KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESAFGØRELSE
af 24. april 2012
om undtagelse af produktion og engrossalg af elektricitet fremstillet ud fra konventionelle energikilder i Tyskland fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer C(2012) 2426)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/218/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (1), særlig artikel 30, stk. 5 og 6,
under henvisning til anmodning indgivet af Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (den føderale sammenslutning af energi- og vandindustrier) (herefter benævnt BDEW) ved e-mail af 26. oktober 2011, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 26. oktober 2011 indgav BDEW pr. e-mail en anmodning til Kommissionen i henhold til artikel 30, stk. 5, i direktiv 2004/17/EF. Kommissionen underrettede de tyske myndigheder om anmodningen den 11. november 2001 og anmodede desuden de tyske myndigheder om supplerende oplysninger pr. e-mail af 10. januar 2012, og BDEW pr. e-mail af 21. december 2011. De tyske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger pr. e-mail af 14. december 2011, og BDEW indsendte oplysningerne pr. e-mail af 17. januar 2012, 26. januar 2012 og 28. februar 2012.
(2)
Anmodningen, som blev indgivet af BDEW på vegne af ordregivende myndigheder i de pågældende sektorer, vedrører som nævnt i anmodningen bygning, køb og drift (herunder vedligeholdelse) af alle typer elværker samt de relevante støtteaktiviteter (2).
(3)
Anmodningen er ledsaget af en udtalelse fra Bundeskartellamt (de tyske kartelmyndigheder) af 25. juli 2011. Denne udtalelse (herefter benævnt udtalelsen) blev udstedt på grundlag af den relevante tyske lovgivning og vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den aktivitet, der er undergivet proceduren, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår. Udtalelsen er baseret på en omfattende sektorundersøgelse af de relevante markeder.
II. RETSGRUNDLAG
(4)
Artikel 30 i direktiv 2004/17/EF fastlægger, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, der er omhandlet i direktivet, ikke er undergivet dette direktiv, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Denne lovgivning er anført i bilag XI til direktiv 2004/17/EF, som for så vidt angår elektricitetssektoren henviser til Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (3). Direktiv 96/92/EF er blevet afløst af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (4), som også blev afløst af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (5).
(5)
Tyskland har gennemført og anvender ikke blot direktiv 96/92/EF men også direktiv 2003/54/EF og 2009/72/EF. Følgelig og i overensstemmelse med artikel 30, stk. 3, første afsnit, bør adgangen til markedet betragtes som fri på hele Tysklands område.
(6)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, bør bedømmes på grundlag af forskellige indikatorer, hvoraf ingen nødvendigvis er afgørende i sig selv. Hvad angår de markeder, der er omfattet af nærværende afgørelse, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked et af de kriterier, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium er koncentrationsgraden på disse markeder. På grund af de særlige kendetegn ved markederne bør der også tages hensyn til andre kriterier som f.eks. balancemarkedets virkemåde, priskonkurrencen og omfanget af leverandørskift blandt kunderne.
(7)
Nærværende afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.
III. ANALYSE
(8)
Det tyske marked for elektricitet er kendetegnet ved en række store kraftværker, som drives af en lang række markedsdeltagere (6). Hovedparten af produktionskapaciteten tilhører fire store elselskaber: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG og Vattenfall Europe AG. Da to af disse selskaber, nemlig RWE og E.ON, er private selskaber (dvs. selskaber, der ikke er undergivet direkte eller indirekte dominerende indflydelse fra de ordregivende myndigheder, jf. artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/17/EF), der ikke opererer i sektoren for el-produktion på grundlag af særlige eller eksklusive rettigheder i henhold til artikel 2, stk. 3, i direktiv 2004/17/EF, anses de ikke for at være ordregivende myndigheder i henhold til direktiv 2004/17/EF. Deres udbud med henblik på produktion eller salg af elektricitet er derfor ikke undergivet direktivets bestemmelser. De skal således i forbindelse med disse aktiviteter betragtes som konkurrenter til de ordregivende myndigheder, hvis udbud er undergivet dette direktiv. Analysen vil derfor i det følgende fokusere på de ordregivende myndigheder, når det skal undersøges, om aktiviteten er undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri.
(9)
Elektricitet sælges på engrosniveau på børserne, dvs. spotmarkeder og terminsmarkeder på European Energy Exchange AG (EEX) (den europæiske energibørs) og European Power Exchange S.E. (EPEX) eller over-the-counter-salg uden for børserne. Prisen på energibørserne anvendes som regel som referencepris for over-the-counter-salg. Produktionsselskaberne optimerer driften af deres kraftværker i henhold til resultaterne på børsernes spotmarkedshandel. I princippet drives kun de kraftværker, hvis marginalomkostninger ligger under markedsprisen.
(10)
Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (den tyske lov om forrang for vedvarende energi - herefter benævnt »EEG«) indeholder regler for elektricitet fremstillet ud fra vedvarende energikilder (8), som i tillæg til elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder (9) spiller en stadig større rolle på det tyske marked. Ifølge den ændrede EEG, som trådte i kraft i begyndelsen af 2012, skal andelen af vedvarende energikilder i elektricitetsforsyningen stige til 35 % inden 2020, til 50 % inden 2030 og til 80 % inden 2050.
(11)
Ved udgangen af 2010 var en produktionskapacitet på 160,5 GW koblet til transmissionssystemoperatørernes (TSO) (77,6 GW) og distributionssystemoperatørernes (DSO) (82,9 GW) netværk. I forhold til 2009 (152,7 GW) er dette en stigning på ca. 7,8 GW. Vedvarende energikilder udgør 54,2 GW af den samlede kapacitet. Ca. 50,7 GW fra vedvarende energikilder betales i henhold til EEG-tarifferne. Dette betyder, at vedvarende energikilder udgør ca. 34 % af den samlede kapacitet (10).
(12)
Hvad angår indfødningen, blev der i 2010 indfødt i alt 531,2 TWh i TSO- og DSO-systemer (hhv. 367,5 TWh og 163,7 TWh). Den mængde, der blev indfødt fra vedvarende energikilder, var på 93,7 TWh, hvoraf 80,7 TWh blev afregnet i henhold til EEG's tariffer. Dette betyder, at indfødning fra vedvarende energikilder udgør ca. 18 % af den samlede indfødte mængde, altså en andel, der ligger under de 34 % af den samlede produktionskapacitet, som vedvarende energikilder udgør (11). Forskellen skyldes, at anvendelsesperioden for vedvarende energikilder pr. år er kortere end for konventionelle energikilder.
