KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om foranstaltning SA.14588 (C 20/09), som Belgien har indført til fordel for De Post-La Poste (nu »bpost«)
(meddelt under nummer C(2012) 178)
(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/321/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, især artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. KOMMISSIONENS BESLUTNING FRA 2003 OPHÆVET AF RETTEN
(1)
Den 3. december 2002 anmeldte (3) de belgiske myndigheder en kapitalforhøjelse til Kommissionen til fordel for den belgiske postvirksomhed De Post-La Poste (i det følgende »DPLP«, nu »bpost« (4)). Efter en foreløbig undersøgelse vedtog Kommissionen den 23. juli 2003 en beslutning (5) om ikke at gøre indsigelse mod den anmeldte foranstaltning. Kommissionen fastslog i sin beslutning, at denne kapitaltilførsel, ligesom de øvrige foranstaltninger til fordel for DPLP, der blev afdækket ved den foreløbige undersøgelse, ikke havde medført nogen overkompensation af virksomhedens nettoudgifter til løsning af sine public service-forpligtelser fra 1992 til 2002.
(2)
Den 27. november 2003 blev Kommissionens beslutning anfægtet ved Retten i Første Instans af Deutsche Post AG og dets belgiske datterselskab DHL International (6). Den 10. februar 2009 ophævede Retten Kommissionens beslutning og konkluderede, at Kommissionen havde besluttet ikke at gøre indsigelse, til trods for at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have fået den til at indlede en formel undersøgelsesprocedure.
(3)
I april 2009 indgav Belgien en appel (7) (C-148/2009) til Domstolen af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 om ikke at gøre indsigelse.
(4)
Den 22. september 2011 afviste Domstolen Belgiens appel og fastslog, at Retten med rette havde ophævet Kommissionens beslutning fra 2003.
1.2. KLAGE VEDRØRENDE STØTTE TIL EN BLADDISTRIBUTIONSORDNING
(5)
I 2005 indgav en række private belgiske bladdistributionsselskaber i overensstemmelse med antitrust- og statsstøttereglerne en klage (8) vedrørende en bladdistributionsordning, der var indgået mellem de belgiske myndigheder og DPLP. Ifølge denne aftale overdrages bladdistribution i hele Belgien som public service-opgave til DPLP, og der fastsættes takster for denne serviceydelse samt kompensation til DPLP for de ekstra omkostninger, som udførelsen af denne opgave medfører. Klagen vedrører hovedsagelig taksterne for DPLP's tjenesteydelser, idet klagerne hævder, at disse er så lave, at de effektivt udelukker ethvert tilløb til konkurrence.
(6)
Med hensyn til statsstøttereglerne afviste Kommissionens tjenestegrene klagen, idet den foreløbige undersøgelse havde vist, at der ikke forelå en overkompensation for de ekstra nettoomkostninger, denne public service-ydelse medførte. I maj 2009 anfægtede klagerne imidlertid denne foreløbige stillingtagen, indgav supplerende oplysninger og anmodede Kommissionen om at foretage en tilbundsgående undersøgelse.
1.3. FJERDE »DRIFTSAFTALE« (2005-2010)
(7)
Under behandlingen af klagen vedrørende den tildelte kompensation for bladdistribution opdagede Kommissionen, at Belgien i 2005 havde indgået en uanmeldt »driftsaftale« med DPLP, der indebar betaling af en kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen indledte derfor en procedure (9) på eget initiativ og sendte Belgien en anmodning om oplysninger i april 2007.
(8)
I december 2007 svarede de belgiske myndigheder, at de ikke fandt, at kompensationen for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse udgjorde statsstøtte, eftersom hver af de fire betingelser i Altmark-dommen (10) var opfyldt. De indsendte senere oplysninger om den fjerde driftsaftale, nærmere bestemt det omkostningsregnskab, der var anvendt til beregning af den af staten udbetalte kompensation.
(9)
Herefter indgik de af proceduren omhandlede foranstaltninger og klagerne i den formelle undersøgelsesprocedure C20/2009, som blev indledt den 23. juli 2009.
1.4. BESLUTNING OM INDLEDNING AF PROCEDUREN
(10)
På baggrund af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 og efter at have behandlet de belgiske myndigheders oplysninger om de pågældende foranstaltninger besluttede Kommissionen den 13. juli 2009 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF (11).
(11)
Kommissionens beslutning om iværksættelse af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
1.5. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN
(12)
De belgiske myndigheder fremsatte bemærkninger den 13. august 2009 og supplerede dem med yderligere bemærkninger den 10. september 2009, 12. oktober 2009, 23. april 2010, 26. april 2010, 19. oktober 2010, 19. november 2010, 21. december 2010, 18. januar 2011, 17. februar 2011, 2. marts 2011, 29. marts 2011, 11. april 2011, 10. maj 2011, 27. maj 2011, 14. juni 2011, 10. august 2011, 26. august 2011, 7. oktober 2011, 14. december 2011, 19. december 2011, 20. december 2011 og 26. december 2011. De anførte, at de den 22. april 2009 havde indgivet appel af Rettens dom af 10. februar 2009, og indsendte nærmere oplysninger om kompensationen for public service-ydelser og andre ad hoc-foranstaltninger til fordel for DPLP.
1.6. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEMAND TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN OG BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA TREDJEMAND
(13)
Deutsche Post AG og DHL International N.V./S.A. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (i det følgende »VFP«, det flamske forbund for distributører af aviser og tidsskrifter) og Prodipresse (»Union des professionnels de la diffusion de la presse«, sammenslutningen af fagfolk inden for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A. (i det følgende »BD«, en konkurrent til DPLP på markedet for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(16)
Den belgiske sammenslutning af udgivere af dagblade A.S.B.L. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
2. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1. DPLP'S JURIDISKE STATUS OG AKTIVITETER
(17)
Det belgiske postvæsen var et statsligt organ (»Régie des Postes«) indtil 1992, da det blev omdannet til en selvstændig retlig enhed (»selvstændig offentlig virksomhed«). I 2000 blev La Poste's juridiske status ændret til et statsligt aktieselskab (»société anonyme de droit public«).
(18)
I 2010 beløb DPLP's driftsindtægter sig til 2 318 mio. EUR, og driftsresultatet var på 319 mio. EUR. I slutningen af 2010 havde selskabet 33 616 ansatte i forhold til 42 000 ansatte i 2002. Personaleomkostningerne udgør 65 % af selskabets samlede driftsomkostninger.
(19)
Den private investor CVC Capital Partners ejer en minoritetsaktiepost på 50 % minus én, mens den belgiske stat er flertalsaktionær.
2.2. SAMMENFATNING AF DE OMTVISTEDE OFFENTLIGE FORANSTALTNINGER
2.2.1. Public service-opgaver i løbet af perioden 1992-2010
(20)
DPLP fik pålagt public service-opgaver i henhold til postloven (12) og fire på hinanden følgende driftsaftaler i hele den af undersøgelsen omfattede periode, dvs. fra 1992 til 2010.
2.2.1.1. Public service-forpligtelser defineret i driftsaftalerne
(21)
Driftsaftalerne indeholder de nærmere bestemmelser for DPLP's udførelse af opgaver inden for rammerne af selskabets aktiviteter i offentlighedens tjeneste og for den belgiske stats finansielle støtte.
(22)
Efter at DPLP blev oprettet i 1992, har selskabet indgået fire driftsaftaler med den belgiske stat, der dækker følgende perioder (13):
1.
første aftale: fra 14.9.1992 til 31.12.1996
2.
anden aftale: fra 1.1.1997 til 23.9.2002
3.
tredje aftale: fra 24.9.2002 til 23.9.2005
4.
fjerde aftale: fra 24.9.2005 til 23.9.2010, aftalen forlænget, indtil der foreligger en ny aftale.
(23)
I driftsaftalerne fastsættes listen over public service-opgaver. I den aktuelle driftsaftale har den belgiske stat fastsat følgende public service-opgaver (14):
Adgang til posttjenesteydelser
i)
befordringspligt
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
vii)
internationale posttjenester
viii)
internationale postpakker
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xii)
betaling af mødediæter i forbindelse med valg
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xvii)
passende information af offentligheden
xviii)
trykning og levering af elektronisk post
xix)
attestering af meddelelser
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
xxii)
samarbejde om omdeling af pakker med stemmesedler
2.2.2. De offentlige foranstaltninger, der er omfattet af undersøgelsen
(24)
Fra 1992 til 2010 fik DPLP offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
1.
overtagelse af pensioner: Efter reformen af pensionssystemet i 1997 fritog staten DPLP for selskabets akkumulerede pensionsforpligtelser til et beløb på 3,8 mia. EUR
2.
årlig kompensation for omkostninger til opfyldelse af public service-forpligtelser (15) til et samlet beløb på 5,2 mia. EUR i perioden 1992-2010
3.
kapitaltilførsler: to i 1997 (62 mio. EUR), en i 2003 (297,5 mio. EUR) og en i 2006 (40 mio. EUR)
4.
skattefritagelser: fritagelse for selskabsskat, ejendomsskat og øvrige indirekte og lokale skatter
5.
overførsel af ejendomme: i 1992 blev 63 ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR overført til DPLP
6.
statsgaranti i 2004 mod en præmie på 0,25 % for et lån på 100 mio. EUR.
2.2.2.1. Overtagelse af pensioner
(25)
I 1992 blev »Régie des Postes« ved lov omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed benævnt »De Post-La Poste«. DPLP overtog som retlig efterfølger til »Régie des Postes« sidstnævntes aktiver og medarbejdere. Denne ændring markerede et vigtigt brud med hensyn til virksomhedsmodel:
1.
I modsætning til »Régie des Postes«, som blev forvaltet under den kompetente ministers myndighed og ledelse, skulle DPLP fremover ledes af sin bestyrelse og forvaltningskomité, idet regeringen kun bevarede en tilsynsbeføjelse med henblik på at sikre overholdelse af loven og driftsaftalen (16).
2.
DPLP var principielt ansvarlig for sin egen økonomiske balance, mens det årlige budget for »Régie des Postes« indtil da var blevet fastlagt af den kompetente minister, som forelagde det til Parlamentets godkendelse som bilag til sit eget ministeriums budget.
(26)
Således overtog DPLP i 1992 43 747 tjenestemænd samt disses retlige beskyttelse med hensyn til ansættelsessikkerhed, pensions- og lønvilkår (artikel 33 i lov af 21. marts 1991).
(27)
I 2008 beskæftigede DPLP stadig omkring 23 500 vedtægtsansatte (hvis status ligner tjenestemændenes), dvs. næsten to tredjedele af samtlige medarbejdere, som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 1
Ansættelsesordninger hos DPLP
(28)
Mellem 1972 og 1996 blev pensioner udbetalt efter en pay-as-you-go-ordning. Ifølge dette system fik staten godtgjort det pensionsbeløb af DPLP, den havde udbetalt til pensionerede tjenestemænd (17) for de pensionsrettigheder, de havde optjent siden 1972, som var det år, hvor det belgiske postvæsen blev en særskilt regnskabsenhed i staten (»Régie des Postes«).
(29)
Der blev ikke foretaget ændringer i pensionsfinansieringssystemet før pensionsreformen i 1997. Denne reform bestod i at tilpasse pensionssystemet under den første søjle, der gjaldt for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere, til systemet i den private sektor. Fra 1997 måtte DPLP betale et pensionsbidrag på 8,86 % af lønsummen til den nationale socialsikring, ONSS (Office national de sécurité sociale).
(30)
Sideløbende hermed accepterede staten at påtage sig DPLP's pensionsforpligtelser, der beløb sig til 3,8 mia. EUR.
2.2.2.2. Årlig kompensation for udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelserne
(31)
Ifølge hver aftale skulle staten hvert år betale kompensation for opfyldelsen af public service-opgaverne i henhold til den pågældende aftale.
(32)
I de første tre aftaler blev kompensationen defineret på grundlag af den faktiske forskel mellem udgifter og indtægter i forbindelse med public service-opgaverne. Ifølge den fjerde driftsaftale skulle der betales en fast kompensation beregnet på grundlag af den forventede forskel mellem DPLP's udgifter og indtægterne fra brugerne af public service-ydelserne. I driftsaftalerne er der dog fastsat et loft over kompensationen (18).
(33)
DPLP har i overensstemmelse med den aktuelle driftsaftale (19) ret til at få kompensation fra staten for følgende public service-ydelser:
Adgang til posttjenesteydelser
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
(34)
Det bør bemærkes, at befordringspligten ikke kan give anledning til en kompensation i henhold til de tre sidste driftsaftaler (20). Selv om omdeling af aviser og tidsskrifter normalt kan indgå i befordringspligten i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (21), har de belgiske myndigheder defineret særlige opgaver (omdeling af aviser og tidsskrifter), som skal udløse en kompensation i overensstemmelse med driftsaftaler ifølge kriterier, der adskiller dem fra befordringspligten. Disse kriterier er 1) målene med opgaven, som går ud over målene med befordringspligten, 2) de særlige betingelser i henhold til de pågældende aftaler og 3) de specifikke bestemmelser om takstfastsættelse, der adskiller sig fra dem, som gælder for fastsættelsen af takster for befordringspligten.
(35)
Opgavens formål: De belgiske myndigheder mener, at det er særdeles vigtigt at sikre en bred omdeling af den trykte presse over hele Belgien med henblik på at øge informationsniveauet og meningsmangfoldigheden og tilskynde offentligheden til at deltage i den politiske debat.
(36)
I aftalen fastsættes særlige driftsbetingelser. Den specifikke avis- og tidsskriftsomdelingstjeneste, som DPLP har fået pålagt og får kompensation for, går således ud over den traditionelle omdelingstjeneste, der indgår i befordringspligten. Den er omfattet af en række strenge kvalitets- og resultatbetingelser for omdelingstidspunkt (f.eks. omdeling før kl. 7.30), hyppighed, omdelingsmuligheder for udgiverne, fleksibilitet for udgiverne med hensyn til mængde samt tjenestekontinuitet (bl.a. en stram definition af tilfælde af force majeure).
(37)
Særlig takstfastsættelse: Taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter, der medfører kompensation, defineres inden for rammerne af trepartsforhandlinger (mellem den belgiske stat, DPLP og den trykte presse) og skal i modsætning til taksterne for befordringspligtydelser ikke godkendes af forvaltningsmyndigheden. Mens taksterne for befordringspligtydelser er omkostningsbaserede, er taksterne for den specifikke omdeling af aviser og tidsskrifter, som medfører kompensation, klart lavere, således at målene med denne omdeling kan opfyldes.
(38)
De public service-ydelser, der er omtalt i betragtning 33, kan opnå kompensation for offentlig tjeneste. De faktisk udbetalte kompensationer for offentlig tjeneste udgør for hvert regnskabsår:
Første driftsaftale
År
Beløb i EUR
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Anden driftsaftale
År
Beløb i EUR
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tredje driftsaftale
År
Beløb i EUR
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Fjerde driftsaftale
År
Beløb i EUR
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitaltilførsler
(39)
Kapital tilført i 1997: DPLP fik to uanmeldte kapitaltilførsler til et samlet beløb på 62 mio. EUR. De belgiske myndigheder anførte dog herefter, at disse midler i realiteten udgjorde udskudt kompensation for offentlig tjeneste, som ikke var blevet udbetalt rettidigt til DPLP.
(40)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder foretog en kapitaltilførsel til DPLP i størrelsesordenen 297,5 mio. EUR. Ifølge myndighederne blev denne tilførsel foretaget på acceptable vilkår for en privat investor, der driver virksomhed på normale markedsøkonomiske vilkår. I overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip udgjorde den derfor ikke statsstøtte.
(41)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder foretog en ny kapitaltilførsel i størrelsesordenen 40 mio. EUR. Ifølge myndighederne var denne tilførsel i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme vilkår, som der gælder for private investorer (pari passu).
2.2.2.4. Skattefritagelser:
(42)
Indtil den 31. december 2005 var DPLP fritaget for selskabsskat.
(43)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, blev selskabet fritaget for skat på ejendomme, som bruges i forbindelse med udførelsen af offentlig tjeneste, hvilket udgør en fordel på mellem […] (23) og […] EUR om året. Hvis denne skat var blevet betalt, ville udgifterne til de produkter (public service-ydelser og kommercielle ydelser), som benytter disse ejendomme, være blevet forholdsmæssigt højere.
(44)
DPLP er ligeledes fritaget for andre skatter, indirekte og lokale. De belgiske myndigheder er ikke i stand til at vurdere den nøjagtige værdi af denne fordel, men anfører, at foranstaltningen indgår i anvendelsesområdet for de minimis-reglerne.
(45)
Skattefritagelserne ligger forud for ikrafttrædelsen af EF-traktaten i 1958 og blev opretholdt uden større ændringer. Mens fritagelsen for selskabsskat blev bragt til ophør den 31. december 2005, er de to sidste foranstaltninger stadig i kraft.
2.2.2.5. Overførsel af ejendomme
(46)
I 1992 overførte den belgiske stat 63 ejendomme til DPLP (24) uden modydelse. DPLP brugte dem allerede, selv om de juridisk set tilhørte staten. Den samlede værdi af disse aktiver blev anslået til 112,2 mio. EUR (25). Disse ejendomme var adskilt fra de oprindelige aktiver, som de blev lagt til, og som var blevet adskilt fra aktiver, der tilhørte staten, da postvæsenet blev et selvstændigt statsligt organ (»Régie des Postes« i 1971. Régie des Postes ejede allerede lovligt de aktiver, der var blevet opført på selskabets balance. De ekstra ejendomme, som blev overført i 1992, skulle derimod være en kompensation for den pensionsbyrde, der fortsat påhvilede DPLP på det tidspunkt, hvor det opgav sin status som statsligt organ til fordel for en status som selvstændig offentlig virksomhed.
(47)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overførslen af disse ejendomme udelukkende var led i en intern omlægning af statens aktiver og ikke udgjorde en fordel. Ifølge myndighederne blev ejendommene allerede brugt af det belgiske postvæsen, før det blev omdannet til DPLP i 1992 (og blev derfor allerede benyttet af »Régie des Postes«).
2.2.2.6. Statsgaranti
(48)
DPLP fik mulighed for at søge en offentlig garanti for sine lån mod en garantipræmie på 0,25 %.
(49)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, er denne garanti kun blevet benyttet én gang - til et lån på 100 mio. EUR, der blev optaget hos Den Europæiske Investeringsbank (EIB). Den aftale, DPLP og EIB indgik den 22. december 2004, gav DPLP mulighed for at benytte EIB's kreditfacilitet indtil den 10. juni 2008. Under anvendelse af denne facilitet anmodede DPLP om et beløb på 100 mio. EUR den 8. november 2007, som det modtog den 5. december 2007. DPLP forpligtede sig til at tilbagebetale lånet i 11 årlige lige store rater på ca. 9,09 mio. EUR. Den første rate skal være betalt den 5. december 2012 og den sidste den 5. december 2022. Renterne betales kvartalsvist (5. december, 5. marts, 5. juni og 5. september). Rentesatsen fastsættes på grundlag af EURIBOR-satsen for tremånederslån minus 37 basispoint.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN I 2009
(50)
På grundlag af Altmark-dommen (26) vurderede Kommissionen, at kompensationen for offentlig tjeneste, der var udbetalt siden 1992, samt ovennævnte skattefritagelser, kapitaltilførsler, statsgaranti og overførsel af ejendomme kunne indebære støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(51)
Statsstøtte, der består af kompensationer for omkostninger i forbindelse med befordringspligt, kan erklæres for forenelig efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, såfremt de er nødvendige for udførelsen af den pågældende tjeneste og ikke påvirker samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(52)
I beslutningen om at indlede proceduren i 2009 rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt støtteforanstaltningerne til fordel for DPLP var nødvendige og forholdsmæssige med henblik på udførelsen af dets public service-opgaver.
(53)
Ved beregning af overkompensation i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF vurderede Kommissionen, at alle indtægter og udgifter i forbindelse med public service-forpligtelserne ville være taget i betragtning, hvis man sikrer sig, at der ikke foreligger overkompensation for public service-opgaverne. Med henblik på denne beregning bør man kontrollere, at den anvendte regnskabsmetode gør det muligt at fastslå, hvilke udgifter der kan tilskrives tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og medregne alle nettoudgifter for public service-ydelsen og den supplerende støtte, der bevilges, uanset under hvilken form.
(54)
Med hensyn til finansieringen af pensioner til statstjenestemænd rejste Kommissionen tvivl om, i hvilket omfang det forhold, at DPLP blev fritaget for sine pensionsforpligtelser, bragte selskabet i en situation, der var sammenlignelig med konkurrenternes, for så vidt angår socialsikringsbidrag.
(55)
I overensstemmelse med den tilgang, Kommissionen har fulgt i sin beslutning om offentlig finansiering af udgifter til pensioner til tjenestemænd, som arbejder i det franske postvæsen (27), skulle det undersøges, om denne foranstaltning var forenelig under hensyntagen til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og i den forbindelse fastslås, i hvilket omfang socialsikringsudgifterne, som blev afholdt af DPLP, efter at det var blevet fritaget for disse forpligtelser, var sammenlignelige med de udgifter, der blev afholdt af selskabets konkurrenter.
4. INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA VFP OG PRODIPRESSE
(56)
Den 28. august 2009 fremlagde VFP og Prodipresse bemærkninger til det omdelingssystem for aviser og tidsskrifter, DPLP har iværksat.
(57)
I overensstemmelse med den klage, de havde fremsat tidligere, understregede VFP og Prodipresse de konkurrenceforvridninger, der fulgte af DPLP's lave takster for omdeling af aviser og tidsskrifter, som forhindrede enhver konkurrence fra andre operatører på markedet.
(58)
De anførte, at DPLP's priser blev fastsat ved trepartsforhandlinger mellem DPLP, udgiverne og staten. De tab, DPLP lider på grund af disse priser, som ligger under markedsprisen, opvejes ifølge dem af staten gennem kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Selv om DPLP er den direkte modtager af denne støtte, er udgiverne af dagblade også indirekte omfattet af den.
(59)
VFP og Prodipresse anslår, at DPLP kan få en overkompensation for distributionssystemet for aviser og tidsskrifter og herefter bruge den til at finansiere sine andre aktiviteter.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA DEN BELGISKE SAMMENSLUTNING AF DAGBLADSUDGIVERE
(60)
Den 28. august 2009 fremlagde den belgiske sammenslutning af dagbladsudgivere bemærkninger. Den understregede i den forbindelse, hvad det betyder for demokrati og lighed at have et effektivt dagbladsdistributionssystem i hele Belgien til ensartede og rimelige priser, så abonnenterne kan modtage deres dagblade tidligt om morgenen.
4.3. BEMÆRKNINGER FRA DEUTSCHE POST AG OG DHL INTERNATIONAL
(61)
Den 28. august 2009 fremlagde Deutsche Post AG og DHL International bemærkninger. De lagde vægt på, at det er nødvendigt at undersøge overtagelsen af DPLP's pensionsforpligtelser og bl.a. sikre sig, at denne foranstaltning er i overensstemmelse med tidligere praksis, at kontrollere, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med markedet, og at omkostningsfordelingen er i overensstemmelse med Chronopost-dommen, samt endelig at undersøge ejendomsoverførslen.
4.4. BEMÆRKNINGER FRA BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Den 28. august 2009 fremlagde Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (»BD«), som er en del af TNT-koncernen, sine bemærkninger. BD er en konkurrent til DPLP og navnlig til DPLP's datterselskab, Deltamedia, som har ansvaret for bladdistribution på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter. I overensstemmelse med den klage, BD havde indgivet tidligere, understregede selskabet, at DPLP anvendte lavere priser end sine omkostninger ved omdeling af dagblade. DPLP finansierede ifølge BD sine tab gennem offentlig støtte. De lave priser vanskeliggjorde enhver konkurrence med DPLP.
(63)
Ifølge BD havde DPLP overtrådt Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (28) samt artikel 7 i direktiv 97/67/EF. BD rejste ligeledes tvivl om, hvorvidt der forelå støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og om foreneligheden af kompensationen for omkostninger i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(64)
BD var i tvivl om, hvorvidt omdeling af dagblade kunne kaldes en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, eftersom denne aktivitet i de fleste medlemslande er åben for konkurrence uden inddragelse af postvirksomheder.
(65)
BD var heller ikke sikker på, om en støtte, der udelukkende er forbeholdt postvirksomheder, var det mest hensigtsmæssige middel til at støtte omdeling af dagblade, i modsætning til en støtte til udgiverne, som så kunne købe omdelingsydelser på det frie marked, hvilket ville give forskellige serviceydere mulighed for at konkurrere.
(66)
BD rejste tvivl om nødvendigheden af omkostningerne, også selv om opgaven med omdeling af dagbladene, der var overdraget til DPLP, skulle godkendes. Ifølge BD har DPLP langt højere omkostninger end andre virksomheder, hvilket øger det nødvendige tilskudsniveau. I den forstand er tilskuddene hverken forholdsmæssige eller berettigede.
(67)
Endelig mener BD, at DPLP's omkostninger, som staten har påtaget sig, kan omfatte investeringsomkostninger, der ikke er nødvendige for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, idet DPLP kunne have benyttet de infrastrukturer, der var etableret for andre tjenesteydelser. Salgskampagnerne for kommercielle produkter kan også være blevet finansieret af det offentlige tilskud.
5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER
5.1. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERTAGELSEN AF PENSIONERNE
(68)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overtagelsen af pensionsforpligtelserne i overensstemmelse med Combus-dommen (29) ikke udgør statsstøtte, eftersom den letter det belgiske postvæsen for en unormal byrde og ikke for en byrde, som normalt belaster en virksomheds budget.
(69)
Denne unormale byrde er en følge af højere lønomkostninger til vedtægtsansatte medarbejdere og manglende operationel fleksibilitet, hvilket forhindrer DPLP i at nedbringe antallet af tjenestemænd blandt sine medarbejdere, så meget som selskabet ønskede.
(70)
De belgiske myndigheder definerer tre årsager til utilstrækkelig fleksibilitet:
1.
tjenestemændenes ansættelsessikkerhed
2.
manglende intern mobilitet
3.
manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed.
(71)
Tjenestemændenes ansættelsessikkerhed: DPLP gør gældende, at selskabets vedtægtsansatte medarbejdere de facto er ansat for en ubegrænset varighed. DPLP kan ikke bringe sine vedtægtsansatte medarbejderes kontrakter til ophør, medmindre der foreligger vægtige grunde eller gentagne dårlige resultater. Selv i sådanne tilfælde er afskedigelsesproceduren underlagt særdeles strenge krav.
(72)
Desuden har Conseil d'État (den belgiske forvaltningsdomstol med kompetence i spørgsmål om vedtægtsansatte medarbejdere, mens kontraktansatte henhører under arbejdsretternes kompetence) vist sig tilbøjelig til at favorisere vedtægtsansatte, idet man har fastsat en streng standard for fastlæggelse af en »vægtig grund«. Heraf følger, at DPLP ikke kan afskedige sine vedtægtsansatte medarbejdere af økonomiske eller tekniske årsager, hvad enten det sker individuelt eller kollektivt.
(73)
Som følge heraf er opsigelse af en ansættelseskontrakt ikke et ledelsesværktøj, der giver mulighed for at ændre personalesammensætningen i forhold til de faktiske operationelle behov. Da man ikke kan foretage afskedigelser af økonomiske grunde, begrænses DPLP's midler til at løse problemer som utilstrækkelig mobilitet eller højere lønninger eller flere fordele for vedtægtsansatte, end hvad der gælder på markedet. Endvidere kan vedtægtsansatte ikke anmode om en automatisk overførsel til den offentlige forvaltning, og DPLP kan heller ikke pålægge en sådan overførsel.
(74)
Det betyder, at en reduktion i det vedtægtsansatte personale i al væsentlighed begrænser sig til frivillige fratrædelser, og dem er der ikke mange af, og naturlig afgang.
(75)
Manglende intern mobilitet: Ud over DPLP's manglende mulighed for at skære ned i det vedtægtsansatte personale på områder, hvor efterspørgslen efter tjenesteydelser er faldet, er der strenge begrænsninger i selskabets muligheder for at omplacere sine vedtægtsansatte medarbejdere efter behov inden for sin organisation.
(76)
Elementer som sproglig tilknytning, kvalifikationer, anciennitet og funktionel klassifikation gør, at DPLP stort set ikke kan omplacere sine medarbejdere, som arbejder inden for områder, hvor personalebehovet falder, f.eks. på grund af tilbagegangen for traditionel post, til områder, der mangler folk som følge af bl.a. pensioneringer eller stigende efterspørgsel.
(77)
På grund af den ufleksible »status« er DPLP med andre ord stort set ude af stand til at omplacere vedtægtsansatte medarbejdere efter behov eller kompensere for ubalancer mellem aktivitetsområder, hvor der er for mange medarbejdere, og områder, hvor der er for få. Så for at opfylde behov i sektorer med for få ansatte må DPLP paradoksalt nok hyre vikarer eller kontraktansatte samtidig med, at selskabet beholder overskydende personale i afdelinger med for mange ansatte.
(78)
Manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed: Endvidere kan DPLP ikke sende sine vedtægtsansatte på midlertidig arbejdsløshed (»økonomisk arbejdsløshed«), som virksomheder i den private sektor kan gøre, når der mangler arbejde.
(79)
Højere lønomkostninger: Da Régie des Postes blev en selvstændig offentlig virksomhed i 1992 og fik det nye navn DPLP, havde de vedtægtsansatte klart højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte i den private sektor. Siden 1992 har de automatiske anciennitetsbaserede lønforhøjelser og fagforeningernes stærke forhandlingsposition bidraget til at fastholde lønninger og fordele på disse forholdsvis højere niveauer.
(80)
Ud over højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte medarbejdere har vedtægtsansatte 4-11 dages ekstra ferie med løn (30), hvilket øger DPLP's omkostninger. Disse forhold, der er karakteristiske for vedtægtsansat personale, har vanskeliggjort DPLP's styring af enhedsomkostningerne for vedtægtsansatte, som er betydeligt højere end for kontraktansatte i den private sektor.
(81)
Siden overtagelsen af det vedtægtsansatte personale fra Régie des Postes i 1992 har DPLP's ledere erkendt, at disse medarbejdere med deres højere lønomkostninger og manglende operationelle fleksibilitet udgjorde et strukturelt handicap, som det var stadigt vanskeligere at klare, efterhånden som liberaliseringen af postmarkedet skred frem. DPLP indstillede derfor de vedtægtsmæssige ansættelser i 1998. Den naturlige afgang - hovedsagelig som følge af pensionering - førte til en nedgang, i absolutte tal, i antallet af medarbejdere, til 23 538 personer i 2008.
(82)
Reduktionen i det vedtægtsansatte personale afhænger primært af omfanget af den naturlige afgang, og med den aktuelle alderspyramide er det derfor gået langsomt, og vil efter al sandsynlighed fortsætte sådan indtil 2030, dvs. længe efter den fuldstændige liberalisering af postmarkedet, således som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 2
Udvikling i antallet af vedtægtsansatte medarbejdere hos DPLP
(83)
De belgiske myndigheder mener derfor, at DPLP's vedtægtsansatte udgør et alvorligt operationelt og omkostningsmæssigt handicap i forhold til private virksomheder, og at staten har lettet DPLP for en unormal byrde, som selskabets konkurrenter ikke har.
(84)
Foranstaltningen udgør ifølge myndighederne ikke statsstøtte, og den linje, Kommissionen har fulgt i indledningsbeslutningen i overensstemmelse med tidligere sager vedrørende pensionsordninger (EDF (31), La Poste (Frankrig) (32), Royal Mail (33)), er derfor ikke nødvendig i DPLP's tilfælde.
(85)
De belgiske myndigheder gør imidlertid gældende, at en eventuel anvendelse af denne metode på DPLP vil føre til den konklusion, at andelen af de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler, i procent af lønomkostningerne svarer til selskabets konkurrenters.
5.2. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL DEN ÅRLIGE KOMPENSATION FOR OMKOSTNINGERNE VED PUBLIC SERVICE-OPGAVEN
(86)
De belgiske myndigheder har fremlagt regnskabsoplysninger (34) fra DPLP og har redegjort for de omkostningsregnskabsprincipper, der anvendes af DPLP.
(87)
De hævder for det første, at den kompensation for offentlig tjeneste, der udbetales en gang om året, ikke er støtte, eftersom den er i overensstemmelse med Altmark-dommen.
(88)
De gør endvidere gældende, at kompensationen for offentlig tjeneste, hvis den er statsstøtte, er forenelig, eftersom den ikke udgør en overkompensation for de nettoomkostninger, DPLP afholder i forbindelse med udførelsen af sine public service-opgaver. De af de belgiske myndigheder fremlagte beregninger viser ifølge myndighederne en underkompensation for de omkostninger, DPLP har afholdt.
(89)
Endelig anfører de belgiske myndigheder, at nogle af foranstaltningerne udgør en eksisterende støtte. Der henvises i den forbindelse til afsnittet om eksisterende støtte (betragtning 6.3.2 ff.).
5.3. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL KAPITALTILFØRSLER
5.3.1. Kapital tilført i 1997
(90)
Ved brev til Kommissionen den 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at man bør betragte de kapitaltilførsler, der er foretaget i 1997 på omkring 62 mio. EUR i alt, som en udskudt kompensation for public service-forpligtelser.
5.3.2. Kapital tilført i 2003 og 2006
(91)
Ifølge de belgiske myndigheder byggede de kapitalforhøjelser, der blev foretaget i 2003 og 2006, begge på en strategisk plan (35), hvis endelige mål var at forbedre virksomhedens konkurrenceevne og rentabilitet i forbindelse med den gradvise liberalisering af postmarkedet.
(92)
Denne strategiske plan forfulgte to hovedmål:
1.
at forbedre produktiviteten for at sikre konkurrenceevne og rentabilitet i et mere liberaliseret markedsklima
2.
at gøre DPLP mere markedsorienteret ved at åbne virksomheden for kapital fra private investorer, dvs. opnå og opretholde de nødvendige afkast for at tiltrække private investorer og frigøre virksomhedens indtægtsskabende potentiale.
(93)
Kapital tilført i 2003: Ifølge de belgiske myndigheder havde kapitalforhøjelsen i 2003 til formål at styrke DPLP's egenkapital under hensyntagen til de store finansielle forpligtelser, selskabet havde indgået, bl.a. med henblik på opførelse af fire nye sorteringscentre, modernisering af et eksisterende center, optimering af postomdelingsture og automatisering.
(94)
De belgiske myndigheder anfører desuden, at de indskudte midler også dækkede personaleudgifter efter reduktionen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og lønforhøjelse til nye medarbejdere.
(95)
Disse foranstaltninger har givet en rimelig sikkerhed for øget rentabilitet i perioden 2003-2007, der kan opfylde private investorers forventninger. Således har den belgiske stat som eneaktionær i DPLP i 2003 været motiveret af udsigterne til rentabilitet med fuld respekt for princippet om den private investor, der driver virksomhed på markedsøkonomiske vilkår, da den besluttede at foretage en kapitalinvestering.
(96)
Den 5. august 2009 gjorde de belgiske myndigheder endvidere gældende, at rentabilitetsprognoserne viste, at kapitaltilførslen blev foretaget på betingelser, der var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, idet det forventede udbytte oversteg det, en privat investor ville have krævet. Disse prognoser var ikke urealistiske, eftersom den faktiske rentabilitet mellem 2003 og 2008 lå et godt stykke over den forventede rentabilitet.
(97)
De belgiske myndigheder præciserede, at der på ingen måde var sammenhæng mellem kapitaltilførslen i 2003 og afskrivningen af statens tilgodehavender på DPLP's regnskab i 2005. Denne afskrivning, der blev foretaget på et andet tidspunkt, var en normal regnskabsmæssig transaktion, eftersom staten klart havde anført, at disse tilgodehavender ikke ville blive betalt til DPLP. De endelige beløb, der blev afskrevet i forbindelse med saneringen af regnskabet for 2005, adskilte sig fra beløbet på kapitaltilførslen i 2003 og de akkumulerede tab ved udgangen af 2002.
(98)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder meddeler, at denne tilførsel var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme betingelser (pari passu) som dem, der gælder for en privat investor, dvs. Post Invest Europe SA, der investerede 300 mio. EUR. Staten og den private investor tegnede nye aktier, hvilket gav den nye investor mulighed for at opnå 50 % af aktierne minus en, idet staten bevarede 50 % af aktierne plus en (36).
(99)
Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få fastsat kursen på de nyudstedte aktier, skønnede at DPLP's samlede værdi lå mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. De belgiske myndigheder erkender, at DPLP's senere resultater oversteg de hypoteser, som blev fremsat på skønstidspunktet.
(100)
Iværksættelsen af den strategiske plan gjorde det ifølge de belgiske myndigheder muligt at gøre DPLP til en af de mest effektive operatører i Europa. DPLP har gjort betydelige fremskridt med hensyn til rentabilitet, effektivitet (37) og kvalitet og har samtidig fastholdt et rimeligt prisniveau over for kunderne.
5.4. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL SKATTEFRITAGELSERNE
(101)
I deres erklæring af 12. august 2009 indrømmer de belgiske myndigheder, at DPLP ikke var underlagt selskabsskatteordningen, men skulle betale udbytteskat (dvs. skat på juridiske personer) indtil den 27. december 2005. De gør dog gældende, at DPLP i perioden 2003-2005 ikke var omfattet af denne skatteordning. Hvis selskabet havde været underlagt selskabsskat, ville det nemlig have kunnet overføre tidligere tab og ville derfor ikke have været selskabsskattepligtig i denne periode.
(102)
Myndighederne hævder desuden, at DPLP skulle betale en udbytteskat på omkring 2 mio. EUR i løbet af perioden 2003-2005.
(103)
Fra regnskabsåret 2006 skulle DPLP betale selskabsskat uden at kunne overføre tidligere tab. De belgiske myndigheder anslår den skattegodtgørelse, der blev givet afkald på fra det tidspunkt til 51,87 mio. EUR.
(104)
De konkluderer derfor, at DPLP ikke har haft en nettofordel af at være fritaget for selskabsskat inden 2006.
(105)
De belgiske myndigheder præciserer, at DPLP er fritaget for ejendomsskat for så vidt angår indtægter af ejendomme, der benyttes til udførelse af en public service-opgave.
(106)
De anslog nettofordelen for DPLP, som ifølge myndighederne kun repræsenterede en begrænset del af de ekstra omkostninger, selskabet afholdt i forbindelse med sin forpligtelse til at opretholde et postnet med en præcist defineret geografisk tæthed, som selskabet ikke fik nogen anden kompensation for.
(107)
De belgiske myndigheder forklarer, at DPLP er omfattet af visse fritagelser for indirekte og lokale skatter. De gør gældende, at disse fritagelser har en ubetydelig virkning.
5.5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERDRAGELSEN AF EJENDOMME
(108)
I deres erklæring af 12. august 2009 bekræftede de belgiske myndigheder, at der var blevet overdraget et vist antal ejendomme til DPLP, da det blev omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed. Disse bygninger havde DPLP allerede benyttet siden 1971, og de var nødvendige for at udføre selskabets posttjeneste.
(109)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overdragelsen af disse ejendomme ikke gav DPLP nogen fordel, eftersom selskabet allerede benyttede dem i forbindelse med sin public service-opgave. Med andre ord drejede det sig ifølge myndighederne ikke blot om en omorganisering af offentlige goder.
5.6. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL STATENS LÅNEGARANTI
(110)
I deres erklæring af 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at DPLP ikke automatisk er omfattet af en statsgaranti for sine lån. Hvis DPLP skulle søge om en sådan garanti, ville selskabet skulle have de belgiske myndigheders godkendelse og betale en årlig præmie på 0,25 % til statskassen.
(111)
I løbet af den undersøgte periode har DPLP kun en enkelt gang benyttet en offentlig garanti.
(112)
De belgiske myndigheder mener, at en præmie på 0,25 % er passende under hensyntagen til DPLP's finansielle situation og den lave sandsynlighed for, at DPLP ikke skulle betale pengene tilbage. De anslår endvidere, at markedsrenten for et tilsvarende lån uden en statsgaranti ville have været op til 40 basispoint højere.
5.7. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(113)
I deres erklæring af 12. oktober 2009 gør de belgiske myndigheder gældende, at kun redegørelserne fra BD og FVP/Prodipresse indeholder afgørende elementer. Disse elementer vedrører navnlig den avancerede omdeling af aviser og tidsskrifter.
(114)
I modsætning til BD's påstand hævder de belgiske myndigheder, at tildelingen af ydelsen af posttjenester, der ikke er omfattet af eneret (f.eks. omdeling af aviser og tidsskrifter), ikke indgår i anvendelsesområdet for EU's bestemmelser om offentlige indkøb (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF (38)).
(115)
De gør desuden gældende, at omdeling af dagblade og tidsskrifter, som udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke er en krænkelse af EU's bestemmelser om liberalisering af postmarkedet.
(116)
De belgiske myndigheder anfører endvidere, at denne tildeling ikke skyldes en vilkårlig beslutning. Ifølge myndighederne er DPLP den eneste virksomhed, som kan opfylde de betingelser og forpligtelser, der pålægges leverandøren af den type tjenester.
(117)
De belgiske myndigheder gør gældende, at DPLP - i modsætning til det, der påstås af BD - ikke i perioden 2002-2008 har fået en overkompensation for udgifterne til udførelsen af sin omdeling af dagblade og tidsskrifter.
(118)
Myndighederne deler ikke FVP/Prodipresses opfattelse, hvorefter DPLP har oppustet sine investeringer og meromkostninger i forbindelse med udvidelsen af den øgede nationale dækning fra 82 til 100 %. Da de 18 % hovedsagelig vedrører fjerntliggende regioner, er DPLP's personaleomkostninger steget ikke-proportionalt, og DPLP har været nødt til at erhverve transportkøretøjer til lange afstande, som typisk er behæftet med høje afskrivningsomkostninger.
(119)
De belgiske myndigheder gør endelig gældende, at omkostningerne til selskabets reklamekampagne ikke er medtaget i beregningen af den kompensation, selskabet fik fra staten til den øgede bladdistribution.
(120)
BD anfører, at DPLP bestemt ikke er omkostningseffektiv. De belgiske myndigheder anfægter dette argument og understreger, at BD ikke i fuldt omfang tager hensyn til de høje meromkostninger, der er knyttet til avanceret omdeling af dagblade og tidsskrifter, og ser bort fra de store bestræbelser, DPLP har udfoldet for at styre sine omkostninger og øge sin produktivitet.
(121)
Ifølge BD er Deltamedias omkostninger lavere end DPLP's. Denne situation skyldes ifølge de belgiske myndigheder følgende forhold:
a)
Deltamedia tilbyder ikke national dækning
b)
Deltamedia arbejder med uafhængige omdelingsvirksomheder
c)
Deltamedia leverer en forenklet tjeneste, idet selskabet kun arbejder med et begrænset antal udgivere i en enkelt mediekoncern
d)
udgiverne leverer dagblade direkte til omdelingsstederne.
5.8. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL DEN EKSISTERENDE STØTTE
(122)
I deres redegørelse af 21. december 2010 anfører de belgiske myndigheder, at visse af de af undersøgelsen omfattede foranstaltninger udgør eksisterende støtte.
(123)
For det første gør de belgiske myndigheder gældende, at de skattefritagelser, DPLP var omfattet af, er fra før Belgiens tilslutning til Den Europæiske Union og derfor udgør eksisterende støtte.
(124)
For det andet hævder de belgiske myndigheder, at det årlige tilskud til DPLP er fra før 1999, dvs. før liberaliseringen af postmarkedet, og derfor udgør en eksisterende støtte. Såfremt den kapital, som blev tilført før 1999, udgjorde statsstøtte, bør den endvidere ikke betragtes som eksisterende støtte.
(125)
For det tredje påstår de belgiske myndigheder, at alle foranstaltninger, der blev indført før den 13. juli 1999 (dvs. 10 år før indledningen af den formelle procedure i den foreliggende sag), på grund af den tiårige forældelsesfrist vil være eksisterende støtte, eftersom den tidligere ophævelse fra Retten i Første Instans også ville have medført ophævelse af alle Kommissionens tidligere undersøgelsestiltag. De hævder derimod, at foranstaltninger iværksat før december 1992 ikke bør medtages i undersøgelsen, da Kommissionen foretog sin første undersøgelse i december 2002. Det gælder overdragelsen af ejendommene og det første årlige tilskud, der blev udbetalt i 1992.
6. VURDERING
6.1. FORELØBIGE BEMÆRKNINGER TIL DPLP'S PRODUKTØKONOMIOPGØRELSE
(126)
I henhold til artikel 14 i direktiv 97/67/EF som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 om ændring af direktiv 97/67/EF med henblik på fuld realisering af det indre marked for posttjenester i Fællesskabet (39) (det tredje postdirektiv) skal postvirksomheder føre produktøkonomiopgørelser, der gør det muligt at sondre klart mellem på den ene side tjenester og produkter, der er omfattet af befordringspligten, og på den anden side tjenester og produkter, som ikke er det. I deres regnskaber skal de direkte omkostninger henføres direkte til produkter, og fællesomkostninger skal henføres direkte eller indirekte, så bl.a. fællesomkostninger, der er nødvendige for at levere både tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og tjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, fordeles på passende måde. DPLP's produktøkonomiopgørelse består i en aktivitetsbestemt omkostningsberegning, hvor alle driftsudgifter fordeles indtil resultatet før renter og skatter på forskellige produkter i overensstemmelse med den fuldstændige omkostningsfordelingsmetode. Produktøkonomiopgørelsen dækker alle DPLP's driftsudgifter og organisatoriske enheder. I 2009 udgjorde de kommercielle produkter […] % af DPLP's omsætning mod […] % for produkter i tilknytning til offentlige tjenesteydelser.
(127)
Produktøkonomiopgørelsesmetoden omfatter tre niveauer: ressourcer, aktiviteter og produkter. Den skal fastslå, hvor stor en del af omkostningerne der skal fordeles til hvert produkt.
(128)
Omkostningerne er inddelt i 398 typer af forskellige omkostninger og 3 954 ansvarscentre. Af regnskabsmæssige hensyn er disse samlet i 34 ressourcefonde og 108 kodegrupper. Der findes 986 forskellige aktiviteter.
(129)
Ressourceomkostningerne fordeles på aktiviteterne i forhold til deres art. De »direkte ressourcer« knyttes direkte til en bestemt aktivitet, mens de »indirekte ressourcer« bidrager til flere aktiviteter og skal fordeles efter fordelingsnøgler, der afspejler hver aktivitets udnyttelse af den pågældende ressource. Endelig omfatter det samlede bidrag til aktiviteten generalomkostninger, der ikke kan fordeles på bestemte aktiviteter. Disse omkostninger fordeles derfor ligeligt på samtlige produkter på grundlag af kostprisen plus avance.
(130)
De 986 forskellige aktiviteter danner de elementer, som udgør hvert produkts værdikæde. En del af omkostningerne i forbindelse med en given aktivitet henføres til produkter i forhold til hvert produkts udnyttelse af den pågældende aktivitet. Omkostningerne ved de ikke-operationelle aktiviteter henføres først og fremmest til de driftsaktiviteter, der direkte bidrager til produkterne.
