KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 13. juli 2011
om Finlands Statsstøtte nr. C 6/08 (ex NN 69/07) til Ålands Industrihus Ab
(meddelt under nummer K(2011) 4905)
(Kun den finske og den svenske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/252/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Via en klage, der blev indgivet den 5. september 2006, blev Kommissionen underrettet om forskellige foranstaltninger, som lokalregeringen på Ålandsøerne (i det følgende benævnt »lokalregeringen«) ydede til fordel for ejendomsselskabet Ålands Industrihus Ab (i det følgende benævnt »ÅI«). Ved brev af 25. oktober 2006 og 14. februar 2007 udbad Kommissionen sig oplysninger fra Finland, der blev fremsendt ved brev af 11. januar og 3. april 2007. De finske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger den 31. maj og den 12. juli 2007. Klageren fremsendte supplerende oplysninger i november 2006 og i maj 2007.
(2)
Ved brev af 30. januar 2008 meddelte Kommissionen Finland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) med hensyn til støtten (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«).
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til støtten.
(4)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter.
(5)
I fortsættelse af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren fremsendte Finland oplysninger, som blev modtaget i Kommissionen den 6. maj 2008, den 21. januar, den 26. februar, den 21. maj og den 18. juni 2010 samt den 18. april og den 27. og 28. juni 2011. Den 4. juni 2010 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene, de finske myndigheder og repræsentanter for ÅI.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. STØTTEMODTAGEREN
(6)
ÅI er registreret i Mariehamn, hovedstaden på Ålandsøerne, en øgruppe i Østersøen, der ligger mellem Finland og Sverige, og som har et samlet indbyggertal på ca. 28 000. Ålandsøerne er en finsk provins, men har en høj grad af selvstændighed. ÅI ejes primært af lokalregeringen (84,43 %) og af Mariehamn by (15,01 %). De resterende aktionærer udgøres af andre lokale myndigheder på Ålandsøerne (4).
(7)
ÅI's forretningsområde er opførelse, besiddelse og udlejning af bygninger til erhvervsmæssige formål. Ifølge Finland er formålet med selskabets aktiviteter at stille bygninger til rådighed for virksomheder på Ålandsøerne med henblik på at bidrage til en diversificeret og konkurrencedygtig økonomi.
(8)
Indtil 1999 var ÅI's forretningsaktiviteter af beskedent omfang (5). ÅI's balance voksede meget langsomt eller slet ikke (6). På baggrund heraf besluttede ÅI's bestyrelse at begynde at se sig om efter nye forretningsmuligheder for at udbygge virksomheden. Samtidig udtrykte det lokale erhvervsliv (der næsten udelukkende udgjordes af små virksomheder) ønske om en »teknologipark«, dvs. en klynge af kontorejendomme, hvor lokale virksomheder kunne placeres under samme tag for at lette samarbejdet, fostre nye idéer og fremme iværksætterånd generelt. Dette resulterede i kontorparken »iTiden« (kvarteret iTiden). Der redegøres nærmere for projektets tilblivelse i afsnit 2.2.
2.2. »iTiden«-PROJEKTET (7)
(9)
Der blev indledt drøftelser mellem repræsentanter for det lokale erhvervsliv og lokalregeringen om muligheden for at opføre en »teknologipark« i 1999. Der blev gennemført fælles studieture til tilsvarende faciliteter i Sverige.
(10)
I 2000 blev projektet overdraget til en arbejdsgruppe, der fremlagde et forslag for lokalregeringen og Mariehamn by i foråret 2000. Projektet og lokalregeringens planer om at opføre og finansiere det var anført i lokalregeringens budget for 2000 (8) og blev bekræftet i 2001-budgettet, hvori lokalregeringen også anmodede om midler med henblik på en mulig kapitaltilførsel til brug for infrastrukturprojekter, herunder også for ÅI (en tilsvarende anmodning blev fremsat i 2000-budgettet) (9).
(11)
Den 12. juli 2001 købte ÅI ved hjælp af en kapitaltilførsel en grund i »Västra Klinten«-distriktet i Mariehamn, hvor iTiden også skulle opføres. I forbindelse med dette køb sørgede ÅI også for de ændringer i byplanlægningen, der var nødvendige for iTiden-projektet.
(12)
I 2002-budgettet anførte lokalregeringen, at ÅI ville påbegynde opførelsen af iTiden-projektet i 2002, og at dette efter al sandsynlighed ville kræve en kapitaltilførsel (som lokalregeringen anmodede om de nødvendige budgetbevillinger til) (10).
(13)
I begyndelsen af 2002 blev der nedsat en arbejdsgruppe med henblik på opbygning af iTiden-projektet, og der blev indgået aftale med en arkitekt. Potentielle lejere blev spurgt, om de var interesseret i at leje lokaler i iTiden. De forberedende byggemodningsarbejder blev gennemført i foråret 2003, og opførelsen af fase 1 (projektet var tilrettelagt i to på hinanden følgende opførelsesfaser) blev påbegyndt i sommeren 2003. De første lejere flyttede ind i den fuldførte »fase 1«-del af iTiden den 1. december 2004.
(14)
Opførelsen af fase 2 af iTiden-projektet blev påbegyndt i efteråret 2006 og fuldført i 2007.
2.3. STATSSTØTTEFORANSTALTNINGERNE
(15)
Kommissionens formelle undersøgelse omfattede flere kapitalindsprøjtninger (»kapitaltilførsler«) og garantier for banklån (»lånegarantier«), som lokalregeringen ydede til fordel for ÅI mellem 1997 og 2007. Foranstaltningerne fremgår af nedenstående tabel (kapitalindsprøjtninger er angivet som C-I til C-XI og garantier som G-I til G-III).
Foranstaltning
Dato for foranstaltningen
Kapitaltilførsler
(i EUR)
Lånegarantier
(i EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
I ALT
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Sammenlignet med tabellen over foranstaltningerne i punkt 7 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren er en lånegaranti på 2 587 500 EUR dateret den 26. oktober 2006 blevet fjernet, da den aldrig blev iværksat (som følge af en finsk retsafgørelse). Endvidere er kapitaltilførsel C-XI, der er dateret den 12. juni 2006 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, dateret den 15. februar 2007 i nærværende dokument, da det blev klart i forbindelse med undersøgelsen, at denne foranstaltning var blevet iværksat på denne senere dato. Lokalregeringens beslutning om at bevilge denne kapitaltilførsel blev for nylig (den 6. april 2011) ophævet af Finlands øverste forvaltningsret (se betragtning 114 nedenfor). Da kapitalen blev betalt til ÅI i 2007 og ikke er blevet tilbagebetalt, finder Kommissionen imidlertid ikke, at den nationale retsafgørelse fjerner denne foranstaltning fra undersøgelsens anvendelsesområde.
(17)
Ifølge de finske myndigheder blev alle kapitaltilførsler ydet med henblik på at finansiere iTiden-projektet med undtagelse af følgende:
C-I) Kapitalindsprøjtningen af 18. juni 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) Kapitalindsprøjtningen af 22. juni 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) Kapitalindsprøjtningen af 10. oktober 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) Kapitalindsprøjtningen af 30. september 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) Kapitalindsprøjtningen af 16. juni 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Alle lånegarantier blev ifølge Finland udstedt med det formål at finansiere iTiden-projektet. Se betragtning 66-86 nedenfor for yderligere detaljer om lånegarantierne.
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN EFTER ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(19)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt kapitaltilførslerne og lånegarantierne var forenelige med det indre marked af følgende grunde.
