ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 6. srpna 2007
o vynětí některých služeb v poštovním odvětví ve Finsku s výjimkou Alandských ostrovů z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2007) 3700)
(Pouze finské a švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2007/564/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 4 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost Finska předloženou prostřednictvím e-mailu dne 9. února 2007,
po konzultaci Poradního výboru pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 9. února 2007 Finsko předalo Komisi prostřednictvím e-mailu žádost podle čl. 30 odst. 4 směrnice 2004/17/ES. Komise si prostřednictvím e-mailů ze dne 21. března 2007, 18. dubna 2007 a 15. května 2007 vyžádala doplňkové informace, které byly finskými orgány předány prostřednictvím e-mailů ze dne 4. dubna 2007, 24. dubna 2007 a 16. května 2007.
(2)
Žádost předložená Finskem jménem Suomen Posti Oyj, jejíž název se od 1. června 2007 změnil na Itella Oyj, dále jen „Finská pošta“, se týká některých poštovních služeb, jakož i některých služeb jiných než poštovních ve Finsku s výjimkou Alandských ostrovů. Služby jsou v žádosti popsány takto:
a)
adresné listovní služby (mezi spotřebiteli, mezi spotřebitelem a podnikem, mezi podniky a mezi podnikem a spotřebitelem), a to vnitrostátní i mezinárodní;
b)
služby v oblasti adresných reklamních zásilek;
c)
služby v oblasti neadresných reklamních zásilek;
d)
běžné balíkové služby mezi podniky, vnitrostátní a mezinárodní;
e)
běžné balíkové služby mezi podnikem a spotřebitelem, vnitrostátní a mezinárodní;
f)
spotřebitelské běžné balíkové služby (mezi spotřebiteli a mezi spotřebitelem a podnikem), vnitrostátní a mezinárodní;
g)
expresní a kurýrní balíkové služby, vnitrostátní a mezinárodní;
h)
časné doručování novin;
i)
běžné doručování novin;
j)
služby v oblasti lehkého zboží (nazývané rovněž jednotlivé zásilky) a nákladní doprava;
k)
skladovací služby;
l)
smluvní logistické služby;
m)
celková řešení s ohledem na reklamní zásilky;
n)
tiskařské služby;
o)
služby v oblasti řízení dat;
p)
služby v oblasti elektronických transakcí;
q)
filatelistické služby.
(3)
K žádosti jsou připojeny závěry nezávislého vnitrostátního orgánu, Kilpailuvirasto/Konkurrensverket (finský orgán pro hospodářskou soutěž), který na jedné straně nevidí „žádný konkrétní důvod pro nesouhlas s udělením výjimky uvedené v článku 30 …“, ačkoliv na druhé straně uvádí, že „je nutno mít na paměti, že finská poštovní korporace má dosud velmi silné postavení na trhu, pokud jde o její tradiční hlavní činnost, tj. vybírání a rozesílání listovních zásilek, balíků a jiných adresných zásilek, ačkoliv podle zákona o poštovních operacích bylo celé poštovní odvětví ve Finsku otevřeno hospodářské soutěži již v roce 1994. Ve Finsku nicméně nevznikla tradiční hlavní činnosti finské poštovní korporace žádná konkurence. …“
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu některé z činností, na něž se vztahuje směrnice 2004/17/ES, se touto směrnicí neřídí, pokud je v členském státě, ve kterém je činnost vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství o otevření daného odvětví či jeho části.
(5)
Jelikož Finsko provedlo a uplatňuje směrnici Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (2), přístup na trh by se v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem směrnice 2004/17/ES měl považovat za neomezený. Přímé vystavení hospodářské soutěži na konkrétním trhu by mělo být posouzeno na základě různých kritérií, z nichž žádné není samo o sobě rozhodující.
(6)
Co se týká trhů dotčených tímto rozhodnutím, podíl hlavních účastníků na daném trhu představuje kritérium, které by mělo být vzato v úvahu. Dalším kritériem je stupeň koncentrace na těchto trzích. Jelikož podmínky se u různých činností, jichž se toto rozhodnutí týká, liší, zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže by mělo vzít v úvahu odlišnou situaci na jednotlivých trzích.
