KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 27. juni 2012
i statsstøttesag nr. SA.28356 (C 37/09, ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
(meddelt under nummer C(2012) 4194)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/198/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse om indledning af proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF i statsstøttesag nr. C 37/09(ex N 226/09) (2),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler, under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 15. april 2009 anmeldte de spanske myndigheder af hensyn til retssikkerheden to aftaler, der blev indgået den 15. december 2006 mellem på den ene side Bizkailur S.A. (i det følgende benævnt "Bizkailur") og de lokale myndigheder i Biscaya, Diputación Foral de Bizkaia, (i det følgende benævnt "de lokale myndigheder") og på den anden side de private spanske selskaber Habidite Technologies País Vasco S.A. (i det følgende benævnt "Habidite"), koncernen Empresarial Afer S.L. (i det følgende benævnt "Afer-koncernen") og Habidite-koncernen.
(2)
Den 2. december 2009 indledte Kommissionen en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (i det følgende benævnt "traktaten"), for så vidt angår de anmeldte aftaler (i det følgende benævnt "åbningsafgørelsen") (3). Åbningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 12. marts 2010 (4).
(3)
De spanske myndigheder har ikke fremsat nogen bemærkninger til åbningsafgørelsen. Habidite fremsatte sine bemærkninger til åbningsafgørelsen pr. brev af 9. april 2010. Disse bemærkninger blev videregivet til de spanske myndigheder pr. brev af 15. april 2010, som de svarede på den 12. maj 2010. Ingen tredjeparter fremsatte bemærkninger til åbningsafgørelsen.
(4)
Den 6. september 2010 anmodede Habidite om indsigt i de sagsakter, som de spanske myndigheders havde indleveret til sagen, i henhold til forordning (EF) 1049/2001 (5). Kommissionen konsulterede de spanske myndigheder angående denne anmodning den 10. september 2010. Den 13. september svarede de spanske myndigheder, at de ikke modsatte sig, at Habidite fik adgang til de sagsakter, virksomheden havde anmodet om, og de blev sendt til virksomheden den 7. oktober 2010.
(5)
Kommissionen anmodede de spanske myndigheder om yderligere oplysninger pr. brev af den 28. juni 2010, som de svarede på den 26. juli 2010, og af den 8. december 2010, som de svarede på den 14. januar 2011.
(6)
Habidite fremsatte yderligere bemærkninger og andre oplysninger den 27. juli 2010, som de spanske myndigheder svarede på den 3. november 2011, og den 6. april 2011 (begge registreret den 13. april 2011), som de spanske myndigheder svarede på den 30. maj 2011 (begge registreret den 6. juni 2011) og den 7. juli 2011. Kommissionens tjenestegrene mødtes i Bruxelles den 3. februar 2011 med repræsentanter for Habidite på virksomhedens opfordring.
II. FAKTISKE OMSTÆNDIGHEDER
(7)
De to aftaler, som denne afgørelse vedrører, blev indgået den 15. december 2006 mellem på den ene side Bizkailur og de lokale myndigheder og på den anden side Habidite, Afer-koncernen og Habidite-koncernen.
(8)
Bizkailur er en virksomhed, som ejes helt af de lokale myndigheder, og hvis formål er at købe og klargøre grunde til industriprojekter og socialt boligbyggeri i provinsen Biscaya. I juni 2010 fusionerede Bizkailur med andre offentlige virksomheder med lignende aktiviteter til det, der nu hedder Azpiegiturak S.A.U., som ejes helt af de lokale myndigheder, og som er aktiv inden for samme område (6).
(9)
Habidite er sammen med de andre virksomheder, der indgår i Habidite-koncernen, en del af den privatejede Afer-koncern, som har hovedsæde i Ortuella, Biscaya (7). På anmeldelsestidspunktet bestod Afer-koncernen af i alt 13 virksomheder inden for byggesektoren og tilgrænsende sektorer (8). På daværende tidspunkt var majoriteten i alle virksomhederne i Afer-koncernen ejet af […] (9). Ifølge de lokale myndigheder og Habidite var hverken Habidite eller Afer-koncernen kriseramte, da de anmeldte aftaler blev indgået, i henhold til punkt 9, 10 og 11 i fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (10) (i det følgende benævnt "rammebestemmelserne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder").
(10)
De anmeldte aftaler blev indgået for at støtte et nyt investeringsprojekt, som Habidite skulle gennemføre, nemlig oprettelsen af en elementfabrik (i det følgende benævnt "Habidite-fabrikken") i Alonsotegi, som ligger i området omkring Bilbao, som var en region, der ved de anmeldte aftalers indgåelse modtog støtte i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten (11). Habidite-fabrikken skulle skabe 1 100 nye arbejdplads i den støttemodtagende regionen.
(11)
Den nye fabrik skulle fremstille de såkaldte "Habidite-elementer", dvs. præfabrikerede byggeelementer, som skulle bruge til direkte opførelse af boliger og bygninger. Habidite-elementerne skulle fremstilles med en ny samlebåndsteknologi i lighed med den, man bruger inden for bilindustrien, og de skulle så efterfølgende transporteres til og monteres direkte på deres fremtidige bestemmelsessted. Produktet blev anset for at være innovativt, ikke kun på grund af den enestående fremstillingsteknologi, men også på grund af den besparelse af tid og ressourcer, man kunne opnå i forhold til det færdige produkt (bygninger og boliger), og på grund af brugen af materialer, som muliggør energibesparelser. Virksomheden havde indgivet flere patentansøgninger i forbindelse med dette produkt (12).
(12)
I overensstemmelse med de oplysninger, de lokale myndigheder har stillet til rådighed, var omkostningerne til dette investeringsprojekt i Alonsotegi, da de to anmeldte aftaler blev indgået, vurderet til 55 mio. EUR fordelt som følger:
Byggegrunde
4,8 mio. EUR
Industribyggeri
22,5 mio. EUR
Byggemodning
4,04 mio. EUR
Anlæg
24,0 mio. EUR
I alt
55,34 mio. EUR
(13)
Den årlige produktion på den fremtidige Habidite-fabrik blev vurderet til 3 500 huse i de første år, fabrikken var i drift, og 4 500 huse ved fuld produktionskapacitet.
(14)
For at forstå den sammenhæng, som de anmeldte aftaler blev indgået i den 15. december 2006, er det nødvendigt kort at beskrive den juridiske ramme, der finder anvendelse i forbindelse med tildelingen af sociale boliger i Baskerlandet.
(15)
Gennemsnitspriserne på markedet for fast ejendom i denne selvstyrende region var højere end i resten af Spanien, før krisen begyndte, og det har de fortsat været indtil vedtagelsen af denne afgørelse. De baskiske myndigheder forsøger at garantere de mest udsatte borgere adgang til boliger ved at tilbyde reglementsbeskyttede sociale boliger (beskyttede boliger) og delvis beskyttede sociale boliger (indtægtsbestemte boliger). I betragtning 16 til 19 forklares de forskellige egenskaber ved begge kategorier af socialt boligbyggeri.
(16)
Lov 2/2006 om grunde og byplanlægning (13) (i det følgende benævnt "regionallov 2/2006") fastlagde, at:
a)
40 % af de grunde i byen, som er afsat til boliger, skal anvendes til beskyttede og indtægtsbestemte boliger, henholdsvis 20 % til hver (jf. artikel 80, stk. 2, i regionallov 2/2006),
b)
i hvert område med byggegrunde, som primært anvendes til boligområde, skal 55 % anvendes til beskyttede boliger og 20 % til indtægtsbestemte boliger (jf. artikel 80, stk. 3, i regionallov 2/2006).
(17)
Delvis beskyttede boliger, som er indtægtsbestemte (indtægtsbestemte boliger), er en mellemkategori mellem beskyttet socialt boligbyggeri og boliger, der sælges frit på markedet. Priserne på de indtægtsbestemte boliger begrænses i regionallov 2/2006 til en maksimalpris på 1,7 gange maksimalprisen på beskyttede boliger. Maksimalprisen på sidstnævnte i provinsen Bizcaya er fastlagt i bekendtgørelse af 1.8.2004 fra Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales (departementet for boliger og sociale anliggender) (14), som fastlagde en foreløbig reguleret pris, der efterfølgende skulle ajourføres hvert år i overensstemmelse med forbrugerprisindekset, som fastlægges af Spaniens nationale statistiske institut.
(18)
Ifølge de lokale myndigheder var de gældende maksimalpriser på beskyttede boliger i 2006, da de anmeldte aftaler blev indgået, som følger:
-
1 351,86 EUR/m2 i de kommuner, der er nævnt i bilag I i bekendtgørelsen af 1.8.2004
-
1 307,94 EUR/m2 i de kommuner, der er nævnt i bilag II i bekendtgørelsen af 1.8.2004
-
1 181,54 EUR/m2 i de resterende kommuner
-
472,40 EUR/m2 for tilhørende bygninger (garager/skure osv.).
Priserne på indtægtsbestemte boliger var begrænset til et maksimalbeløb på 1,7 gange de ovennævnte priser.
(19)
De lokale myndigheder oplyser, at da Bizkailur indgik de anmeldte aftaler med Habidite, handlede Bizkailur i henhold til lov 7/1985 af 2. april 1985, som regulerer grundlaget for de lokale regler (lov 7/1985) (15), der giver kommunerne kompetence til at forvalte sager af lokal interesse, herunder udbuddet af sociale boliger (artikel 25). På baggrund af artikel 109, stk. 2, i kongeligt dekret 1372/1986 og artikel 79 i lov 7/1985 (i den konsoliderede udgave) overførte kommunerne de nødvendige aktiver enten gratis eller mod vederlag til Bizkailur for at nå målene for socialt boligbyggeri. På det tidspunkt, hvor de anmeldte aftaler blev indgået (den 15. december 2006), var disse mål defineret i en plan vedtaget af de lokale myndigheder i 2004 for udbuddet af sociale boliger i Biscaya i perioden 2004-2007: Regional handlingsplan på boligområdet 2004-2007 (i det følgende benævnt "regionalplanen"). Ifølge de lokale myndigheder var det fastlagt i regionalplanen, at Bizkailur skulle opføre i alt 3 000 beskyttede boliger i perioden 2004-2007.
(20)
I henhold til den første aftale kaldet "foranstaltning 1" i åbningsafgørelsen (i det følgende benævnt "aftalen om byggegrunde") forpligtede de lokale myndigheder og Bizkailur sig til, at sidstnævnte skulle købe et areal på 101 430 m2 og klargøre det til anvendelse for fabrikken (81 600 m2 til fabrikken, 5 300 m2 til kontorer og 14 300 m2 til anden industriel anvendelse) i industriområdet Montealegre i kommunen Alonsotegi. Dette skulle foregå inden for en frist på 24 måneder fra aftalens underskrift (aftalens anden del, artikel 1.ii). Bizkailur skulle overføre den klargjorte byggegrund til Habidite inden for 12 måneder fra aftalens underskrift (aftalens anden del, artikel 1.iii) "fri for enhver forpligtelse, omkostning og skat" til en pris svarende til "den faktiske omkostning Bizkailur betalte for at købe grunden" (aftalens anden del, artikel 1.vi). Habidite skulle betale i fire rater svarende til 25 % af beløbets størrelse ved udgangen af fjerde, femte, sjette og syvende år efter formaliseringen af overførselsdokumentet.
(21)
I henhold til den anden aftale kaldet "foranstaltning 2" i åbningsafgørelsen (i det følgende benævnt "aftalen om boliger") skulle de lokale myndigheder selv eller gennem Bizkailur købe i alt 1 500 boliger af Habidite, hvoraf 750 skulle have et areal på mindre end 75 m2. De lokale myndigheder eller Bizkailur skulle afgive en ordre på 1 500 boliger mellem maj 2007 og udgangen af juni 2010 for at få leveret i alt 1 500 boliger i maj 2011.
(22)
De bestilte boliger skulle opføres på grunde, som Bizkailur stillede til rådighed for Habidite, og de skulle efterfølgende sælges som indtægtsbestemte boliger. Dette skulle enten de lokale myndigheder eller Bizkailur eller Habidite selv gøre samtidig med, at de overholdt reglerne om maksimalpriser (se betragtning 14-19). Hvis de lokale myndigheder eller Bizkailur solgte de bestilte boliger, ville Habidite ikke få ejendomsret over de byggegrunde, boligerne var bygget på. I disse tilfælde ville Habidites opgave udelukkende være at bygge boligerne.
(23)
Aftalen tillod også undtagelsesvis, at Habidite eller Afer-koncernen kunne fungere som bygherre i forbindelse med visse af aftalens boliger (artikel A, litra f), i aftalen om boliger). I disse undtagelsestilfælde ville Habedite eller Afer-koncernen på forhånd modtage ejendomsretten over de nødvendige byggegrunde, dernæst ville de gennemføre byggeriet, og sluttelig ville de stå for at sælge boligerne som indtægtsbestemte boliger. I så fald skulle Habidite eller Afer-koncernen blot beholde den fastlagte pris for boligerne, som angivet i betragtning 24, mens den del af prisen, som svarede til byggegrunden ville blive overført til de lokale myndigheder og/eller Bizkailur.
(24)
Ifølge artikel A, litra e), i aftalen om boliger ville den pris, som Habidite modtog for de 1 500 boliger være:
a)
for boliger med et areal på mere end 75 m2: 83 % af den pris, Bizkailur fastsatte, men 100 % af prisen på tilhørende bygninger (garager/skure)
b)
for boliger med et areal på mindre end 75 m2: 83,30 % af den pris, Bizkailur fastsatte, men 100 % af prisen på tilhørende bygninger (garager/skure).
(25)
Således ville Bizkailur bevare de tilbageværende henholdsvis 17 og 16,7 % af prisen for boligerne (med undtagelse af tilhørende bygninger, garager, skure osv., hvis hele salgspris vil tilgå Habidite).
(26)
I et eksempel udarbejdet af de lokale myndigheder ville Habidite ved salg af et hus på 75 m2, der blev solgt som indtægtsbestemte bolig i 2006, modtage følgende: 143 060,58 EUR (83 % af 75 m2 × 1,351 EUR × 1,7), plus 28 107,6 EUR for de tilhørende bygninger (100 % af 35 m2 × 472,4 EUR), i alt 200 459,5 EUR af den pris, som Bizkailur ville have solgt den indtægtsbestemte bolig til.
(27)
Ifølge artikel A, litra g), i aftalen om boliger kunne de lokale myndigheder eller Bizkailur undtagelsesvis sælge en del af de 1 500 boliger, der blev bestilt hos Habidite, til markedspris. I så fald ville Habidite modtage den samme procentdel af salget, som er angivet i aftalens artikel A, litra e), og som er nævnt i betragtning 24.
(28)
De lokale myndigheder og Bizkailur gennemførte ikke et offentligt udbud, før de indgik aftalen om boliger med Habidite.
(29)
Habidite-projektet endte faktisk med at blive opgivet. Ifølge de lokale myndigheder skyldtes dette primært, at Bizkailur ville have pådraget sig flere omkostninger end først antaget i form af udgifter til erhvervelse og klargøring til industriel anvendelse af byggegrundene, hvor Habidites fabrik skulle bygges.
(30)
De lokale myndigheder oplyste (16), at Bizkailur fra maj 2007 til april 2008 havde købt 205 487,73 m2 byggegrunde til projektet, som man havde betalt i alt 4,7 mio. EUR for. Det var ifølge de lokale myndigheder nødvendigt at erhverve yderligere 95 000 m2, hvilket blev vurderet til at ville koste omkring 2,6 mio. EUR. For så vidt angår klargøring af byggegrundene til industriel anvendelse, vurderedes dette i marts 2009 til at ville koste 28,5 mio. EUR.
(31)
Ejendomsretten over de grunde, som Bizkailur allerede havde erhvervet til dette projekt, er ikke blevet overført til Habidite.
III. ÅBNINGSAFGØRELSEN
(32)
I åbningsafgørelsen af 2. december 2009 (17) var Kommissionen af den opfattelse, at aftalen om byggegrunde og aftalen om boliger så ud til at indeholde statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i traktaten. Endvidere var statsstøtten tilsyneladende uforenelig med trakaten i henhold til de relevante bestemmelser om statsstøtte.
(33)
For så vidt angår aftalen om byggegrunde, konkluderede Kommissionen foreløbigt, at de fastlagte betingelser for støttemodtagerens tilbagebetaling af støtte til erhvervelse og klargøring af byggegrundene lignede et lån uden renter, hvilket gav Habidite en fordel, som virksomheden ikke ville kunne have opnået på det frie marked.
(34)
For så vidt angår aftalen om boliger, fremgik det af åbningsafgørelsen, at den pris, Bizkailur skulle betale for de 1 500 boliger tilsyneladende ikke var i overensstemmelse med markedsprisen, idet støttemodtageren i sin egen forretningsplan havde regnet sig frem til, at den gennemsnitspris, denne ville modtage fra Bizkailur var 2 012,19 EUR/m2, mens den estimerede gennemsnitlige markedspris var 1 762,6 EUR/m2.
(35)
Kommissionen påviste også en række tegn på, at Habidite fik en fordel i lyset af Domstolens dom i sagen P&O Ferries (18): a) aftalen om boliger blev ikke indgået efter et offentligt udbud, b) de lokale myndigheder i Biscaya og Bizkailur har ikke henvist til eller bevist, at der var behov for sociale boliger, og c) aftalen om boliger indeholdt mulighed for, at en del af de 1 500 boliger, som Habidite skulle bygge, kunne sælges på markedet. Desuden har Kommissionen påpeget, at købet af en væsentlig del af produktionen fra den nye fabrik i løbet af de første år, fabrikken var i brug, ville reducere den risiko, som sådan et nyt investeringsprojekt sædvanligvis medfører. For så vidt angår kriteriet for anvendelse af statsmidler og muligheden for at tilregne staten foranstaltningerne, blev det angivet i afgørelsen i forbindelse med den mulige støtte, der indgår i begge aftaler, at Bizkailur var en virksomhed, som 100 % ejes og kontrolleres af de offentlige myndigheder, og som udførte en opgave pålagt af staten. I forbindelse med spørgsmålet om selektivitet blev det konstateret, at aftalerne klart og udelukkende var til fordel for Habidite og Afer-koncernen. For så vidt angår konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen, blev det understreget, at Habidite driver forretning inden for byggesektoren, som er en sektor med hård konkurrence, og støtte til en virksomhed i denne sektor kunne være til skade for virksomheder i andre medlemsstater.
(36)
I åbningsafgørelsen blev der udtrykt tvivl om, hvorvidt den potentielle støtte, der indgår i de anmeldte aftaler, er forenelig med traktaten, jf. kriterierne for forenelighed i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (19), Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87 og 88 (20) og de midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise (21).
IV. BEMÆRKNINGER FRA DE SPANSKE MYNDIGHEDER
(37)
De spanske myndigheder fremsatte ingen bemærkninger til åbningsafgørelsen (se betragtning 3), men de fremsendte supplerende oplysninger som svar på Kommissionens anmodninger, der fulgte ovennævnte åbningsafgørelse, og de svarede også på nogle af Habidites argumenter. Disse svar og de supplerende oplysninger er refereret i betragtning 48-54.
V. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(38)
Som angivet i betragtning 3 og 6, fremsatte Habidite den 9. april 2010 bemærkninger til åbningsafgørelsen, og virksomheden fremsendte supplerende oplysninger og kommentarer den 27. april 2010, den 6. april og den 7. juli 2011. I disse breve henviste Habidite på den ene side til nogle foregående tilfælde, som Kommissionen var uvidende om, da den vedtog åbningsafgørelsen, og på den anden side fremlagde Habidite argumenter mod, at der skulle være tale om statsstøtte i forbindelse med de anmeldte aftaler. Disse argumenter og de supplerende oplysninger om foregående tilfælde, som Habidite har fremlagt, er refereret i betragtning 39-47.
(39)
For det første oplyste Habidite, at der var indgået en tredje aftale samme dato som aftalerne om byggegrunde og boliger (den 15. december 2006). I den tredje aftale (i det følgende benævnt "aftalen om uddannelsesstøtte") forpligtede de lokale myndigheder sig til at yde støtte til at uddanne 1 100 nyansatte på Habidites fabrik. Helt konkret forpligtede de lokale myndigheder sig til at dække uddannelsesomkostningerne til de første 1 100 ansatte, mens Habidite på sin side forpligtede sig til at skabe 1 100 ny arbejdspladser i mindst 5 år. Aftalen om uddannelsesstøtte blev også opgivet sammen med Habidite-projektet (se betragtning 29-31).
(40)
For det andet indsendte Habidite dokumentation, som tydede på, at den baskiske regionalregering ved beslutning af 30. december 2008 havde tildelt 6 mio. EUR i regional støtte til Habidite-projektet i forbindelse med gennemførelsen af regionalstøtteordning XR 175/2007, som er omfattet af gruppefritagelse (22).
(41)
For det tredje oplyste Habidite, at virksomheden efter indstillingen af Habidite-projektet ved brev af 6. februar og 17. september 2009 anlagde en forvaltningsretlig sag mod de lokale myndigheder og Bizkailur for ikke at have overholdt de forpligtelser, de påtog sig i forbindelse med de tre aftaler. Habidite oplyste ligeledes, at virksomheden har til hensigt at fremsætte sit krav for de kompetente spanske domstole.
(42)
Habidite mener fortsat, at aftalerne om byggegrunde og boliger ikke opfylder alle de kumulative kriterier for, at de kan anses for statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(43)
For så vidt angår de elementer ved statsstøttebegrebet, som ikke beror på, om der er indrømmet en fordel, fremlagde Habidite følgende argumenter, som er fælles for begge de anmeldte aftaler:
a)
Ingen af de to aftaler omfatter overførsel af midler fra staten, da de, idet de vedrører transaktioner, der bliver gennemført på markedsbetingelser, ikke indebærer tab af offentlige midler (jf. Domstolens dom i sagen PreussenElektra (23))
b)
Det forhold, at aftalen om boliger ikke først har været igennem en udbudsrunde, betyder ikke, at selektivitetskriteriet er opfyldt. I henhold til kongeligt dekret nr. 781/1986 af 18. april 1986, hvorved den omarbejdede tekst til lovbestemmelserne om kommunalloven (24) blev vedtaget, og artikel 31 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (25), kan disse kontrakter også indgås direkte, dvs. uden at de sendes i offentligt udbud, når projektets tekniske karakter eller beskyttelse af enerettigheder gør dette berettiget.
c)
I betragtning af den enestående karakter, Habidites præfabrikerede elementer har i kraft af produkternes egenskaber og samlebåndsteknologien, kan det udelukkes, at konkurrencen vil blive fordrejet og at samhandelen mellem medlemsstaterne vil blive påvirket. I sagerne N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman og N-04059 TDR Capital/Agelco definerede den spanske konkurrencemyndighed det relevante marked som markedet for "bygning, salg og leje af elementkonstruktioner". Ifølge denne definition medfører Habidite-modulernes enestående egenskaber, at virksomheden ikke har nogen direkte konkurrenter, som kan skades af de to aftaler. På den anden side fastslog Kommissionen i sin afgørelse i sag M.2473 Finnforest/Moelven Industrier (26), at markedet for elementkonstruktioner er lokalt og regionalt, idet transportomkostningerne gør det umuligt at konkurrere over længere afstande. Under alle omstændigheder var Habidites priser meget konkurrencedygtige, når man tager produktets teknologiske egenskaber i betragtning.
(44)
Habidite fremlagde også specifikke, detaljerede argumenter for at bestride, at nogen af de to anmeldte aftaler skulle have givet virksomheden en fordel.
(45)
For så vidt angår aftalen om boliger, mener Habidite dybest set, at virksomheden ikke kunne have fået nogen fordel af den, eftersom de fastlagte salgspriser ikke oversteg markedsniveauet, men i realiteten var lavere end disse. Navnlig fremhæves følgende:
a)
De priser, som Habidite ville få for boligerne i henhold til aftalen, var pr. definition lavere end markedspriserne, hvis man tager i betragtning, at Bizkailur ville sælge boligerne til regulerede priser, som er lavere end markedsprisen, og som for indtægtsbestemte boliger er fastlagt ved lov (se betragtning 14-19).
b)
Gennemsnitsprisen på 2 010,19 EUR/m2, som Bizkailur ville opnå ved salget af de boliger, som Habidite skulle bygge, er sammenlignelig med de gennemsnitspriser, som Bizkailur betalte på daværende tidspunkt i forbindelse med lignende aftaler om bygning af beskyttede og indtægtsbestemte boliger. Ifølge Habidite betalte Bizkailur for eksempel følgende for bygning af sociale boliger i 2007: 2 277 EUR/m2 i Lemoiz, 1 964 EUR/m2 i Ziérbana og 2 021 EUR/m2 i Areatza. I 2007 var gennemsnitsprisen for boliger på 84 m2 solgt som traditionelt socialt boligbyggeri i fire kommuner i Biscaya på 1 808,69 EUR/m2 (27).
c)
Under alle omstændigheder ville Habidite i henhold til aftalen om boliger (se betragtning 24 og 25) modtage 83 % og 83,3 % af gennemsnitsprisen på 2 010,19 EUR/m2 for boliger henholdsvis større og mindre end 75 m2. I den forbindelse bør det bemærkes, at det fejlagtigt er angivet i åbningsafgørelsen, at 2 010,19 EUR/m2 var den pris, Habidite ville modtage i henhold til aftalen.
d)
Den gennemsnitspris, Bizkailur ville opnå ved salget af de boliger, som Habidite skulle bygge, lå langt under den pris, lignende boliger solgt på det frie marked i provinsen ville kunne indbringe. I 2007 var den gennemsnitlige markedspris i provinsen Biscaya 2 921,9 EUR/m2 (28).
(46)
For så vidt angår aftalen om byggegrunde, mener Habidite, at virksomheden ikke ville have fået nogen fordel af denne, idet den havde forstået, at den ikke blot skulle betale de faktisk afholdte omkostninger ved køb af grund og klargøring af grundene tilbage til Bizkailur, som det fremgik af aftalen, men også omkostningerne ved at finansiere transaktionen.