(20)
Med hensyn til eksistensen af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF bemærkede Kommissionen, at foranstaltningerne indebar statsmidler, da de blev ydet af de lokale myndigheder, og at de var selektive, fordi de var målrettet ÅI. Med hensyn til kriteriet for, om foranstaltningerne gav virksomheden en »fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser«, fordi en privat investor ledet af langsigtede rentabilitetsudsigter ikke ville have ydet den samme støtte, tvivlede Kommissionen på, at en privat investor ville have stillet kapital til rådighed, sådan som lokalregeringen gjorde, på grund af ÅI's lange register over tab eller i bedste fald meget beskeden indtjening. Navnlig med hensyn til lånegarantierne tvivlede Kommissionen på, at ÅI ville have været i stand til at opnå tilsvarende finansiel støtte på markederne, og at de derfor gav ÅI en fordel. Kommissionen fandt også, at sådanne fordele ville kunne fordreje konkurrencen og samhandelen inden for Fællesskabet.
(21)
Hvis foranstaltningerne blev anset for statsstøtte, tvivlede Kommissionen på, at de kunne anses for at være forenelige med det indre marked.
(22)
Endelig anfægtede Kommissionen Finlands påstand om, at foranstaltningerne, selv hvis de virkelig blev betragtet som statsstøtte, var blevet ydet i overensstemmelse med de støtteordninger, der gjaldt allerede inden Finlands tiltrædelse af EU, og dermed var lovlige.
4. BEMÆRKNINGER FRA FINLAND
4.1. FORANSTALTNINGERNE UDGØR IKKE STATSSTØTTE
(23)
Det er Finlands opfattelse, at lokalregeringen har handlet i overensstemmelse med markedsinvestorprincippet, dvs. at foranstaltningerne var begrundet i lokalregeringens udsigter til at opnå et afkast af sin investering. Finland har anført, at investeringsbeslutningerne var begrundet i selskabets program for nye investeringer, primært iTiden-projektet. Foranstaltningerne havde således ikke til formål at dække tidligere tab eller at støtte en tabsgivende virksomhed. Lokalregeringen opnåede konkret værdi for sin investering i nye aktier i ÅI, da selskabets værdi faldt i takt med aktietegningen. ÅI opnåede derfor ikke nogen fordel, som det ikke ville have kunnet opnå fra en privat investor.
(24)
Uanset eventuelle fordele er det også Finlands opfattelse, at foranstaltningerne ikke kan klassificeres som statsstøtte, idet der ikke er noget konkret bevis for en betydelig påvirkning af konkurrencen på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne.
4.2. HVIS DER ER TALE OM STATSSTØTTE, ER DEN LOVLIG I HENHOLD TIL DE EKSISTERENDE STØTTEORDNINGER
(25)
Selv hvis det blev konstateret, at foranstaltningerne omfattede et statsstøtteelement, burde støtten dog ifølge Finland betragtes som lovlig. Finland har gjort gældende, at både kapitalindsprøjtningerne og garantierne var omfattet af eksisterende støtteordninger, som blev indført før Finlands medlemskab af EU.
4.3. HVIS DER ER TALE OM NY STATSSTØTTE, ER DEN IKKE DESTO MINDRE FORENELIG MED DET INDRE MARKED
(26)
Såfremt foranstaltningerne udgør ulovlig statsstøtte, bør de ikke desto mindre betragtes som forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, da deres formål har været at udvikle regionen og skabe nye job, hovedsageligt ved at bidrage til at diversificere økonomien i regionen, der i alt for høj grad afhænger af skibsindustrien.
4.4. EVENTUEL TILBAGEBETALING
(27)
Såfremt Kommissionen finder, at støtten udgør ulovlig og uforenelig støtte, som skal tilbagesøges, fremfører Finland følgende argumenter.
(28)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (12) vil Kommissionen ikke kræve tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Dette ville være tilfældet her, eftersom Finland havde berettigede grunde til at forvente, at ovennævnte ordninger, der lå forud for tiltrædelsen, fandt og fortsat finder anvendelse, og at al støtte, som er ydet efter disse regler, således ville være lovlig.
(29)
Såfremt Kommissionen alligevel finder, at støtten skal tilbagebetales, gør Finland gældende, at støtteelementet i kapitaltilførslerne ikke nødvendigvis er det fulde nominelle beløb af de transaktioner, der omfatter statsstøtte. For så vidt angår garantierne, kan eventuel støtte, der skal tilbagebetales, ikke være større end den rentefordel, virksomheden har opnået som følge af garantien (sammenlignet med ikke-garanterede lån). Tilsvarende kan en eventuel støtte i relation til kapitalindsprøjtningerne ikke være større end ÅI's omkostninger ved at skaffe tilsvarende kapital på markedet.
5. VURDERING
5.1. KLASSIFICERING SOM STATSSTØTTE
(30)
I henhold til artikel 107, stk. 1, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(31)
For at en foranstaltning kan betegnes som statsstøtte, skal følgende betingelser være opfyldt: a) den skal finansieres af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler, b) den skal give en selektiv fordel, som kan begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, og c) den skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Da disse betingelser er kumulative, skal de alle være opfyldt, før en foranstaltning kan betegnes som statsstøtte.
5.1.1. STATSMIDLER OG SELEKTIVITET
(32)
Af de grunde, der er anført i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren (og som ikke er blevet anfægtet af Finland), er disse to kriterier opfyldt. Foranstaltningerne er ydet ved individuelle beslutninger truffet af lokalregeringen for at udnytte de midler, som den er blevet tildelt i sit årlige budget af Ålandsøernes regionale forsamling. Foranstaltningerne er derfor klart finansieret af staten og individuelt målrettet ÅI.
5.1.2. FORDEL
(33)
Finland har gjort gældende, at foranstaltningerne ikke udgør statsstøtte, fordi de ikke gav ÅI en fordel, som dette selskab ikke ville have kunnet opnå på markederne, det være sig fra en privat aktionær eller en privat kreditor.
(34)
Det er et grundfæstet princip i lovgivningen om statsstøtte (sædvanligvis betegnet som det markedsøkonomiske investorprincip eller MEIP), at offentlige myndigheders investering i virksomheders kapital udgør statsstøtte, medmindre en privat investor ville have foretaget et sådant kapitalindskud under lignende omstændigheder, navnlig ud fra udsigterne til rentabel drift (13). På tilsvarende vis vil en garanti ydet af offentlige myndigheder i henhold til punkt 3.1 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (14) (i det følgende benævnt »garantimeddelelsen«) udgøre statsstøtte, medmindre finansieringen stilles til rådighed på vilkår, som ville have været acceptable for en privat investor, der opererer under markedsøkonomiske forhold.
(35)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt MEIP var opfyldt i forbindelse med kapitalindsprøjtninger og garantier, navnlig på grundlag af to bemærkninger vedrørende ÅI:
a)
ÅI's mangeårige erfaring med tab eller ubetydelig indtjening i de år, hvor foranstaltningerne blev ydet. ÅI var faktisk tabsgivende i hvert år mellem 2001 og 2005. Indtjeningen mellem 1998 og 2000 var lille og faldende (henholdsvis 38 000, 28 000 og 9 000 EUR). Tilsvarende var overskuddet kun på 557,43 EUR, da ÅI endelig gav overskud igen i 2006. Det overskud, der i 2006 blev forventet for 2007 (dvs. det overskud, der blev forventet, da beslutningen om at yde de sidste foranstaltninger blev truffet), var kun på 5 868,46 EUR (15).
b)
Derudover fandt Kommissionen, at ÅI's cash flow var utilstrækkeligt til at dække dets omkostninger og havde været sådan siden 2000, hvilket førte til den antagelse, at foranstaltningerne havde været nødvendige alene for at dække dette kapitaldræn (16).