(7)
Ačkoliv v určitých případech by bylo možno předpokládat užší definice trhů, přesnou definici relevantního trhu je možno pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou, pokud jde o řadu služeb uvedených v žádosti předložené Finskem, neboť výsledek analýzy zůstává stejný bez ohledu na to, zda je založen na úzké nebo širší definici.
(8)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(9)
V souladu s čl. 6 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/17/ES se na logistické služby, např. skladovací služby a smluvní logistické služby, a služby s přidanou hodnotou, např. tiskařské služby, služby v oblasti řízení dat a služby v oblasti elektronických transakcí, tato směrnice vztahuje pod podmínkou, že tyto služby jsou poskytovány subjekty poskytujícími rovněž poštovní služby ve smyslu čl. 6 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/17/ES. Podle informací, které má Komise k dispozici, tato podmínka není ve Finsku splněna s ohledem na skladovací služby, tiskařské služby, služby v oblasti řízení dat a služby v oblasti elektronických transakcí. Směrnice 2004/17/ES se proto na poskytování těchto služeb ve Finsku nevztahuje.
(10)
Pokud jde o spotřebitelské listovní zásilky (adresné listovní služby mezi spotřebiteli a mezi spotřebitelem a podnikem, vnitrostátní a mezinárodní), Finská pošta má podíl na trhu ve výši 100 %. U podnikových listovních zásilek se odhaduje, že její podíl na trhu kolísá mezi 85 % (u adresných listovních služeb mezi podniky, vnitrostátních a mezinárodních) a 95 % (u adresných listovních zásilek mezi podnikem a spotřebitelem, vnitrostátních a mezinárodních), přičemž žádný z jejích konkurentů nezískal odhadovaný podíl na trhu překračující 10 %. Podle dostupných informací jsou podíly Finské pošty na trhu u mezinárodních adresných listovních zásilek (příchozích a odchozích listovních zásilek) stejné jako u čistě vnitrostátních služeb. Podle finských orgánů jsou tyto služby přímo vystaveny hospodářské soutěži, a to za prvé vzhledem ke konkurenčnímu tlaku plynoucímu z možnosti nahradit „tradiční“ listovní služby založené na papírových zásilkách elektronickými komunikačními prostředky (např. e-mail nebo SMS) a za druhé vzhledem k tomu, že existující neomezený přístup na trh ji vystavuje možné konkurenci případných nových účastníků. Pokud jde o nahrazení, je nutno zmínit, že podle soutěžních pravidel ES by se nahraditelnost měla analyzovat mimo jiné na základě vlastností produktů, na základě ceny produktů a překážek spojených s přechodem poptávky na možné náhradní produkty. Zdá se, že se vlastnosti papírových zásilek a elektronické komunikace významně liší a že existuje významná překážka pro přechod mezi papírovými zásilkami a elektronickou poštou (3). To naznačuje, že elektronická komunikace patří na jiný trh produktů, a proto nemůže představovat přímou konkurenční překážku pro adresné listovní služby Finské pošty. Zdá se, že hlavní dopad většího využívání elektronické pošty značně omezí celkovou velikost trhu s papírovými zásilkami, místo aby na něm zavedl hospodářskou soutěž. Podle poskytnutých informací Finská pošta např. reagovala na zvýšené uvádění elektronické fakturace bankami ve Finsku na trh tak, že začala nabízet vlastní elektronické služby a nepřijala žádná opatření týkající se „tradiční“ komunikace založené na papírových zásilkách. Za druhé, co se týká možné konkurence, je důležité, že celé poštovní odvětví je od roku 1994 otevřeno hospodářské soutěži a že to až dosud vedlo pouze k tomu, že konkurenti získali souhrnný odhadovaný podíl na trhu ve výši 15 %, a to dokonce i v nejkonkurenčnějším segmentu (adresné listovní služby mezi podniky, vnitrostátní a mezinárodní). Neexistují proto žádné náznaky, že možná konkurence bude v předvídatelné budoucnosti hrát významnou roli. V souladu se závěry nezávislého vnitrostátního orgánu, Kilpailuvirasto/Konkurrensverket (finský orgán pro hospodářskou soutěž), je nutno učinit závěr, že služby zkoumané v tomto bodu odůvodnění nejsou ve Finsku přímo vystaveny hospodářské soutěži. Proto se čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES nevztahuje na zakázky určené pro umožnění výkonu těchto činností ve Finsku.