(131)
På det sidste trin i processen fordeles aktivitetsomkostningerne i sidste ende på hvert produkt efter en fordelingsnøgle, der normalt er baseret på mængde. Med andre ord bogføres alle produkter, der benytter en aktivitet, med en del af omkostningerne til den pågældende aktivitet, som er proportional med omfanget af deres udnyttelse af aktiviteten.
(132)
Kommissionen mener, at den produktøkonomiopgørelsesmetode, DPLP anvender i øjeblikket, er tilfredsstillende, idet selskabet korrekt henfører alle omkostninger tilstrækkeligt fyldestgørende. Kommissionen konstaterer dog, at DPLP har udviklet denne metode gradvist, og det kan derfor tænkes, at regnskabsoplysningerne fra begyndelsen af den af undersøgelsen omfattede periode ikke er så udførlige - selv om de overordnet set er pålidelige - som oplysningerne i det aktuelle regnskabssystem.
(133)
I marts 2011 forelagde de belgiske myndigheder en ændring med tilbagevirkende kraft af DPLP's produktøkonomiopgørelsesmetode for Kommissionen med henblik på en anden fordeling af visse omkostninger mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Den ændring, de belgiske myndigheder påtænker, vedrører den sidste etape af omkostningsfordelingen, når produkterne bogføres med omkostninger i forhold til omfanget af deres udnyttelse af hver aktivitet.
(134)
Det ændrer den metode til fordeling af driftsudgifterne på produkter, som DPLP havde anvendt indtil da. Efter en sådan ændring vil visse omkostninger i tilknytning til kommercielle produkter overgå til området for offentlige tjenesteydelser, hvilket vil udvide omkostningsgrundlaget for offentlige tjenesteydelser. De offentlige tjenesteydelser vil således skulle afholde gennemsnitligt […] EUR om året i omkostninger, der i øjeblikket henføres til kommercielle produkter. De øvrige elementer i produktøkonomiopgørelsesmetoden forbliver uforandrede.
(135)
De belgiske myndigheder anfører, at omkostningerne til visse aktiviteter i sagens natur fastsættes til et bestemt niveau, der afgøres af behovet for offentlig tjeneste. Med andre ord vil omkostningerne ved disse aktiviteter, der benyttes med henblik på offentlige tjenesteydelser, forblive uforandrede, selv om intet kommercielt produkt benytter disse aktiviteter. Såfremt et kommercielt produkt ikke har givet anledning til den pågældende aktivitet, bør produktet heller ikke bære driftsomkostningen til aktiviteten, selv om det benytter den.
(136)
Skønt de belgiske myndigheder gør gældende, at den reviderede metode er i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (40) og Fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (41) (herefter »fællesskabsrammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«), eftersom den henfører omkostninger, der kan bogføres direkte, og en del af fællesomkostningerne til produkterne, og bedre afspejler de reelle omkostninger ved public service-forpligtelser, finder Kommissionen af formelle, økonomiske og juridiske årsager ikke, at denne nye argumentation kan tages til følge.
(137)
Ud fra en formel betragtning bruges den foreslåede metode ikke konkret i DPLP's interne regnskab, men består snarere i en efterfølgende ændring af tidligere oplysninger. Den reviderede metode er ikke blevet godkendt som takstgrundlag af forvaltningsmyndigheden og bruges ikke mere af staten til beregning af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Den reviderede metode synes derfor at være en teoretisk fremstilling, der er udarbejdet med henblik på denne procedure vedrørende ulovlig statsstøtte. Ud fra en økonomisk betragtning kan man med hensyn til fastsættelse af den overdragelsespris, der er anvendt internt, ikke gå ud fra, at de kommercielle produkter ikke får henført en andel af omkostningerne til de ressourcer, de benytter, (f.eks. bidrager de kommercielle produkter ikke til omkostningerne ved postbudenes omdelingsrunder, selv om disse også omdeler kommercielle produkter). Endelig forekommer en sådan ændring ud fra en juridisk betragtning ikke at være i overensstemmelse med artikel 14, stk. 3, litra b), punkt 4, i direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (42) og rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 (43), idet det i dem alle fastsættes, at fællesomkostninger fordeles på passende måde på de kommercielle aktiviteter.
(138)
Kommissionen baserer derfor ikke sin vurdering på de ændrede regnskaber, men på de produktøkonomioplysninger, der er godkendt i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF af det belgiske institut for post- og telekommunikationstjenester (IBPT), dvs. forvaltningsmyndigheden for den belgiske postsektor (44), som tidligere er fremsendt og følger den af DPLP officielt anvendte produktøkonomiopgørelse.
6.2. VURDERING AF OVERTAGELSEN AF PENSIONER
6.2.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
(139)
Det fremgår af artikel 107, stk. 1, i TEUF, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(140)
For at udgøre statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal følgende fire kumulative betingelser være opfyldt: Foranstaltningen skal:
i)
medføre en fordel for modtageren
ii)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder
iii)
udgøre statslige indgreb eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler
iv)
kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.2.1.1. Fordel og selektivitet
(141)
På grundlag af tilgangen i Combus-dommen (45) gør de belgiske myndigheder gældende, at pensionsforpligtelserne udgjorde en unormal byrde, som konkurrenterne ikke skulle finansiere, og at statens overtagelse heraf derfor ikke udgør støtte.
(142)
De anfører først og fremmest, at det på grund af den manglende fleksibilitet, der er karakteristisk for vedtægtsansatte medarbejderes status, ikke var muligt for DPLP at nedbringe denne personalekategoris andel, selv om den er langt mere bekostelig end en hypotetisk medarbejderstab bestående af medarbejdere med mindre gunstige ansættelseskontrakter.
(143)
Det skal helt generelt bemærkes, at Combus-dommen ikke er blevet stadfæstet af Domstolen. Tværtimod strider Domstolens retspraksis mod en hypotese om, at kompensationen for en strukturbetinget ulempe skulle udelukke, at der er tale om støtte. Således fremgår det af Domstolens faste praksis, at en støtte skal vurderes efter sine virkninger og ikke efter grundene til eller hensigten med statens intervention (46). Domstolen har også fastslået, at begrebet støtte omfatter fordele, som de offentlige myndigheder giver en virksomhed, og som under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (47).
(144)
Domstolen har også anført, at virksomhedernes lønomkostninger naturligvis belaster deres budget, uanset om disse omkostninger skyldes lovgivning eller kollektive overenskomster (48). I den forbindelse fastslog Domstolen, at det forhold, at statsforanstaltninger tager sigte på at kompensere for meromkostninger, udelukker, at der foreligger støtte (49).
(145)
Endvidere kan det konstateres, at Combus' konkurrencesituation var anderledes end DPLP's. Combus skulle drive transportvirksomhed på kommercielt grundlag og operere på markedet under de samme konkurrencevilkår som de private busselskaber. Efter en licitation afstår de offentlige transportselskaber deres bustransportvirksomhed til private og offentlige virksomheder. I overensstemmelse med bestemmelserne om offentlige indkøb tildeles kontrakterne det »økonomisk set mest fordelagtige bud«, uanset om tilbudsgiveren er offentlig eller privat. I hele vurderingsperioden havde DPLP monopol, hvor det økonomiske pres blev udøvet på en helt anden måde. I modsætning til Combus-sagen har Belgien tilsyneladende ikke vedtaget nogen lovbestemmelser om afskaffelse eller tilpasning af den særlige ansættelsesordning for tjenestemænd ved DPLP og den måde, hvorpå de erhverver deres pensionsrettigheder.
(146)
Som følge heraf mener Kommissionen, at de faktuelle forskelle mellem Combus-sagen og den omtvistede sag berettiger, at der drages en anden konklusion i denne sag.
(147)
For at vurdere om de pågældende foranstaltninger omfatter statsstøtteelementer, skal det fastslås, om foranstaltningerne giver DPLP en økonomisk fordel ved at gøre det muligt for virksomheden at undgå omkostninger, den normalt selv skulle have afholdt, og om de derved har hindret markedskræfternes frie spil. Støtte består i en lettelse af de byrder, der normalt belaster virksomhedernes budget, idet der tages hensyn til, hvilken slags ordning den indgår i, og hvordan den er opbygget. Omvendt kunne man også definere begrebet, »særlig byrde«, der består i en meromkostning i forhold til de normale omkostninger. Hvis en særlig byrde ophæves ved en lovbestemmelse, ville det ikke give modtageren en fordel og betragtes derfor ikke som statsstøtte.
(148)
Ifølge Domstolens retspraksis for selektivitetsanalyse skal der foretages en sammenligning med en referenceramme for at fastslå, om særbehandling af visse virksomheder og visse produktioner er i overensstemmelse med »ordningens karakter og opbygning«, og når det i en strukturelt normal markedssituation skal afgøres, om der er tale om en »normal« eller »særlig« byrde, må der derfor anvendes en referenceramme eller sammenligningsfaktor for at fastslå, hvilke virksomheder der befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation i lyset af de pågældende foranstaltningers målsætninger.
(149)
Det ser dog ikke ud til at være muligt at fastlægge en eksogen sammenligningsfaktor, som giver mulighed for at fastsætte et »normalt« bidrag for virksomheder, der befinder sig i samme retlige og faktiske situation som DPLP med hensyn til den pågældende foranstaltnings mål. Især er DPLP's konkurrenter private virksomheder, der udøver deres aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder, mens DPLP havde et lovbestemt monopol i vurderingsperioden, inden den fuldstændige liberalisering trådte i kraft i 2011.
(150)
For at fastslå, om der er tale om en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen herefter undersøge DPLP's situation og sammenligne de sociale bidrag før og efter overtagelsen af pensionerne.
(151)
Siden loven af 6. juli 1971 og indtil pensionsreformen i 1997 afholdt DPLP alle pensionsomkostninger og sociale udgifter for sine tjenestemænd. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at omkostningerne hertil er en del af de normale udgifter, som DPLP skulle finansiere af sine egne midler på baggrund af selskabets juridiske og faktuelle position på det belgiske postmarked.
(152)
Da overtagelsen af pensionerne i 1997, som er genstand for undersøgelsen, gjorde det muligt for DPLP at undgå at bære de omkostninger, selskabet normalt skulle have finansieret af sine egne midler, giver de omtvistede foranstaltninger virksomheden en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(153)
Den pågældende fordel er selektiv, eftersom den kun vedrører DPLP.
6.2.1.2. Statsmidler
(154)
Overtagelsen af pensionerne blev finansieret af staten, som overtog DPLP's kompetencer på pensionsområdet.
(155)
Eftersom staten betaler pensioner til DPLP's pensionerede medarbejdere direkte af sit eget budget, er der klart anvendt statsmidler.
6.2.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(156)
Ovennævnte foranstaltninger vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet DPLP er til stede på konkurrenceudsatte markeder såsom levering af pakker, der er genstand for en stor grænseoverskridende samhandel. På pakkemarkedet står DPLP over for konkurrenter, der driver virksomhed i andre medlemsstater, f.eks. UPS, FedEx eller TNT Express. DPLP driver ligeledes virksomhed på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter, hvor virksomheder fra andre medlemsstater opererer eller kan operere. Omdelingen af pakker har aldrig været helt forbeholdt DPLP, og andre virksomheder tilbød allerede visse pakkeomdelingsydelser (50) eller andre specifikke posttjenesteydelser i begyndelsen af 1990'erne (51). DPLP er desuden til stede på finanssektorens marked (postgirokonti, opsparingskonti og betalingstjenester), hvor selskabet har konkurrenter, som tilbyder finansielle produkter, f.eks. banker og finansielle operatører. Postgiro- og opsparingskonti, som benyttes til både betaling og opsparing, konkurrerer med bankernes kontokurantkonti og opsparingskonti. Banksektoren var allerede konkurrenceudsat før 1992 og var præget af stor samhandel mellem medlemsstaterne. Banker fra forskellige medlemsstater etablerede sig i Belgien før 1992, og der var faktisk dengang over 70 udenlandske finansielle institutioner på det belgiske område (52).
(157)
På baggrund af ovenstående overvejelser er det åbenbart, at enhver statslig foranstaltning, der giver DPLP en økonomisk fordel, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(158)
Af de årsager, der er gjort rede for i betragtning 141 til 157, mener Kommissionen, at pensionsovertagelsen udgør statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.
6.2.2. Vurdering af pensionsovertagelsens forenelighed med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c)
(159)
I forbindelse med pensionsreformen i 1997 blev DPLP's refusion til staten erstattet af et frigørende bidrag, som bringer DPLP's pensionsudgifter på linje med konkurrenternes. Var denne reform ikke blevet indført, ville pensionsudgifterne fortsat være steget mærkbart i de følgende år, bl.a. på grund af forværringen af forholdet mellem erhvervsaktive tjenestemænd (bidragydere) og ikke-erhvervsaktive tjenestemænd (pensionsmodtagere) som følge af DPLP's beslutning om ikke længere at ansætte tjenestemænd.
(160)
Da undtagelsesbestemmelserne i artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF tydeligvis ikke finder anvendelse, og Belgien ikke har påberåbt sig artikel 106, stk. 2, i TEUF til støtte for foreneligheden af pensionsoverdragelsen til fordel for DPLP, skal Kommissionen undersøge, om denne pensionsoverdragelse kan betragtes som forenelig i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det fastsættes, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan betragtes som forenelige med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(161)
Kommissionen skal først undersøge, i hvilket omfang overtagelsen af alle omkostninger i tilknytning til pensionerne opfylder et mål af fælles interesse og er nødvendig med henblik herpå, inden den undersøger foranstaltningens proportionalitet og afvejer de positive og negative virkninger.
6.2.2.1. Liberaliseringen af postsektoren er et mål af fælles interesse
(162)
EU-lovgivningen har siden 1992 fremmet en stadigt større liberalisering af postsektoren med vedtagelsen af grønbogen, som herefter førte til vedtagelse af tre direktiver, nemlig i) direktiv 97/67/EF, ii) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/39/EF af 10. juni 2002 om ændring af direktiv 97/67/EF for så vidt angår yderligere åbning af Fællesskabets marked for posttjenester (53) og iii) direktiv 2008/6/EF. Det anerkendes ligeledes, at liberaliseringen af postmarkederne på EU-niveau spiller en vigtig rolle i Lissabonstrategien for fremme af vækst og beskæftigelse.
(163)
Det er derfor ikke blot vigtigt at garantere ydelsen af grundlæggende posttjenester, som den kommer til udtryk i begrebet befordringspligt, men også at etablere homogene konkurrencevilkår for den oprindelige operatør, de konkurrenter, der allerede er på markedet, og de nye, der kommer til.
(164)
I sin beslutning vedrørende det franske selskab La Poste anerkendte Kommissionen allerede, at etableringen af lige konkurrencevilkår for sociale bidrag for den oprindelige virksomhed og konkurrenterne var en central betingelse for en fair konkurrence i postsektoren. Kommissionen vurderede, at overtagelsen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte, der blev pålagt det franske La Poste, var forenelig med det indre marked, idet de offentlige tilskud sikrede lige socialbidragssatser for det franske La Poste og selskabets konkurrenter. Kommissionen ønsker at følge de samme principper i den foreliggende sag som dem, der blev anvendt i kapitel 6.3 i den beslutning, idet den må anses for at kunne finde anvendelse på den foreliggende sag i det omfang, den er relevant.
6.2.2.2. Pensionsovertagelsens nødvendighed
(165)
Kommissionen finder, at omdannelsen af DPLP i 1992 var nødvendig for at fremme konkurrencen på postmarkedet, idet denne foranstaltning bragte DPLP og selskabets konkurrenter på lige fod med hensyn til juridisk form (og på den måde fjernede den ubegrænsede garanti, DPLP indtil da var omfattet af som offentlig enhed).
(166)
Men hverken den belgiske stat eller Régie des Postes havde samlet reserver, der svarede til de akkumulerede pensionsforpligtelser. Ved sin oprettelse i 1992 fortsatte DPLP med at påtage sig pensionsforpligtelser, men der blev ikke opført et tilsvarende aktiv i selskabets bogholderi med henblik på dækning heraf.
(167)
Udbetalingen af pensioner ville derfor gradvist blive en alt for tung belastning for DPLP, idet mange tjenestemænd nærmede sig pensionsalderen. Skønt der blev truffet foranstaltninger (produktivitetsforbedring, gradvis personalereduktion gennem naturlig afgang, lønindeksering) til at forbedre denne situation, ville det ikke have været tilstrækkeligt til at skabe en varig balance i DPLP's finanser (jf. nedenstående tabel 3).
(168)
Det skyldes bl.a. det forhold, at omdannelsen til en privat virksomhed også indebar, at DPLP ikke længere ansatte tjenestemænd og herefter kun ansatte funktionærer på kontrakt (i henhold til en almindelig ansættelseskontrakt efter arbejdsrettens bestemmelser). Efter 1997 skulle DPLP derfor af sine egne indtægter have finansieret både udgifterne til de pensionerede tjenestemænds pensioner og de sociale bidrag til sine erhvervsaktive kontraktansatte medarbejderes pensionsforsikring.
(169)
Den negative tendens i DPLP's likviditetsstrømme skulle blive værre i årenes løb, eftersom de højere pensionsudbetalinger ville komme til at overstige indtægterne ved selskabets aktiviteter (jf. tabel 3).
Figur 3
Simuleringer af DPLP ’ s likviditetsstrømme foretaget af de belgiske myndigheder i 1996
(170)
Det kan ikke anfægtes, at DPLP ville have stået over for langt højere omkostninger, hvis selskabet skulle have finansieret pensionerne til alle sine pensionerede tjenestemænd af egne ressourcer efter 1997. Det er indlysende, at overgangen fra en juridisk status som offentlig forvaltning til privat virksomhed ville være blevet vanskeliggjort, hvis der ikke var ydet støtte.
(171)
Desuden ville en fuldstændig refinansiering af pensionsudgifterne gennem en forhøjelse af indtægterne fra den regulerede post have ført til meget høje posttakster og en potentielt meget stor nedgang i antallet af sendte breve, så varetagelsen af universelle posttjenester ville være blevet bragt i fare.
(172)
Kommissionen mener desuden, at de pågældende foranstaltninger står i forhold til det mål i Fællesskabets interesse, som de tager sigte på at nå. Dette mål havde ikke kunnet nås med et mere effektivt middel. Inden for sektorer, hvor der leveres tjenester af almindelig økonomisk interesse, kunne der uden tvivl være bevilget en public service-kompensation, men en sådan fremgangsmåde havde ikke været holdbar på lang sigt, da problemet er af strukturel art.
(173)
På baggrund af målene om liberalisering af postmarkederne, der bl.a. består i at garantere varetagelsen af universelle posttjenester af god kvalitet og til billige priser, og i betragtning af målet om at fremme en loyal konkurrence var pensionsovertagelsen en nødvendig foranstaltning.
6.2.2.3. Pensionsovertagelsens proportionalitet
(174)
Beslutningen om det franske La Poste viser Kommissionens vurdering af, om støtteforanstaltningerne til overtagelse af de pensionsudgifter, der blev afholdt af de oprindelige operatører i postsektoren, som fortsat beskæftiger tjenestemænd på vilkår, der blev aftalt på et tidspunkt, hvor de havde monopol, står i forhold til målet. Proportionaliteten skal vurderes på baggrund af etableringen af lige vilkår på de konkurrenceudsatte markeder (f.eks. brevpost, pakker og finansielle tjenesteydelser). Den oprindelige operatør skal betale de samme socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(175)
Da DPLP's kontraktansatte medarbejdere juridisk set er i samme situation som ansatte i en hvilken som helst privat virksomhed i modsætning til vedtægtsansatte medarbejdere, der nyder samme status som tjenestemænd, giver en sammenligning af de sociale bidrag, DPLP betaler for hver medarbejderkategori, mulighed for at kontrollere, om selskabet - efter at være blevet fritaget for pensionerne - opfylder betingelsen om betaling af den samme sats for socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(176)
Den sammenfattende oversigt nedenfor viser mere detaljeret de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler for sine vedtægts- og kontraktansatte medarbejdere:
Socialsikringsomkostninger, der afholdes af DPLP
Vedtægtsansat personale
Kontraktansat personale
DPLP's bidrag til socialsikringsordningen, heraf 8,86 % til pensioner
[…] %
[…] %
Omkostninger direkte afholdt af DPLP
[…] %
[…] %
Sygdom og handicap
[…] %
[…] %
Familieydelser
[…] %
-
Bidrag til betaling af godtgørelser (54)
[…] %
Strukturel reduktion (55)
[…] %
ARBEJDSGIVERBIDRAG i alt
[…] %
[…] %
LØNMODTAGERBIDRAG
[…] %
[…] %
Lønmodtagerbidrag til den almindelige socialsikringsordning
[…] %
[…] %
(177)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, er størrelsen af DPLP's bidrag til den belgiske socialsikringsordning (nominel procentdel af lønomkostningerne) klart mindre end bidraget fra de private virksomheder ([…] % mod […] %).
(178)
Tager man imidlertid hensyn til de omkostninger, der direkte afholdes af arbejdsgiveren, med henblik på en sammenligning af de effektive socialbidragssatser, er de to procenttal næsten identiske og endda lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] % mod […] %).
(179)
Det kan ligeledes konstateres, at de bidrag, der indbetales af lønmodtagerne, stort set er identiske i de to tilfælde ([…] % mod […] %).
(180)
Den lavere nominelle sats for bidrag til den sociale sikring, som DPLP betaler for sine vedtægtsansatte medarbejdere, skyldes fritagelsen for visse socialsikringsbidrag, der ikke gælder for ansatte med tjenestemandsstatus (f.eks. erhvervssygdom, arbejdsløshed, arbejdsulykke). DPLP betaler dog selv direkte de udgifter, der er undtaget på grund af de vedtægtsansattes særlige status. Det medfører høje direkte omkostninger for DPLP.
(181)
Hvad angår bidraget fra lønmodtagerne selv, som også bør tages i betragtning, eftersom lønmodtagerne skal betale dette bidrag af den løn, arbejdsgiveren udbetaler (bidraget repræsenterer således også en udgift for arbejdsgiveren), er det lidt højere for de vedtægtsansatte end for de kontraktansatte medarbejdere.
(182)
De belgiske myndigheder og DPLP har fremsendt oplysninger, der viser, at de direkte bidrag alt i alt har ligget stabilt over tid.
(183)
Skønt de direkte omkostninger, som DPLP har afholdt direkte ([…] %), ikke i egentlig forstand svarer til socialbidrag, bør der tages hensyn til, at disse omkostninger ikke er frivillige omkostninger, men direkte følger af de vedtægtsansattes særlige status og dermed er blevet pålagt DPLP. Det forekommer derfor logisk at sidestille dem med andre obligatoriske udgifter til social sikring med hensyn til oprindelse og formål.
(184)
Der bør derfor tages hensyn til disse direkte omkostninger ved beregningen af DPLP's faktiske sociale bidrag. Den samlede sats for sociale bidrag, der bliver resultatet, vil være lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] %) end for medarbejdere i private virksomheder ([…] %).
6.2.2.4. Afvejningstest for pensionsovertagelsen
(185)
Reformen af pensionsordningen, der gælder for DPLP, markerede en væsentlig etape i virksomhedens tilpasning til den gradvise liberalisering og med henblik på den fuldstændige liberalisering af det belgiske postmarked, som spiller en vigtig rolle i forbindelse med Lissabonstrategien for vækst og beskæftigelse.
(186)
I sin beslutning om La Poste fandt Kommissionen, at liberaliseringen af postsektoren kunne vanskeliggøres, hvis forslag til pensionsreformer (i lighed med den, der er iværksat i Belgien) ikke blev godkendt.
(187)
Selv om de pågældende foranstaltninger ikke vedrører særlige pensionsydelser, mener Kommissionen ligeledes, at de gør det muligt at gøre en finansieringsordning, som udviklingen havde gjort ugyldig, varig. Kommissionen mener derfor, at foranstaltningerne indgår i den generelle reform af medlemsstaternes pensionsordninger, som både Rådet og Kommissionen ønsker.
(188)
De negative virkninger af foranstaltningen synes begrænsede, idet det på baggrund af DPLP's fortid og aktiviteter er klart, at en stor del af selskabets pensionsforpligtelser vedrører aktiviteter under eneretsområdet, hvor konkurrencefordrejning i sagens natur er begrænset.
(189)
Den pågældende foranstaltning kunne teoretisk set give DPLP mulighed for at bevare en dominerende stilling. Kommissionen anser dog denne risiko for lille, fordi foranstaltningerne er begrænset til en tilpasning af de bidrag, DPLP betaler, til selskabets konkurrenters.
(190)
Det følger af ovenstående, at de negative virkninger af støtten til DPLP er begrænsede i forhold til foranstaltningens positive virkninger.
(191)
Da foranstaltningerne er begrænset til det strengt nødvendige for at skabe lige konkurrencevilkår med hensyn til sociale bidrag og fjerner den konkurrencefordrejning, der var en ulempe for DPLP, ændrer de ikke samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(192)
Som følge heraf er Kommissionen af den opfattelse, at pensionsovertagelsen, der blev indført i 1997, kan anses for at være en støtte, der er forenelig med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, eftersom DPLP ikke er bedre stillet end andre virksomheder for så vidt angår omkostninger til social sikring for selskabets vedtægtsansatte.
6.3. VURDERING AF KOMPENSATIONEN FOR OFFENTLIG TJENESTE OG ANDRE FORANSTALTNINGER
6.3.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
6.3.1.1. Fordel og selektivitet
(193)
Hvad angår kompensation for omkostninger til offentlige tjeneste, defineres det i Altmark-dommen (56), hvilke betingelser et offentligt indgreb skal opfylde for at blive betragtet som en kompensation for public service-forpligtelser og udelukke, at der er tale om statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(194)
I den foreliggende sag er disse betingelser, og nærmere bestemt den fjerde betingelse, ikke opfyldt, idet DPLP ikke blev udvalgt på grundlag af offentligt udbud. Endvidere har de belgiske myndigheder ikke påvist, at størrelsen af den nødvendige kompensation var fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have, og Kommissionen har ingen oplysninger, der giver anledning til at tro, at den fjerde betingelse er opfyldt.
(195)
Da de årlige kompensationer kun har været til gavn for en enkelt virksomhed, og der er stillet ekstra ressourcer til rådighed for den pågældende virksomhed, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(196)
Kapital tilført i 1997: De belgiske myndigheder har erkendt, at den kapital på 62 mio. EUR, der blev tilført i 1997, i realiteten var en udskudt betaling af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som var forfalden i 1996. Denne tilførsel skal derfor vurderes på samme grundlag som de årlige kompensationer. Da de forskellige betingelser, der er defineret i Altmark-dommen, ikke er opfyldt, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(197)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2003 (297,5 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte. Ifølge myndighederne havde denne tilførsel til formål at styrke DPLP's egenkapital med henblik på opførelse og modernisering af sorteringscentre, optimering af postomdelingsrunder og automatisering. De indskudte midler skulle også dække personaleudgifter som følge af nedskæringen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og forhøjelse af lønnen til de nye medarbejdere.
(198)
For at vise, at denne kapitaltilførsel var i overensstemmelse med princippet om en investor under markedsøkonomiske vilkår, udarbejdede de belgiske myndigheder nogle rentabilitetsprognoser i forbindelse med deres strategiplan, der viste et rentabilitetsniveau over den kapitalomkostning, en privat investor ville kræve.
(199)
Fremskrivninger og beregning af overskud foretaget af de belgiske myndigheder er fremadrettede, meget detaljerede og i overensstemmelse med den metode, en privat investor ville bruge:
1.
Rentabiliteten er beregnet ved hjælp af metoden for tilbagediskontering af fremtidig indtjening til nutidsværdi, der tager hensyn til virksomhedens fremtidige vækst og investeringernes kapacitet til at generere overskud og likviditetsstrømme til aktionærerne.
2.
Tre forskellige scenarier er opstillet: et optimistisk scenario, et pessimistisk scenario og det mest sandsynlige scenario, som blev valgt med henblik på at vurdere fremskrivningernes følsomhed.
3.
Fremskrivningerne viste en stigning i avancen på […] % i 2007 (jf. tabel 4) og en forventet intern forrentning på […] % i perioden 2003-2012 (jf. tabel 5), dvs. en forrentning på over […] %, der er oplyst af en uafhængig ekspert (Banque Degroof) som den avance, private investorer i postsektoren ville finde passende.
Tabel 4
Prognoser for overskud i perioden 2003-2007 udarbejdet af de belgiske myndigheder
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
Tabel 5
Forudberegning af den interne forrentning foretaget af de belgiske myndigheder for det mest sandsynlige scenario
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(200)
Det kan ligeledes bemærkes, at prognosernes pålidelighed alt i alt blev valideret af de finansielle resultater, som blev opnået i de følgende år (jf. tabel 6). Som følge af denne rentabilitetsforøgelse begyndte DPLP at udbetale udbytte fra 2007.
Tabel 6
Faktisk overskud i perioden 2003-2007
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(201)
Resultaterne over en tiårig periode er ligeledes i overensstemmelse med prognoserne fra 2003, idet den interne forrentning efterfølgende skulle være […] %, dvs. højere end […] %, der var forudsat i 2003.
(202)
Skønt udbyttet af den belgiske stats investering synes tilstrækkeligt til at bekræfte, at den pågældende investering overholdt det markedsøkonomiske investorprincip, bør det bemærkes, at de forventede indtægter, der tjener som grundlag for vurderingen af denne rentabilitet, omfattede statsstøtte og bl.a. årlige kompensationer til DPLP.
(203)
Imidlertid forfølger disse statsstøtteforanstaltninger klart forskellige mål og har ingen kronologisk forbindelse med kapitaltilførslen i 2003.
(204)
Desuden blev den usikkerhed, der for en privat investor kan følge af uanmeldt støtte til DPLP, imødegået af den formelle tilladelse til kapitaltilførslen, som Kommissionen gav i sin beslutning fra 2003. Da investeringen blev foretaget, ville enhver privat investor med gode udsigter til et udbytte formentlig have løbet risikoen ved at foretage investeringen efter vedtagelsen af Kommissionens godkendelse, selv om den endnu ikke var endelig. En privat investor ville ikke have ventet flere år med at træffe den beslutning, dvs. indtil datoen for Rettens eller Domstolens dom. Som følge heraf er en senere ophævelse af denne beslutning en begivenhed, der ikke kunne forudsiges på investeringstidspunktet, men må være forekommet lidet sandsynlig, eftersom Kommissionens beslutninger anses for retsgyldige, så længe de ikke er blevet ophævet.
(205)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at kapitaltilførslen i 2003 kan anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(206)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2006 (40 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte.
(207)
Denne tilførsel blev foretaget på de samme betingelser som dem, der gælder for en privat investor. Forhøjelsen af DPLP's kapital blev tegnet af staten (40 mio. EUR) og Post Invest Europe (300 mio. EUR) til samme aktiekurs (pari passu). Post Invest Europe var på det tidspunkt en ekstern investor, der ikke havde nogen forbindelse til DPLP eller den belgiske stat.
(208)
Desuden var aktieemissionskursen blevet fastsat korrekt. Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få bestemt kursen på de nyudstedte aktier, anslog DPLP's samlede værdi til mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. Hypoteserne vedrørende udbytteniveau og risiko på grundlag af en fælles virksomhedsplan byggede på overvejelser for en langsigtet profitoptimering. DPLP's senere resultater efter kapitalforhøjelsen i 2006 (jf. nedenfor) bekræfter også, at de hypoteser og parametre, der blev lagt til grund på tidspunktet for investeringsbeslutningen, var pålidelige.
Tabel 7
DPLP's resultater mellem 2006 og 2010
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(209)
Kommissionen mener, at kapitaltilførslen i 2006 på 40 mio. EUR er helt i overensstemmelse med en investors adfærd under markedsøkonomiske vilkår og derfor ikke udgør statsstøtte.
(210)
Fritagelsen for selskabsskat kunne ganske vist give DPLP en fordel, fordi det skattebeløb, selskabet ellers skulle have betalt, eventuelt ville være blevet sat ned, men den har ikke givet nogen konkret fordel. Fra 1992 til 2005, hvor fritagelsen blev ophævet, var DPLP's akkumulerede resultat efter skat nemlig negativt. Skønt selskabets nettoresultat visse år var positivt, ville den skattegodtgørelse, som ville være blevet overført fra år til år have gjort det muligt for DPLP ikke at betale skat, selv om det havde været underlagt selskabsskatteordningen. Den fritagelse undersøges derfor ikke nærmere i denne beslutning.
(211)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokal skat sætter derimod DPLP i en mere gunstig position end andre virksomheder, eftersom de letter selskabet for forpligtelser, det normalt skulle have opfyldt. De giver derfor selskabet en selektiv fordel.
(212)
De belgiske myndigheder har anført, at overførslen af ejendomme skyldtes en intern omorganisering af statens aktiver, eftersom DPLP på det tidspunkt fuldt og helt tilhørte staten. Ejendomsoverførslen stillede dog nye aktiver til rådighed for DPLP, som tidligere havde tilhørt staten. DPLP benyttede allerede disse ejendomme, mens de tilhørte staten, men var ikke den retmæssige ejer. Overdragelsen af et lovformeligt skøde gav DPLP ejendomsret til ejendommene, idet DPLP er adskilt fra staten. DPLP fik dermed ekstra ressourcer i forhold til situationen før overdragelsen. Denne foranstaltning gav derfor selskabet en selektiv fordel.
(213)
Hvis der ikke havde foreligget en statsgaranti, ville DPLP ikke have kunnet opnå et lån på samme vilkår. De belgiske myndigheder vurderede, at markedsrenten ville have været op til 40 basispoint højere, mens præmien til staten var på 25 basispoint.
(214)
I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (57) (punkt 3.2.d)) »bør staten normalt have udbetalt en rimelig præmie for at bære risikoen for det garanterede eller modgaranterede beløb. Når den pris, der betales for garantien, er mindst lige så høj som den tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, omfatter garantien ikke støtte. Hvis der ikke kan findes nogen tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, skal de samlede finansielle omkostninger ved det garanterede lån, herunder rentesatsen og garantipræmien, sammenlignes med markedsprisen for et tilsvarende lån uden garanti.« Da præmien ikke synes at være i overensstemmelse med markedet, har statsgarantien gjort det muligt for DPLP at opnå finansiering til en pris under det, selskabet i princippet burde have betalt.
(215)
Som følge heraf gav foranstaltningen DPLP en selektiv fordel, der svarer til forskellen mellem den rentesats, DPLP skulle have betalt uden statsgaranti, og den effektive rentesats plus garantipræmien. Den opnåede fordel var hvert år på 15 basispoint på udeståendet. Fordelen kan derfor anslås til 1,5 mio. EUR over hele låneperioden.
6.3.1.2. Anvendelse af statsmidler
(216)
Den årlige kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse blev finansieret af den belgiske stats budget i overensstemmelse med de successive driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat. Ifølge den belgiske stats oplysninger udgør kapitaltilførslerne i 1997 de facto en kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse og er derfor medtaget i denne del af afgørelsen.
(217)
Skattefritagelserne har medført et fald i statens skatteindtægter i forhold til de indtægter, staten ville have haft, hvis de pågældende fritagelser ikke var givet. De indebærer som følge heraf en overførsel af statsressourcer i form af et tab af skatteindtægter for den belgiske stat.
(218)
De ejendomme, der blev overført til DPLP, tilhørte tidligere staten. Denne afstod ejendomsretten til DPLP og mindskede dermed sine egne aktiver og øgede samtidig DPLP's. Foranstaltningen udgør derfor en overførsel af statsressourcer.
(219)
Garantien for lånet blev bevilget af staten, som over sit eget budget påtog sig risiciene uden modydelse. Der er derfor tale om statsmidler, idet staten giver afkald på indtægter.
(220)
De indtægter, der skabes gennem postomdelingstjenester, er ikke statsindtægter i overensstemmelse med Preussen Elektra-dommen (58), idet de priser, brugerne betaler, finansieres af deres egne midler, som ikke er underlagt statens kontrol.
(221)
Med henblik på at vurdere foreneligheden sættes disse indtægter alligevel direkte i forhold til levering af en tjenesteydelse af almindelig interesse i postsektoren og skal derfor tages i betragtning i overensstemmelse med punkt 17 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og artikel 7 i direktiv 97/67/EF ved afgørelse af, om kompensationen er nødvendig og forholdsmæssig.
6.3.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(222)
Foranstaltningerne kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne af de samme årsager som anført i betragtning 6.2.1.3.
6.3.1.4. Sammenfattende oversigt over støtteforanstaltningerne
(223)
Af de i betragtning 0 til 6.3.1.3, anførte årsager udgør følgende foranstaltninger statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF:
a)
årlig kompensation for tjenesteydelse (1992-2010)
b)
kapitaltilførsler i 1997
c)
fritagelse for ejendomsskat (1992-2005)
d)
overdragelse af ejendomme i 1992
e)
statsgaranti stillet i 2004.
6.3.2. Eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF
(224)
Nogle af de foranstaltninger, der er undersøgt i den foreliggende sag, kan betragtes som eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF.
6.3.2.1. Fritagelse for selskabsskat og ejendomsskat
(225)
Fritagelserne for selskabsskat og ejendomsskat har gavnet DPLP, mens selskabet stadig var en offentlig forvaltning, dvs. før 1971, og var gældende før Belgiens tilslutning til EØF. De er ikke blevet ændret siden. Disse foranstaltninger udgør derfor eksisterende støtte.
(226)
Fritagelsen for selskabsskat blev ophævet i 2005, mens fritagelsen for ejendomsskat stadig var gældende.
6.3.2.2. Liberalisering af postmarkedet
(227)
Ifølge de belgiske myndigheder bør alle foranstaltninger, der ligger forud for liberaliseringen af postmarkederne i 1999, tages i betragtning som eksisterende støtte. De pågældende foranstaltninger har dog gavnet samtlige DPLP's aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder (såsom markederne for pakkeomdeling og finansielle tjenesteydelser) længe før ikrafttrædelsen af direktiv 97/67/EF i 1999. Som følge heraf kan en sådan støtte ikke i overensstemmelse med Alzetta-dommen (59) anses for at blive en eksisterende støtte på grund af udviklingen af det indre marked. Den kan derimod betragtes som eksisterende støtte for en given støttemodtager, såfremt den pågældende udelukkende drev virksomhed på markeder, der ikke var åbne for konkurrence, da støtten blev iværksat.
(228)
Dette argument kan Kommissionen derfor ikke godtage.
6.3.2.3. Forældelsesfrist på 10 år
(229)
Påstanden om, at den tiårige forældelsesfrist løber fra indledningen af denne formelle undersøgelsesprocedure, dvs. i 2009, kan heller ikke tages til følge. Retten har ikke med sin dom i 2009 ophævet alle tidligere undersøgelsestiltag. Den lod blot forstå, at disse tiltag burde have tilskyndet Kommissionen til at indlede en formel undersøgelsesprocedure (60).
(230)
Til gengæld skal de foranstaltninger, der blev truffet før den 23. december 1992, betragtes som eksisterende støtte, da Kommissionen iværksatte sit første undersøgelsestiltag den 23. december 2002, da den sendte sin første anmodning om oplysninger til de belgiske myndigheder.
6.3.3. Foreneligheden af kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efter artikel 106, stk. 2, i TEUF
(231)
Vurderingen af, om kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse er forenelig med det indre marked, sker på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF og rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse gælder fra deres ikrafttræden den 29. november 2005. Da de hovedsagelig består i en kodificering af bestemmelser, der allerede eksisterede før rammebestemmelsernes ikrafttræden, vil der også blive henvist til dem ved vurderingen af foranstaltninger, som blev truffet før rammebestemmelsernes ikrafttræden.
6.3.3.1. Evalueringsområde fastlagt på grundlag af mandatet i henhold til driftsaftalerne
(232)
I deres bemærkninger modsatte de belgiske myndigheder og DPLP sig kraftigt, at Kommissionen i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der tidligere har været anvendt til at vurdere andre sager vedrørende ulovligt udbetalt støtte, foretager en samlet analyse af hele den til DPLP bevilgede støtte i hele perioden, hvilket forudsætter, at støtten uden forskel har finansieret alle de public service-opgaver, virksomheden havde fået overdraget. De belgiske myndigheder og DPLP gjorde gældende, at de driftsaftaler, de har indgået i den foreliggende sag, i modsætning til, hvad der er konstateret i andre sager, indeholder en streng afgrænsning af, hvilket af DPLP's aktivitetsområder der kan få støtte, og det samme gælder de støttebeløb, de pågældende aktiviteter kan opnå (61).
(233)
Kommissionen finder, at statens og støttemodtagerens respektive rettigheder og forpligtelser er strengt defineret i de pågældende driftsaftaler, idet der fastsættes beregningsparametre for den kompensation, støttemodtageren kan opnå, for de i aftalen anførte specifikke aktiviteter og for de anførte perioder. Derfor vil Kommissionen basere sin vurdering på bestemmelserne i de forskellige driftsaftaler.
(234)
De tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke støttens forenelighed skal kontrolleres, er defineret i de af medlemsstaten fastlagte mandater. DPLP får de public service-opgaver overdraget, som selskabet skal løse, gennem successive forvaltningsakter om godkendelse af de driftsaftaler, det indgår med staten omkring hvert femte år. Disse aftaler udvikler og supplerer bestemmelserne i den nationale postlov.
(235)
Hver successiv driftsaftale udgør et særskilt mandat, som indeholder en beskrivelse af de public service-opgaver, DPLP skal løse, og oplysninger om mandatets varighed og de parametre, der danner grundlag for beregningen af kompensationen fra staten. I driftsaftalerne præciseres det, hvilke aktiviteter der tages i betragtning ved beregningen af den finansielle kompensation fra staten.
(236)
Støtteforanstaltningernes forenelighed skal vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, eftersom kompensationen er bevilget til at finansiere omkostningerne ved opfyldelsen af public service-opgaverne. Kompensationen er forenelig, hvis den ikke i uforholdsmæssig grad kompenserer for de ekstra omkostninger, DPLP afholder under udførelsen af de public service-opgaver, selskabet har fået overdraget ved driftsaftalerne. Enhver overkompensation skal tilbagebetales.
(237)
Det område, der skal vurderes med henblik på overkompensation, omfatter de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke der i henhold til de successive driftsaftaler er fastsat en kompensation.
(238)
Det er vigtigt at bemærke, at der er visse forskelle i bestemmelserne i de successive driftsaftaler. Derfor skal overkompensationen beregnes på grundlag af de særlige parametre, der er defineret i hver enkelt aftale.
(239)
I den første driftsaftale (1992-1996) dækker kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse alle offentlige tjenesteydelser. I henhold til bestemmelserne i den første driftsaftale er kompensationen ikke fordelt mellem de forskellige offentlige tjenesteydelser, alt efter om de kan få støtte ifølge aftalen eller ej.
(240)
Derfor må man tro, at den i denne aftale fastsatte kompensation dækker de ekstra omkostninger ved opfyldelsen af alle public service-opgaver uden undtagelse. For denne periode vedrører kontrollen af en eventuel overkompensation derfor alle public service-foranstaltninger: den universelle posttjeneste (befordringspligt/forsyningspligt) og omdeling af aviser og tidsskrifter samt andre opgaver, DPLP har fået overdraget.
(241)
I modsætning til den første driftsaftale forbeholdes støtten i henhold til den anden, tredje og fjerde driftsaftale bestemte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som er defineret heri. Følgende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kan gøre krav på kompensation: omdeling af dagblade og tidsskrifter samt andre offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33. De tjenesteydelser, der er omfattet af støtte, er anført i driftsaftalerne i følgende artikler: artikel 7 i den anden driftsaftale, artikel 15 i den tredje driftsaftale og artikel 12 og 13 i den fjerde driftsaftale.
(242)
Der kan derimod kun gives kompensation for befordringspligten i henhold til den første af driftsaftalerne.
(243)
Udgifter og indtægter vedrørende den universelle posttjeneste er således ikke medtaget i beregningen af overkompensation ud over, eventuelt, det overskydende udbytte af eneretsområdet (62).
6.3.3.2. Beregning af overkompensation
(244)
På grund af forskellene i de public service-opgaver, der er anført i betragtning 239 til 243, beregnes den eventuelle overkompensation særskilt for den første driftsaftale og de tre følgende driftsaftaler.
(245)
Ud over dækning af omkostningerne ved opfyldelse af public service-forpligtelserne fastsættes der endvidere i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kompensation for en rimelig forrentning (63).
(246)
I punkt 18 i rammebestemmelserne vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fastsættes det, at der ved rimelig fortjeneste forstås »en forrentning af egenkapitalen, der tager hensyn til virksomhedens risiko eller manglende risiko som følge af statens intervention, navnlig hvis staten indrømmer den særlige eller eksklusive rettigheder. Denne forrentning må normalt ikke overstige den gennemsnitlige kapitalforrentning i den pågældende sektor i de senere år. I sektorer, hvor der ikke findes nogen virksomhed, der kan sammenlignes med den, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, kan sammenligningen foretages med virksomheder i andre medlemsstater eller om nødvendigt i andre sektorer, forudsat at der tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende i hver sektor. Ved fastlæggelsen af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste, kan medlemsstaten indføre incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster.«
(247)
Det må derfor fastsættes, hvor stor en rimelig fortjeneste skal være under hensyntagen til forskellige parametre, bl.a. gennemsnitssatsen for den berørte sektor, risikoen ved virksomhedens aktiviteter og i givet fald incitamentsbaserede kriterier i forbindelse med det pågældende selskab.
(248)
For at fastlægge størrelsen af en rimelig fortjeneste har Kommissionen støttet sig til forskellige ekspertundersøgelser, som gennemgås nærmere i det følgende. På grundlag af undersøgelserne og hver driftsaftales risikoniveau har Kommissionen fastlagt forskellige niveauer for en rimelig fortjeneste for DPLP, som vedrører dels postomdeling og dels omdeling af aviser og tidsskrifter for hver af de fire driftsaftaler. Undersøgelserne har det til fælles, at de forsøger at definere grupper af virksomheder, der med hensyn til aktiviteter og risikoprofil er tilpas sammenlignelige med den oprindelige postvirksomhed, og fastlægge en referencefortjeneste for sidstnævnte baseret på de fortjenester, der er konstateret i disse sammenlignelige virksomheder.
(249)
Hvad angår især risiko, ønsker Kommissionen at understrege, at DPLP i hele den undersøgte periode stod over for en svag eller ikkeeksisterende konkurrence for de fleste af sine aktiviteter, enten fordi selskabet havde et retligt beskyttet monopol (det gælder for de fleste postomdelingstjenester), eller fordi det indtog en dominerende stilling med meget høje markedsandele og adgangsbarrierer som følge af subsidiering af priser, der var lavere end omkostningerne (f.eks. bladdistribution). Ifølge Kommissionen skal der tages hensyn til dette aspekt i alle de sammenlignende undersøgelser, der er foretaget med selskaber, som samtidig med at levere de samme tjenesteydelser som DPLP skulle drive virksomhed på et konkurrenceudsat marked.
(250)
Endvidere afhænger størrelsen af den risiko, en oprindelig postvirksomhed var udsat for, hovedsagelig af den reguleringsmekanisme, de offentlige myndigheder har etableret.