(36)
Finland har afvist dette synspunkt. Dets argumenter vil i det følgende blive gennemgået særskilt for kapitaltilførslerne og lånegarantierne.
5.1.2.1. Kapitalindsprøjtningerne
(37)
For det første afviser Finland, at ÅI skulle have haft et likviditetsproblem. Selv om selskabets drift havde været begrænset inden iTiden-projektet, havde dets driftsresultat og likviditet været tilfredsstillende og var forblevet sådan i hele den undersøgte periode. Foranstaltningerne har derfor ikke været nødvendige for at dække driftsomkostningerne. Foranstaltningerne havde snarere til formål at udbygge selskabet og bør derfor betragtes som investeringer. I lyset af de vilkår, der gjaldt for disse investeringer, var de berettiget ud fra det markedsøkonomiske investorprincip og udgør derfor ikke statsstøtte.
(38)
I den forbindelse anfører Finland, at de fleste kapitaltilførsler blev anvendt til at finansiere iTiden-projektet, mens resten var tiltænkt ÅI's øvrige projekter (se betragtning 17 ovenfor).
(39)
Kommissionen fremsætter følgende vurdering.
(40)
Kommissionen understreger indledningsvist, at den kapital, som en aktionær tilfører en virksomhed, pr. definition ikke er øremærket til et bestemt formål, men indgår i selskabets materielle egenkapital. Når en investering stilles til rådighed som generel kapital, er det derfor rimeligt at vurdere dens overensstemmelse med MEIP i forhold til hele virksomhedens forventede samlede resultat. Når der findes belæg for det, udelukker dette ikke, at der foretages en vurdering af det forventede afkast af specifikke planlagte investeringer, naturligvis under forudsætning af, at sådanne oplysninger var til rådighed på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om investeringen.
(41)
For så vidt angår ÅI's generelle finansielle resultat accepterer Kommissionen på grundlag af den dokumentation, der er blevet fremlagt i forbindelse med undersøgelsen, at ÅI's driftsresultat løbende dækkede dets tab og sikrede likviditeten. Den fremlagte dokumentation gør det ikke muligt at konkludere, at kapitaltilførslerne (eller de lån, der er opnået ved hjælp af garantierne) blev anvendt til at dække de tab, som kunne tilskrives ÅI's drift.
(42)
Det er og bliver dog en kendsgerning, at lokalregeringen stillede betydelig supplerende kapital til rådighed for ÅI, som umiddelbart ikke genererede nogen eller kun en meget lille indtjening mellem 2007 og 2006. Spørgsmålet er derfor - som Finland selv anfører - om lokalregeringen havde grund til at forvente et afkast af sin kapital, som var tilstrækkeligt til, at en privat investor ville have gennemført den samme investering. Dette skal vurderes ud fra, hvad lokalregeringen vidste på tidspunktet for kapitaltilførslerne.
(43)
Finland har anført, at hovedparten af kapitaltilførslerne havde til formål at finansiere fase 1 og 2 af iTiden-projektet, mens de resterende kapitaltilførsler var tiltænkt forskellige andre investeringer. Af hensyn til klarheden gennemgås de kapitaltilførsler, der blev anvendt til at finansiere iTiden-projektet, først i nedenstående analyse.
(44)
Finland hævder, at alle kapitaltilførsler, med undtagelse af C-I, C-II, C-III, C-VIII og C-IX, blev gennemført med henblik på at finansiere iTiden, der var ÅI's største enkeltprojekt. Den første kapitaltilførsel, som var øremærket til iTiden-projektet, blev således gennemført i 2001 (C-IV).
(45)
Finland er fremkommet med følgende oplysninger om de vilkår, på hvilke lokalregeringen gennemførte disse kapitaltilførsler, og navnlig det afkast, der forventedes på tidspunktet for beslutningen:
(46)
Lokalregeringens beslutninger om at iværksætte kapitaltilførslerne vedrørende iTiden blev truffet på grundlag af oplysninger, som blev givet på uformelle møder mellem lokalregeringen og repræsentanter for ÅI. Finland hævder, at der ikke blev ført protokol over disse møder. Finland har dog sendt Kommissionen nogle indlæg, som parterne fremkom med på disse uformelle møder eller på møder i ÅI's bestyrelse. De indeholder særskilte redegørelser for baggrunden for og de vigtigste træk ved iTiden-projektet og rentabilitetsberegninger vedrørende fase 1 og 2 af iTiden-projektet. Disse oplysninger gør det derfor muligt for Kommissionen at forvisse sig om, hvilket afkast lokalregeringen forventede på det tidspunkt, hvor den gennemførte kapitaltilførslerne i tilknytning til iTiden.
(47)
Den 31. januar 2002 havde ÅI et uformelt møde med lokalregeringen for at sikre dens godkendelse af påbegyndelsen af opførelsen af iTiden i 2002 (efter købet af grunden i 2001). På dette møde fremlagde ÅI en rentabilitetsberegning, hvor det blev antaget, at projektet ville give et årligt afkast på 3 % af ÅI's egenkapital.
(48)
Den 4. marts 2003 fandt der endnu et uformelt møde sted mellem ÅI og lokalregeringen med henblik på at forberede ÅI's generalforsamling den 5. marts 2003. Generalforsamlingen skulle træffe beslutning om påbegyndelsen af opførelsen af fase 1 af iTiden-projektet, der ikke var blevet gennemført i 2002. Der blev fremlagt en ajourført rentabilitetsberegning. I denne beregning skønnedes det, at fase 1 ville give et overskud på kun 700 EUR, idet der ikke forventedes noget afkast af ÅI's egenkapital.
(49)
Den 2. januar 2006 mødtes ÅI's bestyrelse for at drøfte lanceringen af opførelsen af fase 2 og indkaldelsen af kapital som led i en kapitaltilførsel, der skulle iværksættes med henblik på at finansiere denne. Ifølge den rentabilitetsberegning, der blev fremlagt på mødet, ville projektet balancere med et afkast af egenkapitalen på 3 %. Denne beregning skulle dog revideres under hensyn til de øgede omkostninger i forbindelse med tilpasningen af bygningerne til lejernes behov. Den 10. januar 2006 blev der således foretaget en revideret beregning, der skulle tjene som grundlag for den kapitaltilførsel, der blev besluttet på generalforsamlingen den 12. juni 2006 (selv om kapitaltilførslen af tekniske grunde først blev betalt den 15. februar 2007, er dette kapitaltilførsel C-XI). I denne beregning blev det forventede årlige afkast af egenkapitalen for fase 2 af iTiden fastsat til 1 %.
(50)
Finland har tilvejebragt disse oplysninger og anført, at de nøjagtigt viser de samtidige afkastforventninger, på grundlag hvilke lokalregeringen besluttede at gennemføre kapitaltilførslerne for iTiden-projektet, dvs. C-IV, C-V, C-VI, C-VII og C-X for fase 1 og C-XI for fase 2. Disse rentabilitetsvurderinger er baseret på en forventet indtægt (dvs. lejeindtægter) fra iTiden. Finland har anført, at afkastet af lokalregeringens investering også burde tage hensyn til udsigterne til kapitalgevinster i form af en stigning i ejendomsværdien over tid. Finland har dog ikke fremlagt nogen konkret dokumentation herfor. Sådanne overvejelser er ikke medtaget i rentabilitetsberegningerne, hvilket viser, at der ikke blev taget hensyn til dem, da investeringsbeslutningerne blev truffet. På grundlag af ovennævnte kendsgerninger finder Kommissionen, at en privat investor ikke ville have gennemført lignende investeringer med udsigt til dette forventede afkast.
