ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 5. ledna 2010
o vynětí některých finančních služeb v poštovním odvětví v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2009) 10382)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/12/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 4 a 6 této směrnice,
s ohledem na čtyři žádosti předložené Italskou republikou prostřednictvím elektronické pošty obdržené dne 8. července 2009,
po konzultaci Poradního výboru pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 8. července 2009 obdržela Komise čtyři italské žádosti podle čl. 30 odst. 4 směrnice 2004/17/ES předané Komisi prostřednictvím elektronické pošty. Komise si elektronickou poštou ze dne 24. září 2009 vyžádala doplňující informace, které italské orgány po prodloužení počáteční lhůty předaly prostřednictvím elektronické pošty dne 16. října 2009.
(2)
Žádosti předložené Italskou republikou jménem společnosti Poste Italiane S.p.A. (dále jen „Poste“) se týkají různých finančních služeb poskytovaných společností Poste. Každá z těchto čtyř samostatných žádostí podle čl. 30 odst. 4 se týká různých finančních služeb, které byly roztříděny do čtyř různých skupin. Tyto služby jsou v žádostech označeny takto:
a)
Shromažďování úspor veřejnosti prostřednictvím běžného účtu (dále jen „úspory“).
b)
Půjčování peněz jménem bank a akreditovaných finančních zprostředkovatelů (dále jen „financování“). Jak je popsáno, tato skupina služeb by zahrnovala zejména působení společnosti Poste jako distributora
-
půjčování peněz realizovaného třetími stranami (zejména hypoték a půjček),
-
spotřebitelských úvěrů poskytovaných třetími stranami a
-
finančního leasingu poskytovaného třetími stranami.
c)
Investiční služby a činnosti (dále jen „investice“). Kromě úschovy a správy finančních nástrojů tato skupina služeb podle svého popisu zahrnuje také navazující (distribuční) fázi pro
-
umisťování finančních nástrojů (zejména dluhopisů) a
-
umisťování doplňkových penzijních a finančních/pojišťovacích produktů (zejména osobních penzijních programů).
d)
Platební služby a služby spojené s převodem peněz (dále jen „platby“). Jak je popsáno, tato skupina služeb zahrnuje dvě rozdílné kategorie, a to
-
platební služby definované tak, že zahrnují služby spojené s kreditními kartami a debetními kartami, a
-
služby spojené s převodem peněz, včetně mezinárodních převodů finančních prostředků prostřednictvím systému Eurogiro nebo mezinárodních peněžních poukázek a převodu finančních prostředků v rámci Itálie prostřednictvím poštovních peněžních poukázek.
(3)
Žádost je doprovázena dvěma usneseními nezávislého vnitrostátního orgánu (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, italský dozorčí orgán pro veřejné zakázky). Ve svém závěrečném usnesení ze dne 12. listopadu 2008 zdůrazňuje, že pokud by se čl. 30 odst. 1 vztahoval na některé nebo všechny zde uvedené služby, pak by bylo zapotřebí přijmout konkrétní opatření pro dohled, aby bylo zajištěno, že pravidla Společenství pro zadávání veřejných zakázek jsou i nadále náležitě uplatňována na všechny veřejné zakázky zadávané společností Poste pro výkon jiných činností, než jsou činnosti, na které by se vztahoval čl. 30 odst. 1. Usnesení tedy uzavírá, že společnost Poste by měla přijmout vhodná opatření k rozdělení veřejných zakázek podle činností, pro které jsou určeny.