(251)
For så vidt angår postomdelingen, hvor DPLP's befordringsforpligtelse primært blev finansieret af frimærkernes pris (64), vurderer Kommissionen, at risikoen var mærkbart anderledes, alt efter om forvaltningsmyndigheden justerede frimærkernes pris mere eller mindre hyppigt (f.eks. ved årets begyndelse eller simpelthen hver gang, det var nødvendigt) for til stadighed at dække nettoomkostningerne ved befordringspligten, eller om frimærkepriserne (65) blev fastsat på forhånd for en længere periode (f.eks. fire eller fem år) inden for rammerne af en langfristet kontrakt (66). Den første måde at regulere priserne på betyder normalt, at den pågældende virksomhed løber en ret lille risiko, eftersom priserne på frimærker tilpasses med en bestemt hyppighed for at fastholde en konstant finansiel balance mellem indtægter og udgifter. Denne type regulering beskytter selskabets avance mod usikkerhed. Den anden måde medfører en større risiko, for den udsætter virksomheden for konsekvenserne af udsving i udgifter og indtægter over en længere periode.
(252)
For omdeling af aviser og tidsskrifter (befordringspligt finansieret af kompensationer) er forskellen på samme måde stor, alt efter om kompensationen bygger på faktiske nettoomkostninger (faktisk påløbne nettoomkostninger) eller forventede nettoomkostninger over en længere periode. En kompensation, der udbetales med et forud fastsat beløb, som dækker forventede nettoomkostninger over en længere periode i fremtiden, udsætter således virksomheden for alle udsving i indtægter og udgifter. Virksomheden står derfor over for en højere risiko end i tilfælde af fuldstændig kompensation på grundlag af udgifter og indtægter, der fastlægges efterfølgende.
(253)
Såfremt aftalen mellem virksomhed og offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjenesteydelse er forbundet med en vis grad af risiko, f.eks. fordi den udsætter den oprindelige virksomhed for store udsving i indtægter og udgifter, skal den rimelige fortjeneste, den oprindelige virksomhed har ret til, være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder omvendt er af en sådan art, at den offentlige tjeneste ikke er forbundet med en væsentlig risiko, skal den tilladte rimelige fortjeneste også være beskeden.
(254)
Kommissionen bemærker desuden, at størrelsen af den risiko, selskabet løber, og størrelsen af den kompensation, det har ret til for effektivitetsgevinster, er snævert forbundne. Således kan de offentlige myndigheder på forhånd definere et fast kompensationsniveau, som tager højde for og indarbejder de effektivitetsgevinster, virksomheden normalt ventes at opnå i aftaleperioden. Såfremt selskabet gennem aftalen udsættes for alle udsving i udgifter og indtægter, tilskyndes det til at blive mere effektivt og forbedre omkostningseffektiviteten. Samtidig løber det en større risiko. I en vis forstand går risiko og effektivitetsincitamenter således hånd i hånd. På samme måde tilskynder en maksimumspris, der på forhånd fastsættes for en længere periode, normalt i højere grad til større effektivitet, men er også mere risikabel for det pågældende selskab.
(255)
For at undersøge spørgsmålet om, hvad der er en rimelig fortjeneste for DPLP, støtter Kommissionen sig til flere ekspertundersøgelser:
(256)
WIK-undersøgelsen: I forbindelse med sag C 36/07, en statsstøttesag vedrørende den tyske postvirksomhed Deutsche Post AG (i det følgende benævnt »DP«) bad Kommissionen WIK Consult om at udarbejde en undersøgelse af den passende størrelse for en rimelig fortjeneste for de oprindelige postvirksomheder (67) (i det følgende »WIK-undersøgelsen«). De relevante dele af WIK-undersøgelsen er sendt til Belgien den 25. marts 2010 og den 7. februar 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til WIK-undersøgelsen den 23. april 2010 og den 1. marts 2011.
(257)
Deloitte-undersøgelsen: Den 23. april 2010 modtog Kommissionen en undersøgelse foretaget af Deloitte (68) (i det følgende »Deloitte-undersøgelsen«), hvori Deloitte udtalte sig om størrelsen af en rimelig fortjeneste for DP's universelle tjenesteydelser. Denne undersøgelse blev fremsendt til Belgien den 9. december 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til Deloitte-undersøgelsen den 26. december 2011.
(258)
CRA-undersøgelsen: Den 1. marts 2011 fremlagde Belgien en undersøgelse fra Charles Rivers Associates (69), som anfægtede WIK-undersøgelsen (i det følgende »CRA«).
(259)
I denne undersøgelse definerer WIK en rimelig referencefortjeneste for DP. Konkret analyserer WIK først de specifikke opgaver og risici for DP og konkluderer, at DP hovedsagelig varetager rutineopgaver og løber en begrænset virksomhedsrisiko (70). På grundlag af denne analyse, vælger WIK de virksomheder, der kan tjene til sammenligning, med andre ord fastlægger WIK sammensætningen af de referencegrupper, der skal give mulighed for at udlede den rimelige referencefortjeneste. WIK understreger generelt, at den valgte evalueringsprocedure følger principperne for den standardmetodologi, der anvendes til referenceværdier for rentabilitet i afregningspriser (71). Denne metodologi anvendes ikke kun i nationale bestemmelser for afregningspriser, men også i OECD's principper for afregningspriser (i det følgende OECD-principperne) (72).
(260)
WIK benytter flere instrumenter til rentabilitetsmåling og skelner mellem den interne rentefod baseret på pengestrømme, som anses for det teoretisk korrekte instrument til måling af rentabiliteten for en aktivitet, og andre indikatorer på grundlag af regnskabsoplysninger (rentesats) som afkast af investeret kapital, egenkapitalforrentning, afkastningsgrad og fortjeneste ved salg (73). Som det forklares i kapitel 5 i undersøgelsen, foreslår WIK at benytte fortjeneste ved salg som indikator for rentabiliteten i den foreliggende sag. En af fordelene ved dette instrument er, at det ikke er afhængigt af regnskabsoplysninger om fortjeneste (ebit, resultat før renter og skat (74)) og salg, to poster, som let kan identificeres i selskabets regnskaber. Ved at anvende fortjeneste ved salg kan man desuden undgå at vurdere og tildele aktiver mellem forskellige tjenesteydelser, hvilket kan vise sig nødvendigt med en kapitalbaseret referenceindikator som forrentning af egenkapitalen og afkast af investeret kapital, der normalt er en vanskelig øvelse. WIK anfører ligeledes, at en referenceindikator baseret på fortjeneste ved salg er tilrådelig, hvis de virksomheder, der tjener som sammenligningsgrundlag, og det selskab, der er genstand for den sammenlignende undersøgelse, tilhører samme branche eller samme industrisektor, hvilket sikrer, at ebit- og salgsstrukturen er homogene.
(261)
Hvad angår referencegruppens sammensætning, konkluderer WIK, at det er nødvendigt at finde et kompromis mellem sammenligneligheden af de virksomheder, som indgår i prøven, og dennes størrelse. WIK er imod at medtage oprindelige europæiske postvirksomheder i prøven, da deres priser blev reguleret på et marked, der i de fleste lande var udelukket fra konkurrence i hele den undersøgte periode. Af samme grund er antallet af selskaber, som konkurrerer direkte med oprindelige postvirksomheder, ret begrænset. Der er primært tale om mindre selskaber. For at få en afbalanceret gruppe af sammenlignelige virksomheder medtager WIK både direkte konkurrenter på de nationale markeder og store multinationale aktører som internationale ekspresgodsselskaber (UPS, FedEx, DHL) med mere risikable og kapitalintensive aktiviteter end en oprindelig postvirksomhed på et beskyttet nationalt marked.
(262)
Med hensyn til spørgsmålet om kompromis mellem prøvens sammenlignelighed og størrelse forudsætter WIK tre referencegrupper: i) referencegruppe I eller den begrænsede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, der hovedsagelig yder pakkeposttjenester (10 selskaber, som vurderes at være særdeles sammenlignelige med befordringspligtige postvirksomheder), ii) referencegruppe II, eller den udvidede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, hvis hovedaktivitet kan vedrøre andre tjenesteydelser såsom posttjenester (26 selskaber med en lidt lavere sammenlignelighed) og iii) referencegruppe III, som også omfatter selskaber i landtransportsektoren (1 163 selskaber med en mindre sammenlignelighed) (75). Ifølge WIK styrker denne fremgangsmåde den statistiske validitet af den endelige sammenlignende undersøgelse.
(263)
Et af de udvælgelseskriterier, som er anvendt på alle referencegrupper, vedrører selskabets størrelse, idet kun selskaber med indtægter på over 3 mio. EUR er medtaget (76). For så vidt angår den periode, oplysningerne dækker, forelå der kun troværdige oplysninger for perioden 1998-2007, og der er foretaget interpoleringer med tilbagevirkende kraft for perioden 1990-1997 (77).
(264)
Desuden gentager WIK den anvendte analyse i afregningspriserne på grundlag af begrebet interkvartil afstand (78) for at udjævne virkningerne af ekstremværdierne og for at definere størrelsen af en rimelig fortjeneste.
(265)
WIK får følgende resultater for perioden 1998-2007:
a)
referencegruppe I: 25 %-fraktil lig med -0,42 %, 75 %-fraktil lig med 6,72 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,86 %
b)
referencegruppe II: 25 %-fraktil lig med 0,45 %, 75 %-fraktil lig med 6,77 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,48 %
c)
referencegruppe III: 25 %-fraktil lig med 0,64 %, 75 %-fraktil lig med 5,57 % og median (50 %-fraktil) lig med 2,59 %.
(266)
WIK konkluderer, at den udvidede pakkepostsektor eller referencegruppe II er den mest egnede referencegruppe, da de opnåede resultater er relativt stabile over tid i forhold til den anden referencegruppe (den begrænsede pakkepostsektor), og fordi denne sektor funktionsmæssigt ligger tættere på post- og pakkeaktiviteterne end den anden referencegruppe (landtransportsektoren).
(267)
Der foretages en anden tilpasning for at opnå en øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste på grundlag af analysen af den virksomhedsrisiko, virksomheden løber i forhold til referencegruppen. På dette grundlag foreslår WIK som øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste værdien 3,48 % svarende til medianfortjenesten ved salg for referencegruppe II. Ved at vælge medianen i stedet for 75 %-fraktilen som øvre værdi for den rimelige fortjeneste ønsker WIK at afspejle, at selskaberne i prøven påtager sig en større risiko end de oprindelige postvirksomheder, eftersom de ikke har nogen særlig ret.
(268)
De belgiske myndigheder fandt den i WIK-rapporten anvendte metodologi ukorrekt, og de fremlagde flere dokumenter (breve, meningstilkendegivelser og rapporter) den 23. april 2010, 1. marts 2011, 14. juni 2011, 5. august 2011, 10. august 2011, 14. december 2011 og 19. december 2011, hvori de imødegik fremgangsmåden i WIK-rapporten og fremlagde deres egen metode til vurdering af en rimelig referencefortjeneste.
(269)
I en meningstilkendegivelse af 5. august 2011 gjorde de belgiske myndigheder i det væsentlige gældende, at den i WIK-undersøgelsen anvendte prøve ikke var repræsentativ for aktiviteten, størrelsen, risikoprofilen og referenceperioden. Belgien hævder derfor, at det er meget vanskeligt at legitimere prøven på grundlag af de opstillede kriterier i punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(270)
I samme meningstilkendegivelse gør Belgien også gældende, at det ville være logisk at skelne mellem avancer for aktiviteter med grundlæggende forskellige risikoniveauer. Således anfører de belgiske myndigheder, at man såfremt bladdistribution og postomdeling er aktiviteter med forskellig risikoprofil, også bør anvende en rimelig fortjeneste på forskellige niveauer.
(271)
Desuden hævder de belgiske myndigheder, at der er produktivitetsgevinster forbundet med DPLP's aktiviteter, som Kommissionen bør tage i betragtning, når den definerer den rimelige forrentning, jf. punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De belgiske myndigheder understreger, at DPLP er blevet rentabel efter mange reformer og efter at have kørt med underskud meget længe. DPLP's omkostninger er blevet reduceret, bl.a. gennem lukning af posthuse. Andelen på 50 %, som siden 2006 har været ejet af private investorer, har skabt en ny effektivitetsorienteret kultur. Ifølge de belgiske myndigheder bør sådanne effektivitetsgevinster tages i betragtning ved fastsættelse af den rimelige forrentning for DPLP.
(272)
Den 1. marts 2011 sendte de belgiske myndigheder Kommissionen en rapport udfærdiget af Charles River Associates (CRA), som kaster et kritisk blik på WIK-undersøgelsen og foreslår en anden metode til vurdering af en rimelig fortjeneste for DPLP.
(273)
Hvad prøvens sammensætning angår, gør CRA gældende, at de tre WIK-prøver omfatter mange små selskaber, hvis risikoprofiler ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomhed. CRA anfægter derfor WIK's konklusioner og hævder, at den oprindelige postvirksomheds omdeling af brevpostforsendelser indebærer en lav risiko, og at der kan foretages gode sammenligninger med selskaberne i referencegrupperne.
(274)
CRA henleder bl.a. opmærksomheden på korrelationen mellem en virksomheds omkostningsstruktur (omfanget af faste og variable omkostninger) og den kommercielle risiko. CRA anfører, at en postvirksomhed, der påtager sig en befordringspligt, har større faste omkostninger og derfor er mere udsat for et fald i efterspørgslen end et selskab med lavere faste omkostninger. Desuden understreger CRA forskellen i fortjeneste ved salg mellem små og store selskaber i WIK-grupperne (79), hvilket ifølge CRA forudsætter, at der findes systematiske forskelle mellem små pakkepostselskaber og større virksomheder som UPS og FedEx, der kan forklares ved forskellig omkostningsstruktur.
(275)
CRA foretager ligeledes en nærmere analyse af de særlige træk ved visse små pakkepostselskaber i WIK's prøve i referencegruppe I og konkluderer, at deres risikoprofil ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomheds. CRA finder også, at der ikke er grund til at øge størrelsen af denne prøve, som allerede er vanskeligt sammenlignelig, ved at tilføje endnu mindre sammenlignelige virksomheder.
(276)
CRA forkaster WIK's argument om, at de oprindelige europæiske postvirksomheder ikke bør inkluderes i prøven, da deres overskud ikke afgøres af konkurrencen, men af prisreguleringen, idet der er risiko for, at disse oprindelige postvirksomheder takket være prisreguleringen har kunnet inkassere alt for store overskud. CRA gør gældende, at WIK ved at forkaste andre oprindelige postvirksomheder med henblik på sammenligningen bygger på den teoretiske hypotese om, at disse oprindelige virksomheder har kunnet kræve for høje priser, men uden at føre empiriske beviser for deres udtalelser. I den sammenhæng understreger CRA under henvisning til de prisreguleringsmekanismer, der i flere medlemsstater anvendes til fastsættelse af maksimumspriser (80), at de store overskud snarere skyldes produktivitetsgevinster end høje priser.
(277)
CRA gør gældende, at den naturlige metode til beregning af en rimelig avance for DPLP's public service-forpligtelser er at tage udgangspunkt i de disponible oplysninger om avancer på postaktiviteter i andre vesteuropæiske postvirksomheder. Metoden er naturlig, fordi de pågældende offentlige tjenesteydelser frem for alt er brevpostforsendelser, og oplysningerne om de opnåede avancer på brevpostoperationer i andre vesteuropæiske postvirksomheder er direkte tilgængelige og ikke viser en alt for mild prisregulering.
(278)
CRA anfører især, at analysen bør bygge på de ebit-avancer (fortjeneste ved salg), der opnås på brevpostaktiviteter i de vesteuropæiske postvirksomheder, som meddeler brancheoplysninger om ebit-avancer for deres postaktiviteter eller (hvis ebit-avancerne ikke oplyses) på samlede ebit-avancer hos de vesteuropæiske postvirksomheder, der får over 75 % af deres indtægter fra posttjenester. CRA ser i prøven bort fra østeuropæiske virksomheder på grund af deres relative ineffektivitet i forhold til vesteuropæiske postvirksomheder.
(279)
Som følge heraf bygger CRA's analyse på en stikprøve på 11 vesteuropæiske postvirksomheder i perioden 2002-2009 (73 observationer i alt). Den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i denne prøve er på […] %, medianen er på […] %, og 75 %-fraktilen er lig med […] % (81). CRA beregner også den trimmede middelværdi ([…] %) og middelværdien efter Winsor-metoden ([…] %), der ligesom medianen ikke berøres af ekstremværdierne (82).
(280)
Hvad angår definitionen af en referenceværdi for den rimelige fortjeneste, gør CRA gældende, at brugen af middelværdier rejser metodologiske problemer. CRA forklarer, at den kritiske tærskel for en uforholdsmæssigt høj rentabilitet på grund af udsving i avancerne i prøven bør ligge højere end middelværdien eller ethvert andet mål for en midtpunktssøgende tendens og f.eks. kan være lig med 75 %-fraktilen. Ifølge CRA minder en sådan fremgangsmåde om den metode, der anvendes i undersøgelser af afregningspriser, og som består i at basere sig på en afstand (f.eks. en interkvartil afstand eller andre fraktiler).
(281)
Den 14. december 2011 fremlagde de belgiske myndigheder et dokument for Kommissionen om DPLP's holdning til de risici, postvirksomheder løber, og med forslag til en metode til udarbejdelse af et værktøj til måling af den risikopræmie, som tillagt fortjenesten ved salg uden risiko ville give en rimelig fortjeneste ved salg.
(282)
I dokumentet forklares det ikke, hvordan fortjenesten ved salg uden risiko (udtrykt i fortjeneste ved salg) kan defineres i den foreliggende sag, og det fremgår ikke klart, hvad en rimelig fortjeneste ved salg præcis bør være på grundlag af den foreslåede metode. Analysen lægger snarere vægt på en vurdering af de forskellige risici og på beregningen af en risikopræmie, der afspejler alle risikotyper.
(283)
De belgiske myndigheder fremhæver især tre store risikokategorier - sektorrisiko, risiko i forbindelse med tjenesteydelsen og kontraktrisiko - og de sædvanlige risikotyper, postvirksomheder er udsat for, i hver kategori. Metoden til vurdering af risikopræmien omfatter: i) definition af en »maksimal risikopræmie« (83), ii) opdeling af den undersøgte periode i aftaleperioder for at indkredse de risici, der knytter sig til hver aftale, iii) anvendelse af en enkel skala til at vurdere hver risiko for hver aftaleperiode (lav, middel eller høj), iv) omregning af de karakterer, der er givet hver risiko, til en samlet karakter for hver af de store risikokategorier og v) omregning af de samlede karakterer til risikopræmier, hvoraf summen giver den samlede risikopræmie.
(284)
Endvidere gives der eksempler for at vise, at DPLP løber større risici end gennemsnittet. Således fastholder de belgiske myndigheder, at DPLP løber en risiko i forbindelse med mængder, da selskabet får en større andel af sine indtægter fra sin »postaktivitet« og har en mindre omkostningselasticitet, fordi det har en større andel af faste omkostninger end gennemsnittet. En anden type risiko, der vurderes at være højere for DPLP, er den sikkerhedsmæssige risiko. Ifølge analysen skyldes det, at DPLP er en af de få europæiske postvirksomheder, der omdeler kontante pensionsydelser til døren.
(285)
På grundlag af vurderingen af de forskellige risici konkluderer de belgiske myndigheder, at den fjerde driftsaftale indebærer et højt risikoniveau for de tre typer, mens risikoniveauet for den første, anden og tredje aftale er middel (den eneste undtagelse er sektorrisikoen, der betragtes som lav for den første aftale). De belgiske myndigheder giver andre eksempler på, hvordan ovennævnte klassificering af de forskellige risici omregnes til risikopræmie på grundlag af forskellige værdier for den »maksimale risikopræmie«.
(286)
Deloitte-undersøgelsen, jf. betragtning (257), er enig med WIK-undersøgelsen på flere punkter:
1.
begge benytter den samme metode til at finde frem til sammenlignelige virksomheder i forhold til funktioner og risiko i finansielle databaser
2.
begge foreslår at bruge fortjeneste ved salg som det mest relevante referencemål til at definere referencefortjenesten (på grund af manglende oplysninger er der forskelle i regnskabsmæssig behandling mellem de forskellige virksomheder)
3.
endelig er befordringspligtige postvirksomheder udelukket fra gruppen af sammenlignelige virksomheder, da de primært driver virksomhed på regulerede markeder og har eneret.
(287)
Hvad gruppen af sammenlignelige virksomheder angår, vedrører den vigtigste forskel mellem WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen størrelsen på de relevante selskaber. Deloitte medtager i sin prøve kun selskaber med årlige indtægter på over 100 mio. EUR (84). Denne begrænsning skyldes Deloittes analyse af de særlige træk ved aktiviteter i forbindelse med levering af tjenesteydelser, der er omfattet af befordringspligten, samt kommercielle risici og markedsrisici i den sammenhæng (85).
(288)
Deloitte finder især, at selskaber i brev- og pakkepostsektoren, som driver store og komplekse indsamlings- og omdelingsnet, med rimelighed kan sammenlignes med DP. I betragtning af de stordriftsfordele og den rækkevidde og tæthed, der karakteriserer postnettene, og driftsomkostningernes høje andel i forhold til kapitalomkostningerne samt de dermed forbundne risici (såsom risiko i forbindelse med mængder, risiko for erstatning af elektronisk post) kan de store virksomheder med mange produkter i post- og pakkesektoren i højere grad sammenlignes end de små brevpostvirksomheder. Varetransport- og logistikselskaber kan også - i mindre målestok - bidrage til sammenligningen, da de bruger de samme aktiver.
(289)
For at illustrere betydningen af selskabernes størrelse sammenligner Deloitte sin prøve med WIK's referencegruppe II. Deloitte anfører, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i WIK's prøve er meget forskellig for grupper af selskaber af forskellig størrelse (som udledes af antallet af ansatte) (86). Deloitte gør gældende, at der i deres egen prøve (baseret på større selskaber) derimod ikke er nogen snæver forbindelse mellem størrelsen og fortjenesten ved salg.
(290)
Efter prøveudvælgelsesprocessen bygger Deloitte sin analyse på syv post- og pakkeselskaber, 18 logistikselskaber og 19 varetransportselskaber. For så vidt angår post- og pakkesektoren, omfatter den lille gruppe på syv sammenlignelige selskaber store multinationale eksprespakkeoperatører som UPS, FedEx og TNT Express samt nogle andre postvirksomheder, der primært hører hjemme i USA og Det Forenede Kongerige (87). I princippet dækker alle data perioden 1990-2007, men oplysningerne for de første år er dog meget begrænsede, og Deloitte mener derfor, at resultaterne for disse år er mindre troværdige (88).
(291)
Deloitte undersøger desuden fordele og ulemper ved flere andre instrumenter til måling af rentabilitet. Selskabet forkaster brugen af den interne rentefod i den foreliggende sag på grund af de praktiske vanskeligheder med at få tilstrækkelige oplysninger om likviditetsstrømmene. Det forkaster også brugen af afkast af investeret kapital og egenkapitalforrentning på grund af f.eks. forskelle mellem selskabernes regnskabsmæssige behandling af omkostninger og kapitalstruktur (idet sidstnævnte er vigtig for egenkapitalforrentningen). Afkastningsgraden anses også for at være utilstrækkelig, da den er baseret på de samlede aktiver. Deloitte foreslår derfor at vælge fortjenesten ved salg, men understreger, at denne ikke direkte måler kapitalafkastet og derfor kun kan bruges til en sammenlignende undersøgelse, såfremt de sammenlignede virksomheder har samme kapitalintensitet.
(292)
Deloitte beregner dog afkastet af den investerede kapital (samt afkastet af investeret kapital til markedsværdi samt afkastningsgraden) for en lille delstikprøve på seks selskaber, men konkluderer, at interval og udsving i afkastet af den investerede kapital kan afspejle forskellige faktorer, hvilket nødvendiggør en forsigtig fortolkning og skader dens nytteværdi som referenceindikator. Blandt disse faktorer understreger Deloitte betydningen af kapitalintensiteten. Deloitte gør gældende, at DP's befordringspligt, når man ser på kapitalintensitet, ligger tættere på f.eks. UPS' og FedEx' end på godstransportoperatørers som Kuehne & Nagel eller Wincanton.
(293)
Deloitte understreger også, at der er store rentabilitetsforskelle mellem selskaberne over tid samt inden for de forskellige sektorer og mellem disse. Disse forskelle berettiger ifølge Deloitte, at der benyttes intervaller for rimelig fortjeneste i stedet for en fælles gennemsnitsværdi. En sådan fremgangsmåde vil også være hensigtsmæssig, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, som er opnået takket være effektivitetsgevinster.
(294)
Deloittes resultater pr. sektor og for alle sektorer er opsummeret i tabel 22 i Deloitte-undersøgelsen. Det vil sige, at
a)
for brev- og pakkepostsektoren i perioden 1998-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 8,1 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 7,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 4,8 % og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 12 %
b)
for alle sektorer i perioden 1990-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 6 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 5,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 3,6 %, og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 8,1 % (89).
(295)
Som referenceindikator foreslår Deloitte en værdi baseret på gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg svarende til 7,9 % (90). For at afspejle den konstaterede forskel i fortjenester ved salg udleder Deloitte et interval for rimelig fortjeneste ved salg på grundlag af de årlige interkvartilafstande (91).
(296)
Det er en kompleks opgave at vælge en god prøve af sammenlignelige virksomheder for oprindelige postvirksomheder. Det siger sig selv, at udvælgelsen af en gruppe virksomheder, der kan tjene som reference for kommercielle aktiviteter og risiko, skal foretages med den største omhu.
(297)
WIK- og Deloitte-undersøgelserne har det til fælles, at de går målrettet efter kommercielle selskaber, der har aktiviteter, som kan sammenlignes med DPLP's, samtidig med at de udelukker oprindelige postvirksomheder fra sammenligningsudsnittet. CRA bruger derimod en prøve til sammenligning, der udelukkende består af andre oprindelige europæiske postvirksomheder.
(298)
Kommissionen er enig med WIK og Deloitte i, at de oprindelige postvirksomheders fortjeneste (som CRA benytter i sin sammenlignende undersøgelse) ikke er skabt på normale markedsvilkår, men for en stor dels vedkommende er resultatet af andre medlemsstaters valg af regulering. De kan derfor ikke på passende vis afspejle referencefortjenesten. Da CRA's prøve samtidig omfatter oprindelige postvirksomheder i andre europæiske lande, ser det ud til, at det er det udsnit af virksomheder, der ligger tættest op ad DPLP. Derfor mener Kommissionen, at CRA's udsnit bør tages i betragtning i fuldt omfang, bl.a. med henblik på gennem validering at kontrollere de referenceniveauer for rimelig fortjeneste (fortjeneste ved salg), der er defineret på grundlag af WIK- og Deloitte-undersøgelserne.
(299)
Både WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen anerkender, at man bør råde over et udsnit af en tilstrækkelig størrelse for at drage signifikante konklusioner af den sammenlignende undersøgelse. Derfor bygger de på et (relativt) begrænset udsnit af virksomheder i brev- og pakkepostsektoren og på større udsnit af selskaber i logistik- og godstransportsektoren. Kommissionen anerkender, at det er vigtigt at råde over en tilstrækkeligt stor prøve til statistiske formål. CRA anfægter i den forbindelse nytten af at forøge prøvens størrelse ved at tilføje mindre sammenlignelige virksomheder, men vedrørende den holdning finder Kommissionen, at de større udsnit som defineret af WIK og navnlig af Deloitte på grundlag af de valgte metoder til udvælgelse af prøver er tilstrækkeligt sammenlignelige til at kunne tjene som signifikante referencegrupper med henblik på at vurdere DPLP's fortjeneste.
(300)
WIK-undersøgelsen forsøger at definere en referencefortjeneste ved salg på grundlag af tre grupper, der er dannet med henblik på sammenligning. Kommissionen mener dog også, at WIK-undersøgelsen kan anfægtes på to forskellige, om end forbundne, punkter (92): i) WIK benytter prøver, der også omfatter et stort antal mindre virksomheder (93), som helt indlysende ikke kan sammenlignes med de oprindelige postvirksomheder som DPLP, og ii) WIK's hypoteser om risikoniveauet for den undersøgte postvirksomhed.
(301)
Kommissionen mener, at aktiviteternes omfang og omkostningsstrukturen hos de oprindelige postvirksomheder som DPLP (sammen med den indførte reguleringsmekanisme) er væsentlige elementer ved vurderingen af den sammenlignende undersøgelse af størrelserne af fortjenesten.
(302)
For det første - hvis de faste omkostninger er høje (og f.eks. vedrører kapitalomkostninger eller andre faste omkostninger til nettet) - kan de største virksomheder få større besparelser som følge af stordrift og tæthed end de små. Ved at sammenligne den gennemsnitlige fortjeneste ved salg for større og mindre virksomheder i WIK's prøve påviser Deloitte-II-undersøgelsen, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg stiger med virksomhedernes størrelse (målt efter antal ansatte) (94). Gennemsnitsværdien af første kvartil (Q1) er nemlig meget lav i de tre WIK-prøver (f.eks. kun 0,75 % for WIK-II-prøven i perioden 1998-2007) (95), hvilket kan være tegn på en vis overrepræsentation af (mindre) virksomheder, der kører med tab og kæmper for at blive på markedet. Ved at medtage lige så mange små virksomheder i sine prøver (også i sin største prøve i referencegruppe II) har WIK måske undervurderet den referencefortjeneste ved salg, som i højere grad gælder for større og mere veletablerede virksomheder som DP eller DPLP.
(303)
For det andet - selv om WIK med rette nævner virksomhedens lave risikoprofil på grund af aktiviteternes monopollignende karakter - synes WIK ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til de store faste omkostninger (i forhold til de variable omkostninger) som følge af befordringspligten, ej heller til den udvikling i risikoprofilen, som ændringerne i lovgivningen i tidens løb kan have medført for virksomheden, især mellem de forskellige reguleringsperioder (f.eks. de forskellige driftsaftaler i DPLP's tilfælde).
(304)
Andelen af faste omkostninger kan ikke blot være høj på grund af en virksomheds høje kapitalintensitet (en af de gængse forklaringer på de høje faste omkostninger), men også fordi virksomheden ikke kan tilpasse sine samlede omkostninger i betragtning af sin forpligtelse (i forbindelse med befordringspligten) til at opretholde et omfattende distributionsnet, og fordi den ikke kan reducere arbejdsomkostningerne som følge af de eksisterende ansættelseskontrakter. Den høje andel af faste omkostninger (96) sætter i endnu højere grad spørgsmålstegn ved medtagelsen af små selskaber, hvis omkostningsstruktur (forholdet mellem faste og variable omkostninger) ser ud til at adskille sig markant (97).
(305)
Som anført i indledningen finder Kommissionen ligeledes, at en oprindelig postvirksomheds risikoeksponering i høj grad afhænger af, hvilken form for reguleringsmekanisme de offentlige myndigheder har iværksat til at finansiere befordringsforpligtelsen. Overgangen til en mere langsigtet price cap-ordning for frimærkepriser (som DPLP oplevede det i 2006) medfører bl.a. en mærkbar forøgelse af risikoen i forbindelse med mængder. Når der foreligger en sådan risiko, svækkes WIK's hypotese om en iboende lav risiko ved DPLP's aktiviteter, i det mindste i en periode med en price cap-ordning.
(306)
På baggrund af argumenterne i betragtning 286 til 295 finder Kommissionen, at Deloitte-prøverne - til vurdering af DPLP's fortjeneste - udgør en forbedring i forhold til WIK-prøverne, da de er begrænset til virksomheder med en højere minimumsstørrelse (årlig omsætning på over 100 mio. EUR).
(307)
Sideløbende hermed bør det dog bemærkes, at Deloittes fremgangsmåde i forskellige henseender også er behæftet med visse potentielle svagheder, og Deloittes konklusioner skal tages med et vist forbehold.
(308)
Deloittes prøver ser bl.a. ud til at omfatte mange selskaber, hvis kapitalintensitet er højere end den, der er relevant for brevpostvirksomheder (98). Ud fra en metodologisk synsvinkel kræver brugen af fortjeneste ved salg som værktøj til vurdering af fortjenesten et sammenligneligt udsnit af selskaber med samme kapitalintensitet (her defineret som forholdet mellem kapital og salg). Arbejdshypotesen er, at selskaber med samme fortjeneste ved salg vil have et afkast af investeret kapital (99), som er omvendt proportionalt med deres forhold mellem kapital og salg. Hvis fortjeneste ved salg skal benyttes som referenceindikator for rentabiliteten, kræver det derfor, at selskaberne i referencegruppen har samme kapitalintensitet. Selv om det er vanskeligt at opnå pålidelige skøn over kapitalintensitet (100), kunne det se ud til, at omdeling af brevpost samt bladdistribution er mindre kapitalintensiv end eksprespakkevirksomhed, der udføres af store multinationale selskaber som UPS, TNT, FedEx og DHL (101). Det kan derfor være, at den indikator for rimelig fortjeneste, som defineres på grundlag af Deloittes prøver, overvurderer den referencefortjeneste, der bør anvendes på selskaber med samme kapitalstruktur som DPLP (102).
(309)
Under henvisning til de mange usikkerhedsmomenter ved denne vurdering finder Kommissionen det berettiget at definere et rimeligt interval for fortjenesten ved salg på grundlag af Deloittes skøn over medianfortjenesten ved salg for det største udsnit af alle segmenter (5,4 %) samt medianfortjenesten ved salg for udsnittet af selskaber i post- og pakkepostsektoren (7,4 %) (103). Det således opnåede interval [5,4 -% 7,4 %] vil ifølge Kommissionen udgøre et standardinterval for en rimelig fortjeneste, i det mindste for de perioder, hvor DPLP løb en væsentlig risiko i betragtning af den gældende kompensationsaftale og de betydelige incitamenter til at blive mere effektiv (104).
(310)
Kommissionen mener, at intervallet på [5,4 %- 7,4 %] er passende som standardværdi både for DPLP's postomdelingsaktiviteter og for selskabets omdeling af aviser og tidsskrifter, eftersom der er tale om tæt knyttede aktiviteter med meget ensartede kommercielle kendetegn.
(311)
DPLP har ganske vist kun været udsat for lidt eller ingen konkurrence på de pågældende aktivitetsområder (omdeling af breve, aviser og tidsskrifter). På det grundlag rejser spørgsmålet sig om, hvorvidt man bør vurdere selskabets fortjeneste på grundlag af medianfortjenesten hos de selskaber, som reelt er konkurrenceudsat, og om en mere begrænset referenceværdi (dvs. lavere) som første kvartil (25 %-fraktil) ikke ville være tilstrækkelig for et selskab i DPLP's position. Kommissionen finder dog, at man ved en sådan fremgangsmåde ikke i tilstrækkelig grad anerkender, at der foreligger et stort udsving i fortjeneste både mellem selskaber og over tid. Desuden bør man undgå enhver uberettiget fratagelse af eventuelle effektivitetsgevinster ved at lægge så stramt et loft over den fortjeneste ved salg, selskabet efterfølgende måtte opnå.
(312)
I den foreliggende sag finder Kommissionen ligeledes, at det er upassende at basere sig på foranstaltninger, der ligger ud over medianen, f.eks. tredje kvartil (105). Eftersom den valgte fremgangsmåde allerede definerer et interval mellem forskellige prøver, forekommer merværdien ved - af statistiske grunde - at tage hensyn til intervaller på begge sider af medianen i prøverne (interkvartil afstand, som normalt anvendes i afregningspriserne) noget begrænset (106). Kommissionen tager derfor hensyn til medianudsvinget i de forskellige referencegrupper i stedet for udsvinget omkring medianen i en bestemt prøve (107).
(313)
Men især da DPLP's »postsektor« har en lavere kapitalintensitet end ekspresgodsvirksomheder (108), kunne det se ud til, at det allerede i sig selv ville give en vis manøvremargin at benytte medianen for sidstnævnte prøve, hvilket giver mulighed for at indkredse udsving i størrelsen af fortjenesten omkring medianen for selskaber med en mindre kapitalintensitet såsom DPLP og i givet fald yde tilstrækkelig kompensation for effektivitetsgevinster.
(314)
Der kan foretages flere krydstjek af sammenhængen ved at sammenligne det i betragtning 309 omtalte standardinterval med andre tilgængelige skøn over den rimelige fortjeneste. Som anført i begyndelsen af dette delafsnit er det nyttigt at foretage et krydstjek med medianfortjenesten ved salg i CRA-undersøgelsen, som er på […] % (109). Medianfortjenesten ved salg beregnet på grundlag af WIK's referencegruppe II og begrænset til de selskaber, hvis omsætning ligger over 100 mio., giver en fortjeneste ved salg på 7,1 %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [5,4 %- 7,4 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(315)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [5,4 %- 7,4 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten, i hvert fald for perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og fik store effektivitetsincitamenter.
(316)
Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjeneste er forbundet med en væsentlig grad af risiko, mener Kommissionen generelt, at den rimelige fortjeneste til den oprindelige virksomhed skal være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Omvendt skal den rimelige fortjeneste være lav, hvis aftalen kun indebærer en lille risiko.
(317)
I det foregående afsnit forklarede Kommissionen sit tiltag for at definere et standardinterval for en rimelig fortjeneste på [5,4 %- 7,4 %], der anses for passende for aftaler, som indebærer en betydelig risiko. Det er vanskeligt at sætte tal på en passende referenceværdi for intervallet for rimelig fortjeneste ved salg i tilfælde af lav risiko, men det er klart, at et sådant interval for fortjenesten ved salg bør ligge til venstre for fordelingen af de størrelser af fortjeneste, der er observeret i prøven. Kommissionen finder det i dette perspektiv berettiget at indføre et interval for en rimelig fortjeneste, som er baseret på første kvartil (25 %-fraktil) i stedet for medianen.
(318)
Hvis man benytter 25 %-fraktil som referenceværdi for aftaler med begrænset risiko, får man et interval for rimelig fortjeneste på [3,6 % - 4,8 %] på grundlag af de forskellige Deloitte-prøver.
(319)
Også her kan en sammenligning med CRA-resultaterne for de oprindelige postvirksomheder være en anden nyttig krydskontrol. Gennemsnittet for den årlige 25 %-fraktil beregnet af Kommissionen er lig med […] %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [3,6 % - 4,8 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(320)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [3,6 % - 4,8 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten for perioder, hvor DPLP var udsat for en begrænset risiko.
(321)
Som det blev forklaret i indledningen til dette afsnit, afhænger DPLP's risiko af, hvilken kompensationsmekanisme Belgien anvender. Denne mekanisme er anført i de forskellige driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat og varierer over tid. Det er derfor rimeligt at tage hensyn til forskellige intervaller for »rimelig fortjeneste ved salg« alt efter den gældende kompensationsmekanisme, der afgør risikoniveauet for DPLP, men også i hvilket omfang DPLP tilskyndes til at forbedre sin produktivitet.
(322)
I den forbindelse ønsker Kommissionen at understrege, at risikokarakteriseringen i aftalerne ikke kun afhænger af risikoen i DPLP's driftsaftaler, endsige af den absolutte risikograd, men snarere af, i hvilket omfang risikoen er større eller mindre end for selskaberne i de samme prøvegrupper. Det samme gælder intensiteten af de foranstaltninger, der skal tilskynde DPLP til at opnå effektivitetsgevinster. Eftersom disse prøvegrupper består af selskaber, der driver virksomhed i et konkurrenceudsat miljø, står de normalt over for en stor risiko og stærke incitamenter til at blive mere effektive.
(323)
Kommissionen mener, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) klart fastsætter mekanismer, der omfatter langsigtede forpligtelser vedrørende priser og finansiering baseret på forhåndsparametre. Det gælder for DPLP's virksomhed inden for både postomdeling og bladdistribution.
(324)
Mere specifikt hedder det angående bladdistribution i artikel 9 i den fjerde driftsaftale, at det vægtede takstgennemsnit for levering af tjenesteydelser i »kurven af små brugere« i aftaleperioden (standardperiode på fem år) ikke må stige hurtigere, end price cap-ordningen tillader baseret på sundhedsindekset (et særligt forbrugerprisindeks) og en kvalitetsbonus, som afspejler den procentdel individuel post, der er omdelt over tid. Når der således fastsættes takster for hele aftaleperioden, er alle kriterier for en incitamentskontrakt ifølge Kommissionen opfyldt, hvilket udsætter selskabet for en betydelig risiko.
(325)
Hvad omdeling af aviser og tidsskrifter angår, præciseres det i artikel 2 i den fjerde driftsaftale, at taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter i aftaleperioden ikke kan stige hurtigere end sundhedsindekset. For at dække nettoomkostningerne ved omdeling af aviser og tidsskrifter i betragtning af de planlagte effektivitetsgevinster fastsættes der i artikel 13, stk. 2, en årlig kompensation til DPLP på 290 613 000 EUR (inflationskorrigeret) (110). Det hedder i artikel 13, stk. 5, at hvis indholdet af eller betingelserne for tjenesteydelsen af almen økonomisk interesse ændres, eller hvis der sker en væsentlig udvikling i omkostningerne, som DPLP ikke kan styre, undersøger parterne, om kompensationsbeløbet skal tilpasses for at følge denne omkostningsudvikling. En sådan tilpasning sker ved beslutning i ministerrådet. Kommissionen anerkender, at sidstnævnte bestemmelse kan fortolkes som en undtagelsesbestemmelse, der efterfølgende genindfører visse elementer i aftalen (som beskytter DPLP mod risikoen). Kommissionen mener dog, at de offentlige myndigheders ordlyd er tilstrækkeligt vag, og at DPLP derfor ikke kan påberåbe sig den. Kommissionen finder generelt, at de foranstaltninger, der er truffet for DPLP's virksomhed i forbindelse med omdeling af aviser og tidsskrifter, forudsætter en langsigtet forpligtelse vedrørende kompensationens størrelse.
(326)
Derfor kan den fjerde driftsaftale (2006-2010) ifølge Kommissionen ikke anses for at medføre en begrænset risiko, men derimod en betydelig risiko. Generelt ser standardintervallet på [5,4 %- 7,4 %] ud til at passe til de to typer af aktiviteter, der er fastsat i den fjerde driftsaftale.
(327)
Omvendt syntes de foregående driftsaftaler (indtil 2005) hovedsagelig at bygge på pris- og kompensationsmekanismer med en begrænset risiko for DPLP.
(328)
Vedrørende fastsættelsen af frimærkepriserne bemærker Kommissionen, at de første tre driftsaftaler ikke anvender en price cap-ordning af samme type som i den fjerde driftsaftale (med en langsigtet prisforpligtelse). I disse aftaler henvises der snarere ret generelt til takster baseret på faktiske omkostninger fastlagt på grundlag af hensigtsmæssige regnskabsprincipper (111).
(329)
På samme måde bemærker Kommissionen vedrørende omdeling af aviser og tidsskrifter, at de tre første driftsaftaler ikke indeholder bestemmelser om budget for aftaleperioden ligesom den fjerde driftsaftale (112). Heri henvises derimod til kompensationen på grundlag af faktiske omkostninger (113). Kommissionen konstaterer, at der i den anden aftale desuden var defineret et samlet loft over kompensationen, men ud fra de faktiske kompensationsbeløb i perioden kan der sættes spørgsmålstegn ved, om loftet reelt er bindende (114). I den første driftsaftale var der ligeledes fastsat en årlig bevilling (kompensation), men Kommissionen bemærker, at der samtidig ikke var defineret et langsigtet loft over taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter.
(330)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at intervallet på [3,6 % - 4,8 %], der blev anset for rimeligt, hvis aftalen ikke var forbundet med nogen væsentlig risiko, skal anvendes både på omdeling af aviser og tidsskrifter og postomdeling i den periode, som svarer til de første tre driftsaftaler.
(331)
Kommissionen konstaterer, at de belgiske myndigheder også foreslog en tilgang baseret på aftalerne i det dokument, de fremlagde den 14. december 2011. Skønt den foreslåede metodologi rejser flere spørgsmål om risikofaktorer og den måde, hvorpå de vægtes (115), er en analyse for hver aftaleperiode, hvor DPLP's risiko hovedsagelig klassificeres efter en tretrinsskala (lav, middel, høj), alt i alt i overensstemmelse med Kommissionens tilgang. Som helhed ser DPLP's relevante risikoklassificering af aftalerne ud til at være i overensstemmelse med Kommissionens analyse, idet de belgiske myndigheder også finder, at den fjerde aftale alt i alt er mere risikobetonet end de første tre.
(332)
Kommissionen er nået frem til den konklusion, at et standardinterval for fortjenesten ved salg på mellem [5,4 % - 7,4 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og skulle tage hensyn til stærke effektivitetsincitamenter.
(333)
Kommissionen konkluderer også, at et interval for fortjenesten ved salg på [3,6 % - 4,8 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP ikke løb nogen væsentlig risiko.
(334)
Med henblik på at tage hensyn til de bestræbelser, som DPLP ifølge de belgiske myndigheder har udfoldet for at opnå effektivitetsgevinster, har Kommissionen besluttet at udvise forsigtighed og benytte øvre grænser for disse to intervaller for at fastsætte den rimelige fortjeneste, der skal medtages i omkostningerne til de offentlige tjenesteydelser. Denne fremgangsmåde fremhæves også i Deloitte-undersøgelsen (jf. betragtning 293), hvori det hedder, at det vil være hensigtsmæssigt at benytte intervaller, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, der er opnået gennem effektivisering.
(335)
Kommissionen finder, at der er begrænset risiko ved de første tre driftsaftaler (1992-1996, 1997-2002 og 2003-2005), og at en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 4,8 % kan anvendes for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter. Den mener derimod, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) er behæftet med en klart større risiko, således at der kan anvendes en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 7,4 % for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter.
(336)
I den første driftsaftale bestemmes det, at den årlige kompensation fra staten er beregnet til alle public service-opgaver.
(337)
Den eventuelle overkompensation skal derfor beregnes ved at lægge samtlige udgifter og indtægter ved alle public service-opgaver sammen.
(338)
Den årlige kompensation fra staten for public service-opgaver skal være inkluderet i indtægterne. De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til den første driftsaftale, udgør et samlet beløb på 1,5 mia. EUR.
(339)
Endvidere skal nedenstående støtteforanstaltninger medregnes:
Overførsel af ejendomme
(340)
Den første driftsaftale omfattede også en overførsel af statsejendomme til DPLP. Denne overførsel af ejendomsret til ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR uden modydelse skal medregnes i DPLP's indtægter for at beregne overkompensationen for den periode, som er dækket af den første driftsaftale. DPLP havde ikke betalt nogen modydelse til staten for brug af bygningerne i løbet af perioden forud for overførslen.
(341)
I 1997 betalte staten et beløb på 62 mio. EUR til DPLP, der bogførte det som en kapitaltilførsel. De belgiske myndigheder erkendte efterfølgende, at denne overførsel faktisk svarede til udskudt betaling af restbeløbet af den årlige kompensation for 1996 i henhold til den første driftsaftale.
(342)
Som udgangspunkt var det pågældende beløb ikke blevet udbetalt til DPLP til tiden i 1996, således at kompensationen fra staten var mindre end det årlige beløb, der var fastsat i driftsaftalen for det pågældende år.
(343)
Med henblik på kontrol af overkompensation er udbetalingen på 62 mio. EUR medtaget i kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse for den periode, der er omfattet af den første driftsaftale.