(51)
Enhver investor, som sætter penge i et projekt, der indebærer et vist element af risiko (såsom erhvervsejendomsprojekter), vil kræve et afkast, der i passende grad afspejler den risiko, der er knyttet til investeringen. Han vil således forvente en »risikopræmie«, der overstiger det kendte afkast, som han kan få af et alternativt, risikofrit aktiv (»den risikofrie afkastgrad«). En fælles benchmark for den risikofrie afkastgrad er kortfristede statsobligationer med rating AAA. I forbindelse med denne vurdering anvendes afkastet af en toårig finsk statsobligation, da Finland ikke udstedte obligationer med kortere løbetid. Dette giver således en risikofri afkastgrad på mellem 2,7 og 4,2 % i 2002, mellem 2,2 og 2,7 % i 2003 og mellem 2,8 og 3,8 % i 2006.
(52)
Sammenlignet med det afkast af kapitalen, som lokalregeringen forventede, da den besluttede at gennemføre kapitaltilførslen i iTiden, bemærker Kommissionen, at lokalregeringen kunne have opnået samme eller endog et højere afkast uden nogen af de risici, der er forbundet med ejendomsprojekterne. Selv i det mest optimistiske scenarie ville »risikopræmien« (dvs. det afkast, der overstiger den risikofrie præmie) faktisk have været på højst 0,3 % for kapitaltilførsel C-IV og C-V (dvs. kapitaltilførslerne i 2001 og 2002). For de kapitaltilførsler, der blev gennemført som følge af beslutningen i 2003 om at iværksætte opførelsen af fase 1 af iTiden-projektet (og altså på grundlag af de forventede afkast, der blev fremlagt på det uformelle møde den 4. marts 2003, jf. betragtning 48 ovenfor), dvs. kapitaltilførsel C-VI, C-VII og C-X, var det forventede afkast nul, hvilket betød, at der kunne være opnået et uligt bedre afkast ved ikke at tage nogen risiko overhovedet. Tilsvarende lå det forventede afkast på 1 % af kapitaltilførslen for fase 2 (C-XI) langt under den risikofrie afkastgrad, der var opnåelig på daværende tidspunkt.
(53)
Det er indlysende, at ingen privat investor ville have affundet sig med den negative eller marginale risikopræmie, som lokalregeringen var rede til at acceptere for de kapitaltilførsler, der er nævnt i betragtning 47-49 ovenfor. Dette kan om nødvendigt underbygges af empiriske data vedrørende forventede afkast på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne.
(54)
Ifølge en rapport (17) fra KPMG dateret den 10. juli 2007, som blev bestilt af de finske myndigheder og fremsendt til Kommissionen den 17. juli 2007, er det afkast, som private investorer kræver for investeringer i kontorejendomme på Ålandsøerne, 7 % (og 8 % for industriejendomme). Selv om denne rapport blev udarbejdet, efter at lokalregeringen havde truffet de investeringsbeslutninger, der er omhandlet i denne afgørelse, er den ikke desto mindre relevant, da den bygger på iagttagelser af tidligere investeringer, og der ikke er nogen indlysende grund til at tro, at det krævede afkast ville have været mærkbart lavere i de foregående år. Under alle omstændigheder giver den nogle overbevisende fingerpeg om, at de afkast, som ÅI forventede, ikke ville have været tilstrækkelige for en privat investor.
(55)
Finland har trods det forventede lave afkast eller nulafkast hævdet, at investeringerne ville være forenelige med MEIP, fordi i) ÅI inden påbegyndelsen af byggeriet havde henvendt sig til potentielle lejere og havde tillid til, at selskabet ville opnå en udlejningsprocent på mindst 80 %, og fordi ii) investeringerne på grund af ÅI's (og dermed primært iTiden-projektets) faktiske finansielle resultat i årene fra 2004 og frem og de heraf følgende potentielle kapitalgevinster viste sig at være rentable.
(56)
I denne henseende, og uden at det er nødvendigt at komme ind på omstændighederne omkring ÅI's finansielle resultat i de senere år, er det tilstrækkeligt at gentage, at spørgsmålet ikke er, om virksomhedens resultater i dag er fyldestgørende, men om en privat investor, som operer på markedsvilkår, ville have stillet den samme kapital til rådighed for virksomheden på grundlag af det, der var kendt og kunne antages på det tidspunkt, hvor lokalregeringen besluttede at stille statsmidler til rådighed for ÅI (under hensyn til den forventede udlejningsprocent på 80 %). Af ovennævnte grunde finder Kommissionen, at en privat investor ikke ville have gjort dette.
(57)
Derfor finder Kommissionen, at kapitaltilførsel C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X og C-XI har givet ÅI en fordel, som det ikke ville have kunnet opnå på markedsvilkår (18).
(58)
Kommissionen vil nu se på de resterende kapitaltilførsler, der er omfattet af denne beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren, og som ifølge Finland ikke var begrundet i iTiden-projektet.
(59)
I henhold til de de minimis-regler, der gjaldt på tidspunktet for denne kapitaltilførsel, udgjorde tilskud på mindre end 100 000 ECU, som blev ydet til en virksomhed over en periode på tre år, ikke statsstøtte (19). Denne kapitaltilførsel beløber sig til 84 094,39 EUR, dvs. et godt stykke under de minimis-loftet på 100 000 ECU. ÅI var ikke omfattet af nogen anden foranstaltning i en periode på tre år (20). På grundlag heraf ville kapitaltilførslen i 1997 under alle omstændigheder - uanset de vilkår, hvorpå den blev gennemført - ikke udgøre statsstøtte.
(60)
Finland har oplyst, at formålet med disse foranstaltninger var opførelsen af en industriejendom i Norrböle, renoveringen af en ejendom i Mariehamn (C-II) og købet af en industriejendom i den østlige del af Ålandsøerne (C-III). Der er således ikke nogen klar forbindelse til iTiden-projektet, der på dette tidspunkt endnu ikke havde taget konkret form (dette skete i 2001, da grunden blev købt).
(61)
Selv om det er sandt, at ÅI's samlede indtjening var beskeden eller negativ i perioden 1998-2007, er det en kendsgerning, at det havde en beskeden indtjening i 2000 og i de to foregående år, og at det begyndte at give tab i 2001. Undersøgelsen har vist, at selskabet dækkede sine omkostninger, og at likviditetssituationen var fyldestgørende. De investeringer, der lå til grund for de to kapitaltilførsler, synes at være afpasset efter ÅI's størrelse og »traditionelle« forretningsmodel inden den udvidelse, der er knyttet til iTiden-projektet. Der er derfor ingen tvingende grund til at mene, at en privat investor ikke ville have gennemført de samme kapitaltilførsler, og der er således ikke noget klart bevis for, at ÅI opnåede en fordel.
(62)
Indtil 2000 gav ÅI's forretningsmæssige drift beskedne, men positive resultater (i størrelsesordenen 9 000-38 000 EUR i årene 1997-2000). ÅI's forretningsmæssige drift var i overensstemmelse med selskabets plan på daværende tidspunkt. I overensstemmelse hermed ejede og udlejede ÅI lagre og kontorer overalt på Ålandsøerne. Den portefølje af ejendomme, som ÅI ejede, havde været meget stabil indtil 2000, hvilket også forklarer selskabets stabile finansielle resultater. ÅI's omsætning var i størrelsesordenen 95 000 EUR-101 000 EUR i årene 1997-2000. Derfor var ÅI ikke i stand til at gøre sin drift rentabel, selv med en forholdsvis lille omsætning.