(13)
Et andet kendetegn ved det tyske elektricitetsmarked vedrører de nationale myndigheders nylige beslutning om at lukke 8 atomkraftværker med en samlet kapacitet på 8 400 MW (12) som følge af atomkatastrofen i Japan i begyndelse af 2011. Det blev desuden besluttet at lukke de resterende atomkraftværker i Tyskland inden 2022. Dette ændrede på kort sagt balancen mellem import og eksport, således at Tyskland, der før var nettoeksportør af elektricitet indtil 2010, nu blev nettoimportør i 2011.
(14)
I henhold til Kommissionens tidligere sager (13) skelnes der mellem følgende relevante produktmarkeder i elektricitetssektoren: (i) produktion og engrossalg; (ii) transmission; (iii) distribution og iv) detailsalg. Selvom nogle af disse markeder yderligere kan opdeles i underkategorier, har Kommissionens praksis (14) hidtil været at afvise en skelnen mellem et el-produktionsmarked og et engrossalgsmarked, idet produktion blot er det første led i værdikæden, mens de producerede elektricitetsmængder sælges på engrossalgsmarkedet.
(15)
BDEWs anmodning vedrører elektricitetsproduktion og engrossalg heraf. Bundeskartellamt definerer i sin udtalelse produktmarkedet som det primære salgsmarked for elektricitet (15), hvilket omfatter el-leverandørernes første salg af deres egen produktion og nettoimporten af elektricitet, men ikke efterfølgende salg mellem markedsdeltagerne. Desuden fastslår Bundeskartellamt, at produktion og salg af elektricitet i henhold til EEG (herefter benævnt EEG-elektricitet) ikke er en del af dette marked.
(16)
Bundeskartellamt betragter markedet for EEG-elektricitet som et separat marked, for så vidt angår det første salg. EEG-elektricitet sælger normalt ikke direkte på engrosmarkedet, men købes først af transmissionsnetoperatørerne til en lovbestemt afregningssats. De videresælger derefter EEG-elektricitet på engrosmarkedet.
(17)
Bundeskartellamt konkluderer, at produktion og salg af EEG-elektricitet ikke er organiseret på almindelige konkurrencevilkår og at EEG-elektricitet er uafhængig af efterspørgsels- og prisindikatorer (16). Konklusionerne er overvejende baseret på følgende kendsgerninger:
(18)
EEG-elektricitet har indfødningsprioritet; Produktionen af EEG-elektricitet er således helt uafhængig af efterspørgslen. Produktion og indfødning er desuden uafhængig af priserne, idet operatørerne er berettigede til en lovbestemt afregning. EEG-elektricitet sælges af transmissionssystemoperatørerne på spotmarkedet i henhold til fastsatte lovbestemmelser uden manøvremuligheder.
(19)
Bundeskartellamt bemærkede desuden, at EEG-elektricitet i henhold til loven kan sælges direkte, og en vis procentdel af operatørerne gør brug af denne mulighed. I loven om EEG hedder det, at operatører af EEG-anlæg kan vælge mellem at sælge direkte og modtage tarifafregning i henhold til EEG den første dag i måneden. Afhængigt af prognosen for markedsprisen og efterspørgslen kan operatører af EEG-anlæg således hver måned afgøre, hvilken salgsform der er bedst egnet for dem. Denne form for direkte salg vil dog i fremtiden kun være af marginal betydning.
(20)
Ifølge den ændrede lovgivning om EEG, som trådte i kraft i begyndelsen af 2012, har operatører af EEG-anlæg - som anført ovenfor - mulighed for at sælge den elektricitet, de selv producerer, og samtidig modtage en afsætningspræmie. Afsætningspræmien skal udligne forskellen mellem den fastsatte EEG-afregning og den månedlige gennemsnitspris på energibørsen, som fastsættes efterfølgende. Anvendelsen af afsætningspræmien er dog valgfri, således at operatører af EEG-anlæg kan vælge at fortsætte i ordningen med fast afregning eller vende tilbage til ordningen hver måned. Den største del af EEG-elektriciteten forventes dog at blive solgt gennem transmissionsnetoperatører. Desuden vil afsætningspræmiemodellen ikke ændre det forhold, at den samlede afregning for EEG-producenter ikke overvejende afgøres af markedspriserne (17).
(21)
Bundeskartellamt anerkender derfor, at selvom EEG-elektricitet udøver et konkurrencemæssigt pres på elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder, er det modsatte ikke tilfældet; EEG-elektricitet kan derfor ikke indgå i det samme marked som konventionel elektricitet, idet de markedsbetingelser, der gør sig gældende for det første salg er vidt forskellige mellem disse to produktionsformer. Det første salg af EEG-elektricitet forventes desuden at finde sted gennem transmissionsnetoperatører. Markedet adskiller sig således også fra engrosmarkedet for konventionel elektricitet, hvad angår efterspørgslen.
(22)
I betragtning af de særlige kendetegn ved det tyske elektricitetsmarked og med henblik på en vurdering af betingelserne i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF og uden at dette indskrænker anvendelsen af konkurrencereglerne, defineres det relevante produktmarked som markedet for produktion og første salg af elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder. Produktion og første salg af EEG-elektricitet er ikke omfattet af dette marked, jf. uddybningerne ovenfor, og vil i det følgende blive evalueret separat.
(23)
Anmodningen vedrører aktiviteter på Forbundsrepublikken Tysklands område. Ansøgeren undersøger muligheden for et større område, der omfatter Tyskland og Østrig på grundlag af en række tendenser inden for udvikling af regelsæt, niveauet af elimport og -eksport og markedskobling og procedurer for forvaltning af overbelastning, men konkluderer i sidste ende, at der ikke kan drages en endelig konklusion om, hvorvidt det tyske engrosmarked for elektricitet og de relevante markeder i nabolandene er tilstrækkeligt integrerede på nuværende tidspunkt til at blive betragtet som et regionalt marked.
(24)
På grundlag af en sektorundersøgelse antager Bundeskartellamt, at der findes et fælles primært marked for elektricitet i Tyskland og Østrig. Denne konklusion er baseret på, at der ikke er flaskehalsproblemer ved sammenkoblingslinjerne på grænsen mellem Tyskland og Østrig, også det fælles markedsførings- og prisfastsættelsesområde på European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
I Kommissionens tidligere praksis defineredes elektricitetsmarkederne overvejende som værende af nationalt omfang (18) eller endda mindre (19). I enkelte tilfælde er der blevet åbnet mulighed for markeder, der er større end de nationale (20).