(344)
Beregningen af overkompensationen for den første driftsaftale kan opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved samtlige public service-opgaver, herunder befordringspligten
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Overførsel af ejendomme
+
Kapitaltilførsel i 1997
=
Overkompensation
(345)
For de efterfølgende tre driftsaftaler bliver kun de udgifter og indtægter ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse medregnet i overkompensationen, for hvilke der i medfør af bestemmelserne i de nævnte aftaler kunne betales kompensation for offentlig tjeneste. Udgifter og indtægter for de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke kunne få støtte, tages ikke i betragtning. Da den universelle posttjeneste ikke var omfattet af støtteberettigede aktiviteter, vil de potentielle nettoomkostninger hertil ikke blive taget i betragtning og skal finansieres fuldt og helt af DPLP af selskabets egne ressourcer i overensstemmelse med det i driftsaftalerne fastsatte public service-mandat. De aktiviteter, som i overensstemmelse med driftsaftalerne er berettiget til det kompensationsbeløb, der er anført heri, omfatter bl.a. bladdistribution og de øvrige offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33.
(346)
På grund af de lave takster for bladdistribution kører tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse samlet set med tab.
(347)
Såfremt den eventuelle overkompensation for en given tjenesteydelse kan bruges til at finansiere nettoomkostningerne ved andre underkompenserede public service-opgaver, vil alle udgifter og indtægter vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få støtte i henhold til driftsaftalerne, blive lagt sammen med henblik på beregningen.
(348)
De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til disse tre driftsaftaler, beløber sig til i alt 3,5 mia. EUR.
(349)
Ud over kompensationerne i henhold til driftsaftalerne har DPLP i hele den af undersøgelsen dækkede periode haft enerettigheder, som selskabet fik tildelt fra staten med henblik på levering af posttjenester, der er omfattet af eneret. Selv om det eventuelle nettooverskud af dette eneretsområde ikke udgør statslige ressourcer med henblik på kontrol af statsstøtte og derfor ikke kan gøres til genstand for en indtægtsordre i tilfælde af overkompensation, kan og skal der tages hensyn hertil i forbindelse med anvendelsen af statsstøttereglerne, når det vurderes, om enhver anden offentlig støtte, der bevilges den nævnte virksomhed som kompensation for offentlige tjenester, er nødvendig og proportional. Ved vurderingen af, om kompensationen til DPLP i henhold til de forskellige driftsaftaler er overensstemmende med artikel 106, stk. 2, i TEUF, skal den belgiske postvirksomheds overskydende fortjeneste i dette eneretsområde fratrækkes omkostningerne ved de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få kompensation for offentlig tjeneste i henhold til aftalerne.
(350)
Det bør i den sammenhæng bemærkes, at dette princip er anført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvori det fastsættes, at »Har den pågældende virksomhed fået indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder i forbindelse med en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der giver en fortjeneste, som overstiger den rimelige fortjeneste, eller har staten indrømmet den andre fordele, skal disse også tages i betragtning, uanset hvordan de klassificeres i forhold til EF-traktatens artikel 87, og lægges til virksomhedens indtægter« (116). Dette princip er udtryk for den betingelse om nødvendighed og proportionalitet, som er indbygget i artikel 106, stk. 2, i TEUF. Den støtte, der betales for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ud over den overskydende fortjeneste, der følger af en eksklusiv eller særlig ret, som indrømmes virksomheden, og i sig selv er tilstrækkelig til at dække omkostningerne ved en anden tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er ikke nødvendig for levering af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Virksomheden, der får den overskydende fortjeneste, får allerede en offentlig støtte, der giver den mulighed for at varetage tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på økonomisk afbalancerede vilkår, således at en yderligere kompensation ikke er nødvendig.
(351)
Derfor skal enhver overskydende fortjeneste i eneretsområdet, der følger af eneretten, medtages for at vurdere, om kompensationerne til DPLP for den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse er nødvendige.
(352)
Som følge heraf medtages enhver fortjeneste over det rimelige, der opnås i eneretsområdet, i analysen af overkompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(353)
Da eneretsområdet imidlertid først og fremmest skal finansiere befordringspligten, mindsker ethvert tab på andre befordringspligtområder eneretsområdets bidrag til omkostningerne for andre tilknyttede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(354)
For at fastslå, hvilken overskydende fortjeneste der reelt opnås i eneretsområdet, er det desuden nødvendigt at tage hensyn til de omkostninger ved befordringspligten, som bæres af aktiviteter, der ligger uden for befordringspligtområdet. I overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen fordeles omkostningerne til detailnettet i DPLP's produktøkonomiopgørelse mellem aktiviteter, som kræver brug af nettet, og som omfatter, men ikke er begrænset til, befordringspligtprodukter. DPLP's forpligtelse til at opretholde et detailnet af en vis størrelse og tæthed for at levere en universel posttjeneste på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, som defineres af de belgiske myndigheder, medfører helt konkret tab for de kommercielle aktiviteter, der ikke henhører under den universelle tjeneste, fordi en del af omkostningerne til detailnettet i overensstemmelse med Chronopost-dommen afskrives på de kommercielle produkter, der benytter detailnettet.
(355)
Netbegrænsning som følge af driftsaftalerne: De begrænsninger, staten pålægger, vedrører tæthed og type af postekspeditionsenheder (posthuse og/eller postbutikker), som udgør detailnettet. De defineres i de successive driftsaftaler, f.eks. i den fjerde driftsaftale (2005-2010):
a)
generel forpligtelse til at opretholde et net, der gør det muligt at opfylde befordringspligten og levere de øvrige offentlige tjenesteydelser, DPLP har fået overdraget (117)
b)
forpligtelse til at opretholde mindst 1 300 postekspeditionsenheder (posthuse og postbutikker (118))
c)
forpligtelse til at opretholde mindst 589 posthuse
d)
endvidere må den længste vejafstand mellem hver postbutik med et udbud af grundlæggende tjenesteydelser og et posthus med et fuldstændigt udbud af tjenesteydelser højst være 10 km.
(356)
De belgiske myndigheder mener, at de specifikke krav til antallet og typen af postekspeditionsenheder, der danner DPLP's detailnet, udgør en særskilt forpligtelse til territorial tilstedeværelse, som staten pålægger ud over de krav, der knytter sig til befordringspligten. På det grundlag vurderer Belgien, at staten bør kompensere for alle nettoomkostninger ved denne specifikke forpligtelse til territorial tilstedeværelse.
(357)
Kvantificering af netbegrænsningen: Med henblik på at fastslå DPLP's nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde et detailnet med mindst 1 300 postekspeditionsenheder, heraf mindst 589 posthuse, har de belgiske myndigheder sammenlignet det reelle detailnet, hvor tæthed og type af postekspeditionsenheder er bestemt af staten, med et hypotetisk detailnet, som DPLP ville drive, hvis selskabet ikke skulle tage hensyn til disse specifikke begrænsninger. Med andre ord er det hypotetiske detailnet det net, DPLP kunne have valgt at drive på kommercielle betingelser, hvis staten ikke pålagde selskabet public service-forpligtelser.
(358)
De belgiske myndigheder vurderer, at dette hypotetiske net udelukkende ville bestå af postbutikker. Posthusene ville forsvinde. For at kunne fortsætte med at betjene den samme kundemængde ville DPLP dog være nødt til at øge antallet af postbutikker betydeligt.
Sammenligning mellem DPLP's aktuelle detailnet og et hypotetisk net uden de af staten pålagte forpligtelser
Samlet antal postekspeditionsenheder
Posthuse a) + postbutikker b)
a)
Antal posthuse
(specialiserede postekspeditionsenheder drevet af DPLP)
b)
Antal postbutikker
(postekspeditionsenheder beliggende i tredjemands lokaler)
DPLP's faktiske detailnet (udgangen af 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypotetisk detailnet uden begrænsninger pålagt af staten (ifølge de belgiske myndigheder)
[…] =
[…] +
[…]
Detailnetforpligtelse pålagt af staten
Minimum 1 300
Minimum 589
Ingen forpligtelse
(359)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, opfylder DPLP's faktiske detailnet statens krav. Det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse ligger således begge over det krævede niveau. Derimod er det hypotetiske net, som DPLP ville drive, hvis selskabet selv kunne vælge sit detailnet på grundlag af rent kommercielle overvejelser, helt anderledes. Det samlede antal postbutikker ville stige, mens posthusene, der drives af DPLP, ville forsvinde.
(360)
Netbegrænsningens realitet: Det bør præciseres, at den begrænsning, staten pålægger DPLP, ikke er klart fastlagt.
(361)
For det første er det net, DPLP faktisk opretholder, større end det, staten kræver. Både det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse er højere end det minimum, staten kræver, hvilket kunne tyde på, at de forpligtelser, DPLP skal opfylde, ikke vejer så tungt, idet selskabet af egen drift opretholder et net med den nuværende størrelse.
(362)
De belgiske myndigheder forklarer dette overtal af posthuse med afstandsbetingelsen på 10 km, med nødvendigheden af at have en sikkerhedsmargin for at klare uventede lukninger af postbutikker og af deres ønske om at øge minimumsantallet af posthuse til 650 i den næste driftsaftale, således at det ville virke mod hensigten at tilpasse sig det nuværende antal og lukke posthuse for at genåbne dem efter kort tid. De belgiske myndigheder gør gældende, at det er af disse årsager, DPLP ikke har kunnet reducere antallet af posthuse yderligere for at nærme sig det krævede minimumsantal på 589. Til trods for det nominelle overskud af postekspeditionsenheder er nettets aktuelle konfiguration ifølge myndighederne med 713 posthuse de facto dikteret af statens krav.
(363)
For det andet bygger den metode, de belgiske myndigheder har anvendt, på tilbageregning af omkostningerne til detailnettet fra 2009 til 1992. En sådan tilbageregning medfører uundgåeligt metodologiske usikkerheder. Forretningsmodellen med postbutikker har ikke nødvendigvis været til rådighed siden 1992. Tidligere var DPLP's medarbejdere desuden hovedsagelig vedtægtsansatte med meget ufleksible lønomkostninger. Da postbutikker ikke bemandes af DPLP's medarbejdere, ville de vedtægtsansatte fortsat skulle lønnes af DPLP, selv om de ikke længere skulle være tilknyttet posthusene. Det er derfor lidet sandsynligt, at en potentiel lukning af posthuse i begyndelsen af den undersøgte periode kunne have medført en direkte nedgang i lønomkostningerne. Til gengæld kunne den type besparelser i et vist omfang have været opnået i 2009, hvor personalet omfattede flere kontraktansatte. På baggrund af den gradvise overgang til medarbejdere med en mere fleksibel status og successive forbedringer i det omkostningsbaserede regnskabssystem vurderes det, at regnskabsoplysningerne for de senere regnskabsår ikke er behæftet med den type fordrejninger. Da der dog stadig arbejder over 20 000 tjenestemænd for bpost, og de hverken kan beskæftiges i postbutikkerne eller afskediges, er erstatningen af alle posthuse med postbutikker dog stadig i dag en teoretisk og urealistisk mulighed.
(364)
De belgiske myndigheder understreger imidlertid, at de potentielle omkostninger ved afskedigelser tidligere ville være blevet opvejet af besparelser på driftsomkostninger og salg af bygninger, der var blevet unødvendige. Med hensyn til troværdigheden af oplysningerne vedrørende perioden 1992-2002 hævder de belgiske myndigheder, at omkostningerne til detailnettet formentlig faktisk har været undervurderet, da visse elementer, der kunne være blevet betragtet som omkostninger ved nettet, er blevet samlet under andre omkostningscentre. Derfor er svaghederne ved tilbageregningsmetoden blevet afhjulpet gennem de andre - forsigtige - hypoteser, de belgiske myndigheder har benyttet til beregning af omkostningerne for de tidligere regnskabsår.
(365)
En specifik forpligtelse til territorial tilstedeværelse: Selv om det antages, at der er tale om en netbegrænsning, forekommer de belgiske myndigheders påstand om, at denne begrænsning er ledsaget af en særskilt forpligtelse til geografisk tilstedeværelse ikke berettiget. Det ser nemlig ud, som om driftsaftalerne ikke indeholder specifikke bestemmelser om en reel territorial tilstedeværelsesforpligtelse, der adskiller sig og går ud over de krav, der er knyttet til befordringspligten og de øvrige public service-forpligtelser. Tværtimod præciseres det i driftsaftalerne mellem DPLP og den belgiske stat, at netbegrænsningens eneste formål er at sikre befordringspligten og de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (omdeling af dagblade og tidsskrifter, postgirokonti og postanvisninger osv.), og de nødvendige netomkostninger i den forbindelse bogføres allerede på forhånd i regnskabet for disse forskellige tjenesteydelser (119). Endvidere fastsættes der i driftsaftalerne ingen kompensation for omkostningerne ved en territorial tilstedeværelsesforpligtelse. Kommissionen bemærker, at forpligtelsen til på forhånd at fastsætte beregningsparametre for kompensationen blev indført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005, og at det var for perioden efter 2005, der blev konstateret en overkompensation for DPLP's omkostninger til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (jf. betragtning 386).
(366)
Det bør bemærkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 97/67/EF skal forpligte deres oprindelige postvirksomheder til at levere en befordringspligtydelse på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, bl.a. hvad geografisk dækning angår. Denne geografiske dækning, som der er tale om i den foreliggende sag om Belgien, er dog kun et af de mange aspekter ved befordringspligten. I driftsaftalerne om overdragelse af befordringspligten til DPLP nævner Kommissionen intet om en ekstra opgave, der forpligter den oprindelige postvirksomhed til at opretholde et større net med flere posthuse, end det kræves for at sikre den territoriale dækning i henhold til befordringspligten og andre tilknyttede offentlige tjenesteydelser, med henblik på at sikre samhørighed og territorial udvikling. Der er ingen tvivl om, at hvert posthus, DPLP driver for at opfylde befordringspligten, bidrager til den territoriale sammenhængskraft (120), men ud fra en juridisk synsvinkel er forpligtelsen til at opretholde posthuset knyttet til nødvendigheden af at garantere den universelle posttjeneste og andre dertil knyttede tjenester af en tilstrækkelig kvalitet. For at kunne påberåbe sig en yderligere territorial opgave skulle DPLP ifølge gældende retspraksis have pålagt den særskilte og klart definerede opgave at opretholde posthuse ud over postnettet, hvis størrelse blev fastsat af hensyn til befordringspligten. Forpligtelser og deraf følgende omkostninger for denne opgave skal være præciseret, og det samme gælder finansieringen af nettoomkostningerne ved den ekstra territoriale opgave.
(367)
Kommissionen finder ingen af disse elementer i driftsaftalerne mellem staten og DPLP. De belgiske myndigheder og DPLP forsøger faktisk efterfølgende og kunstigt at godtgøre, at der foreligger en særskilt territorial opgave, idet de gør gældende, at den territoriale dækning, der er fastsat i driftsaftalerne, har en dobbelt eksistensberettigelse, idet den følger dels af opgaven i henhold til befordringspligten, dels af en såkaldt territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Imidlertid indeholder de tilsvarende aftaler ingen bestemmelse om den såkaldt særskilte territoriale opgave, der forpligter DPLP til at opretholde et større net end det, som er fastsat med henblik på at opfylde befordringspligten.
(368)
Det bør bemærkes, at det kunstige i de belgiske myndigheder og DPLP's påstande ligeledes fremgår af deres eget ræsonnement. For at mindske størrelsen af en eventuel overkompensation ønsker de belgiske myndigheder, at Kommissionen betragter forskellen mellem de reelle omkostninger ved et fuldstændigt posthus og omkostningerne ved en hypotetisk postbutik, der kunne erstatte posthuset, som omkostninger affødt af en ekstra territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Dette ræsonnement bygger ikke på et større hypotetisk net, som DPLP skulle opretholde for at nå de territoriale mål. Det begrænser sig til at sætte fokus på de meromkostninger, der følger af befordringspligtens dækning, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke giver anledning til nogen støtte. Dette manglende territoriale mål bekræftes af, at de belgiske myndigheder må øge antallet af postbutikker betydeligt for at opfylde befordringspligten, eftersom det er umuligt at gøre det med det samme antal postbutikker.
(369)
Selv om det ikke er muligt at acceptere de belgiske myndigheders påstand, når de påberåber sig en reel og særskilt territorial tilstedeværelsesforpligtelse, kan det dog konstateres, at den begrænsning af nettet, den belgiske stat har indført om, at der skal opretholdes et net, som kan sikre befordringspligten og de øvrige offentlige tjenesteydelser, ikke udelukkende vedrører disse tjenesteydelser, men også medfører ekstra omkostninger for de kommercielle tjenesteydelser.
(370)
Ifølge den aktivitetsbestemte omkostningsberegning og i overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen bidrager alle aktiviteter, der benytter detailnettet, til de fælles omkostninger hertil, jf. forklaringen i betragtning 354. Derfor bidrager alle produkter, også de kommercielle, til nettets omkostninger. Omkostningerne ved den forpligtelse, staten har pålagt, til at opretholde posthuse, belaster de kommercielle produkter, der til stadighed synes at give tab, skønt de sælges til markedspris. DPLP tilbyder sine kommercielle tjenesteydelser via nettet, fordi de finansierer en del af de faste netomkostninger og således indirekte bidrager til befordringspligten.
(371)
Ud fra en økonomisk synsvinkel forekommer det fornuftigt, at man ved vurderingen af DPLP's overkompensation tager hensyn til tabene på kommercielle produkter, der forårsages af befordringspligten og andre offentlige tjenesteydelser. Selv om DPLP har en økonomisk interesse i at benytte detailnettet til at sælge kommercielle produkter, medfører det for omkostningsregnskabet, at en del af netomkostningerne, som ellers ville blive afholdt over befordringspligten, bliver konteret over kommercielle produkter, der derfor ser ud, som om de giver underskud.
(372)
Som følge heraf kan beregningen af overkompensation i den foreliggende sag opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesser
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Ekstra overskydende fortjeneste af det befordringspligtige eneretsområde (efter finansiering af befordringspligten, herunder de meromkostninger til nettet, den medfører for de kommercielle tjenesteydelser)
=
Overkompensation
(373)
Om kapitaltilførslen i 1997 er forenelig med bestemmelserne, skal vurderes i det følgende i forbindelse med vurderingen af, om de årlige kompensationer for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse er forenelige, for det drejer sig ikke om en særskilt rekapitalisering, men om en betaling i forbindelse med kompensationen for public service-opgaver for perioden 1992-1996.
(374)
Da kapitaltilførslen i 2003 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(375)
Da kapitaltilførslen i 2006 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(376)
Det skal bemærkes, at statsgarantien ikke er anført i driftsaftalen som kompensation for public service-forpligtelser, hvilket betyder, at foreneligheden heraf ikke kan vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF. Da de belgiske myndigheder ikke har anført et andet grundlag for at fastslå foreneligheden, og Kommissionen ikke har fundet noget, er foranstaltningen en driftsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, og den skal derfor tilbagesøges.
(377)
Som allerede anført har fritagelsen for selskabsskat ikke givet DPLP nogen fordel og er derfor ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(378)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokale skatter udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, men skal betragtes som eksisterende støtte, da de blev indført før traktatens ikrafttræden. Det skal i øvrigt bemærkes, at disse fiskale foranstaltninger ikke er anført i driftsaftalerne som kompensation for public service-forpligtelserne.
(379)
Derfor påvirker skattefritagelserne ikke beregningen af overkompensationen, som er baseret på omkostninger, DPLP faktisk har afholdt (og hvor virkningerne af disse skattefritagelser allerede er indregnet).
(380)
Skattefritagelserne skal derfor behandles inden for rammerne af en særskilt procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (121).
6.3.3.3. Beregning af overkompensationsbeløbet
(381)
Overkompensationsbeløbet kan beregnes på grundlag af vurderingen i delafsnit 6.3.3.2. I overensstemmelse med den mekanisme for finansiering af public service-opgaven, som de belgiske myndigheder har anført i driftsaftalerne, skal overkompensationen beregnes særskilt for hver mandatperiode.
Første driftsaftale: 1992-1996
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger til public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Netomkostninger
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
[…]
+
Kapitaltilførsel (1997)
:
+
62 000
(udskudt kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse)
+
Overførsel af ejendomme
:
+
112 209
=
Overkompensation
=
[…]
Anden driftsaftale: 1997-2002
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(Underskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt uden eneret
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensationen:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 286 461
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Tredje driftsaftale: 2003-2005
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdetfor befordringspligten: for forsyningspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
-
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindeligøkonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
677 985
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation:
=
[…]
Fjerde driftsaftale: 2006-2010
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 7,4 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 568 787
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Andre foranstaltninger
Statsgaranti
(i 1 000 EUR)
Statsgaranti stillet i 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Som aftalt med de belgiske myndigheder (122) er den »mest objektive og afbalancerede metode« til at definere, hvilket tidsinterval der skal tages i betragtning ved beregning af den samlede overkompensation i den foreliggende sag, fremgangsmåden »aftale for aftale«. Kommissionen ser intet til hinder for at acceptere de belgiske myndigheders anmodning. Denne metode giver nemlig parterne en større forudsigelighed og retssikkerhed og skal således reducere risikoen for overkompensation. Hver periode vil derfor blive undersøgt for sig, og ingen under- eller overkompensation vil blive overført fra den ene periode til den næste.
(383)
De belgiske myndigheder gør dog gældende, at Kommissionen før ikrafttrædelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 til stadighed anvendte en metode til samlet beregning af under- og overkompensation. På det grundlag har de belgiske myndigheder specifikt anmodet om at få samlet årene før 2005 (123) med henblik på en samlet beregning af under- og overkompensation.
(384)
Kommissionen bemærker, at det ikke ville betyde noget for det overkompensationsbeløb, der skal tilbagesøges, at samle alle årene, da der er fastslået en underkompensation for de tre driftsaftaler, som var gældende før 2005.
(385)
Desuden bemærker Kommissionen, at »parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen« siden vedtagelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 har skullet angives på forhånd i den eller de retsakt(er), hvorved opgaven blev overdraget (124). Da der i den fjerde driftsaftale ikke er fastsat kompensation for nogen form for omkostninger, der afholdes uden for gyldighedsperioden (2006-2010), kan der ikke kompenseres for en underkompensation for perioder, som ikke er dækket af den nævnte aftale, gennem en eventuel overkompensation til DPLP.
(386)
Kommissionen konkluderer, at DPLP har modtaget en overkompensation på 415 mio. EUR for udførelsen af sin public service-opgave, bl.a. i løbet af den fjerde driftsaftales gyldighedsperiode. Da overkompensationen udgør en uforenelig statsstøtte, skal den tilbagesøges.
7. KONKLUSION
(387)
Overtagelsen af pensioner, de årlige offentlige overførsler, overførslerne af ejendomme, kapitaltilførslen i 1997, skattefritagelserne og statsgarantien udgør støtteforanstaltninger efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, fordi de har fritaget DPLP for omkostninger, som private virksomheder normalt skal afholde.
(388)
Kapitaltilførslerne i 2003 og 2006 udgør ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, da staten har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(389)
Kommissionen konstaterer, at Belgien ulovligt har iværksat foranstaltninger i modstrid med artikel 108, stk. 2, i TEUF med undtagelse af kapitaltilførslen i 2003, som blev behørigt anmeldt til Kommissionen, før den blev iværksat, og skattefritagelserne, som udgør eksisterende støtte.
(390)
Overtagelsen af pensioner har ikke sat DPLP i en gunstigere situation med hensyn til socialsikringsbidrag end selskabets konkurrenter. Foranstaltningen kan derfor erklæres forenelig med traktaten i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(391)
De årlige kompensationer, der blev bevilget inden for rammerne af den fjerde driftsaftale, udgør uforenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, idet der var tale om overkompensation for DPLP.
(392)
Statsgarantien er uforenelig støtte.
(393)
Fritagelsen for ejendomsskat og fritagelsen for lokale skatter udgør eksisterende støtte og vil blive behandlet særskilt i forbindelse med en procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(394)
I overensstemmelse med punkt 5 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse berører denne afgørelse ikke de gældende EU-bestemmelser om offentlige indkøb og konkurrencereglerne -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtte i form af overtagelse af pensioner, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og iværksat af Belgien, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Statsstøtte i form af kompensation for omkostninger til offentlig tjeneste, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
Den kapital, Belgien tilførte De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) i 2003 og 2006, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 4
Statsstøtte i form af en statsgaranti, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 5
1. Belgien tilbagesøger den uforenelige støtte, der er bevilget i forbindelse med de i artikel 2 og 4 omhandlede foranstaltninger.
2. Det beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor det blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil det er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (125) og forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Belgien indstiller med virkning fra vedtagelsen af denne afgørelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte.
Artikel 6
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Belgien efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen heraf.
Artikel 7
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Belgien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges hos støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Belgien holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der om de støttebeløb og renter, støttemodtageren træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Belgien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Belgien giver tillige detaljerede oplysninger allerede har tilbagebetalt.
Artikel 8
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Belgien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 25 päivänä tammikuuta 2012,
toimenpiteestä SA.14588 (C 20/09), jonka Belgia on toteuttanut De Post - La Posten (nykyisin bpost) hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 178)
(Ainoastaan hollannin- ja ranskankieliset tekstit ovat todistusvoimaiset)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/321/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
1.1 ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN KUMOSI VUONNA 2003 TEHDYN KOMISSION PÄÄTÖKSEN
(1)
Belgian viranomaiset ilmoittivat 3 päivänä joulukuuta 2002 (3) komissiolle belgialaisen postitoiminnan harjoittajan De Post - La Posten, jäljempänä ’DPLP’ (nykyisin bpost (4)), hyväksi toteutettavasta pääomankorotuksesta. Alustavan tutkinnan jälkeen komissio päätti 23 päivänä heinäkuuta 2003 (5) olla vastustamatta ilmoitettua toimenpidettä. Päätöksessään komissio totesi, että kyseinen pääomasijoitus ja muut alustavan tutkinnan aikana tarkastellut DPLP:n hyväksi toteutetut toimenpiteet eivät olleet johtaneet julkisen palvelun velvoitteista vuosina 1992-2002 yritykselle aiheutuneiden nettokustannusten liialliseen korvaamiseen.
(2)
Deutsche Post AG ja sen belgialainen tytäryhtiö DHL International valittivat 27 päivänä marraskuuta 2003 komission päätöksestä yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen (6). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi 10 päivänä helmikuuta 2009 komission päätöksen. Tuomioistuin katsoi, että komissio oli päättänyt olla vastustamatta toimenpidettä, vaikka asian arviointiin oli liittynyt vakavia vaikeuksia, joiden perusteella komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely.
(3)
Belgia valitti huhtikuussa 2009 yhteisöjen tuomioistuimeen (7) (asia C-148/2009) ensimmäisen oikeusasteen ratkaisusta, jolla kumottiin 23 päivänä heinäkuuta 2003 tehty komission päätös olla vastustamatta toimenpidettä.
(4)
Tuomioistuin hylkäsi 22 päivänä syyskuuta 2011 Belgian valituksen ja totesi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisu kumota vuoden 2003 komission päätös oli perusteltu.
1.2 LEHTIJAKELUN TUKEA KOSKEVA KANTELU
(5)
Vuonna 2005 joukko yksityisiä belgialaisia lehtijakeluyhtiöitä teki sekä kilpailu- että valtiontukisääntöihin perustuvan kantelun (8) Belgian viranomaisten ja DPLP:n välisestä lehtijakelusopimuksesta. Sopimuksella DPLP:lle myönnettiin julkisen palvelun tehtävä, jonka perusteella DPLP vastaa lehtijakelusta koko Belgiassa, ja vahvistettiin palveluhinnasto sekä korvaus, jonka DPLP saa palkkioksi tehtävän toteuttamisen aiheuttamista ylimääräisistä kustannuksista. Kantelu koskee pääasiassa DPLP:n tarjoamien palvelujen hinnoittelua, sillä kantelijat pitivät hintoja niin alhaisina, että ne estävät käytännössä kaiken kilpailun.
(6)
Komission yksiköt hylkäsivät kantelun valtiontukisääntöjen osalta, sillä alustavassa tutkinnassa ilmeni, että kyseisen julkisen palvelun tehtävän aiheuttamista ylimääräisistä nettokustannuksista ei ollut maksettu liiallista korvausta. Toukokuussa 2009 kantelijat kuitenkin vastustivat tätä alustavaa kantaa, esittivät täydentäviä tietoja ja pyysivät komissiota suorittamaan perusteellisen tutkinnan.
1.3 NELJÄS HALLINNOINTISOPIMUS (2005-2010)
(7)
Arvioidessaan lehtijakelukorvausta koskevaa kantelua komissio totesi vuonna 2005, että Belgia oli tehnyt DPLP:n kanssa hallinnointisopimuksen (contrat de gestion), josta ei ollut ilmoitettu sille. Sopimuksen perusteella yritykselle oli tarkoitus maksaa korvausta yleistä taloudellista etua koskevista palveluista, jäljempänä ’yleishyödylliset palvelut’. Komissio aloittikin automaattisesti tutkintamenettelyn (9) ja esitti huhtikuussa 2007 Belgian viranomaisille tietopyynnön.
(8)
Belgian viranomaiset vastasivat joulukuussa 2007, että yleishyödyllisistä palveluista maksettu korvaus ei ollut viranomaisten mukaan valtiontukea, koska kaikki neljä Altmark-tuomiossa (10) mainittua edellytystä täyttyivät. Viranomaiset toimittivat myöhemmin tietoja neljännestä hallinnointisopimuksesta ja erityisesti kustannuslaskentajärjestelmästä, jota käytettiin valtion maksaman korvauksen määrittämisessä.
(9)
Komission automaattisesti aloittaman menettelyn ja kantelujen kohteina olleet toimenpiteet sisällytettiin 23 päivänä heinäkuuta 2009 aloitettuun muodolliseen tutkintamenettelyyn C20/2009.
1.4 PÄÄTÖS MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(10)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kumottua 23 päivänä heinäkuuta 2003 tehdyn komission päätöksen komissio tarkasteli Belgian viranomaisten toimittamia tietoja kyseisistä toimenpiteistä ja päätti 13 päivänä heinäkuuta 2009 aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn (11).
(11)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Komissio on pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa.
1.5 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ
(12)
Belgian viranomaiset toimittivat huomautuksensa 13 päivänä elokuuta 2009. Lisäksi ne esittivät täydentäviä huomautuksia 10 päivänä syyskuuta 2009, 12 päivänä lokakuuta 2009, 23 päivänä huhtikuuta 2010, 26 päivänä huhtikuuta 2010, 19 päivänä lokakuuta 2010, 19 päivänä marraskuuta 2010, 21 päivänä joulukuuta 2010, 18 päivänä tammikuuta 2011, 17 päivänä helmikuuta 2011, 2 päivänä maaliskuuta 2011, 29 päivänä maaliskuuta 2011, 11 päivänä huhtikuuta 2011, 10 päivänä toukokuuta 2011, 27 päivänä toukokuuta 2011, 14 päivänä kesäkuuta 2011, 10 päivänä elokuuta 2011, 26 päivänä elokuuta 2011, 7 päivänä lokakuuta 2011, 14 päivänä joulukuuta 2011, 19 päivänä joulukuuta 2011, 20 päivänä joulukuuta 2011 ja 26 päivänä joulukuuta 2011. Viranomaiset ilmoittivat hakeneensa 22 päivänä huhtikuuta 2009 muutosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 10 päivänä helmikuuta 2009 antamaan tuomioon ja esittivät täsmentäviä tietoja julkisen palvelun korvauksesta ja muista DPLP:n hyväksi toteutetuista tapauskohtaisista toimenpiteistä.
1.6 KOLMANSIEN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ JA BELGIAN VIRANOMAISTEN VASTAUKSET HUOMAUTUKSIIN
(13)
Deutsche Post AG ja DHL International NV/S.A. esittivät huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders, jäljempänä ’VFP’ (flaamilainen lehtijakeluliitto), ja Prodipresse (lehtijakelualan ammattijärjestö) esittivät huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A, jäljempänä ’BD’, joka on DPLP:n kilpailija lehtijakelumarkkinoilla, esitti huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Belgian sanomalehtiliitto), esitti huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009.
2. TUEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
2.1 DPLP:n OIKEUDELLINEN ASEMA JA TOIMINTA
(17)
Belgian posti oli valtion laitos (”Régie des Postes”) vuoteen 1992, jolloin siitä tehtiin erillinen oikeudellinen yksikkö (”entreprise publique autonome”, itsenäinen julkinen yritys). Vuonna 2000 sen oikeudellinen asema muuttui julkiseksi osakeyhtiöksi (”société anonyme de droit public”).
(18)
Vuonna 2010 DPLP:n liiketoiminnan tulos oli 2 318 miljoonaa euroa ja liikevoitto 319 miljoonaa euroa. Vuoden 2010 lopussa sen palveluksessa oli 33 616 henkilöä. Vertailun vuoksi todettakoon, että vuonna 2002 sillä oli 42 000 työntekijää. Henkilöstökustannukset ovat 65 prosenttia toimintakuluista.
(19)
Vähemmistöosakkuuden (yhtä osaketta vaille 50 prosentin osuus) omistaa yksityinen sijoittaja CVC Capital Partners. Enemmistöosakkuuden omistaa Belgian valtio.
2.2 YHTEENVETO VALTION TOIMENPITEISTÄ
2.2.1 Julkisen palvelun tehtävät kaudella 1992-2010
(20)
Julkisen palvelun tehtävät annettiin DPLP:n hoidettaviksi postilain (12) nojalla ja neljän peräkkäisen hallinnointisopimuksen perusteella, jotka kattavat tutkinnan kohteena olevan ajan eli vuodet 1992-2010 kokonaan.
2.2.1.1 Hallinnointisopimuksissa määritellyt julkiset palvelun velvoitteet
(21)
Hallinnointisopimuksissa esitetään säännöt ja DPLP:lle osoitettujen, yleisen edun mukaisten tehtävien toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset edellytykset. Niissä vahvistetaan myös Belgian valtion taloudellinen panos.
(22)
DPLP ja Belgian valtio ovat DPLP:n yhtiöittämisen jälkeen vuonna 1992 allekirjoittaneet neljä hallinnointisopimusta, jotka kattavat seuraavat jaksot (13):
1.
ensimmäinen sopimus: 14.9.1992-31.12.1996,
2.
toinen sopimus: 1.1.1997-23.9.2002,
3.
kolmas sopimus: 24.9.2002-23.9.2005,
4.
neljäs sopimus: 24.9.2005-23.9.2010; sopimuksen voimassaoloaikaa on jatkettu uutta sopimusta odotettaessa.
(23)
Hallinnointisopimuksissa esitetään luettelo julkisen palvelun tehtävistä. Belgian valtion edellyttämät julkisen palvelun tehtävät ovat nykyisen hallinnointisopimuksen mukaan seuraavat (14):
Postipalvelut
i)
Postin yleispalvelu
ii)
Sanomalehtien jakelu
iii)
Aikakauslehtien jakelu
iv)
Vaaleihin liittyvän materiaalin jakelu
v)
Erityishinnasto voittoa tavoittelemattomille yhteisöille
vi)
Postimaksujärjestelmän ulkopuolinen kirjeposti (kuningashuoneen ja muu erityinen kirjeenvaihto)
vii)
Kansainväliset postipalvelut
viii)
Kansainväliset postipaketit
Rahoituspalvelut
ix)
Postisiirtotilille tehtävien käteistalletusten vastaanottaminen
x)
Postiosoitukset
xi)
Vanhuus- ja perhe-eläkkeen ja vammaisille maksettavien avustusten maksu kotiin
xii)
Vaaleihin osallistumista koskevien palkkioiden maksu
xiii)
Tieliikenteen sakoista saatavia varoja koskeva tilinpito ja asiakirjahallinto
xiv)
Kalastusluvat
Postimerkkien myynti
xv)
Postimerkkien myynti
Muut julkiset palvelut
xvi)
Postinkantajan sosiaaliset tehtävät
xvii)
Yleisötiedotus
xviii)
Sähköpostin tulostaminen ja jakelu
xix)
Viestien varmennuspalvelut
xx)
Valtion tilinpitoa varten suoritetut tehtävät
xxi)
Veromerkkien ja sakkojen käsittely
xxii)
Yhteistyö äänestyslippuja sisältävien pakettien jakelussa.
2.2.2 Tutkinnan kohteena olevat valtion toimenpiteet
(24)
Vuosina 1992-2010 DPLP on saanut julkista tukea eri toimenpiteiden kautta:
1.
vapautus eläkkeistä: vuonna 1997 toteutetun eläkejärjestelmän uudistuksen jälkeen valtio vapautti DPLP:n yhteensä 3,8 miljardin euron eläkesitoumuksista;
2.
julkisen palvelun velvoitteen (15) täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten vuotuinen korvaus, joka oli yhteensä 5,2 miljardia euroa kaudella 1992-2010;
3.
pääomasijoitukset: kaksi sijoitusta vuonna 1997 (62 miljoonaa euroa), yksi vuonna 2003 (297,5 miljoonaa euroa) ja yksi vuonna 2006 (40 miljoonaa euroa);
4.
verovapautukset: vapautukset yhtiöverosta, kiinteistöverosta ja muista välillisistä veroista ja kunnallisveroista;
5.
kiinteistöjen siirto: vuonna 1992 DPLP:lle siirrettiin 63 kiinteistöä, joiden arvo oli 112,2 miljoonaa euroa;
6.
vuonna 2004 myönnetty valtion takaus 100 miljoonan euron lainalle, kun takausmaksu oli 0,25 prosenttia.
2.2.2.1 Vapautus eläkkeistä
(25)
Vuonna 1992 valtion postilaitos muutettiin lailla erilliseksi julkiseksi yritykseksi (”entreprise publique autonome”, EPA), jonka nimeksi annettiin De Post - La Poste. DPLP on valtion postilaitoksen oikeudellinen seuraaja, ja laitoksen omaisuuserät ja henkilöstö siirtyivät sille. Tämä merkitsi huomattavaa muutosta yhtiömuodossa:
1.
postilaitos oli toiminut asiasta vastaavan ministerin johdolla ja alaisuudessa, mutta DPLP:tä johti johtokunta ja hallitus; Belgian hallituksella oli ainoastaan valtuudet valvoa, että yhtiö noudatti lainsäädäntöä ja hallinnointisopimusta (16);
2.
DPLP oli periaatteessa vastuussa omasta rahoitusasemastaan, kun postilaitoksen vuosibudjetin oli vahvistanut toimivaltainen ministeri, joka toimitti sen parlamentin hyväksyttäväksi ministeriönsä talousarvion liitteenä.
(26)
Vuonna 1992 DPLP:n palvelukseen siirtyi näin 43 747 virkamiestä, ja yhtiö otti vastatakseen heidän oikeusturvastaan työllisyyden, eläkkeiden ja palkkojen osalta (21 päivänä maaliskuuta 1991 annetun lain 33 §).
(27)
Vuonna 2008 DPLP:n palveluksessa oli vielä noin 23 500 kyseisten säännösten alaista toimihenkilöä (joiden asema vastasi virkamiesasemaa). Heidän osuutensa oli noin kaksi kolmasosaa koko henkilöstöstä, kuten jäljempänä esitetään.
Taulukko 1
DPLP:n eri työntekijäryhmät
(28)
Vuosina 1972-1996 eläkkeet maksettiin jakojärjestelmän mukaan. Jakojärjestelmän mukaisesti DPLP hyvitti valtiolle sen maksaman määrän eläkkeelle jääneiden virkamiesten eläkeoikeuksista (17), joita virkamiehille oli kertynyt vuodesta 1972 alkaen. Kyseisenä vuonna Belgian postista oli tullut kirjanpidollisesti valtiosta erillinen yksikkö (valtion postilaitos).
(29)
Eläkkeiden rahoitusjärjestelmään ei ollut tehty muutoksia ennen vuoden 1997 eläkeuudistusta. Kyseisessä uudistuksessa DPLP:n virkamiehiin sovellettavan eläkejärjestelmän ensimmäinen pilari muutettiin vastaamaan yksityissektoria. Vuodesta 1997 alkaen DPLP:n edellytettiin maksavan kansalliselle sosiaaliturvakassalle ONSS:lle (Office national de sécurité sociale) eläkemaksua, joka vastasi 8,86:ta prosenttia palkoista.
(30)
Samalla valtio vapautti DPLP:n sille kertyneistä eläkesitoumuksista, joiden arvo oli 3,8 miljardia euroa.
2.2.2.2 Julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten vuotuinen korvaus
(31)
Jokaisessa sopimuksessa määrättiin vuotuisesta korvauksesta, jonka valtio maksoi sopimuksessa määriteltyjen julkisen palvelun tehtävien suorittamisesta.
(32)
Kolmessa ensimmäisessä sopimuksessa korvaus määritettiin julkisen palvelun tehtävistä käytännössä aiheutuneiden menojen ja tulojen erotuksen perusteella. Neljännessä hallinnointisopimuksessa määrätään kiinteästä korvauksesta, joka lasketaan DPLP:n kustannusten ja julkisen palvelun käyttäjien tuottamien tulojen odotetun erotuksen perusteella. Korvaukselle on kuitenkin asetettu enimmäismäärä, joka määritellään hallinnointisopimuksissa (18).
33)
DPLP on nykyisen hallinnointisopimuksen (19) perusteella oikeutettu saamaan korvausta seuraavista julkisista palveluista:
Postipalvelut
ii)
Sanomalehtien jakelu
iii)
Aikakauslehtien jakelu
iv)
Vaaleihin liittyvän materiaalin jakelu
v)
Erityishinnasto voittoa tavoittelemattomille yhteisöille
vi)
Postimaksujärjestelmän ulkopuolinen kirjeposti (kuningashuoneen ja muu erityinen kirjeenvaihto)
Rahoituspalvelut
ix)
Postisiirtotilille tehtävien käteistalletusten vastaanottaminen
x)
Postiosoitukset
xi)
Vanhuus- ja perhe-eläkkeen ja vammaisille maksettavien avustusten maksu kotiin
xiii)
Tieliikenteen sakoista saatavia varoja koskeva tilinpito ja asiakirjahallinto
xiv)
Kalastusluvat
Postimerkkien myynti
xv)
Postimerkkien myynti
Muut julkiset palvelut
xvi)
Postinkantajan sosiaaliset tehtävät
xx)
Valtion tilinpitoa varten suoritetut tehtävät
xxi)
Veromerkkien ja sakkojen käsittely.
34)
On huomattava, että postin yleispalvelusta ei voi saada korvausta kolmen viimeisimmän hallinnointisopimuksen mukaan (20). Vaikka lehtijakelun voidaan yleensä katsoa kuuluvan yleispalvelun piiriin yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15 päivänä joulukuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY (21) mukaan, Belgian viranomaiset ovat määritelleet hallinnointisopimusten perusteella korvauksiin oikeuttavat erityistehtävät (sanoma- ja aikakauslehtien jakelu) sellaisten perusteiden avulla, jotka erottavat ne postin yleispalvelusta. Nämä perusteet ovat 1) yleispalvelun ylittävät tavoitteet, 2) sopimuksissa mainitut erityisedellytykset ja 3) hinnoitteluun sovellettavat erityissäännökset, jotka poikkeavat yleispalvelun hinnoitteluun sovellettavista säännöksistä.
35)
Tehtävän tavoitteet: Belgian viranomaiset katsovat, että on erityisen tärkeää varmistaa kattava lehtijakelu koko Belgiassa, jotta voidaan lisätä tiedon tasoa, edistää mielipiteiden moninaisuutta ja kannustaa yleisöä osallistumaan poliittiseen keskusteluun.
36)
Sopimuksessa vahvistetaan erityiset toimintaedellytykset: DPLP:lle osoitettu lehtijakelua koskeva erityistehtävä, joka oikeuttaa korvauksen saamiseen, ylittää yleispalveluun perinteisesti sisältyvän jakelupalvelun. Tehtävään sovelletaan tiukkoja edellytyksiä, jotka koskevat laadunvarmistussuunnitelmia ja tuloksia, jotka liittyvät jakeluajankohtaan (esimerkiksi jakelu ennen klo 7.30), jakelutiheyteen, julkaisijoille annettuihin jakeluvaihtoehtoihin ja määrää koskevaan joustoon sekä palvelun jatkuvuuteen (mukaan lukien ylivoimaisen esteen tiukka määrittely).
37)
Erityishinnoittelu: Korvaukseen oikeuttavan lehtijakelutehtävän hinnoittelu määritellään kolmikantaneuvotteluissa (Belgian valtio / DPLP / lehdistön edustajat) ja yleispalvelutehtävästä poiketen ne eivät edellytä sääntelyviranomaisen ennakkohyväksyntää. Yleispalvelun hinnoittelu perustuu kustannuksiin, mutta korvaukseen oikeuttavan lehtijakelua koskevan erityistehtävän hinnat ovat selvästi alhaisemmat, jotta voidaan saavuttaa asetetut tavoitteet.
38)
Johdanto-osan 33 kappaleessa mainituista julkisista palveluista voidaan maksaa julkisen palvelun korvausta. Käytännössä kullakin tilikaudella maksetut julkisen palvelun korvaukset ovat seuraavat:
Ensimmäinen hallinnointisopimus
Vuosi
Määrä (euroa)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Toinen hallinnointisopimus
Vuosi
Määrä (euroa)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Kolmas hallinnointisopimus
Vuosi
Määrä (euroa)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Neljäs hallinnointisopimus
Vuosi
Määrä (euroa)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Pääomasijoitukset
(39)
Pääomasijoitukset vuonna 1997: DPLP:hen tehtiin kaksi pääomasijoitusta, joiden arvo oli yhteensä 62 miljoonaa euroa. Näistä toimenpiteistä ei ilmoitettu komissiolle. Belgian viranomaiset ilmoittivat kuitenkin myöhemmin, että varat olivat todellisuudessa korvauksia julkisen palvelun tehtävistä, mutta varojen maksu DPLP:lle oli viivästynyt.
(40)
Pääomasijoitukset vuonna 2003: Belgian viranomaiset tekivät DPLP:hen 297,5 miljoonan euron pääomasijoituksen. Viranomaisten mukaan pääomasijoitus toteutettiin tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan kannalta hyväksyttävin edellytyksin. Markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaan kyseessä ei siis ole valtiontuki.
(41)
Pääomasijoitukset vuonna 2006: Belgian viranomaiset tekivät DPLP:hen 40 miljoonan euron pääomasijoituksen. Viranomaisten mukaan pääomasijoitus tehtiin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, sillä sijoitus tehtiin samoin edellytyksin, joita sovelletaan yksityissijoittajiin (tasavertaisuusperiaate).
2.2.2.4 Verovapautukset
(42)
DPLP oli 31 päivään joulukuuta 2005 asti vapautettu yhtiöverosta.
(43)
Tutkinnan kattamalla jaksolla se vapautettiin myös kiinteistöverosta, joka liittyi julkisen palvelun tehtävän suorittamisessa käytettyihin kiinteistöihin. Tämä vapautus merkitsee […] (23) - […] euron etua vuodessa. Jos kiinteistövero olisi maksettu, näissä kiinteistöissä tuotettujen tuotteiden (julkinen palvelu ja kaupalliset tuotteet) kustannukset olisivat olleet suhteessa korkeammat.
