní silou a minimálními výrobními externalitami. Podle této zprávy v obou bodech zjevně vhodně zapůsobí dozor nizozemského dozorčího orgánu OPTA a poskytnutí určitých dotací na výzkum a vývoj (29).
(76)
Pokud jde konkrétně o Appingedam, nabízejí KPN i Essent na maloobchodním trhu maloobchodní širokopásmové služby. Essent v tuto chvíli poskytuje služby o rychlosti až 5 Mbit/s, KPN až 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN poskytují tři druhy služeb (telefonii, internet a digitální/analogovou televizi). Oba podniky disponují technickými možnostmi a využijí jich k tomu, aby na základě svých stávajících sítí dále zvyšovaly širokopásmovou kapacitu svých služeb, pokud bude po takových službách dostatečná poptávka. I ostatní poskytovatelé internetových služeb mají možnost poskytovat širokopásmové služby za využití velkoobchodních služeb KPN.
(77)
Pokud jde o velkoobchodní trhy, uložil dozorčí orgán OPTA na určitých trzích dominantnímu provozovateli KPN omezení. KPN poskytuje velkoobchodní přístup ke své síti a služby potřebné k poskytování širokopásmových služeb (30). Někteří provozovatelé kabelového připojení, zejména Essent, poskytují na nizozemském trhu také formu velkoobchodního širokopásmového přístupu třetím osobám (31).
(78)
V ostatních případech, v nichž měla Komise doposud posuzovat státní podporu na širokopásmové připojení, dospěla skutečně k závěru, že státní podpora na velkoobchodní sítě může být vhodným a přiměřeným nástrojem působení na některé aspekty selhání trhu a/nebo nedostatečného financování. V případech, kdy se jednalo obecně o „bílé“ nebo „šedé“ oblasti (32), se však trh nehodil pro konkurující nabídky širokopásmových služeb nebo se jednalo o strukturální překážky zbudování širokopásmového připojení (33).
(79)
Nizozemské orgány argumentují tím, že „pro budoucí obsahové služby a aplikace“ jsou potřebné sítě s vyšší kapacitou, než je kapacita stávajících měděných sítí nebo hybridních sítí mědi a vlákna. Z vyšetřování však vyplývá, že je těžké si představit, že by nebylo možné v blízké budoucnosti a ve střednědobém horizontu poskytovat široké veřejnosti aplikace prostřednictvím stávajících sítí (34).
To znamená, že míra zastupitelnosti mezi službami dodávanými prostřednictvím „sítí příští generace“ a služeb prostřednictvím stávajících sítí je vysoká a v blízké budoucnosti bude trvat vysoké potencionální narušení hospodářské soutěže.
(80)
Po shrnutí lze vyvodit závěr, že se v Appingedamu nejedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které vytváří potřebu finanční státní podpory.
(81)
Ačkoli se Appingedam nachází v okrajové části Nizozemska, intervence státu se uskutečňuje v obci, kde jsou již dostupné maloobchodní i velkoobchodní širokopásmové služby prostřednictvím různých poskytovatelů elektronických komunikačních služeb a sítí za dodavatelských podmínek a za ceny, které jsou srovnatelné s ostatními regiony.
(82)
V již citované zprávě CPB se uvádí, že nebyly shledány žádné známky ukazující na „zásadní geografickou nebo sociální rozdělenost v Nizozemsku. Širokopásmové připojení je dostupné téměř ve všech regionech. Většina spotřebitelů si může vybrat ze zhruba 80 internetových připojení v hustě obydlených oblastech a asi 30 připojení v odlehlejších oblastech“. Ve zprávě se sice potvrzuje, že by se mohlo eventuálně jednat o sociální rozdělení (senioři jsou v širokopásmovém připojení málo zastoupeni), avšak vláda může užívání internetu těmito osobami velmi dobře stimulovat také prostřednictvím opatření na straně poptávky, například propagační kampaní (35).
(83)
Dotyčné opatření proto neřeší ani selhání trhu ani cíl v podobě soudržnosti. Státní podpora není potřebná ke stimulaci nabídky širokopásmových služeb v Appingedamu a nepřiměřeně narušuje hospodářskou soutěž. S ohledem na to, že neexistuje cíl společného zájmu, nesplňuje opatření kritéria slučitelnosti se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
VI. ZÁVĚR
(84)
Z výše uvedených důvodů Komise dospěla k závěru, že opatření znamená státní podporu pro nadaci, provozovatele optické sítě a poskytovatele maloobchodních širokopásmových služeb. Vzhledem k tomu, že podpora neusnadňuje rozvoj určitých forem hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, aniž by měnila podmínky obchodování k horšímu v rozporu se společným zájmem, nelze podporu na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES zdůvodnit a podpora je proto neslučitelná se společným trhem.
KOMISE PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpora, kterou Nizozemsko hodlá poskytnout na rozvoj širokopásmové sítě v Appingedamu, je neslučitelná se společným trhem.
Opatření proto nesmí být realizováno.
Článek 2
Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Komisi sdělí, jaká opatření přijalo, aby její rozhodnutí splnilo.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.