(11)
Pokud jde o adresné reklamní zásilky, jimiž se pro účely tohoto rozhodnutí rozumí adresné doručování zásilek určených jako propagační sdělení, Finská pošta má odhadovaný podíl na trhu ve výši 90 %, přičemž žádný její konkurent nezískal odhadovaný podíl na trhu vyšší než 10 %. Vzhledem k vysoké úrovni koncentrace na tomto trhu a při neexistenci žádných dalších ukazatelů prokazujících opak je nutno vyvodit závěr, že služby v oblasti adresných reklamních zásilek nejsou ve Finsku přímo vystaveny hospodářské soutěži. Proto se čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES nevztahuje na zakázky určené pro umožnění výkonu této činnosti ve Finsku.
(12)
Pokud jde o tyto služby, postavení Finské pošty je dosti silné s odhadovaným podílem na trhu ve výši 80 % (4). Podíl na trhu největšího (a jediného významného) konkurenta Finské pošty prakticky pokrývá zbývajících 20 % (5). V souladu se závěry finského orgánu pro hospodářskou soutěž je nutno učinit závěr, že zkoumaná kategorie služeb není ve Finsku přímo vystavena hospodářské soutěži. Proto se čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES nevztahuje na zakázky určené pro umožnění výkonu těchto činností ve Finsku.
(13)
Tato služba je vymezena jako ranní doručování (sedm dnů v týdnu) novin vydávaných nejméně 3krát týdně. S ohledem na tuto službu má Finská pošta odhadovaný podíl na trhu ve výši téměř tří čtvrtin (74 %) a podíl jejího největšího konkurenta činí přibližně 10 %. Vzhledem k vysokému podílu Finské pošty na trhu a naopak poměrně malému podílu jejího největšího konkurenta je nutno vyvodit závěr, že časné doručování novin není ve Finsku přímo vystaveno hospodářské soutěži. Proto se čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES nevztahuje na zakázky určené pro umožnění výkonu této činnosti ve Finsku.
(14)
S podílem na trhu ve výši 100 % je Finská pošta jediným poskytovatelem těchto služeb. Jelikož se doručování těchto novin uskutečňuje ve stejnou dobu jako doručování listovních zásilek a s využitím stejných okruhů jako u poskytování adresných listovních služeb zkoumaných v 10. bodě odůvodnění, platí ohledně situace v oblasti hospodářské soutěže stejný závěr, zejména vzhledem k tomu, že rozdílné vlastnosti tištěných novin a elektronické komunikace jsou zde ještě zjevnější. Z těchto důvodů je nutno přijmout závěr, že běžné doručování novin není ve Finsku přímo vystaveno hospodářské soutěži. Proto se čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES nevztahuje na zakázky určené pro umožnění výkonu této činnosti ve Finsku.