(44)
DPLP oli vapautettu myös välillisistä veroista ja kunnallisveroista. Belgian viranomaiset eivät pysty arvioimaan tämän edun täsmällistä arvoa, mutta viranomaisten mukaan toimenpide kuuluu vähämerkityksistä tukea koskevan säännön soveltamisalaan.
(45)
Nämä verovapautukset myönnettiin ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa vuonna 1958, ja ne on pidetty voimassa ilman merkittäviä muutoksia. Vaikka yhtiöverovapautus lopetettiin 31 päivänä joulukuuta 2005, kaksi muuta toimenpidettä ovat edelleen voimassa.
2.2.2.5 Kiinteistöjen siirto
(46)
Belgian valtio siirsi vuonna 1992 DPLP:lle vastikkeetta 63 kiinteistöä (24). Kiinteistöt olivat jo DPLP:n käytössä, mutta ne olivat siihen asti olleet oikeudellisesti valtion omaisuutta. Näiden omaisuuserien kokonaisarvoksi arvioidaan 112,2 miljoonaa euroa (25). Nämä kiinteistöt eivät kuuluneet niihin omaisuuseriin, jotka oli erotettu valtiolle kuuluvista omaisuuseristä heti silloin, kun postista tuli erillinen valtion postilaitos vuonna 1971. Postilaitoksella oli jo tuolloin hallussaan omaisuuseriä, jotka otettiin huomioon sen taseessa. Vuonna 1992 siirrettyjen ylimääräisten kiinteistöjen katsottiin sitä vastoin olevan korvausta eläkkeiden aiheuttamasta rasitteesta, jota DPLP:lle aiheutui edelleen, vaikka se luopui valtion laitoksen asemasta ja muuttui itsenäiseksi julkiseksi yritykseksi.
(47)
Belgian viranomaisten mukaan tämä kiinteistöjen siirto oli pelkkää valtiolle kuuluvan omaisuuden uudelleenjärjestelyä, eikä siihen liity etua. Viranomaisten mukaan Belgian posti käytti kyseisiä kiinteistöjä jo ennen kuin se muuttui DPLP:ksi vuonna 1992 (kiinteistöt olivat siis jo sen käytössä, kun se oli valtion postilaitos).
2.2.2.6 Valtiontakaus
(48)
DPLP:lle annettiin mahdollisuus saada valtiontakaus lainoilleen 0,25 prosentin korvausta vastaan.
(49)
Tutkinnan kohteena olevalla jaksolla DPLP käytti takausta vain kerran, kun se otti 100 miljoonan euron lainan Euroopan investointipankilta (EIP). DPLP:n ja EIP:n välillä 22 päivänä joulukuuta 2004 tehdyn lainasopimuksen perusteella DPLP:llä oli mahdollisuus käyttää EIP:n luottojärjestelyä 10 päivään kesäkuuta 2008 asti. DPLP käytti luottojärjestelyä ja pyysi 100 miljoonan euron lainaa 8 päivänä marraskuuta 2007. Se sai kyseisen määrän käyttöönsä 5 päivänä joulukuuta 2007. DPLP sitoutui maksamaan lainan takaisin 11 samansuuruisena vuosittaisena noin 9,09 miljoonan euron eränä. Ensimmäinen erä on määrä maksaa takaisin 5 päivänä joulukuuta 2012 ja viimeinen 5 päivänä joulukuuta 2022. Korkoa maksetaan neljännesvuosittain (5 päivänä joulukuuta, 5 päivänä maaliskuuta, 5 päivänä kesäkuuta ja 5 päivänä syyskuuta). Korkotaso määritettiin kolmen kuukauden Euribor-koron perusteella, josta vähennettiin 37 peruspistettä.
3. KUVAUS SYISTÄ, JOTKA JOHTIVAT MENETTELYN ALOITTAMISEEN VUONNA 2009
(50)
Altmark-tuomion (26) perusteella komissio katsoi, että vuodesta 1992 alkaen maksetut julkisen palvelun korvaukset, verovapautukset, pääomasijoitukset, valtiontakaus ja kiinteistöjen siirto olivat omiaan sisältämään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(51)
Valtiontuet, jotka myönnetään korvauksena yleispalveluvelvoitteeseen liittyvistä kustannuksista, voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuviksi, jos ne ovat välttämättömiä näiden palvelujen tarjoamiseksi ja jos ne eivät vaikuta kaupan kehitykseen Euroopan unionin etujen kanssa ristiriitaisella tavalla.
(52)
Menettelyn aloittamisesta vuonna 2009 tehdyssä päätöksessään komissio epäili, olivatko DPLP:lle sen julkisen palvelun tehtävää varten myönnetyt tukitoimenpiteet välttämättömiä ja oikeasuhteisia.
(53)
Kun tarkastellaan SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun velvoitteen liiallista korvaamista, komissio arvioi, että kaikki julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvät tulot ja kustannukset olisi pitänyt ottaa huomioon, jotta olisi voitu varmistaa, ettei julkisen palvelun tehtävistä makseta liiallista korvausta. Tätä laskentaa varten olisi varmistettava, että sovellettu kirjanpitoperiaate on asianmukainen yleishyödyllisten palvelujen kustannusten määrittämiseksi, ja otettava huomioon kaikki julkisen palvelun nettokustannukset ja ylimääräiset tuet niiden myöntämismuodosta riippumatta.
(54)
Kun tarkastellaan valtion myöntämää rahoitusta virkamiesten eläkkeitä varten, komissio epäili, missä määrin DPLP:n vapauttaminen eläkevelvoitteistaan asetti sen kilpailijoidensa kanssa verrattavissa olevaan asemaan sosiaaliturvamaksujen suhteen.
(55)
Komissio on tehnyt päätöksen myös Ranskan postin (La Poste) palveluksessa olleiden virkamiesten eläkkeisiin liittyvien kustannusten julkista rahoitusta koskevassa asiassa (27). Asiassa noudatetun lähestymistavan mukaisesti olisi tutkittava, soveltuuko kyseinen toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille, ja määritettävä, missä määrin sosiaaliturvamaksuista aiheutuvat kustannukset, joista DPLP vastasi sen jälkeen kun se oli vapautettu kyseisistä eläkevelvoitteista, olivat verrattavissa sen kilpailijoiden kustannuksiin.
4. KOLMANSIEN HUOMAUTUKSET
4.1. VFP:N JA PRODIPRESSEN HUOMAUTUKSET
(56)
VFP ja Prodipresse esittivät 28 päivänä elokuuta 2009 huomautuksensa, jotka koskevat DPLP:n lehtijakelujärjestelmää.
(57)
Aikaisemmin esittämänsä kantelun mukaisesti VFP ja Prodipresse korostivat, että kilpailu vääristyi DPLP:n soveltamien edullisten lehtijakeluhintojen vuoksi, sillä ne estivät muiden markkinatoimijoiden kilpailun.
(58)
Niiden mukaan DPLP:n soveltamat hinnat vahvistettiin kolmikantaneuvotteluissa DPLP:n, lehtitalojen ja valtion välillä. DPLP sai näistä markkinahintoja alhaisemmista hinnoista aiheutuvista tappioista korvausta valtiolta yleishyödyllisistä palveluista maksettujen korvausten yhteydessä. Vaikka DPLP on suora tuensaaja, myös sanomalehtien julkaisijat hyötyivät tuesta välillisesti.
(59)
VFP ja Prodipresse arvioivat, että DPLP on voinut saada lehtijakelujärjestelmälleen liiallista korvausta, jota se on käyttänyt muun toimintansa rahoittamiseen.
4.2. ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX’N HUOMAUTUKSET
(60)
Association belge des éditeurs des journaux (Belgian sanomalehtien liitto) esitti huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009. Se korosti, että demokratian ja tasa-arvon kannalta on keskeistä, että koko Belgiassa on tehokas sanomalehtijakelujärjestelmä, jonka hinnat ovat yhdenmukaiset ja kohtuulliset ja jonka avulla tilaajat voivat saada sanomalehtensä varhain aamulla.
4.3. DEUTSCHE POST AG:N JA DHL INTERNATIONALIN HUOMAUTUKSET
(61)
Deutsche Post AG ja DHL International esittivät huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009. Ne korostivat, että on tarpeen tutkia DPLP:n vapauttamista eläkevelvoitteista ja varmistaa, että toimenpide on johdonmukainen aikaisemman käytännön kanssa. Lisäksi on tarkastettava, että pääomasijoitukset on tehty markkinaehdoin, varmistettava, että kustannustenjako vastaa Chronopost-tuomiota ja tutkittava kiinteistöjen siirtoa.
4.4. BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV / BELGIQUE DIFFUSION SA:N HUOMAUTUKSET
(62)
TNT-konserniin kuuluva Belgische Distributiedienst NV / Belgique Diffusion SA, jäljempänä ’BD’, esitti huomautuksensa 28 päivänä elokuuta 2009. BD on DPLP:n ja erityisesti sen lehtijakelusta vastaavan tytäryhtiön Deltamedian kilpailija sanoma- ja aikakausilehtijakelun markkinoilla. Aikaisemmin esittämänsä kantelun mukaisesti BD korosti, että DPLP sovelsi kustannuksia alhaisempia hintoja sanomalehtijakeluun. DPLP:n tappiot katettiin BD:n mukaan julkisilla avustuksilla. Alhaiset hinnat tekivät kilpailusta DPLP:n kanssa vaikeaa.
(63)
BD:n mukaan DPLP on toiminut vastoin julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annettua neuvoston direktiiviä 92/50/ETY (28) ja direktiivin 97/67/EY 7 artiklaa. BD epäili lisäksi, että kyseessä oli SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukainen tuki. Se epäili myös yleishyödyllisten palvelujen aiheuttamien kustannuksien perusteella maksettavan korvauksen soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
(64)
BD epäili, voitaisiinko sanomalehtijakelu luokitella yleishyödylliseksi palveluksi, koska useimmissa jäsenvaltioissa kyseinen toiminta on avattu kilpailulle ilman, että siihen osallistuu postitoiminnan harjoittajaa.
(65)
BD pohti myös, oliko yksinomaan postitoiminnan harjoittajalle varattu avustus asianmukaisin keino tukea sanomalehtijakelua sen sijaan, että tuettaisiin lehtitaloja, jotka voisivat hankkia jakelupalvelut vapailta markkinoilta. Tämä olisi mahdollistanut erilaisten toimijoiden keskinäisen kilpailun.
(66)
BD epäili myös kustannusten välttämättömyyttä, vaikka DPLP:lle osoitettu sanomalehtijakelua koskeva tehtävä hyväksyttäisiinkin. BD:n mukaan DPLP:llä on paljon korkeammat kustannukset kuin muilla toimijoilla, mikä korottaa tarvittavien avustusten tasoa. Tästä syystä avustukset eivät ole oikeasuhteisia eivätkä perusteltuja.
(67)
BD katsoo, että DPLP:n kustannukset, jotka valtio on ottanut vastattavakseen, voisivat sisältää investointikustannuksia, jotka eivät ole välttämättömiä yleishyödyllisten palvelujen tarjoamiseksi, sillä DPLP on saattanut käyttää muita palveluja varten käyttöön otettuja infrastruktuureja. Kaupallisten tuotteiden myynninedistämiskampanjat ovat niin ikään voineet saada rahoitusta julkisista avustuksista.
5. BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
5.1 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET ELÄKEVELVOITTEISTA MYÖNNETYSTÄ VAPAUTUKSESTA
(68)
Belgian viranomaiset toteavat, että Combus-tuomiossa (29) noudatetun lähestymistavan mukaisesti eläkesitoumuksista myönnetty vapautus ei ole valtiontukea, koska sen ansiosta Belgian posti vapautetaan epätavallisesta kustannuksesta eikä kustannuksesta, joka katetaan tavallisesti yrityksen talousarvioista.
(69)
Tällainen epätavallinen kustannus johtuu virkamieshenkilöstön korkeammista palkkakustannuksista ja operatiivisen toiminnan joustavuuden puutteesta, mikä estää DPLP:tä vähentämästä virkamiesten osuutta henkilöstöstään haluamassaan määrin.
(70)
Belgian viranomaiset määrittelevät kolme riittämättömän joustavuuden syytä:
1.
virkamiesten työllisyysturva;
2.
sisäisen liikkuvuuden puute;
3.
lomautuksia ei voida soveltaa.
(71)
Virkamiesten työllisyysturva: DPLP toteaa, että sen virkaehtosopimuksen alainen henkilöstö on käytännössä palkattu pysyvään virkasuhteeseen. DPLP:n ei ole mahdollista irtisanoa virkamieshenkilöstönsä työsopimuksia ilman painavaa syytä tai toistuvia heikkoja työsuorituksia. Tällöinkin irtisanomismenettelyä koskevat poikkeuksellisen tiukat vaatimukset.
(72)
Lisäksi Conseil d’État (korkein hallinto-oikeus, joka on toimivaltainen tuomioistuin käsiteltäessä virkamiehiin liittyviä asioita; sopimussuhteiseen henkilöstöön liittyvissä asioissa toimivaltaisia ovat puolestaan työtuomioistuimet) on näyttänyt suosivan virkamiehiä, sillä se on asettanut tiukat säännöt ”asianmukaisen irtisanomisperusteen” osoittamiselle. Tästä seuraa, että DPLP ei pysty irtisanomaan virkamieshenkilöstöään yksittäin eikä kollektiivisesti taloudellisista tai teknisistä syistä.
(73)
Näin ollen työsopimuksen irtisanominen ei ole käytettävissä johtamiskeinona, jonka avulla voidaan muuttaa henkilöstön koostumusta käytännön operatiivisten tarpeiden perusteella. Irtisanomisten mahdottomuus taloudellisista syistä rajoittaa myös merkittävästi DPLP:n käytössä olevia keinoja ratkaista ongelmia, joita ovat esimerkiksi virkamieshenkilöstön riittämätön liikkuvuus ja markkinakäytäntöä paremmat palkat ja edut. Lisäksi virkamieshenkilöstö ei voi pyytää automaattisesti siirtoa julkishallintotehtäviin, eikä DPLP voi myöskään määrätä tällaista siirtoa.
(74)
Tämä merkitsee, että virkamieshenkilöstön määrä vähenee pääasiassa vähäisen vapaaehtoisen poistuman ja luonnollisen poistuman kautta.
(75)
Sisäisen liikkuvuuden puute: DPLP ei myöskään pysty vähentämään virkamieshenkilöstöään niillä osa-alueilla, joilla palvelujen kysyntä on vähentynyt. Sen mahdollisuuksia sijoittaa virkamieshenkilöstöä uusiin tehtäviin organisaation sisällä tarpeita vastaavalla tavalla rajoittavat tiukat ehdot.
(76)
Kieliryhmän, koulutuksen, työkokemuksen ja tehtäväluokituksen kaltaisista syistä DPLP on pitkälti kyvytön sijoittamaan uudelleen henkilöstöä, joka työskentelee niillä aloilla, joilla henkilöstötarpeet vähenevät (esimerkiksi perinteinen kirjeposti), sellaisille aloille, joissa on liian vähän henkilöstöä erityisesti eläkkeellelähdön tai kysynnän kasvun vuoksi.
(77)
Toisin sanoen virkamieshenkilöstöön sovellettavien sääntöjen jäykkyyden vuoksi DPLP on pitkälti kykenemätön sijoittamaan henkilöstöään uudelleen tarpeittensa mukaan tai tasoittamaan eri tehtäväalueiden välistä epätasapainoa siirtämällä liiallista henkilöstä aloille, joilta sitä puuttuu. Vastatakseen henkilöstöpulasta kärsivien toimintojensa tarpeisiin DPLP:n on siis palkattava tilapäistä tai sopimussuhteista henkilöstöä samalla, kun sen on säilytettävä ylimääräiset virkamiehet aloilla, joilla henkilöstöä on liikaa.
(78)
Lomautuksia ei voida soveltaa: DPLP ei voi lomauttaa virkamieshenkilöstöään, kuten yksityissektorin toimijat voivat tehdä, kun työtä on vähän.
(79)
Korkeammat palkkakustannukset: Kun valtion postilaitoksesta tuli itsenäinen julkinen yritys vuonna 1992 ja se nimettiin DPLP:ksi, virkamieshenkilöstö säilytti selvästi korkeammat palkkansa ja paremmat etunsa kuin yksityissektorin sopimussuhteinen henkilöstö. Vuodesta 1992 virkaikään perustuva automaattinen palkkojen nousu ja ammattijärjestöjen merkittävä neuvotteluvoima ovat osaltaan johtaneet siihen, että palkat ja edut ovat säilyneet suhteellisesti korkeampina.
(80)
Sen lisäksi, että virkamiehillä on paremmat palkat ja edut kuin sopimussuhteisella henkilöstöllä, heillä on 4-11 päivää enemmän palkallista lomaa (30), mikä nostaa DPLP:n kustannuksia. Nämä virkamieshenkilöstölle ominaiset piirteet ovat vaikeuttaneet DPLP:n johtamista ja tekevät virkamieshenkilöstön yksikkökustannuksista selvästi korkeammat kuin yksityissektorin sopimussuhteisilla työntekijöillä.
(81)
Sen jälkeen kun postilaitoksen virkamieskunta siirtyi vuonna 1992 DPLP:lle, DPLP:n johto on myöntänyt, että tämä henkilöstö aiheuttaa korkeampien palkkakustannusten ja operatiivisen jäykkyyden vuoksi rakenteellisen ongelman, josta on ollut yhä vaikeampi selvitä postitoiminnan markkinoiden vapautumisen edetessä. DPLP lopetti tämän vuoksi virkamiesten palkkaamisen vuonna 1998. Luonnollinen poistuma, joka johtuu pääasiassa eläkkeellelähdöistä, on johtanut henkilöstön vähentymiseen siten, että henkilöstöä oli 23 538 vuonna 2008.
(82)
Virkamieshenkilöstön vähentäminen perustuu pääasiassa luonnolliseen poistumaan osana nykyistä ikäpyramidia. Sen eteneminen on ollut hidasta, ja sen odotetaan todennäköisimmin säilyvänkin hitaana aina vuoteen 2030 asti eli selvästi postitoiminnan markkinoiden täydellisen vapautumisen jälkeen. Tätä kehitystä kuvataan seuraavassa taulukossa.
Taulukko 2
DPLP:n virkamieshenkilöstön määrän kehitys
(83)
Tämän vuoksi Belgian viranomaiset katsovat, että DPLP:n virkamieshenkilöstö on vakava operatiivinen ja kustannusongelma yksityissektoriin verrattuna. Valtio on keventänyt DPLP:n epätavallista kustannusta, josta sen kilpailijoiden ei tarvitse vastata.
(84)
Viranomaisten mukaan toimenpide ei ole valtiontukea. Tämän vuoksi DPLP:tä koskevassa asiassa ei ole tarpeen soveltaa toimintalinjaa, jota komissio on noudattanut menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään aikaisempien eläkejärjestelmäpäätösten [EDF (31), La Poste (Ranska) (32) ja Royal Mail (33)] tavoin.
(85)
Belgian viranomaiset esittävät, että jos tällaista lähestymistapaa sovellettaisiin DPLP:hen, päätelmänä olisi, että DPLP:n maksama sosiaaliturvakustannusten osuus prosentteina palkkakustannuksista vastaa sen kilpailijoita.
5.2 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET JULKISEN PALVELUN KUSTANNUSTEN VUOTUISESTA KORVAUKSESTA
(86)
Belgian viranomaiset ovat toimittaneet DPLP:n tilinpäätöstiedot (34) ja esittäneet DPLP:n soveltaman kustannuslaskennan periaatteet.
(87)
Viranomaiset esittävät, että vuotuinen julkisen palvelun korvaus ei ole tukea, sillä se on Altmark-tuomioon perustuvan oikeuskäytännön mukaista.
(88)
Viranomaiset katsovat, että jos julkisen palvelun korvaus on tukea, se soveltuu sisämarkkinoille, sillä kyse ei ole julkisen palvelun tehtävistä DPLP:lle aiheutuvien nettokustannusten liiallisesta korvaamisesta. Belgian viranomaisten esittämät laskelmat osoittavat viranomaisten mukaan, että korvaukset ovat olleet DPLP:n kustannuksia alhaisemmat.
(89)
Belgian viranomaiset mainitsevat, että tietyt toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea. Tätä käsitellään voimassa olevaa tukea koskevassa jaksossa [6.3.2 kappale ja sitä seuraavat kappaleet].
5.3 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET PÄÄOMASIJOITUKSISTA
5.3.1 Pääomasijoitukset vuonna 1997
(90)
Belgian viranomaiset ilmoittavat 12 päivänä elokuuta 2009 päivätyssä kirjeessään komissiolle, että vuonna 1997 toteutettuja yhteensä 62 miljoonan euron pääomasijoituksia olisi pidettävä viivästyneenä korvauksena julkisen palvelun velvoitteista.
5.3.2 Pääomasijoitukset vuonna 2003 ja 2006
(91)
Belgian viranomaisten mukaan vuosina 2003 ja 2006 toteutetut pääomasijoitukset perustuivat strategiseen suunnitelmaan (35), jonka lopullisena päämääränä oli parantaa yrityksen kilpailukykyä ja kannattavuutta postipalvelujen markkinoiden asteittaisen vapauttamisen myötä.
(92)
Strategisella suunnitelmalla oli seuraavat päätavoitteet:
1.
parantaa tuottavuutta, jotta voidaan varmistaa kilpailukyky ja kannattavuus markkinoilla, joilla kilpailu on yhä vapaampaa;
2.
kehittää DPLP:n markkinasuuntautuneisuutta tarjoamalla yksityisille sijoittajille mahdollisuus osuuteen sen pääomasta ts. saavuttaa ja ylläpitää tuottotaso, joka on tarpeen yksityisten sijoittajien houkuttelemiseksi ja yrityksen kannattavuusmahdollisuuksien hyödyntämiseksi.
(93)
Pääomasijoitukset vuonna 2003: Belgian viranomaisten mukaan vuonna 2003 toteutetun pääomakorotuksen tarkoituksena oli vahvistaa DPLP:n omia varoja niiden merkittävien rahoitussitoumusten täyttämiseksi, joita se oli tehnyt muun muassa neljän uuden lajittelukeskuksen rakentamiseksi ja yhden olemassa olevan keskuksen uudenaikaistamiseksi, postijakelureittien optimoimiseksi ja automatisoinnin lisäämiseksi.
(94)
Lisäksi Belgian viranomaiset esittävät, että sijoitetuilla varoilla katettiin myös henkilöstömenoja, jotka olivat seurausta varhaiseläkejärjestelmästä ja työajan vähentämisestä johtuvasta palkansaajien määrän supistumisesta ja henkilöstön uusien jäsenten palkkojen noususta.
(95)
Näillä toimenpiteillä mahdollistettiin kohtuullinen varmuus kannattavuuden kasvusta kaudella 2003-2007 ja näin vastattiin yksityisten sijoittajien odotuksiin. Tällä tavoin Belgian valtion, joka oli DPLP:n ainoa osakas vuonna 2003, toiminnan lähtökohtana oli kannattavuuden tavoittelu, mikä vastaa täysin markkinataloussijoittajan toimintaa, kun pääomasijoituspäätös on tehty.
(96)
Belgian viranomaiset ilmoittivat 5 päivänä elokuuta 2009 kannattavuusennusteen osoittavan, että pääomasijoitus oli toteutettu markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, sillä ennakoitu tuotto ylitti määrän, jonka yksityinen sijoittaja olisi vaatinut. Ennusteet olivat realistisia, sillä vuosien 2003-2008 toteutunut kannattavuus ylitti selvästi ennusteen.
(97)
Belgian viranomaiset täsmentävät, että vuoden 2003 pääomasijoitus ja valtion saatavien poistaminen vuonna 2005 DPLP:n kirjanpidosta eivät liittyneet mitenkään toisiinsa. Kyseinen saatavien poistaminen toteutettiin toisena ajankohtana ja kyseessä oli tavanomainen kirjanpitotoimenpide, sillä valtio oli ilmoittanut selvästi, että DPLP:n ei tarvinnut maksaa näitä saatavia. Taseen elvyttämiseksi vuonna 2005 poistetut määrät poikkesivat vuoden 2003 pääomasijoituksen määrästä ja vuoden 2002 lopun tappioista.
(98)
Pääomasijoitukset vuonna 2006: Belgian viranomaiset esittävät, että kyseinen pääomasijoitus tehtiin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, sillä sijoitus tehtiin edellytyksin, joita sovelletaan yksityissijoittajaan (tasavertaisuusperiaate) eli yritykseen Post Invest Europe SA, joka sijoitti DPLP:hen 300 miljoonaa euroa. Valtio ja yksityinen sijoittaja merkitsivät uusia osakkeita siten, että uusi sijoittaja sai yhtä osaketta vaille 50 prosentin osakkuuden ja valtio säilytti 50 prosentin osuuden ja yhden osakkeen (36).
(99)
Määrittääkseen liikkeeseenlaskettujen uusien osakkeiden hinnan Belgian viranomaisten konsultoima investointipankki arvio DPLP:n kokonaisarvoksi […]-[…] euroa. Valtio vahvisti lopulta yrityksen arvoksi […] euroa ennen pääomasijoitusten toteuttamista. Belgian viranomaisten myöntävät, että DPLP:n myöhemmät tulokset ovat ylittäneet arviointiaikana esitetyt ennusteet.
(100)
Viranomaisten mukaan strategisen suunnitelman toteuttaminen mahdollisti sen, että DPLP:stä voitiin tehdä yksi Euroopan tehokkaimmista alan toimijoista. DPLP edistyi merkittävästi kannattavuuden, tehokkuuden (37) ja laadun osa-alueilla ja pystyi samalla pitämään asiakkailta perityt hinnat kohtuullisella tasolla.
5.4 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET VEROVAPAUTUKSISTA
(101)
Belgian viranomaiset myöntävät 12 päivänä elokuuta 2009 päivätyssä viestissään, että DPLP ei kuulunut yhtiöverotuksen piiriin, mutta sen voittoja verotettiin (oikeushenkilöihin sovellettavan verojärjestelmän perusteella) 27 päivään joulukuuta 2005 asti. Viranomaisten mukaan kaudella 2003-2005 DPLP ei kuitenkaan hyötynyt tästä verojärjestelmästä, sillä jos yritykseen olisi sovellettu yhtiöveroa, se olisi voinut siirtää aikaisemmat tappionsa kyseisille verovuosille, eikä sen olisi tarvinnut maksaa yhtiöveroa kyseisellä jaksolla.
(102)
Viranomaiset esittävät lisäksi, että DPLP:n piti maksaa veroa voitoistaan, jotka olivat 2 miljoonaa euroa kaudella 2003-2005.
(103)
Tilikaudesta 2006 alkaen DPLP:n on pitänyt maksaa yhtiöveroa, eikä se ole voinut siirtää aikaisempien tilikausien tappioitaan. Belgian viranomaiset arvioivat, että DPLP on menettänyt tämän vuoksi noin 51,87 miljoonaa euroa.
(104)
Viranomaiset päättelevät, että DPLP ei ole saanut nettovoittoa siitä, että se oli vapautettu yhtiöverosta ennen vuotta 2006.
(105)
Belgian viranomaiset täsmentävät, että DPLP on hyötynyt kiinteistöverovapautuksesta, joka koskee julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseen käytetystä kiinteästä omaisuudesta saatuja tuloja.
(106)
Viranomaiset ovat arvioineet DPLP:n saaman nettohyödyn muodostavan vain rajatun osan ylimääräisistä kustannuksista, joista yritys vastaa, koska sen velvoitteena on ylläpitää postiverkkoa, jolle on ominaista tiukasti määritelty tiheä alueellinen kattavuus. Kyseisestä velvoitteesta ei makseta muuta korvausta.
(107)
Belgian viranomaiset selittävät, että DPLP on vapautettu tietyistä välillisistä veroista ja kunnallisveroista. Viranomaisten mukaan näiden vapautusten arvo vastaa nettovaikutukseltaan vähämerkityksistä tukea.
5.5 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET KIINTEISTÖJEN SIIRROSTA
(108)
Belgian viranomaiset vahvistivat 12 päivänä elokuuta 2009 päivätyssä viestissään, että tietyt kiinteistöt oli siirretty DPLP:lle, kun se muutettiin itsenäiseksi julkiseksi yritykseksi. DPLP oli käyttänyt kyseisiä kiinteistöjä jo vuodesta 1971, ja niitä tarvittiin postipalvelutehtävän täyttämiseen.
(109)
Belgian viranomaiset korostavat, että näiden kiinteistöjen siirtäminen ei tarjoa minkäänlaista etua DPLP:lle, sillä ne olivat jo sen käytössä osana sille osoitettua julkisen palvelun tehtävää. Viranomaisten mukaan kyse oli siis pelkästä julkisten omaisuuserien uudelleenjärjestelystä.
5.6 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET VALTIONTAKAUKSESTA
(110)
Belgian viranomaiset korostavat 12 päivänä elokuuta 2009 päivätyssä viestissään, että DPLP:llä ei ollut automaattista valtiontakausta lainoilleen. Jos DPLP pyytäisi tällaista takausta, sen olisi ensin saatava Belgian viranomaisten lupa ja maksettava 0,25 prosentin vuotuinen palkkio valtionkassaan.
(111)
Tarkasteltavalla jaksolla DPLP käytti valtiontakausta ainoastaan kerran.
(112)
Viranomaisten mukaan 0,25 prosentin takauspalkkio on asianmukainen DPLP:n rahoitusaseman perusteella ja takaisinmaksun laiminlyönnin epätodennäköisyyden vuoksi. Viranomaiset arvioivat, että markkinoilla ilman valtiontakausta vastaavasta lainasta perityt takauspalkkiot olisivat olleet jopa 40 peruspistettä korkeammat.
5.7 BELGIAN VIRANOMAISTEN NÄKEMYS KOLMANSIEN ESITTÄMISTÄ HUOMAUTUKSISTA
(113)
Belgian viranomaisten korostavat 12 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä viestissään, että ainoastaan BD:n ja FVP/Prodipressen lausunnoissa on merkityksellisiä seikkoja, jotka liittyvät erityisesti sanoma- ja aikakausilehtijakeluun.
(114)
Belgian viranomaiset katsovat, että toisin kuin BD väittää, muiden kuin varattujen postipalvelujen tarjoaminen (kuten lehtijakelu) ei kuulu julkisia hankintoja koskevan unionin sääntelyn soveltamisalaan (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (38)).
(115)
Lisäksi viranomaiset korostavat, että sanoma- ja aikakausilehtijakelu on yleishyödyllinen palvelu, joka ei ole postipalvelumarkkinoiden vapauttamista koskevien unionin säännösten vastainen.
(116)
Belgian viranomaiset toteavat myös, että jakelutehtävää ei myönnetä mielivaltaisen päätöksen perusteella. Viranomaisten mukaan DPLP on ainoa yritys, joka pystyy täyttämään tämäntyyppisten palvelujen tarjoajalle asetetut edellytykset ja velvoitteet.
(117)
Belgian viranomaiset toteavat, että toisin kuin BD väittää, DPLP ei ole saanut kaudella 2002-2008 liiallisia korvauksia kustannuksista, jotka liittyvät sen sanoma- ja aikakauslehtijakelua koskevan tehtävän täyttämiseen.
(118)
Viranomaiset eivät yhdy FVP/Prodipressen näkemykseen, jonka mukaan DPLP on liioitellut investointeja ja ylimääräisiä kustannuksia, jotka liittyivät kansallisesti kattavan jakelualueen kasvattamiseen sen siirtyessä 82 prosentista 100 prosenttiin. Koska kyseiset 18 prosenttia käsittävät pääasiassa syrjäisiä alueita, DPLP:n henkilöstömenot kasvoivat suhteettomasti ja DPLP:n piti hankkia pitkiä matkoja varten kulkuneuvoja, joille on ominaista korkeat poistokulut.
(119)
Lopuksi viranomaiset toteavat, että mainoskampanjan kustannuksia ei ole otettu huomioon laskettaessa korvausta, jonka yritys sai valtiolta lehtijakelua varten.
(120)
BD:n mukaan DPLP:n toiminta ei selkeästikään ole kustannustehokasta. Belgian viranomaiset kiistävät tämän väitteen ja korostavat, että BD ei ota täysin huomioon laajennettuun lehtijakeluun liittyviä korkeita ylimääräisiä kustannuksia. BD myös vähättelee DPLP:n merkittävää panostusta kustannusten hallitsemiseen ja tuottavuuden parantamiseen.
(121)
BD:n mukaan Deltamedian kustannukset ovat DPLP:n kustannuksia alhaisemmat. Belgian viranomaisten mukaan tämä johtuu seuraavista tekijöistä:
a)
Deltamedia ei kata koko maata;
b)
Deltamedia työskentelee riippumattomien jakelijoiden kanssa;
c)
Deltamedia tarjoaa yksinkertaistettua palvelua, sillä se työskentelee vain yhteen lehtikonserniin kuuluvien lehtitalojen kanssa, joiden määrä on rajallinen;
d)
lehtitalot toimittavat sanomalehdet suoraan jakelupisteisiin.
5.8 BELGIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET VOIMASSA OLEVASTA TUESTA
(122)
Belgian viranomaiset esittävät 21 päivänä joulukuuta 2010 päivätyssä viestissään, että tietyt tutkinnan kohteena olevat toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea.
(123)
Belgian viranomaisten mukaan DPLP:n verovapautukset on myönnetty jo ennen Belgian liittymistä Euroopan unioniin. Tämän vuoksi kyse on voimassa olevasta tuesta.
(124)
Belgian viranomaisten mukaan DPLP:lle maksettava vuotuinen avustus on vahvistettu ennen vuotta 1999 eli ennen postipalvelumarkkinoiden vapauttamista. Tämän vuoksi kyse on voimassa olevasta tuesta. Ennen vuotta 1999 toteutettuja pääomasijoituksia - jos ne katsotaan valtiontuiksi - ei kuitenkaan pitäisi katsoa voimassa olevaksi tueksi.
(125)
Belgian viranomaiset esittävät, että kymmenen vuoden vanhentumisajan vuoksi kaikki ennen 13 päivää heinäkuuta 1999 (eli 10 vuotta ennen tämän muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista) toteutetut toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea, sillä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antama aikaisempi kumoamistuomio oli johtanut myös kaikkien komission aikaisempien tutkintatoimien kumoutumiseen. Viranomaiset esittävät sitä vastoin, että koska komissio laati ensimmäisen tutkinta-asiakirjan joulukuussa 2002, tutkintaan ei pitäisi sisällyttää ennen joulukuuta 1992 toteutettuja toimenpiteitä. Tämä periaate koskee kiinteistöjen siirtoa ja ensimmäistä, vuonna 1992 maksettua vuotuista avustusta.
6. ARVIOINTI
6.1 ALUSTAVIA NÄKEMYKSIÄ DPLP:N KUSTANNUSLASKENNASTA
(126)
Direktiivin 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteuttamisen osalta 20 päivänä helmikuuta 2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/6/EY (39) (kolmas postidirektiivi), 14 artiklassa edellytetään, että postitoiminnan harjoittajien on kustannuslaskennassaan pidettävä selkeästi erillään kukin sellainen palvelu ja tuote, joka on osa yleispalvelua, ja ne palvelut ja tuotteet, jotka eivät ole osa sitä. Niiden kirjanpidossa kustannukset on kohdistettava suoraan tuotteisiin ja yleiset kustannukset on kohdistettava suoraan tai välillisesti. Yleiskustannukset, jotka ovat tarpeen sekä yleispalvelun että muun kuin yleispalvelun tarjoamiseksi, on kohdennettava asianmukaisesti. DPLP noudattaa toimintoperusteista kustannuslaskentaa. Sen perusteella kaikki toimintakulut kohdennetaan eri tuotteisiin omakustannuslaskentaa (FDC) noudattaen aina käyttökatteeseen (EBIT) asti. Kustannuslaskenta käsittää kaikki DPLP:n liiketoiminnan kulut ja organisaatioyksiköt. Vuonna 2009 kaupallisten tuotteiden osuus oli […] prosenttia DPLP:n liikevaihdosta ja julkisen palvelun tuotteiden osuus […] prosenttia.
(127)
Kustannuslaskenta sisältää resurssit, toiminnot ja tuotteet, ja sen avulla pyritään määrittämään tuotekohtaiset kustannukset.
(128)
Kustannukset jaotellaan 398 eri kustannustyyppiin ja 3 954 vastuualueeseen. Laskentaa varten ne on koottu 34 resurssiryhmään ja 108 koodiryhmään. Toimintoja erotellaan 986 erilaista.
(129)
Resurssikustannukset kohdennetaan toimintoihin kustannusten luonteen perusteella: ’suorat resurssit’ liittyvät suoraan tiettyyn toimintoon, kun taas ’välilliset resurssit’ liittyvät useampaan toimintoon ja ne on kohdennettava soveltamalla jakoperustetta, joka kuvastaa kyseisen resurssin käyttöastetta kunkin toiminnon tapauksessa. Toimintoon kohdennettavat kokonaiskustannukset sisältävät myös yleisiä menoja, joita ei voida kohdentaa tiettyyn toimintoon. Nämä menot kohdennetaan siten, että kaikille tuotteille osoitetaan yhtä suuri määrä kustannuslisähinnoittelun perusteella.
(130)
Kyseiset 986 eri toimintoa muodostavat kunkin tuotteen arvoketjun. Tiettyyn toimintoon liittyvä osuus kustannuksista kohdennetaan tuotteisiin sen mukaisesti, kuinka paljon kyseistä toimintoa kussakin tuotteessa käytetään. Muiden kuin operatiivisten toimintojen kustannukset kohdennetaan ensin operatiivisiin toimintoihin, jotka liittyvät suoraan tuotteisiin.
(131)
Prosessin viimeisessä vaiheessa toimintojen kustannukset kohdennetaan kullekin tuotteelle yleensä määrään perustuvan jakoperusteen avulla. Toisin sanoen kaikki tuotteet, joissa käytetään jotakin toimintoa, kirjataan suhteessa niiden osuuteen toiminnon käytöstä aiheutuvista kustannuksista.
(132)
Komissio pitää DPLP:n nykyistä kustannuslaskentamenetelmää tyydyttävänä, sillä siinä kohdennetaan kaikki kustannukset asianmukaisesti ja riittävällä tarkkuudella. Komissio kuitenkin toteaa, että DPLP on siirtynyt tähän kustannuslaskentamenetelmään vasta vähitellen. Voidaan siis katsoa, että tämän tutkinnan kohteena olevan kauden alkupuolelta peräisin olevat kirjanpitotiedot eivät ole yhtä yksityiskohtaisia kuin nykyisen laskentamenetelmän mukaiset tiedot, vaikka ne ovatkin yleisesti ottaen luotettavia.
(133)
Maaliskuussa 2011 Belgian viranomaiset ilmoittivat komissiolle DPLP:n kustannuslaskentamenetelmän takautuvasta muuttamisesta, jotta tietyt kustannukset voidaan jakaa eri tavalla kaupallisen toiminnan ja yleispalvelutehtävän välillä. Belgian viranomaisten suunnittelema muutos liittyy viimeiseen vaiheeseen kustannusten kohdentamisessa, kun tuotteet kirjataan suhteessa niiden osuuteen toiminnon käytöstä aiheutuvista kustannuksista.
(134)
Muutoksella muutetaan tuotteiden liiketoimintakustannusten kohdentamismenetelmää, jota DPLP on toistaiseksi soveltanut. Tällaisen muutoksen jälkeen tietyt kaupallisiin tuotteisiin liittyvät kustannukset siirtyisivät julkisen palvelun osa-alueelle, mikä laajentaisi julkisen palvelun kustannuspohjaa. Julkiset palvelut vastaisivat tällä perusteella keskimäärin […] euron osuudella vuodessa kustannuksista, jotka on tällä hetkellä kohdennettu kaupallisiin tuotteisiin. Muut kustannuslaskentamenetelmän osa-alueet säilyisivät suunnitelman mukaan ennallaan.
(135)
Belgian viranomaisten mukaan tiettyjen toimintojen kustannukset on luonteensa mukaisesti vahvistettu tietylle tasolle, joka määräytyy julkisen palvelun tarpeiden perusteella. Toisin sanoen näiden julkiseen palveluun käytettävien toimintojen kustannukset säilyisivät muuttumattomina, vaikka missään kaupallisessa tuotteessa ei hyödynnettäisi näitä toimintoja. Jos kaupallinen tuote ei ole kyseisen toiminnon alkusyy, kyseiseen toimintoon liittyvää operatiivista kustannusta ei myöskään pitäisi kohdentaa tuotteeseen, vaikka sitä siinä hyödynnettäisiinkin.
(136)
Belgian viranomaiset esittävät, että tarkistettu menetelmä vastaa direktiiviä 97/67/EY, Chronopost-tuomiota (40) ja julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevia yhteisön puitteita (41), jäljempänä ’julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevat puitteet’. Viranomaisten mukaan menetelmällä kohdennetaan tuotteisiin niihin suoraan kohdennettavissa olevat kustannukset, ja se kuvaa paremmin julkisen palvelun velvoitteisiin liittyviä todellisia kustannuksia. Komissio kuitenkin katsoo, että tätä uutta perustelua ei voida hyväksyä sen muotoon liittyvistä, taloudellisista eikä oikeudellisista syistä.
(137)
Muotoon liittyvien syiden osalta on todettava, että ehdotettua menetelmää ei ole varsinaisesti sovellettu DPLP:n sisäisessä laskennassa, vaan kyse on pikemminkin tietojen muuttamisesta jälkikäteen. Tarkistettu menetelmä ei ole saanut sääntelyviranomaisten ennakkohyväksyntää hinnoitteluperusteena, eikä valtio käytä sitä laskiessaan yleishyödyllisistä palveluista maksettavaa korvausta. Tarkistettu menetelmä vaikuttaa siis olevan teoreettinen malli, joka on kehitelty tätä valtiontukimenettelyä varten. Taloudelliselta kannalta, kun määritetään sisäistä siirtohinnoittelua, ei voida olettaa, että kaupallisiin tuotteisiin ei pitäisi kohdentaa osaa niiden resurssien kustannuksista, joita niissä hyödynnetään (tämän menetelmän mukaan kaupalliset tuotteet eivät osallistuisi postinjakelijoiden jakelukierrosten kustannuksiin, vaikka postinjakelijat jakavat myös kaupallisia tuotteita). Oikeudelliselta kannalta muutos ei vaikuta yhteensopivalta direktiivin 97/67/EY 14 artiklan 3 kohdan b alakohdan iv alakohdan, Chronopost-tuomion (42) ja vuonna 2005 annettujen (43), julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden kanssa. Niissä kaikissa edellytetään, että yhteiset kustannukset kohdennetaan asianmukaisella tavalla kaupallisiin toimintoihin.
(138)
Komissio ei siis perusta arviointiaan muutettuun kirjanpitoon, vaan kustannuslaskentatietoihin, jotka Belgian postialan sääntelyviranomainen IBPT (Institut belge des services postaux et des télécommunications) (44) on varmentanut direktiivin 97/67/EY mukaisesti, jotka on toimitettu jo aikaisemmin ja jotka perustuvat DPLP:n virallisesti soveltamaan kustannuslaskentamenetelmään.
6.2 ELÄKEVELVOITTEISTA VAPAUTTAMISTA KOSKEVA ARVIOINTI
6.2.1 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolo
(139)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(140)
Jotta toimenpiteen katsotaan olevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, seuraavien edellytysten on täytyttävä: toimenpiteen on
i)
tarjottava etua tuensaajalle;
ii)
vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua suosimalla joitakin yrityksiä;
iii)
oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide;
iv)
oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
6.2.1.1 Etu ja valikoivuus
(141)
Combus-tuomion (45) perusteella Belgian viranomaiset toteavat, että eläkesitoumukset ovat epätavallisia kustannuksia, joita kilpailijoiden ei ole tarvinnut rahoittaa. Tämän vuoksi eläkesitoumuksista vapauttaminen ei ole valtiontukea.
(142)
Viranomaisten mukaan virkamiesasemalle ominaisen joustavuuden puutteen vuoksi DPLP ei pystynyt supistamaan tämän henkilöstön osuutta koko henkilöstöstään, vaikka siihen liittyy kalliimmat kustannukset kuin mahdolliseen vähemmän suotuisilla työsopimuksilla palkatuista työntekijöistä muodostuvaan henkilöstöön.
(143)
Aluksi on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuin ei ole vahvistanut Combus-tuomiota. Päinvastoin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on ristiriidassa sen oletuksen kanssa, että rakenteellisen haitan korvaaminen ei voisi olla valtiontukea. Tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että tuen olemassaoloa on arvioitava suhteessa valtion toimenpiteen vaikutuksiin eikä sen syihin tai tavoitteisiin (46). Tuomioistuin on myös katsonut, että tuen käsite kattaa julkisten viranomaisten myöntämät edut, jotka eri muodoissaan vapauttavat yrityksen kustannuksista, jotka se yleensä maksaa omista varoistaan (47).
(144)
Tuomioistuin on myös todennut, että yritysten työntekijöiden korvauksiin liittyvät kustannukset kuuluvat luonteensa puolesta yritysten itsensä maksettaviksi riippumatta siitä, perustuvatko kustannukset lakisääteisiin velvoitteisiin tai kollektiivisiin sopimuksiin. (48) Tältä osin tuomioistuin on arvioinut, että vaikka valtion toimenpiteiden tarkoituksena on korvata lisäkustannuksia, tämä ei merkitse, ettei toimenpiteitä voitaisi luokitella tueksi (49).
(145)
Voidaan myös havaita, että Combusin kilpailuympäristö poikkeaa DPLP:stä. Combus harjoitti kaupallista kuljetustoimintaa ja toimi markkinoilla yksityisiin linja-autoyhtiöihin verrattavissa kilpailuolosuhteissa. Tarjouskilpailumenettelyn jälkeen julkiset joukkoliikenneyhtiöt luovuttavat linja-autotoimintansa yksityisille ja julkisille yrityksille. Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen mukaisesti tarjouskilpailun voittajaksi valitaan taloudellisesti edullisin tarjous riippumatta siitä, onko tarjouksen tekijä julkinen vai yksityinen toiminnanharjoittaja. Koko arviointikaudella DPLP:llä oli kattava monopoli, jossa taloudelliset paineet olivat täysin erilaisia. Toisin kuin Combusia koskevassa asiassa, Belgia ei ole tässä asiassa antanut säännöksiä, joilla poistettaisiin tai mukautettaisiin DPLP:n palveluksessa työskenteleviin virkamiehiin sovellettavia erityisiä työsuhdejärjestelyjä tai eläkeoikeuksien muodostumistapaa.
(146)
Tästä syystä komissio katsoo, että Combus-tapauksen ja tämän asian tosiasiallisten erojen vuoksi on perusteltua tulla eri johtopäätökseen käsiteltävänä olevassa asiassa.