(26)
Kommissionen mener, at det med henblik på vurdering af betingelserne i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF og uden at dette indskrænker anvendelsen af konkurrencereglerne, ikke er nødvendigt at træffe konklusioner om det nøjagtige omfang af det relevante geografiske marked for produktion og første salg af konventionel elektricitet, da resultaterne af vurderingen af ethvert alternativt marked ville være de samme.
(27)
Hvad angår produktion og første salg af EEG-elektricitet, kunne det geografiske omfang ikke udvides til områder uden for Tyskland, idet det er baseret på specifikke lovbestemmelser i den tyske EEG-lovgivning.
a) Markedsandele og markedskoncentration,
(28)
Som det er fast praksis (21) i forbindelse med Kommissionens beslutninger i henhold til artikel 30, mente Kommissionen for elektricitetsproduktionens vedkommende, at »én indikator for omfanget af konkurrencen på de nationale markeder er den markedsandel, som de tre største producenter råder over«.
(29)
Ifølge Bundeskartellamts udtalelse (22) var den samlede markedsandel for de tre største producenter for indfødning af elektricitet på 74 % i 2007,73 % i 2008 og 70 % i 2010. Det tyske marked for elektricitet er således placeret midt i feltet sammenlignet med tidligere beslutninger om undtagelser i henhold til artikel 30 i direktiv 2004/17/EF (23).
(30)
Der skal dog mindes om, at de to største producenter RWE og E.ON, som tilsammen har en markedsandel på 58 % (24), ikke er omfattet af reglerne om kontraktindgåelse.
(31)
Målet med denne afgørelse er at fastslå, om aktiviteterne i forbindelse med produktion og engrossalg af elektricitet er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede regler om kontraktindgåelse i direktiv 2004/17/EF sikres, at kontrakter vedrørende udøvelsen af de her berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige. Det er i den forbindelse vigtigt at erindre, at når de virksomheder, der ikke er undergivet reglerne om kontraktindgåelse (navnlig RWE og E.ON), agerer på disse markeder, har de mulighed for at lægge konkurrencepres på de øvrige markedsdeltagere. Dette vil forblive uændret, selvom Østrig integreres i det relevante geografiske marked, idet markedsandelen for de tre største producenter kun forventes at blive en smule større på et marked, der omfatter både Østrig og Tyskland (25).
(32)
Hvad angår produktion og engrossalg af elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder, kan ovenstående kendsgerninger betragtes som en indikation for, om de markedsdeltagere, der er omfattet af reglerne om kontraktindgåelse, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(33)
Det skal desuden bemærkes, at arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene »2009-2011 rapporten om opbygningen af det indre marked for gas og elektricitet« fra juni 2011 (26) viser et fald i markedskoncentrationen i Tyskland (27), i forhold til de tidligere år, og det tyske marked for elektricitet placeres i kategorien af markeder med »moderat koncentration« (28), dvs. markeder med et Herfindahl-Hirschman-indeks (HHI) (29) på mellem 750 og 1 800.
(34)
Hvad angår ovenstående tal, kan det med henblik på denne afgørelse og uden at dette indskrænker anvendelsen af konkurrencereglerne antages, for så vidt angår de ordregivende myndigheder, at koncentrationsgraden på markedet kan betragtes som en indikator for, at markedet for produktion og engrossalg af elektricitet fra konventionelle kilder i Tyskland er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
b) Andre faktorer
(35)
I de senere år, faktisk indtil marts 2011, var Tyskland nettoeksportør af elektricitet. Som følge af beslutningen om at udfase produktionen af elektricitet fra en række atomkraftværker blev Tyskland imidlertid nettoimportør. Der er således på nuværende tidspunkt et konkurrencemæssigt pres på det tyske marked på grund af muligheden for at importere elektricitet fra andre lande. Dette sikrer, at investeringer i den tyske elektricitetssektor ikke kan foretages uden at tage højde for andre producenter i de omkringliggende lande. Disse faktorer bør derfor ikke betragtes som værende til hinder for konklusionen om, at ordregivende myndigheder, der opererer på det tyske marked for produktion fra konventionelle kilder, er undergivet konkurrence. Desuden viser en analyse af situationen vedrørende leverandørskift blandt kunderne (30) og likviditetsgraden på engrosmarkedet (31), at disse faktorer ikke er til hinder for konklusionen om, at ordregivende myndigheder, der opererer på det tyske marked for produktion fra konventionelle kilder, er undergivet konkurrence. Endelig skal det også bemærkes, at det tyske balancemarked (32) og dets vigtigste hovedtræk (markedsbaseret prisfastsættelse og prisforskel mellem positive og negative balancekrafter) heller ikke er til hinder for en konklusion om, at ordregivende myndigheder, der opererer på det tyske marked for produktion fra konventionelle kilder, er undergivet konkurrence.
(36)
EEG-elektricitet har prioriteret adgang til nettet og prioriteres i forhold til konventionel elektricitet, hvad angår indfødning til nettet, hvilket betyder, at produktionen af EEG-elektricitet er uafhængig af efterspørgslen. Da EEG-elektricitet generelt produceres til omkostninger, der ligger over markedsprisen, blev der etableret en særlig støtteordning til EEG-elektricitet. Operatører af EEG-anlæg (33) har ret til en lovbestemt afregningssats fra transmissionsnetoperatørerne i en periode på 20 år plus idriftsættelsesåret. Denne afregning dækker deres omkostninger og er derfor højere end markedsprisen. De kan således indføde den elektricitet, de producerer, til nettet, uanset prisen på børserne (34).
(37)
EEG-elektricitet sælges normalt ikke direkte på engrosmarkedet, men købes først af transmissionsnetoperatørerne til en lovbestemt afregningssats. Transmissionsnetsoperatørerne er ansvarlige for salg af EEG-elektricitet på energibørsens spotmarked, hvilket medfører et tab for dem. Disse omkostninger bæres i sidste ende af slutbrugerne af elektricitet, som betaler en ekstra EEG-afgift til energileverandørerne, der efterfølgende væltes over på transmissionsnetoperatørerne. Energileverandører, der køber mere end 50 % EEG-elektricitet, herunder mindst 20 % elektricitet fra sol- eller vindenergi, betaler en nedsat EEG-afgift.