(15)
Podle oznámení a doplňkových informací předložených finskými orgány se za celková řešení s ohledem na reklamní zásilky považují různé kombinace jednotlivých služeb, např. tiskařských služeb, služeb v oblasti adresování a zaměření, rozmnožování a služeb v oblasti (elektronické) zpětné vazby ve spojení s adresnými a/nebo neadresnými reklamními zásilkami (6). Přesná kombinace těchto služeb závisí na poptávce jednotlivých zákazníků. Brány jednotlivě se odhadované podíly Finské pošty na trzích u některých těchto služeb, které by mohly být kombinovány v rámci „celkového řešení“, velmi liší: u adresných reklamních zásilek: 90 %, u neadresných reklamních zásilek: 41 %, u tiskařských služeb: 36 %, u služeb v oblasti řízení dat (které zahrnují služby v oblasti zpětné vazby): 4 %. Zdá se, že to naznačuje, že situace v oblasti hospodářské soutěže nemůže být stejná bez ohledu na vybranou kombinaci služeb. Neadresné reklamní zásilky lze považovat za přímo vystavené hospodářské soutěži, zatímco u adresných reklamních zásilek tomu tak není. Jelikož nelze zjistit, které služby lze spojovat, pokud se jeden nebo více zákazníků rozhodne o ně požádat, rozhodnutí o právním režimu použitelném na celková řešení by znamenalo značnou právní nejistotu. Za těchto okolností nelze o celkových řešeních s ohledem na reklamní zásilky vymezených v oznámení Finska rozhodnout podle článku 30 směrnice 2004/17/ES jako o jedné kategorii služeb.
(16)
Na tomto trhu činí podíl Finské pošty podle odhadů 41 %. Vzhledem ke stupni koncentrace na tomto trhu, na němž největší konkurent získal podle odhadů podíl ve výši přibližně 30 %, je nutno tyto činitele brát v úvahu jako projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Pokud jde o vnitrostátní běžné balíkové služby mezi podniky, podíl Finské pošty na trhu činí podle odhadů 35 %. U mezinárodních služeb je podíl Finské pošty na trhu podle dostupných informací nižší než u vnitrostátních služeb, a to v rozmezí od 13 do 15 %. Vzhledem k tomu, že odhadované souhrnné podíly na trhu dvou největších konkurentů s ohledem na vnitrostátní služby činí 28 %, což se významně neliší od podílu Finské pošty na trhu, vyvozuje se závěr, že tato činnost je přímo vystavena hospodářské soutěži.
(18)
Podíl Finské pošty na trhu u vnitrostátních služeb podle odhadu činí 63 %, což je samo o sobě poměrně vysoká úroveň. U mezinárodních služeb je podíl Finské pošty na trhu podle dostupných informací nižší než u vnitrostátních služeb, a to v rozmezí od 13 do 15 %. Avšak odhadovaný podíl největšího konkurenta na trhu s 37 % u vnitrostátních služeb činí více než polovinu podílu Finské pošty a při této úrovni lze mít za to, že by konkurent byl schopen vyvíjet na Finskou poštu značný konkurenční tlak. Tyto činitele je proto nutno považovat za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Na tomto trhu nemá Finská pošta nejvyšší podíl a její odhadovaný podíl ve výši 10 % je několikrát nižší než podíl jejího největšího konkurenta, jehož podíl na trhu leží v rozmezí od jedné třetiny do poloviny trhu. Tyto činitele je proto nutno považovat za projev přímého vystavení expresních a kurýrních balíkových služeb, vnitrostátních a mezinárodních, hospodářské soutěži.