(4)
Žádost je dále doprovázena stanoviskem vydaným nezávislým vnitrostátním orgánem, Autorità garante della concorrenza e del mercato (italský úřad pro hospodářskou soutěž). Zdůrazňuje obecnou otevřenost italského finančního odvětví s více než 800 bankami, více než 80 bankovními skupinami a více než 170 společnostmi, které působí v pojišťovnictví, z nichž 68 je aktivním poskytovatelem produktů pouze v oblasti životního pojištění, 77 pouze v oblasti neživotního pojištění a 17 v oblasti životního i neživotního pojištění. Toto odvětví se také vyznačuje relativně nízkým stupněm koncentrace, protože souhrnný tržní podíl pěti největších skupin dosahoval v roce 2007 přibližně 51,5 % v bankovnictví a přibližně 53 %, pokud jde o všechny oblasti životního pojištění. Ve svém obecném vyjádření tento orgán také poukazuje na skutečnost, že společnost Poste poskytuje své finanční služby prostřednictvím „distribuční sítě založené na jejím podnikání v oblasti poštovních služeb, která je velmi komplexní a není srovnatelná se sítí žádného jiného subjektu. Tato síť se skládá přibližně ze 14 000 poštovních úřadů (2), zatímco vedoucí bankovní skupina působící v Itálii má celkovou síť čítající o něco více než 6 000 poboček.“
(5)
Na základě své praxe v oblasti bankovních fúzí orgán poskytl podrobné vyjádření k různým službám, na které se žádost vztahuje, a uzavírá: „Postup zahájený společností Poste Italiane se vztahuje k širokému spektru činností spojených s bankovnictvím, pojišťovnictvím a správou úspor. Pokud jde o tato odvětví, ke kterým lze přístup považovat za neomezený, italský úřad pro hospodářskou soutěž zjistil typické vlastnosti otevřených trhů […]. V této souvislosti je společnost Poste Italiane považována za zvláštní subjekt jak z důvodu normativních omezení upravujících služby společnosti BancoPosta, tak z důvodu klientely, které poskytuje služby. Potvrzují to precedenty uvedeného orgánu, podle kterých společnost Poste Italiane nikdy zcela nesplynula s bankami ani jinými finančními zprostředkovateli působícími na dotčených trzích. Služby společnosti BancoPosta jsou považovány obecně spíše za doplňkové a podobné službám poskytovaným bankami, než za služby, které je mohou nahradit, […] i přes zvláštní povahu společnosti Poste Italiane lze dojít k závěru, že poskytování bankovních, finančních a pojišťovacích služeb v Itálii lze považovat za poskytování služeb v rámci trhů, na které není přístup omezen, na kterých působí různé subjekty a kde je stupeň koncentrace srovnatelný s evropským průměrem.“
(6)
Nicméně italský úřad pro hospodářskou soutěž od té doby zahájil řízení proti společnosti Poste Italiane S.p.A. pro zneužívání dominantního postavení v oblasti plateb, a to konkrétně převodů za pomoci poštovních běžných účtů. Závazky společnosti Poste Italiane tuto záležitost vyřešit se projednávají s úřadem pro hospodářskou soutěž (3).
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(7)
Je třeba připomenout, že podle čl. 6 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/17/ES se uvedená směrnice vztahuje na poskytování finančních služeb vymezených ve čtvrté odrážce uvedeného písmene c) pouze v případě, že jsou tyto služby poskytovány subjekty, které poskytují rovněž poštovní služby ve smyslu písmene b) uvedeného ustanovení. Společnost Poste je jediným zadavatelem v Itálii, který nabízí dotčené služby.
(8)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na něž se uvedená směrnice vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je v členském státě, ve kterém je činnost vykonávána, činnost přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství o otevření daného odvětví nebo jeho části. Nejsou-li v příloze XI směrnice žádné příslušné právní předpisy Společenství uvedeny, jako v případě dotčených služeb, pak čl. 30 odst. 3 druhý pododstavec vyžaduje, že „musí být prokázáno, že přístup na trh je volný fakticky i právně“.
(9)
Pokud jde o finanční služby, je třeba připomenout, že na úrovni Společenství byl přijat rozsáhlý korpus právních předpisů zaměřený na liberalizaci zavádění a poskytování služeb v tomto odvětví. Dále pak Komise v souvislosti s různými případy státní podpory týkajícími se společnosti Poste poukázala na to, že „bankovní sektor je otevřený hospodářské soutěži mnoho let. Postupná liberalizace rozvinula hospodářskou soutěž, kterou umožnil už volný oběh kapitálu stanovený Smlouvou o ES.“ (4) Podmínku stanovenou v čl. 30 odst. 3 týkající se volného přístupu na trh lze tedy považovat za splněnou.
(10)
Přímé vystavení hospodářské soutěži na konkrétním trhu by mělo být posouzeno na základě různých kritérií, z nichž žádné není samo o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, podíl hlavních účastníků na daném trhu představuje kritérium, které by mělo být vzato v úvahu. Dalším kritériem je stupeň koncentrace na těchto trzích. Jelikož podmínky se u různých činností, jichž se toto rozhodnutí týká, liší, zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže by mělo vzít v úvahu odlišnou situaci na jednotlivých trzích.
(11)
Ačkoliv v určitých případech by bylo možno předpokládat užší definice trhů, přesnou definici relevantního trhu lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou, pokud jde o řadu služeb uvedených v žádosti předložené společností Poste, neboť výsledek analýzy zůstává stejný bez ohledu na to, zda je založen na úzké nebo širší definici.