(147)
Jotta voidaan arvioida, sisältyykö kyseisiin toimenpiteisiin valtiontukea, on määritettävä, tarjoavatko nämä toimenpiteet DPLP:lle taloudellista etua siten, että se vapautuu kustannuksista, joista sen olisi tavallisesti vastattava omista varoistaan, ja ovatko ne näin estäneet markkinavoimien tavanomaiset vaikutukset. Tuki vapauttaa yrityksen kustannuksista, joista sen olisi tavallisesti vastattava omista varoistaan, kun otetaan huomioon kyseessä olevan kulujärjestelmän luonne tai yleinen rakenne. ”Epätavallisen” kustannuksen käsite voidaan sitä vastoin määritellä tällaisiin tavanomaisiin kustannuksiin verrattuna ylimääräiseksi kustannukseksi. Tällaisen ylimääräisen kustannuksen poistaminen lainsäädännöllä ei tarjoaisi edunsaajalle etua eikä siis olisi valtiontukea.
(148)
Valikoivuuden analysointia koskevan tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tilannetta on verrattava sopivaan viitekehykseen, jotta voidaan määrittää, onko tietyn yrityksen tai tuotannonalan erilainen kohtelu perusteltua järjestelmän ”luonteen tai yleisen rakenteen” vuoksi tavanomaisessa markkinatilanteessa. Kustannusten määrittely tavanomaisiksi tai epätavallisiksi edellyttää sellaisen viitekehyksen tai vertailuarvon määrittämistä, jolla pyritään osoittamaan yritykset, jotka olisivat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa.
(149)
Vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei sellaista ulkoista vertailukohtaa voida löytää, jonka avulla voitaisiin määritellä sellaisen yrityksen ”tavanomainen” maksuosuus, joka on kyseisellä toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa kuin DPLP. DPLP:n kilpailijat ovat yksityisoikeudellisia yrityksiä, jotka harjoittavat toimintaansa kilpailulle avoimilla markkinoilla. DPLP puolestaan hyötyi lakisääteisestä monopolista koko arviointijakson ajan ennen kuin postitoiminnan markkinat vapautuivat täydellisesti vuonna 2011.
(150)
Jotta voidaan selvittää perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun olemassaolo, komission on tarkasteltava DPLP:n tilannetta ja verrattava sen sosiaaliturvamaksuja ennen sen vapauttamista eläkevelvoitteista ja sen jälkeen.
(151)
DPLP vastasi kaikista virkamiestensä eläkekuluista ja sosiaaliturvamaksuista siitä alkaen, kun asiaa koskeva laki annettiin 6 päivänä heinäkuuta 1971 aina vuonna 1997 toteutettuun eläkeuudistukseen asti. Komissio katsookin, että kustannukset ovat osa tavanomaisia kustannuksia, jotka DPLP:n olisi pitänyt rahoittaa omista varoistaan, kun otetaan huomioon sen oikeudellinen ja tosiasiallinen asema Belgian postipalvelujen markkinoilla.
(152)
Koska tutkinnan kohteena oleva, vuonna 1997 toteutettu vapautus eläkesitoumuksista antoi DPLP:lle mahdollisuuden vapautua kustannuksista, jotka sen olisi pitänyt rahoittaa omista varoistaan, kyseiset toimenpiteet tarjoavat toiminnanharjoittajalle perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun.
(153)
Kyseinen etu on valikoiva, koska se myönnettiin vain DPLP:lle.
6.2.1.2 Valtion varat
(154)
Eläkesitoumuksista vapauttaminen rahoitettiin valtion varoista, sillä valtio otti vastatakseen DPLP:n eläkevastuista.
(155)
Koska valtio maksaa DPLP:n eläkkeelle jääneen henkilöstön eläkkeet suoraan omasta talousarviostaan, kyse on selkeästi valtion varoista.
6.2.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(156)
Edellä esitetyt toimenpiteet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä DPLP toimii markkinoilla, joilla käydään kilpailua, kuten pakettien toimituspalvelut, joille on ominaista merkittävä maidenvälinen kauppa. Pakettitoimitusten markkinoilla DPLP kilpailee toisissa maissa toimintaa harjoittavien yritysten kanssa, kuten UPS, FedEx ja TNT Express. DPLP harjoittaa toimintaa myös lehtijakelumarkkinoilla, joilla toimii tai voi toimia muiden jäsenvaltioiden yrityksiä. Pakettitoimituksia ei ole missään vaiheessa rajattu pelkästään DPLP:n tehtäväksi ja muut yritykset tarjosivat tiettyjä pakettitoimituspalveluja (50) tai muita erityisiä postipalveluja jo 1990-luvun alussa (51). DPLP toimii lisäksi rahoituspalvelujen alalla (postisiirtotilit, säästötilit ja maksupalvelut), jossa sen kanssa kilpailevat pankkien ja muiden rahoituslaitosten tyyppiset rahoitustuotteita tarjoavat toiminnanharjoittajat. Postisiirto- ja säästötilit, joita käytetään sekä maksupalveluihin että säästämiseen, kilpailevat pankkien käyttö- ja säästötilien kanssa. Pankkiala avattiin kilpailulle jo ennen vuotta 1992, ja sille on ominaista merkittävä jäsenvaltioiden välinen kauppa. Eri jäsenvaltioista peräisin olevat pankit sijoittautuivat Belgiaan ennen vuotta 1992. Tuolloin Belgian alueella toimi jo yli 70 ulkomaalaista rahoituslaitosta (52).
(157)
Edellä esitetyistä syistä on selvää, että DPLP:lle taloudellista etua tarjoavat valtion toimenpiteet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(158)
Johdanto-osan 141-157 kappaleessa esitetyistä syistä komissio katsoo, että eläkesitoumuksista vapauttaminen on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
6.2.2 Eläkesitoumuksista vapauttamisen soveltuvuutta sisämarkkinoille 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti koskeva arviointi
(159)
Vuoden 1997 eläkeuudistuksen yhteydessä DPLP:n maksama eläkkeistä aiheutuvien vuotuisten nettokustannusten korvaus valtiolle muuttui maksuksi, joka vapautti DPLP:n kaikista eläkekustannuksista, joista sen kilpailijoiden oli vastattava. Ilman tätä uudistusta eläkekustannusten taso olisi jatkanut merkittävää nousua seuraavina vuosina pääasiassa siitä syystä, että työtä vielä tekevien virkamiesten eli eläkkeenmaksajien ja työnsä lopettaneiden virkamiesten eli eläkkeensaajien suhdeluku heikentyy, sillä DPLP päätti olla enää palkkaamatta virkamiehiä.
(160)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdassa ja 107 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettuja poikkeuksia ei selvästikään voida soveltaa, eikä Belgia ole vedonnut SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan perustellakseen DPLP:n vapauttamista eläkesitoumuksista. Komissio tutkii tämän vuoksi, voidaanko eläkesitoumuksista vapauttamisen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Siinä määrätään, että sisämarkkinoille soveltuvaksi voidaan katsoa tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(161)
Komissio tarkastelee ensiksi, missä määrin kaikista eläkekustannuksista vastaaminen täyttää yleistä etua koskevan tavoitteen ja on välttämätöntä sen toteuttamiseksi. Sen jälkeen se tutkii toimenpiteen oikeasuhteisuutta ja tarkastelee tuen myönteisten ja kielteisten vaikutusten välistä tasapainoa.
6.2.2.1 Postialan vapauttaminen on yleisen edun mukainen tavoite
(162)
Unionin lainsäädännössä on edistetty postialan kasvavaa vapauttamista vuodesta 1992, jolloin annettiin vihreä kirja. Sen jälkeen on hyväksytty seuraavat kolme direktiiviä: i) direktiivi 97/67/EY, ii) direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamisen jatkamiseksi 10 päivänä kesäkuuta 2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/39/EY (53) ja iii) direktiivi 2008/6/EY. Postimarkkinoiden vapauttamista EU:ssa pidetään myös yleisesti merkittävänä osana Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategiaa.
(163)
Yleispalveluvelvoitteella tarkoitettujen peruspostipalvelujen tarjoamisen varmistamisen lisäksi on tärkeää, että luodaan yhtenäiset kilpailuolosuhteet vakiintuneelle toiminnanharjoittajalle, markkinoilla jo toimiville kilpailijoille ja uusille tulokkaille.
(164)
Ranskan La Postea koskevassa päätöksessään komissio on jo todennut, että vakiintuneen toiminnanharjoittajan ja sen kilpailijoiden saattaminen tasapuoliseen asemaan sosiaaliturvamaksujen osalta on peruslähtökohtana tasapuoliselle kilpailulle postialalla. Komissio katsoi sisämarkkinoille soveltuvaksi sen, että valtio otti vastatakseen Ranskan La Posten virkamiesten eläkkeiden rahoitusvelvoitteista, sillä julkiset avustukset varmistivat tasapuoliset sosiaaliturvamaksuosuudet La Postelle ja sen kilpailijoille. Komissio aikoo noudattaa tässä asiassa samaa periaatetta kuin kyseisen päätöksen 6.3 luvussa. Periaatetta sovelletaan tähän asiaan relevanteilta osiltaan.
6.2.2.2 Eläkesitoumuksista vapauttamisen välttämättömyys
(165)
Komissio katsoo, että DPLP:n muuttaminen vuonna 1992 oli tarpeen kilpailun edistämiseksi postimarkkinoilla. Toimenpide asetti DPLP:n ja sen kilpailijat tasapuoliseen asemaan oikeudellisen muodon osalta (ja samalla päätti rajoittamattoman takauksen, jota DPLP oli saanut julkisoikeudellisena yksikkönä).
(166)
Belgian valtio ja postilaitos eivät kuitenkaan olleet muodostaneet rahastoja, jotka olisivat vastanneet eläkesitoumuksia. Perustamisajankohtana vuonna 1992 DPLP vastasi edelleen eläkesitoumuksistaan, mutta sen kirjanpitoon ei tilien avausajankohtana ollut siirretty vastaavia varoja.
(167)
Eläkkeiden maksu olisi siis vähitellen muodostanut DPLP:lle liian raskaan rasitteen, sillä lukuisten virkamiesten eläkeikä läheni. Vaikka toimenpiteitä toteutettiin tilanteen parantamiseksi (tuottavuuden parantaminen, henkilöstön asteittainen supistaminen luonnollisen poistuman kautta, palkkojen indeksointi), ne eivät riittäneet DPLP:n rahoitusaseman kestävän tasapainon aikaansaamiseen (ks. taulukko 3 jäljempänä).
(168)
Tämä johtuu erityisesti siitä, että muutos yksityisoikeudelliseksi yritykseksi merkitsi DPLP:lle myös sitä, että se ei enää palkannut virkamiehiä vaan pelkästään sopimussuhteisia työntekijöitä (joilla on yleinen työsopimus ja joihin sovellettiin työoikeuden säännöksiä). DPLP:n olisi tämän vuoksi pitänyt vuoden 1997 jälkeen rahoittaa omista varoistaan sekä eläkkeelle jääneiden virkamiesten eläkemenot että sopimussuhteisten työntekijöidensä eläkevakuutuksiin liittyvät sosiaaliturvamaksut.
(169)
DPLP:n negatiivinen rahavirta olisi kehittynyt huonompaan suuntaan vuosien kuluessa, sillä kasvavat eläkemaksut olisivat ylittäneet sen toiminnasta saadut tulot (ks. taulukko 3).
Taulukko 3
Belgian viranomaisten vuonna 1996 tekemät rahavirtasimulaatiot
(170)
On kiistatonta, että DPLP:n olisi pitänyt vastata huomattavasti korkeammista kustannuksista, jos sen olisi pitänyt rahoittaa omista varoistaan kaikkien virkamiestensä eläkkeet vuoden 1997 jälkeen. On ilmeistä, että ilman tukea siirtyminen julkisoikeudellisesta asemasta yksityiseksi yritykseksi olisi vaarantunut.
(171)
Jos eläkekustannukset olisi rahoitettu kokonaisuudessaan säännellystä kirjepostista saatuja tuloja lisäämällä, lähetysten maksut olisivat nousseet ja lähetettyjen kirjeiden lukumäärä olisi voinut supistua niin merkittävästi, että mahdollisuudet postin yleispalvelun tarjoamiseen olisivat olleet uhattuna.
(172)
Komissio katsoo lisäksi, että kyseiset toimenpiteet vastaavat niiden päämääränä olevaa yhteisön edun mukaista tavoitetta. Millään muulla toimenpiteellä ei olisi voitu ratkaista ongelmaa tehokkaammin. Yleishyödyllisten palvelujen alalla olisi toki voitu maksaa julkisen palvelun tarjoamisesta korvausta, mutta tällainen lähestymistapa ei olisi kestävä pitkällä aikavälillä, koska kyseessä on rakenteellinen ongelma.
(173)
Kun tarkastellaan postimarkkinoiden vapauttamista koskevaa tavoitetta, jonka mukaan tarkoituksena on varmistaa laadukkaiden postin yleispalvelujen tarjonta kohtuulliseen hintaan, ja tasapuolisen kilpailun edistämistä koskevaa tavoitetta, eläkesitoumuksista vapauttaminen oli välttämätön toimenpide.
6.2.2.3 Eläkesitoumuksista vapauttamisen oikeasuhteisuus
(174)
Ranskan La Postea koskevassa päätöksessä komissio arvioi niiden tukitoimenpiteiden oikeasuhteisuutta, jotka liittyvät postialan vakiintuneen toiminnanharjoittajan vapauttamiseen eläkekustannuksista silloin, kun toiminnanharjoittajan palveluksessa on edelleen monopolitilanteessa sovittujen ehtojen mukaisesti palkattuja virkamiehiä. Oikeasuhteisuutta on arvioitava sen perusteella, onko luotu tasapuoliset edellytykset kilpailulle avoimilla markkinoilla (esimerkiksi kirjelähetykset, paketit ja rahoituspalvelut). Vakiintuneen toiminnanharjoittajan on maksettava vastaavanlaisia sosiaaliturvamaksuja kuin sen kilpailijoiden.
(175)
DPLP:n sopimussuhteinen henkilöstö oli oikeudellisesti samassa tilanteessa kuin minkä tahansa yksityisen yrityksen palkansaajat toisin kuin virkamieshenkilöstö, joiden työehdot vastasivat virkamiesasemaa. Vertaamalla DPLP:n kunkin henkilöstöryhmänsä osalta maksamia sosiaaliturvamaksuja voidaan selvittää, täyttyykö edellytys siitä, että DPLP maksaa eläkesitoumuksista vapautumisen jälkeen samansuuruisia sosiaaliturvamaksuja kuin kilpailijansa.
(176)
Seuraavassa yhteenvetotaulukossa esitetään yksityiskohtainen kuvaus DPLP:n maksamista sosiaaliturvamaksuista vakinaisen virkamieshenkilöstön ja sopimussuhteisen henkilöstön osalta:
DPLP:lle aiheutuneet ja sen maksamat sosiaaliturvakustannukset
Vakinainen virkamieshenkilöstö
Sopimussuhteinen henkilöstö
DPLP:n maksu sosiaaliturvajärjestelmään; eläkkeiden osuus maksuista 8,86 %
[…] %
[…] %
DPLP:n suorat kustannukset
[…] %
[…] %
Sairaus- ja tapaturmavakuutus
[…] %
[…] %
Lapsilisät
[…] %
-
Osuus korvauksien maksusta (54)
[…] %
Rakenteellinen vähennys (55)
[…] %
TYÖNANTAJAMAKSUT yhteensä
[…] %
[…] %
PALKANSAAJIEN MAKSUOSUUS
[…] %
[…] %
Palkansaajien maksut sosiaaliturvajärjestelmään
[…] %
[…] %
(177)
Kuten taulukko osoittaa, DPLP:n maksuosuus Belgian sosiaaliturvajärjestelmään (nimellinen prosenttiosuus palkkakustannuksista) on selvästi alhaisempi kuin yksityisten toiminnanharjoittajien osuus ([…] prosenttia verrattuna […] prosenttiin).
(178)
Jos kuitenkin otetaan huomioon työnantajan suorat kustannukset, jotta voidaan verrata todellisia sosiaaliturvamaksuosuuksia, kyseiset prosenttiosuudet ovat likimain samat ja DPLP:n vakinaisen virkamieshenkilöstön osalta jopa hieman korkeammat ([…] prosenttia verrattuna […] prosenttiin).
(179)
Voidaan myös todeta, että palkansaajien maksamat maksut ovat varsin samansuuruiset molemmissa tapauksissa ([…] prosenttia verrattuna […] prosenttiin).
(180)
DPLP:n alhaisempi nimellinen sosiaaliturvamaksuosuus vakinaisesta virkamieshenkilöstöstään johtuu siitä, että se on vapautettu tietyistä sosiaaliturvamaksuista, joita ei sovelleta virkamiesasemassa olevaan henkilöstöön (esimerkiksi ammattitaudit, työttömyys, työtapaturmat). DPLP vastaa kuitenkin itse suoraan maksuista, joihin sovelletaan vapautusta sen vakinaisen virkamieshenkilöstön erityisaseman perusteella. Tämä toimintapa aiheuttaa DPLP:lle suuria suoria kustannuksia.
(181)
Palkansaajien maksuosuus olisi otettava myös huomioon, sillä palkansaajien on maksettava tämä maksu työnantajan maksamasta palkkasummasta (tämä maksu on siis kustannuserä myös työnantajalle). Vakinaisen virkamieshenkilöstön maksuosuus on hieman korkeampi kuin sopimussuhteisen henkilöstön.
(182)
Belgian viranomaiset ja DPLP ovat toimittaneet tietoja, jotka osoittavat, että suorat maksut ovat pysyneet yleisesti ottaen ennallaan.
(183)
Vaikka DPLP:n suorat kustannukset ([…] prosenttia) eivät varsinaisesti ole sosiaaliturvamaksuja, olisi otettava huomioon, että nämä kustannukset eivät ole vapaaehtoisia vaan suoraa seurausta vakinaisen virkamieshenkilöstön erityisasemasta, ja DPLP:n on pakko maksaa ne. Vaikuttaa siis loogiselta päätellä, että ne vastaavat muita sosiaaliturvamaksuja alkuperänsä ja tarkoituksensa puolesta.
(184)
Näin ollen nämä suorat kustannukset olisi otettava huomioon laskettaessa DPLP:n todellisia sosiaaliturvamaksuja. Näin saatu sosiaaliturvamaksujen kokonaisosuus on hieman korkeampi DPLP:n vakinaisen virkamieshenkilöstön osalta ([…] prosenttia) kuin yksityissektorin yritysten henkilöstön osalta ([…] prosenttia).
6.2.2.4 Eläkesitoumuksista vapauttamisen tasapainottamista koskeva arviointiperuste
(185)
DPLP:hen sovellettavan eläkejärjestelmän uudistus oli olennainen askel yrityksen sopeuttamisessa Belgian postimarkkinoiden vähittäiseen ja lopulta täydelliseen vapautumiseen, jolla on merkittävä rooli Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategiassa.
(186)
La Postea koskevassa päätöksessään komissio totesi, että postialan vapauttaminen voisi vaikeutua, jos eläkejärjestelmien uudistussuunnitelmia (jotka vastasivat Belgiassa toteutettuja) ei hyväksyttäisi.
(187)
Komissio katsoo myös, että kyseiset toimenpiteet eivät liity erityiseen järjestelmään eläkkeensaajille maksettujen etuuksien osalta. Niiden avulla voidaan kuitenkin muuttaa kestäväksi rahoitusmekanismi, joka oli ajan saatossa muuttunut käyttökelvottomaksi. Komissio katsoo, että toimenpiteet ovat siis osa yleisempää jäsenvaltioiden eläkejärjestelmien uudistusta, jota sekä neuvosto että komissio kannattavat.
(188)
Toimenpiteen kielteiset vaikutukset vaikuttavat rajallisilta, sillä DPLP:n historian ja sen toiminnan perusteella on selvää, että suuri osa sen eläkesitoumuksista liittyy monopolin piiriin kuuluvaan toimintaan, jossa kilpailun vääristyminen on luonnollisesti rajallista.
(189)
Kyseinen toimenpide voi teoriassa mahdollistaa DPLP:lle määräävän aseman säilyttämisen. Komissio kuitenkin pitää tätä riskiä vähäisenä, sillä toimenpiteillä vain saatetaan DPLP:n maksamat sosiaaliturvamaksut samalle tasolle sen kilpailijoiden maksujen kanssa.
(190)
Edellä esitetystä seuraa, että DPLP:lle myönnetyn tuen kielteiset vaikutukset ovat rajallisia verrattuna toimenpiteen myönteisiin vaikutuksiin.
(191)
Toimenpiteet rajoittuvat siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä tasapuolisten olosuhteiden palauttamiseksi sosiaaliturvamaksujen osalta ja lopettavat DPLP:tä haittaavan kilpailun vääristymisen. Tämän vuoksi ne eivät muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(192)
Näistä syistä komissio katsoo, että vuonna 1997 myönnetty vapautus eläkesitoumuksista voidaan katsoa soveltuvaksi sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti, sillä DPLP ei ole muita toiminnanharjoittajia paremmassa asemassa vakinaisen virkamieshenkilöstönsä sosiaaliturvamaksujen osalta.
6.3 JULKISEN PALVELUN KORVAUKSEN JA MUIDEN TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
6.3.1 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolo
6.3.1.1 Etu ja valikoivuus
(193)
Kun tarkastellaan julkisen palvelun vuotuista korvausta, Altmark-tuomiossa (56) määritellään perusteet, jotka julkisen toimenpiteen on täytettävä, jotta se voidaan katsoa korvaukseksi julkisen palvelun velvoitteesta ja jotta sitä ei luokiteltaisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
(194)
Käsiteltävänä olevassa asiassa nämä perusteet (erityisesti neljäs peruste) eivät täyty: DPLP:tä ei ole valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä. Belgian viranomaiset eivät ole myöskään osoittaneet, että korvaustaso olisi määritetty analysoimalla kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja vakavaraiselle keskivertoyritykselle olisi aiheutunut siltä edellytettyjen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Komissiolla ei ole viitteitä tai tietoja, joiden perusteella neljännen perusteen voitaisiin katsoa täyttyneen.
(195)
Koska vuotuiset korvaukset hyödyttivät vain yhtä yritystä ja antoivat sen käyttöön ylimääräisiä varoja, toimenpide antaa DPLP:lle valikoivan edun.
(196)
Pääomasijoitukset vuonna 1997: Belgian viranomaiset ovat myöntäneet, että vuonna 1997 toteutetut 62 miljoonan euron pääomasijoitukset olivat käytännössä viivästynyttä korvausta yleishyödyllisistä palveluista, ja korvaus olisi pitänyt maksaa vuonna 1996. Tästä syystä näitä pääomasijoituksia on arvioitava samoin perustein kuin vuotuisia korvauksia. Koska Altmark-tuomiossa määritellyt edellytykset eivät täyty, toimenpide antaa DPLP:lle valikoivan edun.
(197)
Pääomasijoitukset vuonna 2003: Belgian viranomaiset ilmoittivat, että vuonna 2003 toteutetussa pääomasijoituksessa (297,5 miljoonaa euroa) noudatettiin markkinataloussijoittajaperiaatetta eikä kyse ollut valtiontuesta. Viranomaisten mukaan pääomasijoituksen tarkoituksena oli vahvistaa DPLP:n omia varoja lajittelukeskusten rakentamista ja uudenaikaistamista, postijakelureittien optimoimista ja automatisoinnin lisäämistä varten. Sijoitetuilla varoilla katettiin myös henkilöstömenoja, jotka olivat seurausta varhaiseläkejärjestelmästä ja työajan vähentämisestä johtuvasta palkansaajien määrän supistumisesta ja uudelle henkilöstölle maksettavien palkkojen noususta.
(198)
Osoittaakseen, että kyseinen pääomasijoitus toteutettiin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, Belgian viranomaiset laativat strategisen suunnitelmansa yhteydessä kannattavuuslaskelmia, joiden mukaan kannattavuus suhteessa pääomakustannuksiin oli parempi kuin yksityissijoittaja olisi edellyttänyt.
(199)
Belgian viranomaisten laatimat ennusteet ja laskelmat suuntautuvat tulevaisuuteen, ovat erittäin yksityiskohtaisia ja vastaavat menetelmää, jota yksityissijoittaja käyttäisi:
1.
kannattavuus laskettiin tulevia diskontattuja rahavirtoja koskevan mallin avulla, jossa otetaan huomioon yrityksen tuleva kasvu ja investointien potentiaali tuottaa tuottoja ja rahavirtoja osakkaille;
2.
kolmea skenaariota tarkasteltiin: optimistista skenaariota, pessimististä skenaariota ja todennäköisintä skenaariota, joka lopulta valittiin ennusteiden herkkyyden arviointiin;
3.
ennusteiden mukaan voittomarginaali kasvaisi […] prosenttia vuonna 2007 (ks. taulukko 4) ja odotettu sisäinen korkokanta (IRR) […] prosenttia kaudella 2003-2012 (ks. taulukko 5). Toisin sanoen luvut ylittivät […] prosenttia, jonka riippumaton asiantuntija (Banque Degroof) oli arvioinut voittomarginaaliksi, jota postialan yksityissijoittajat pitäisivät asianmukaisena.
Taulukko 4
Belgian viranomaisten ennusteet kaudelle 2003-2007
(…)
lähde: Belgian viranomaiset
Taulukko 5
Belgian viranomaisten laskelmat tulevasta sisäisestä korkokannasta, todennäköisin skenaario
(…)
lähde: Belgian viranomaiset
(200)
Voidaan myös todeta, että ennusteiden asianmukaisuuden vahvistivat yleisesti seuraavien vuosien toteutuneet tulokset (ks. taulukko 6). Kannattavuuden kasvun myötä DPLP alkoi jakaa osinkoa vuonna 2007.
Taulukko 6
Toteutuneet voitot kaudella 2003-2007
(…)
lähde: Belgian viranomaiset
(201)
Kymmenen vuoden aikana toteutuneet tulokset vastaavat niin ikään vuoden 2003 ennusteita, vaikka jälkikäteen laskettu sisäinen korkokanta oli […] prosenttia eli korkeampi kuin vuonna 2003 ennakoitu […] prosenttia.
(202)
Vaikka Belgian valtion tekemän sijoituksen tuotto vaikuttaa riittävältä vahvistamaan, että kyseisessä sijoituksessa on noudatettu markkinataloussijoittajaperiaatetta, on huomattava, että kannattavuuden arvioinnin perustana olevat tulot sisältävät valtiontukea ja erityisesti DPLP:lle maksetut vuotuiset korvaukset.
(203)
Näillä valtiontukitoimenpiteillä pyritään kuitenkin selvästi eri tavoitteisiin, eikä niillä ole kronologista yhteyttä vuonna 2003 toteutettuun pääomasijoitukseen.
(204)
Yksityissijoittajalle mahdollisesti aiheutuvaa epävarmuutta siitä, että DPLP:n hyväksi oli myönnetty ilmoittamatonta tukea, lievensi vuonna 2003 annetussa komission päätöksessä pääomasijoitukselle annettu virallinen hyväksyntä. Sijoituksen toteuttamisajankohtana jokainen yksityissijoittaja, jolla on hyvät tuotto-odotukset, olisi todennäköisesti ottanut riskin sijoituksen tekemisestä komission myönteisen päätöksen jälkeen, vaikka päätös ei ollutkaan lopullinen. Tehdäkseen sijoituspäätöksen yksityissijoittaja ei olisi odottanut useita vuosia eli siihen asti, kunnes ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ja yhteisöjen tuomioistuin antoivat tuomionsa. Päätöksen myöhempää kumoamista ei siis voida pitää ennakoitavana tapahtumana sijoituksen toteuttamisajankohtana. Se on vaikuttanut varsin epätodennäköiseltä, sillä komission päätösten katsotaan olevan lainvoimaisia, jos niitä ei ole kumottu.
(205)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että vuonna 2003 toteutettu pääomasijoitus voidaan katsoa markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaiseksi eikä kyse ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(206)
Pääomasijoitukset vuonna 2006: Belgian viranomaiset ilmoittivat, että vuonna 2006 toteutetussa pääomasijoituksessa (40 miljoonaa euroa) noudatettiin markkinataloussijoittajaperiaatetta eikä kyse ollut valtiontuesta.
(207)
Tämä sijoitus tehtiin ehdoin, joita sovelletaan myös yksityissijoittajaan: DPLP:n pääomaa merkitsivät valtio (40 miljoonaa euroa) ja Post Invest Europe (300 miljoonaa euroa), ja molemmat maksoivat osakkeesta saman hinnan (tasavertaisuusperiaate). Post Invest Europe oli tuolloin ulkopuolinen sijoittaja, eikä sillä ollut sidoksia DPLP:hen eikä Belgian valtioon.
(208)
Osakkeiden liikkeeseenlaskuhinta määritettiin asianmukaisesti. Määrittääkseen liikkeeseenlaskettujen uusien osakkeiden hinnan Belgian viranomaisten konsultoima investointipankki arvioi DPLP:n kokonaisarvoksi […]-[…] euroa. Valtio vahvisti lopulta yrityksen arvoksi […] euroa ennen pääomasijoitusten toteuttamista. Yhteisen liiketoimintasuunnitelman mukaiset tuottoastetta ja riskitasoa koskevat oletukset perustuivat pitkän aikavälin voittojen optimointiin liittyviin näkökohtiin. DPLP:n myöhemmät, vuonna 2006 toteutetun pääomankorotuksen jälkeiset toteutuneet tulokset (ks. jäljempänä) vahvistavat myös sijoituspäätöksen tekohetkellä huomioon otettujen oletusten ja muuttujien asianmukaisuuden.
Taulukko 7
DPLP:n tulokset vuosina 2006-2010
(…)
lähde: Belgian viranomaiset
(209)
Komissio katsoo, että vuonna 2006 toteutettu 40 miljoonan euron pääomasijoitus on selvästi markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen eikä kyse ole valtiontuesta.
(210)
Vaikka yhtiöverovapautus on omiaan antamaan DPLP:lle etua, sillä se voi alentaa veron määrää, joka sen olisi muussa tapauksessa pitänyt maksaa, se ei ole käytännössä hyödyttänyt DPLP:tä. Yhtiöverovapautus poistettiin vuonna 2005, ja kaudella 1992-2005 DPLP:n tulos verojen jälkeen oli tappiollinen. Vaikka sen nettotulos olisi joinakin vuosina ollut positiivinen, vuodelta toiselle siirrettävä verohyvitys olisi antanut DPLP:lle mahdollisuuden olla maksamatta veroa, vaikka se olisi kuulunut yhtiöverojärjestelmän piiriin. Tätä vapautusta ei tästä syystä tarkastella yksityiskohtaisemmin tässä päätöksessä.
(211)
Sitä vastoin vapautukset kiinteistöverosta ja kunnallisverosta asettavat DPLP:n muita yrityksiä suotuisampaan asemaan, sillä vapautukset vähentävät velvoitteita, joista sen olisi muutoin pitänyt vastata. Tämän vuoksi ne tarjoavat sille valikoivan edun.
(212)
Belgian viranomaiset korostavat, että kiinteistöjen siirto oli osa valtiolle kuuluvien omaisuuserien sisäistä uudelleenjärjestelyä, koska DPLP oli kokonaan valtion omistuksessa. Kiinteistöjen siirto antoi DPLP:n käyttöön kuitenkin uusia omaisuuseriä, jotka olivat aikaisemmin kuuluneet valtiolle. DPLP käytti kyseisiä rakennuksia jo silloin, kun ne olivat valtion omaisuutta, mutta se ei ollut niiden laillinen omistaja. Laillisen omistusoikeuden siirtäminen DPLP:lle, joka oli valtiosta erillinen yritys, antoi sille omistusoikeuden kiinteistöihin. DPLP sai siis lisää varoja siirtoa edeltävään tilanteeseen verrattuna. Tämä toimenpide tarjosi siis sille valikoivaa etua.
(213)
Ilman valtiontakausta DPLP ei olisi pystynyt saamaan lainaa samoin ehdoin. Belgian viranomaiset ovat arvioineet, että markkinakorko oli enimmillään 40 peruspistettä, kun valtion saama takauspalkkio oli 25 peruspistettä.
(214)
EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina annetun komission tiedonannon mukaan [3.2. d kohta] (57)”valtion ottamasta riskistä olisi yleensä perittävä takauksen tai vastatakauksen kohteena olevaan määrään perustuva asianmukainen takausmaksu. Kun takauksesta maksettu hinta on vähintään yhtä korkea kuin vastaava rahoitusmarkkinoilla esiintyvä takauksen viitemaksu, takaus ei ole tukea. Jos rahoitusmarkkinoilta ei löydy vastaavaa takauksen viitemaksua, taatun lainan kokonaiskustannusta, mukaan lukien lainan korko ja takausmaksu, on verrattava vastaavan takaamattoman lainan markkinahintaan.” Koska takausmaksu ei vaikuta olevan markkinaperusteinen, valtiontakaus antoi DPLP:lle mahdollisuuden saada rahoitusta edullisempaan hintaan kuin mitä sen olisi pitänyt periaatteessa saada.
(215)
Tämän vuoksi toimenpide tarjoaa DPLP:lle valikoivan edun, jonka määrä vastaa sen korkotason, joka DPLP:n olisi pitänyt ilman valtiontakausta maksaa, ja käytännössä takauksesta maksetun korkotason välistä erotusta. Etu oli joka vuosi 15 peruspistettä jäljellä olevasta pääomasta. Edun voidaan arvioida olevan 1,5 miljoonaa euroa koko laina-ajalta.
6.3.1.2 Valtion varojen käyttö
(216)
Yleishyödyllisistä palveluista maksettava vuotuinen korvaus rahoitettiin Belgian valtion talousarviosta DPLP:n ja Belgian valtion välillä tehtyjen peräkkäisten hallinnointisopimusten perusteella. Belgian viranomaisten toimittamien tietojen mukaan vuonna 1997 toteutetut pääomasijoitukset ovat käytännössä korvausta yleishyödyllisistä palveluista. Tämän vuoksi niitä ei ole otettu huomioon päätöksen tässä osassa.
(217)
Verovapautukset ovat pienentäneet valtion verotuloja, koska ne ovat supistaneet tuloja, jotka valtio olisi saanut ilman vapautuksia. Tämän vuoksi niihin liittyy valtion varojen siirtoa, joka on tapahtunut Belgian valtion verotulojen menetyksen myötä.
(218)
DPLP:lle siirretyt kiinteistöt kuuluivat aikaisemmin valtiolle. Valtio luovutti kiinteistöt DPLP:lle ja supisti näin omia omaisuuseriään ja kasvatti DPLP:n omaisuutta. Tämän vuoksi kyseessä on valtion varojen siirto.
(219)
Valtio myönsi takauksen lainalle ja vastasi riskeistä omalla talousarviollaan vastikkeetta. Tämän vuoksi kyse on valtion varoista tuloista luopumisen muodossa.
(220)
Preussen Elektra -asiassa annetun tuomion (58) mukaan postinjakelupalvelujen tuottamat tulot eivät ole valtion varoja, koska käyttäjien suorittamat maksut rahoitetaan heidän omista varoistaan, eikä valtio voi vaikuttaa asiaan.
(221)
Arvioitaessa sisämarkkinoille soveltuvuutta nämä tulot ovat kuitenkin suorassa yhteydessä postialalla tarjottavaan yleishyödylliseen palveluun. Ne on sen vuoksi otettava huomioon julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 17 kohdan ja direktiivin 97/67/EY 7 artiklan mukaisesti, jotta voidaan määrittää korvauksen välttämättömyys ja oikeasuhteisuus.
6.3.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(222)
Toimenpiteet ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan johdanto-osan 156 kappaleessa esitetyistä syistä.
6.3.1.4 Yhteenveto tukitoimenpiteistä
(223)
Johdanto-osan 193-222 kappaleessa esitetyistä syistä seuraavat toimenpiteet ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
a)
vuotuinen korvaus yleishyödyllisistä palveluista (1992-2005);
b)
pääomasijoitukset vuonna 1997;
c)
vapautus kiinteistöverosta (1992-2005);
d)
kiinteistöjen siirto vuonna 1992;
e)
vuonna 2004 myönnetty valtiontakaus.
6.3.2 SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu voimassa oleva valtiontuki
(224)
Tietyt tässä asiassa tarkastellut toimenpiteet voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi valtiontueksi.
6.3.2.1 Vapautus yhtiö- ja kiinteistöverosta
(225)
DPLP:llä oli vapautus yhtiö- ja kiinteistöverosta jo silloin, kun se oli vielä julkishallintoa eli ennen vuotta 1971. Vapautukset on myönnetty ennen kuin Belgia liittyi unioniin. Vapautuksia ei ole sittemmin muutettu. Tämän vuoksi nämä toimenpiteet ovat voimassa olevaa tukea.
(226)
Yhtiöverovapautus poistettiin vuonna 2005, mutta kiinteistöverovapautusta sovelletaan edelleen.
6.3.2.2 Postimarkkinoiden vapauttaminen
(227)
Belgian viranomaisten mukaan ennen postimarkkinoiden vapauttamista vuonna 1999 toteutetut toimenpiteet pitäisi katsoa voimassa olevaksi valtiontueksi. Kyseiset toimenpiteet hyödyttivät kuitenkin koko DPLP:n toimintaa, ja DPLP toimi kilpailulle avoimilla markkinoilla (kuten paketti- ja rahoituspalvelumarkkinat) huomattavasti ennen direktiivin 97/67/EY voimaantuloa vuonna 1999. Alzetta-tuomion (59) mukaisesti tällaista tukea ei voida pitää voimassa olevana tukena sisämarkkinoiden kehityksen vuoksi. Se voidaan katsoa voimassa olevaksi tueksi tietylle tuensaajalle, jos tämä on tuen täytäntöönpanoajankohtana harjoittanut toimintaa pelkästään markkinoilla, joita ei ole avattu kilpailulle.
(228)
Tämän vuoksi komissio ei voi hyväksyä tätä perustelua.
6.3.2.3 Kymmenen vuoden vanhentumisaika
(229)
Komissio ei voi myöskään hyväksyä päätelmää, jonka mukaan kymmenen vuoden vanhentumisajan olisi katsottava alkavan vuodesta 2009, jolloin päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehtiin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen vuonna 2009 antamassa tuomiossa ei kumottu kaikkia aikaisempia tutkintatoimia. Tuomion mukaan näiden tutkintatoimien olisi vain pitänyt johtaa siihen, että komissio aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn (60).
(230)
Koska komissio laati ensimmäisen tutkinta-asiakirjan 23 päivänä joulukuuta 2002, kun se esitti ensimmäisen tietopyynnön Belgian viranomaisille, ennen 23 päivää joulukuuta 1992 toteutettuja toimenpiteitä on sitä vastoin pidettävä voimassa olevana tukena.
6.3.3 Yleishyödyllisistä palveluista maksetun korvauksen soveltuvuus sisämarkkinoille 106 artiklan 2 kohdan nojalla
(231)
Yleishyödyllisistä palveluista maksetun korvauksen soveltuvuutta sisämarkkinoille arvioidaan SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden nojalla. Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevia puitteita on sovellettava sen voimaantuloajankohdasta lähtien eli 29 päivästä marraskuuta 2005. Koska kyseessä on pääasiassa koonnos jo ennen sen antamista voimassa olleista säännöistä, niihin viitataan myös arvioitaessa toimenpiteitä, jotka edeltävät sen voimaantuloa.
6.3.3.1 Arvioinnin soveltamisalan rajaaminen hallinnointisopimusten mukaisten tehtävien perusteella
(232)
Huomautuksissaan Belgian viranomaiset ja DPLP ovat vastustaneet tiukasti sitä, että komissio on sääntöjenvastaisesti maksettua tukea koskevissa aikaisemmissa asioissa noudatetun lähestymistapansa mukaisesti tehnyt kokonaisarvion kaikesta DPLP:lle myönnetystä tuesta koko kaudella, sillä se katsoo, että tuella on rahoitettu erottelematta kaikkia yritykselle osoitettuja julkisen palvelun velvoitteita. Belgian viranomaiset ja DPLP korostavat, että toisin kuin muissa asioissa tässä tapauksessa niiden tekemät hallinnointisopimukset rajaavat tiukasti ne DPLP:n toiminnan osa-alueet, joille tuki kohdennetaan, ja tukimäärät, joihin kyseiset osa-alueet ovat oikeutettuja (61).
(233)
Komissio katsoo, että hallinnointisopimuksissa määritellään tiukasti valtion ja tuensaajan oikeudet ja velvollisuudet vahvistamalla laskentaparametrit, joiden perusteella tuensaaja voi vaatia korvausta sopimuksessa luetelluista erityistehtävistä siinä mainittuina kausina. Tämän vuoksi komissio käyttää arviointinsa lähtökohtana eri hallinnointisopimusten määräyksiä.
(234)
Yleishyödylliset palvelut, joille myönnettävän valtiontuen soveltuvuus sisämarkkinoille on varmistettava, määritellään jäsenvaltion laatimissa toimeksiannoissa. Julkisen palvelun tehtävät, jotka DPLP:n on täytettävä, on osoitettu sille peräkkäisissä hallinnollisissa määräyksissä, joilla hyväksytään sen ja valtion noin viiden vuoden välein allekirjoittamat hallinnointisopimukset. Näillä sopimuksilla täsmennetään ja täydennetään kansallisen postilain säännöksiä.
(235)
Kukin hallinnointisopimus on erillinen toimeksianto, jossa kuvaillaan DPLP:ltä edellytetyt julkisen palvelun tehtävät ja vahvistetaan toimeksiannon kesto sekä parametrit, joiden perusteella valtion maksama korvaus lasketaan. Hallinnointisopimuksissa täsmennetään ne toiminnan osa-alueet, jotka otetaan huomioon valtion myöntämän korvauksen määrää laskettaessa.
(236)
Tukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille on arvioitava SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla, sillä korvaus on myönnetty julkisen palvelun velvoitteen täyttämisen aiheuttamien kustannusten rahoittamiseksi. Korvaus soveltuu sisämarkkinoille, jos se ei merkitse sitä, että DPLP saa hallinnointisopimuksilla osoitettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneista lisäkustannuksista liiallisen korvauksen, mukaan lukien kohtuullinen voitto. Jo myönnetyt liialliset korvaukset on perittävä takaisin.
(237)
Liiallista korvausta koskevan arvioinnin soveltamisalaan kuuluvat yleishyödylliset palvelut, joista maksetaan korvausta hallinnointisopimusten mukaisesti.
(238)
On tärkeää huomata, että hallinnointisopimusten määräyksissä on joitakin eroja. Tämän vuoksi liiallinen korvaus on määritettävä erikseen kussakin sopimuksessa määriteltyjen parametrien perusteella.
(239)
Ensimmäisen hallinnointisopimuksen (1992-1996) mukaisesti yleishyödyllisistä palveluista maksettava korvaus kattaa kaikki julkiset palvelut. Tämän ensimmäisen hallinnointisopimuksen määräyksissä ei jaotella korvausta eri julkisten palveluiden välillä sen mukaan, ovatko ne kyseisen sopimuksen mukaan oikeutettuja korvaukseen.
(240)
Tämän vuoksi on katsottava, että kyseisen sopimuksen mukainen korvaus kattaa erottelematta kaikki lisäkustannukset, jotka aiheutuvat kaikkien julkisen palvelun tehtävien täyttämisestä. Tällä kaudella mahdollisen liiallisen korvauksen valvonta käsittää siis kaikki julkiset palvelut: postin yleispalvelu (yleispalveluvelvoite), lehtijakelu ja muut DPLP:lle osoitetut tehtävät.
(241)
Toisin kuin ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa, toisessa, kolmannessa ja neljännessä hallinnointisopimuksessa tukikelpoisuus rajataan vain tiettyihin määriteltyihin yleishyödyllisiin palveluihin. Korvauskelpoisia ovat seuraavat yleishyödylliset palvelut: sanoma- ja aikakauslehtijakelu sekä muut 33 kappaleessa luetellut julkiset palvelut. Hallinnointisopimukset sisältävät lausekkeita, joissa tukikelpoiset palvelut määritellään: Toisessa hallinnointisopimuksessa 7 artikla, kolmannessa hallinnointisopimuksessa 15 artikla ja neljännessä hallinnointisopimuksessa 12 ja 13 artikla.
(242)
Postin yleispalvelu ei sen sijaan ole korvauskelpoinen kuin ensimmäisen hallinnointisopimuksen nojalla.
(243)
Postin yleispalveluun liittyviä menoja ja tuloja ei siis oteta huomioon liiallista korvausta määritettäessä. Poikkeuksena tästä periaatteesta ovat varatulta alalta saadut ylimääräiset voitot (62).
6.3.3.2 Liiallisen korvauksen laskeminen
(244)
Koska johdanto-osan 239-243 kappaleessa tarkoitetuissa julkisen palvelun tehtävää koskevissa toimeksiannoissa on eroja, mahdollinen liiallinen korvaus on laskettava erikseen ensimmäisen hallinnointisopimuksen ja kolmen sitä seuranneen sopimuksen osalta.
(245)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevissa puitteissa sallitaan julkisen palvelun velvoitteen suorittamisen aiheuttamien kustannusten kattamisen lisäksi kohtuullinen korvaus (63).
(246)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 18 kohdassa todetaan, että ”kohtuullisella tuotolla olisi katsottava tarkoitettavan omalle pääomalle saatavaa tuottoa, jossa otetaan huomioon riski, jonka valtion osallistuminen aiheuttaa yritykselle erityisesti silloin, kun valtio myöntää yritykselle yksin- tai erityisoikeuksia, tai vastaavasti tämän riskin puuttuminen. Tämä tuotto ei yleensä saa ylittää kulloisellakin alalla viime vuosina saatua keskimääräistä tuottoa. Aloilla, joilla ei toimi muita yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavaan yritykseen verrattavissa olevia yrityksiä, vertailukohdaksi voidaan ottaa muissa jäsenvaltioissa tai tarvittaessa muilla aloilla toimivia yrityksiä sillä edellytyksellä, että kunkin alan erityispiirteet otetaan huomioon. Jäsenvaltiot voivat kohtuullisen tuoton määrää määrittäessään ottaa käyttöön kannustinperusteita, jotka voivat liittyä esimerkiksi tuotetun palvelun laatuun ja tuotannon tehokkuuden kasvuun.”
(247)
Kohtuullinen tuottotaso on siis määritettävä ottamalla huomioon eri muuttujat, kuten kyseisen alan keskimääräinen tuotto, yrityksen toimintaan liittyvät riskit ja tarvittaessa kyseiseen yritykseen liittyvät kannustimet.
(248)
Kohtuullisen tuottotason määrittämisessä komission lähtökohtana on ollut joukko asiantuntijaselvityksiä, joita käsitellään yksityiskohtaisemmin jäljempänä. Komissio on määrittänyt selvitysten ja kunkin hallinnointisopimuksen riskitason perusteella DPLP:n kohtuullisen tuottotason vaihteluvälin postinjakelun ja lehtijakelun osalta kunkin neljän hallinnointisopimuksen tapauksessa. Kaikissa asiantuntijaselvityksissä pyritään määrittelemään yritysryhmät, joiden toiminta ja riskiprofiili ovat riittävän vertailukelpoisia kyseiseen vakiintuneeseen postitoiminnan harjoittajaan verrattuna, ja määrittämään toiminnanharjoittajan viitetuottotaso näiden vertailukelpoisten yritysten tuottojen perusteella.