(63)
Ifølge Finland blev disse kapitaltilførsler anvendt til at købe en industriejendom (C-VIII) og opføre en hangar i Jomala lufthavn uden for Mariehamn (C-IX).
(64)
Selv om disse foranstaltninger ikke er direkte begrundet i iTiden-projektet, blev de gennemført under omstændigheder, der var helt forskellige fra dem, der vedrørte foranstaltning C-II og C-III, som tidligere er blevet gennemgået. Kapitaltilførsel C-VIII og C-IX blev gennemført i henholdsvis 2004 og 2005. På det tidspunkt havde ÅI været tabsgivende siden 2001. Hvad der også er afgørende, er, at disse investeringer blev gennemført på et tidspunkt, hvor lokalregeringen allerede havde investeret mere end 2,25 mio. EUR i ÅI siden 2001 ud fra den forudsætning, at denne investering ikke vil give et afkast, som ville være acceptabelt for en markedsinvestor.
(65)
iTiden-projektets utilstrækkelige omsætning ville uvægerligt påvirke ÅI's samlede resultat negativt. En virksomheds egenkapital er jo ikke øremærket, men er fungibel, og skal aflønnes på grundlag af virksomhedens samlede resultat. Det må derfor have været klart for lokalregeringen på det tidspunkt, hvor den gennemførte foranstaltning C-VIII og C-IX, at det var usandsynligt, at en yderligere forøgelse af ÅI's kapital ville give et tilstrækkeligt afkast i overskuelig fremtid. En markedsinvestor ville have været rede til at foretage disse kapitalindsprøjtninger, hvis disse investeringer havde muliggjort et markedsafkast af virksomhedens samlede resultat (dvs. et afkast, som ville have kompenseret for de lave afkast af de øvrige kapitaltilførsler), men der er ikke noget, der tyder på, at dette forventedes at være tilfældet. Finland er ikke fremkommet med specifikke oplysninger om disse foranstaltninger, som ville ændre dette synspunkt. Kommissionen finder derfor, at ingen privat investor ville have tilført ÅI yderligere kapital på disse vilkår. Kapitaltilførsel C-VIII og C-IX har således givet ÅI en fordel, som det ikke ville have kunnet opnå på markedet.
5.1.2.2. Lånegarantierne
(66)
Ved vurderingen af den eventuelle statsstøtte, som garantierne indebærer, anvender Kommissionen principperne i garantimeddelelsen. Punkt 3.2 i garantimeddelelsen fastlægger de betingelser, der normalt ville være tilstrækkelige til at udelukke tilstedeværelsen af statsstøtte i forbindelse med en garanti, som er ydet af offentlige myndigheder. Disse betingelser er dog ikke opfyldt for så vidt angår garanti G-I, G-II og G-III (det er tilstrækkeligt at notere sig, at disse garantier dækkede 100 % af de underliggende lån, jf. punkt 3.2 c) i garantimeddelelsen).
(67)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at ÅI's finansielle situation i den periode, hvor garantierne blev ydet, var stærk nok til sikre, at virksomheden kunne opnå lån på markedet uden garantier. Virksomheden var ikke en kriseramt virksomhed som omhandlet i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (21). Det kan ikke konkluderes ud fra de foreliggende oplysninger, at ÅI var en virksomhed, som ikke ville have overlevet uden statsstøtte. I årene forud for kapitalindsprøjtningerne, dvs. før iværksættelsen af iTiden-projektet, var ÅI's finansielle resultat stabilt, og dets drift gav beskedne positive resultater. Grunden til, at de offentlige myndigheder begyndte at gennemføre massive kapitalindsprøjtninger i 2001, var ikke at redde virksomheden, men at finansiere dens vækst. I mangel af støtten i form af kapitaltilførsler ville ÅI ikke have været en virksomhed under konkursbehandling, men en mindre virksomhed, som fortsat ville have haft adgang til de finansielle markeder. Kommissionen kan derfor ikke konkludere, at ÅI ikke ville have haft adgang til kreditmarkederne uden garantier. Spørgsmålet er, om garantierne gav virksomheden en fordel i form af lavere låneomkostninger, end den ville have betalt på markedsvilkår i mangel af en garanti.
(68)
Det spørgsmål, der skal tages op i det følgende, er, om der er blevet forlangt en passende præmie for garantierne, som kan sammenlignes med det, som en privat garantistiller ville have forlangt. I det foreliggende tilfælde er Kommissionen ikke stødt på nogen private garantier, der muliggør en direkte sammenligning. Under disse omstændigheder vil Kommissionen sammenligne de samlede finansielle omkostninger i forbindelse med det garanterede lån, herunder renten for lånet og garantipræmien, med markedspræmien for et tilsvarende ikke-garanteret lån (22).
(69)
Den 9. oktober 2003 ydede […] (23), en forretningsbank, ÅI et lån på […] EUR mod pant […]. Renten blev fastsat til […] % p.a. indtil den 15. januar 2007 (24).
(70)
Selv om dette lån var samtidigt med garanti G-I, finder Kommissionen ikke, at det er et relevant sammenligningsgrundlag for omkostningerne i forbindelse med denne foranstaltning. Mellem juni 2000 og marts 2003 modtog ÅI faktisk fire kapitalindsprøjtninger til et samlet beløb af 2 208 595,01 EUR. Statsstøtte i denne størrelsesorden vil uvægerligt have påvirket den risikovurdering, som […] foretog inden ydelsen af lånet, og således have forbedret lånevilkårene, herunder omkostningerne, sammenlignet med de vilkår, som virksomheden ville have kunnet opnå på markederne i mangel af statsstøtteelementet i kapitaltilførslerne. Kommissionen kan derfor ikke gå ud fra, at renten på det ikke-garanterede lån fra 2003 (eller eventuelt senere lån) nøjagtigt afspejler ÅI's kreditvilkår i mangel af statsstøtte og kan ikke benytte dette som en troværdig og pålidelig benchmark for omkostningerne i forbindelse med de lån, der var dækket af de garantier, som blev ydet af lokalregeringen.
(71)
Det er Kommissionens opfattelse, at meddelelsen om referencesatsen (25) i mangel af andre pålidelige oplysninger om sammenlignelige lån på markedsvilkår udgør en af støttemodtageren uafhængig relevant benchmark for vurderingen af, om foranstaltning G-I, G-II og G-III blev ydet på markedsvilkår. Meddelelsen om referencesatsen udgør en erstatning for markedssatsen og for beregningen af støtteelementet i støtteforanstaltninger. Metoden til fastsættelse af referencesatsen bygger på følgende to faktorer: basissatsen (i dette tilfælde den 1-årige Euriborrente), hvortil skal lægges en lånemargen. Den lånemargen, der skal lægges til basissatsen, afhænger af to faktorer: ratingen (kreditvurderingen) af den virksomhed, der modtager lånet, og størrelsen af den sikkerhedsstillelse, der tilbydes for lånet. I meddelelsen sondres der mellem fem ratingkategorier (meget god [AAA-A], god [BBB], tilfredsstillende [BB], svag [B] og dårlig [CCC og derunder]) og tre niveauer af sikkerhedsstillelse (høj, normal og lav) for hver ratingkategori.