(38)
Operatører af EEG-anlæg kan også vælge »direkte salg« af den elektricitet, de producerer. Dette betyder, at en operatør af et EEG-anlæg kan afstå fra den lovbestemte afregning og vælge at sælge elektriciteten direkte på spotmarkedet. På grund af de høje omkostninger til produktion af EEG-elektricitet er direkte salg uden for de lovbestemte vilkår normalt ikke en bæredygtig mulighed. Tidligere blev denne metode overvejende anvendt i begrænset omfang, f.eks. hvor køberne kunne opnå en undtagelse fra den ekstra EEG-afgift ved at kombinere en vis mængde EEG-elektricitet, der indkøbtes direkte fra en producent, med konventionel elektricitet (35). Med den nye EEG-lovgivning, der trådte i kraft i begyndelse af 2012, blev muligheden for denne særlige undtagelse begrænset, hvilket forventes at begrænse anvendelsen af denne form for direkte salg (36).
(39)
Den nye lov indeholder en ny mulighed for »direkte salg«, som dog omfatter udbetaling af en såkaldt »afsætningspræmie« til producenter af EEG-elektricitet, som dækker forskellen mellem deres højere omkostninger og den gennemsnitlige markedspris (i det følgende: »afsætningspræmiemodellen«). Transmissionsnetoperatørerne anslår salget via afsætningspræmiemodellen til at udgøre 15 % i alt for alle typer vedvarende energi i 2012 (37). Det kan konkluderes, at langt størstedelen af EEG-elektriciteten på nuværende tidspunkt og i den nærmeste fremtid sælges gennem ordningen med lovbestemt afregning og gennem transmissionsnetoperatørerne. Direkte salg uden subsidier vil kun udgøre en marginal andel.
(40)
Ud fra ovenstående konkluderes det, at produktion og første salg af EEG-elektricitet indgår i et reguleret system, hvor producenterne modtager afregning på grundlag af en lovbestemt afregningssats. De er ikke undergivet almindelige konkurrencevilkår, idet de kan indføde deres EEG-elektricitet uanset den gældende markedspris. Som følge af deres indfødningsprioritet kan de også sælge hele deres produktion. Det kan derfor ikke konkluderes, at aktiviteten blandt producenter af EEG-elektricitet er undergivet almindelige konkurrencevilkår. Ud fra ovenstående er der ikke behov for at analysere andre indikatorer, som f.eks. indikatoren nævnt i betragtning 6.
IV. KONKLUSIONER
(41)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået ovenfor, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt for de ordregivende myndigheder, hvad angår produktion og engrossalg af elektricitet produceret ved konventionelle kilder i Tyskland.
(42)
Da betingelsen om fri adgang til markedet endvidere må anses for at være opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivende myndigheder indgår kontrakter med henblik på at muliggøre produktion og engrossalg af elektricitet ved konventionelle kilder i Tyskland, eller når de afholder projektkonkurrencer med henblik på udøvelsen af en sådan aktivitet i det geografiske område.
(43)
Ikke desto mindre bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, ikke anses for at være opfyldt, hvad angår ordregivende myndigheders produktion og første salg af EEG-elektricitet i Tyskland.
(44)
Da produktion og første salg af EEG-elektricitet fortsat er undergivet bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF, skal det erindres, at indkøbskontrakter, der omfatter flere aktiviteter, skal behandles i henhold til artikel 9 i direktiv 2004/17/EF. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse af både aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2004/17/EF, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten først og fremmest tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte produktionen og engrossalget af EEG-elektricitet, finder bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF anvendelse. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, skal kontrakten tildeles efter reglerne i artikel 9, stk. 2 og 3, i direktiv 2004/17/EF. Denne afgørelse er baseret på de retlige og faktiske forhold i oktober 2011 til februar 2012, som de fremgår af de oplysninger, BDEW og de tyske myndigheder har indsendt. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke længere er opfyldt, for så vidt angår produktion og engrossalg af elektricitet ved konventionelle kilder.
(45)
Foranstaltningerne i denne afgørelse er i overensstemmelse med udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse, når ordregivende myndigheder indgår kontrakter, der har til formål at muliggøre produktion og første salg af elektricitet produceret ved konventionelle kilder i Tyskland.
I denne afgørelse forstås ved elektricitet fremstillet ud fra konventionelle kilder elektricitet, som ikke hører under anvendelsesområdet for EEG. I EEG og betingelserne heri forstås desuden ved »vedvarende energikilder« vandkraft, inkl. bølge- og tidevandsenergi, saltkraft, vindenergi, solstråling, jordvarme, biomasseenergi, inkl. biogas, biomethan, lossepladsgas, gas fra rensningsanlæg og den bionedbrydelige del af dagrenovation og erhvervsaffald.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. april 2012.
KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOPÄÄTÖS,
annettu 24 päivänä huhtikuuta 2012,
Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnin jättämisestä vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 2426)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/218/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 5 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. -liiton (Saksan liittotasavallan energia- ja vesitalousliitto), jäljempänä ’BDEW’, 26 päivänä lokakuuta 2011 sähköpostitse lähettämän pyynnön,
sekä katsoo seuraavaa:
I. TAUSTATIEDOT
(1)
BDEW toimitti komissiolle sähköpostitse 26 päivänä lokakuuta 2011 direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 5 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio ilmoitti pyynnöstä Saksan viranomaisille 11 päivänä marraskuuta 2011 ja pyysi sähköpostitse lisätietoja näiltä viranomaisilta 10 päivänä tammikuuta 2012 ja BDEW:lta 21 päivänä joulukuuta 2011. Saksan viranomaiset toimittivat lisätietonsa sähköpostitse 14 päivänä joulukuuta 2011 ja BDEW omat lisätietonsa 17 ja 26 päivänä tammikuuta ja 28 päivänä helmikuuta 2012.
(2)
BDEW:n alan hankintayksiköiden puolesta esittämä pyyntö koskee ”kaikentyyppisten sähköntuotantolaitosten rakentamista, hankintaa ja käyttöä (ylläpito mukaan luettuna) sekä tarvittavia tukitoimintoja” (2), kuten pyynnössä mainitaan.