(249)
Riskin osalta komissio korostaa, että DPLP:llä oli koko tarkastelujakson ajan harvoja tai ei lainkaan kilpailijoita suurimmalle osalle toiminnastaan. Syynä tähän oli joko se, että sillä oli lainsäädännöllä suojattu monopoli (pääosa postinjakelutehtävistä) tai se, että sillä oli määräävä asema, jolle on ominaista erittäin suuri markkinaosuus ja avustuksilla kustannustason alapuolella pidettyjen hintojen (esim. lehtijakelu) aiheuttamat markkinoillepääsyn esteet. Komission mielestä tämä on otettava huomioon kaikissa selvityksissä, joissa vertaillaan yrityksiä, jotka tarjoavat DPLP:n kanssa samanlaisia palveluja ja harjoittavat toimintaansa kilpailulle avoimessa ympäristössä.
(250)
Vakiintuneen postitoiminnan harjoittajan altistuminen riskeille riippuu pääasiassa julkisten viranomaisten käyttöön ottaman sääntelymekanismin ominaisuuksista.
(251)
Postinjakelun alalla DPLP:n yleispalveluvelvoite rahoitettiin pääasiassa postimerkkituloilla (64). Komissio arvioi, että riski vaihtelee sen perusteella, mukauttaako sääntelyviranomainen usein (esim. joka vuoden alussa vai aina tarpeen mukaan) postimerkkien hintaa kattaakseen jatkuvasti yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat nettokustannukset vai onko postimerkkien hinta (65) vahvistettu ennakolta pitkäksi ajanjaksoksi (esim. neljä tai viisi vuotta) osana pitkäaikaista sopimusta (66). Yritykselle aiheutuu melko vähäinen riski ensimmäisestä hintojensääntelymallista, jos postimerkkien hinnat mukautetaan tietyin väliajoin, jotta tulojen ja menojen välinen tasapaino voidaan säilyttää jatkuvasti. Tämäntyyppinen sääntely suojaa yrityksen voittomarginaalia epävarmuustekijöiltä. Toinen malli aiheuttaa suuremman riskin, sillä toiminnanharjoittajan on vastattava menojen ja tulojen vaihtelujen seurauksista pidemmällä aikavälillä.
(252)
Samalla tavoin lehtijakelun osalta (taloudellisella korvauksella rahoitettu yleispalveluvelvoite) ero on merkittävä sen mukaan, perustuuko korvaus todellisiin nettokustannuksiin (käytännössä aiheutuneisiin nettokustannuksiin) vai pitkällä aikavälillä ennakoituihin nettokustannuksiin. Näin ollen korvaus, joka maksetaan kiinteänä määränä kauas tulevaisuuteen arvioitujen nettokustannusten perusteella, altistaa toiminnanharjoittajan kaikille tulojen ja menojen vaihteluille. Toiminnanharjoittajaan kohdistuva riski on tällöin suurempi kuin tilanteessa, jossa korvaus maksetaan kattamalla jälkikäteen määritetyt tulot ja menot kokonaisuudessaan.
(253)
Jos toiminnanharjoittajan ja julkiset viranomaiset sitova sopimus on luonteeltaan sellainen, että julkiseen palveluun liittyy tietty riski esimerkiksi siksi, että sopimus altistaa vakiintuneen toiminnanharjoittajan menojen ja tulojen merkittäville vaihteluille, kohtuullisen tuoton on oltava oikeassa suhteessa otettuun riskiin. Jos vakiintuneen toiminnanharjoittajan ja julkisten viranomaisten välinen sopimus on puolestaan sellainen, että julkiseen palveluun ei liity tuntuvaa riskiä, hyväksyttävän kohtuullisen tuoton on niin ikään oltava vaatimattomampi.
(254)
Komissio toteaa myös, että yritykselle aiheutunut on tiiviisti sidoksissa riskitasoon ja korvaustasoon, johon se on oikeutettu tehokkuusetujen vuoksi. Julkiset viranomaiset voivat näin ollen määrittää ennakolta kiinteän korvaustason, jossa ennakoidaan ja otetaan huomioon tehokkuusedut, jotka yrityksen pitäisi yleensä saada aikaan toimeksiannon aikana. Altistamalla yrityksen kaikille tulojen ja menojen vaihteluille sopimus kannustaa yritystä tuloksellisempaan toimintaan ja kehittämään kustannustehokkuuttaan. Vastaavasti se aiheuttaa yritykselle suuremman riskin. Tehokkuuden osalta riskit ja kannustimet ovat siis tietyssä määrin yhteydessä toisiinsa. Vastaavasti ennakolta pitkäksi ajaksi määritetty hintakatto kannustaa yritystä yleensä toimimaan tehokkaammin, mutta aiheuttaa sille myös suuremman riskin.
(255)
Tarkastellakseen DPLP:n kohtuullista tuottoa komissio on tukeutunut useampiin asiantuntijaselvityksiin.
(256)
WIK:n tutkimus: Komissio pyysi asiassa C-36/07 eli saksalaista Deutsche Post AG:tä, jäljempänä ’DP’, koskevassa valtiontukemenettelyssä WIK Consult -yritystä laatimaan vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kohtuullisesta tuottotasosta selvityksen (67), jäljempänä ’WIK:n tutkimus’. WIK:n tutkimuksen merkitykselliset osat toimitettiin Belgian viranomaisille 25 päivänä maaliskuuta 2010 ja 7 päivänä helmikuuta 2011. Komissio sai Belgian huomautukset WIK:n tutkimuksesta 23 päivänä huhtikuuta 2010 ja 1 päivänä maaliskuuta 2011.
(257)
Deloitten tutkimus: Komissio sai 23 päivänä huhtikuuta 2010 konsulttiyhtiön Deloitten (68) toteuttaman selvityksen, jäljempänä ’Deloitten tutkimus’, joka koski sen näkemystä DP:n yleispalveluiden osalta kohtuullisesta tuottotasosta. Tämä tutkimus toimitettiin Belgian viranomaisille 9 päivänä joulukuuta 2011. Komissio sai Belgian viranomaisten huomautukset Deloitten tutkimuksesta 26 päivänä joulukuuta 2011.
(258)
CRA:n tutkimus: Belgia toimitti komissiolle 1 päivänä maaliskuuta 2011 Charles Rivers Associates -yrityksen laatiman selvityksen (69), jäljempänä ’CRA:n tutkimus’, jossa kiistettiin WIK:n tutkimustulokset.
(259)
Tutkimuksessaan WIK määrittää kohtuullisen tuoton viitearvon DP:lle. WIK analysoi lisäksi DP:n tehtäviä ja riskejä ja päättelee sen perusteella, että DP hoiti pääasiassa rutiinitehtäviä ja sen yrittäjäriski oli rajattu (70). Tämän analyysin perusteella WIK on valinnut vertailukelpoiset yritykset. Toisin sanoen se määrittää sellaisten viiteryhmien koostumuksen, joiden tuloksista voidaan johtaa kohtuullisen tuoton viitearvo. WIK korostaa, että valitussa arviointimenettelyssä sovelletaan standardimenetelmiä, joita käytetään siirtohinnoittelun kannattavuuden viitearvojen määrittämiseen (71). Vastaavanlaista menetelmää sovelletaan kansallisissa siirtohinnoittelusäännöksissä ja siirtohinnoittelua koskevissa OECD:n toimintaohjeissa, jäljempänä ’OECD:n toimintaohjeet’ (72).
(260)
WIK tarkastelee useita kannattavuustoimenpiteitä, ja se erottelee sisäisen korkokannan (IRR), joka perustuu rahavirtaan ja jonka katsotaan olevan käsitteellisesti oikea toimenpide toiminnon kannattavuuden mittaamiseen, ja muita tilinpäätöstiedoista saatuja indikaattoreita (tuottoprosentit), kuten sijoitetun pääoman tuotto (ROCE), oman pääoman tuotto (ROE), kokonaispääoman tuotto (ROA) ja nettovoitto suhteessa myynnin määrään (ROS) (73). Kuten tutkimuksen 5 luvussa selitetään, WIK ehdottaa, että tässä tapauksessa kannattavuusindikaattoriksi valittaisiin nettovoitto suhteessa myynnin määrään (ROS). Yksi tämän tarkasteluarvon eduista on se, että se perustuu pelkkiin voittoa (EBIT (74)) ja myyntiä koskeviin tietoihin, joita on helppo tarkastella yrityksen kirjanpidossa. Kun käytetään nettovoittoa suhteessa myynnin määrään (ROS), vältetään omaisuuserien arviointi ja kohdentaminen eri palveluihin, mikä olisi välttämätöntä, jos viiteindikaattori perustuu pääomaan (kuten ROE ja ROCE), ja on yleensä hankalaa. WIK toteaa myös, että ROS-arvoon perustuva viiteindikaattori on suositeltava, jos vertailussa käytettävät yritykset ja vertailun kohteena oleva yritys kuuluvat samalle toimialalle. Tämä varmistaa, että käyttökate (EBIT) ja myynti ovat rakenteeltaan samankaltaiset.
(261)
WIK päättelee viiteryhmän koostumuksesta, että on tarpeen löytää kompromissi otantaan kuuluvien yritysten vertailukelpoisuuden ja otannan koon välillä. WIK vastustaa vakiintuneiden eurooppalaisten postitoiminnan harjoittajien sisällyttämistä otantaan, sillä niiden hinnat ovat säänneltyjä markkinoilla, jotka ovat olleet suljettuina kilpailulta suurimmassa osassa maita koko tarkastelujakson ajan. Samasta syystä vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kanssa suorassa kilpailutilanteessa olevien yritysten määrä on melko rajallinen. Kyse on pääasiassa pienemmistä yrityksistä. Jotta voidaan muodostaa tasapainoinen vertailukelpoisten yritysten ryhmä, WIK sisällyttää siihen niin suorat kilpailijat kansallisilla markkinoilla kuin kansainvälisten pikalähetysten alalla toimivat suuret monikansalliset yrityksetkin (UPS, FedEx, DHL), jotka harjoittavat riskialttiimpaa ja pääomavaltaisempaa toimintaa kuin vakiintunut postitoiminnan harjoittaja suojatuilla kansallisilla markkinoilla.
(262)
Vertailukelpoisuuden ja otannan koon välisen kompromissin osalta WIK soveltaa kolme viiteryhmää: i) viiteryhmä I eli suppea pakettisektori, joka muodostuu pääasiassa pakettipalveluja tarjoavista yrityksistä (10 yritystä, joita pidetään erittäin vertailukelpoisina postin yleispalvelujen tarjoajan kanssa); ii) viiteryhmä II eli laajennettu pakettisektori, joka muodostuu yrityksistä, joiden päätoimintaa voisivat olla muut palvelut kuten kirjepalvelut (26 yritystä, joita pidetään hieman vähemmän vertailukelpoisina), ja iii) viiteryhmä III, joka muodostuu myös maakuljetuksia harjoittavista yrityksistä (1 163 yritystä, jotka ovat vähäisemmässä määrin vertailukelpoisia) (75). WIK:n mukaan tämä lähestymistapa vahvistaa lopullisen vertailevan tutkimuksen tilastollista luotettavuutta.
(263)
Yksi kaikkiin viiteryhmiin sovelletuista valintaperusteita liittyy yrityksen kokoon. Huomioon otetaan ainoastaan yritykset, joiden tulot ovat yli 3 miljoonaa euroa (76). Tietojen kattamalla kaudella on saatavilla luotettavia tietoja jaksolta 1998-2007. Jakson 1990-1997 osalta on käytetty takautuvia interpolaatioita (77).
(264)
WIK noudattaa siirtohinnoitteluanalyysia ja soveltaa kvartiilivälin (78) käsitettä ääriarvojen vaikutusten tasoittamiseen ja kohtuullisen tuottotason määrittämiseen.
(265)
WIK:n laskemien perusteella tulokset kaudella 1998-2007 ovat seuraavat:
a)
Viiteryhmä I: 25. prosenttipiste on -0,42 %, 75. prosenttipiste on 6,72 % ja mediaani (50. prosenttipiste) on 3,86 %;
b)
Viiteryhmä II: 25. prosenttipiste on 0,45 %, 75. prosenttipiste on 6,77 % ja mediaani (50. prosenttipiste) on 3,48 %;
c)
Viiteryhmä III: 25. prosenttipiste on 0,64 %, 75. prosenttipiste on 5,57 % ja mediaani (50. prosenttipiste) on 2,59 %.
(266)
WIK päättelee, että laajennettu pakettisektori eli viiteryhmä II on soveltuvin viiteryhmä, koska saadut tulokset ovat suhteellisen vakaita eri aikoina verrattuna viiteryhmään I (suppea pakettisektori) ja koska tämä sektori vastaa toiminnaltaan paremmin posti- ja pakettipalveluja kuin viiteryhmä III (maakuljetusten sektori).
(267)
Toinen mukautus tehdään, jotta saadaan DP:n kohtuulliselle tuotolle yläraja. Se perustuu yrityksen yrittäjäriskiin verrattuna viiteryhmään. Tältä pohjalta WIK ehdottaa DP:n kohtuullisen tuoton ylärajaksi 3,48 prosenttia, joka vastaa viiteryhmän II ROS:n mediaania. WIK valitsee kohtuullisen voiton ylärajaksi mieluummin mediaanin kuin 75. prosenttipisteen, koska otantaan kuuluneilla yrityksillä on suurempi riski kuin vakiintuneilla postitoiminnan harjoittajilla, sillä niihin ei sovelleta mitään erikoisoikeuksia.
(268)
Belgian viranomaiset arvioivat, että WIK:n lausunnossa käytetty menetelmä ei ole asianmukainen. Viranomaiset toimittivat 23 päivänä huhtikuuta 2010, 1 päivänä maaliskuuta 2011, 14 päivänä kesäkuuta 2011, 5 päivänä elokuuta 2011, 10 päivänä elokuuta 2011, 14 päivänä joulukuuta 2011 ja 19 päivänä joulukuuta 2011 useita asiakirjoja (kirjeitä, kannanottoja ja raportteja), joissa kumotaan WIK:n lausunnon päätelmät ja esitetään kohtuullista tuottoa koskeva oma estimointimenetelmä.
(269)
Belgian viranomaiset toteavat 5 päivänä elokuuta 2011 päivätyssä kannanotossaan, että WIK:n tutkimuksessa käytetty otanta ei edusta riittävällä tavalla kyseistä toimintaa, kokoa, riskiprofiilia eikä viitejaksoa. Belgia myöntää, että on erittäin vaikea perustella asianmukaista otantaa julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 18 kohdassa mainittujen kriteerien mukaisesti.
(270)
Samassa kannanotossa Belgia korostaa myös, että olisi loogista erottaa toisistaan voittomarginaalit toiminnan aloilla, joiden riskitasot poikkeavat toisistaan selvästi: koska lehtijakelun ja kirjepostin jakelun riskiprofiilit ovat erilaiset, Belgian viranomaisten mukaan olisi määritettävä eri arvot kohtuulliselle tuotolle.
(271)
Belgian viranomaiset väittävät, että DPLP:n toiminnan tuottavuus on noussut, ja komission olisi otettava se huomioon määrittäessään kohtuullista tuottoa, kuten julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 18 kohdassa todetaan. Belgian viranomaiset korostavat, että DPLP:sta tuli kannattava monien uudistusten päätteeksi ja sen toiminnan oltua pitkään tappiollista. DPLP:n kustannuksia supistettiin erityisesti sulkemalla postitoimistoja. Yksityissijoittajan hallussa vuodesta 2006 alkaen ollut 50 prosentin osuus synnytti viranomaisten mukaan tehokkuuteen keskittyvän uuden yrityskulttuurin. Viranomaisten mukaan tällaiset tehokkuusedut olisi otettava huomioon määritettäessä DPLP:n kohtuullista tuottoa.
(272)
Belgian viranomaiset lähettivät komissiolle 1 päivänä maaliskuuta 2011 Charles River Associates -konsulttitoimiston (CRA) laatiman tutkimuksen, jossa kritisoidaan WIK:n tutkimusta ja ehdotetaan toista menetelmää DPLP:n kohtuullisen tuoton arvioimiseksi.
(273)
Otannan koostumuksen osalta CRA toteaa, että WIK:n kolme otantaryhmää sisältävät monia pienikokoisia yrityksiä, joiden riskiprofiili ei ole verrattavissa suureen postitoiminnan harjoittajaa. CRA kiistää siis WIK:n päätelmät, joiden mukaan kyseisen vakiintuneen postitoiminnan harjoittajan tarjoamat kirjepalvelut sisältävät vähäisen riskin ja että viiteryhmään kuuluvat yritykset tarjoavat hyvän lähtökohdan vertailuun.
(274)
CRA kiinnittää huomiota yrityksen kustannusrakenteen (kiinteiden ja muuttuvien kustannusten osuus) ja otetun yrittäjäriskin väliseen suhteeseen. CRA:n mukaan yleispalveluvelvoitteesta vastaavalla postitoiminnan harjoittajalla on merkittävämmät kiinteät kustannukset ja tästä syystä se on alttiimpi kysynnän laskulle kuin yritys, jonka kiinteät kustannukset ovat pienemmät. CRA korostaa myös ROS:n eroja WIK:n määrittelemiin ryhmiin sisältyvien pienten ja suurten yritysten välillä (79). Tämä tarkoittaa sen mukaan, että pienten pakettisektorin yritysten ja UPS:n ja FedExin kaltaisten suurempien yritysten välillä on järjestelmällisiä eroja, jotka voisivat selittyä niiden erilaisella kustannusrakenteella.
(275)
CRA analysoi myös yksityiskohtaisemmin WIK:n viiteryhmään I kuuluvien, tiettyjen pienten pakettisektorin yritysten ominaisuuksia ja päättelee, ettei niiden riskiprofiilia voi verrata suureen postitoiminnan harjoittajaan. CRA katsoo myös, että tämän muutenkin heikosti vertailukelpoisen otantaryhmän kokoa ei ole tarvetta suurentaa lisäämällä siihen vieläkin vähemmän vertailukelpoisia yrityksiä.
(276)
CRA torjuu WIK:n perustelun, jonka mukaan vakiintuneet eurooppalaiset postitoiminnan harjoittajat olisi jätettävä otannan ulkopuolelle, koska niiden tuotto määräytyy hintasääntelyn eikä kilpailun perusteella. Tällöin vaarana on, että kyseiset postitoiminnan harjoittajat ovat hintasääntelyn perusteella voineet saada liiallisia tuottoja. CRA korostaa, että jättämällä vertailusta muut vakiintuneet postitoiminnan harjoittajat WIK perustaa analyysinsa oletukselle siitä, että vakiintuneet toiminnanharjoittajat ovat voineet periä liiallisia hintoja. Se ei kuitenkaan ole esittänyt tämän näkemyksen tueksi empiiristä näyttöä. CRA korostaa, että useimmissa jäsenvaltioissa sovellettujen hintasääntelymekanismien perusteella (kuten hintakattojärjestelmä (80)) havaitut suuret tuotot perustuvat pikemminkin tuottavuusetuihin kuin korkeisiin hintoihin.
(277)
CRA toteaa, että luonteva menetelmä DPLP:n julkisen palvelun velvoitteesta saatavan kohtuullisen tuoton laskemiseen perustuu saatavilla oleviin tietoihin, jotka koskevat Länsi-Euroopan muiden postitoiminnan harjoittajien kirjepalvelujen alan voittoja. Se sopii erityisen hyvin tähän arviointiin, sillä kyseiset julkiset palvelut ovat pääasiassa kirjepalveluja ja Länsi-Euroopan muiden postitoiminnan harjoittajien kirjepalvelujen alaan liittyvän toiminnan voittoja koskevat tiedot ovat suoraan saatavilla eikä niihin näyttäisi liittyvän liian suopeaa hintasääntelyä.
(278)
CRA:n mukaan analyysin olisi perustuttava Länsi-Euroopan postitoiminnan harjoittajien kirjepalvelujen toiminnan ROS-arvoon, sillä kyseiset yritykset raportoivat kirjepalvelujen toiminnan alakohtaiset käyttökatteet, tai (jos näitä tietoja ei raportoida) Länsi-Euroopan postitoiminnan harjoittajien yhteenlaskettuihin käyttökatteisiin, sillä kyseisten yritysten tuloista 75 prosenttia on peräisin kirjepalveluista. CRA jättää otannan ulkopuolelle itäeurooppalaiset toiminnan harjoittajat, sillä niiden toiminta on suhteellisen tehotonta verrattuna länsieurooppalaisiin.
(279)
Näistä syistä CRA:n analyysissa lähtökohtana on otanta, joka koostuu yhdestätoista länsieurooppalaisesta postitoiminnan harjoittajasta, ja se kattaa kauden 2002-2009 (73 arvoa). Otannan keskimääräinen ROS on […] prosenttia, mediaani on […] prosenttia ja 75. prosenttipiste on […] % (81). CRA määrittää myös leikatun keskiarvon ([…] %) ja Winsor-menetelmän mukaisen keskiarvon ([…] %), joka mediaanin tavoin jättää ääriarvot ottamatta huomioon (82).
(280)
CRA toteaa, että määritettäessä kohtuullisen voiton viitearvoa keskiarvojen käyttäminen aiheuttaa ongelmia. CRA:n mukaan otannassa havaittujen voittojen vaihtelujen perusteella liiallista kannattavuutta koskevan kriittisen raja-arvon pitäisi olla suurempi kuin keskiarvo tai muu keskimääräistä suuntausta kuvaava arvo. Se voisi olla esimerkiksi 75. prosenttipiste. CRA:n mukaan tämä lähestymistapa vastaisi siirtohinnoitteluselvitysten menetelmiä, joissa lähtökohtana on vaihteluväli (esimerkiksi kvartiiliväli tai muut prosenttipisteet).
(281)
Belgian viranomaiset esittivät komissiolle 14 päivänä joulukuuta 2011 asiakirjan, jossa tarkasteltiin DPLP:n käsitystä postitoiminnan harjoittajien riskeistä ja ehdotettiin menetelmää riskilisän määrittämismenetelmäksi. Kun riskilisä lisättäisiin käyttökatteeseen, jossa riskiä ei ole huomioitu, saataisiin tulokseksi kohtuullinen ROS-taso.
(282)
Asiakirjassa ei selitetä, miten nettovoitto suhteessa myynnin määrään (ilmaistu ROS-arvona), jossa riskiä ei ole huomioitu, voitaisiin tässä tapauksessa määrittää. Siinä ei myöskään todeta selvästi, mikä ehdotetun menetelmän perusteella olisi kohtuullinen ROS-taso. Analyysin lähtökohtana on pikemminkin eri riskien arvon määrittäminen ja kaikentyyppisiä riskejä kuvaavan riskilisän laskeminen.
(283)
Belgian viranomaiset keskittyvät kolmeen suureen riskiluokkaan - toimialariski, palveluun liittyvä riski ja sopimusriski - ja tavanomaisiin riskityyppeihin, joille postitoiminnan harjoittajat altistuvat kunkin riskiluokan osalta. Riskilisän arviointimenetelmässä: i) määritetään riskilisän enimmäismäärä (83); ii) tarkastelujakso jaetaan sopimuskausiksi, jotta kuhunkin sopimukseen liittyvät riskit voidaan eritellä; iii) käytetään yksinkertaista asteikkoa kunkin riskin arviointiin kullakin sopimuskaudella (pieni, keskisuuri, suuri); iv) muunnetaan yksittäiset riskiarvot kunkin kolmen riskiluokan kokonaisarvoksi ja v) muunnetaan kokonaisarvot riskilisäksi, joiden summa on yhteenlaskettu riskilisä.
(284)
Asiakirja sisältää lisäksi esimerkkejä, joilla pyritään osoittamaan, että DPLP:llä on keskitasoa suuremmat riskit. Belgian viranomaiset esittävät, että DPLP:lle aiheutuu suurempi volyymiriski, koska se saa suuremman osuuden tuloistaan kirjetoiminnasta ja sen kustannuksiin liittyy enemmän jäykkyyttä, sillä sen kiinteiden kustannusten osuus on keskimääräistä suurempi. Toinen DPLP:n kohdalla suureksi arvioitu riski liittyy turvallisuuteen. Analyysin mukaan tämä johtuu siitä, että DPLP on yksi harvoista eurooppalaisista postitoiminnan harjoittajista, joka jakaa kotiosoitteisiin eläkkeitä käteissuorituksina.
(285)
Eri riskien arvioinnin perusteella Belgian viranomaiset päättelevät, että neljäs hallinnointisopimus merkitsee suurta riskiä kolmen riskityypin osalta. Ensimmäiselle, toiselle ja kolmannelle sopimukselle on ominaista puolestaan keskisuuri riski (ainoa poikkeus on toimialariski, joka arvioidaan pieneksi ensimmäisen sopimuksen tapauksessa). Belgian viranomaiset esittävät muita esimerkkejä siitä, miten edellä kuvattu eri riskien luokittelu voidaan muuntaa riskilisäksi. Lähtökohtana käytetään riskilisän enimmäismäärän eri arvoja.
(286)
Johdanto-osan 257 kappaleessa mainittu Deloitten tutkimus vastaa useilta kohdin WIK:n tutkimusta:
1.
molemmissa sovelletaan samaa menetelmää etsiessään rahoitustietokannoista vertailukelpoisia yrityksiä niiden toiminnan ja riskien osalta;
2.
kummankin mukaan ROS on asianmukaisin viitearvo kyseisen tuoton määrittämiseen (koska tiedot ovat puutteellisia ja eri yrityksissä käytetyt kirjanpitomenetelmät poikkeavat toisistaan);
3.
molemmissa postin yleispalvelun tarjoajat on jätetty vertailukelpoisten yritysten ryhmän ulkopuolelle, koska ne toimivat pääasiassa säännellyillä markkinoilla ja nauttivat erikoisoikeuksista.
(287)
Vertailukelpoisten yritysten ryhmän osalta pääasiallinen ero WIK:n ja Deloitten tutkimusten välillä liittyy huomioon otettavien yritysten kokoon. Deloitte sisällyttää otantaan ainoastaan yritykset, joiden vuotuiset tulot ovat yli 100 miljoonaa euroa (84). Tämä rajaus perustuu Deloitten analyysiin yleispalvelujen tarjoamiseen liittyvän toiminnan erityispiirteistä ja sitä koskevista yrittäjä- ja markkinariskeistä (85).
(288)
Deloitte katsoo erityisesti, että posti- ja pakettialan yrityksiä, joilla on laajat ja monimutkaiset keräys- ja jakeluverkot, voidaan verratta kohtuullisen hyvin DP:hen. Postiverkkojen mittakaavaedut, laajuus ja tiheys ja pääomakustannuksiin verrattuna suuret käyttökustannukset sekä näihin liittyvät riskit (kuten volyymiriski ja sähköpostin yleistymisen aiheuttama riski) merkitsevät, että posti- ja pakettialan suuret monituoteyritykset soveltuvat vertailuun paremmin kuin pienet kirjepalveluyritykset. Kuljetusalan ja logistiikka-alan yrityksiä voidaan (rajatummassa määrin) käyttää vertailuun, sillä ne hyödyntävät samoja omaisuuseriä.
(289)
Osoittaakseen yrityskoon merkityksen Deloitte vertaa otantaansa WIK:n viiteryhmään II. Deloitte toteaa, että WIK:n otannassa keskimääräinen ROS on hyvin erilainen erikokoisten yritysten ryhmissä (koko perustuu työntekijämäärään) (86). Deloitten mukaan sen otannassa (joka perustuu suurempiin yrityksiin) mittakaavan ja ROS-arvon välillä ei sitä vastoin ole yhteyttä.
(290)
Otantansa valintaprosessin perusteella Deloitte käyttää analyysissaan seitsemää posti- ja pakettialan yritystä, 18 logistiikkayritystä ja 19 tavarankuljetusyritystä. Posti- ja pakettialan osalta seitsemän vertailukelpoisen yrityksen pienryhmään kuuluu pikalähetysten alalla toimivia suuria monikansallisia yrityksiä, kuten UPS, FedEx ja TNT Express, sekä joitakin muita pääasiassa Yhdysvalloista ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta lähtöisin olevia postitoiminnan harjoittajia (87). Periaatteessa tiedot kattavat kauden 1990-2007, mutta ensimmäisiä vuosia koskevat tiedot ovat kuitenkin erittäin rajallisia. Deloitte katsoo sen vuoksi, että niitä koskevat tulokset eivät ole yhtä luotettavia kuin myöhempiä vuosia koskevat tulokset (88).
(291)
Deloitte tarkastelee lisäksi useiden muiden kannattavuuden mittaamiskeinojen etuja ja haittoja. Deloitte hylkää sisäisen korkokannan käyttämisen tässä tapauksessa, koska riittävien rahavirtatietojen saaminen tuottaa käytännössä ongelmia. Se ei myöskään sovella ROCE- tai ROE-arvoja, koska esimerkiksi kustannusten kirjanpitokäsittely ja pääomarakenne (joka on merkittävä ROE-arvon kannalta) ovat eri yrityksissä erilaiset. ROA-arvoa ei pidetä riittävänä, sillä se keskittyy omaisuuserien yhteenlaskettuun määrään. Deloitte ehdottaakin ROS-arvon käyttämistä. Se korostaa kuitenkin, että arvolla ei mitata suoraan pääoman tuottoa, joten sitä voidaan käyttää vertailevaan tutkimukseen ainoastaan silloin, kun vertailtavien yritysten pääomaintensiteetti on samanlainen.
(292)
Deloitte määrittää kuitenkin ROCE-arvon (sekä ROCE:n markkina-arvon ja ROA:n) kuuden yrityksen alaryhmälle. Deloitte päättelee, että ROCE:n vaihteluväli ja erot voivat perustua moniin tekijöihin, mikä edellyttää varovaista tulkintaa ja heikentää sen hyödyllisyyttä viiteindikaattorina. Näistä tekijöistä Deloitte korostaa pääomaintensiteetin merkitystä. Deloitten mukaan pääomaintensiteetin osalta DP:n yleispalvelu muistuttaa enemmän esimerkiksi UPS:n ja FedExin palveluja kuin Kuehne&Nagelin tai Wincantonin tyyppisten tavarankuljetusyhtiöiden palveluja.
(293)
Deloitte korostaa myös yritysten pitkän aikavälin merkittäviä kannattavuuseroja niin eri toimialojen sisällä kuin niiden välilläkin. Näiden erojen perusteella Deloitten mukaan on oikeutettua käyttää kohtuullista tuottoa koskevaa vaihteluväliä mieluummin kuin määrittää yksi keskimääräinen arvo. Tällainen lähestymistapa olisi hyödyllinen myös siksi, ettei yritystä rangaista keskimääräistä paremmista tuloksista, jotka on saatu tehokkuusetujen avulla.
(294)
Yhteenveto Deloitten toimialakohtaisista ja kaikkia toimialoja yhdessä koskevista tuloksista on esitetty Deloitten tutkimuksen taulukossa 22. Niiden perusteella todetaan seuraavaa:
a)
Posti- ja pakettialan osalta kaudella 1998-2007 keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen keskiarvo on 8,1 prosenttia, keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen mediaani on 7,4 prosenttia, keskimääräinen vuotuinen 25. prosenttipiste on 4,8 prosenttia ja keskimääräinen vuotuinen 75. prosenttipiste on 12 prosenttia.
b)
Kaikkien alojen osalta kaudella 1990-2007 keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen keskiarvo on 6 prosenttia, keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen mediaani on 5,4 prosenttia, keskimääräinen vuotuinen 25. prosenttipiste on 3,6 prosenttia ja keskimääräinen vuotuinen 75. prosenttipiste on 8,1 prosenttia (89).
(295)
Deloitte ehdottaa viiteindikaattoriksi keskimääräisten vuotuisten ROS-arvojen keskiarvon perusteella arvoa 7,9 prosenttia (90). Jotta ROS-arvoissa havaitut erot voidaan ottaa huomioon, Deloitte määrittää myös kohtuullisen ROS-arvon vaihteluvälin vuotuisten kvartiilivälien perusteella (91).
(296)
Asianmukaisen otannan valitseminen vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kanssa vertailukelpoisista yrityksistä on monimutkainen tehtävä. On selvää, että viiteryhmänä kaupallisen toiminnan ja riskien osalta käytettävät yritykset on valittava erittäin huolellisesti.
(297)
WIK:n ja Deloitten tutkimuksissa keskitytään molemmissa kaupallisiin yrityksiin, joilla on DPLP:hen verrattavaa toimintaa, ja jätetään vertailun ulkopuolelle vakiintuneet postitoiminnan harjoittajat. CRA sitä vastoin käyttää vertailussaan yksinomaan muista vakiintuneita eurooppalaisia postitoiminnan harjoittajia.
(298)
Komissio on WIK:n ja Deloitten kanssa samaa mieltä siitä, että vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien tuotto (jota CRA käyttää vertailussaan) ei ole tulosta tavanomaisista markkinaolosuhteista, vaan perustuu pääosin muiden jäsenvaltioiden sääntelyvalintoihin. Tämän vuoksi se ei voi riittävällä tavalla kuvata viitetuottoa. Koska CRA:n otanta perustuu muiden Euroopan maiden vakiintuneisiin postitoiminnan harjoittajiin, se vaikuttaa muodostavan lähimpänä DPLP:tä olevan yritysten otannan. Tästä syystä komissio katsoo, että CRA:n otanta on otettava täysimääräisesti huomioon erityisesti tarkasteltaessa kohtuullista tuottoa (ROS), joka on määritelty WIK:n ja Deloitten tutkimuksen perusteella.
(299)
Niin WIK:n kuin Deloittenkin tutkimuksessa myönnetään, että otannan on oltava riittävän suuri, jotta voidaan tehdä vertailun kannalta merkityksellisiä päätelmiä. Tämän vuoksi ne käyttävät lähtökohtana (suhteellisen) rajallista otantaa posti- ja pakettialan yrityksistä ja suurempaa otantaa, joka sisältää logistiikka- ja kuljetusalojen yrityksiä. Komissio myöntää, että riittävän suuri otanta on merkittävää tilastollisen luotettavuuden kannalta. CRA katsoo, ettei otannan kokoa ole hyödyllistä kasvattaa lisäämällä siihen vähemmän vertailukelpoisia yrityksiä. Komission mielestä WIK:n ja etenkin Deloitten valintamenetelmiensä mukaisesti määrittämät laajemmat otannat ovat riittävän vertailukelpoisia, jotta niitä voidaan käyttää asianmukaisina viiteryhminä DPLP:n tuoton arvioimiseen.
(300)
WIK:n tutkimuksessa pyritään määrittämään ROS:n viitearvo kolmen vertailua varten muodostetun ryhmän perusteella. Komissio kuitenkin katsoo, että WIK:n tutkimusta voidaan kritisoida kahdesta erillisestä mutta toisiinsa liittyvästä syystä (92): i) WIK:n otanta sisältää myös paljon pienempiä yrityksiä (93), jotka eivät selvästikään ole vertailukelpoisia DPLP:n kaltaisten vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kanssa; ja ii) WIK:n oletukset tämän tutkinnan kohteena olevan postitoiminnan harjoittajan toiminnan riskitasosta ovat ongelmallisia.
(301)
Komissio katsoo, että toiminnan mittakaava sekä DPLP:n kaltaisten vakiintuneiden postitoiminnan harjoittajien kustannusrakenne (yhdessä sovellettavan sääntelyjärjestelmän kanssa) ovat olennaisia vertailtaessa tuottotasoja.
(302)
Jos kiinteät kustannukset ovat suuret (ja liittyvät esimerkiksi pääomakustannuksiin tai muihin verkkoon perustuviin kustannuksiin), suuremmat yritykset hyötyvät pienempiä enemmän mittakaavaeduista. Vertaamalla suurten ja pienten yritysten keskimääräistä ROS-arvoa WIK:n otannassa Deloitte II -tutkimuksessa osoitetaan, että keskimääräinen ROS-arvo kasvaa yrityksen koon kasvaessa (mitattuna henkilöstömäärällä) (94). Ensimmäisen kvartiilin (Q1) keskiarvo on erittäin alhainen WIK:n kolmessa viiteryhmässä (esimerkiksi vain 0,75 % WIK:n II-viiteryhmässä kaudella 1998-2007) (95), mikä voisi johtaa sellaisten (pienimpien) yritysten yliedustukseen, jotka ovat tappiollisia ja joutuvan kamppailemaan säilyäkseen markkinoilla. Kun otantaan sisällytetään näin paljon pieniä yrityksiä (mukaan lukien pääasiallinen otanta, viiteryhmä II), WIK on kenties aliarvioinut ROS:n viitearvon, joka soveltuisi paremmin sellaisille suuremmille ja paremmassa markkina-asemassa oleville yrityksille kuin DP tai DPLP.
(303)
Vaikka WIK mainitseekin asianmukaisesti, että toiminnanharjoittajan riskiprofiili on matala sen toimintaan liittyvän monopolin vuoksi, se ei näytä ottaneen riittävällä tavalla huomioon yleispalveluvelvoitteesta johtuvia (muuttuviin kustannuksiin verrattuna) merkittäviä kiinteitä kustannuksia eikä riskiprofiilin muutoksia, joita ovat aiheuttaneet toiminnanharjoittajaan ajan myötä ja erityisesti eri sääntelykausien väillä vaikuttaneet sääntelyjärjestelmän muutokset (esimerkiksi DPLP:n tapauksessa eri hallinnointisopimukset).
(304)
Kiinteät kustannukset voivat olla korkeat yrityksen suuren pääomaintensiteetin vuoksi (yleinen selitys korkeille kiinteille kustannuksille), mutta myös siksi, että yritys ei pysty mukauttamaan kokonaiskustannuksiaan, koska sen on yleispalveluvelvoitteen vuoksi ylläpidettävä laajaa jakeluverkkoa ja koska se ei pysty supistamaan työvoimakustannuksiaan voimassa olevien työsopimuksen vuoksi. Kiinteiden kustannusten suuri osuus (96) asettaa yhä enemmän kyseenalaiseksi sen, että otantaan sisällytetään pieniä yrityksiä, joiden kustannusrakenne (kiinteiden ja muuttuvien kustannusten suhde) vaikuttaa huomattavan erilaiselta (97).
(305)
Kuten alkupuolella todetaan, myös komissio katsoo, että vakiintuneen postitoiminnan harjoittajan altistuminen riskeille riippuu suurelta osin sen sääntelymekanismin ominaisuuksista, jonka viranomaiset ovat ottaneet käyttöön yleispalveluvelvoitteen rahoittamiseksi. Siirtyminen pitkän aikavälin hintakattojärjestelmästä postimerkkien hintaan perustuvaan järjestelmään (kuten DPLP:n tapauksessa vuonna 2006) korottaa tuntuvasti volyymiriskiä. Tällaisen riskin olemassaolo vähentää WIK:n oletuksen uskottavuutta, jonka mukaan DPLP:n toimintaan liittyi sen ominaisuuksien vuoksi pieni riski ainakin hintakattojärjestelmän soveltamiskaudella.
(306)
Kun otetaan huomioon johdanto-osan 286-295 kappaleessa esitetyt perustelut, komissio katsoo, että Deloitten otanta on WIK:n valitsemaa otantaa parempi DPLP:n tuoton arvioimiseksi, koska Deloitte on rajannut otannan yrityksiin, joiden vähimmäiskoko on suurempi (vuotuinen liikevaihto yli 100 miljoonaa euroa).
(307)
Olisi kuitenkin samalla huomattava, että myös Deloitten lähestymistavassa on monilla osa-alueilla potentiaalisia heikkouksia, ja sen esittämiä päätelmiä on tulkittava varovaisesti.
(308)
Deloitten otanta sisältää useita yrityksiä, joiden pääomaintensiteetti on suurempi kuin postitoiminnan harjoittajilla (98). ROS-arvon käyttö tuoton määrittämiskeinona edellyttää, että vertailussa käytetään yrityksiä, joilla on samantasoinen pääomaintensiteetti (joka määritellään tässä pääoman suhteena myyntiin). Oletuksena on, että yrityksen, joiden ROS-arvo on sama, sijoitetun pääoman tuotto (ROCE (99)) on käänteisesti verrannollinen niiden pääoman ja myynnin suhteeseen. ROS-arvon käyttö kannattavuuden viiteindikaattorina edellyttää näin ollen sitä, että viiteryhmään kuuluvien yritysten pääomaintensiteetti on samanlainen. Vaikka pääomaintensiteetistä on vaikea saada realistisia estimaatteja (100), vaikuttaa siltä, että postin- ja lehtijakelutoiminnassa pääomaintensiteetti on alhaisempi kuin pikalähetysten alalla toimivilla suurilla monikansallisilla yrityksillä, kuten UPS, TNT, FedEx ja DHL (101). Näin ollen on mahdollista, että Deloitten otannan perusteella määritetyssä kohtuullisen tuoton indikaattorissa yliarvostetaan viitetuotto, joka on asianmukainen yrityksissä, joiden pääomaintensiteetti vastaa DPLP:tä. (102)
(309)
Kun otetaan huomioon tähän arviointimenettelyyn liittyvät monet epävarmuustekijät, komissio katsoo, että on perusteltua määrittää ROS-arvolle kohtuullinen vaihteluväli, joka perustuu Deloitten arvioihin kaikkia toimialoja koskevan suuremman otannan ROS:n mediaaniin (5,4 %) ja posti- ja pakettialalla toimivien yritysten otannan ROS:n mediaaniin (7,4 %) (103). Näin saatu vaihteluväli [5,4-7,4 %] on komission mukaan kohtuullisen tuoton oletettu vaihteluväli ainakin niiden jaksojen osalta, jolloin DPLP:llä oli merkittäviä riskejä voimassa olevan korvaussopimuksen perusteella ja jolloin siihen sovellettiin toiminnan tehostamista koskevia merkittäviä kannustintoimenpiteitä (104).
(310)
Komissio pitää vaihteluväliä [5,4-7,4 prosenttia] asianmukaisena oletusarvona niin DPLP:n postinjakelun kuin lehtijakelunkin osalta, koska kyse on toisiinsa läheisesti liittyvistä toiminnoista, joiden kaupalliset ominaisuudet ovat erittäin samankaltaisia.
(311)
Pitää paikkansa, että DPLP:llä on ollut harvoja tai ei lainkaan kilpailijoita kyseisillä aloilla (kirjepostin ja lehtien jakelu). Onkin tarkasteltava, olisiko sen tuottoa arvioitava todellisuudessa kilpailulle avoimilla markkinoilla toimivien yritysten tuoton mediaanin perusteella ja riittäisikö alhaisempi viitearvo, kuten ensimmäinen kvartiili (25. prosenttipiste) DPLP:n asemassa olevalle yritykselle. Komissio katsoo kuitenkin, että tällaisessa lähestymistavassa ei otettaisi riittävästi huomioon tuottotason merkittäviä vaihteluja niin eri yritysten kuin ajanjaksojen välillä. Lisäksi olisi vältettävä mahdollisten tehokkuusetujen perusteetonta poistamista siten, että jälkikäteen määritetylle yrityksen ROS-arvolle asetetaan näin tiukka yläraja.
(312)
Tässä asiassa ei ole komission mielestä asianmukaista ottaa lähtökohdaksi mediaanin ylittäviä toimenpiteitä, kuten kolmatta kvartiilia (105). Koska valitussa lähestymistavassa määritellään jo eri otantoihin perustuva vaihteluväli, vaikuttaa siltä, ettei ole kovinkaan hyödyllistä arvioida tilastollisia tarkoituksia varten vaihteluvälejä mediaanin ympärillä yksittäisissä otantaryhmissä (siirtohinnoittelussa käytetään yleisesti kvartiiliväliä) (106). Komissio ottaa mieluumminkin huomioon mediaanin vaihtelun eri viiteryhmissä kuin mediaanin ympärillä tapahtuvan vaihtelun tietyssä otannassa (107).
(313)
Koska DPLP:n postipalvelualan pääomaintensiteetti on alhaisempi kuin pikalähetysalan toimijoilla (108), viimeksi mainitun otannan mediaanin käyttäminen tarjoaisi jo sinällään tiettyä liikkumavaraa, jonka avulla voitaisiin määrittää tuottotason vaihtelut mediaanin ympärillä niissä yrityksissä (kuten DPLP), joiden pääomaintensiteetti on alhaisempi, ja jonka avulla tehokkuusedut voitaisiin tarvittaessa ottaa riittävällä tavalla huomioon.
(314)
Johdonmukaisuutta voidaan tarkistaa useilla tavoilla vertaamalla 308 kappaleessa mainittua oletettua vaihteluväliä muihin kohtuullista tuottoa koskeviin käytettävissä oleviin estimaatteihin. Kuten tämän jakson alussa todettiin, on hyödyllistä verrata tulosta CRA:n tutkimuksen ROS:n mediaaniin, joka on […] prosenttia (109). WIK:n viiteryhmän II perusteella, joka on rajattu yrityksiin, joiden liikevaihto on yli 100 miljoonaa euroa, lasketusta ROS:n mediaanista johdettu ROS on 7,1 prosenttia. Komissio päättelee, että kyseiset arvot sijoittuvat vaihteluväliin [5,4-7,4 prosenttia]. Tämä tukee päätelmää siitä, että vaihteluväli voidaan katsoa asianmukaiseksi.
(315)
Komissio päättelee, että vaihteluväli [5,4-7,4 prosenttia] näyttää olevan asianmukainen määritettäessä tuottoa ainakin niillä jaksoilla, jolloin DPLP:llä oli merkittäviä riskejä ja vahvoja kannustimia toimintansa tehostamiseen.
(316)
Komissio katsoo, että jos vakiintuneen toiminnanharjoittajan ja viranomaisten välinen sopimus on sellainen, että julkiseen palveluun liittyy merkittävä riskitaso, kohtuullinen tuotto on suhteutettava riskitasoon. Jos sopimukseen liittyy vain vähäinen riski, kohtuullisen tuoton on vastaavasti oltava alhaisempi.
(317)
Edeltävässä jaksossa komissio selitti menettelyään, jolla se pyrki määrittämään kohtuullisen tuoton oletetun vaihteluvälin [5,4-7,4 prosenttia], jota pidetään sopivana sopimuksille, joihin liittyy merkittävä riski. On vaikeaa määrittää asianmukaista viitearvoa kohtuullisen ROS:n vaihteluvälinä, jos riski on vähäinen. On kuitenkin selvää, että tällaisen ROS:n vaihteluvälin pitäisi sijoittua jakaumassa vasemmalle, kun tarkastellaan otannan tuottotasoja. Komissio katsoo, että tässä suhteessa on oikeutettua soveltaa kohtuullisen tuoton vaihteluväliä, joka perustuu ensimmäiseen kvartiiliin (25. prosenttipiste) mediaanin sijaan.
(318)
Kun 25. prosenttipistettä käytetään viitearvona sopimuksille, joihin liittyvä riski on vähäinen, kohtuullinen ROS:n vaihteluväli on [3,6-4,8 prosenttia] Deloitten eri otantojen perusteella.
(319)
Myös tässä suhteessa voi olla hyödyllistä vertailla CRA:n tutkimuksen tuloksia vakiintuneista postitoiminnan harjoittajista. Komission määrittämä keskimääräinen vuotuinen 25. prosenttipiste on […] prosenttia. Komissio päättelee, että kyseiset arvot sijoittuvat vaihteluväliin [3,6-4,8 prosenttia]. Tämä tulos tukee päätelmää, jonka mukaan vaihteluväli voidaan katsoa asianmukaiseksi.