(47)
Endvidere anfægter Habidite de lokale myndigheders estimat af omkostningerne til køb og klargøring af byggegrundene. Ifølge aftalen om byggegrunde skulle Bizkailur blot købe 101 403 m2 til projektet, ikke 205 000 m2, som de lokale myndigheder angiver. Desuden er omkostningerne til at klargøre 254 785 m2 byggegrund til industriel anvendelse, som ifølge de lokale myndigheder beløber sig til 28,5 mio. EUR, fejlagtige. Disse omkostninger svarer bedre til de omkostninger, som de lokale myndigheder pådrog sig i forbindelse med et andet projekt, nemlig opførelsen af vejstykket Kastrexana-Arbuio-Sodupe langs dalen, hvor floden Cadagua løber. Habidite mener også, at de grunde, der blev købt til Habidite-projektet, ulovligt blev brugt til at deponere affald, hvilket fremgår af domstolen i Barakaldos dom nr. 148/2010 af 1. september 2010.
VI. SUPPLERENDE OPLYSNINGER OG DE SPANSKE MYNDIGHEDERS SVAR PÅ HABIDITES BEMÆRKNINGER
(48)
De lokale myndigheder bekræftede som svar på Kommissionens spørgsmål, at Habidite-projektet var blevet stoppet, og at de kontraktuelle forpligtelser over for Habidite i aftalerne om byggegrunde og boliger ikke var blevet opfyldt.
(49)
For så vidt angår aftalen om uddannelsesstøtte (se betragtning 39), fremhæver de lokale myndigheder, at forpligtelsen til at give uddannelsesstøtte til de 1 100 ansatte på Habidites fabrik forudsatte overholdelse af de relevante regler, jf. aftalens artikel 10, hvilket derfor implicit indebar en anmeldelse til Kommissionen eller en tilladelse i henhold til de gældende regler om statsstøtte. De lokale myndigheder har bekræftet, at den nævnte uddannelsesstøtte ikke er blevet udbetalt.
(50)
Da de lokale myndigheder blev spurgt om forholdet mellem de anmeldte aftaler og den regionalstøtte, der blev udbetalt i 2008 af den baskiske lokalregering, og om begge foranstaltninger vedrørte samme investeringsprojekt, udelukkede myndighederne ikke, at investeringsomkostningerne kunne vedrøre samme projekt, men de fremhævede, at dette forhold ikke nødvendigvis betød, at de støtteberettigede investeringsomkostninger på 6 mio. EUR, som den baskiske lokalregering medregnede i 2008, er identiske med de støtteberettigede omkostninger, der blev brugt på projektet, som det blev fremlagt i 2006, da aftalerne blev underskrevet. Desangående henviser de lokale myndigheder til de oplysninger, den baskiske lokalregering og Habidite har indsendt.
(51)
For så vidt angår det beløb, som Habidite skulle have udbetalt i henhold til aftalen om byggegrunde, og især Habidites udsagn om, at virksomheden forstod, at den også var forpligtet til at betale finansieringsomkostningerne i forbindelse med køb og klargøring af byggegrundene, henviser de lokale myndigheder til ordlyden i aftalen om byggegrunde, hvis artikel 1.vi lyder som følger: "[Habidite] skal betale en pris svarende til den faktiske omkostning, Bizkailur S.A. har haft […] i forbindelse med erhvervelse af byggegrundene, som er defineret i […]".
(52)
Slutteligt var hverken Habidite eller Afer-koncernen, ifølge de oplysninger, de lokale myndigheder havde til rådighed, kriseramt, som beskrevet i punkt 9, 10 og 11 i rammebestemmelserne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder.
(53)
Den baskiske lokalregering indleverede oplysninger om regionalstøtten på 6 mio. EUR, som blev tildelt Habidite den 30. december 2008, inklusive støtteberettigede udgifter som blev medregnet, da regionalstøtten blev tildelt. De forskellige typer af støtteberettigede udgifter er udspecificeret i nedenstående skema:
Samlet investering (i mio. EUR)
90,42
Udgifter til forskning og udvikling
13,71
Støtteberettigede udgifter, heraf:
76,71
It
2,85
Byggegrunde
5,5
Bygninger
34,76
Teknisk udstyr
19,14
Maskiner
11,94
Andre anlæg
0,737
It-udstyr
0,965
Overskydende byggegrunde og bygninger
3,9
Samlede støtteberettigede udgifter
72,8
Tildelte støttebeløb
6
(54)
Denne støtte er ikke blevet udbetalt. I henhold til punkt 65 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (29) fremsendte de spanske myndigheder den 19. februar 2009 formularen om statsstøtte tildelt store investeringsprojekter, der ikke er anmeldelsespligtig, fordi den ydes inden for rammerne af en godkendt regionalstøtteordning (30), til Kommissionen.
VII. VURDERING
(55)
Nærværende afgørelse omfatter ikke: a) aftalen om uddannelsesstøtte indgået mellem de lokale myndigheder og Habidite den 15. december 2006, eller b) regionalstøtten på 6 mio. EUR tildelt til Habidite-koncernen af den baskiske lokalregering den 30. december 2008 som følge af de begrundelser, der er angivet i betragtning 56-59.
(56)
For så vidt angår aftalen om uddannelsesstøtte, der blev indgået mellem de lokale myndigheder og Habidite samme dag som de anmeldte aftaler (se betragtning 39 og 49), bemærker Kommissionen, at denne foranstaltning ikke var blevet anmeldt af de spanske myndigheder, og den var ikke omfattet af åbningsafgørelsen. Det er fast praksis at antage, at statsstøtten er tildelt i det øjeblik, der er findes en juridisk bindende og ubetinget forpligtelse til at udbetale støtte (31). I artikel 10 i aftalen om uddannelsesstøtte (se betragtning 49) er det en betingelse for at få støtten udbetalt, at de relevante regler er overholdt, herunder EU's regler om statsstøtte. Deraf kan det udledes, at forpligtelsen til at udbetale uddannelsesstøtte, som fremgår af aftalen, ikke kunne anses for ubetinget, da aftalen blev indgået. Endvidere har de spanske myndigheder bekræftet, at ovennævnte uddannelsesstøtte ikke er blevet udbetalt. Under alle omstændigheder er det usandsynligt, at denne støtte bliver udbetalt, eftersom Habidite-projektet i Alonsotegi ikke er blevet gennemført.
(57)
Nærværende afgørelse omfatter heller ikke regionalstøtten på 6 mio. EUR, som den baskiske lokalregering har udbetalt til Habidite den 30. december 2008 (se betragtning 40 og 50). Ikke desto mindre skal det bemærkes, at såvel de to anmeldte aftaler, der bliver gennemgået i denne afgørelse, som den udbetalte regionalstøtte i 2008 vedrører samme investeringsprojekt, nemlig opførelsen af en elementfabrik tilhørende Habidite i Alonsotegi. Hverken den baskiske lokalregering eller de lokale myndigheder har stillet specifikt spørgsmålstegn ved dette udsagn (se herom i betragtning 50).
(58)
I henhold til punkt 66 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (32) skal de spanske myndigheder sørge for at overholde reglerne om kumulering af støtte, der gælder for den regionalstøtte, som blev udbetalt i 2008.
(59)
Det må endvidere ikke glemmes, at købet af de nødvendige byggegrunde til dette investeringsprojekt i henhold til de lokale myndigheders oplysninger (se betragtning 30) begyndte i maj 2007, og der blev efterfølgende foretaget løbende opkøb af parceller til projektet indtil april 2008. Derfor begyndte projektets gennemførelse i maj 2007. I henhold til punkt 38 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (33) kan støtten kun udbetales i forbindelse med støtteordninger, når modtageren har fremlagt en ansøgning om støtte og de kompetente myndigheder skriftligt har bekræftet, at støttemodtageren principielt opfylder støttebetingelserne i den pågældende ordning, før projektet påbegyndes. Dette sker for at garantere, at regionalstøtten skaber en tilskyndelsesvirkning ved investeringen.
(60)
Inden det kan vurderes, hvorvidt der er tale om statsstøtte, og om denne er forenelig med traktaten, skal Kommissionen fastslå, hvilke bestemmelser om statsstøtte, der finder anvendelse på det pågældende tidspunkt.
(61)
Aftalerne om byggegrunde og boliger blev underskrevet den 15. december 2006, men de blev ikke anmeldt til Kommissionen før april 2009. Som angivet i betragtning 56 er det fast praksis (34) at antage, at statsstøtten er tildelt i det øjeblik, der er findes en juridisk bindende og ubetinget forpligtelse til at udbetale støtte. For de to anmeldte aftalers vedkommende blev den juridisk bindende og ubetingede forpligtelse indgået den 15. december 2006, da de lokale myndigheder og Bizkailur underskrev aftalerne. Således er enhver støtte, der indgår i de to aftaler, ulovlig, idet den er blevet tildelt uden at overholde anmeldelsespligten i artikel 108, stk. 3, i traktaten.
(62)
Ifølge retspraksis i CELF/SIDE (35) er ingen efterfølgende anmeldelse eller forenelighedserklæring til hinder for, at en støtte, som er tildelt under tilsidesættelse af anmeldelsespligten eller standstill-klausulen, kan være ulovlig. Som det fremgår af Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (36), er det de bestemmelser, der var gældende for ulovlig statsstøtte, da statsstøtten blev tildelt, der finder anvendelse, hvilket i dette tilfælde vil sige den 15. december 2006. Disse principper er også bekræftet i punkt 63 og 105 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (37). Kommissionen skal således, når den skal vurdere, hvorvidt der er tale om statsstøtte og dennes forenelighed eller ej, lægge de bestemmelser til grund, som var gældende den 15. december 2006, hvor de to anmeldte aftaler blev underskrevet.
VII.1 Statsstøtte
(63)
For at afgøre, om de pågældende foranstaltninger udgør statsstøtte, skal Kommissionen vurdere, om de kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i traktaten er opfyldt. Denne bestemmelse fastsætter følgende: "Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne". Disse kumulative kriterier behandles i betragtning 64-107 for hver enkelt af de to anmeldte aftaler.
VII.1.1 Foranstaltning nr. 1: Aftalen om byggegrunde
(64)
Et af kriterierne til at fastslå, om en foranstaltning udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten, er brugen af statsmidler enten i form af udbetalinger eller i form af, at staten giver afkald på indtægter. Ifølge fast retspraksis anses midler, der tilhører offentlige eller private virksomheder, som staten kan udøve direkte eller indirekte kontrol over, også for at være statsmidler for så vidt disse midler er under offentlig kontrol, og de kompetente nationale myndigheder således har rådighed over dem (38). Dette kriterium vurderes af Kommissionen i betragtning 65 og 66.
(65)
For det første blev aftalen om byggegrunde indgået i fællesskab af de lokale myndigheder og Bizkailur. Aftalen indeholder adskillige klare tegn på, at Bizkailur inden for aftalens rammer fungerede som de lokale myndigheders "forlængede arm". Aftalen om byggegrunde blev underskrevet på de lokale myndigheders og Bizkailurs vegne af lederen for de lokale myndigheder i Biscaya. Af punkt 2 i præambelen til denne aftale fremgår det, at de lokale myndigheder, som ejer 100 % af Bizkailur, har som nogle af deres mål for den offentlige politik at fremme ny og innovative investeringsprojekter, skabe arbejdspladser og lette adgangen til sociale boliger for borgere i provinsen Biscaya. I punkt 5 i præambelen fastlægges det, at aftalen indgås for på bedste vis at nå målene for den økonomiske og sociale politik, som er angivet i punkt 2 i præambelen, enten direkte eller gennem offentlige selskaber som Bizkailur.
(66)
For det andet var de midler, som Bizkailur skulle bruge til at opfylde sine forpligtelser om at købe og klargøre byggegrundene til industriel anvendelse med henblik på opførelse af Habidites fabrik i Alonsotegi, under de lokale myndigheders kontrol. Siden 1999 har Bizkailur været 100 % ejet og kontrolleret af de lokale myndigheder (39). Følgende "organisatoriske" og "strukturelle" kriterier, som blev fastlagt i sagen om Stardust Marine, kan bruges til at fastslå, hvorvidt Bizkailurs aktiviteter i forbindelse med aftalen om byggegrunde kunne tilskrives staten (40).
a)
De lokale myndigheder bestemte omfanget af Bizkailurs aktiviteter i forbindelse med aftalen om byggegrunde.
b)
Bizkailur handlede i forbindelse med aftalen udtrykkeligt på vegne af de lokale myndigheder.
c)
Bizkailurs aktiviteter og deres specifikke karakter, som udelukkende skulle opnå mål for den offentlige politik, viser klart og tydeligt, at virksomheden ikke var en normal markedsaktør, og at den ikke konkurrerede på markedsvilkår.
(67)
I lyset af de argumenter, der er anført i betragtning 65 og 66, konkluderes det, at aftalen om byggegrunde opfylder kriteriet for anvendelse af statsmidler og muligheden for at tilregne staten foranstaltningerne.
(68)
Kommissionen har undersøgt reglerne og vilkårene for tilbagebetaling for de byggegrunde, som de lokale myndigheder og Bizkailur skulle stille til rådighed for Habidite-projektet i Alonsotegi. Disse regler findes i anden del, artikel 1, punkt vi og vii, i aftalen om byggegrunde (se også betragtning 20), og på baggrund af disse bemærker Kommissionen følgende i betragtning 69-83.
(69)
I henhold til anden del, artikel 1, punkt vi, i aftalen om byggegrunde var den pris, som Habidite skulle betale for erhvervelse og klargøring af byggegrundene til industriel anvendelse, "den faktiske omkostning Bizkailur har haft […] i forbindelse med erhvervelse af byggegrundene[…]". Habidite hævdede (se betragtning 46), at virksomheden havde forstået, at finansieringsomkostningerne også var inkluderet. Denne opfattelse er dog næppe rigtig. Henvisningen til "den faktiske omkostning i forbindelse med erhvervelse af byggegrundene" er så klar, at den ikke kræver yderligere fortolkning. Den omfatter kun den pris, Bizkailur rent faktisk har betalt ved erhvervelse af byggegrundene.
(70)
Det må altså for det første konkluderes, at ordlyden helt klart udelukker Bizkailurs faktiske omkostninger til klargøring af byggegrundene til industriel anvendelse.
(71)
For det andet svarer de fastlagte tilbagebetalingsvilkår i anden del, artikel 1, punkt vi, i aftalen om byggegrunde, nemlig en "henstandsperiode" på fire år og efterfølgende tilbagebetaling opdelt i fire rater på 25 % af de samlede omkostninger, som Bizkailur har haft ved køb af byggegrundene, i praksis til et rentefrit lån. Man kan ikke på baggrund af artikel 1, punkt vii, i aftalen om byggegrunde fortolke det således, at finaniseringsomkostningerne for et tilsvarende lån, dvs. de renter, som en kreditor ville have opkrævet fra Habidite for et lignende lån, også er omfattet. Det er da også tvivlsomt, hvorvidt en privat aktør i en lignende situation ville have undladt at opkræve omkostningerne til klargøring af byggegrundene, ligesom Habidite gjorde, eller om en privat aktør ville have accepteret en henstandsperiode på fire år, inden tilbagebetalingen af prisen for købet af byggegrundene var påbegyndt, og en total tilbagebetalingsperiode på syv år fra afståelsen af ejendomsretten til grundene til Habidite før tilbagebetalingen var gennemført, uden at opkræve nogen rente for denne finansiering.
(72)
I lyset af konklusionerne i betragtning 69-71 må det konkluderes, at aftalen om byggegrunde gav Habidite en fordel, som selskabet ikke ville kunne opnå på normale markedsvilkår. Denne fordel består af de to følgende dele:
a)
Rentetabet ved et lån svarende til de samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig ved at erhverve byggegrundene i overensstemmelse med ovennævnte aftale, dvs. et lån af syv års varighed med en henstandsperiode på fire år og fire lige store tilbagebetalingsrater (på hver 25 % af det beløb, der skal tilbagebetales).
b)
De omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig til klargøring af parcellen med et samlet minimumsareal på 101 403 m2 til industriel anvendelse, da en sådan grund var nødvendig for projektet, jf. artikel 1.ii i aftalen om byggegrunde (nemlig mindst 81 600 m2 til fabrikken, 5 300 m2 til kontorer og tilbygninger og 14 300 m2 til industriel anvendelse).
(73)
I forbindelse med den første fordel, dvs. rentetabet i forbindelse med tilbagebetaling af købsprisen for byggegrundene, regner Kommissionen med, at denne fordel svarer til en nettosubventionsækvivalent på 13,21 % af den købspris, som Bizkailur har betalt for byggegrundene. Nettosubventionsækvivalenten er beregnet som angivet i betragtning 74-77.
(74)
I den første etape blev den gældende rente for et lignende lån fastsat på baggrund af den gældende referencesats i Spanien i december 2006 på 4,36 %, jf. Kommissionens meddelelse om referencerente (41).
(75)
I den anden etape blev det fastsat på baggrund af Kommissionens meddelelse om metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten af 1997 (42) (i det følgende benævnt "Kommissionens meddelelse af 1997"), som var gældende på det tidspunkt, hvor aftalen om byggegrunde blev indgået, at det ikke var nødvendigt at føje et tillæg til referencesatsen med henblik på at afspejle Habidites kreditrisikoprofil. Ifølge Kommissionens meddelelse af 1997 afspejlede referencesatserne den gennemsnitlige gældende rente i de forskellige medlemslande for lån på mellemlangt og langt sigt (fem til ti år), som nød de sædvanlige garantier. Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 ændrede ikke specifikt dette generelle princip (43). I mangel af direkte information om vurderingen af Habidites eller Afer-gruppens kreditrisiko på daværende tidspunkt mener Kommissionen, at det kan antages, at Habidite på dette tidspunkt var en normal virksomhed med en normal sikkerhed. Faktisk var såvel de lokale myndigheder som Habidite enige om, at Habidite og Afer-koncernen ikke var kriseramte virksomheder som beskrevet i punkt 9, 10 og 11 i rammebestemmelserne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (se betragtning 52).
(76)
I den tredje etape blev bruttosubventionsævkivalenten for den støtte, der indgår i tilbagebetalingsaftalen, justeret med den selskabsskat, som støttemodtageren skulle have betalt, og som på daværende tidspunkt var 35 % i Spanien.
(77)
I overensstemmelse med betragtning 74-76 angives nettosubventionsækvivalenten for dette rentelettede lån i nedenstående skema:
Lånebeløb
100 %
Lånets løbetid
7 år
Henstandsperiode for tilbagebetaling
4 år
Referencesats
4,36 %
Margen/tillæg
Samlet gældende rente
4,36 %
Bruttosubventionsækvivalent for støtten
20,33 %
Selskabsskat
35 %
Nettosubventionsækvivalenten (efter skat)
13,21 %
(78)
Kommissionen bemærker endvidere, at der ikke er enighed mellem parterne om de faktiske omkostninger til erhvervelse af byggegrunde til dette projekt, som er det grundbeløb, der sammen med nettosubventionsækvivalenten skal bruges til at beregne støttens størrelse. Som angivet i betragtning 30, fastholder de lokale myndigheder, at Bizkailur frem til september 2009 havde betalt 4,7 mio. EUR for købet af 205 000 m2 byggegrund, og de vurderede, at det ville kræve yderligere 2,6 mio. EUR for at købe de resterende 95 000 m2 til projektet. På den anden side forsikrer Habidite, at Bizkailur ikke skulle købe så stort et areal til dette projekt, eftersom aftalen om byggegrunde kun krævede i alt 101 403 m2 (se betragtning 47).
(79)
I forbindelse med denne uenighed bemærker Kommissionen for det første, at det nødvendige areal til projektet skulle være på i alt "mindst"101 403 m2, jf. ordlyden i artikel 1.ii i aftalen om byggegrunde. For det andet kan Kommissionen ikke danne sig et korrekt indtryk af forholdene på baggrund af de oplysninger, som parterne er fremkommet med under den formelle undersøgelsesprocedure. Ikke desto mindre kan spørgsmålet om den nøjagtige pris, som Habidite skulle have tilbagebetalt for erhvervelsen af byggegrundene, forblive ubesvaret, eftersom den støtte, der indgik i aftalen om byggegrunde, ikke skal beordres tilbagebetalt. I forbindelse med nærværende afgørelse er det tilstrækkeligt at fastlægge det støtteelement, som følger af de tilbagebetalingsvilkår, der er fastlagt i aftalen om byggegrunde.
(80)
Dette støtteelement defineres derfor som 13,21 % af de omkostninger, som skal tilbagebetales til Bizkailur for købet af de nødvendige byggegrunde til Habidite-projektet, jf. anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde. Det beløb, der er fastlagt efter denne metode, svarer til de renter, som Bizkailur ikke har modtaget, og som en markedsaktør ville have tillagt et lån med syv års løbetid, en henstandsperiode på fire år og fire lige store rater (på hver 25 % af det beløb, der skal tilbagebetales). Beregningsgrundlaget for dette støtteelement er den faktisk omkostning, som Bizkailur burde have påtaget sig ved erhvervelsen af byggegrundene, jf. anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde.
(81)
Lignende overvejelser finder anvendelse i forbindelse med det andet støtteelement i aftalen om byggegrunde, dvs. klargøring af byggegrundene til industriel anvendelse, som Bizkailur ikke skulle have refunderet, jf. aftalen (se i denne forbindelse betragtning 69 og 70). Parterne er også i dette tilfælde uenige om beløbenes størrelse. Ifølge de lokale myndigheder var omkostningerne i marts 2009 vurderet til 28,5 mio. EUR (se betragtning 30). Ikke desto mindre finder Habidite, at denne vurdering er opskruet (se betragtning 47), delvis fordi Bizkailur købte et større areal til projektet end nødvendigt i henhold til aftalen om byggegrunde, og delvis fordi Bizkailur anvendte en del af de byggegrunde, som allerede var blevet købt, til andre formål som f.eks. deponering af affald.
(82)
I betragtning af, at støtten ikke er blevet udbetalt, og det ikke er nødvendigt at kræve den tilbagebetalt, er det igen i forbindelse med denne afgørelse tilstrækkeligt at fastlægge det støtteelement, som i aftalen om byggegrunde indeholder: Det består af de samlede omkostninger, Bizkailur ville have påtaget sig ved at klargøre parcellen til industriel anvendelse, som defineret i anden del, artikel 1.iii, i aftalen om byggegrunde. Disse er omkostninger, som Bizkailur ikke skal have tilbagebetalt af Habidite, jf. ordlyden i anden del, artikel 1.iii, i aftalen.
(83)
Kommissionen konkluderer ligeledes, at den fordel, som er beskrevet i betragtning 68-77, og som består af de to elementer, der er beskrevet i betragtning 80-82, skal anses for en selektiv fordel, for så vidt at den blev tildelt en bestemt modtager i medfør af aftalen om byggegrunde, nemlig Habidite og Afer-koncernen, som ejer førstnævnte.
(84)
Som angivet i betragtning 43, hævder Habidite, at de anmeldte aftaler ikke fordrejer konkurrencen, fordi: a) det relevante marked begrænser sig til "bygning, salg og leje af elementkonstruktioner", og b) Habidites præfabrikerede elementers enestående egenskaber gør, at virksomheden ikke har nogen konkurrenter.
(85)
Kommissionen kan ikke acceptere de argumenter, som Habidite fremfører. Selvom man måtte kunne have anset Habidites præfabrikerede elementer for et enestående produkt grundet dets egenskaber, skal det relevante produktmarked i dette tilfælde defineres i bred forstand som markedet for bygning og salg af boliger generelt, hvilket omfatter såvel boliger, der sælges på det frie marked, som boliger, der sælges i et segment af det regulerede marked (socialt boligbyggeri).
(86)
Som Habidite selv bekræfter, kan priserne på de boliger, som skulle sælges til Bizkailur, sammenlignes med priserne på boliger solgt på det frie marked eller med priserne på beskyttede og delvist beskyttede boliger. Det forhold, at Bizkailur også har købt boliger af andre fabrikanter end Habidite for at sælge dem som delvist beskyttede boliger, beviser, at der på daværende tidspunkt fandtes andre bygherrer, som faktisk konkurrerede med Habidite om at levere boliger til Bizkailur med henblik på salg som beskyttede eller delvist beskyttede boliger.
(87)
Endvidere viser den forretningsplan, som den baskiske lokalregering fremlagde til støtte for sin ansøgning om regionalstøtte for år 2008 (dateret november 2008, s. 10-12), at Habidite selv havde konkurreret med traditionelle bygherrer på flere regionale markeder i Spanien, hvor virksomheden ville sælge sine produkter (herunder især i Baskerlandet, Navarra, Cantabrien, Rioja, Madrid og Catalonien, men også i andre selvstyrende spanske regioner i mindre omfang.) Virksomheden vurderede, at dens markedsandel på det spanske marked (det frie marked og projekter til socialt boligbyggeri) ville stige fra 0,4 % i 2011 til 1 % i perioden 2012-2016. For eksempel regnede Habidite i 2011 med, at det samlede antal solgte boliger på det spanske marked ville blive på ca. 320 000 boliger, mens Habidites andel heraf i 2011 ville udgøre 1 403 boliger, dvs. en markedsandel på 0,4 %. For så vidt angår især det baskiske marked, regnede Habidite med en markedsandel på 0,5 % i 2011 og op til 2,8 % i 2014 under forudsætning af, at den samlede efterspørgsel i regionen havde været på 8 000 boliger om året i perioden 2011-2016.
(88)
Ifølge fast retspraksis anses støtten for at være konkurrencefordrejende, hvis den styrker den modtagende virksomheds finansielle position eller muligheder i forhold til konkurrenter, som ikke modtager støtte (44). I lyset af dette princip og de foregående betragtninger må det konkluderes, at den støtte, Habidite og Afer-koncernen har modtaget gennem aftalen om byggegrunde, har konkurrencefordrejende virkning, eftersom den ville have givet Habidite mulighed for at reducere investeringsomkostninger, som virksomheden selv skulle have påtaget sig under normale omstændigheder, og derfor ville den have givet virksomheden en konkurrencefordel i forhold til faktiske og mulige konkurrenter.