(12)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(13)
Jak je zmíněno výše v 5. bodě odůvodnění, italský úřad pro hospodářskou soutěž se zabýval různými fúzemi (5) mezi bankami nebo jinými finančními institucemi v Itálii a shledal, že finanční služby poskytované společností Poste v souvislosti s jejími poštovními běžnými účty spíše „doplňují“ než „nahrazují“ služby poskytované bankami prostřednictvím různých forem bankovních účtů. Tato praxe však musí být chápána v kontextu, tj. zkoumání možností společnosti Poste vyvolat konkurenční tlak na banky (6). Podrobná analýza provedená italským úřadem pro hospodářskou soutěž nebo pro tento úřad ukazuje, že velká většina klientů (7), kteří mají bankovní účet, by o zrušení tohoto účtu a o otevření poštovního běžného účtu neuvažovala. V roce 2005 tak mělo více než 28 milionů (právnických nebo fyzických) osob pouze bankovní účet, více než 3 miliony měly bankovní i poštovní běžný účet a méně než 2,3 milionu osob mělo pouze poštovní běžný účet. Pozoruhodné je také zjištění, že počet osob, které měly pouze poštovní běžný účet, rostl pomaleji než počet osob, které měly poštovní i bankovní běžný účet. Tyto skutečnosti lze do značné míry vysvětlit normativními omezeními, v rámci kterých společnost Poste působí, a související skutečností, že nabízí omezenější spektrum služeb spojených s jejími účty. Klienti, kteří potřebují široké spektrum služeb, by tedy váhali s přechodem na poštovní běžný účet, který nenabízí spektrum služeb, na něž jsou zvyklí (8). Nejčastěji uváděným důvodem pro držení obou druhů účtů byla „možnost si průběžně volit nejpraktičtější/nejjednodušší a/nebo nejvýhodnější/nejhospodárnější [prostředky]“.
(14)
Cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda služby nabízené společností Poste jsou vystaveny takové úrovni hospodářské soutěže (na trzích, na které je volný přístup), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2004/17/ES bude zadávání veřejných zakázek společnosti Poste pro výkon dotčených činností probíhat průhledným a nediskriminačním způsobem na základě kritérií, která umožní určit ekonomicky nejvýhodnější řešení. Za tímto účelem je tedy nezbytné zkoumat, zda banky mají možnost vyvolat konkurenční tlak na společnost Poste.
(15)
Zdá se, že skutečnosti uvedené výše ve 13. bodě odůvodnění - zejména skutečnost, že pro klienta společnosti Poste může volba bankovního účtu nabídnout buď nové služby, nebo alespoň více možností při používání služeb nabízených oběma druhy účtů - silně svědčí o tom, že společnost Poste je skutečně vystavena konkurenčnímu tlaku ze strany bank. Naznačuje to také rozhodnutí Komise K(2006) 4207 v konečném znění ze dne 26. září 2006 (9), ve kterém se Komise zaměřuje na situaci společnosti Poste v oblasti hospodářské soutěže na trhu finančních služeb a výslovně uvádí, že „poštovní běžné účty soutěží s bankovními běžnými účty zejména v místech, kde mají své pobočky jak banky, tak společnost PI“ (10). Je však třeba konstatovat, že analýza trhu v oblasti státní podpory je prováděna velmi obecně v tom smyslu, že trhy nejsou vymezeny a nejsou prováděny žádné zvláštní testy trhu. Není tedy organizován žádný průzkum trhu, jako jsou průzkumy prováděné Komisí pro účely antitrustových rozhodnutí.
(16)
Pro účely článku 30, a aniž je dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže, je tedy při rozhodování, zda společnost Poste je nebo není přímo vystavena hospodářské soutěži, když nabízí služby v oblasti spoření, nezbytné přihlédnout ke službám nabízeným bankami a jinými finančními institucemi.
(17)
Geograficky jsou trhy pro shromažďování úspor z hlediska rozsahu regionální a tržní podíl společnosti Poste se v jednotlivých regionech liší. Podle posledních dostupných informací předaných italskými orgány dne 16. října 2009 tržní podíl společnosti Poste zůstává v rozmezí, které se pohybuje od 1,4 % v Trentino Alto Adige do 11,8 % v Molise, což je regionální maximum. Podle dostupných údajů dosahoval v roce 2006 podíl společnosti Poste na celostátní úrovni 5,6 % a v následujících letech se pohyboval na srovnatelné, nebo dokonce mírně nižší úrovni. Vzhledem k míře koncentrace na tomto trhu, kde se souhrnný tržní podíl dvou největších konkurentů na vnitrostátní úrovni za rok 2008 odhadoval na 44,7 %, by tyto činitele měly být považovány za náznak přímého vystavení hospodářské soutěži.