(3)
Pyyntöön on liitetty 25 päivänä heinäkuuta 2011 päivätty Bundeskartellamtin (Saksan liittotasavallan kartellivirasto) lausunto. Asiaa koskevan Saksan lainsäädännön mukaisessa lausunnossa, jäljempänä ’lausunto’, tarkastellaan sitä kysymystä, kohdistuuko toimintoon, jota menettely koskee, suoraa kilpailua. Lausunto perustuu merkityksellisillä markkinoilla tehtyyn laajaan alakohtaiseen tutkimukseen.
II. LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ottaen huomioon alan erityispiirteet. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön unionin lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, sekä soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (3). Direktiivi 96/92/EY on korvattu myöhemmin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (4), joka on myös korvattu myöhemmin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/72/EY (5).
(5)
Saksa on pannut täytäntöön paitsi direktiivin 96/92/EY myös direktiivit 2003/54/EY ja 2009/72/EY ja soveltanut niitä. Tämän perusteella olisi katsottava 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti, että markkinoille pääsyä ei ole rajoitettu millään Saksan alueella.
(6)
Sitä, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua, olisi arvioitava käyttäen perusteena useita indikaattoreita, joista yksikään ei ole välttämättä ratkaiseva sellaisenaan. Huomioon olisi otettava tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä, tässä päätöksessä tarkoitetuilla markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon markkinoiden keskittymisaste. Kyseisten markkinoiden erityispiirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten tasemarkkinoiden toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III. ARVIOINTI
(8)
Saksan sähkönmarkkinoille ovat luonteenomaisia lukuisat voimalaitokset, joita hoitavat useat markkinatoimijat (6). Suurin osa tuotantokapasiteetista kuuluu neljälle suurelle energiayhtiölle, jotka ovat RWE AG, E.ON AG, EnBW AG ja Vattenfall Europe AG. Näistä yrityksistä kaksi, RWE ja E.ON, on kuitenkin yksityisiä yrityksiä (eli yrityksiä, joissa hankintaviranomaiset eivät voi suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa direktiivin 2004/17/EY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti), jotka eivät toimi sähköntuotannon alalla direktiivin 2004/17/EY 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen erityis- tai yksinoikeuksien perusteella, minkä vuoksi ne eivät ole direktiivissä 2004/17/EY tarkoitettuja hankintayksikköjä. Näin ollen niiden sähkön tuotantoa tai myyntiä varten tekemiin hankintoihin ei sovelleta mainitun direktiivin säännöksiä. Sen vuoksi niitä olisi pidettävä näiden toimintojen osalta sellaisten hankintayksikköjen kilpailijoina, joiden hankintoihin direktiiviä sovelletaan. Tämän perusteella jäljempänä olevassa analyysissä keskitytään hankintayksikköihin, kun siinä tarkastellaan, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu.
(9)
Tukkutason sähkökauppaa käydään sähköpörssien välityksellä eli EEX:n (European Energy Exchange AG) ja EPEX:n (European Power Exchange S.E.) spot- ja termiinimarkkinoilla tai sähköpörssien ulkopuolella OTC-kauppoina. Sähkön hinta sähköpörsseissä toimii yleensä OTC-kauppojen viitehintana. Sähköntuotantoyritykset optimoivat voimalaitostensa toiminnan pörsseissä käydyn spot-kaupan tulosten perusteella. Periaatteessa ne käyttävät vain sellaisia voimalaitoksia, joiden rajakustannukset ovat markkinahintaa alhaisemmat.
(10)
Laissa Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7), jäljempänä ’EEG-laki’, annetaan säännöt, jotka koskevat uusiutuvista energialähteistä (8) tuotettua sähköä, jolla on perinteisistä energialähteistä (9) tuotetun sähkön ohella yhä suurempi merkitys Saksan markkinoilla. Vuoden 2012 alussa voimaan tulleessa muutetussa EEG-laissa edellytetään, että uusiutuvien energialähteiden osuus sähköntuotannosta kasvaa 35 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä, 50 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä ja 80 prosenttiin vuoteen 2050 mennessä.
(11)
Siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden verkkoihin liitetyn tuotantokapasiteetin määrä oli vuoden 2010 lopussa 160,5 GW (josta siirtoverkonhaltijoiden osuus oli 77,6 GW ja jakeluverkonhaltijoiden osuus 82,9 GW). Tämä merkitsee noin 7,8 GW:n lisäystä vuoden 2009 vastaavaan lukuun (152,7 GW) verrattuna. Uusiutuvien energialähteiden osuus kokonaiskapasiteetista on 54,2 GW. Tästä osuudesta noin 50,7 GW on sähköä, johon sovelletaan EEG-laissa vahvistettuja tariffeja. Tämä tarkoittaa sitä, että uusiutuvien energialähteiden osuus kokonaiskapasiteetista on noin 34 prosenttia (10).
(12)
Vuonna 2010 sähköä syötettiin yhteensä 531,2 TWh siirtoverkonhaltijoiden järjestelmiin (367,5 TWh) ja jakeluverkonhaltijoiden järjestelmiin (163,7 TWh). Uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä syötettiin 93,7 TWh, joista 80,7 TWh:n osalta maksettiin EEG-lain mukaisia korvauksia. Tämä tarkoittaa sitä, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön osuus syötetyn sähkön kokonaismäärästä on noin 18 prosenttia, joka on siis vähemmän kuin 34 prosenttia, joka on laskettu uusiutuvien energialähteiden osuudeksi koko tuotantokapasiteetista (11). Ero johtuu siitä, että uusiutuvien energialähteiden käyttöaika vuotta kohden on lyhyempi kuin perinteisten energialähteiden.
(13)
Toinen Saksan sähkömarkkinoiden erityispiirre liittyy kansallisten viranomaisten vuonna 2011 tapahtuneen Japanin ydinkatastrofin jälkeen tekemään päätökseen sulkea kahdeksan ydinvoimalaa, joiden kokonaiskapasiteetti on 8 400 MW (12). Myös muut Saksan ydinvoimalat on päätetty sulkea vuoteen 2022 mennessä. Lyhyellä aikavälillä tämä on muuttanut tuonnin ja viennin välistä tasapainoa siten, että Saksasta, joka oli vuoteen 2010 saakka sähkön nettoviejä, tuli vuonna 2011 sähkön nettotuoja.