(89)
I lighed med, hvad der anføres i betragtning 84-87, kan Habidites argument om, at det relevante geografiske marked for så vidt angår præfabrikerede boliger, kun er det lokale og regionale marked, på grund af de omkostninger, der er forbundet med at transportere præfabrikerede byggelementer, ikke accepteres. På grund af Baskerlandets geografiske placering tæt på andre medlemsstater og havet er det sandsynligt, at de supplerende transportomkostninger ikke nødvendigvis udelukker mulige konkurrenter til Habidite i Baskerlandet. Faktisk er det muligt, at transportomkostningerne ikke udgør en hindring for, at Habidite kunne konkurrere om bygning af hjem i andre nærliggende medlemsstater.
(90)
Ifølge samme retspraksis som nævnt i betragtning 88 bør det antages, at en statsstøtte, som styrker en virksomheds position i forhold til konkurrenter på EU's indre marked, har skadet konkurrenterne. Støtten kan være af en sådan art, at den påvirker handelen i EU, selvom modtagervirksomheden ikke udfører nogen grænseoverskridende aktiviteter (45).
(91)
På baggrund af, hvad der anføres i betragtning 89 og 90, må Kommissionen konkludere, at det er sandsynligt, at den støtte, som var indeholdt i aftalen om byggegrunde, kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
VII.1.2 Foranstaltning nr. 2: Aftalen om boliger
(92)
Overvejelserne i betragtning 64-67, 84-88 og 89-90 om kriterierne for at anse en foranstaltning for at indeholde statsstøtte - anvendelse af statsmidler og muligheden for at tilregne staten foranstaltningerne, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i EU - finder med de fornødne ændringer også anvendelse på aftalen om boliger. Derfor er det kun kriteriet om en selektiv fordel, der analyseres i betragtning 93-96.
(93)
Som redegjort for i betragtning 45, hævder Habidite, at aftalen om boliger ikke gav virksomheden nogen fordel, eftersom de priser, som Bizkailur skulle betale Habidite for de 1 500 boliger, selskabet skulle bygge i henhold til aftalen, faktisk lå under markedsniveau.
(94)
Habidite fastholder for det første, at de 1 500 boliger, som virksomheden skulle levere ifølge aftalen, skulle sælges af Bizkailur som indtægtsbestemte boliger til en maksimalpris, som er begrænset af gældende spansk lovgivning til 1,7 gange den pris, der er fastsat i den spanske lokalregerings bekendtgørelse af 1.8.2004 og efterfølgende indekseret i forhold til forbrugerprisindekset udarbejdet af Spaniens nationale statistiske institut (se i denne forbindelse betragtning 17 og 18). Derfor ville den gennemsnitspris, som Bizkailur ville modtage for de 1 500 boliger, være på 2 010,19 EUR/m2, hvilket er under gennemsnitsprisen på 2 921,9 EUR/m2 for boliger solgt på det frie marked i provinsen Biscaya i 2007. Endvidere ville Habidite kun have modtaget 83 % - og 83,3 % i de 750 tilfælde, hvor boligerne var mindre end 75 m2 - af de 2 010,19 EUR/m2, som Bizkailur selv ville få for salget af delvist beskyttede boliger.
(95)
Habidite fastholder for det andet, at den pris, som selskabet ville have fået af Bizkailur for de 1 500 boliger i henhold til aftalen om boliger, var sammenlignelig med de priser, som andre byggefirmaer, der havde indgået lignende aftaler med Bizkailur i samme periode, havde fået (der findes eksempler herpå i betragtning 45).
(96)
Habidite hævdede sluttelig også, at disse aftaler ifølge spansk lovdekret 78/1986 og artikel 31 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter også kan indgås direkte, dvs. uden et offentligt udbud, når dette kan retfærdiggøres af projektets tekniske art eller for at beskytte enerettigheder (46).
(97)
Efter at have vurderet Habidites oplysninger og argumenter, som beskrevet i betragtning 98-107, har Kommissionen følgende bemærkninger.
(98)
For det første må det påpeges, at de oplysninger, der vedrører gennemsnitspriser, som andre byggevirksomheder, der havde indgået lignende aftaler med Bizkailur, havde opnået, alene er baseret på tal offentliggjort i pressen. Kommissionen har ikke modtaget oplysninger herom fra de lokale myndigheder, f.eks. i form af kopier af lignende aftaler indgået af Bizkailur med andre byggevirksomheder. Under alle omstændigheder henviser de prisestimater, der er fremlagt af Habidite og af de lokale myndigheder, til år 2006 og 2007, mens de 1 500 boliger, som ifølge artikel a, litra c), i aftalen om boliger og Habidites forretningsplan (offentliggjort i 2009), skulle leveres til Bizkailur i perioden 2009-2011.
(99)
Selv hvis man godtog, at de priser, som Habidite i henhold til aftalen skulle få af Bizkailur for de 1 500 boliger, var sammenlignelige med de priser, som andre byggevirksomheder skulle få af Bizkailur for lignende aftaler, og som under alle omstændigheder var lavere end markedspriserne for disse boliger, ville dette argument ikke være tilstrækkeligt til, at Kommissionen kunne konkludere, at Habidite ikke fik nogen fordel ved denne aftale. Som det også blev angivet i åbningsafgørelsen (47), består Habidites fordel som følge af aftalen dybest set i, at virksomheden var garanteret salg af en væsentlig del af den første produktion, hvilket reducerede risikoen ved et nyt finansieringsprojekt betydeligt. En risiko, der pr. definition er højere ved lanceringen af et nyt produkt som "Habidite-elementerne".
(100)
Konkurrencen i den spanske byggesektor var som bekendt meget intens på daværende tidspunkt, og det er den fortsat. Set i det lys gav det forhold, at Bizkailur købte 1 500 boliger af Habidite, sidstnævnte en ikke ubetydelig fordel i forhold til sine konkurrenter, også selvom man kun tog efterspørgselen efter beskyttede og indtægtsbestemte boliger i betragtning.
(101)
Som de lokale myndigheder oplyser ifølge regionalplanen (se betragtning 19), er det forhold, at man forventede, at Bizkailur skulle sætte i alt 3 000 beskyttede boliger til salg i periode 2004-2007, et godt tegn på, at antallet af boliger, som ville blive bestilt hos Habidite, absolut ikke var ubetydeligt. Det er korrekt, at regionalplanen omfatter perioden 2004-2007, hvor man forudså, at de 1 500 boliger, som Bizkailur skulle købe af Habidite, skulle leveres i perioden 2009-2011 (ifølge en udgave af virksomhedens forretningsplan offentliggjort i 2009). Ikke desto mindre drejer det sig om en indikation af det totale antal boliger, som Bizkailur havde til hensigt at sælge som beskyttede boliger på det tidspunkt, hvor aftalen om boliger blev indgået.
(102)
Dette element skal vurderes i lyset af, hvor stor en mængde boliger de lokale myndigheder og Bizkailur køber af Habidites samlede produktion i den periode, der henvises til. Ifølge forretningsplanen fra 2009 vurderede Habidite, at virksomhedens samlede produktion i 2009 på 433 boliger alene ville blive købt af Bizkailur. Bizkailur ville i 2010 have købt 670 boliger, mens Habidites samlede produktion ville have været på 1 113 boliger. Bizkailur ville i 2011 have købt 342 boliger, mens Habidites samlede produktion ville have været på 3 151 boliger. Dette tyder på, at Habidite, da aftalen om boliger blev indgået, selv forventede, at de lokale myndigheder og Bizkailur ville købe en væsentlig del af produktionen fra Habidite-fabrikken i Alonsotegi i løbet af de første to år (2009 og 2010). Det underbygger den konklusion, at aftalen om boliger rent faktisk i væsentlig grad reducerede de iboende risici, der er tilknyttet et nyt investeringsprojekt, i særdeleshed i forbindelse med lanceringen af et nyt produkt på markedet ("Habidite-elementerne").
(103)
Endnu et tegn på, at Habidite takket være denne aftale ville have fået reduceret en væsentlig del af den risiko, der er forbundet med salg af virksomhedens produkt på markedet, kan findes i virksomhedens egen forretningsplan (fra november 2008), som blev fremlagt med henblik på at opnå regionalstøtte i 2008. Habidite beregnede i forretningsplanen, at den totale efterspørgsel på boliger, som skulle sælges på det regulerede marked i hele Baskerlandet i perioden 2011-2016, ville være på ca. 8 000 boliger om året. Ovennævnte forretningsplan tyder på, at Habidite havde til hensigt primært at sælge til det regulerede marked (beskyttede boliger) både i Baskerlandet og i andre selvstyrende regioner i Spanien. Konkret forventede Habidite, at virksomheden ville sælge i alt 289 boliger på det regulerede spanske marked i 2011 ud af en samlet produktion på 1 403 boliger samme år. Dette viser, at det antal boliger, som Habidite efter indgåelse af aftalen om boliger (idet de 1 500 boliger, som de lokale myndigheder og Bizkailur havde bestilt, skulle afleveres senest i maj 2011) håbede at sælge, dvs. 289 boliger af en samlet produktion på 1 403, var langt mindre end den procentdel af produktionen, man ville sælge i Habidite-fabrikkens første tre produktionsår, jf. aftalen om boliger.
(104)
Et andet vigtigt aspekt er den reelle efterspørgsel efter sociale boliger i provinsen Biscaya, som Bizkailur tilfredsstillede gennem aftalen om boliger. Hverken de lokale myndigheder eller Habidite har fremlagt specifikke beviser for den reelle efterspørgsel efter sociale boliger, som skulle tilfredsstilles af Bizkailur gennem aftalen om boliger med Habidite på de nævnte vilkår. Som nævnt i betragtning 98 vurderede man, at de 1 500 boliger, der er fastlagt i aftalen, skulle leveres i perioden 2009-2011. De lokale myndigheder stillede ydermere ikke spørgsmål ved, om den aftale, man indgik, havde til formål at levere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, i form af sociale boliger. Det skal endvidere bemærkes, at aftalen om boliger ikke blev indgået efter offentligt udbud, selvom det ser ud til, at Bizkailur under normale omstændigheder skulle have sendt den slags aftaler i offentligt udbud, ifølge de oplysninger, som Habidite har fremlagt ved henvisning til lignende aftaler indgået mellem Bizkailur og andre byggevirksomheder.
(105)
I lyset heraf kan Habidites argument ikke accepteres (se betragtning 96). Argumentet er, at projektets specifikke tekniske karakter skulle gøre det muligt at indgå aftalen direkte uden et offentligt udbud. For det første henviser de argumenter, som Habidite har fremført, ikke til situationer som denne, hvor projektets særlige karakter består i at indføre et nyt produkt på markedet. Målet med aftalen om boliger var at købe boligerne med henblik på videresalg som indtægtsbestemte boliger til udsatte borgere. Det er irrelevant, hvilken teknologi, der er brugt til at opføre boligerne, fordi boliger af præfabrikerede elementer var i direkte konkurrence med traditionelt byggede boliger. For det andet udtrykte den baskiske revisionsret i en rapport fra januar 2009 (48) sin tvivl om lovligheden af aftalerne om byggegrunde og boliger, og den gjorde opmærksom på, at de indgåede offentlige aftaler brød med principperne om gennemsigtighed og offentlige udbud.
(106)
I henhold til retspraksis i sagen P&O Ferries (49) er alene det forhold, at en offentlig myndighed køber varer på sædvanlige markedsvilkår ikke tilstrækkeligt til at fastslå, at denne transaktion er foregået på markedsvilkår, hvis det viser sig, at staten ikke havde noget reelt behov for disse varer, og særligt ikke, hvis købet har fundet sted uden et offentligt udbud. I dette tilfælde tydede de manglende oplysninger om Bizkailurs reelle behov for at sælge de 1 500 bestilte boliger som delvist beskyttede boliger i perioden 2009-2011 sammen med det forhold, at der ikke blev gennemført et offentligt udbud, på, at transaktionen ikke blev gennemført på markedsvilkår.
(107)
I betragtning af, hvad der anføres i betragtning 97-106, må Kommissionen konkludere, at aftalen om boliger ikke kan anses for en almindelig markedstransaktion. Tværtimod står det klart for enhver, at aftalen giver Habidite og Afer-koncernen en fordel, idet den reducerer risikoen ved at skulle sælge sin produktion på markedsvilkår i direkte konkurrence med andre bygherrer. Støtteelementet defineres her som den fordel, som Habidite ville have opnået ved salget af 1 500 boliger til de lokale myndigheder og Bizkailur i medfør af vilkårene i aftalen om byggegrunde, dvs. forskellen mellem den pris, som Bizkailur ville få for salget af de 1 500 boliger på de prisbetingelser, der er fastsat i artikel A, litra e), i aftalen om boliger, og omkostningerne ved at bygge de 1 500 boliger. Det er en selektiv fordel, fordi den gives specifikt til Habidite og Afer-koncernen i medfør af aftalen om boliger.
VII.1.3. Foreløbige konklusioner
(108)
I lyset af betragtning 64-90 og 92-106 og med forbehold af yderligere konklusioner vedrørende foreneligheden med EU's regler for offentlige indkøb må det konkluderes, at aftalerne om byggegrunde og boliger indeholder statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(109)
For så vidt angår aftalen om byggegrunde, består statsstøtten af to dele:
a)
Rentetabet ved et lån, der svarer de samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig ved erhvervelsen af byggegrunde til Habidite-projektet, og som ville være blevet ydet rentefrit over en periode på syv år og med en henstandsperiode på fire år. Dette rentetab udgør en nettosubventionsækvivalent på 13,12 % af omkostningerne ved erhvervelse af byggegrundene, som Bizkailur påtog sig i overensstemmelse med anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde.
b)
De samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig i forbindelse med klargøring til industriel anvendelse af den nævnte parcel med et samlet areal på mindst 101 430 m2, jf. anden del, artikel 1.iii, i aftalen om byggegrunde.
(110)
For så vidt angår aftalen om boliger, består støtteelementet af den fordel, som Habidite ville have opnået ved salg af de 1 500 boliger, jf. aftalen. Dvs. forskellen mellem den pris, som er aftalt for de 1 500 boliger i artikel A, litra e), og produktionsomkostningerne, som Habidite har påtaget sig, for de 1 500 boliger.
VII.2 Forenelighed
(111)
I åbningsafgørelsen af 2. december 2009 tvivlede Kommissionen på, at den støtte, der var indeholdt i aftalerne om byggegrunde og boliger, var forenelig med traktaten og de regler, der var gældende og fandt anvendelse på området på daværende tidspunkt, herunder især de midlertidige EF-rammebestemmelser (50), rammebestemmelserne om redning og omstrukturering fra 2004, retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (51) og den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 (52).
(112)
Ikke desto mindre er den støtte, der er givet i aftalerne om byggegrunde og boliger, som angivet i betragtning 60-62, blevet givet ulovligt den 15. december 2006 (dvs. før den blev anmeldt til Kommissionen), hvorfor dens forenelighed skal vurderes på grundlag af de regler om statsstøtte, der var gældende, da støtten blev givet.
(113)
I lyset af dette tidsmæssige perspektiv kan den støtte, som er tildelt i forbindelse med aftalerne om byggegrunde og boliger, ikke vurderes efter de særlige gældende regler, som har med krisen at gøre, og som efterfølgende blev vedtaget og trådte i kraft.
(114)
Den 15. december 2006 opfyldte Habidite og Afer-koncernen, ifølge de lokale myndigheder, på den anden side ikke kravene for at kunne blive anset for en kriseramt virksomhed i henhold til punkt 9, 10 og 11 i rammebestemmelserne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder. Derfor kunne de ikke henvise til rednings- og omstruktureringsstøtte på det tidspunkt, hvor aftalerne om byggegrunde og boliger blev indgået.
(115)
Aftalerne om byggegrunde og boliger blev indgået den 15. december 2006 med henblik på at yde støtte til et investeringsprojekt i Alonsotegi, som ligger i området omkring Bilbao, der på daværende tidspunkt var et støtteberettiget område efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten (53). Det bør derfor undersøges, om den statsstøtte, der er tildelt i forbindelse med aftalerne om byggegrunde og boliger, kan have været forenelig med traktaten i henhold til de gældende regler for regionalstøtte af 15. december 2006, nemlig retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte af 1998 (54) (i det følgende benævnt "regionalretningslinjerne af 1998") og de multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte til store investeringsprojekter fra 2002 (55) (i det følgende benævnt "de multisektorale rammebestemmelser af 2002") samt i forbindelse med artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten.
(116)
For at den kan anses for forenelig med det indre marked, skal regionalstøtte til investeringer overholde en række standardforenelighedskriterier, som, da aftalen om byggegrunde blev indgået den 15. december 2006, var fastlagt i regionalretninglinjerne af 1998. Især skulle støtten kunne bidrage til den regionale udvikling og ydes til et initialinvesteringsprojekt, hvis gennemførelse først er blevet igangsat, efter at støttemodtageren har fremlagt en støtteansøgning (tilskyndelsesvirkning). Mindst 25 % af investeringsprojektet skulle være finansieret af støttemodtageren, og projektet skulle forblive i den støttemodtagende region i mindst fem år. Endvidere skulle de støtteberettigede udgifter, som skal tages i betragtning ved tildelingen af støtten, være begrænset til bestemte støtteberettigede udgifter, og støtten måtte ikke overstige det gældende loft for regionalstøtte sammenlagt med anden støtte af samme type.
(117)
I henhold til punkt 2 i regionalretningslinjerne af 1998 anses regional ad hoc-støtte, der tildeles en enkelt virksomhed eller tilgodeser en enkelt aktivitetssektor, som hovedregel for uforenelig med traktaten, idet den konkurrencefordrejende virkning i princippet er større end den positive virkning på den regionale udvikling. Endvidere var ad hoc-støtte til kriseramte virksomheder forbudt.
(118)
Den støtte, som Habidite fik tildelt i forbindelse med aftalen om byggegrunde, blev ikke anmeldt af de spanske myndigheder inden for rammerne af en godkendt regionalstøtteordning. Denne støtte opfylder snarere kravene til en ad hoc-foranstaltning, som alene er til fordel for Habidite og Afer-koncernen og dermed også byggesektoren.
(119)
Ikke desto mindre kan denne ad hoc-støtte, som kun er til fordel for en enkelt sektor og en enkelt virksomhed, i henhold til punkt 2 i regionalretningslinjerne af 1998 undtagelsesvis erklæres forenelig med traktaten, hvis det kan bevises, at den yder et vigtigt bidrag til den regionale udvikling, som opvejer dens konkurrencefordrejende virkning på samhandelen på EU's indre marked og konkurrencen. Selvom de spanske myndigheder ikke har fremlagt dette som argument, vil Kommissionen på eget initiativ og på baggrund af de oplysninger, som den er i besiddelse af, analysere, om den støtte, der er tildelt gennem aftalen om byggegrunde, opfylder betingelserne for at være omfattet af ovennævnte undtagelse.
(120)
Aftalen om byggegrunde havde det klare formål at støtte et nyt investeringsprojekt, nemlig den nye Habidite-fabrik i Alonsotegi. På daværende tidspunkt regnede man med, at projektet ville skabe 1 100 nye arbejdpladser i den region, som modtog støtten, og sandsynligvis også et betydeligt antal indirekte arbejdspladser. Hertil skal også føjes det forhold, at det nye investeringsprojekt i henhold til den parallelle aftale om boliger også skulle have bidraget til at gennemføre regionalpolitiske mål, nemlig at opføre sociale boliger til de mest udsatte borgere i provinsen Biscaya. Endvidere opfyldte hverken Habidite eller Afer-koncernen betingelserne for kriseramte virksomheder i henhold til punkt 9, 10 og 11 i rammebestemmelserne om redning og omstrukturering på det tidspunkt, hvor aftalerne om byggegrunde og boliger blev underskrevet (se betragtning 9). Derfor må Kommissionen konkludere, at betingelserne for, at undtagelsen i punkt 2 i regionalretningslinjerne af 1998 finder anvendelse, er opfyldt i forbindelse med aftalen om byggegrunde.
(121)
I henhold til punkt 4.4 i regionalretningslinjerne af 1998 omfatter begrebet regionalstøtte kun initialinvesteringsstøtte defineret som en investering i fast kapital i forbindelse med oprettelse af en ny virksomhed, udvidelse af en eksisterende virksomhed eller iværksættelse af en aktivitet, der indebærer en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds produkt eller produktionsmetode. Den støtte, som blev tildelt i forbindelse med aftalen om byggegrunde, passer til denne definition, eftersom den blev givet med henblik på at igangsætte et nyt investeringsprojekt i Alonsotegi.
(122)
I henhold til punkt 4.5 i regionalretningslinjerne af 1998 skal støtte til initialinvestering gives med det ene formål at dække støtteberettigede investeringsudgifter, og det maksimale regionalstøttebeløb defineres følgelig som en procentdel af de støtteberettigede investeringsudgifter. Jf. punkt 4.5 og 4.6 i regionalretningslinjerne af 1998 omfatter kategorien "støtteberettigede udgifter" i forbindelse med et nyt investeringsprojekt grunde, bygninger og udstyr såvel som visse typer immaterielle aktiver (patenter, licenser, knowhow) op til 25 % af beregningsgrundlaget, når projektet vedrører større virksomheder.
(123)
Det er nødvendigt først at fastlægge de støtteberettigede udgifter til Habidite-projektet i Alonsotegi pr. 15. december 2006.
(124)
Eftersom den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, ikke blev tildelt på baggrund af en forudgående støtteansøgning, indleverede modtageren ikke relevante oplysninger til at kunne identificere de støtteberettigede udgifter for et nyt investeringsprojekt, som man skal for at få regionalstøtte. De oplysninger, som de lokale myndigheder besad vedrørende støtteberettigede udgifter, er angivet i betragtning 12, og ser ud som følger:
Byggegrunde
4,8 mio. EUR
Industribyggeri
22,5 mio. EUR
Byggemodning
4,00 mio. EUR
Anlæg
24,0 mio. EUR
I alt
55,34 mio. EUR
(125)
Udgiftskategorierne angivet ovenfor kan anses for "støtteberettigede udgifter" i henhold til punkt 4.5 i regionalretningslinjerne af 1998. Endvidere overholder den støtte, som aftalen om byggegrunde består af, også betingelserne i punkt 4.5 i regionalretningslinjerne af 1998, eftersom den har direkte forbindelse til erhvervelsen og klargøringen af det nye investeringsprojekts grunde til industriel anvendelse.
(126)
Støtten til initialinvesteringer skal gøres betinget af, at den pågældende investering opretholdes i mindst fem år i henhold til punkt 4.10 i regionalretningslinjerne af 1998. Selvom denne betingelse ikke blev pålagt Habidite udtrykkeligt i forbindelse med aftalen om byggegrunde, skal det ikke desto mindre påpeges, at Habidite havde forpligtet sig til at skabe 1 100 arbejdspladser i en periode på mindst fem år i forbindelse med den parallelle aftale om uddannelsesstøtte (som er beskrevet i betragtning 39), der også blev indgået den 15. december 2006 og har forbindelse til det samme investeringsprojekt. Kommissionen må derfor konkludere, at bestemmelserne i punkt 4.10 i regionalretningslinjerne af 1998 også er overholdt.
(127)
Da Kommissionen ikke havde nogen oplysninger om de estimerede lønudgifter til de 1 100 ansatte på Habidite-fabrikken i Alonsotegi, kan den heller ikke foretage en ordentlig vurdering af foreneligheden af den støtte, der blev tildelt gennem aftalen om byggegrunde, med punkt 4.11-4.17 i regionalretningslinjerne af 1998, for så vidt angår jobskabelse. Ikke desto mindre er det ikke nødvendigt at foretage en vurdering efter punkt 4.11-4.17 i regionalretningslinjerne af 1998, for så vidt som den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, er forbundet med erhvervelsen af grunde, som er en støtteberettiget udgift.
(128)
Habidites investeringsprojekt havde ikke modtaget nogen investeringsstøtte, som skulle tages i betragtning ved vurderingen af de kumulative virkninger, jf. punkt 4.18 i regionalretningslinjerne af 1998, før virksomheden underskrev aftalen om byggegrunde.
(129)
Punkt 4.2 i regionalretningslinjerne af 1998 fastslår, at det skal fastsættes i støtteordningerne, at anmodningen om støtte skal indgives, inden gennemførelsen af projekterne påbegyndes. Formålet med denne bestemmelse er at garantere, at der kun tildeles regionalstøtte, hvis den har en målbar tilskyndelsesvirkning: Hvis byggeriet af et bestemt projekt er påbegyndt, inden støtteansøgningen er indgivet, har den regionalstøtte, som er tildelt efterfølgende, tydeligvis ingen tilskyndelsesvirkning, hvilket betyder, at det mest sandsynlige er, at projektet var blevet gennemført selv uden støtte.
(130)
Vedrørende dette punkt skal det bemærkes, at aftalen om byggegrunde for det første var en ad hoc-foranstaltning og ikke en støtte, som var tildelt gennem en godkendt støtteordning. Ikke desto mindre er tilskyndelsesvirkningen et generelt kriterium for forenelighed, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, og overholdelsen heraf skal under alle omstændigheder efterprøves. Selvom de lokale myndigheder ikke har henvist til tilskyndelsesvirkningen i forbindelse med denne foranstaltning, skal Kommissionen ikke desto mindre af egen drift undersøge, om denne grundlæggende betingelse for forenelighed er overholdt.