(320)
Yleisellä tasolla komissio siis päättelee, että vaihteluväli [3,6-4,8 prosenttia] näyttää olevan asianmukainen määritettäessä tuottoa ainakin niillä jaksoilla, joiden aikana DPLP:n riskit olivat vähäisiä.
(321)
Kuten tämän jakson alussa todettiin, DPLP:lle aiheutuvat riskit riippuvat Belgian soveltamasta korvausmekanismista. Mekanismi määritetään DPLP:n ja Belgian valtion välisissä eri hallinnointisopimuksissa ja vaihtelee sopimusten mukaan. On siis asianmukaista ottaa huomioon kohtuullisen ROS-arvon eri vaihteluvälit sovellettavan mekanismin mukaan, jonka perusteella DPLP:n riskitaso määräytyy. Lisäksi on otettava huomioon, missä määrin DPLP:tä kannustetaan parantamaan tuottavuuttaan.
(322)
Tässä yhteydessä komissio haluaa korostaa, että sopimuksiin sisältyvien riskien luokittelu ei perustu pelkästään siihen, että DPLP:n hallinnointisopimuksiin ylipäänsä sisältyy riskejä, eikä absoluuttiseen riskitasoonkaan. Sen lähtökohtana on ennemminkin se, onko riski suurempi vai pienempi kuin saman otantaryhmän yrityksissä. Sama pitää paikkansa, kun tarkastellaan niiden toimenpiteiden laaja-alaisuutta, joilla DPLP:tä kannustetaan parantamaan tehokkuuttaan. Koska nämä otantaryhmät koostuvat sellaisilla markkinoilla toimivista yrityksistä, joilla on kilpailua, niiden riskit ovat yleensä merkittäviä ja kannustimet toiminnan tehostamiseen vahvoja.
(323)
Komissio katsoo, että neljännessä hallinnointisopimuksessa (2006-2010) määrätään selkeästi mekanismeista, jotka sisältävät ennakolta arvioituihin parametreihin perustuvia pitkän aikavälin hinta- ja rahoitussitoumuksia. Tämä koskee DPLP:n toimintaa niin postinjakelun kuin lehtijakelunkin alalla.
(324)
Lehtijakelun osalta neljännen hallinnointisopimuksen 9 artiklassa todetaan, että sopimuskauden aikana (viisi vuotta) vähittäiskäyttäjien palvelusektoriin kuuluvien palvelujen hintojen painotettu keskiarvo ei voi nousta nopeammin kuin terveysindeksiin (erityinen kuluttajahintaindeksi) perustuva hintakattomekanismi ja laatupalkkio, joka perustuu ajoissa jaettujen postilähetysten osuuteen. Komission mielestä hintojen vahvistaminen tällä tavoin koko sopimuskaudeksi täyttää kaikki kannustavan sopimuksen edellytykset ja altistaa yrityksen merkittäville riskeille.
(325)
Lehtijakelun osalta neljännen hallinnointisopimuksen 2 artiklassa täsmennetään, että sopimuskauden aikana lehtijakelun hinnat eivät voi nousta terveysindeksiä nopeammin. Sopimuksen 13 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan vuotuinen korvaus, johon DPLP:llä on oikeus lehtijakelun nettokustannusten kattamiseksi, kun otetaan huomioon suunnitellut tehostamistoimet. Kyseisen korvauksen määrä on 290 613 000 euroa (mukautettu inflaation perusteella) (110). Sopimuksen 13 artiklan 5 kohdassa mainitaan, että jos yleishyödyllisten palvelujen sisältö tai ehdot muuttuvat tai kustannuksissa tapahtuu merkittävä muutos, jota DPLP ei pysty hallitsemaan, sopimuspuolet pohtivat, onko korvauksen määrää mukautettava kustannusten muutosten perusteella. Päätöksen tällaisesta mukautuksesta tekee Belgian ministerineuvosto. Komissio myöntää, että kyseinen lauseke voitaisiin tulkita purkuehdoksi, jolla sopimukseen sisällytetään jälkikäteen tiettyjä tekijöitä (jotka suojaavat DPLP:tä riskiltä). Komissio katsoo kuitenkin, että viranomaisten käyttämät ilmaisut ovat niin epätarkkoja, että DPLP ei voi olla varma lausekkeen soveltamisesta. Yleisesti komissio katsoo, että DPLP:n lehtijakelutoimintaa koskevat järjestelyt edellyttävät pitkän aikavälin sitoutumista tiettyyn korvaustasoon.
(326)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että neljännen hallinnointisopimuksen (2006-2010) ei voida katsoa merkitsevän vähäistä riskiä, vaan sopimukseen sisältyy ennemminkin merkittävä riskitaso. Oletettu vaihteluväli [5,4-7,4 prosenttia] näyttää soveltuvan molempiin neljännen hallinnointisopimuksen mukaisiin toimintoihin.
(327)
Sitä vastoin edeltävät hallinnointisopimukset (vuoteen 2005 asti) näyttävät perustuvan pitkälti sellaisiin hinta- ja korvausmekanismeihin, joihin liittyy vähäinen riski DPLP:lle.
(328)
Postimerkkien hintojen vahvistamisesta komissio toteaa, että kolmessa ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa ei sovelleta neljännen hallinnointisopimuksen tyyppistä hintakattojärjestelmää (joka edellyttää pitkän aikavälin sitoutumista hintatasoon). Näissä sopimuksissa määritetään pikemminkin melko yleisellä tasolla hinnat, jotka perustuvat asianmukaisia laskentaperiaatteita noudattamalla saatuihin todellisiin kustannuksiin (111).
(329)
Vastaavasti komissio toteaa lehtijakelusta, että kolmessa ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa ei vahvisteta sopimuskauden kattavia kiinteämääräisiä määrärahoja, kuten neljännessä hallinnointisopimuksessa tehdään (112). Sopimuksissa mainitaan todellisiin kustannuksiin perustuvat korvaukset (113). Komissio toteaa, että toisessa sopimuksessa määriteltiin korvauksen kokonaiskatto, mutta kaudella käytännössä maksetut korvaussummat asettavat kyseisen katon velvoittavuuden kyseenalaiseksi (114). Ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa vahvistettiin myös vuotuinen korvaus, mutta komissio toteaa, että samalla sopimuksessa ei kuitenkaan määritetty pitkän aikavälin kattoa lehtijakelun hinnoille.
(330)
Komissio katsookin, että vaihteluväliä [3,6-4,8 prosenttia], joka arvioitiin kohtuulliseksi silloin, kun sopimukseen ei liity merkittävää riskiä, on sovellettava sekä lehtijakeluun että postin jakeluun kolmen ensimmäisen hallinnointisopimuksen kattamalla kaudella.
(331)
Komissio toteaa, että myös Belgian viranomaiset ehdottivat sopimuksiin perustuvaa lähestymistapaa asiakirjassa, jonka viranomaiset toimittivat komissiolle 14 päivänä joulukuuta 2011. Vaikka ehdotetut menetelmät herättävät monia riskitekijöitä ja riskien painottamista koskevia kysymyksiä (115), sopimuskausiin perustuva analyysi, jossa DPLP:n riski luokitellaan kolmitasoisella asteikolla (pieni, keskisuuri, suuri), vastaa täysin komission lähestymistapaa. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että DPLP:n sopimuksiin soveltama riskiluokittelu vaikuttaa yhdenmukaiselta komission analyysin kanssa. Myös Belgian viranomaiset katsovat, että neljäs hallinnointisopimus sisältää kolmea ensimmäistä suuremman riskin.
(332)
Komissio päättelee, että myynnin määrään suhteutetun nettovoiton (ROS) vaihteluväli [5,4-7,4 prosenttia] on viitearvoksi riittävä vaihteluväli, jonka avulla voidaan määrittää kohtuullinen voitto jaksoilla, jolloin DPLP:lle aiheutui suuri riski, kun otetaan huomioon vahvat kannustimet tehokkuuden parantamiseen.
(333)
Komissio päättelee myös, että ROS-arvon vaihteluväli [3,6-4,8 prosenttia] on viitearvoksi riittävä vaihteluväli, jonka avulla voidaan määrittää kohtuullinen voitto jaksoilla, jolloin DPLP:llä ei ollut merkittävää riskiä.
(334)
Jotta voidaan ottaa huomioon toimet, joita DPLP on Belgian viranomaisten mukaan toteuttanut tehokkuusetujen saamiseksi, komissio on päättänyt soveltaa varovaista lähestymistapaa noudattaen näiden kahden vaihteluvälin ylärajaa, kun se vahvistaa julkisen palvelun tarjoamisesta saatavan kohtuullisen tuoton. Tätä lähestymistapaa korostetaan myös Deloitten tutkimuksessa (ks. 292 kappale). Sen mukaan vaihteluvälien käyttö olisi hyödyllistä, jotta voidaan välttää rankaisemasta yritystä tehokkuusetujen avulla saaduista keskimääräistä paremmista tuloksista.
(335)
Komissio katsoo, että kolmeen ensimmäiseen hallinnointisopimukseen (1992-1996, 1997-2002 ja 2003-2005) liittyy pieni riski ja että kohtuullista tuottotasoa, joka vastaa 4,8 prosentin ROS-arvoa, voidaan soveltaa sekä postin että lehtien jakeluun. Komissio katsoo sitä vastoin, että neljänteen hallinnointisopimukseen (2006-2010) liittyy selvästi suurempi riski, joten kohtuullista tuottotasoa, joka vastaa 7,4 prosentin ROS-arvoa, voidaan soveltaa sekä postin että lehtien jakeluun.
(336)
Ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa täsmennetään, että valtion maksamalla vuotuisella korvauksella on tarkoitus kattaa kaikki julkisen palvelun velvoitteet.
(337)
Mahdolliset liialliset korvaukset on siis määritettävä siten, että lasketaan yhteen kaikki julkisen palvelun velvoitteista johtuvat kustannukset ja niistä saadut tulot.
(338)
Valtion julkisen palvelun velvoitteista maksama vuotuinen korvaus on sisällytettävä tuloihin. DPLP:n ensimmäisen hallinnointisopimuksen perusteella saamat vuotuiset korvaukset ovat yhteensä 1,5 miljardia euroa.
(339)
Lisäksi on otettava huomioon seuraavat tukitoimenpiteet:
Kiinteistöjen siirto
(340)
Ensimmäisessä hallinnointisopimuksessa vahvistettiin myös valtion kiinteistöjen siirto DPLP:lle. Tämä 112,2 miljoonan euron arvoisen kiinteistöomaisuuden vastikkeeton siirto on sisällytettävä DPLP:n tuloihin, jotta liiallista korvausta voidaan arvioida ensimmäisen hallinnointisopimuksen kattamalla jaksolla. DPLP:n ei maksanut valtiolle vastiketta rakennusten käytöstä siirtoa edeltävällä ajanjaksolla.
(341)
Vuonna 1997 valtio siirsi DPLP:lle 62 miljoonaa euroa ja DPLP kirjasi summan kirjanpitoonsa pääomasijoituksena. Belgian viranomaiset ovat sittemmin myöntäneet, että siirto olikin itse asiassa viivästynyt osuus ensimmäisen hallinnointisopimuksen mukaisesta vuoden 1996 vuotuisesta korvauksesta.
(342)
Kyseistä määrää ei ollut maksettu ajoissa DPLP:lle vuonna 1996, joten valtion maksama korvaus oli pienempi kuin hallinnointisopimuksessa kyseiselle vuodelle määritetty vuotuinen määrä.
(343)
Jotta voidaan arvioida, onko kyse liiallisesta korvauksesta, 62 miljoonan euron maksu sisällytetään yleishyödyllisistä palveluista maksettuun korvaukseen ensimmäisen hallinnointisopimuksen kattamalla kaudella.
(344)
Ensimmäistä hallinnointisopimusta koskevan liiallisen korvauksen määrittämiseksi voidaan esittää seuraava kaava:
-
Kaikista julkisen palvelun velvoitteista, mukaan lukien yleispalveluvelvoite, johtuvat nettokustannukset (menot - tulot)
-
Yleishyödyllisille palveluille hyväksyttävä kohtuullinen tuotto
+
Yleishyödyllisistä palveluista maksettavat vuotuiset korvaukset
+
Kiinteistöjen siirto
+
Pääomasijoitus vuonna 1997
=
Liiallinen korvaus
(345)
Kolmen seuraavan hallinnointisopimuksen osalta liiallista korvausta koskevassa laskelmassa otetaan huomioon vain sellaisten yleishyödyllisten palvelujen kustannukset ja tulot, jotka voisivat sopimusten mukaan oikeuttaa julkisesta palvelusta maksettavaan korvauksen. Huomioon ei oteta sellaisia muita yleishyödyllisiä palveluja vastaavia kustannuksia ja tuloja, jotka eivät hallinnointisopimusten mukaan ole tukikelpoisia. Postin yleispalvelu ei kuulu tukikelpoisiin toimintoihin, joten sen mahdollisia nettokustannuksia ei oteta huomioon. DPLP:n on rahoitettava se kokonaan omista varoistaan hallinnointisopimusten mukaisen julkisen palvelun velvoitteen perusteella. Hallinnointisopimusten mukaisesti korvauskelpoiset toiminnot käsittävät muun muassa sanoma- ja aikakausilehtien jakelun ja muut johdanto-osan 33 kappaleessa luetellut julkiset palvelut.
(346)
Lehtijakelusta veloitettujen alhaisten hintojen vuoksi tukikelpoiset yleishyödylliset palvelut ovat kaikki tappiollisia.
(347)
Jos tietystä palvelusta saatua liiallista korvausta voidaan käyttää rahoittamaan sellaisia muiden julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamia nettokustannuksia, joista maksetaan liian vähäistä korvausta, kaikki hallinnointisopimusten mukaisesti tukikelpoisiin yleishyödyllisiin palveluihin liittyvät kustannukset ja tulot on laskettava yhteen.
(348)
DPLP:n kyseisen kolmen hallinnointisopimuksen perusteella saamat vuotuiset korvaukset ovat yhteensä 3,5 miljardia euroa.
(349)
Hallinnointisopimusten mukaisten korvausten lisäksi DPLP:llä on ollut koko tutkinnan kattaman ajan valtion myöntämä yksinoikeus varattujen postipalvelujen tarjoamiseen. Vaikka tämän monopolin alalta mahdollisesti saatavat ylimääräiset voitot eivät ole valtion varoja valtiontukien valvonnan kannalta eikä niitä voida vaatia maksettavaksi takaisin liiallisen korvauksen tapauksessa, ne voidaan ottaa ja on otettava huomioon sovellettaessa valtiontukisääntöjä, kun arvioidaan kaikkien muiden kyseiselle toimijalle julkisten palvelujen perusteella maksettaviin korvauksiin sisältyvien julkisten tukien välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta. Kun arvioidaan DPLP:lle eri hallinnointisopimusten perusteella myönnetyn korvauksen soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti, Belgian postitoiminnan harjoittajan kyseiseltä monopolialalta saamat ylimääräiset voitot vähennetään niiden yleishyödyllisten palvelujen kustannuksista, joista kyseisten sopimusten perusteella on oikeus saada korvausta julkisen palvelun tarjoamisesta.
(350)
On huomattava, että tämä periaate on kirjattu julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskeviin puitteisiin. Niissä todetaan, että ”jos yrityksellä on yksin- tai erityisoikeuksia, joiden perusteella se tuottaa sellaista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, josta saadaan kohtuullista tuottoa suurempi tuotto, tai se hyötyy muista valtion myöntämistä eduista, nämä on otettava huomioon riippumatta siitä, miten ne luokitellaan sovellettaessa perustamissopimuksen 87 artiklaa, ja lisättävä yrityksen tuloihin.” (116) Tämä periaate kuvastaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan sisältyvää välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevaa edellytystä. Tuki, joka maksetaan yleishyödyllisille palveluille niiden ylimääräisten voittojen lisäksi, jotka on saatu toimijalle myönnetyn yksin- tai erikoisoikeuden ansiosta ja jotka riittävät sellaisenaan kattamaan muiden yleishyödyllisten palvelujen kustannukset, ei ole välttämätöntä kyseisen yleishyödyllisen palvelun tarjoamiseksi. Tällaisia ylimääräisiä voittoja saava toimija hyötyy jo julkisesta toimenpiteestä, jonka avulla se pystyy varmistamaan yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen taloudellisesti tasapuolisissa olosuhteissa niin hyvin, että lisäkorvausta ei tarvita.
(351)
Näin ollen yksinoikeudesta johtuvalta monopolialalla saadut ylimääräiset voitot on otettava huomioon arvioitaessa yleishyödyllisistä palveluista DPLP:lle myönnettyjen korvausten välttämättömyyttä.
(352)
Tämän vuoksi kaikki monopolialalta saadut voitot, jotka ylittävät kohtuullisen tuottotason, otetaan huomioon arvioitaessa liiallista korvausta yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisesta.
(353)
Koska monopolialan tarkoituksena on ennen kaikkea rahoittaa yleispalvelua, muilla yleispalvelun aloilla tehdyt tappiot supistavat monopolialan rahoitusosuutta siihen liittyvien yleishyödyllisten palvelujen kustannuksista.
(354)
Jotta voidaan määrittää monopolialalta käytännössä saadut ylimääräiset voitot, on tarpeen ottaa huomioon ne kustannukset, jotka yleispalveluvelvoite aiheuttaa mutta joita tuetaan yleispalvelun ulkopuolisella toiminnalla. Chronopost-asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti vähittäisverkon kustannukset jaetaan DPLP:n kustannuslaskennassa vähittäisverkkoa käyttävien palvelujen kesken. Nämä palvelut käsittävät yleispalvelun piiriin kuuluvat tuotteet ja myös muita tuotteita. DPLP:lle asetettu velvoite ylläpitää verkkoa, jonka laajuus ja tiheys on määrätty, Belgian viranomaisten määrittelemällä tavalla riittävän laadukkaan postin yleispalvelun tarjoamiseen, aiheuttaa tappioita yleispalvelun ulkopuoliselle kaupalliselle toiminnalle, koska osa vähittäisverkon kustannuksista on Chronopost-asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti kohdennettava vähittäisverkkoa käyttäviin kaupallisiin tuotteisiin.
(355)
Hallinnointisopimusten asettama verkkovaatimus: Valtion asettamat vaatimukset liittyvät vähittäisverkkoon kuuluvien postin asiointipisteiden (postitoimisto ja/tai palvelupiste) määrään ja tyyppiin. Vaatimukset määritellään hallinnointisopimuksissa. Neljännessä hallinnointisopimuksessa (2005-2010) määrätään
a)
yleinen velvoite ylläpitää verkkoa, joka mahdollista yleispalvelun ja muiden DPLP:lle osoitettujen julkisten palvelujen tarjoamisen (117);
b)
velvoite ylläpitää vähintään 1 300:aa postin asiointipistettä (postitoimistoa ja palvelupistettä) (118);
c)
velvoite ylläpitää vähintään 589:ää postitoimistoa;
d)
lisäksi kunkin peruspalveluja tarjoavan palvelupisteen ja täyden palveluvalikoiman tarjoavan postitoimiston välinen etäisyys, joka saa olla maantietä pitkin enintään 10 kilometriä.
(356)
Belgian viranomaiset katsovat, että DPLP:n vähittäisverkon muodostavien postin asiointipisteiden määrään ja tyyppiin sovellettavat erityisvaatimukset muodostavat valtion asettaman erillisen alueellista kattavuutta koskevan velvoitteen, joka ylittää yleispalveluvelvoitteeseen liittyvät vaatimukset. Belgian viranomaiset katsovat, että valtion olisi korvattava kaikki alueellisen kattavuuden erityisvelvoitteesta aiheutuvat nettokustannukset.
(357)
Verkkovaatimuksen kvantifiointi: Jotta voidaan määrittää sellaisen vähittäisverkon, joka koostuu vähintään 1 300:sta postin asiointipisteestä, joista vähintään 589:n on oltava postitoimistoja, ylläpitämistä koskevasta velvoitteesta DPLP:lle aiheutuvat kustannukset, Belgian viranomaiset ovat verranneet todellista vähittäisverkkoa, jonka tiheyden ja asiointipisteiden tyypin valtio on määrännyt, mahdolliseen vähittäisverkkoon, jota DPLP ylläpitäisi, jos sen ei tarvitsi ottaa erityisvaatimuksia huomioon. Mahdollisella vähittäisverkolla tarkoitetaan toisin sanoen verkkoa, jota DPLP ylläpitäisi kaupallisin edellytyksin, jos valtio ei asettaisi sille julkisen palvelun velvoitteita.
(358)
Belgian viranomaiset arvioivat, että mahdollinen verkko koostuisi yksinomaan palvelupisteistä ja postitoimistot lopetettaisiin. Jotta DPLP pystyisi kuitenkin jatkamaan saman asiakasmäärän palvelemista, sen olisi lisättävä huomattavasti palvelupisteiden määrää.
DPLP:n nykyisen vähittäisverkon ja valtion asettamien velvoitteiden puuttuessa mahdollisen verkon vertailu
Postin asiointipisteiden kokonaismäärä
Postitoimistot (a) + palvelupisteet (b)
(a)
Postitoimistojen määrä
(erilliset postin asiointipisteet, joita DPLP hoitaa itse)
(b)
Palvelupisteiden määrä
(kolmansien tiloissa sijaitsevat palvelupisteet)
DPLP:n todellinen vähittäisverkko (vuoden 2009 loppu)
1 401 =
713 +
688
Valtion asettamien velvoitteiden puuttuessa mahdollinen vähittäisverkko (Belgian viranomaisten mukaan)
[…] =
[…] +
(…)
Valtion asettama vähittäisverkkoa koskeva velvoite
Vähintään 1 300
Vähintään 589
Ei velvoitetta
(359)
Kuten edellä olevasta taulukosta ilmenee, DPLP:n todellinen vähittäisverkko vastaa valtion asettamia vaatimuksia. Postin asiointipisteiden ja postitoimistojen kokonaismäärät ylittävät vaaditut tasot. Mahdollinen verkko, jota DPLP käyttäisi, jos se voisi valita vähittäisverkkonsa pelkkien kaupallisten näkökohtien perusteella, olisi sitä vastoin huomattavan erilainen. Palvelupisteiden kokonaismäärä kasvaisi, mutta DPLP:n hoitamat postitoimistot lopetettaisiin.
(360)
Käytännön verkkovaatimus: On syytä täsmentää, että valtion DPLP:lle asettama vaatimus ei ole määritetty selvästi.
(361)
DPLP:n käytännössä ylläpitämä verkko on suurempi kuin valtio edellyttää. Sekä postin asiointipisteiden että postitoimistojen kokonaismäärä on suurempi kuin valtion edellyttämä vähimmäismäärä. Tämän vuoksi voitaisiin ajatella, että DPLP:lle asetetut velvoitteet eivät rasita sitä, vaan se ylläpitää nykyisen kokoista verkkoa omasta tahdostaan.
(362)
Belgian viranomaiset selittävät tämän postitoimistojen suuremman määrän 10 kilometrin enimmäisetäisyyttä koskevalla edellytyksellä, tarpeella riittävään liikkumavaraan palvelupisteiden odottamattoman sulkemisen varalta ja aikomuksella kasvattaa vaadittu postitoimistojen vähimmäismäärä seuraavan hallinnointisopimuksen mukaiseen määrään (650). Tämän vuoksi ei olisi kannattavaa supistaa määrää sulkemalla postitoimistoja, koska ne olisi jonkin ajan päästä avattava uudelleen. Belgian viranomaiset korostavat, että näistä syistä DPLP ei pystynyt supistamaan postitoimistojen lukumäärää lähemmäs 589 postitoimiston vähimmäismäärää. Vaikka postin asiointipisteiden nimellinen lukumäärä ylittääkin vähimmäisvaatimuksen, viranomaisten mukaan nykyisen verkon kokoonpano, joka sisältää 713 postitoimistoa, johtuu käytännössä valtion asettamista vaatimuksista.
(363)
Belgian viranomaisten soveltama menetelmä perustuu vähittäisverkon kustannusten taaksepäinlaskentaan vuodesta 2009 vuoteen 1992. Tämäntyyppinen taaksepäinlaskenta sisältää väistämättä epävarmuustekijöitä. Palvelupisteiden liiketoimintamallia ei välttämättä ole saatavilla vuodesta 1992. DPLP:n henkilöstö koostui lisäksi aikaisemmin pääasiassa virkamiehistä, joiden palkkakustannukset olivat jäykkiä. Vaikka DPLP:n henkilökunta ei vastaa palvelupisteistä, DPLP olisi kuitenkin jatkanut palkojen maksua virkamiehille, jotka eivät enää olisi olleet postitoimistojen palveluksessa. On siis epätodennäköistä, että postitoimistojen mahdollinen sulkeminen tutkinnan kattaman jakson alussa olisi voinut johtaa palkkakustannusten suoraan vähenemiseen. Sen sijaan tämäntyyppisiä säästöjä olisi voitu toteuttaa tietyssä määrin vuonna 2009, jolloin henkilöstöstä suurempi osa oli sopimussuhteisia työntekijöitä. Kun otetaan huomioon asteittainen siirtyminen työsopimuksiltaan joustavampaan henkilöstöön ja kustannuslaskentajärjestelmien uudistukset, voidaan katsoa, että viimeisimpiä tilikausia koskevista tilinpäätöstiedoista tämäntyyppinen vääristymä puuttuu. Koska bpostin palveluksessa on edelleen yli 20 000 virkamiestä ja koska he eivät voi työskennellä palvelupisteissä eikä heitä voida irtisanoa, kaikkien postitoimistojen korvaaminen palvelupisteillä on vielä nykyisin täysin teoreettinen ja epärealistinen vaihtoehto.
(364)
Belgian viranomaiset korostavat kuitenkin, että aikaisemmin mahdolliset irtisanomiskustannukset olisi korvattu toimintakulujen säästöillä ja hyödyttömien rakennusten myynnillä. Belgian viranomaiset myöntävät kautta 1992-2002 koskevien tietojen luottavuudesta, että vähittäisverkon kustannuksia on todennäköisesti aliarvioitu, sillä tietyt tekijät, jotka on luokiteltu verkkokustannuksiksi, olisi voitu kohdentaa muihin kustannusryhmiin. Taaksepäinlaskennan epävarmoja osa-alueita tasapainottavat muut Belgian viranomaisten tekemät varovaiset oletukset, jotka liittyvät aikaisempien tilikausien kustannusten laskemiseen.
(365)
Alueellista kattavuutta koskevan erityisvelvoitteen olemassaolo: Vaikka verkkovelvoitteen olemassaolo hyväksyttäisiin, Belgian viranomaisten väite siitä, että velvoitteesta seuraisi alueellista kattavuutta koskeva erillinen velvoite, ei ole perusteltu. Vaikuttaa siltä, että hallinnointisopimukset eivät sisällä erityisiä määräyksiä, joissa määritettäisiin todellinen alueellista kattavuutta koskeva erillinen velvoite, joka ylittäisi yleispalveluvelvoitteeseen ja muihin julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät vaatimukset. DPLP:n ja Belgian valtion välisissä hallinnointisopimuksissa täsmennetään sitä vastoin, että verkkovelvoitteen yksinomaisena tarkoituksena on varmistaa yleispalvelu ja muut yleishyödylliset palvelut (sanoma- ja aikakauslehtijakelu, tilit ja postisiirrot jne.). Tämän edellyttämät verkkokustannukset on jo laskettu ennakolta eri palveluiden kirjanpitoon (119). Sitä paitsi hallinnointisopimuksiin ei sisälly järjestelyä, jolla korvattaisiin alueellista kattavuutta koskeva velvoite. Komissio huomauttaa, että velvoite määrittää ennakolta korvauksen laskemisessa sovellettavat parametrit sisällytettiin vuonna 2005 annettuihin julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskeviin puitteisiin. DPLP:lle yleishyödyllisistä palveluista aiheutuneiden kustannusten liiallisia korvauksia on todettu vasta vuoden 2005 jälkeiseltä ajalta (ks. 386 kappale).
(366)
Direktiivin 97/67/EY 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on asetettava vakiintuneille postipalvelujen tarjoajille velvoite tarjota alueellisen kattavuuden osalta tietynlaatuista yleispalvelua. Kyseinen alueellinen kattavuus, josta on kyse myös tässä Belgiaa koskevassa asiassa, on kuitenkin vain yksi yleispalveluvelvoitteen monista osa-alueista. Komissio ei ole löytänyt DPLP:lle yleispalvelutehtävän osoittavista hallinnointisopimuksista minkäänlaista mainintaa ylimääräisestä velvoitteesta, jonka perusteella perinteisen postitoiminnan harjoittajan olisi ylläpidettävä enemmän postitoimistoja käsittävää laaja-alaisempaa verkkoa kuin julkisen palvelun velvoite ja siihen liittyvät muut julkiset palvelut edellyttävät ja joka vastaa koheesio- tai aluekehitystavoitteita. On täysin selvää, että jokainen postitoimisto, jota DPLP hoitaa varmistaakseen yleispalvelun, edistää alueellisen koheesiotavoitteen toteutumista (120). Oikeudellisesta näkökulmasta velvoite ylläpitää postitoimistoa liittyy kuitenkin tarpeeseen varmistaa riittävän laadukkaat postin yleispalvelut ja muut niihin liittyvät palvelut. Jotta voitaisiin vedota täydentävään alueelliseen velvoitteeseen, asiaan sovellettava oikeuskäytäntö edellyttää, että DPLP:lle oli pitänyt osoittaa erillinen ja selkeästi määritelty velvoite ylläpitää enemmän postitoimistoja kuin yleispalvelun tarjoamiseksi määrätty verkkokoko edellyttää. Tässä toimeksiannossa olisi täsmennettävä velvoitteet, siitä johtuvat kustannukset ja ylimääräisen alueellista kattavuutta koskevan velvoitteen nettokustannusten rahoitusjärjestelmä.
(367)
Komissio ei kuitenkaan ole löytänyt mitään näistä edellytyksistä valtion ja DPLP:n välisistä hallinnointisopimuksista. Belgian viranomaiset ja DPLP pyrkivätkin perustelemaan jälkikäteen keinotekoisella tavalla alueellista kattavuutta koskevan erillisen velvoitteen olemassaolon. Ne vetoavat siihen, että hallinnointisopimuksissa vahvistettu alueellinen kattavuus on merkityksellinen kahdestakin syystä. Se johtuu yleispalveluvelvoitteesta ja alueellista kattavuutta koskevasta velvoitteesta, joka ylittää yleispalvelun edellyttämän tason. Kyseiset sopimukset eivät kuitenkaan sisällä määräyksiä, joissa kuvailtaisiin väitettyä alueellista kattavuutta koskevaa erillistä velvoitetta, joka vaatisi DPLP:tä ylläpitämään laaja-alaisempaa verkkoa kuin yleispalvelun tarjoaminen edellyttää.
(368)
Belgian viranomaisten ja DPLP:n huomautusten keinotekoisuus käy ilmi myös niiden omista perusteluista. Supistaakseen mahdollisen liiallisen korvauksen määrää Belgian viranomaiset toivovat, että komissio pitäisi yleispalveluvelvoitteen ylittävästä, alueellista kattavuutta koskevasta ylimääräisestä velvoitteesta johtuvina kustannuksina postitoimistosta aiheutuvien todellisten kustannusten ja sen mahdollisesti korvaavan palvelupisteen kustannusten välistä erotusta. Tämä perustelu ei pohjaudu laaja-alaisempaan hypoteettiseen verkkoon, jota DPLP ylläpitäisi alueellista kattavuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi. Siinä osoitetaan vain lisäkustannukset, joita yleispalveluvelvoitteen mukainen kattavuus aiheuttaa, mikä ei hallinnointisopimusten mukaan oikeuta tukeen. Alueellista kattavuutta koskevan tavoitteen puuttumisen vahvistaa se, että Belgian viranomaisten pitäisi kasvattaa tuntuvasti palvelupisteiden määrää yleispalvelun tarjoamiseksi, sillä yleispalvelun tarjoaminen on mahdotonta varmistaa samalla palvelupisteiden määrällä.
(369)
Belgian viranomaisten väitettä alueellista kattavuutta koskevan todellisen ja erillisen velvoitteen olemassaolosta ei voida hyväksyä. Voidaan kuitenkin todeta, että Belgian valtion asettama verkkovaatimus, jonka perusteella toimijan on ylläpidettävä verkkoa, joka varmistaa yleispalvelun ja muiden julkisten palvelujen tarjoamisen, ei koske yksinomaan näitä palveluja. Se aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia myös kaupallisille palveluille.
(370)
Toimintoperusteisen kustannuslaskennan ja Chronopost-asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti kaikki vähittäisverkkoa käyttävät toiminnot osallistuvat sen yhteisiin kustannuksiin, kuten 354 kappaleessa selitetään. Tästä syystä kaikki tuotteet, myös kaupalliset tuotteet, osallistuvat verkkokustannuksiin. Postitoimistojen ylläpitämistä koskevasta valtion asettamasta velvoitteesta johtuvat kustannukset rasittavat kaupallisia tuotteita, jotka näyttävät tuottavan jatkuvasti tappiota, vaikka niitä myydään markkinahintaan. DPLP tarjoaa kaupallisia palvelujaan verkon kautta, koska ne rahoittavat osan sen kiinteistä kustannuksista ja osallistuvat näin epäsuorasti yleispalveluun.
(371)
Kun arvioidaan DPLP:n liiallista korvausta, taloudelliselta kannalta vaikuttaisi järkevältä ottaa huomioon kaupallisten tuotteiden aiheuttamat tappiot, jotka johtuvat yleispalveluvelvoitteesta ja muista julkisista palveluista. Jos DPLP:n kannalta on taloudellisesti kannattavaa käyttää vähittäisverkkoa kaupallisten tuotteiden myyntiin, tästä seuraa toimintoperusteisen kustannuslaskennan kannalta, että yksi osa sen verkkokustannuksista, joka muutoin veloitettaisiin julkiselta palvelulta, kohdennetaan sen sijaan kaupallisiin tuotteisiin, jotka näyttävät tämän vuoksi tuottavan tappiota.
(372)
Tämän mukaan liiallinen korvaus voidaan tarkasteltavana olevassa tapauksessa laskea seuraavasti:
-
Yleishyödyllisten palvelujen nettokustannus (menot - tulot)
-
Yleishyödyllisistä palveluista hyväksyttävä kohtuullinen tuotto
+
Yleishyödyllisistä palveluista maksettavat vuotuiset korvaukset
+
Ylimääräinen tuotto, joka saadaan yleispalvelulle varatun alan voitoista (yleispalvelun rahoittamisen jälkeen, mukaan lukien ylimääräiset verkkokustannukset, jotka kohdennetaan kaupallisiin palveluihin)
=
Liiallinen korvaus
(373)
Vuonna 1997 tehtyjen pääomasijoitusten soveltuvuutta sisämarkkinoille on arvioitava osana yleishyödyllisistä palveluista maksettavien vuotuisten korvausten arviointia, sillä kyse ei ole erillisestä pääomapohjan vahvistamisesta, vaan maksusta, jolla korvataan julkisen palvelun velvoitteen hoitamista kaudella 1992-1996.
(374)
Vuonna 2003 tehty pääomasijoitus ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joten sen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei tarvitse arvioida.
(375)
Vuonna 2006 tehty pääomasijoitus ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joten sen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei tarvitse arvioida.
(376)
On syytä todeta, että valtiontakaus ei sisälly hallinnointisopimuksiin julkisen palvelun velvoitteesta myönnettävänä korvauksena. Sen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei voida arvioida SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Belgian viranomaiset eivät ole kuitenkaan esittäneet muuta lähtökohtaa, jonka perusteella toimenpide voitaisiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, eikä komissiokaan ole löytänyt sellaista, joten toimenpide on katsottava sisämarkkinoille soveltumattomaksi toimintatueksi. Tämän vuoksi se on perittävä takaisin.
(377)
Kuten on jo todettu, yhtiöverovapautus ei merkinnyt etua DPLP:lle eikä se ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(378)
Kiinteistövero- ja kunnallisverovapautukset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Ne on kuitenkin katsottava voimassa oleviksi tuiksi, koska ne otettiin käyttöön ennen perussopimuksen voimaantuloa. Lisäksi on todettava, että kyseiset verotoimenpiteet eivät sisälly hallinnointisopimuksiin julkisen palvelun velvoitteesta myönnettävänä korvauksena.
(379)
Tästä syystä nämä verovapautukset eivät vaikuta liiallisen korvauksen laskentaan, joka perustuu DPLP:lle käytännössä aiheutuneisiin kustannuksiin (jotka jo sisältävät verovapautusten vaikutuksia).
(380)
Kyseisiä verotoimenpiteitä käsitellään voimassa olevia tukia koskevassa erillisessä menettelyssä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (121) 17, 18 ja 19 artiklan mukaisesti.
6.3.3.3 Liiallisen korvauksen määrän laskeminen
(381)
Liiallisen korvauksen määrä voidaan laskea 6.3.3.2 jaksossa esitetyn arvioinnin perusteella. Belgian viranomaisten hallinnointisopimuksissa määrittämän julkisen palvelun rahoitusjärjestelyn mukaisesti liiallinen korvaus lasketaan erikseen kullekin sopimuskaudelle.
Ensimmäinen hallinnointisopimus: 1992-1996
(tuhatta euroa)
-
Julkisen palvelun nettokustannukset
:
-
[…]
-
Aiheutuneet verkkokulut
:
-
[…]
-
Hyväksytty kohtuullinen tuotto
:
-
[…]
(voitto 4,8 %)
+
Valtion maksamat korvaukset
:
+
[…]
+
Pääomasijoitukset (1997)
:
+
62 000
(viivästynyt korvaus yleishyödyllisistä palveluista)
+
Kiinteistöjen siirto
:
+
112 209
=
Liiallinen korvaus
=
[…]
Toinen hallinnointisopimus 1997-2002
Yleispalvelun varatun alan voitoista saatava ylimääräinen tuotto
(tuhatta euroa)
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
(yleispalvelun varatun alan tuotto, joka ylittää 4,8 % voittotason)
Yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat verkkokustannukset
:
[…]
Nettokustannukset, yleispalvelun varaamaton ala
:
[…]
(yleispalvelun varaamattoman alan tappiot)
Kohtuullinen tuotto, yleispalvelun varaamaton ala
:
[…]
(voitto 4,8 %)
=
Yleispalvelun kustannukset, jotka
=
[…]
varatun alan voitoista ja joka supistaa yleishyödyllisten palvelujen nettokustannuksia
=
[…]
Liiallisen korvauksen laskeminen:
(tuhatta euroa)
-
Julkisen palvelun nettokustannukset
:
-
[…]
-
Hyväksytty kohtuullinen tuotto
:
-
[…]
(voitto4,8 %)
+
Valtion maksamat korvaukset
:
+
1 286 461
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
+
[…]
=
Liiallinen korvaus
=
[…]
Kolmas hallinnointisopimus: 2003-2005
Yleispalvelun varatun alan voitoista saatava ylimääräinen tuotto
(tuhatta euroa)
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
(yleispalvelun varatun alan tuotto, joka ylittää 4,8 % voittotason)
Yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat verkkokustannukset
:
[…]
Nettokustannukset, yleispalvelun varaamaton ala
:
-
[…]
(voitollinen yleispalvelun varaamaton ala)
Kohtuullinen tuotto, yleispalveluvelvoite
:
[…]
(voitto 4,8 %)
=
yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat kustannukset, jotka
=
[…]
(ei rahoitettavia tappioita) rahoitetaan varatun alan avulla
varatun alan voitoista ja joka supistaa yleishyödyllisten palvelujen nettokustannuksia Ylimääräinen tuotto, joka saadaan
=
[…]
Liiallisen korvauksen laskeminen:
(tuhatta euroa)
-
Julkisen palvelun nettokustannukset
:
-
[…]
-
Hyväksytty kohtuullinen tuotto
:
-
[…]
(voitto 4,8 %)
+
Valtion maksamat korvaukset
:
+
677 985
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
=
Liiallinen korvaus
=
[…]
Neljäs hallinnointisopimus: 2006-2010
Yleispalvelun varatun alan voitoista saatava ylimääräinen tuotto
(tuhatta euroa)
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
(yleispalvelun varatun alan tuotto, joka ylittää7,4 % voittotason)
Yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat verkkokustannukset
:
[…]
Nettokustannukset, yleispalvelun varaamaton ala
:
[…]
(voitollinen yleispalvelun varaamaton ala)
Kohtuullinen tuotto, yleispalveluvelvoite
:
[…]
(voitto 7,4 %)
=
Yleispalveluvelvoitteen aiheuttamat
=
[…]
(ei rahoitettavia kustannukset, jotka on rahoitettava varatun alan avulla tappioita)
varatun alan voitoista ja joka supistaa yleishyödyllisten palvelujen nettokustannuksia Ylimääräinen tuotto, joka saadaan
=
[…]
Liiallisen korvauksen laskeminen:
(tuhatta euroa)
-
Julkisen palvelun nettokustannukset
:
-
[…]
-
Hyväksytty kohtuullinen tuotto
:
-
[…]
(voitto 7,4 %)
+
Valtion maksamat korvaukset
:
+
1 568 787
+
Ylimääräinen tuotto, yleispalvelun varattu ala
:
+
[…]
=
Liiallinen korvaus
=
[…]
Muut toimenpiteet
Valtiontakaus
(tuhatta euroa)
Vuonna 2004 myönnetty valtiontakaus
1 500
=
1 500
(382)
Kuten Belgian viranomaisten kanssa on sovittu (122), objektiivisin ja tasapainoisin menetelmä sen ajanjakson määrittämiseksi, joka otetaan huomioon yhteenlasketun liiallisen korvauksen laskennassa, on käsiteltävänä olevassa tapauksessa sopimuskohtainen lähestymistapa. Komissio ei vastusta Belgian viranomaisten esitystä. Kyseinen menetelmä tarjoaa enemmän ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta osapuolille ja vähentää näin liiallisen korvauksen riskiä. Kutakin sopimusjaksoa tarkastellaan siis erikseen, eikä liian vähäistä tai liiallista korvausta siirretä jaksolta toiselle.
(383)
Belgian viranomaiset esittävät kuitenkin, että ennen julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden antamista vuonna 2005 komissio oli vakiintuneesti soveltanut liian vähäisen / liiallisen korvauksen laskemiseen yhteenlaskumenetelmää. Tämän vuoksi Belgian viranomaiset ovat erityisesti pyytäneet, että vuotta 2005 edeltäviä vuosia tarkasteltaisiin yhdessä (123) liian vähäisen / liiallisen korvauksen määrittämiseksi.
(384)
Komissio toteaa, että koska kolmen, ennen vuotta 2006 sovelletun hallinnointisopimuksen mukaiset korvaukset on todettu liian vähäisiksi, kaikkien vuosien yhteenlaskemisella ei olisi vaikutusta takaisinperittävän liiallisen korvauksen määrään.
(385)
Komissio toteaa lisäksi, että sen jälkeen kun se antoi julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevat puitteet vuonna 2005, korvauksen laskemiseen, valvontaan ja tarkistamiseen sovellettavat parametrit on pitänyt määrittää ennakolta säädöksissä, joilla toimeksianto myönnetään (124). Neljännessä hallinnointisopimuksessa ei määrätä minkäänlaista korvausta kustannuksista, jotka aiheutuvat sen voimassaoloajan (2006-2010) ulkopuolella. Tästä syystä ennen kyseisen sopimuksen voimassaoloa maksettu liian vähäinen korvaus ei voi kompensoida DPLP:lle maksettua mahdollista liiallista korvausta.
(386)
Komissio päättelee, että DPLP on saanut 415 miljoonaa euroa liiallista korvausta julkisen palvelun velvoitteensa täyttämisestä neljännen hallinnointisopimuksen soveltamiskaudella. Liiallinen korvaus on sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, joka on perittävä takaisin.
7. PÄÄTELMÄT
(387)
Eläkesitoumuksista vapauttaminen, vuotuiset julkiset korvaukset, kiinteistöjen siirto, vuoden 1997 pääomasijoitukset, verovapautukset ja valtiontakaus ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska ne ovat vapauttaneet DPLP:n kustannuksista, joista yksityisten yritysten on yleensä vastattava.
(388)
Vuosien 2003 ja 2006 pääomasijoitukset eivät ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, koska valtio on noudattanut markkinataloussijoittajaperiaatetta.
(389)
Komissio toteaa, että Belgia on toteuttanut toimenpiteet SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan vastaisesti, lukuun ottamatta vuoden 2003 pääomasijoitusta, josta ilmoitettiin komissiolle ennen sen toteuttamista, ja verovapautuksia, jotka ovat voimassa olevaa tukea.
(390)
Eläkesitoumuksista vapauttaminen ei asettanut DPLP:tä kilpailijoitaan suotuisampaan asemaan sosiaaliturvamaksujen osalta. Kyseinen toimenpide voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.
(391)
Neljännen hallinnointisopimuksen yhteydessä myönnetyt vuotuiset korvaukset ovat SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltumatonta tukea siltä osin kuin kyse on liiallisesta korvauksesta.
(392)
Valtiontakaus on sisämarkkinoille soveltumatonta tukea.
(393)
Kiinteistö- ja kunnallisverovapautus ovat voimassa olevaa tukea. Niitä käsitellään voimassa olevia tukia koskevassa erillisessä menettelyssä asetuksen (EY) N:o 659/1999 17, 18 ja 19 artiklan mukaisesti.
(394)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta koskevien puitteiden 5 kohdan mukaisesti tämä päätös ei rajoita julkisia hankintoja ja kilpailua koskevien voimassa olevien unionin säännösten soveltamista,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontuki, jonka Belgian valtio on toteuttanut vapauttamalla De Post-La Posten (DPLP, nykyisin bpost) eläkesitoumuksista, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
2 artikla
Valtiontuki, jonka Belgian valtio on toteuttanut maksamalla korvausta julkisen palvelun kustannuksista De Post-La Posten (DPLP, nykyisin bpost) hyväksi, on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaista eikä sovellu sisämarkkinoille.
3 artikla
Belgian valtion vuosina 2003 ja 2006 tekemät pääomasijoitukset De Post-La Posten (DPLP, nykyisin bpost) hyväksi eivät ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
4 artikla
Valtiontuki, jonka Belgian valtio on toteuttanut myöntämällä valtiontakauksen De Post-La Posten (DPLP, nykyisin bpost) hyväksi, on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaista eikä sovellu sisämarkkinoille.
5 artikla
1. Belgian on perittävä takaisin 2 ja 4 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden yhteydessä myönnetty sisämarkkinoille soveltumaton tuki.
2. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korko on laskettava komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (125) V luvun ja asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 271/2008 säännösten mukaisesti.
4. Belgian on keskeytettävä 2 ja 4 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden nojalla myönnetyn jäljellä olevan tuen maksu tämän päätöksen hyväksymispäivästä alkaen.
6 artikla
1. Edellä 2 ja 4 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden nojalla myönnetty tuki on perittävä välittömästi takaisin.
2. Belgian on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
7 artikla
1. Belgian on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
tarkka kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Belgian on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä säännöllisesti siihen saakka, kunnes 2 ja 4 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on komission pyynnöstä toimitettava välittömästi tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
8 artikla
Tämä päätös on osoitettu Belgian kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 25 päivänä tammikuuta 2012.