(14)
Komission aiempien ennakkotapausten (13) mukaan sähköalalla voidaan erottaa seuraavat tuotemarkkinat: i) sähkön tuotanto ja tukkutoimitukset, ii) siirto, iii) jakelu ja iv) vähittäistoimitukset. Vaikka joitakin näistä markkinoista voidaan jaotella edelleen, komissio ei ole tähänastisessa käytännössään (14) hyväksynyt eron tekemistä sähköntuotantomarkkinoiden ja tukkutoimitusmarkkinoiden välillä, koska itse tuotanto on vasta ensimmäinen vaihe arvoketjussa, kun taas tuotettuja sähkömääriä markkinoidaan tukkumarkkinoiden välityksellä.
(15)
BDEW:n esittämä pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja tukkukauppaa. Liittotasavallan kartellivirasto määrittelee lausunnossaan tuotemarkkinat ”sähkönmyynnin ensimarkkinoiksi” (15), joihin kuuluvat kaikkien sähköntoimittajien ensimmäiset oman tuotantonsa myynnit ja sähkön nettotuonnit mutta joihin ei kuulu markkinatoimijoiden välinen myöhempi kaupankäynti. Lisäksi kartellivirasto katsoo, että EEG-lailla säännellyn sähkön, jäljempänä ’EEG-sähkö’, tuotanto ja markkinointi eivät kuulu näille markkinoille.
(16)
Kartellivirasto katsoo, että EEG-sähkömarkkinat muodostavat erilliset markkinat EEG-sähkön ensimyynnin osalta. EEG-sähköä ei yleensä myydä suoraan tukkumarkkinoilla, vaan siirtoverkonhaltijat ostavat sitä lakisääteistä korvausta vastaan. Sen jälkeen ne myyvät sähkön myyntiprosessin toisessa vaiheessa tukkumarkkinoilla.
(17)
Kartellivirasto katsoo, että EEG-sähkön tuotantoa ja myyntiä ei ole järjestetty kilpailutuksen pohjalta ja tällainen sähkö on riippumatonta kysyntä- ja hintaindikaattoreista (16). Tämä päätelmä perustuu erityisesti seuraaviin seikkoihin:
(18)
EEG-sähkön syöttö on asetettu etusijalle, minkä vuoksi sen tuotanto on täysin riippumatonta kysynnästä. Sen tuotanto ja syöttö ovat riippumattomia myös hinnoista, koska toiminnanharjoittajilla on oikeus lakisääteiseen maksuun. Siirtoverkonhaltijat markkinoivat EEG-sähköä spot-markkinoilla lakisääteisten määräysten mukaisesti ilman minkäänlaista liikkumavaraa.
(19)
Kartellivirasto toteaa myös, että lain mukaan EEG-sähköä voidaan markkinoida suoraan, ja tietty prosenttiosuus toiminnanharjoittajista käyttääkin tätä mahdollisuutta. EEG-laissa säädetään, että EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat vaihtaa kuukauden ensimmäisenä päivänä suoramyynnistä EEG-lain mukaiseen tariffimaksuun ja päinvastoin. EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat siis päättää joka kuukausi markkinahintaennusteen ja kysynnän perusteella, mikä myyntimuoto sopii niille parhaiten. Suoramyynnin merkitys jää kuitenkin tulevaisuudessa vähäiseksi.
(20)
Kuten edellä todettiin, vuoden 2012 alussa voimaan tulleen muutetun EEG-lain mukaan EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajilla on mahdollisuus markkinoida tuottamaansa sähköä itse ja saada siitä myös markkinapreemio. Tarkoitus on, että markkinapreemiota käytetään EEG-lain mukaisen kiinteän korvauksen ja sähköpörssissä jälkikäteen määritetyn kuukausittaisen keskihinnan välisen erotuksen sijasta. Markkinapreemion käyttöönotto on kuitenkin vapaaehtoista eli EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat käyttää edelleen kiinteään korvaukseen perustuvaa järjestelmää tai palata siihen minä kuukautena tahansa. Todennäköistä on kuitenkin, että suurin osa EEG-sähköstä markkinoidaan siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Markkinapreemiomalli ei myöskään muuta sitä tosiasiaa, että EEG-sähkön tuottajien saamien korvausten kokonaistaso ei määräydy ensisijaisesti markkinahintojen perusteella (17).
(21)
Tämän perusteella liittotasavallan kartellivirasto myöntää, että vaikka perinteisistä energialähteistä tuotettuun sähköön kohdistuu EEG-sähkön vuoksi kilpailupaineita, sama ei päde toisin päin. Sen vuoksi EEG-sähkön ei voida katsoa kuuluvan samoille markkinoille perinteisen sähkön kanssa, koska markkinaolosuhteet, joissa sähkö myydään ensimmäisen kerran, ovat hyvin erilaiset näiden kahden tuotantomuodon välillä. Lisäksi EEG-sähkön ensimyynti tapahtuu yleensä siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Näin ollen EEG-sähkön markkinat poikkeavat myös kysyntäpuolen näkökulmasta perinteisen sähkön tukkumarkkinoista.
(22)
Arvioitaessa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä merkitykselliset tuotemarkkinat määritellään Saksan sähkömarkkinoiden erityispiirteiden pohjalta perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön ensimarkkinoiksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista. Edellä esitetyistä syistä EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti eivät kuulu näille markkinoille, joten niitä arvioidaan jäljempänä erikseen.
(23)
Hakemuksen mukaan pyyntö koskee Saksan liittotasavallan alueella harjoitettavaa toimintaa. Hakija tarkastelee erilaisten trendien perusteella, jotka liittyvät sääntelykehyksen kehittymiseen, sähkön tuonnin ja viennin määrään, markkinoiden yhteenkytkemisen tasoon ja ylikuormituksen hallintamenettelyihin, Saksan ja Itävallan kattavien laajempien markkinoiden mahdollisuutta, mutta toteaa lopulta, että ”hakija ei voi tehdä lopullista päätelmää siitä, ovatko Saksan sähkötukkumarkkinat ja naapurimaiden markkinat tähän mennessä yhdentyneet riittävästi, jotta niitä voitaisiin pitää alueellisina markkinoina”.
(24)
Liittotasavallan kartellivirasto olettaa alaa koskevan tutkimuksen perusteella, että Saksassa ja Itävallassa on olemassa yhteiset sähkön ensimarkkinat. Tämä päätelmä perustuu siihen, että Saksan ja Itävallan välisissä rajayhdysjohdoissa ei esiinny pullonkauloja, sekä EPEXin normaaliin markkina- ja hinta-alueeseen.