(131)
Kommissionen må anse betingelsen om en tilskyndelsesvirkning er for at være overholdt for den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, af følgende årsager: For det første blev byggeriet ikke påbegyndt, før støtten blev tildelt, selvom støtten ikke blev anmeldt før tildelingen af den (den 15. december 2006). Ifølge oplysninger fra de lokale myndigheder begyndte erhvervelsen af de nødvendige grunde til projektet, som kan anses for indledningen på byggeriet af dette investeringsprojekt, ikke før maj 2007, dvs. efter at aftalen om byggegrunde var underskrevet, hvilket skete den 15. december 2006. For det andet kan det forhold, at Habidite-projektet ikke blev gennemført, efter at aftalerne om byggegrunde og boliger blev indstillet, ses som et bevis på, at støtten havde en tilskyndelsesvirkning, idet projektet ikke ville blive gennemført uden støtten.
(132)
Punkt 4.2 i regionalretningslinjerne af 1998 krævede også, at støttemodtageren ydede et støttefrit finansielt bidrag til projektet på mindst 25 % af de støtteberettigede udgifter. Det er klart, at denne betingelse også er overholdt i forbindelse med den støtte, der er tildelt gennem aftalen om byggegrunde. De støtteberettigede udgifter, som de lokale myndigheder har fremlagt for projektet, beløb sig til 55 mio. EUR, hvoraf Habidite skulle have finansieret mindst 25 % ved hjælp af egne midler, altså mindst 13,75 mio. EUR. Kommissionen anser, at det støtteelement, som findes i aftalen om byggegrunde, og som er beskrevet i betragtning 109, ikke kan have oversteget 75 % af de støtteberettigede udgifter, dvs. 41,25 mio EUR, ikke en gang selv om det samlede støttebeløb var blevet hævet væsentligt, ved at man havde godtaget, at støttebeløbet bestod af 28,2 mio. EUR i faktiske udgifter til klargøring af grundene til industriel anvendelse plus 0,98 mio. EUR (altså 13,41 % af i alt 7,3 mio. EUR i udgifter til erhvervelse af grundene, som de lokale myndigheder vurderede).
(133)
På baggrund af indholdet i betragtning 116-132 må Kommissionen konkludere, at den støtte, som gives i aftalen om byggegrunde, overholdte betingelserne for forenelighed i regionalretningslinjerne af 1998.
(134)
De oplysninger om støtteberettigede investeringsudgifter, der henvises til i betragtning 12 og 124, viser også, at Habidites investeringsprojekt i december 2006 opfyldte betingelserne for at blive anset for et stort investeringsprojekt i henhold til de multisektorale rammebestemmelser af 2002, eftersom de samlede støtteberettigede udgifter til projektet oversteg 50 mio. EUR. Derfor bør foreneligheden af den støtte, der indgår i aftalen om byggegrunde, også undersøges i relation til betingelserne i de multisektorale rammebestemmelser af 2002.
(135)
Den maksimale støtte, der kunne tildeles i området omkring Bilbao i december 2006, var, udtrykt i nettosubventionsækvivalenten, på 20 %. I henhold til punkt 21 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002 og i betragtning af de nævnte støtteberettigede udgifter til Habidite-projektet fra 2006, som er angivet i betragtning 12, burde den maksimale tilladte støtte til projektet være blevet begrænset som vist nedenfor:
Støtteberettigede udgifter
Justeret støtteloft
Op til 50 mio. EUR
10 mio. EUR (20 % - af det regionale støtteloft på 50 mio. EUR)
For andelen mellem 50 og 100 mio. EUR
0,5 mio. EUR (10 % - af det regionale støtteloft på 5 mio. EUR)
For andelen over 100 mio. EUR
-
I alt
10,5 mio. EUR
(136)
Det kan heraf udledes, at den støtte, der indgår i aftalen om byggegrunde, kun ville være forenelig op til et beløb på i alt 10,5 mio. EUR, mens resten ville være uforenelig. Som angivet i betragtning 78-92 og 109, kan den nøjagtige støtte, der indgår i aftalen om byggegrunde, ikke kvantificeres på grund af uenigheden om de faktiske omkostninger, som Bizkailur skulle have påtaget sig ved at opfylde sine kontraktlige forpligtelser om erhvervelse og klargøring af de grunde til industriel anvendelse, der skulle bruges til Habidite-fabrikken i Alonsotegi. Kommissionen er ikke i stand til at tage endelig korrekt stilling til denne retstvist.
(137)
Det første støtteelement skulle have repræsenteret 13,21 % af de faktiske omkostninger, som Bizkailur påtog sig ved køb af grundene. De lokale myndigheder hævder, at disse omkostninger skulle have beløbet sig til i alt 7,3 mio. EUR, men Habidite mener, at denne vurdering er for høj. Det bemærkes også, at omkostningerne ved købet af grundene i henhold til de oplysninger, som de lokale myndigheder har fremlagt (se betragtning 12), på et givet tidspunkt blev vurderet til 4,8 mio. EUR. Sluttelig beløb de estimerede omkostninger til køb af grundene, som det fremgår af Habidites forretningsplan, der blev fremlagt i virksomhedens ansøgning om regionalstøtte af 2008, sig i november 2008 til 5,5 mio. EUR.
(138)
For så vidt angår det andet støtteelement, altså de samlede faktiske omkostninger, som Bizkailur påtog sig, til klargøring af bemeldte grunde til industriel anvendelse, beregnede de lokale myndigheder dem i marts 2009 til et samlet beløb på 28,5 mio. EUR, selvom myndighederne også oplyste, at man på et givet tidspunkt havde estimeret, at disse omkostninger kun beløb sig til 4,04 mio. EUR (se betragtning 12).
(139)
Det må konkluderes, at det ikke på baggrund af de fremlagte oplysninger med fuldstændig sikkerhed kan afvises, at den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, ville have oversteget det tilladte støttebeløb for dette projekt på 10,5 mio. EUR.
(140)
Punkt 24 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002 fastlægger en række supplerende betingelser for forenelighed i forbindelse med foranstaltninger, hvor støttebeløbet overstiger den maksimalt tilladte grænse for en investering på 100 mio. EUR i samme støttemodtagende region. I denne sag var det maksimalt tilladte beløb for en investering på 100 mio. EUR i området omkring Bilbao i december 2006 på 15 mio. EUR (fordelt på 10 mio. EUR, som udgør 20 % af de første 50 mio. EUR og 5 mio. EUR, som udgør 10 % af de næste 50 mio. EUR) i henhold til punkt 21 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002.
(141)
Som forklaret i betragtning 78-82, kan det samlede støttebeløb, der indgår i aftalen om byggegrunde, ikke kvantificeres præcist på baggrund af de tilgængelige oplysninger. Kommissionen kan imidlertid ikke afvise, at støttebeløbet kunne have overskredet det maksimale støtteloft på 15 mio. EUR. Derfor har Kommissionen undersøgt, om de to supplerende betingelser for at godkende støtten i aftalen om byggegrunde var opfyldt.
(142)
Den første betingelse er, at støttemodtageren ikke må tegne sig for mere end 25 % af salget på det pågældende marked før eller efter investeringen. Den anden betingelse er, at den produktionskapacitet, der skabes ved investeringsprojektet, ikke må overstige 5 % af det relevante marked. Ifølge punkt 24 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002 er det den pågældende medlemsstat, der skal bevise, at betingelserne er overholdt. I dette tilfælde har de spanske myndigheder ikke indgivet nogen oplysninger, som gør det muligt for Kommissionen at efterprøve, om nogen af de supplerende betingelser er overholdt.
(143)
Imidlertid har Habidite på baggrund af egne markedsprisestimater, som virksomheden fremlagde i november 2008 med henblik på at opnå regionalstøtte samme år (se betragtning 87), beregnet, at Habidite havde en markedsandel på hele det spansk marked for bygning af boliger (inklusive det frie marked og segmentet for beskyttede boliger) på 0,1-1,0 %, dvs. at markedsandelen efter tillæg af den nye produktionskapacitet, som investeringsprojektet ville generere, ville komme op på 0,5-1,5 % fra 2012. Hvis man kun så på det baskiske marked, ville Habidites markedsandel på det frie marked inden for byggesektoren i 2011 have været på 0,1-1,0 %, men med en stigning til 2,0-3,0 % fra 2014.
(144)
I betragtning af disse estimater, der ikke drages i tvivl af andre oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af, kan det antages, at Habidite ikke i december 2006 ville have overskredet de tilladte markedsandele eller kapacitetsgrænser, der er fastlagt i punkt 24 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002, i forbindelse med den investeringsstøtte, der tildeles i aftalen om byggegrunde.
(145)
Sluttelig ville den del af støtten, som indgik i aftalen om byggegrunde, og som ikke oversteg det maksimalt tilladte beløb på 10,5 mio. EUR, også have opfyldt betingelserne for forenelighed i de multisektorale rammebestemmelser af 2002. Den del af støtten, som måtte overstige denne maksimalgrænse, ville ikke have været forenelig med traktaten, idet den hverken ville have overholdt betingelserne for forenelighed i regionalretninglinjerne af 1998 eller i de multisektorale rammebestemmelser af 2002.
(146)
Eftersom støtten aldrig blev udbetalt, og det ikke er nødvendigt at kræve den tilbagebetalt, er disse konklusioner om foreneligheden af den støtte, der indgik i aftalen om byggegrund, tilstrækkelige for nærværende afgørelses formål.
(147)
Kommissionen gør de kompetente spanske myndigheder opmærksom på det forhold, at den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, skal tages i betragtning, når det undersøges, hvorvidt kumulationsreglerne er overholdt i forbindelse med regionalstøtte udbetalt af den baskiske lokalregering til projektet i 2008. Det er endvidere nødvendigt, når man tager i betragtning, at såvel den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, som regionalstøtten af 2008 vedrører støtteberettigede udgifter, som har at gøre med erhvervelse og klargøring af de samme grunde. Det påpeges endnu en gang, at byggeriet af investeringsprojektet begyndte i maj 2007, selvom ansøgningen om regionalstøtte i 2008 først blev fremlagt i 2008.
(148)
Som angivet i betragtning 93-107, reducerer den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, de iboende risici, som en initialinvestering medfører, idet den garanterer salget af en stor del af fabrikkens indledende produktion, og den giver også Habidite en fordel i forhold til konkurrenterne, fordi den uden et offentligt udbud garanterer Habidite en kontrakt på leverance af 1 500 boliger til de offentlige myndigheder med henblik på at sælge dem som delvist beskyttede boliger. Den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, blev defineret som den fordel, som Habidite ville have opnået ved de lokale myndigheder og Bizkailurs salg af de 1 500 boliger, nemlig forskellen mellem den pris, som sidstnævnte ville have solgt boligerne til, og de udgifter, som Habidite selv havde påtaget sig for at producere boligerne.
(149)
I henhold til regionalretningslinjerne af 1998 skal regionalstøtte baseres på de støtteberettigede omkostninger. Selvom det er rigtigt, at punkt 4.2 i regionalretningslinjerne af 1998 ikke begrænser den form, støtten kan tage, fremgår det også klart af punkt 4.5 og i indholdet af regionalretningslinjerne, at investeringsstøtte skal rettes mod støtteberettigede investeringsomkostninger. I henhold til punkt 4.5 i regionalretningslinjerne af 1998 er det kun erhvervelsesomkostninger til aktiver som grunde, bygninger og anlæg/maskiner, der kan tages i betragtning i forbindelse med tildeling af regionalstøtte. I henhold til punkt 4.6 i regionalretningslinjerne af 1998 kan regionalstøtte også gives til andre omkostninger som erhvervelse af patenter, produktionslicenser og knowhow.
(150)
Ifølge selve karakteren af den støtte, der er tildelt gennem aftalen om byggegrunde, ydes støtten imidlertid ikke til den slags støtteberettigede udgifter, men til at nedbringe støttemodtagerens driftsudgifter. I henhold til punkt 4.15 i regionalretningslinjerne af 1998 er driftsstøtte i princippet forbudt, og den tillades kun undtagelsesvis i regioner, som er støtteberettiget efter artikel 107, stk. 3, litra a), i traktaten. Dog skulle Habidite-projektet gennemføres i en region, der er støtteberettiget efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, og ikke i medfør af artikel 107, stk. 3, litra a), i traktaten.
(151)
Kommissionen må derfor konkludere, at den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, udgør driftsstøtte i henhold til punkt 4.15 i regionalretningslinjerne af 1995, og den ville derfor ikke være forenelig med traktaten.
VIII. KONKLUSION
(152)
I lyset af, hvad der anføres i betragtning 63-151 og med forbehold af yderligere konklusioner vedrørende foreneligheden med EU's regler for offentlige indkøb, må Kommissionen konkludere, at aftalerne om byggegrunde og boliger indeholder statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(153)
For så vidt angår aftalen om byggegrunde, består statsstøtten af to dele:
a)
Rentetabet ved et lån, der svarer de samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig ved erhvervelsen af byggegrunde til Habidite-projektet, som ville være blevet ydet rentefrit over en periode på syv år og med en henstandsperiode på fire år. Dette rentetab udgør en nettosubventionsækvivalent på 13,12 % af omkostningerne ved erhvervelse af byggegrundene, som Bizkailur påtog sig på baggrund af anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde.
b)
De samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig ved klargøring til industriel anvendelse af grundparcellen med et samlet areal på mindst 101 403 m2, jf. anden del, artikel 1.iii, i aftalen om byggegrunde.
(154)
For så vidt angår aftalen om boliger, består støtteelementet i den fordel, som Habidite og Afer-koncernen ville have opnået ved salget af de 1 500 boliger, som de lokale myndigheder og Bizkailur havde bestilt, dvs. forskellem mellem den pris, som Bizkailur ville have solgt boligerne til på baggrund af aftalen om boliger, og de omkostninger, som det ville koste Habidite at bygge dem.
(155)
De tilgængelige oplysninger gør det ikke muligt at kvantificere det nøjagtige støttebeløb i aftalerne om byggegrunde og boliger. Men en kvantificering af støtten er ikke nødvendig for nærværende afgørelse, eftersom støtten ikke er blevet udbetalt, og det derfor ikke er nødvendigt at kræve den tilbagebetalt.
(156)
Kommissionen skal envidere understrege, at aftalerne om byggegrunde og boliger indeholder ulovlig støtte. Den støtte, der indgår i begge aftaler, blev tildelt den 15. december 2006, og anmeldelsespligten i henhold til traktaten er således ikke overholdt. I lyset af retspraksis i sagen CELF/SIDE (56) ændrer den efterfølgende anmeldelse af de to aftaler og konklusionen om delvis forenelighed af den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde op til det tilladte beløb på 10,5 mio. EUR, ikke på det forhold, at støtten er ulovlig. Kommissionen kræver af de spanske myndigheder, at de drager alle de juridiske konsekvenser af den ulovlige støtte, der er indeholdt i aftalerne om byggegrunde og boliger.
(157)
Den støtte, der er tildelt gennem aftalen om byggegrunde, er forenelig med traktaten i henhold til regionalretningslinjerne af 1998 og de multisektorale rammebestemmelser af 2002 op til det tilladte beløb på 10,5 mio. EUR. Den del af støtten, der er tildelt i henhold til aftalen om byggegrunde, som overskrider det tilladte beløb, er uforenelig med traktaten.
(158)
Den støtte, der er tildelt gennem aftalen om boliger, udgør driftsstøtte, hvilket er uforeneligt med traktaten som helhed i henhold til punkt 4.15 i regionalretningslinjerne af 1998.
(159)
Konklusionerne i nærværende afgørelse om forekomsten af statsstøtte i aftalen om byggegrunde er relevante for den støtte med regionalt sigte, som den baskiske lokalregering tildelte selvsamme investeringsprojekt i 2008. Kommissionen konstaterer, at byggeriet af dette investeringsprojekt begyndte i maj 2007, dvs. før ansøgningen om regionalstøtte blev indgivet i 2008.
(160)
Modtagerne af den støtte, som blev tildelt gennem aftalerne om byggegrunde og boliger, er Habidite Technologies País Vasco S.A. og Afer-koncernen, der begge er kontraherende parter i aftalerne om byggegrunde og boliger, og de er tilknyttede virksomheder, jf. artikel 3, stk. 2 og 3, i bilaget til Kommissionens henstilling af 6. maj 2003 om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder (57) -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De to aftaler, som Spanien anmeldte den 15. april 2009, og som er indgået den 15. december 2006 mellem på den ene side Diputación Foral de Bizkaia (de lokale myndigheder) og Bizkailur S.A. og på den anden side Habidite Technologies País Vasco S.A. og Afer-koncernen indeholder statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
Artikel 2
Den støtte, der er indeholdt i de anmeldte aftaler, er ulovlig, eftersom anmeldelsespligten efter artikel 108, stk. 3, i traktaten ikke er overholdt.
Artikel 3
Den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, består af:
a)
Rentetabet, som de lokale myndigheder og Bizkailur ville have fået for et lån svarende til de samlede omkostninger, som disse havde påtaget sig ved erhvervelse af byggegrundene, og som skulle tilbagebetales efter en henstandsperiode på fire år i fire lige store rater på 25 % hver. Nettosubventionsækvivalenten for et rentefrit lån, som det, der er tale om her, ville have været på 13,41 % af de faktiske omkostninger, som Bizkailur påtog sig ved erhvervelsen af byggegrunde til projektet, jf. anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde.
b)
De samlede faktiske omkostninger, som Bizkailur ville have pådraget sig ved klargøring til industriel anvendelse af de byggegrunde, som virksomheden skulle erhverve til projektet, og som skulle være på samlet areal på mindst 101 430 m2, jf. anden del, artikel 1.iii, i aftalen om byggegrunde.
Artikel 4
Den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, består i den fordel, som Habidite og Afer-gruppen ville have fået ved salget af de 1 500 boliger, som Diputación Foral de Bizkaia og Bizkailur S.A. bestilte i forbindelse med aftalen. Denne fordel udgøres af den forskel, der er mellem den pris, som Habidite ville have fået af Bizkailur, jf. artikel A, litra e), i aftalen, og Habidites egne omkostninger ved at bygge de 1 500 boliger.
Artikel 5
Den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, er forenelig med traktaten i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte af 1998 og de multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte til store investeringsprojekter af 2002 op til et tilladt beløb på 10,5 mio. EUR. Den støtte, der overskrider støtteloftet, er uforenelig med traktaten.
Artikel 6
Den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, er uforenelig med traktaten i henhold til punkt 4.15 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte af 1998, idet den udgør driftsstøtte.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 27. juni 2012.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 27 päivänä kesäkuuta 2012,
valtiontuesta SA.28356 (C 37/09, ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 4194)
(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2013/198/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon komission päätöksen aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee tukea C 37/09, (ex Ν 226/09) (2),
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I. MENETTELY
(1)
Espanjan viranomaiset ilmoittivat 15 päivänä huhtikuuta 2009 oikeusvarmuuden vuoksi kahdesta sopimuksesta, jotka oli tehty 15 päivänä joulukuuta 2006 yhtäältä Bizkailur S.A. -nimisen yhtiön, jäljempänä ’Bizkailur’, ja Diputación Foral de Bizkaian (Vizcayan maakuntaneuvosto), jäljempänä ’Diputación’, ja toisaalta yksityisten yritysten Habidite Technologies País Vasco S.A., jäljempänä ’Habidite’, Grupo Empresarial AFER S.L., jäljempänä ’Afer-konserni’, ja Habidite-konsernin välillä.
(2)
Komissio päätti 2 päivänä joulukuuta 2009 aloittaa ilmoitettujen sopimusten osalta perussopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn, jäljempänä ’menettelyn aloittamispäätös’ (3). Menettelyn aloittamispäätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä12 päivänä maaliskuuta 2010 (4).
(3)
Espanjan viranomaiset eivät esittäneet huomautuksia menettelyn aloittamispäätöksestä. Habidite esitti huomautuksia menettelyn aloittamispäätöksestä 9 päivänä huhtikuuta 2010 päivätyllä kirjeellä. Huomautukset toimitettiin 15 päivänä huhtikuuta 2010 päivätyllä kirjeellä Espanjan viranomaisille, jotka vastasivat niihin 12 päivänä toukokuuta 2010 päivätyllä kirjeellä. Muut kolmannet osapuolet eivät esittäneet huomautuksia menettelyn aloittamispäätöksestä.
(4)
Habidite pyysi 6 päivänä syyskuuta 2010 oikeutta tutustua Espanjan viranomaisten toimittamaan asiakirja-aineistoon asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (5) nojalla. Pyynnön johdosta komissio kuuli Espanjan viranomaisia 10 päivänä syyskuuta 2010. Espanjan viranomaiset vastasivat 13 päivänä syyskuuta, etteivät ne vastustaneet Habiditen oikeutta tutustua pyytämiinsä asiakirjoihin. Pyydetyt asiakirjat toimitettiin Habiditelle 7 päivänä lokakuuta 2010.
(5)
Komissio pyysi Espanjan viranomaisilta lisätietoja 28 päivänä kesäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä, johon Espanjan viranomaiset vastasivat 26 päivänä heinäkuuta 2010, sekä 8 päivänä joulukuuta 2010 päivätyllä kirjeellä, johon Espanjan viranomaiset vastasivat 14 päivänä tammikuuta 2011.
(6)
Habidite toimitti lisähuomautuksia ja -tietoja 27 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä, johon Espanjan viranomaiset vastasivat 3 päivänä marraskuuta 2011, 6 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyllä ja 13 päivänä huhtikuuta 2011 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä, johon Espanjan viranomaiset vastasivat 30 päivänä toukokuuta 2011 päivätyllä ja 6 päivänä kesäkuuta 2011 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä, sekä 7 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä. Komission yksiköt ja Habiditen edustajat kokoontuivat 3 päivänä helmikuuta 2011 Brysselissä Habiditen pyynnöstä.
II. TAUSTA
(7)
Tämän päätöksen kohteena olevat kaksi sopimusta tehtiin 15 päivänä joulukuuta 2006 yhtäältä Bizkailurin ja Diputaciónin ja toisaalta Habiditen, Afer-konsernin ja Habidite-konsernin välillä.
(8)
Diputación omisti Bizkailurin kokonaan. Diputación harjoitti sosiaalista toimintaa ja hankki maata Vizcayan maakunnasta ja teki siitä teollisuushankkeisiin ja sosiaaliseen asuntotuotantoon soveltuvaa. Kesäkuussa 2010 Bizkailur sulautettiin yhdessä muiden vastaavalla alalla toimivien julkisten yhtiöiden kanssa nykyiseen Azpiegiturak S.A.U:hun, joka on niin ikään kokonaan Diputaciónin omistuksessa ja harjoittaa vastaavaa toimintaa (6).
(9)
Habidite ja muut Habidite-konsernin sidosyritykset kuuluvat yksityiseen Afer-konserniin, jonka pääkonttori on Ortuellassa Vizcayan maakunnassa (7). Afer-konserniin kuului ilmoituspäivänä yhteensä 13 rakennusalalla ja siihen liittyvillä aloilla toimivaa yhtiötä (8). Enemmistö kustakin Afer-konsernin yhtiöstä oli tuolloin […]:n (9) enemmistöomistuksessa ja määräysvallassa. Diputaciónin ja Habiditen mukaan Habidite ja Afer-konserni eivät olleet ilmoitettujen sopimusten tekoajankohtana valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen yhteisön suuntaviivojen, jäljempänä ’pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivat’ 9, 10 ja 11 kohdassa tarkoitettuja vaikeuksissa olevia yrityksiä (10).
(10)
Ilmoitetut sopimukset koskivat uutta investointihanketta, joka Habiditen oli määrä toteuttaa. Hankkeessa oli tarkoitus perustaa rakennuselementtitehdas, jäljempänä ’Habidite-tehdas’, Alonsotegin kuntaan Gran Bilbaon hallintoalueelle (comarca). Ilmoitettujen sopimusten tekopäivänä Gran Bilbaon hallintoalueen katsottiin olevan perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti tuettava alue (11). Habidite-tehtaan oli määrä luoda 1 100 uutta työpaikkaa tuettavalle alueelle.
(11)
Uudessa tehtaassa oli tarkoitus valmistaa ”Habidite-elementtejä” eli asuintalojen ja muiden rakennusten pystyttämiseen käytettäviä tehdasvalmisteisia rakennuselementtejä. Habidite-elementtien valmistukseen oli määrä käyttää vastaavia kokoonpanolinjoja kuin autoteollisuudessa. Valmistuksen jälkeen elementit oli tarkoitus kuljettaa ja asentaa suoraan käyttökohteeseen. Tuotetta pidettiin innovatiivisena, koska sen tuotannossa käytettiin ainutlaatuista teknologiaa, lopputuotteen (asuintalojen ja muiden rakennusten) asennuksessa säästettiin aikaa ja rahaa ja valmistusmateriaaleilla säästettiin energiaa. Yhtiö oli hakenut useita tähän tuotteeseen liittyviä patentteja (12).
(12)
Diputaciónin antamien tietojen mukaan ilmoitettujen sopimusten tekoajankohtana Alonsotegin investointihankkeen kustannuksiksi arvioitiin 55 miljoonaa euroa seuraavan taulukon mukaan:
Maapohja
4,8 miljoonaa euroa
Tehdasrakennus
22,5 miljoonaa euroa
Maan muuttaminen rakennusmaaksi (urbanización)
4,04 miljoonaa euroa
Laitteistot
24,0 miljoonaa euroa
Yhteensä
55,34 miljoonaa euroa
(13)
Perustettavan Habidite-tehtaan vuosituotannoksi arvioitiin 3 500 taloa tehtaan toiminnan alkuvuosina ja 4 500 taloa täyden tuotantokapasiteetin saavuttamisen jälkeen.
(14)
Jotta voitaisiin ymmärtää perusteita, joilla ilmoitetut sopimukset tehtiin 15 päivänä joulukuuta 2006, on kuvattava lyhyesti sosiaaliseen asuntotuotantoon sovellettavaa lainsäädäntöä Pais Vascossa, jäljempänä ’Baskimaa’.