(18)
Služby spadající do takto označené skupiny zahrnují půjčování peněz, tj. (třetími stranami zajištěné) hypotéky a půjčky, spotřebitelský úvěr a finanční leasing. Vzhledem k normativním omezením, v rámci kterých společnost Poste působí (nesmí poskytovat úvěry veřejnosti), vystupuje v zásadě jako zprostředkovatel, který umisťuje dotčené služby jménem bank a akreditovaných finančních zprostředkovatelů. Společnost Poste prostřednictvím své interní divize BancoPosta působí „v zásadě na maloobchodním trhu bankovních a finančních služeb pro spotřebitele a pouze okrajově na trhu služeb pro podnikatele a veřejnou správu“.
(19)
Dotčené služby lze pak dále rozdělit mnoha různými způsoby podle činitelů, jako je účel, pro který je půjčka poskytována (11), nebo typický klient (spotřebitelé, malé a střední podniky, větší podniky nebo veřejná správa) atd. Jak je uvedeno výše v 11. bodě odůvodnění, přesnou definici však lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou.
(20)
V závislosti na výpočtech dosahoval v roce 2008 tržní podíl společnosti Poste jako distribučního místa pro osobní půjčky přibližně 4,8 (12)-5 %, zatímco souhrnný tržní podíl jejích tří největších konkurentů v oblasti osobních půjček dosahoval v témže roce 43,6 %. Pokud jde o finanční leasing, její tržní podíl byl v roce 2008 zanedbatelný a dosahoval pouze 0,03 %. Její tržní podíl vzhledem k hypotékám, ačkoli je vyšší, lze stále považovat za celkem zanedbatelný, protože v roce 2008 dosahoval pouze 1,6 %. Pro účely tohoto rozhodnutí by tedy tyto činitele měly být považovány za náznak přímého vystavení hospodářské soutěži.
(21)
V oblasti investic je společnost Poste aktivní zejména v navazující (distribuční) fázi pro umisťování finančních nástrojů (zejména dluhopisů) a umisťování doplňkových penzijních a finančních/pojišťovacích produktů (zejména osobních penzijních programů). Tyto služby lze rozdělit mnoha různými způsoby (podle druhu finančního nástroje, fáze řídícího řetězce (předcházející/navazující), podle druhu klientů atd.). Také zde lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat přesnou definici otevřenou (viz 11. bod odůvodnění výše).
(22)
Ve skutečnosti byl podle dostupných informací tržní podíl společnosti Poste v různých dotčených oblastech relativně omezený - 19,8 % celkového nepřímého příjmu, včetně dluhopisů BancoPosta - až zanedbatelný, jako např. v oblasti vzájemných fondů, kde její tržní podíl v roce 2008 dosahoval 0,7 %. V oblasti vzájemných fondů dosahoval souhrnný tržní podíl jejích dvou hlavních konkurentů 43,4 %; podíváme-li se na různé distribuční kanály pro vzájemné fondy, konkurenční tlak je stále výraznější, protože distribuce prostřednictvím bank (13) a promotérů (14) představuje souhrnný podíl 78,3 % v porovnání s 0,7 % distribuovanými prostřednictvím poštovních úřadů. V oblasti životního pojištění nabízela v roce 2008 společnost Poste různé druhy pojištění v rámci sektorů I a III a nebyla aktivní v sektorech IV, V a VI. Měřeno počtem pojistek její tržní podíl životních pojištění v sektoru I dosahoval 17,03 %, zatímco odpovídající hodnota pro sektor III činila 19,4 %. Podíváme-li se na souhrnnou hodnotu pro všechny sektory, její celkový podíl dosahuje 17,5 % počtu životních pojistek v roce 2008. S ohledem na výběr pojistného u životního pojištění (tj. uvážíme-li jeho hodnotu), společnost Poste dosáhla v roce 2008 tržního podílu 10,1 % z celkové hodnoty v porovnání se 43,6 % vybranými prostřednictvím bank a podílem dosaženým zástupci ve výši 23,8 % v témže roce. Pro účely tohoto rozhodnutí by tedy tyto činitele měly být považovány za náznak přímého vystavení hospodářské soutěži.