(25)
Yleensä komission aiempana käytäntönä on ollut määritellä sähkömarkkinat laajuudeltaan kansalliseksi alueeksi (18) tai jopa pienemmäksi alueeksi (19). Joskus komissio on kuitenkin jättänyt avoimeksi sen kysymyksen, ovatko markkinat kansallisia markkinoita suuremmat (20).
(26)
Komissio katsoo, että arvioitaessa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä ei ole tarpeen tehdä päätelmiä siitä, kuinka laajalle perinteisen sähkön tuotannon ja ensimyynnin merkitykselliset maantieteelliset markkinat tarkkaan ottaen ulottuvat, koska arvioinnissa päädyttäisiin samoihin tuloksiin myös vaihtoehtoisten markkinamääritelmien perusteella, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(27)
Kun taas on kyse EEG-sähkön tuotannosta ja ensimyynnistä, markkinoiden maantieteellinen laajuus ei voi ulottua Saksan alueen ulkopuolelle, koska niiden laajuus perustuu Saksan EEG-laissa säädettyihin erityisiin oikeudellisiin edellytyksiin.
a) Markkinaosuudet ja markkinoiden keskittyminen
(28)
Kuten 30 artiklaa koskevista komission päätöksistä (21) ilmenee, komission on sähköntuotannon alalla noudattanut sitä käytäntöä, että ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus”.
(29)
Liittotasavallan kartelliviraston lausunnon mukaan (22) kolmen suurimman sähköntuottajan yhteenlaskettu markkinaosuus syötetystä sähköstä oli 74 prosenttia vuonna 2007, 73 prosenttia vuonna 2008 ja 70 prosenttia vuonna 2010. Saksan sähkömarkkinat sijoittuvat näin ollen keskivaiheille, kun näitä markkinaosuuksia verrataan muihin direktiivin 2004/17/EY 30 artiklaa koskeviin poikkeuspäätöksiin (23).
(30)
On kuitenkin muistettava, että kaksi suurinta tuottajaa RWE ja E.ON, joilla on yhteensä 58 prosentin osuus markkinoista (24), jäävät julkista hankintaa koskevan lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle.
(31)
Tämän päätöksen tavoitteena on selvittää, kohdistuuko sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan siinä määrin kilpailua (markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu), että voidaan varmistaa, että näiden toimintojen harjoittamiseksi tehtävät hankinnat tehdään myös ilman direktiivissä 2004/17/EY säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, jotka mahdollistavat kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun. Tässä yhteydessä on tärkeää pitää mielessä, että yritykset (erityisesti RWE ja E.ON), joihin ei sovelleta julkista hankintaa koskevia menettelyjä niiden toimiessa näillä markkinoilla, voivat aiheuttaa kilpailupaineita muille markkinatoimijoille. Tilanne ei muutu, vaikka Itävalta luetaan merkityksellisiin maantieteellisiin markkinoihin, koska suurimpien sähköntuottajien markkinaosuuksien odotetaan olevan vain hieman pienemmät Itävallan ja Saksan kattavilla markkinoilla (25).
(32)
Perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnin osalta edellä esitettyjä tosiseikkoja voidaan pitää osoituksena siitä, että julkista hankintaa koskevan lainsäädännön piiriin kuuluviin markkinatoimijoihin kohdistuu suoraa kilpailua.
(33)
On myös syytä huomata, että kesäkuussa 2011 julkistetussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”2009-2010 Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market” (26) todetaan, että markkinoiden keskittyminen on vähentynyt Saksassa edellisiin vuosiin verrattuna (27), ja sijoitetaan Saksan sähkömarkkinat luokkaan ”kohtuullisen keskittyneet markkinat” (28) eli niiden markkinoiden joukkoon, joiden Herfindahl-Hirschman-indeksi (HHI) (29) on kapasiteetin perusteella 750-1 800.
(34)
Edellä esitettyjen lukujen perusteella tässä päätöksessä voidaan olettaa hankintayksiköiden osalta, että markkinoiden keskittymisaste on osoitus siitä, että perinteisiin energialähteisiin perustuvaan sähköntuotantoon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyyntiin kohdistuu Saksassa tietynasteista kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
b) Muut tekijät
(35)
Saksa on ollut viime vuosina sähkön nettoviejä maaliskuuhun 2011 saakka. Siitä tuli kuitenkin sähkön nettotuoja sen jälkeen, kun useiden ydinvoimaloiden sähköntuotanto päätettiin lopettaa. Sen vuoksi markkinoihin kohdistuu nykyään kilpailupaineita, koska sähköä voidaan tuoda Saksan ulkopuolelta. Tämä varmistaa sen, että Saksan sähköalalla ei voida tehdä investointeja ottamatta huomioon naapurimaissa toimivia tuottajia. Sen vuoksi näiden tekijöiden ei voida katsoa olevan ristiriidassa sen päätelmän kanssa, että hankintayksiköihin, jotka toimivat Saksan tuotantomarkkinoilla perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon markkinoilla, kohdistuu kilpailua. Lisäksi sähköntoimittajan vaihdosta (30) ja tukkumarkkinoiden likviditeetistä (31) tehty analyysi osoittaa, että nämä tekijät eivät myöskään ole ristiriidassa tämän päätelmän kanssa. Lopuksi on huomattava, että Saksan tasemarkkinat (32) ja niiden tärkeimmät erityispiirteet (markkinaperusteinen hinnoittelu sekä positiivisen ja negatiivisen tasesähkön välinen hintaero) eivät ole myöskään ristiriidassa sen päätelmän kanssa, että hankintayksikköihin, jotka toimivat Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon markkinoilla, kohdistuu kilpailua.
(36)
EEG-sähkön etuna on sen ensisijainen liitäntä verkkoon, ja se on perinteiseen sähköön nähden ensi sijalla myös verkkoon syötössä, mikä tarkoittaa sitä, että EEG-sähkön tuotanto on riippumatonta kysynnästä. Koska EEG-sähkön tuotantokustannukset ovat yleensä markkinahintaa suuremmat, sitä varten on perustettu erityinen tukijärjestelmä. EEG-sähköä tuottavan laitoksen toiminnanharjoittajilla (33) on oikeus saada lakisääteinen korvaus siirtoverkonhaltijoilta 20 vuoden ja myös laitoksen käyttöönottovuoden aikana. Korvaus kattaa toiminnanharjoittajien kustannukset, minkä vuoksi se on markkinahintaa suurempi. Näin ollen toiminnanharjoittajat voivat syöttää tuottamansa sähkön verkkoon sähkön pörssihinnasta riippumatta (34).