(15)
Kiinteistöjen keskihinnat olivat tällä itsehallintoalueella (comunidad autónoma) korkeammat kuin muualla Espanjassa ennen kriisin alkamista vuonna 2008. Ne ovat myös pysyneet muuta Espanjaa korkeampina tämän päätöksen tekopäivään saakka. Baskimaan viranomaiset pyrkivät varmistamaan vähäosaisten kansalaisten asuntojen saannin tarjoamalla sosiaalisin perustein myönnettäviä asuntoja (viviendas protegidas) ja hintasäänneltyjä asuntoja (viviendas tasadas). Näitä kahta sosiaalisen asuntototuotannon ryhmää kuvataan jäljempänä.
(16)
Laissa Ley 2/2006 del suelo y de urbanismo (13), jäljempänä ’alueellinen laki 2/2006’, säädetään seuraavaa:
a)
kaupunkien rakennusmaasta 40 prosenttia osoitetaan sosiaalisin perustein myönnettävien asuntojen (viviendas protegídas) ja hintasäänneltyjen asuntojen (viviendas tasadas) tuotantoon siten, että kummankin ryhmän osuus on 20 prosenttia (alueellisen lain 2/2006 80 §:n 2 momentti);
b)
kaupunkien ulkopuolisesta rakennusmaasta 55 prosenttia on varattava sosiaalisin perustein myönnettävien (viviendas protegídas) ja 20 prosenttia hintasäänneltyjen asuntojen (viviendas tasadas) tuotantoon (alueellisen lain 2/2006 80 §:n 3 momentti).
(17)
Hintasäännellyt asunnot kuuluvat sosiaalisen asuntotuotannon ja vapaarahoitteisten asuntojen väliseen erilliseen ryhmään. Hintasäänneltyjen asuntojen hinnat saavat alueellisen lain 2/2006 nojalla olla enintään 1,7-kertaiset suhteessa vastaavien sosiaalisin perustein myönnettävien asuntojen enimmäishintoihin. Viimeksi mainitun ryhmän enimmäishinnat määritellään Vizcayan maakunnassa 1 päivänä elokuuta 2004 annetussa asunto- ja sosiaalisasioiden ministeriön määräyksessä (14) (orden). Siinä määritellään säännelty lähtöhinta, joka sidotaan Espanjan kansallisen tilastokeskuksen (Instituto Nacional de Estadística) määrittämään kuluttajahintaindeksiin (ĺndice de Precios al Consumo).
(18)
Diputacíonin mukaan sosiaalisin perustein myönnettävien asuntojen (viviendas protegídas) sääntelyn mukaiset enimmäishinnat olivat vuonna 2006, jolloin ilmoitetut sopimukset tehtiin, seuraavat:
-
1 351,86 euroa/m2 1 päivänä elokuuta annetun määräyksen liitteen I mukaisissa kunnissa;
-
1 307,94 euroa/m2 1 päivänä elokuuta annetun määräyksen liitteen II mukaisissa kunnissa;
-
1 181,54 euroa/m2 muissa kunnissa;
-
472,40 euroa/m2 muiden tilojen (esim. autotallien ja aputilojen) osalta.
Hintasäänneltyjen asuntojen (Viviendas tasadas) enimmäishinnat saivat olla enintään 1,7-kertaiset suhteessa edellä mainittuihin hintoihin.
(19)
Diputación toteaa, että tehdessään ilmoitetut sopimukset Habiditen kanssa Bizkailur toimi lain 7/1985 (Ley 7/1985 de 2 de abril del 1985 reguladora de las Bases del Régimen Local) (15) mukaisesti. Laissa (25 §) annetaan kunnille toimivaltuudet hoitaa paikallistason asioita, kuten sosiaalista asuntotuotantoa. Kunnat luovuttivat Bizkailurille kuninkaan asetuksen 1372/1986 (Real Decreto 1372/1986) 109 §:n 2 momentin ja lain 7/1985 (sellaisena kuin se on konsolidoituna) 79 §:n perusteella sosiaalisen asuntotuotannon tavoitteiden täyttämiseen tarvittavia varoja vastikkeetta tai korvausta vastaan. Ilmoitettujen sopimusten tekoajankohtana (15 päivänä joulukuuta 2006) sosiaalisen asuntotuotannon tavoitteet määriteltiin Diputaciónin vuonna 2004 hyväksymässä suunnitelmassa sosiaalisesta asuntotuotannosta Vizcayan maakunnassa vuosina 2004-2007 (Plan Foral de actuación en materia de vivienda 2004-2007), jäljempänä ’Plan Foral’. Diputaciónin mukaan Plan Foralissa suunniteltiin, että Bizkailur tarjoaisi yhteensä 3 000 sosiaalisin perustein myönnettävää asuntoa vuosina 2004-2007.
(20)
Ensimmäisestä sopimuksesta käytetään menettelyn aloittamispäätöksessä nimeä ”toimenpide 1”, jäljempänä ’maa-alueita koskeva sopimus’. Sen mukaan Diputación ja Bizkailur sitoutuivat toteuttamaan (Bizkailurin ostaman) maa-alueen hankinnan ja mukauttamisen teolliseen käyttöön 24 kuukauden kuluessa sopimuksen allekirjoittamisesta (sopimuksen toisen osan 1 artiklan ii kohta). Montealegren teollisuusalueella Alonsotegissa sijaitsevan maa-alueen kokonaispinta-alan oli määrä olla 101 430 m2 (81 600 m2 itse tehdasrakennusta, 5 300 m2 toimistotiloja ja 14 300 m2 tehtaan lisärakennuksia varten). Bizkailurin oli määrä luovuttaa mukautetun maa-alueen omistusoikeus Habiditelle 12 kuukauden kuluessa sopimuksen allekirjoittamisesta (sopimuksen toisen osan 1 artiklan iii kohta) ”kuluitta ja vastikkeetta” hintaan, jonka oli määrä vastata ”Bizkailurille maa-alueen hankinnasta aiheutuneita todellisia kustannuksia” (sopimuksen toisen osan 1 artiklan vi kohta). Habiditen oli määrä maksaa kyseinen hinta seitsemän vuoden kuluessa omistusoikeuden luovuttamisesta neljänä yhtä suurena maksueränä (kukin erä 25 prosenttia koko hinnasta). Ne oli määrä suorittaa neljännen, viidennen, kuudennen ja seitsemännen vuoden lopussa (sopimuksen toisen osan 1 artiklan vii kohta).
(21)
Toisesta sopimuksesta käytetään menettelyn aloittamispäätöksessä nimeä ”toimenpide 2”, jäljempänä ’talosopimus’. Sen mukaan Diputaciónin oli määrä ostaa Habiditelta joko suoraan tai Bizkailurin välityksellä yhteensä 1 500 taloa, joista 750:n oli määrä olla pinta-alaltaan alle 75 m2. Diputaciónin tai Bizkailurin oli määrä tilata kyseiset 1 500 taloa toukokuun 2007 ja kesäkuun 2010 lopun välisenä aikana, ja tarkoituksena oli toimittaa 1 500 taloa toukokuuhun 2011 mennessä.
(22)
Sopimuksen kattamat talot oli määrä rakentaa maa-alueelle, jonka Bizkailur oli antanut Habiditen käyttöön. Sen jälkeen Diputaciónin tai Bizkailurin tai itse Habiditen oli määrä myydä ne hintasäänneltyjä asuntoja koskevien järjestelyjen ja enimmäishintoja koskevien sovellettavien sääntöjen mukaisesti (ks. johdanto osan 14-19 kappale). Habiditen ei ollut määrä hankkia omistusoikeutta niiden sopimuksen piiriin kuuluvien talojen tonttimaahan, jotka Diputaciónin tai Bizkailurin oli tarkoitus myydä. Tällaisissa tapauksissa Habiditen tehtävänä olisi ollut yksinomaan talojen rakentaminen.
(23)
Sopimuksessa määrättiin myös, että osassa sopimuksen piiriin kuuluvista taloista Habidite tai Afer-konserni voisi poikkeuksellisesti toimia myös rakennuttajana (talosopimuksen A artiklan f alakohta). Kyseisissä poikkeustapauksissa Habiditen tai Aferin oli ensin määrä saada omistusoikeus rakennusmaahan ja sen jälkeen toteuttaa rakennustyöt sekä lopuksi myydä talot hintasäänneltyinä asuntoina. Tällöin Habiditen tai Aferin oli tarkoitus pitää itse vain taloille määrätty jäljempänä esitetty hinta ja luovuttaa maapohjaa vastaava osuus hinnasta Diputaciónille ja/tai Bizkailurille.
(24)
Talosopimuksen A artiklan e alakohdan mukaan hinta, joka Habiditen oli määrä saada 1 500 talosta, määräytyi seuraavasti:
a)
yli 75 m2:n talot: 83 prosenttia Bizkailurin saamasta asuinalan hinnasta ja lisärakennuksista (autotalli, aputilat) saatu hinta kokonaisuudessaan;
b)
alle 75 m2:n asunnot: 83,30 prosenttia Bizkailurin saamasta asuinalan hinnasta ja lisärakennuksista (autotalli, aputilat jne.) saatu hinta kokonaisuudessaan.
(25)
Bizkailurin oli siis määrä pitää jäljelle jäävät 17 tai 16,70 prosenttia talojen hinnoista (lukuun ottamatta lisärakennuksia, kuten autotallia, aputiloja jne., joista Habiditen oli tarkoitus saada koko myyntihinta).
(26)
Diputación esitti esimerkin, jossa 75 m2:n talo oli määrä myydä hintasäänneltynä asuntona vuonna 2006. Sen mukaan Habidite olisi saanut 143 060,58 euron osuuden 200 459,50 euron kokonaishinnasta, jolla Bizkailur olisi myynyt asunnon hintasäänneltynä asuntona. Osuus on saatu laskemalla 75 m2 × 1 351 euroa × 1,7, ottamalla saadusta tuloksesta 83 % ja lisäämällä siihen 28 107,60 euroa lisärakennuksista (35 m2 × 472,4 euroa).
(27)
Talosopimuksen A artiklan g alakohdan mukaan Diputaciónin tai Bizkailurin oli poikkeuksellisesti määrä voida myydä osa Habiditelta tilatuista 1 500 talosta markkinahintaan, jolloin Habidite olisi saanut A artiklan e alakohdassa määrätyt ja johdanto-osan 24 kappaleessa esitetyt prosenttiosuudet myyntihinnasta.
(28)
Diputación ja Bizkailur eivät toteuttaneet julkista tarjouskilpailua ennen talosopimuksen tekemistä Habiditen kanssa.
(29)
Loppujen lopuksi Habidite-hankkeesta luovuttiin tosiasiallisesti. Diputaciónin mukaan tärkein syy oli se, että kustannukset, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille Habidite-tehtaan tontiksi suunnitellun maa-alueen ostosta ja mukauttamisesta teolliseen käyttöön, olisivat olleet alunperin arvioituja suuremmat.
(30)
Diputación ilmoitti (16), että Bizkailur oli toukokuun 2007 ja huhtikuun 2008 välisenä aikana ostanut 205 487,73 m2 maata kyseistä hanketta varten ja maksanut siitä yhteensä 4,7 miljoonaa euroa. Diputaciónin mukaan oli tarpeen ostaa vielä 95 000 m2 maata, mistä arvioitiin aiheutuvan 2,6 miljoonan euron lisäkustannukset. Maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön arvioitiin maaliskuussa 2009 aiheutuvan 28,5 miljoonan kustannukset.
(31)
Bizkailurin hanketta varten jo ostaman maa-alueen omistusoikeutta ei luovutettu Habiditelle.
III. MENETTELYN ALOITTAMISPÄÄTÖS
(32)
Komissio katsoi 2 päivänä joulukuuta 2009 tehdyssä menettelyn aloittamispäätöksessä (17), että sekä maa-alueita koskevaan sopimukseen että talosopimukseen näytti liittyvän perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tuki ei myöskään näyttänyt olevan perussopimuksen eikä asiaa koskevien valtiontukisääntöjen mukainen.
(33)
Komissio katsoi maa-alueita koskevan sopimuksen osalta alustavasti, että maa-alueen ostoon ja mukauttamiseen liittyvät edunsaajan takaisinmaksuehdot vastasivat korotonta lainaa. Näin ollen Habiditelle myönnettiin etu, jota se ei olisi voinut saada markkinoilla.
(34)
Talosopimuksen osalta menettelyn aloittamispäätöksessä todettiin, että hinta, joka Bizkailurin oli määrä maksaa 1 500 talosta, ei vaikuta normaalilta markkinahinnalta, koska tuensaaja oli arvioinut omassa liiketoimintasuunnitelmassaan, että Bizkailurilta saatava keskihinta olisi ollut 2 012,19 euroa/m2, kun arvioitu markkinahinta olisi ollut 1 762,6 euroa/m2.
(35)
Komissio havaitsi myös yhteisöjen tuomioistuimen asiassa P&O Ferries antaman tuomion (18) valossa monia merkkejä Habiditen saamasta hyödystä: a) talosopimuksesta ei ollut järjestetty tarjouskilpailua; b) Vizcayan maakuntaneuvosto ja Bizkailur eivät olleet esittäneet eivätkä osoittaneet, että sosiaalista asuntotuotantoa tarvitaan ja c) talosopimuksen mukaan osa Habiditelta ostetuista 1 500 talosta voitiin myydä vapailla markkinoilla. Komissio totesi myös, että uuden tehtaan ensimmäisten toimintavuosien tuotannon myyminen suureksi osaksi vähensi uuteen investointihankkeeseen yleensä liittyviä riskejä. Päätöksessä punnittiin valtion varojen käyttöä ja valtiosta johtuvaa toimenpidettä koskevaa kriteeriä ja huomautettiin kumpaankin sopimukseen liittyvän mahdollisen valtiontuen osalta, että Bizkailur on kokonaan julkisyhteisön omistuksessa ja määräysvallassa oleva yhtiö, joka suorittaa valtion sille antamia tehtäviä. Valikoivuuden osalta todettiin, että sopimuksista oli selvää hyötyä yksinomaan Habiditelle ja Afer-konsernille. Kilpailun vääristymisen ja Euroopan unionin sisäiseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen osalta korostettiin, että Habidite toimi rakennusalalla, jolla kilpailu on erittäin voimakasta. Yhdelle yritykselle annettavasta valtiontuesta saattaa sen vuoksi olla haittaa muiden jäsenvaltioiden yrityksille.
(36)
Menettelyn aloittamispäätöksessä esitettiin epäilyjä ilmoitettuihin sopimuksiin mahdollisesti liittyvän tuen yhteensoveltuvuudesta perussopimuksen ja niiden soveltuvuuskriteerien kanssa, jotka on vahvistettu komission alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vuosille 2007-2013 (19), tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltuviksi perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan mukaisesti 6 päivänä elokuuta 2008 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 800/2008 (20) ja tilapäisissä yhteisön puitteissa valtiontukitoimenpiteille rahoituksen saatavuuden turvaamiseksi tämänhetkisessä finanssi- ja talouskriisissä (21).
IV. ESPANJAN VIRANOMAISTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(37)
Espanjan viranomaiset eivät esittäneet huomautuksia menettelyn aloittamispäätöksestä (ks. edellä johdanto-osan 3 kappale). Sen sijaan ne vastasivat pyyntöihin, jotka komissio esitti tehtyään menettelyn aloittamispäätöksen, ja toimittavat lisätietoja. Ne vastasivat myös joihinkin Habiditen esittämiin väitteisiin. Näistä vastauksista ja lisätiedoista esitetään yhteenveto johdanto-osan 48-54 kappaleessa.
V. KOLMANSIEN OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(38)
Kuten johdanto-osan 3 ja 6 kappaleessa todettiin, Habidite esitti 9 päivänä huhtikuuta 2010 huomautuksia menettelyn aloittamispäätöksestä sekä antoi lisätietoja ja esitti huomautuksia 27 päivänä heinäkuuta 2010, 6 päivänä huhtikuuta 2011 ja 7 päivänä heinäkuuta 2011. Habidite esitti kyseisissä huomautuksissa ja lisätiedoissa asiaa koskevia tosiseikkoja, jotka eivät olleet komission tiedossa menettelyn aloittamispäätöksen tekoajankohtana. Lisäksi se esitti väitteitä, joissa kiistettiin ilmoitettuihin sopimuksiin liittyvän valtiontuen olemassaolo. Näistä Habiditen toimittamista väitteistä ja uusista tosiseikoista esitetään yhteenveto johdanto-osan 39-47 kappaleessa.
(39)
Ensimmäiseksi Habidite totesi, että maa-alueita koskevan sopimuksen ja talosopimuksen tekopäivänä (15 päivänä joulukuuta 2006) tehtiin kolmaskin sopimus. Tällä kolmannella sopimuksella, jäljempänä ’koulutustukisopimus’, Diputación sitoutui antamaan Habiditelle koulutustukea Habidite-tehtaan 1 100 uuden työntekijän kouluttamiseen. Diputación sitoutui erityisesti vastaamaan 1 100 työntekijän koulutuskustannuksista, kun Habidite puolestaan sitoutui säilyttämään 1 100 uutta työpaikkaa vähintään viiden vuoden ajan. Myös koulutustukisopimus purettiin tosiasiallisesti Habidite-hankkeen epäonnistumisen vuoksi (ks. johdanto-osan 29-31 kappale).
(40)
Toiseksi Habidite toimitti asiakirjoja, joista kävi ilmi, että Habidite-hankkeelle oli myönnetty Baskimaan hallituksen (Gobierno Vasco) 30 päivänä joulukuuta 2008 tekemällä päätöksellä yhteensä kuusi miljoonaa euroa aluetukea ryhmäpoikkeuksen soveltamisalaan kuuluvasta aluetukijärjestelmästä XR 175/2007 (22).
(41)
Kolmanneksi Habidite totesi tehneensä Habidite-hankkeen lakkauttamisen jälkeen 6 päivänä helmikuuta 2009 ja 17 päivänä syyskuuta 2009 päivätyillä kirjeillä hallinnolliset valitukset. Niiden mukaan Diputación ja Bizkailur eivät olleet noudattaneet edellä kuvattuihin kolmeen sopimukseen perustuvia sitoumuksia. Habidite totesi myös, että se aikoo esittää vaatimuksensa toimivaltaisessa Espanjan tuomioistuimessa.
(42)
Habidite väittää, etteivät maa-alueita koskeva sopimus ja talosopimus täytä kumulatiivisia kriteerejä, joiden täyttyessä on kyseessä perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.
(43)
Muiden kuin etua koskevien valtiontukielementtien osalta Habidite esitti seuraavat väitteet kummastakin ilmoitetusta sopimuksesta:
a)
Kumpaankaan sopimukseen ei liity valtion varojen siirtoa, koska niissä on kyse markkinaehtoisista liiketoimista eivätkä ne näin ollen aiheuta julkisten varojen menetystä (yhteisöjen tuomioistuimen asiassa PreussenElektra antaman tuomion (23) mukaan).
b)
Ei pitäisi olettaa, että valikoivuuskriteeri täyttyy talosopimuksen osalta pelkästään sen vuoksi, ettei sopimusta tehty julkisen tarjouskilpailun perusteella. Asetuksen Real Decreto Legislativo No 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (24) ja julkisista hankinnoista 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (25) 31 artiklan mukaan tällaisia sopimuksia voidaan tehdä myös suoraan eli ilman julkista tarjouskilpailua hankkeen tekniseen luonteeseen tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä.
c)
Koska Habiditen tehdasvalmisteiset elementit ovat tuoteominaisuuksiltaan ja kokoonpanoteknologialtaan ainutlaatuisia, kilpailun vääristymisen mahdollisuus ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvien vaikutusten mahdollisuus voidaan sulkea pois. Espanjan kilpailuviranomainen määritteli asioissa N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman ja N-04059 TDR Capital/Agelco, että merkitykselliset markkinat ovat ”elementtitalojen valmistus, myynti ja vuokraus”. Määritelmän perusteella Habidite-elementtien ainutlaatuisuus tarkoittaa, ettei Habiditella ole suoria kilpailijoita, joille ilmoitetut sopimukset saattaisivat aiheuttaa haittaa. Lisäksi asiaa M2473 Finnforest/Moelven Industrier koskeneessa komission päätöksessä (26) vahvistettiin, että elementtirakennusten markkinat ovat paikalliset tai alueelliset, koska pitkien välimatkojen päässä toisistaan olevien tuotantolaitosten keskinäinen kilpailu ei ole mahdollista suurten kuljetuskustannusten vuoksi. Habiditen hinnat olivat joka tapauksessa hyvin kilpailukykyiset, kun otetaan huomioon tuotteen teknologiset ominaisuudet.
(44)
Habidite esitti myös konkreettisia yksityiskohtaisia väitteitä, joilla se kiisti edun saamisen ilmoitetuista sopimuksista.
(45)
Habidite väittää, ettei se ole voinut saada talosopimuksesta etua etenkään sen vuoksi, että sopimuksessa määrätyt myyntihinnat eivät olleet markkinahintoja kalliimmat vaan itse asiassa halvemmat. Se perustelee väitettään seuraavasti:
a)
Hinnat, jotka Habiditen oli määrä saada talosopimuksen perusteella, olivat itsestään selvästi markkinahintoja halvemmat, kun otetaan huomioon, että Bizkailur olisi myynyt talot markkinahintoja halvempaan säänneltyyn hintaan. Kyseinen hinta määritellään lainsäädännössä hintasäännellyille asunnoille - ks. johdanto-osan 14-19 kappale.
b)
Bizkailurin oli määrä saada Habiditen rakentamista taloista keskimäärin 2 010,19 euroa/m2. Tämä hinta oli verrattavissa niihin keskihintoihin, joita Bizkailur maksoi samaan aikaan vastaavien sopimusten perusteella, jotka koskivat sosiaalisin perustein myönnettävien ja hintasäänneltyjen asuntojen rakentamista. Habiditen mukaan Bizkailur esimerkiksi maksoi vuonna 2007 sosiaalisen asuntotuotannon asuntojen rakentamisesta Lemoiziin 2 277 euroa/m2, Ziérbanaan 1 964 euroa/m2 ja Areatzaan 2 021 euroa/m2. Vuonna 2007 hintasäänneltyinä asuntoina myytyjen talojen keskihinta neljässä Vizcayan kunnassa oli 1 808,69 euroa/m2 pinta-alaltaan 84 m2:n taloissa (27).
c)
Habiditen oli joka tapauksessa määrä saada talosopimuksen perusteella vain 83 prosenttia tai 83,30 prosenttia 2 010,19 euron keskimääräisestä neliöhinnasta (alle 75 m2:n taloista) - ks. johdanto-osan 24-25 kappale. Tältä osin menettelyn aloittamispäätöksessä todettiin virheellisesti, että Habiditen saaman myyntihinnan oli mainitun sopimuksen mukaan määrä olla 2 010,19 euroa/m2
d)
Keskihinta, joka Bizkailurin oli määrä saada Habiditen rakentamista asunnoista, oli selvästi pienempi kuin samassa maakunnassa vapailla markkinoilla myytävien vastaavien asuntojen keskihinta. Vuonna 2007 asuntojen markkinahinta oli Vizcayan maakunnassa keskimäärin 2 921,9 euroa/m2 (28).
(46)
Habidite väittää, ettei se ole saanut maa-alueita koskevasta sopimuksesta etua, koska sen oli määrä oman käsityksensä mukaan maksaa Bizkailurille takaisin paitsi sopimuksen mukaisesta maa-alueen ostosta ja mukauttamisesta aiheutuneet tosiasialliset kustannukset, myös kyseisestä toiminnasta aiheutuneet rahoituskustannukset.
(47)
Lisäksi Habidite kiistää Diputaciónin arvioiden mukaiset maa-alueen ostosta ja mukauttamisesta aiheutuneet kustannukset. Bizkailurin oli maa-alueita koskevan sopimuksen mukaan määrä ostaa hanketta varten vain 101 403 m2:n maa-alue eikä Diputaciónin mainitsemaa 205 000 m2:n maa-aluetta. Myös kustannukset 254 785 m2:n maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön, joiden Diputación väittää olleen 28,5 miljoonaa euroa, olivat virheelliset. Nämä kustannukset näyttävät tosiasiassa vastaavan Diputaciónille eräästä toisesta hankkeesta aiheutuneita kustannuksia. Kyseessä oli Kadaguan moottoritien Kastrexana-Arbuio-Sodupe -osuuden rakentaminen. Habidite väittää myös, että Habidite-hanketta varten ostettua maa-aluetta on käytetty lainvastaisesti kaatopaikkana. Tämä vahvistetaan myös kansallisen tuomioistuimen tuomiossa (Barakaldon ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio n:o 148/2010, annettu 1 päivänä syyskuuta 2010).
VI. ESPANJAN VIRANOMAISTEN ANTAMAT LISÄTIEDOT JA VASTAUKSET HABIDITEN HUOMAUTUKSIIN
(48)
Diputación vastasi komission kysymyksiin ja vahvisti, että Habidite-hanke oli lakkautettu eikä maa-alueita koskevasta sopimuksesta ja talosopimuksesta aiheutuneita sopimusvelvoitteita Habiditea kohtaan ollut noudatettu.
(49)
Koulutustukisopimuksen (ks. edellä johdanto-osan 39 kappale) osalta Diputación huomauttaa, että sen sitoumus koulutustuen antamiseen Habidite-tehtaan 1 100 työntekijän kouluttamiseen edellytti sopimuksen 10 artiklan mukaan asiaankuuluvan lainsäädännön noudattamista eli epäsuorasti myös mahdollista komissiolle ilmoittamista tai sovellettavien valtiontukisääntöjen mukaista hyväksyntää. Diputación vahvistaa, ettei kyseessä olevaa koulutustukea maksettu.
(50)
Kun Diputaciónilta kysyttiin ilmoitettujen sopimusten ja Baskimaan hallituksen vuonna 2008 myöntämän aluetuen välisestä suhteesta ja siitä, koskivatko molemmat toimenpidekokonaisuudet samaa investointihanketta, Diputación ei sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että kyseessä oli sama investointihanke. Se totesi kuitenkin, ettei tämä välttämättä tarkoittanut, että aluehallinnon vuonna 2008 huomioon ottamat tukikelpoiset investointikustannukset, 6 miljoonaa euroa, olisivat vuoden 2006 eli ilmoitettujen sopimusten allekirjoitusvuoden tilassa olutta hanketta koskevat samat tukikelpoiset kustannukset. Tältä osin Diputación viittaa Baskimaan hallituksen ja Habiditen antamiin tietoihin.