(72)
Den 18. juni 2010 sendte Finland Kommissionen en rapport fra konsulentfirmaet […] som fastsætter en årlig rating for ÅI for december hvert år. Ratingen udarbejdes med tilbagevirkende kraft og bygger på tal, som er til rådighed i slutningen af hvert regnskabsår (dvs. den rating, der gives i december 2002, ser tilbage på virksomhedens sundhedstilstand i 2002). […] udarbejdede ratingrapporten, der beskrev virksomhedens samlede finansielle situation og udvikling og omfattede følgende evalueringsområder: vækst, rentabilitet, cash flow, likviditet, solvens og forpligtelser. Den anvendte ratingskala består af fem ratingkategorier: udmærket (A + og A), god (A- og B+), tilfredsstillende (B og B-), tilstrækkelig (C + og C) og dårlig (C- og D), hvilket gør det muligt at foretage en direkte sammenligning med ratingskalaen i meddelelsen om referencesatsen.
(73)
I december 2002, 2003 og 2004 vurderede […] ÅI til henholdsvis C+, C + og C, hvilket placerer virksomheden i kategorien »tilstrækkelig«. Denne kategori svarer til ratingkategorien »svag«, jf. meddelelsen om referencesatsen. For en virksomhed med ratingen »svag« ligger de lånemargener, der skal lægges til basissatsen i henhold til meddelelsen om referencesatsen, afhængigt af sikkerhedsstillelsen, mellem 220 basispoint for en høj sikkerhedsstillelse og 650 basispoint for en lav sikkerhedsstillelse. I december 2005 gav […] ÅI ratingen B- (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen.
(74)
Den 27. juni 2011 fremsendte Finland supplerende oplysninger om ratingen og sikkerhedsstillelsen i forbindelse med lånene. Ratingen blev foretaget af […], den bank, som ydede ÅI de ikke-garanterede lån og to af de garanterede lån. I forbindelse med […] rating benyttes der et bogstavsystem for årene 2000-2003 suppleret med étordsbetegnelser. Ratingen kan sammenlignes direkte med ratingskalaen i meddelelsen om referencesatsen. For 2005 og frem gives ratingen af […], et konsulentfirma svarende til […]. I december 2003 gav […] ÅI ratingen B- (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen. Dette betyder, at […] for 2003 og 2004 vurderede ÅI én kategori højere, end […] gjorde. For 2005 gav […] ÅI ratingen A (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen, og placerer dermed ÅI i samme kategori, som […] gør.
(75)
Det er Kommissionens opfattelse, at den rating, som […] foretog, bør lægges til grund ved vurderingen af, om garanti G-I, G-II og G-III blev ydet på markedsvilkår. Man må huske på, at før den første garanti (G-I) blev ydet i oktober 2003, da ÅI allerede havde modtaget fem kapitaltilførsler for i alt 2 208 595,01 EUR, vil enhver rating af virksomheden i 2003 sandsynligvis være blevet påvirket af det betydelige statsstøttebeløb. Kommissionen finder det derfor hensigtsmæssigt at anvende den mere forsigtige rating, som […] har udarbejdet. Dette har betydning for 2004 og 2005, da […] for disse to år ratede ÅI en kategori lavere end […]. Det skal også bemærkes, at […] ydede ÅI lån, som var garanteret af lokalregeringen, samtidig med at den udarbejdede ÅI's rating, hvilket kunne have påvirket vurderingen. […] var ikke involveret i de finansielle dispositioner og deres vurdering, og det er derfor mindre sandsynligt, at dette firma er blevet direkte påvirket af uretmæssige overvejelser i tilknytning til statsstøtten.
(76)
Kommissionen overtager derfor følgende ratings for ÅI med henblik på anvendelsen af meddelelsen om referencesatsen: svag (B) i 2003 og 2004 og tilfredsstillende (BB) i 2005.
(77)
Med hensyn til sikkerhedsstillelse stillede ÅI sikkerhed svarende til den nominelle værdi af garantierne i form af pant i den grund, som iTiden-projektet blev opført på. Finland har ikke givet oplysninger om »Loss Given Default« (LGD) (tab givet misligholdelse) som omhandlet i fodnote 2 i meddelelsen om referencesatsen. Disse oplysninger bidrager til at bestemme omfanget af sikkerhedsstillelsen og de lånemargener, der skal lægges til basissatsen. Kommissionen udbad sig derfor oplysninger om prioriteten af det pant, der er stillet som sikkerhed, og værdien af ejendommen på det tidspunkt, hvor garantierne blev stillet. Finland råder ikke over vurderinger, som viser ejendommens værdi på tidspunktet for garantiforanstaltningerne. De finske myndigheder har dog gjort gældende, at ejendommens værdi er steget over tid, i takt med at projektet skred frem. Ifølge Finland blev ejendommen i 2010 vurderet til […] EUR.
(78)
Med hensyn til sikkerhedsstillelsens prioritetsorden bemærker Kommissionen, at lokalregeringens sikkerhedsstillelse for garanti G-I og G-II havde den højeste prioritet blandt alle pantebehæftelser på ejendommen. Kommissionen bemærker, at forretningsbanker har ydet ikke-garanterede lån til ÅI og som sikkerhed har accepteret pant i samme ejendom med en lavere prioritet (og som derfor er mindre god sikkerhedsstillelse) end den sikkerhed, der blev ydet af lokalregeringen. I betragtning heraf og i mangel af bedre oplysninger antager Kommissionen, at sikkerhedsstillelsen for garantierne var »normal« som omhandlet i garantimeddelelsen.
(79)
På grundlag af ovenstående vil referencesatsen blive vurderet separat for hver garanti, som ÅI modtog fra lokalregeringen.
(80)
Kommissionen bemærker, at præmierne for alle garantier, som blev ydet ÅI, bestod af to dele: i) en periodisk præmie, der betales hvert år, og som er udtrykt som en procentdel af lånets skyldige hovedstol, og ii) et »engangsgebyr«, der også er udtrykt som en procentdel af lånebeløbet, men som kun betales én gang, nemlig ved udstedelsen af garantien. I nedenstående vurdering omfatter de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån kun den periodiske årlige præmie. I overensstemmelse med punkt 4.2 i garantimeddelelsen bør støtteelementet i en garanti beregnes som differencen mellem markedsprisen (i dette tilfælde referencesatsen) og den faktisk betalte pris. Den faktiske pris, som ÅI betalte, omfattede den periodiske årlige præmie og en engangspræmie. Af praktiske grunde vil engangspræmien blive behandlet i afsnit 8.2 vedrørende tilbagebetaling, da det er lettere at trække beløbet for engangsgebyret fra det beløb, der skal tilbagebetales. Selv hvis engangspræmierne blev lagt til de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån, ville konklusionen med hensyn til tilstedeværelse af støtte under alle omstændigheder ikke blive ændret. Engangspræmien påvirker kun størrelsen af den støtte, der er ydet ÅI.
(81)
Garanti G-I blev ydet af lokalregeringen den 9. oktober 2003 til dækning af et lån på […] EUR, som […] havde ydet ÅI (kreditnummer […]). ÅI stillede et pant i fast ejendom som sikkerhed for eventuelle krav under garantien. Renten for lånet blev fastsat til […] % indtil den 15. januar 2007 (26). Præmien for garantien udgjorde […] % af lånebeløbet p.a. (27) De samlede finansielle omkostninger ved det garanterede lån på det tidspunkt, hvor lånet blev ydet, beløb sig således til […] % p.a., der bør sammenlignes med en referencesats, der er beregnet for garantien på grundlag af basissatsen og en margen, som afhænger af ÅI's rating og sikkerhedsstillelsen for lånet. Basissatsen (den 1-årige Euriborrente) den 9. oktober 2003 var på 2,235 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »svag« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Som fastslået ovenfor antager Kommissionen, at sikkerhedsstillelsen for lånet var normal, hvilket betyder, at den lånemargen, der skal lægges til basissatsen, er på 400 basispoint. Derfor udgør referencesatsen for dette lån 6,235 %, hvilket er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-I, der beløber sig til […] % p.a.