(37)
EEG-sähköä ei yleensä myydä suoraan tukkumarkkinoilla, vaan siirtoverkonhaltijat ostavat sitä lakisääteistä korvausta vastaan. Ne myyvät sitä sähköpörssin spot-markkinoilla, mikä aiheuttaa niille tappiota. Kustannukset päätyvät viime kädessä sähkön loppukuluttajien maksettaviksi, sillä nämä maksavat energiantoimittajilleen ylimääräisen EEG-maksun, joka toimitetaan edelleen siirtoverkonhaltijoille. Energiantoimittajat, jotka ostavat yli 50 prosenttia EEG-sähköstä, josta vähintään 20 prosenttia on peräisin aurinko- ja tuulienergiasta, maksavat alennetun EEG-maksun.
(38)
EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat myös markkinoida tuottamaansa sähköä suoraan. Tämä tarkoittaa sitä, että ne voivat luopua lakisääteisestä korvauksesta ja myydä sähkön suoraan spot-markkinoilla. EEG-sähkön suurten tuotantokustannusten vuoksi suora myynti muilla kuin lakisääteisillä ehdoilla ei ole yleensä kannattava vaihtoehto. Aiemmin tätä menetelmää on käytetty jossain määrin sellaisissa tapauksissa, joissa ostajat ovat voineet saada vapautuksen ylimääräisestä EEG-maksusta yhdistämällä tietyn määrän tuottajalta suoraan hankittua EEG-sähköä perinteiseen sähköön (35). Tätä erityistä vapautusmahdollisuutta on kuitenkin rajoitettu vuoden 2012 alussa voimaan tulleella uudella EEG-lailla, ja rajoituksen odotetaan vähentävän tämäntyyppistä suoramarkkinointia (36).
(39)
Uudessa laissa annetaan nyt uusi mahdollisuus suoramarkkinointiin, johon liittyy kuitenkin sellaisen markkinapreemion maksaminen EEG-sähkön tuottajille, joka kattaa niille aiheutuneiden suurempien kustannusten ja keskimääräisen markkinahinnan välisen eron, jäljempänä ’markkinapreemiomalli’. Siirtoverkonhaltijat arvioivat, että markkinapreemiomallin mukaisen myynnin osuus kaikentyyppisistä uusiutuvista energianlähteistä on 15 prosenttia vuonna 2012 (37). Voidaankin päätellä, että nykyään ja lähitulevaisuudessa ylivoimaisesti suurin osa EEG-sähköstä myydään lakisääteisiin maksuihin perustuvassa järjestelmässä siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Tuen ulkopuolelle jäävän suoramarkkinoinnin merkitys jää tällöin hyvin vähäiseksi.
(40)
Edellä esitetyn perusteella EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti ovat osa säänneltyä järjestelmää, jossa tuottajille maksetaan lakisääteiseen maksuun perustuva korvaus. Niihin ei kohdistu kilpailua, koska ne voivat syöttää tuottamansa EEG-sähkön verkkoon vallitsevasta markkinahinnasta riippumatta. Etusijalle asetetun sähkönsyötön vuoksi ne voivat myös myydä kaikki tuottamansa määrät. Sen vuoksi ei voida päätellä, että EEG-sähkön tuottajien toimintaan kohdistuisi kilpailua. Edellä esitetyn perusteella ei ole tarpeen arvioida muita indikaattoreita, kuten johdanto-osan 6 kappaleessa lueteltuja indikaattoreita.
IV. PÄÄTELMÄT
(41)
Edellä tarkasteltujen tekijöiden perusteella olisi katsottava, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädetty edellytys, joka koskee kilpailun suoraa kohdistumista toimintoon, täyttyy hankintayksiköiden osalta, kun on kyse perinteisiin energialähteisiin perustuvasta sähköntuotannosta ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnistä Saksassa.
(42)
Koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan edellytyksen voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2004/17/EY ei tulisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuva sähköntuotanto ja niistä tuotetun sähkön tukkutoimitukset, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi kyseisellä maantieteellisellä alueella.
(43)
Toisaalta olisi katsottava, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädetty edellytys, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon, ei täyty hankintayksiköiden osalta, kun on EEG-sähkön tuotannosta ja ensimyynnistä.
(44)
Koska EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti kuuluvat yhä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalaan, on muistettava, että useita toimintoja koskevia hankintasopimuksia on käsiteltävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että kun hankintayksikkö toteuttaa sekamuotoisen hankinnan eli hankinnan, jolla tuetaan sekä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle jäävien toimintojen että sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamista, huomioon on otettava toiminnot, joita hankintasopimus ensisijaisesti koskee. Tällaiseen sekamuotoiseen hankintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tukea EEG-sähkön tuotantoa ja tukkumyyntiä, sovelletaan direktiivin 2004/17/EY säännöksiä. Jos on objektiivisesti mahdotonta määrittää, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, sopimus on tehtävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti. Tämä päätös perustuu lokakuusta 2011 helmikuuhun 2012 saakka vallinneeseen oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen, sellaisena kuin se käy ilmi BDEW:n ja Saksan viranomaisten lähettämistä tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät edellytykset, joilla direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa sovelletaan perinteisiin energialähteisiin perustuvaan sähköntuotantoon ja niistä tuotetun sähkön tukkutoimituksiin, eivät enää täyty.
(45)
Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon mukaiset,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiiviä 2004/17/EY ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa perinteisiin energialähteisiin perustuva sähköntuotanto ja niistä tuotetun sähkön ensimyynti Saksassa.
Tässä päätöksessä perinteisistä energialähteistä tuotetulla sähköllä tarkoitetaan sähköä, joka ei kuulu EEG-lain soveltamisalaan. Lisäksi tässä päätöksessä tarkoitetaan ’uusiutuvilla energialähteillä’ EEG-lain mukaisesti ja siinä vahvistetuin edellytyksin vesivoimaa, kuten aaltoenergiaa, vuorovesienergiaa, osmoosi- ja virtausenergiaa, sekä tuulienergiaa, auringon säteilyä, geotermistä energiaa, bioenergiaa, kuten biokaasua, biometaania, kaatopaikka- ja jätevesikaasua, sekä yhdyskuntajätteen ja teollisuusjätteen biohajoavaa osaa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 24 päivänä huhtikuuta 2012.