(51)
Mitä tulee Habiditelta maa-alueita koskevan sopimuksen perusteella vaadittavaan takaisinmaksuun ja erityisesti Habiditen väitteeseen, jonka mukaan Habidite tulkitsi takaisinmaksuvelvoitteen sisältävän myös maa-alueen ostosta ja mukauttamisesta aiheutuvat rahoituskustannukset, Diputación viittaa maa-alueita koskevan sopimuksen tosiasialliseen sanamuotoon. Maa-alueita koskevan sopimuksen 1 artiklan vi kohta kuuluu seuraavasti: ”Hinta, joka [Habiditen] on määrä maksaa, vastaa Bizkailur S.A:lle […] […] kuvatun maa-alueen ostosta aiheutuvia tosiasiallisia kustannuksia” (korostus lisätty).
(52)
Diputaciónin saamien tietojen mukaan Habidite ja Afer-konserni eivät olleet pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 9, 10 ja 11 kohdassa tarkoitettuja vaikeuksissa olevia yrityksiä ilmoitettujen sopimusten tekoajankohtana.
(53)
Baskimaan hallitus puolestaan antoi tietoja Habiditelle 30 päivänä joulukuuta 2008 myönnetystä 6 miljoonan euron aluetuesta sekä kyseistä tukea myönnettäessä huomioon otetuista tukikelpoisista kustannuksista. Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään tukikelpoisten kustannusten ryhmät:
Investointikustannukset yhteensä (milj. euroa)
90,42
T & K -kustannukset
13,71
Tukikelpoiset kustannukset, eriteltyinä:
76,71
Tietotekniikka
2,85
Maapohja
5,5
Rakennukset
34,76
Tekniset laitteet
19,14
Koneet
11,94
Muut laitteistot
0,737
Tietotekniikkalaitteet
0,965
Lisämaa ja -rakennukset
3,9
Tukikelpoiset menot yhteensä
72,8
Myönnetty tuki
6
(54)
Kyseistä tukea ei ole maksettu. Espanjan viranomaiset toimittivat vuosille 2007-2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen (29) 65 kohdan mukaisesti 19 päivänä helmikuuta 2009 komissiolle tiedotuslomakkeen sellaisista hyväksytyn aluetukiohjelman mukaisista suurista investointihankkeista, joita ei tarvitse ilmoittaa.
VII. ARVIOINTI
(55)
Tämä päätös ei jäljempänä esitetyistä syistä koske a) Diputaciónin ja Habiditen 15 päivänä joulukuuta 2006 tekemää koulutustukisopimusta eikä (b) Baskimaan hallituksen Habidite-konsernille 30 päivänä joulukuuta 2008 myöntämää 6 miljoonan euron aluetukea (30).
(56)
Komissio toteaa, että Espanjan viranomaiset eivät ilmoittaneet Diputaciónin ja Habiditen välisestä koulutustukisopimuksesta, joka tehtiin samana päivänä kuin ilmoitetut sopimukset (ks. johdanto-osan 39 ja 49 kappale) eikä menettelyn aloittamispäätös kata kyseistä sopimusta. Vakiintuneen käytännön mukaan (31) valtiontuki katsotaan myönnetyksi silloin, kun sen maksamiseen tehdään oikeudellisesti sitova ja ehdoton sitoumus. Koulutustukisopimuksen 10 artiklassa (ks. johdanto-osan 49 kappale) koulutustuen maksamista koskevan sitoumuksen edellytykseksi määrätään asiaankuuluvan lainsäädännön, kuten valtiontukea koskevien unionin sääntöjen, noudattaminen. Tästä seuraa, ettei kyseisessä sopimuksessa tehtyä sitoumusta koulutustuen maksamiseen voida katsoa ehdottomaksi sopimuksen tekoajankohtana. Espanjan viranomaiset vahvistivat lisäksi, ettei kyseisen sopimuksen mukaista koulutustukea ole maksettu. Koska Habidite-hanke ei toteutunut Alonsotegissa, tukea ei ainakaan todennäköisesti makseta tulevaisuudessakaan.
(57)
Päätös ei myöskään koske Baskimaan hallituksen Habiditelle 30 päivänä joulukuuta 2008 myöntämää 6 miljoonan euron aluetukea (ks. johdanto-osan 40 ja 50 kappale). On kuitenkin huomautettava, että molemmat tämän päätöksen piiriin kuuluvat ilmoitetut sopimukset sekä vuonna 2008 myönnetty aluetuki liittyvät samaan investointihankkeeseen eli Habiditen rakennuselementtitehtaan perustamiseen Alonsotegiin. Baskimaan hallitus ja Diputación eivät nimenomaisesti ole kiistäneet tätä väitettä (ks. johdanto-osan 50 kappale).
(58)
Espanjan viranomaisten on vuosille 2007-2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen (32) 66 kohdan mukaisesti varmistettava vuonna 2008 myönnettyyn aluetukeen sovellettavien tuen kasautumista koskevien sääntöjen noudattaminen.
(59)
Lisäksi on syytä muistaa, että Diputaciónin antamien tietojen mukaan (ks. johdanto-osan 30 kappale) investointihankkeeseen tarvittavan maa-alueen hankkiminen alkoi toukokuussa 2007, ja tähän tarkoitukseen tehtiin useita peräkkäisiä tonttikauppoja huhtikuuhun 2008 saakka. Näin ollen hanketta alettiin toteuttaa jo toukokuussa 2007. Vuosille 2007-2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen (33) 38 kohdan mukaan on varmistettava, että aluetuki kannustaa investointeihin. Sen vuoksi tukea voidaan myöntää tukiohjelmien perusteella ainoastaan, jos tuensaaja on tehnyt tukihakemuksen ja toimivaltaiset viranomaiset ovat vahvistaneet kirjallisesti ennen hankkeen aloittamista, että hanke täyttää periaatteessa ohjelmassa tukikelpoisuudelle asetetut edellytykset.
(60)
Ennen kuin komissio tutkii, onko kyseessä valtiontuki ja onko se perussopimuksen mukainen, komission on päätettävä, miten valtiontukea koskevia sääntöjä sovelletaan ajallisesti oikein (rationae temporis).
(61)
Maa-alueita koskeva sopimus ja talosopimus allekirjoitettiin 15 päivänä joulukuuta 2006, mutta ne ilmoitettiin komission tarkasteltaviksi vasta huhtikuussa 2009. Kuten edellä johdanto-osan 56 kappaleessa todettiin, vakiintuneen käytännön mukaan (34) valtiontuki katsotaan myönnetyksi silloin, kun sen maksamiseen tehdään oikeudellisesti sitova ja ehdoton sitoumus. Molempien ilmoitettujen sopimusten tapauksessa oikeudellisesti sitova ehdoton sitoumus tehtiin 15 päivänä joulukuuta 2006, kun Diputación ja Bizkailur allekirjoittivat ilmoitetut kaksi sopimusta. Sopimuksiin mahdollisesti liittyvä valtiontuki on näin ollen sääntöjenvastainen, koska sitä myönnettäessä ei ole noudatettu perussopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoitusvelvoitetta.
(62)
Oikeuskäytännön mukaan (asia CELF/SIDE) (35) jälkikäteen tehdyllä ilmoittamisella tai sisämarkkinoille soveltuvaksi toteamisella ei korjata sellaisen tuen sääntöjenvastaisuutta, jota myönnettäessä ei ole noudatettu ilmoitusvelvoitetta tai toimenpiteiden toteuttamista koskevaa kieltoa. Kuten komission ilmoituksessa valtiontuen sääntöjenvastaisuuden arvioinnissa sovellettavien sääntöjen määräytymisestä (36) todetaan, arvioinnissa sovelletaan tuen myöntämisajankohtana voimassa olleita sääntöjä. Tässä tapauksessa myöntämisajankohta on 15 päivä joulukuuta 2006. Nämä periaatteet vahvistetaan myös vuosille 2007-2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen 63 ja 105 kohdassa (37). Arvioidessaan tuen olemassaoloa ja mahdollisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille komissio tukeutuu sen vuoksi valtiontukisääntöihin, jotka olivat voimassa 15 päivänä joulukuuta 2006, kun molemmat ilmoitetut sopimukset allekirjoitettiin.
VII.1. Valtiontuen olemassaolo
(63)
Selvittäessään, liittyykö tutkittaviin toimenpiteisiin valtiontukea, komission on arvioitava, täyttävätkö ne perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset kumulatiiviset edellytykset. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”[j]ollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”. Näitä kumulatiivisia kriteerejä tutkitaan jäljempänä kutakin erikseen kummankin ilmoitetun sopimuksen osalta.
VII.1.1 Toimenpide 1: maa-alueita koskeva sopimus
(64)
Yksi niistä kriteereistä, joiden perusteella määräytyy, onko tietyssä toimenpiteessä kyse perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisesta valtiontuesta, on valtion varojen käyttö joko siten, että valtio maksaa tukea tai että valtiolle aiheutuu tulonmenetystä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (38) niiden julkisten tai yksityisten yritysten varoja, joissa viranomaisilla on määräysvalta joko suoraan tai välillisesti, pidetään lisäksi myös valtion varoina, kun ne pysyvät jatkuvasti julkisessa määräysvallassa ja siis toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä. Komissio käsittelee tätä kysymystä jäljempänä johdanto-osan 65 ja 66 kappaleessa.
(65)
Ensiksi komissio toteaa, että Diputación ja Bizkailur tekivät maa-alueita koskevan sopimuksen yhdessä. Sopimuksessa on useita selkeitä viitteitä siitä, että Bizkailur toimi sopimuksen puitteissa Diputaciónin ”apurina”. Maa-alueita koskevan sopimuksen allekirjoitti Diputaciónin ja Bizkailurin puolesta Diputaciónin puheenjohtaja (Diputado General). Maa-alueita koskevan sopimuksen johdanto-osan 2 kappaleen mukaan Bizkailurin 100-prosenttisesti omistavan Diputaciónin julkisen politiikan mukaisiin tavoitteisiin kuuluu edistää uusia ja innovatiivisia investointihankkeita, luoda työpaikkoja ja tarjota Vizcayan maakunnan asukkaille mahdollisuus päästä sosiaalisin perustein myönnettäviin asuntoihin. Maa-alueita koskevan sopimuksen johdanto-osan 5 kappaleen mukaan sopimus tehdään johdanto-osan 2 kappaleessa mainittujen talous- ja sosiaalipoliittisten tavoitteiden edistämiseksi joko suoraan tai julkisten yhtiöiden, kuten Bizkailurin, kautta.
(66)
Toiseksi komissio toteaa, että varat, jotka Bizkailur käytti täyttäessään velvoitteensa ostaa maata Habidite-tehtaan perustamiseksi Alonsotegiin ja mukauttaa maa teolliseen käyttöön, olivat Diputaciónin määräysvallassa. Bizkailur oli vuodesta 1999 alkaen ollut kokonaan Diputaciónin omistuksessa ja määräysvallassa (39). Seuraavat asiassa Stardust Marine annetussa tuomiossa (40) määritellyt ”orgaaniset” ja ”rakenteelliset” edellytykset, joilla määritetään, onko Bizkailurin maa-alueita koskevan sopimuksen puitteissa suorittamat toimet katsottava valtion toiminnaksi, täyttyvät:
a)
Diputación määritteli Bizkailurin maa-alueita koskevan sopimuksen puitteissa suorittamien toimien kattavuuden;
b)
Bizkailur toimi kyseistä sopimusta sovellettaessa nimenomaisesti Diputaciónin puolesta;
c)
Bizkailurin toiminnan päämääränä oli yksinomaan julkisen politiikan mukaisten tavoitteiden saavuttaminen, ja toiminnan eritysluonne osoittaa, että Bizkailur ei ollut markkinaehtoisesti kilpaileva normaali markkinatoimija.
(67)
Johdanto-osan 65 ja 66 kappaleessa esitettyjen indikaattorien perusteella valtion varojen käyttöä ja valtion toiminnaksi katsomista koskevien kriteerien katsotaan täyttyvän maa-alueita koskevan sopimuksen tapauksessa.
(68)
Komissio tutki sen maa-alueen takaisinmaksua koskevat ehdot, joka Diputaciónin ja Bizkailurin oli määrä hankkia Alonsotegista Habidite-hanketta varten. Ehdoista määrätään maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan vi ja vii kohdassa (ks. myös johdanto-osan 20 kappale). Tähän perustuen komissio käsittelee asiaa jäljempänä johdanto-osan 69-83 kappaleessa.
(69)
Maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan vi kohdan mukaan hinta, joka Habiditen oli määrä maksaa Bizkailurin ostamasta ja teolliseen käyttöön mukauttamasta maa-alueesta, vastasi ”Bizkailurille […] maa-alueen ostosta aiheutuneita todellisia kustannuksia […]”. Habidite totesi (ks. johdanto-osan 46 kappale), että sen mielestä hinnan oli määrä kattaa myös rahoituskustannukset. Tällaista tulkintaa ei kuitenkaan voida hyväksyä. Viittaus, joka koskee ”maa-alueen ostosta aiheutuvia todellisia kustannuksia” on riittävän selkeä eikä vaadi tarkempaa tulkintaa: se kattaa yksinomaan hinnan, jonka Bizkailur tosiasiallisesti maksoi maa-alueesta.
(70)
Sen vuoksi on ensinnäkin todettava, että kyseisessä sanamuodossa suljetaan selvästi pois Bizkailurille maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön aiheutuneet todelliset kustannukset.
(71)
Toiseksi on todettava, että maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan vii kohdan mukaiset takaisinmaksua koskevat helpotukset, eli neljän vuoden lyhennyksetön jakso ja sen jälkeen neljänä vuotena perittävät maksuerät, joista jokainen on 25 prosenttia Bizkailurin maksamasta maa-alueen todellisesta kauppahinnasta, vastaavat käytännössä korotonta lainaa. Maa-alueita koskevan sopimuksen 1 artiklan vii kohdan sanamuotoa ei voida tulkita siten, että se kattaa myös kyseisen lainan rahoituskustannukset eli koron, jonka markkinaehdoin toimiva velkoja olisi perinyt Habiditelta vastaavasta lainasta. On itse asiassa kyseenalaista, olisiko Bizkailurin tilanteen kaltaisessa tilanteessa ollut yksityinen toimija suostunut olemaan perimättä Habiditelta maa-alueen mukauttamisesta aiheutuneita kustannuksia ja olisiko se myös hyväksynyt neljän vuoden lyhennyksettömän jakson maa-alueen ostohinnan takaisinmaksun yhteydessä ja koko maa-alueen ostohinnan takaisinmaksun seitsemän vuoden kuluessa maa-alueen omistusoikeuden luovuttamisesta Habiditelle vaatimatta korkoa oston rahoittamisesta.
(72)
Johdanto-osan 69-71 kappaleessa esitettyjen havaintojen perusteella on todettava, että Habidite olisi saanut maa-alueita koskevasta sopimuksesta sellaista etua, jota ei olisi voitu saada tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Etu muodostuu kahdesta seuraavasta osatekijästä:
a)
korko, jonka Bizkailur jätti perimättä mainitun sopimuksen mukaisesta maa-alueen ostosta aiheutuneita kokonaiskustannuksia vastaavasta seitsemän vuoden lainasta, jonka ehtoina oli neljä vuotta lyhennyksetöntä aikaa ja neljä yhtä suurta vuosittaista takaisinmaksuerää (kukin erä 25 prosenttia maksettavasta summasta) ja
b)
kustannukset, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille tämän hankkeen edellyttämän vähintään 101 403 m2:n maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön maa-alueita koskevan sopimuksen 1 artiklan ii kohdan mukaisesti (eli vähintään 81 600 m2 itse tehdasrakennusta, 5 300 m2 toimistotiloja ja 14 300 m2 tehtaan lisärakennuksia varten).
(73)
Ensimmäisestä osatekijästä komissio arvioi, että maa-alueen ostohinnan takaisinmaksun yhteydessä perimättä jäävät korot olisivat vastanneet 13,21 prosentin nettoavustusekvivalenttia (NAE) Bizkailurin maksamasta maa-alueen kauppahinnasta. NAE laskettiin johdanto-osan 74-77 kappaleessa esitetyllä tavalla.
(74)
Ensiksi on todettava, että vastaavaan lainaan sovellettava korko määritettiin viitekoroista annetun komission tiedonannon mukaan Espanjassa joulukuussa 2006 sovelletun 4,36 prosentin viitekoron perusteella (41).
(75)
Toiseksi on todettava, että maa-alueita koskevan sopimuksen tekoajankohtana oli voimassa viite- ja diskonttokorkojen vahvistamismenetelmästä vuonna 1997 annettu komission tiedonanto (42), jäljempänä ’komission vuoden 1997 tiedonanto’. Sen perusteella kyseistä viitekorkoa ei tarvitse korottaa Habiditen luottoriskiprofiilin huomioon ottamiseksi. Komission vuoden 1997 tiedonannon mukaan viitekorkojen katsottiin heijastavan eri jäsenvaltioissa tavanomaisin vakuuksin myönnettyihin keskipitkiin ja pitkiin (5-10 vuotta) lainoihin sovellettavaa keskimääräistä korkotasoa. Tätä yleisperiaatetta ei erityisemmin muutettu komission asetuksessa (EY) N:o 794/2004 (43). Koska Habiditen ja Afer-konsernin luottoriskiluokituksesta ei ole suoraa tietoa kyseiseltä ajalta, komission mielestä voidaan olettaa, että Habidite täytti tavanomaiselle vakuustasolle kuuluvan tavanomaisen yrityksen tunnusmerkit. Sekä Diputación että Habidite katsoivat itse asiassa yksimielisesti, että Habidite ja Afer-konserni eivät olleet pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 9, 10 ja 11 kohdassa tarkoitettuja vaikeuksissa olevia yrityksiä kyseisenä ajankohtana (ks. johdanto-osan 52 kappale.)
(76)
Kolmanneksi on todettava, että takaisinmaksujärjestelyyn sisältyvän tuen bruttoavustusekvivalenttia mukautettiin. Näin otettiin huomioon yhtiövero, joka vastaanottajan olisi pitänyt maksaa ja joka oli Espanjassa kyseiseen aikaan 35 prosenttia.
(77)
Johdanto-osan 74-76 kappaleessa esitettyjen tietojen mukaan tuetulle lainalle laskettu NAE esitetään seuraavassa taulukossa:
Lainaosuus
100 %
Laina-aika
7 vuotta
Takaisinmaksun lyhennyksetön aika
4 vuotta
Viitekorko
4,36 %
Marginaali/korotus
0
Sovellettava korko yhteensä
4,36 %
Tuen bruttoavustusekvivalentti
20,33 %
Yhtiövero
35 %
Nettoavustusekvivalentti (verojen jälkeen)
13,21 %
(78)
Komissio toteaa myös, että sopimuspuolet ovat eri mieltä maa-alueen ostosta hanketta varten aiheutuneiden todellisten kustannusten määrästä, johon tuen määrää määritettäessä sovellettava NAE perustuu. Kuten edellä johdanto-osan 30 kappaleessa todetaan, Diputación väittää, että Bizkailur oli syyskuuhun 2009 mennessä maksanut 4,7 miljoonaa euroa 205 000 m2:n maa-alueesta, ja toteaa, että hanketta varten lisäksi tarvittavasta 95 000 m2:n maa-alueesta olisi ollut maksettava 2,6 miljoonaa euroa. Habidite väittää toisaalta, ettei Bizkailurin tarvinnut ostaa niin suurta aluetta hanketta varten, koska maa-alueita koskevan sopimuksen mukainen kokonaispinta-ala oli vain 101 403 m2 (ks. edellä oleva johdanto-osan 47 kappale).
(79)
Komissio toteaa tämän erimielisyyden osalta ensinnäkin, että maa-alueita koskevan sopimuksen 1 artiklan ii kohdan tarkan sanamuodon mukaan hankkeeseen tarvitun kokonaispinta-alan oli määrä olla ”vähintään”101 143 m2. Toiseksi komissio katsoo, ettei se voi ilmaista näkemystään tästä asiasta sopimuspuolten muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimittamien tietojen perusteella. Koska maa-alueita koskevan sopimuksen mukaista tukea ei kuitenkaan ole maksettu eikä takaisinperintää siis tarvitse määrätä, ei myöskään ole tarpeen määrittää tarkkaa hintaa, joka Habiditen olisi ollut maksettava takaisin. Riittää, että tässä päätöksessä määritetään maa-alueita koskevassa sopimuksessa määritellyistä takaisinmaksuehdoista aiheutuva valtiontuen osuus.
(80)
Tukiosuus määritellään 13,21 prosentiksi niistä kustannuksista, jotka on maksettava takaisin Bizkailurille Habidite-hankkeeseen tarvittavan maa-alueen ostamisesta maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan ii kohdassa esitetyin ehdoin. Näin määritetty valtiontuen määrä vastaa korkoa, jonka Bizkailur jätti perimättä ja jonka markkinatoimija olisi perinyt seitsemän vuoden lainasta, jonka ehtoina oli neljä vuotta lyhennyksetöntä aikaa ja neljä yhtä suurta vuosittaista takaisinmaksuerää (kukin erä 25 prosenttia maksettavasta summasta). Lainan sisältämän tukiosuuden laskemisen perustana ovat todelliset kustannukset, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan ii kohdan mukaisesta maa-alueen ostosta.
(81)
Vastaavia huomioita on tehtävä maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvästä toisesta tukielementistä eli kustannuksista, jotka maa-alueen mukauttaminen teolliseen käyttöön aiheutti. Maa-alueita koskevan sopimuksen mukaan kyseisiä kustannuksia ei tarvinnut maksaa takaisin Bizkailurille (ks. tältä osin johdanto-osan 69 ja 70 kappale). Sopimuspuolet ovat myös tässä yhteydessä eri mieltä kustannusten määrästä. Diputaciónin mukaan näiden kustannusten arvioitiin maaliskuussa 2009 olevan 28,5 miljoonaa euroa (ks. johdanto-osan 30 kappale). Habidite katsoo tämän arvion kuitenkin liian suureksi (ks. johdanto-osan 47 kappale) osittain, koska Bizkailur osti enemmän maata kuin maa-alueita koskevan sopimuksen mukaan tarvittiin tätä hanketta varten ja osittain, koska Bizkailur oli käyttänyt osaa hanketta varten jo ostetusta maa-alueesta muihin tarkoituksiin, esimerkiksi kaatopaikkana.
(82)
Kun otetaan toistamiseen huomioon, ettei tukea ole maksettu eikä sitä tarvitse periä takaisin, riittää, kun tässä päätöksessä määritellään tämä maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä tukielementti. Se koostuu niistä kokonaiskustannuksista, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön hanketta varten - maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan iii kohdan ehtojen mukaisesti - eli kustannuksista, joita Habiditen ei tarvinnut maksaa takaisin Bizkailurille sopimuksen toisen osan 1 artiklan vi kohdan sanamuodon mukaan.
(83)
Komissio katsoo myös, että johdanto-osan 68-77 kappaleessa määritelty etu, joka muodostuu kahdesta johdanto-osan 80 ja 82 kappaleessa kuvatusta osatekijästä, on katsottava valikoivaksi siltä osin kuin se oli määrä myöntää maa-alueita koskevan sopimuksen perusteella yhdelle tietylle tuensaajalle, nimittäin Habiditelle ja AFER-konsernille, johon Habidite kuuluu.
(84)
Kuten johdanto-osan 43 kappaleessa todetaan, Habidite väittää, etteivät ilmoitetut sopimukset vääristä kilpailua, koska a) asianomaiset markkinat käsittävät yksinomaan ”tehdasvalmisteisten elementtien valmistuksen, myynnin ja vuokrauksen” ja b) yhtiöllä ei ole kilpailijoita Habiditen tehdasvalmisteisten elementtien ainutlaatuisten ominaisuuksien vuoksi.
(85)
Komissio ei voi hyväksyä Habiditen esittämiä perusteluja. Vaikka Habiditen tehdasvalmisteiset rakennuselementit voitaisiin katsoa ainutlaatuiseksi tuotteeksi niiden ominaisuuksien perusteella, merkitykselliset tuotemarkkinat on tässä tapauksessa määriteltävä laajemmassa merkityksessä yleisesti talojen rakentamiseen ja myyntiin liittyviksi markkinoiksi, jotka käsittävät sekä vapailla markkinoilla myytävät että säännellyllä markkinalohkolla myytävät (sosiaalisen asuntotuotannon piiriin kuuluvat) talot.
(86)
Kuten Habidite itse perustelee, niiden talojen hintoja, jotka oli määrä myydä Bizkailurille, voidaan verrata vapailla markkinoilla myytävien talojen tai sosiaalisin perustein myönnettävien ja hintasäänneltyjen asuntojen hintoihin. Se, että Bizkailur teki myös muiden rakentajien kuin Habiditen kanssa sopimuksia muista hintasäännellyistä taloista, osoittaa, että muut rakentajat tosiaan kilpailivat kyseisenä ajankohtana Habiditen kanssa sosiaalisin perustein myönnettävien ja hintasäänneltyjen asuntojen toimittamisesta Bizkailurille.