(82)
Endvidere nedsatte lokalregeringen pr. 6. september 2004 garantipræmien for G-I til […] %. Derfor androg de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån […] %. dvs. […] basispoint lavere end referencesatsen, hvilket således gav ÅI en tilsvarende fordel.
(83)
Den 2. november 2004 optog ÅI et lån på […] EUR i […] Bank (kreditnummer […]). Dette lån var sikret ved en garanti fra lokalregeringen, for hvilken ÅI stillede sikkerhed i form af pant i fast ejendom. Renten var fastsat til den […] + […] basispoint og garantigebyret til […] % af lånebeløbet p.a., hvilket vil sige, at de samlede finansielle omkostninger ved dette garanterede lån var på […] % p.a. (28).
(84)
Referencesatsen for G-II skal beregnes på grundlag af den 1-årige Euriborrente den 2. november 2004, der var på 2,314 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »svag« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Hvis man går ud fra en normal sikkerhedsstillelse, udgør referencesatsen for dette lån 6,314 % p.a., hvilket er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-II, der beløber sig til […] % p.a. En sammenligning af omkostningerne ved dette nye garanterede lån med referencesatsen viser, at de samlede finansielle omkostninger ved lånet, der er dækket af garanti G-II, var mindst […] basispoint lavere end referencesatsen og gav dermed ÅI en finansiel fordel. Ifølge Kommissionens oplysninger har renten på det garanterede lån ikke ændret sig, siden det blev udstedt.
(85)
Den 13. december 2005 udstedte lokalregeringen en ny garanti til fordel for ÅI. Denne garanti skulle dække »referencelånet«, dvs. det oprindeligt ikke-garanterede lån af 9. oktober 2003, hvis vilkår således blev ændret. Renten på lånet blev på dette tidspunkt ændret til […] % p.a. Garantigebyret blev fastsat til […] % af lånebeløbet, hvilket giver en samlet finansiel omkostning på […] % p.a. (29) (de vilkår, der gjaldt fra denne dato, er identiske med dem, der er beskrevet ovenfor, og som gælder for det lån, der er dækket af garanti G-I, herunder ændringerne af rentesatsen over tid).
(86)
Referencesatsen for G-III skal beregnes på grundlag af den 1-årige Euriborrente den 12. december 2005, der var på 2,769 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »tilfredsstillende« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Hvis man tager hensyn til en normal sikkerhedsstillelse, udgør referencesatsen for dette lån 4,969 % p.a. Dette er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-III, der beløber sig til […] % p.a. Derfor har lokalregeringen givet ÅI en tilsvarende finansiel fordel på mindst […] % p.a.
5.2. KONKURRENCEFORDREJNING OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(87)
De finske myndigheder har hævdet, at de pågældende foranstaltninger ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og derfor ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Til støtte for dette argument har Finland i alt væsentligt anført, at ÅI kun er en af flere virksomheder, der er aktive på ejendomsmarkedet, og ikke den største. Der er derfor ikke belæg for, at foranstaltningerne, hvis de betragtes som statsstøtte, ville have styrket ÅI's stilling på bekostning af konkurrenterne.
(88)
Kommissionen kan ikke acceptere dette argument. Den omstændighed, at ÅI har modtaget en finansiel fordel, der ikke blev tilbudt dets konkurrenter (og, som Finland har bekræftet, er der flere andre aktører på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne), betyder, at ÅI har været i stand til at gennemføre store investeringer og udvide sin virksomhed på finansielle vilkår, der var mere fordelagtige end dem, der blev tilbudt dets konkurrenter (som, hvis de havde fået den samme fordel som den, der blev givet ÅI, måske ville have valgt at gennemføre lignende investeringer). Det er ikke nødvendigt at påvise, at foranstaltningerne har gjort det muligt for ÅI at tage markedsandele fra specifikke konkurrenter.
(89)
Tilsvarende var det sandsynligt, at den fordel, som ÅI fik, ville påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er sandt, at Ålandsøerne er et lille marked, der er beliggende på en øgruppe, som kun kan nås ad sø- eller luftvejen, og at der gælder visse begrænsninger i etableringsretten her i medfør af traktaten om Finlands tiltrædelse af EU. Det er og bliver dog en kendsgerning, at der ikke er nogen absolut hindring for, at udenlandske virksomheder kan operere på Ålandsøerne, og helt sikkert ikke nogen hindring for, at sådanne virksomheder kan investere i det lokale ejendomsmarked. Kommissionen bemærker også, at Finland ikke har anfægtet udtalelsen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren om, at virksomheder, som er baseret i andre medlemsstater, tidligere har erhvervet fast ejendom på Ålandsøerne. Eventuelle fordele, som er indrømmet ÅI gennem disse foranstaltninger, ville således mindst kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved uretmæssigt at styrke ÅI's position i forhold til potentielle udenlandske konkurrenter eller investorer.
5.3. KONKLUSION MED HENSYN TIL STATSSTØTTE
(90)
Af ovennævnte grunde finder Kommissionen, at alle kapitaltilførsler (med undtagelse af C-I, C-II og C-III) og lånegaranti G-I, G-II og G-III udgør statsstøtte i medfør af artikel 107 i TEUF.
6. STØTTENS PÅSTÅEDE LOVLIGHED
(91)
Finland har anført, at både kapitalindsprøjtningerne og garantierne, selv hvis der var tale om statsstøtte, var lovlige i medfør af støtteordninger, der blev indført før Finlands medlemskab af EU, og som behørigt blev forelagt for EFTA-Tilsynsmyndigheden inden tiltrædelsen af EU under ref. 93-074 (kapitaltilførsler) og 93-079 (garantier).
(92)
Dette argument bør ses i sammenhæng med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 659/1999. I henhold til artikel 1, litra d), forstås ved »støtteordning«»enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat«. I henhold til artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås endvidere ved »eksisterende støtte«»i) med forbehold af artikel 144 og 172 i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden«.
(93)
Endvidere gælder i henhold til stk. 5 i artikel 172 i traktaten om Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, at »statsstøtte, som medlemsstaterne yder i 1994, men som i strid med EØS-aftalen eller foranstaltninger truffet i medfør heraf enten ikke er meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden eller er meddelt, men ydet inden EFTA-Tilsynsmyndigheden traf afgørelse herom, ikke dermed anses for eksisterende statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1[…]«.
(94)
I henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås ved »ny støtte« enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte (30).
(95)
Endelig forstås ved »en ændring i eksisterende støtte« i henhold til artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (31)»enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet. Imidlertid betragtes en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20 % ikke som en ændring i eksisterende støtte«.
(96)
Det fremgår af ovenstående, at en foranstaltning, der ligger forud for tiltrædelsen og udgør en statsstøtteordning, kan siges at være eksisterende støtte, hvis to betingelser er opfyldt. Den første betingelse er, at ordningen blev sat i kraft, inden EF-traktatens ikrafttræden, og den anden er, at dens indhold ikke er blevet ændret væsentligt siden.
(97)
Kommissionen vil vurdere det finske argument om støttens lovlighed særskilt for de to påståede ordninger.