(20)
Na trhu služeb v oblasti lehkého zboží, vymezených jako doprava jednotlivých zásilek v přepravních jednotkách o hmotnosti 35 až 2 500 kg, a na trhu nákladní dopravy, vymezené jako dopravní služby týkající se těžkého kontejnerového nákladu o hmotnosti vyšší než 5 000 kg; nebo těžkého kontejnerového nákladu o hmotnosti 2 500-5 000 kg, má Finská pošta odhadovaný podíl ve výši 6,7 %, pokud jde o trh se službami v oblasti lehkého zboží, a 1,7 %, pokud jde o trh nákladní dopravy. Tyto podíly jsou několikrát nižší než souhrnné podíly jejích dvou největších konkurentů. Na trhu se službami v oblasti lehkého zboží mají dva největší konkurenti odhadované podíly na trhu ve výši 51 % a 30 %, tj. odhadovaný souhrnný podíl ve výši 81 %. Na trhu nákladní dopravy mají dva největší konkurenti odhadovaný souhrnný podíl na trhu ve výši 92 % (80 %, resp. 12 %). Tyto činitele je proto nutno považovat za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(21)
Jak je uvedeno v 9. bodě odůvodnění, na smluvní logistické služby vymezené jako externě pořizované logistické služby a související služby datového systému/služby v oblasti použití logistiky a poradenské služby se směrnice 2004/17/ES vztahuje pouze tehdy, jsou-li tyto služby poskytovány subjekty, které poskytují rovněž poštovní služby ve smyslu čl. 6 odst. 2 písm. b) této směrnice. Podle dostupných informací je Finská pošta ve Finsku jediným takovýmto subjektem na tomto trhu. Na trhu pro smluvní logistické služby je podíl Finské pošty zanedbatelný, jelikož činí sotva 1 %. To lze proto považovat za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(22)
Kromě Finské pošty, která ve Finsku (s výjimkou Alandských ostrovů) vydává známky, působí na trhu filatelistických služeb další dvě kategorie účastníků: prodejci známek a aukční domy (pro známky). Odhadovaný podíl Finské pošty na celkovém trhu filatelistických služeb ve Finsku, ať už poskytovaných prodejci nebo aukčními domy, činí 50 %, zatímco odhadované souhrnné podíly dvou největších prodejců známek na tomto trhu činí 20 % a odhadovaný celkový podíl dvou největších aukčních domů na celkovém trhu činí 12 %. Odhadované souhrnné podíly těchto čtyř účastníků (32 %) tudíž představují více než polovinu podílu Finské pošty (50 %). Pokud se služby poskytované prodejci známek a aukčními domy vezmou v úvahu zvlášť, pak odhadované souhrnné podíly na trhu dvou největší účastníků pro každou z těchto dvou kategorií dosahují podstatně vyšší úrovně. U prodejců známek činí odhadovaný souhrnný podíl 55 % trhu pro prodej známek a u aukčních domů činí odhadovaný souhrnný podíl 75 % trhu pro aukce známek. Tyto činitele lze proto považovat za projev přímého vystavení filatelistických služeb hospodářské soutěži, bez ohledu na to, je-li posuzovaným trhem celkový trh nebo samostatný trh pro prodej známek a trh pro aukce známek.
IV. ZÁVĚRY
(23)
Vzhledem k činitelům zkoumaným v 9. až 22. bodě odůvodnění lze mít za to, že podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES je ve Finsku s výjimkou Alandských ostrovů splněna s ohledem na tyto služby:
a)
neadresné reklamní zásilky;
b)
běžné balíkové služby mezi podniky, vnitrostátní a mezinárodní;
c)
běžné balíkové služby mezi podnikem a spotřebitelem, vnitrostátní a mezinárodní;
d)
expresní a kurýrní balíkové služby, vnitrostátní a mezinárodní;
e)
služby v oblasti lehkého zboží (nazývané rovněž jednotlivé zásilky) a nákladní doprava;
f)
smluvní logistické služby;
g)
filatelistické služby.
(24)
Jelikož se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, směrnice 2004/17/ES by se neměla použít v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění služeb uvedených v písmenech a) až g) 23. bodu odůvodnění, které mají být poskytovány ve Finsku s výjimkou Alandských ostrovů, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti ve Finsku.
(25)
Toto rozhodnutí je založeno na právní a skutkové situaci z února až května 2007, jak je zřejmé z informací předložených Finskou republikou. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které mají umožnit provozování níže uvedených služeb ve Finsku s výjimkou Alandských ostrovů:
a)
neadresné reklamní zásilky;
b)
běžné balíkové služby mezi podniky, vnitrostátní a mezinárodní;
c)
běžné balíkové služby mezi podnikem a spotřebitelem, vnitrostátní a mezinárodní;
d)
expresní a kurýrní balíkové služby, vnitrostátní a mezinárodní;
e)
služby v oblasti lehkého zboží (nazývané rovněž jednotlivé zásilky) a nákladní doprava;
f)
smluvní logistické služby;
g)
filatelistické služby.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Finské republice.
V Bruselu dne 6. srpna 2007.