(87)
Habidite toimitti (marraskuussa 2008) Baskimaan hallitukselle vuoden 2008 aluetukea koskevan hakemuksensa tueksi liiketoimintasuunnitelman. Habidite totesi siinä (sivuilla 10-12), että se oli kilpaillut perinteisten talojen rakentajien kanssa useilla Espanjan alueellisilla markkinoilla, joilla se aikoi myydä tuotteitaan (etenkin esim. Baskimaassa, Navarrassa, Cantabriassa, La Riojassa, Madridissa ja Kataloniassa sekä vähäisemmässä määrin myös Espanjan muilla itsehallintoalueilla (comunidades autónomas). Habidite arvioi, että sen kokonaismarkkinaosuus Espanjan markkinoilla (vapaat markkinat ja sosiaalisen asuntotuotannon hankkeet) kasvaisi tämän johdosta vuoden 2011 0,4 prosentista 1 prosenttiin vuosina 2012-2016. Habiditen arvion mukaan esimerkiksi vuonna 2011 koko Espanjan markkinoilla myytävien talojen kokonaismäärä olisi noin 320 000 taloa. Se olisi saanut 0,4 prosentin markkinaosuuden valmistamalla 1 403 taloa vuonna 2011. Habidite arveli erityisesti Baskimaan markkinoiden osalta markkinaosuudekseen 0,5 prosenttia vuonna 2011 ja jopa 2,8 prosenttia vuodesta 2014 alkaen olettaen, että asuntojen vuotuinen kokonaiskysyntä kyseisellä alueella olisi ollut 8 000 taloa vuosina 2011-2016.
(88)
Valtiontuen on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan katsottava vääristävän kilpailua, jos se vahvistaa tuensaajayritysten rahoitustilannetta ja toimintamahdollisuuksia verrattuna kilpailijoihin, jotka eivät saa tukea (44). Tämän periaatteen ja edellä olevien huomioiden perusteella on todettava, että Habiditelle ja Afer-konsernille maa-alueita koskevan sopimuksen välityksellä annetulla tuella olisi ollut kilpailua vääristäviä vaikutuksia, koska Habidite olisi sen avulla saanut mahdollisuuden alentaa investointikustannuksia, joista yritys tavallisesti vastaa itse, sekä sen vuoksi myös kilpailuedun todellisiin ja mahdollisiin kilpailijoihin nähden.
(89)
Kuten johdanto-osan 84-87 kappaleessa, ei tässäkään yhteydessä voida hyväksyä Habiditen esittämää perustelua. Sen mukaan merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat elementtirakenteisten talojen osalta elementtien kuljetuskustannusten vuoksi vain paikalliset tai alueelliset. Koska Baskimaa sijaitsee lähellä muita jäsenvaltioita ja meren rannikkoa, ylimääräiset kuljetuskustannukset eivät todennäköisesti olisi merkittävässä asemassa Habiditen mahdollisten kilpailijoiden voittamisessa tällä itsehallintoalueella. Kuljetuskustannukset eivät olisi todennäköisesti myöskään olleet esteenä Habiditen kilpaillessa talojen rakentamisesta lähellä olevissa jäsenvaltioissa.
(90)
Johdanto-osan 88 kappaleessa mainitussa oikeuskäytännössä vahvistetaan, että jos valtiontuki vahvistaa jonkin yrityksen rahoitustilannetta muihin EU:n sisäisessä kaupankäynnissä kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava haittaavan näitä yrityksiä. Tuki voi vaikuttaa EU:n sisäiseen kauppaan, vaikka tuensaajayritys ei itse harjoittaisi rajatylittävää toimintaa (45).
(91)
Komissio katsoo johdanto-osan 89 ja 90 kappaleen huomioiden perusteella, että maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä valtiontuki olisi todennäköisesti vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
VII.1.2 Toimenpide 2: talosopimus
(92)
Johdanto-osan 64-67, 84-88 ja 89 ja 90 kappaleessa esitettyjä huomioita valtiontuen määrittelyssä käytettävistä kriteereistä, jotka koskevat valtion varojen käyttöä ja valtion toiminnaksi katsomista, kilpailun vääristymistä ja vaikutusta EU:n sisäiseen kauppaan, voidaan soveltaa soveltuvin osin myös talosopimukseen. Näin ollen johdanto-osan 93-96 kappaleessa tutkitaan vain edun valikoivuuden kriteeriä.
(93)
Kuten johdanto-osan 45 kappaleessa mainitaan, Habidite väittää, ettei sille myönnetä talosopimuksessa etua, koska Bizkailurin maksettavaksi aiotut hinnat Habiditen talosopimuksen mukaisesti rakentamista 1 500 talosta olivat tosiasiassa yleistä markkinatasoa halvemmat.
(94)
Habidite väittää ensinnäkin erityisesti, että Bizkailur olisi myynyt hintasäänneltyinä asuntoina ne 1 500 taloa, jotka Habiditen oli määrä toimittaa talosopimuksen mukaisesti, sovellettavan alueellisen lainsäädännön mukaan määräytyvään enimmäishintaan. Hinta olisi ollut 1,7-kertainen verrattuna 1 päivänä elokuuta 2004 annetussa Baskimaan hallituksen määräyksessä määriteltyyn ja Espanjan kansallisen tilastokeskuksen määrittämän kuluttajahintaindeksin perusteella tarkistettuun hintaan (ks. tältä osin johdanto-osan 17 ja 18 kappale). Keskihinta, joka Bizkailurin oli näin ollen määrä saada 1 500 talosta, oli 2 010,19 euroa/m2, mikä on selvästi pienempi kuin Vizcayan maakunnassa vuonna 2007 vapailla markkinoilla myytyjen talojen keskihinta, 2 921,9 euroa/m2. Habidite olisi saanut vain 83 prosenttia tai 83,30 prosenttia (750:stä alle 75 m2:n talosta) 2 010,19 euron neliöhinnasta, joka Bizkailurin oli määrä saada näiden hintasäänneltyjen talojen myynnistä.
(95)
Toiseksi Habidite väittää, että hinta, joka sen oli määrä saada Bizkailurilta talosopimuksen mukaan 1 500 talosta, oli verrattavissa muiden rakennusyhtiöiden kyseisenä ajankohtana vastaavien sopimusten perusteella Bizkailurilta saamiin hintoihin (johdanto-osan 45 kappaleessa esitetään esimerkkejä.)
(96)
Habidite väitti lisäksi, että asetuksen 78/1986 ja julkisista hankinnoista 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (46) 31 artiklan mukaan tällaisia sopimuksia voidaan tehdä myös suoraan eli ilman julkista tarjouskilpailua hankkeen tekniseen luonteeseen tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä.
(97)
Tutkittuaan Habiditen esittämät tiedot ja perustelut komissio esittää seuraavat huomautukset johdanto-osan 98-107 kappaleessa.
(98)
Aluksi on syytä huomauttaa, että Bizkailurin kanssa vastaavia sopimuksia tehneiden muiden rakennusyhtiöiden saamia keskihintoja koskevat tiedot perustuvat yksinomaan lehdistössä julkaistuihin tietoihin. Komissio ei saanut Diputaciónilta tätä asiaa koskevia suoria tietoja, kuten jäljennöksiä Bizkailurin ja muiden rakennusyhtiöiden välisistä vastaavista sopimuksista. Joka tapauksessa Habiditen ja Diputaciónin esittämät hinta-arviot koskevat vuosia 2006 ja 2007, kun 1 500 taloa oli talosopimuksen A artiklan c alakohdan ja vuonna 2009 julkaistun Habiditen liiketoimintasuunnitelman mukaan määrä toimittaa Bizkailurille vuosina 2009-2011.
(99)
Komissio ei voi riittävin perustein katsoa, ettei Habidite saanut talosopimuksesta etua, vaikka hyväksyttäisiin, että Bizkailurin mainitun sopimuksen perusteella Habiditelle 1 500 talosta maksettavaksi määrätyt hinnat vastaavat muiden rakennusyhtiöiden samankaltaisten sopimusten perusteella Bizkailurilta saamia hintoja ja ovat joka tapauksessa tällaisista taloista vapailla markkinoilla yleisesti saatavia hintoja halvemmat. Kuten myös menettelyn aloittamispäätöksessä todettiin (47), Habidite hyötyi talosopimuksesta pääasiallisesti turvaamalla alkuvaiheen tuotantomääriensä huomattavan osan myynnin. Uuteen investointihankkeeseen luontaisesti liittyvät ja uusien tuotteiden, kuten Habidite-elementtien, markkinoille saattamisen yhteydessä tavanomaista suuremmat riskit vähenivät tällä tavoin merkittävästi.
(100)
Kuten tiedetään, Espanjan rakennusalan markkinoilla käytiin kyseiseen aikaan ja käydään edelleen erittäin kovaa kilpailua. Se, että Bizkailur tilasi 1 500 taloa Habiditelta, merkitsee Habiditelle huomattavaa etua sen kilpailijoihin nähden, vaikka otettaisiin huomioon yksinomaan sosiaalisin perustein myönnettävien ja hintasäänneltyjen talojen rakentamiseen kohdistuva kysyntä.
(101)
Kuten Diputación totesi, Bizkailurin oli Plan Foralin (ks. johdanto-osan 19 kappale) mukaan tarkoitus toimittaa yhteensä 3 000 sosiaalisin perustein myönnettävää taloa vuosina 2004-2007. Tämä osoittaa selvästi, ettei Habiditelta tilattujen talon lukumäärä ollut vähäpätöinen. On totta, että Plan Foral kattaa vuodet 2004-2007, mutta Habiditen oli sopimuksen nojalla määrä toimittaa Bizkailurille 1 500 taloa vuosina 2009-2011 (yhtiön liiketoimintasuunnitelman vuonna 2009 julkistetun version mukaan). Siinä viitataan kuitenkin niiden talojen kokonaismäärään, jotka Bizkailur aikoi myydä sosiaalisin perustein myönnettävinä taloina talosopimuksen teon aikaan.
(102)
Tämän tiedon arvioimiseksi on selvitettävä Diputaciónin ja Bizkailurin tilaamien talojen lukumäärän suhde Habiditen asianomaisen aikavälin kokonaistuotantoon. Vuonna 2009 julkaistun liiketoimintasuunnitelman mukaan Habidite arvioi, että Bizkailur olisi ostanut Habiditen 433 taloa käsittävän tuotannon kokonaisuudessaan vuonna 2009. Bizkailurin oli vuonna 2010 tarkoitus ostaa 670 taloa, kun Habiditen kokonaistuotannon oli määrä käsittää 1 113 taloa. Vuonna 2011 Bizkailurin oli tarkoitus ostaa 342 taloa Habiditen 3 151 talon kokonaistuotannosta. Tämä viittaa siiten, että Habidite itse arvioi talosopimuksen tekoajankohtana, että Diputación ja Bizkailur olisivat ostaneet merkittävän osan Habiditen Alonsotegin tehtaan tuotannosta sen kahden ensimmäisen tuotantovuoden (vuosien 2009 ja 2010) aikana. Tämä tukee sitä päätelmää, että talosopimuksella on merkittävästi vähennetty uuteen investointihankkeeseen luontaisesti liittyviä ja etenkin uusien tuotteiden (Habidite-elementtien) markkinoille saattamiseen liittyviä riskejä.
(103)
Myös (marraskuussa 2008 päivätyssä) Habiditen omassa liiketoimintasuunnitelmassa, jonka Habidite toimitti hakiessaan vuoden 2008 aluetukea, on viitteitä siitä, että Habiditelta olisi talosopimuksella otettu huomattava osa tuotteen vapailla markkinoilla myyntiin liittyvää riskiä. Habidite arvioi tässä liiketoimintasuunnitelmassa säännellyillä markkinoilla koko Baskimaassa vuosina 2011-2016 myytävien talojen kokonaiskysynnäksi noin 8 000 taloa vuodessa. Samassa liiketoimintasuunnitelmassa mainitaan, että Habidite aikoi ensisijaisesti myydä tuotteitaan säännellyllä markkinalohkolla (sosiaalisen asuntotuotannon piirissä) sekä Baskimaassa että muilla Espanjan alueilla. Habidite ennusti myyvänsä vuonna 2011 Espanjan säännellyillä markkinoilla yhteensä 289 taloa saman vuoden 1 403 talon kokonaistuotannostaan. Tämä osoittaa, että talosopimuksen päättymisen jälkeen (Diputaciónin ja Bizkailurin tilaamat 1 500 taloa oli määrä toimittaa viimeistään toukokuussa 2011) niiden talojen osuus koko vuosituotannosta, jotka Habidite toivoi voivansa myydä säännellyillä markkinoilla, eli 289 taloa 1 403 talon kokonaistuotannosta, oli paljon pienempi kuin vastaava osuus Habiditen Alonsotegin tehtaan kolmen ensimmäisen, talosopimuksen kattaman, toimintavuoden aikana.
(104)
Toinen varteenotettava tekijä on Bizkailurin talosopimuksen avulla kattaman sosiaalisen asuntotuotannon todellinen kysyntä Vizcayan maakunnassa. Diputación ja Habidite eivät toimittaneet erityisiä todisteita sosiaalisen asuntotuotannon todellisesta kysynnästä, joka Bizkailurin oli määrä kattaa sovituin ehdoin Habiditen kanssa tehdyn talosopimuksen perusteella. Kuten johdanto-osan 98 kappaleessa mainittiin, talosopimuksen mukaiset 1 500 taloa oli määrä toimittaa vuosina 2009-2011. Diputación ei myöskään väittänyt, että sopimus olisi tehty yleistä taloudellista etua koskevan palvelun, kuten sosiaalisen asuntotuotannon, toimittamiseksi. On myös syytä panna merkille, ettei talosopimuksen tekemistä edeltänyt julkinen tarjouskilpailu, vaikka Habiditen itsensä antamien tietojen mukaan Bizkailur näyttäisi järjestäneen tarjouskilpailun muiden rakennusyhtiöiden kanssa tekemistään vastaavista sopimuksista.
(105)
Tästä näkökulmasta ei voida hyväksyä Habiditen esittämää väitettä (ks. johdanto-osan 96 kappale), jonka mukaan sopimus voidaan tehdä suoraan eli ilman julkista tarjouskilpailua hankkeen teknisen eritysluonteen vuoksi. Säännöt, joihin Habidite vetosi, eivät ensinnäkään koske nyt esillä olevan kaltaisia tilanteita, joissa hankkeen erityisluonne perustuu uuden tuotteen markkinoille tuomiseen. Talosopimuksen kohteena oli sellaisten talojen osto, jotka oli määrä myydä hintasäänneltyinä asuntoina vähäosaisille kansalaisille. Talojen rakentamiseen käytetyllä teknologialla ei ole merkitystä, ja tehdasvalmisteisista elementeistä rakennetut talot kilpailivat suoraan perinteisin menetelmin rakennettujen kanssa. Toiseksi, Baskimaan taloustuomioistuin (Tribunal Vasco de Cuentas Públicas) ilmoitti tammikuussa 2009 laaditussa raportissa (48) epäilevänsä maa-alueita koskevan sopimuksen ja talosopimuksen lainmukaisuutta ottaen huomioon, että julkiset hankintasopimukset oli tehty avoimuuden ja tarjouskilpailuperiaatteiden vastaisesti.
(106)
Asiassa P&O Ferries (49) annetun tuomion mukaan ei yksinomaan sen perusteella, että viranomainen hankkii tavaroita markkinahinnoitteluehdoin, voida katsoa olevan kyse markkinaehtoisista liiketoimista, jos valtiolla ei ole ollut todellista tarvetta kyseisille tavaroille, varsinkaan jos tavaroista on tehty hankintasopimus ilman julkista tarjouskilpailua. Käsiteltävänä olevassa asiassa on tullut esille kaksi seikkaa, jotka viittaavat siihen, ettei liiketoimea toteutettu markkinaehtoisesti. Ensinnäkään ei ole saatu tietoja Bizkailurin todellisesta tarpeesta myydä sopimuksen piiriin kuuluvat 1 500 taloa hintasäänneltyinä asuntoina vuosina 2009-2011 ja toiseksi ei ole toteutettu julkista tarjouskilpailua.
(107)
Komissio katsoo johdanto-osan 97-106 kappaleessa esitettyjen huomioiden perusteella, ettei talosopimusta voida pitää tavanomaisena markkinatoimena. Sen sijaan sopimus merkitsee etua Habiditelle ja Afer-konsernille, koska ne vapautuvat sopimuksen perusteella riskeistä, joita liittyy tuotannon myymiseen markkinaehtoisesti ja kilpaillen suoraan muiden rakentajien kanssa. Tukiosuus määritellään tässä yhteydessä voitoksi, jonka Habidite olisi saanut 1 500 asunnon myynnistä Diputaciónille ja Bizkailurille talosopimuksen mukaisin ehdoin. Se olisi siis ollut Bizkailurilta 1 500 talon myynnistä talosopimuksen A artiklan e alakohdan mukaisin hinnoitteluehdoin saadun hinnan ja 1 500 talon valmistuksesta Habiditelle aiheutuneiden tuotantokustannusten välinen erotus. Etu on valikoiva, koska se myönnetään talosopimuksen nojalla nimenomaisesti Habiditelle ja Afer-konsernille.
VII.1.3 Alustavat päätelmät
(108)
Johdanto-osan 64-90 ja 92-106 kappaleen perusteella ja sanotun rajoittamatta huomioiden esittämistä julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön noudattamisesta on katsottava, että sekä maa-alueita koskevaan sopimukseen että talosopimukseen liittyy perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(109)
Maa-alueita koskevan sopimuksen tapauksessa valtiontuki muodostui kahdesta eri osatekijästä:
a)
Perimättä jätetty korko lainasta, jonka kokonaismäärä vastasi Bizkailurille Habidite-hanketta varten hankitun maa-alueen ostosta aiheutuneita kustannuksia. Koroton laina olisi myönnetty seitsemäksi vuodeksi, ja lyhennyksetön aika olisi ollut neljä vuotta. Perimättä jätetyn koron määrä vastaa NAE:ta, joka on 13,41 prosenttia Bizkailurille maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan ii kohdan mukaisesta maa-alueen ostosta aiheutuneista kustannuksista.
b)
kokonaiskustannukset, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille tämän hankkeen edellyttämän vähintään 101 430 m2:n maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan iii kohdan mukaisesti.
(110)
Talosopimuksen tapauksessa tukiosuus koostuu voitosta, jonka Habidite olisi saanut 1 500 talon myynnistä mainitun sopimuksen mukaisesti eli talosopimuksen A artiklan e kohdassa määrätyn 1 500 talon hinnan ja Habiditelle 1 500 talon rakentamisesta aiheutuneiden tuotantokustannusten välisestä erotuksesta.
VII.2. Soveltuvuus sisämarkkinoille
(111)
Komissio esitti 2 päivänä joulukuuta 2009 tekemässään menettelyn aloittamispäätöksessä epäilyjä siitä, voitiinko maa-alueita koskevaan sopimukseen ja talosopimukseen liittyvä valtiontuki todeta perussopimuksen ja asiaa koskevien arviointiajankohtana sovellettavien sääntöjen mukaiseksi. Edellä mainituilla säännöillä tarkoitetaan erityisesti alkuperäisiä tilapäisiä puitteita (50), vuoden 2004 pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoja, vuosille 2007-2013 annettuja alueellisia valtiontukia koskevia yhteisön suuntaviivoja (51) ja vuoden 2008 yleistä ryhmäpoikkeusasetusta (52).
(112)
Kuten johdanto-osan 60-62 kappaleessa todetaan, maa-alueita koskevalla sopimuksella ja talosopimuksella myönnetty tuki myönnettiin kuitenkin sääntöjenvastaisesti (ennen komissiolle ilmoittamista) 15 päivänä joulukuuta 2006. Tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille on sen vuoksi arvioitava tuen myöntämisajankohtana voimassa olleiden valtiontukisääntöjen perusteella.
(113)
Kun on otettava huomioon myöntämisajankohta, maa-alueita koskevalla sopimuksella ja talosopimuksella myönnetyn tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei voida tutkia niiden kriisin johdosta sovellettavien erityissääntöjen perusteella, jotka annettiin ja jotka tulivat voimaan myöhemmin.
(114)
Diputaciónin mukaan Habidite ja Afer-konserni eivät 15 päivänä joulukuuta 2006 myöskään olleet vuoden 2004 pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 9, 10 ja 11 kohdassa tarkoitettuja vaikeuksissa olevia yrityksiä. Ne eivät sen vuoksi olleet oikeutettuja pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen mukaiseen tukeen maa-alueita koskevan sopimuksen ja talosopimuksen tekoajankohtana.
(115)
Maa-alueita koskeva sopimus ja talosopimus tehtiin 15 päivänä joulukuuta 2006 edistämään uutta investointihanketta Alonsotegin kunnassa, joka sijaitsee Gran Bilbaon hallintoalueella (comarca) (53). Alue oli kyseisenä ajankohtana perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti tuettava alue. Sen vuoksi on tutkittava, onko maa-alueita koskevalla sopimuksella ja talosopimuksella myönnetty tuki voinut olla perussopimuksen ja aluetukeen 15 päivänä joulukuuta 2006 sovellettujen sääntöjen eli vuonna 1998 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (54), jäljempänä ’vuoden 1998 suuntaviivat’ ja vuonna 2002 alueellisesta tuesta suurille investointihankkeille annettujen monialaisten puitteiden (55), jäljempänä ’vuoden 2002 puitteet’, mukainen perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella.
(116)
Jotta alueellinen investointituki voitaisiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, sen on oltava niiden monien vakiokriteerien mukainen, jotka on maa-alueita koskevan sopimuksen tekoajankohdan, 15 päivän joulukuuta 2006, osalta vahvistettu vuoden 1998 suuntaviivoissa. Tuen on erityisesti edistettävä alueellista kehitystä ja alkuinvestointihanketta, jonka toteutus on aloitettu vasta tukihakemuksen jättämisen jälkeen (kannustava vaikutus). Lisäksi tuensaajan on rahoitettava vähintään 25 prosenttia investointihankkeesta ja investointihanke on säilytettävä alkuperäisellä tuettavalla alueella vähintään viiden vuoden ajan. Tukea myönnettäessä huomioon otettavina tukikelpoisina kustannuksina tulivat lisäksi kyseeseen vain tietyt kulut, eikä tuki voinut kasautua muun tuen kanssa siten, että se olisi ylittänyt aluetukeen sovellettavan enimmäismäärän.
(117)
Vuoden 1998 suuntaviivojen 2 kohdan mukaan yhdelle yritykselle myönnettyä tai yhdelle toimialalle rajoittuvaa tilapäistä (ad hoc) aluetukea ei pääsääntöisesti ole katsottava perussopimuksen mukaiseksi, koska sen vääristävät vaikutukset aluetukeen olisivat periaatteessa olleet myönteisiä vaikutuksia vahvemmat. Lisäksi kiellettiin tilapäinen tuki vaikeuksissa oleville yrityksille.
(118)
Espanjan viranomaiset eivät ilmoittaneet Habiditelle maa-alueita koskevan sopimuksen nojalla myönnetystä tuesta hyväksytyn aluetukijärjestelmän piiriin kuuluvana tukena. Tätä tukea on pikemminkin pidettävä tilapäisenä toimenpiteenä, josta on hyötyä vain Habiditelle ja Afer-konsernille sekä välillisesti koko rakennusalalle.
(119)
Vuoden 1998 suuntaviivojen saman 2 kohdan mukaan yhdelle toimialalle tai yhdelle yritykselle myönnetty tilapäinen tuki voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti todeta perussopimuksen mukaiseksi, jos voidaan osoittaa, että se edistää alueellista kehitystä merkittävästi ja edistävä vaikutus on EU:n sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kohdistuvia vääristäviä vaikutuksia vahvempi. Vaikka Espanjan viranomaiset eivät ole esittäneet tätä näkökohtaa koskevia väitteitä, komissio aikoo tutkia omasta aloitteestaan hallussaan olevien tietojen perusteella, täyttyvätkö kyseistä poikkeusta koskevat edellytykset maa-alueita koskevalla sopimuksella myönnetyn tuen tapauksessa.
(120)
Maa-alueita koskeva sopimus oli selvästi tarkoitettu edistämään uutta investointihanketta eli uutta Habidite-tehdasta Alonsotegin kunnassa. Hankkeen arveltiin tuolloin luovan tuettavalle alueelle 1 100 välitöntä uutta työpaikkaa ja hyvin todennäköisesti myös huomattavan määrän välillisiä työpaikkoja samalle alueelle. Tätä tietoa vahvistaa se tosiasia, että uusi investointihanke olisi samanaikaisesti tehdyn talosopimuksen nojalla edistänyt myös aluepoliittisten tavoitteiden saavuttamista eli sosiaalista asuntotarjontaa vähäosaisille kansalaisille Vizcayan maakunnassa. Habiditea ja Afer-konsernia ei myöskään katsottu pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 9, 10 ja 11 kohdassa tarkoitetuiksi vaikeuksissa oleviksi yrityksiksi maa-alueita koskevan sopimuksen ja talosopimuksen allekirjoitusajankohtana (ks. johdanto-osan 9 kappale). Komissio katsoo sen vuoksi, että vuoden 1998 suuntaviivojen 2 kohdan viimeisen alakohdan mukaiset poikkeusta koskevat edellytykset täyttyvät maa-alueita koskevan sopimuksen tapauksessa.
(121)
Vuoden 1998 suuntaviivojen 4.4 kohdan mukaan aluetuen käsite kattaa yksinomaan tuen alkuinvestointeihin, joilla tarkoitetaan investointeja kiinteään käyttöomaisuuteen, joka liittyy uuden laitoksen perustamiseen, olemassa olevan laitoksen laajentamiseen tai toimivan yrityksen tuotantomenetelmän perusteelliseen muuttamiseen. Maa-alueita koskevan sopimuksen nojalla myönnetty tuki on tämän määritelmän mukainen, koska tuen tavoitteena oli edistää uuden investointihankkeen perustamista Alonsotegin kunnassa.
(122)
Vuoden 1998 suuntaviivojen 4.5 kohdan mukaan alkuinvestointituen on määrä kattaa yksinomaan tukikelpoiset investointikustannukset. Aluetuen enimmäismäärä määritellään näin ollen prosenttiosuutena tukikelpoisista investointikustannuksista. Vuoden 1998 suuntaviivojen 4.5 ja 4.6 kohdan mukaan uuden investointihankkeen ”tukikelpoisiin kustannuksiin” kuuluvat maasta, rakennuksista ja laitteista aiheutuneet kustannukset. Lisäksi niihin kuuluvat osasta aineettomia investointeja (patentit, käyttöluvat, taitotieto) aiheutuneet kustannukset edellyttäen, että ne eivät suurten yritysten osalta ylitä 25 prosenttia vakioperusteesta.