(23)
Dotčené platební služby zahrnují služby kreditních karet, včetně revolvingových kreditních karet, služby debetních karet a služby předplacených karet. Výše uvedená normativní omezení pro společnost Poste vedou k tomu, že pokud jde o kreditní karty, společnost v zásadě působí jako zprostředkovatel umisťující karty vydané jinými, kteří nesou plné riziko insolvence. Může však vydávat debetní karty (Postamat) a předplacené karty. Podle poskytnutých informací dosahoval v roce 2008 tržní podíl společnosti Poste v oblasti kreditních karet, měřeno z hlediska hodnoty, 0,8 % (15). Podíváme-li se na debetní karty, společnost Poste získala podíl tohoto trhu ve výši 16,74 %, což představuje 44,6 % celého odvětví platebních karet v Itálii. Zbývající část odvětví debetních karet tvoří bankovní debetní karty schválené pro platby v obchodních místech. Pokud jde zejména o předplacené karty, společnost Poste dosáhla od zavedení své karty PostePay v listopadu 2003 celkem významné pozice a v současné době zaujímá tržní podíl, který klesl z 59,8 % v roce 2007 na 56,5 % v roce 2008. Naopak souhrnný tržní podíl dvou největších konkurentů vzrostl za totéž období z 15,7 % na 20,4 %, zatímco souhrnný tržní podíl tří největších konkurentů vzrostl z 18,8 % v roce 2007 na 24,6 % v roce 2008. Ačkoli pozice společnosti Poste na tomto trhu, který představuje 9,7 % celkového odvětví platebních karet v Itálii, zůstává i nadále silná, souhrnný (a vzrůstající) tržní podíl jejích tří největších konkurentů dosahuje téměř poloviny tržního podílu společnosti Poste a při této úrovni jsou schopni vyvíjet významný konkurenční tlak na společnost Poste (16). Pro účely tohoto rozhodnutí by tedy tyto činitele měly být považovány za náznak přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti kreditních karet, debetních karet a předplacených karet.
(24)
Jak je uvedeno výše ve 2. bodě odůvodnění písmenu d), žádost zahrnuje také služby spojené s převodem peněz. Podle dostupných informací dosáhl v roce 2008 tržní podíl společnosti Poste 16 %, pokud jde o peněžní poukázky a bankovní příkazy. Probíhají jednání, která mají usnadnit interoperabilitu a hospodářskou soutěž mezi bankovními příkazy a poštovními poukázkami. U mezinárodních peněžních poukázek dostupné informace nezahrnují konkrétní tržní podíly společnosti Poste kvůli zjevným problémům při získávání srovnatelných statistik o mezinárodních peněžních poukázkách v rámci bankovního systému. Avšak vzhledem k tomu, že počet mezinárodních peněžních poukázek pouze mírně přesahuje 2 % celkového počtu peněžních poukázek a bankovních příkazů, lze je pro účely tohoto rozhodnutí považovat za zanedbatelné, i vzhledem k neustálému nárůstu liberalizačních iniciativ v oblasti přeshraničních převodů peněz, jako je např. jednotná oblast pro platby v eurech. Tyto činitele by tedy měly být považovány za náznak přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti služeb spojených s převodem peněz.
IV. ZÁVĚRY
(25)
Vzhledem k činitelům zkoumaným ve 13. až 24. bodě odůvodnění by podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES měla být v Itálii považována za splněnou:
a)
shromažďování úspor veřejnosti prostřednictvím běžného účtu;
b)
půjčování peněz jménem bank a akreditovaných finančních zprostředkovatelů;
c)
investiční služby a činnosti;
d)
platební služby a služby spojené s převodem peněz.
(26)
Jelikož podmínka neomezeného přístupu na trh je také splněna, směrnice 2004/17/ES by se neměla použít v případě, kdy zadavatelé zadávají zakázky určené pro umožnění služeb uvedených ve 25. bodu odůvodnění písm. a) až d), které mají být poskytovány v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
(27)
Toto rozhodnutí je založeno na právní a skutkové situaci z července až října 2009, jak je zřejmá z informací předložených Italskou republikou. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadávané zadavateli, které mají umožnit poskytování následujících služeb v Itálii:
a)
shromažďování úspor veřejnosti prostřednictvím běžného účtu;
b)
půjčování peněz jménem bank a akreditovaných finančních zprostředkovatelů;
c)
investiční služby a činnosti;
d)
platební služby a služby spojené s převodem peněz.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 5. ledna 2010.