(123)
Aluksi olisi siis määritettävä Habidite-hankkeesta 15 päivänä joulukuuta 2006 alkaen Alonsotegin kunnassa aiheutuneet tukikelpoiset kustannukset.
(124)
Koska maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvää tukea ei myönnetty sitä edeltäneen tukihakemuksen perusteella, tuensaaja ei ollut toimittanut tietoja, jotka ovat aluetukea koskevissa tapauksissa olennaisia tukikelpoisten kustannusten määrittelylle uudessa investointihankkeessa. Diputaciónin käytettävissä olevat tiedot tukikelpoisista kustannuksista esitettiin edellä johdanto-osan 12 kappaleessa seuraavasti:
Maapohja
4,8 miljoonaa euroa
Tehdasrakennus
22,5 miljoonaa euroa
Maan mukauttaminen (urbanización)
4,04 miljoonaa euroa
Laitteistot
24,0 miljoonaa euroa
Yhteensä
55,34 miljoonaa euroa
(125)
Edellä ilmoitetut kululajit voidaan tosiasiassa katsoa vuoden 1998 suuntaviivojen 4.5 kohdassa tarkoitetuiksi ”tukeen oikeutetuiksi kustannuksiksi”. Koska maa-alueita koskevaan sopimukseen sisältyvä tuki lisäksi liittyi välittömästi uuteen investointihankkeeseen tarvittavan maa-alueen ostoon ja mukauttamiseen teolliseen käyttöön, se myös täytti vuoden 1998 suuntaviivojen 4.5 kohdan mukaisen edellytyksen.
(126)
Vuoden 1998 suuntaviivojen 4.10 kohdan mukaan alkuinvestointitukien myöntämisen ehtona olisi oltava kyseisen investoinnin säilyttäminen vähintään viiden vuoden ajan. Vaikka tätä ehtoa ei nimenomaisesti määrätäkään Habiditelle maa-alueita koskevan sopimuksen yhteydessä, on kuitenkin todettava, että samanaikaisesti eli 15 päivänä joulukuuta 2006 tehdyn ja samaan investointihankkeeseen liittyvän (edellä johdanto-osan 39 kappaleessa kuvatun) koulutustukisopimuksen yhteydessä Habidite oli sitoutunut säilyttämään 1 100 työpaikkaa vähintään viiden vuoden ajan. Komissio katsoo sen vuoksi, että myös vuoden 1998 suuntaviivojen 4.10 kohdan mukaiset vaatimukset täyttyvät.
(127)
Koska tiedot Alonsotegin kuntaan perustetun Habidite-tehtaan 1 100 työntekijän arvioiduista palkkakustannuksista puuttuvat, komissio ei voi mielekkäästi arvioida, onko maa-alueita koskevan sopimuksen mukaisesti myönnetty tuki mahdollisesti vuoden 1998 suuntaviivojen työpaikkojen luomista koskevan 4.11-4.17 kohdan mukainen. Koska maa-alueita koskevaan sopimukseen sisältyvä tuki kuitenkin liittyi maa-alueen ostoon, joka on tukeen oikeutettu kustannus, ei ole tarpeen tehdä vuoden 1998 suuntaviivojen 4.11-4.17 kohdan mukaista arviointia.
(128)
Habiditen investointihankkeelle ei ennen maa-alueita koskevan sopimuksen allekirjoittamista ollut myönnetty muuta investointitukea, joka olisi otettava huomioon arvioitaessa vuoden 1998 suuntaviivojen 4.18 kohdan mukaisia kumulatiivisia vaikutuksia.
(129)
Vuoden 1998 suuntaviivojen 4.2 kohdassa todetaan, että tukijärjestelmässä on vaadittava, että tukihakemus on jätettävä ennen kuin investointihanketta aletaan toteuttaa. Tämän säännön tavoitteena on varmistaa, että aluetukea myönnetään vain, jos sillä on todennettavissa oleva kannustava vaikutus: jos tiettyä hanketta olisi alettu toteuttaa ennen tukihakemuksen jättämistä, myöhemmin myönnetyllä aluetuella ei ilmeisestikään olisi kannustavaa vaikutusta. Hanke olisi todennäköisesti toteutettu, vaikka tukea ei olisi saatukaan.
(130)
Tältä osin on ensinnäkin todettava, että maa-alueita koskeva sopimus oli väliaikainen toimenpide eikä siinä ole kyse hyväksytyn järjestelmän mukaisesta tuesta. Kannustava vaikutus on kuitenkin perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen soveltuvuuskriteeri, joka on joka tapauksessa todennettava maa-alueita koskevan sopimuksen osalta. Vaikka Diputación ei väittänyt, että tällä toimenpiteellä on kannustava vaikutus, komission olisi silti tutkittava omasta aloitteestaan, noudatetaanko tätä olennaista sisämarkkinoille soveltuvuuden edellytystä.
(131)
Komissio katsoo, että kannustavaa vaikutusta koskeva edellytys täyttyy maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvän tuen tapauksessa seuraavista syistä. Ensiksi on todettava, että vaikka tuesta ei ilmoitettu ennen sen myöntämispäivää (15 päivänä joulukuuta 2006), hanketta ei alettu toteuttaa ennen tuen myöntämistä. Diputaciónin antamien tietojen mukaan hanketta varten tarvitun maa-alueen ostoa voidaan itse asiassa pitää tämän investointihankkeen aloittamisena. Ostoa alettiin toteuttaa vasta toukokuussa 2007 eli sen jälkeen, kun maa-alueita koskeva sopimus oli allekirjoitettu 15 päivänä joulukuuta 2006 Toiseksi, Habidite-hanketta ei toteutettu maa-alueita koskevan sopimuksen ja talosopimuksen keskeyttämisen jälkeen. Tämä voidaan nähdä osoituksena tuen kannustavasta vaikutuksesta, koska hanketta ei siis toteutettu ilman tukea.
(132)
Vuoden 1998 suuntaviivojen 4.2 kohdassa edellytettiin myös, että tuensaajan olisi ollut rahoitettava vähintään 25 prosentin oma, tuesta vapaa osuus hankkeen tukikelpoisista kustannuksista Tätä edellytystä noudatetaan selvästi maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvän tuen tapauksessa. Diputaciónin ilmoittamat hankkeen tukikelpoiset kokonaiskustannukset olivat 55 miljoonaa euroa. Habiditen olisi siis pitänyt rahoittaa omista varoistaan vähintään 25 prosenttia tästä summasta eli vähintään 13,75 miljoonaa euroa. Komissio katsoo, että maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä edellä johdanto-osan 109 kappaleessa määritelty tukiosuus ei voinut olla yli 75 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista eli yli 41,25 miljoonaa euroa. Ei myöskään skenaariossa, jossa tuen kokonaismäärä olisi lisääntynyt huomattavasti hyväksyttäessä, että tuki koostui maan mukauttamisesta teolliseen käyttöön aiheutuneista 28,2 miljoonan euron todellisista kustannuksista, joihin lisätään 0,98 miljoonaa euroa (13,41 prosenttia maa-alueen ostamisesta aiheutuneista Diputaciónin arvioiden mukaisista yhteensä 7,3 miljoonan euron kustannuksista).
(133)
Komissio katsoo johdanto-osan 116-132 kappaleen huomioiden perusteella, että maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä valtiontuki täytti vuoden 1998 suuntaviivojen mukaiset sisämarkkinoille soveltuvuuden ehdot.
(134)
Myös johdanto-osan 12 ja 124 kappaleessa esitetyt tukikelpoisia investointikustannuksia koskevat tiedot osoittavat, että Habiditen investointihanketta voitiin joulukuussa 2006 pitää vuoden 2002 monialaisissa puitteissa tarkoitettuna suurena investointihankkeena. Hankkeen tukikelpoiset kokonaiskustannukset olivat yli 50 miljoonaa euroa. Maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvän tuen sisämarkkinoille soveltuvuutta tutkittaessa on sen vuoksi selvitettävä myös, onko se vuoden 2002 puitteiden ehtojen mukainen.
(135)
Tuen enimmäisintensiteetti oli Gran Bilbaon hallintoalueella joulukuussa 2006 NAE:na 20 prosenttia. Vuoden 2002 puitteiden 21 kohdan perusteella ja ottaen huomioon Habidite-hankkeessa vuodesta 2006 alkaen aiheutuneet johdanto-osan 12 kappaleessa esitetyt tukikelpoiset kustannukset, tuen enimmäisintensiteettiä olisi tämän hankkeen osalta ollut alennettava seuraavasti:
Tukikelpoiset kustannukset
Mukautettu tuen enimmäismäärä
Enintään 50 miljoonaa euroa
10 miljoonaa euroa (20 % - 50 miljoonan euron alueellinen enimmäismäärä)
50-100 miljoonaa euroa
0,5 miljoonaa euroa (10 % - puolet 5 miljoonan euron alueellisesta enimmäismäärästä)
100 miljoonan euron ylittävä osuus
-
Yhteensä
10,5 miljoonaa euroa
(136)
Tästä seuraa, että maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä tuki olisi ollut sisämarkkinoille soveltuvaa vain 10,5 miljoonan euron kokonaismäärään saakka ja sisämarkkinoille soveltumatonta 10,5 miljoonan euron rajan ylittävältä osuudelta. Kuten johdanto-osan 78-82 ja 109 kappaleessa todetaan, maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvän tuen määrää ei voida määrittää tarkasti. Tähän on syynä kiista todellisista kustannuksista, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille niiden sopimusvelvoitteiden täyttämisestä, jotka koskevat Habiditen Alonsotegin tehtaan perustamiseen tarvittavan maa-alueen ostoa ja mukauttamista teolliseen käyttöön. Tähän kiistaan komissio ei pysty ottamaan perusteltua lopullista kantaa.
(137)
Ensimmäinen tukiosuus olisi ollut 13,21 prosenttia Bizkailurille maa-alueen ostosta aiheutuneista todellisista kustannuksista. Diputación väittää, että nämä todelliset kustannukset olisivat olleet yhteensä 7,3 miljoonaa euroa, mutta Habidite katsoo tämän arvion olevan liioiteltu. On myös todettava, että Diputaciónin itsensä antamien tietojen mukaan (ks. johdanto-osan 12 kappale) maa-alueen ostamisesta aiheutuvien kustannusten arvioitiin tuolloin olevan 4,8 miljoonaa euroa. Marraskuussa 2008 arvioidut maa-alueen ostosta aiheutuvat kustannukset olivat 5,5 miljoonaa euroa. Arvio esitettiin Habiditen liiketoimintasuunnitelmassa, jonka Habidite toimitti vuoden 2008 aluetukea koskevassa hakemuksessaan.
(138)
Toinen tukiosuus ovat Bizkailurille kyseessä olevan maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön aiheutuneet todelliset kokonaiskustannukset. Diputación arveli maaliskuussa 2009 niiden olevan 28,5 miljoonaa euroa, mutta totesi myös, että tiettynä ajankohtana niiden arvioitiin olevan vain 4,04 miljoonaa euroa (ks. johdanto-osan 12 kappale).
(139)
Yhteenvetona todetaan, että saatujen tietojen perusteella ei voida ehdottoman varmasti sulkea pois, ettei maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä tuki olisi ylittänyt tälle hankkeelle sallittua 10,5 miljoonan euron enimmäismäärää.
(140)
Vuoden 2002 puitteiden 24 kohdassa asetetaan sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevia lisäehtoja toimenpiteille, joissa tuen määrä ylittää 100 miljoonan euron investoinnille sallitun enimmäismäärän samalla tuetulla alueella. Tässä tapauksessa tuen sallittu enimmäismäärä 100 miljoonan euron investoinnille Gran Bilbaon hallintoalueella joulukuussa 2006 oli vuoden 2002 puitteiden 21 kohdan perusteella 15 miljoonaa euroa. (Se muodostui 10 miljoonasta eurosta, joka vastaa 20 prosentin osuutta ensimmäisestä 50 miljoonasta eurosta, ja 5 miljoonasta eurosta, joka vastaa 10 prosentin osuutta seuraavasta 50 miljoonasta eurosta.)
(141)
Kuten johdanto-osan 78-82 kappaleessa jo selitettiin, maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvän tuen kokonaismäärää ei saatavilla olevien tietojen perusteella voida määrittää tarkasti. Komissio ei voi kuitenkaan sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tuen määrä olisi saattanut ylittää 15 miljoonan euron enimmäismäärän. Komissio tutki näin ollen, täyttyivätkö kyseisen tuen hyväksymistä koskevat kaksi lisäehtoa maa-alueita koskevan sopimuksen tapauksessa.
(142)
Ensimmäisenä ehtona on, ettei tuensaajan osuus kyseisen tuotteen myynnistä ole yli 25 prosenttia ennen investointia eikä investoinnin jälkeen. Toisena ehtona on, ettei investointihankkeella luotu tuotantokapasiteetti ole yli 5 prosenttia asianomaisista markkinoista. Vuoden 2002 puitteiden 24 kohdan mukaan asianomaisilla jäsenvaltioilla on todistustaakka osoittaa, että nämä ehdot täyttyvät. Tässä tapauksessa Espanjan viranomaiset eivät ole antaneet tietoja, joiden perusteella komissio voisi todeta, täyttyykö toinen näistä kahdesta lisäehdosta.
(143)
Habidite esitti marraskuussa 2008 vuoden 2008 aluetukea koskevassa hakemuksessaan markkinahinta-arvioita (ks. johdanto-osan 87 kappale). Niissä Habidite arvioi oman osuutensa Espanjan koko talonrakennusmarkkinoista (vapaat markkinat ja sosiaalinen asuntotuotanto) olevan [0,1-1,0] prosenttia vuonna 2011 ottaen huomioon tämän investointihankkeen aikaansaaman uuden tuotantokapasiteetin. Vuodesta 2012 eteenpäin Habidite arvioi osuuden kasvavan [0,5-1,5] prosenttiin. Yksinomaan Baskimaan markkinoilla Habiditen osuus rakennusalan markkinoiden vapaasta markkinalohkosta olisi ollut vuonna 2011 [0,1-1,0] prosenttia ja kasvanut [2,0-3,0] prosenttiin vuodesta 2014 eteenpäin.
(144)
Edellä mainittuja arvioita ei kyseenalaisteta muissa komission käytettävissä olevissa tiedoissa. Niiden perusteella voidaan olettaa, että Habidite ei olisi joulukuussa 2006 maa-alueita koskevan sopimuksen nojalla tuetussa investointihankkeessa ylittänyt vuoden 2002 puitteiden 24 kohdassa asetettuja markkinaosuuden ja kapasiteetin enimmäismääriä.
(145)
Edellä esitetyn perusteella myös vuoden 2002 puitteiden mukaiset sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevat ehdot olisi täytetty maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvän tuen sen osuuden osalta, joka ei ylittänyt sallittua 10,5 miljoonan euron enimmäismäärää. Tämän enimmäismäärän ylittävä tuki ei olisi ollut perussopimuksen mukainen, koska se ei olisi täyttänyt vuoden 1998 suuntaviivojen ja vuoden 2002 puitteiden mukaisia sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevia ehtoja.
(146)
Koska tukea ei maksettu eikä sitä siis tarvitse periä takaisin, edellä olevat päätelmät maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvän tuen sisämarkkinoille soveltuvuudesta ovat riittävät tämän päätöksen yhteydessä.
(147)
Komissio haluaa kiinnittää toimivaltaisten Espanjan viranomaisten huomion siihen, että maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä tuki on otettava huomioon tutkittaessa, onko tuen kasautumista koskevia sääntöjä noudatettu Baskimaan hallituksen samaa hanketta varten myöntämän vuoden 2008 aluetuen yhteydessä. Tämä on tarpeen myös, kun otetaan huomioon, että sekä maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä tuki että vuoden 2008 aluetuki kattoivat saman maa-alueen ostoon ja mukauttamiseen liittyviä tukikelpoisia menoja. On jälleen todettava, että tätä investointihanketta alettiin toteuttaa toukokuussa 2007, kun vuoden 2008 aluetukihakemus toimitettiin vuonna 2008.
(148)
Kuten johdanto-osan 93-107 kappaleessa todettiin, talosopimukseen liittyvä tuki lieventää alkuinvestointeihin liittyviä riskejä turvaamalla uuden tehtaan alkuvaiheen tuotantomäärien merkittävän osan myynnin. Lisäksi se merkitsee Habiditelle muihin kilpailijoihin nähden myönnettävää etua, sillä Habidite sai ilman julkista tarjouskilpailua sopimuksen hintasäänneltyinä asuntoina myytävien 1 500 talon toimittamisesta aluehallinnolle. Talosopimukseen liittyvä valtiontuki määriteltiin voitoksi, jonka Habidite olisi saanut Diputaciónin ja Bizkailurin ostamista 1 500 talosta eli viimeksi mainittujen maksaman hinnan ja talojen valmistamisesta Habiditelle aiheutuneiden kustannusten väliseksi erotukseksi.
(149)
Vuoden 1998 suuntaviivojen mukaan aluetuen perusteena ovat tukikelpoiset kustannukset. Vaikka kyseisten suuntaviivojen 4.2 kohdassa ei rajoiteta investointituen myöntämisen muotoja, 4.5 kohdasta ja suuntaviivojen koko sisällöstä käy kuitenkin ilmi, että investointituen on kohdistuttava tukikelpoisiin investointikustannuksiin. Kyseisten suuntaviivojen 4.5 kohdan mukaan myönnettäessä aluetukea voidaan ottaa huomioon vain omaisuuden, kuten maan, rakennusten ja laitteiden, ostamisesta aiheutuneet kustannukset. Aluetukea voidaan 4.6 kohdan mukaan myöntää myös muihin kustannuksiin, kuten patenttien, käyttölupien ja taitotiedon hankkimisesta aiheutuneisiin kustannuksiin.
(150)
Talosopimuksella myönnetyn tuen luonteen perusteella tukea ei kohdisteta edellä mainitun kaltaisiin tukikelpoisiin menoihin. Tuen tarkoituksena on pikemminkin tuensaajan juoksevien kustannusten alentaminen. Vuoden 1998 suuntaviivojen 4.15 kohdan mukaan toimintatuet ovat periaatteessa kiellettyjä. Niitä voidaan vain poikkeuksellisesti sallia perussopimuksen 107 artiklan a alakohdan mukaisesti tuettavilla alueilla. Habidite-hanke oli kuitenkin määrä toteuttaa perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti tuettavalla alueella.
(151)
Komissio katsoo sen vuoksi, että talosopimukseen liittyvää tukea voidaan pitää toimintatukena, joka vuoden 1998 suuntaviivojen 4.15 kohdan mukaan ei ole ollut perussopimuksen mukaista.
VIII. PÄÄTELMÄ
(152)
Komissio katsoo edellä johdanto-osan 63-151 kappaleessa esitetyn arvioinnin perusteella ja sanotun rajoittamatta huomioiden esittämistä julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön noudattamisesta, että sekä maa-alueita koskevaan sopimukseen että talosopimukseen liittyy perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(153)
Maa-alueita koskevan sopimuksen tapauksessa tuki koostui kahdesta eri osatekijästä:
a)
Perimättä jätetty korko lainasta, jonka kokonaismäärä vastasi Bizkailurille Habidite-hanketta varten hankitun maa-alueen ostosta aiheutuneista kustannuksia. Koroton laina olisi myönnetty seitsemäksi vuodeksi, ja lyhennyksetön aika olisi ollut neljä vuotta. Perimättä jätetyn koron määrä vastaa NAE:ta, joka on 13,41 prosenttia Bizkailurille maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan ii kohdan mukaisesta maa-alueen ostosta aiheutuneista kustannuksista.
b)
kokonaiskustannukset, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille kyseessä olevan vähintään 101 430 m2:n maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan iii kohdan mukaisesti.
(154)
Talosopimuksen tapauksessa tukiosuus koostuu voitosta, jonka Habidite ja Afer-konserni olisivat saaneet Diputaciónin ja Bizkailurin tilaamien 1 500 talon myynnistä. Toisin sanoen se koostuu erotuksesta talosopimuksessa viimeksi mainittujen maksettavaksi määrätyn hinnan ja Habiditelle talojen rakentamisesta aiheutuneiden kustannusten välillä.
(155)
Saatavilla olevien tietojen perusteella ei pystytä tarkasti määrittämän maa-alueita koskevaan sopimukseen ja talosopimukseen liittyvän valtiontuen määrää. Tuen määrää ei kuitenkaan tarvitse määrittää tässä päätöksessä, koska tukea ei ole maksettu eikä sitä näin ollen tarvitse periä takaisin.
(156)
On myös korostettava, että maa-alueita koskevaan sopimukseen ja talosopimukseen liittyy sääntöjenvastaista valtiontukea. Sopimuksiin liittyvä tuki myönnettiin 15 päivänä joulukuuta 2006 perussopimuksen mukaisen ennakkoilmoitusvelvoitteen vastaisesti. Asiassa CELF/SIDE annetun tuomion (56) perusteella tuen sääntöjenvastaisuutta ei korjaa se, että sopimuksista ilmoitetaan jälkikäteen ja maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä valtiontuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi siltä osin kuin se alittaa sallitun enimmäismäärän eli 10,5 miljoonaa euroa. Komissio vaatii, että toimivaltaiset Espanjan viranomaiset tekevät kaikki maa-alueita koskevaan sopimukseen ja talosopimukseen sisältyvän valtiontuen sääntöjenvastaisuudesta johtuvat asianmukaiset oikeudelliset johtopäätökset.
(157)
Maa-alueita koskevalla sopimuksella myönnetty tuki on perussopimuksen mukainen ja vuoden 1998 suuntaviivojen ja vuoden 2002 puitteiden mukainen 10,5 miljoonan euron sallittuun enimmäismäärään saakka. Maa-alueita koskevalla sopimuksella myönnetty tuki, joka mahdollisesti ylittää tämän sallitun enimmäismäärän, on perussopimuksen vastainen.
(158)
Talosopimuksella myönnetty tuki on toimintatukea, joka on vuoden 1998 suuntaviivojen 4.15 kohdan mukaan kokonaisuudessaan perussopimuksen vastainen.
(159)
Tässä päätöksessä esitetyt päätelmät maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvän valtiontuen olemassaolosta ovat merkityksellisiä Baskimaan hallituksen vuonna 2008 samalle investointihankkeelle myöntämän aluetuen kannalta. On todettava, että tätä investointihanketta alettiin toteuttaa toukokuussa 2007 eli ennen vuoden 2008 aluetuen hakemista.
(160)
Maa-alueita koskevalla sopimuksella ja talosopimuksella myönnettävän tuen saajat ovat Habidite Technologies País Vasco S.A. ja Afer-konserni, jotka ovat maa-alueita koskevan sopimuksen ja talosopimuksen osapuolia ja mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä 6 päivänä toukokuuta 2003 annetun komission suosituksen (57) liitteessä olevan 3 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja sidosyrityksiä,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Espanjan kuningaskunnan 15 päivänä huhtikuuta 2009 ilmoittamiin kahteen sopimukseen, jotka tehtiin 15 päivänä joulukuuta 2006 yhtäältä Vizcayan maakuntaneuvoston (Diputación Foral de Bizkaia) ja Bizkailur S.A. -nimisen yhtiön ja toisaalta Habidite Technologies País Vasco S.A. -nimisen yhtiön ja Afer-konsernin välillä, sisältyy perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Ilmoitettuihin sopimuksiin sisältyvä valtiontuki on sääntöjenvastainen, koska sitä myönnettäessä ei ole noudatettu perussopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkoilmoitusvelvoitetta.
3 artikla
Maa-alueita koskevaan sopimukseen sisältyvä valtiontuki koostuu seuraavista elementeistä:
a)
Diputaciónin ja Bizkailurin perimättä jättämä korko lainasta, jonka kokonaismäärä vastasi maa-alueen ostosta aiheutuneita todellisia kustannuksia ja joka oli määrä maksaa takaisin korottomana ja neljän lyhennyksettömän vuoden jälkeen neljänä yhtä suurena vuosittaisena maksueränä, joista kunkin oli määrä olla 25 prosenttia lainasummasta. Tällaisen korottoman lainan NAE olisi ollut 13,41 prosenttia todellisista kustannuksista, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan ii kohdan mukaisesta hanketta varten tarvittavan maa-alueen ostosta.
b)
Todelliset kokonaiskustannukset, jotka olisivat aiheutuneet Bizkailurille asianomaista hanketta varten ostettavan, kaiken kaikkiaan vähintään 101 430 m2:n maa-alueen mukauttamisesta teolliseen käyttöön maa-alueita koskevan sopimuksen toisen osan 1 artiklan iii kohdan mukaisesti.
4 artikla
Talosopimukseen liittyvä valtiontuki muodostuu voitosta, jonka Habidite ja Afer-konserni olisivat saaneet Vizcayan maakuntaneuvoston ja Bizkailur S.A.:n tilaamien 1 500 talon myynnistä talosopimuksen mukaisesti. Voitto määritetään vähentämällä Habiditelle 1 500 talon valmistuksesta aiheutuneet kustannukset Habiditen Bizkailurilta talosopimuksen A artiklan e alakohdan mukaisesti saamasta hinnasta.
5 artikla
Maa-alueita koskevaan sopimukseen liittyvä tuki on vuonna 1998 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen ja vuonna 2002 alueellisesta tuesta suurille investointihankkeille annettujen monialaisten puitteiden mukaan perussopimuksen mukainen 10,5 miljoonan euron enimmäismäärään saakka. Enimmäismäärän ylittävä valtiontuki on perussopimuksen vastainen.
6 artikla
Talosopimukseen sisältyvä tuki on vuonna 1998 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 4.15 kohdan mukaan perussopimuksen vastainen, koska se on toimintatukea.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 27 päivänä kesäkuuta 2012.