6.1. DEN PÅSTÅEDE GARANTIORDNING (93-079)
(98)
Kommissionen vil først vurdere, om disse foranstaltninger udgør en støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(99)
Det nationale retsgrundlag for garantiordningen er provinsloven om provinsgarantier til industrien og visse andre erhvervssektorer (ÅFS 1966:14) (32), der blev vedtaget i 1966 og ændret ved ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 og 2002:23. Med hensyn til budgettet eller »rammebevillingen« på tidspunktet for Finlands tiltrædelse af EF blev det fastsat i provinsloven af 1966, at »de udestående garanti- eller lånebeløb (33) ikke på noget tidspunkt kan overstige 20 000 000 FIM«. På den anden side fastsætter den pågældende foranstaltning ikke nogen midlertidig begrænsning af deres anvendelse.
(100)
I lyset af ovenstående og bestemmelserne i den nationale lov synes foranstaltningerne umiddelbart at opfylde definitionen af støtteordning, da det ser ud til, at loven tillader, at støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder for et ikke nærmere fastsat tidsrum. Den påståede ordning blev indført den 1. september 1982, dvs. langt før den 1994, og blev meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden. Den første betingelse for den eksisterende støtte synes således at være opfyldt, fordi den oprindelige ordning blev indført, før traktaten trådte i kraft i Finland, og endog før den 1. januar 1994, hvilket vil sige, at stk. 5 i artikel 172 i traktaten om Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse ikke finder anvendelse i dette tilfælde
(101)
Kommissionen skal dog også vurdere, om foranstaltningerne har været genstand for væsentlige ændringer siden den 1. januar 1994.
(102)
De regionale myndigheder vedtog mindst tre ændringer af garantiordningen efter den 1. januar 1994 (ved provinslov 1994:29, 1996:56 og 2002:23) og inden ydelsen af den første garanti den 14. august 2003. Disse ændringer indebar en væsentlig forhøjelse af ordningens budget (dvs. en stigning i det samlede garantibeløb, der kunne ydes på ethvert givet tidspunkt). Da den foreliggende sag vedrører ydelse af en lånegaranti, bør det vurderes, om de ændringer vedrørende ordningens budget, der blev indført forud for de pågældende foranstaltninger, kan anses for væsentlige og adskillelige fra den eksisterende ordning.
(103)
Som beskrevet ovenfor udgør budgetforhøjelser på mere end 20 % en ændring af en eksisterende støtteordning, jf. artikel 4 i forordning (EF) nr. 794/2004. I forbindelse med to af ovennævnte ændringer (34) er det oprindelige budget for ordningen blevet forhøjet med henholdsvis 50 % og 150 %. Disse budgetforhøjelser udgør væsentlige ændringer af ordningen, som aldrig blev anmeldt til Kommissionen.
(104)
Virkningen af disse væsentlige ændringer kan ikke anses for adskillelige fra den påståede ordning med det resultat, at ordningen i sin helhed bliver ny støtte. Den oprindelige støtteordning blev jo kun begrænset, for så vidt angår det samlede garantibeløb, der kunne være udestående på ethvert givet tidspunkt. Med denne særlige konstruktion berører en meget væsentlig forhøjelse af budgettet (selv uden andre ændringer af ordningen) selve essensen af de eksisterende regler.
(105)
Kommissionen bemærker endvidere, at det ikke fremgår af de garantidokumenter, som Finland har fremsendt, at retsgrundlaget for disse garantier var den påståede garantiordning.
(106)
Derfor skal de garantier, der er omfattet af denne afgørelse, anses for ny støtte. Da støtten er blevet indført uden Kommissionens forudgående godkendelse, jf. artikel 108 i TEUF, er den ulovlig.
6.2. DEN PÅSTÅEDE AKTIETEGNINGSORDNING (93-079)
(107)
De nationale regler vedrørende den påståede ordning blev anmeldt til EFTA-Tilsynsmyndigheden som aktietegningsordninger. Det fremgår af de dokumenter, der blev fremsendt på dette tidspunkt, at »Ålandsøernes årlige budget« blev anført som nationalt retsgrundlag. Under overskriften »størst mulig støtteintensitet, der (…) kan opnås for et enkelt projekt« har Finland angivet »30 %«. Endvidere har Finland under overskriften »Budget/udgifter« anført budgetterne for årene 1992-1994, men ikke anført noget under overskriften »Samlet budgetoverslag for hele ordningens planlægningsperiode«.
(108)
I løbet af undersøgelsen har Finland forklaret, at det formelle retsgrundlag for den påståede ordning er loven om Ålandsøernes autonomi (1144/1991), der blev vedtaget i 1991. I henhold til afsnit 18(22) har Ålandsøernes lokale myndigheder »generelle beføjelser« til at vedtage forskellige former for foranstaltninger med fokus på at fremme Ålandsøernes økonomi. Disse beføjelser gennemføres (f.eks. ved hjælp af lån, kapitalindsprøjtninger, garantier) ved bestemmelser i lokalregeringens årlige almindelige budget.
(109)
Kommissionen bemærker følgende:
(110)
Selv om Finland kan betegne de lokale myndigheders beføjelser til at gennemføre sådanne kapitalindsprøjtninger (ifølge de generelle beføjelser er de tillagt ved af loven om autonomi) som en »ordning«, skal Kommissionen kontrollere, om bestemmelserne i den nationale lovgivning om fastsættelse af disse beføjelser er i overensstemmelse med definitionen af »ordning« i artikel 1, litra d), i forordning (EF) nr. 659/1999. Det ser i denne forbindelse ud til, at retsgrundlaget (afsnit 18(22) i lov 1144/1991) består af regler, der vedrører fordelingen af beføjelser mellem forskellige myndigheder inden for den finske retsorden, og som ikke opfylder kravene til en støtteordning (der bl.a. er defineret som »… en retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte …«). Enhver tildeling af kapital til en individuel modtager ville således først kræve en bevilling i lokalregeringens årlige budget (der vedtages af Ålandsøernes regionale forsamling efter dens skøn) og derefter gennemførelsen af de beslutninger, som er truffet af lokalregeringen. Det ser således ud til, at de kapitalindsprøjtninger, der er bevilget efter disse beføjelser, snarere skal betragtes som en efterfølger for individuelle beslutninger end som en støtteordning.
(111)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen også, at den påståede ordning kun vedrørte årene 1992-1994, da der ikke var anført andre oplysninger under overskriften »Budget/indtægter«, selv om retsgrundlaget var »Ålandsøernes årlige budget«.
(112)
Endelig bemærker Kommissionen, at Finland har anført, at den maksimale støtteintensitet, der kan »opnås for et enkelt projekt«, er 30 %. Dette kan under alle omstændigheder kun forstås således, at hensigten med kapitalindsprøjtningerne efter den påståede ordning var, at de sammen med betydelige private bidrag (mindst 70 %) skulle anvendes til »projekter« til fremme af målene med den påståede ordning, der var angivet som værende »turisme, industri og F&U«. De kapitaltilførsler, det drejer sig om i denne afgørelse, opfylder ikke den formelle betingelse og kan derfor ikke være omfattet af de nationale retsforskrifter, der blev meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden, uanset om disse foranstaltninger udgjorde en egentlig støtteordning, og, i bekræftende fald, om den gjaldt efter 1994.
(113)
Derfor udgør den statsstøtte, der er ydet ÅI i form af kapitaltilførsler, ny støtte. Da støtten er blevet indført uden Kommissionens forudgående godkendelse, jf. artikel 108 i TEUF, er den ulovlig.
6.3. SUPPLERENDE BEMÆRKNING OM DE SENESTE AFGØRELSER FRA FINLANDS ØVERSTE FORVALTNINGSRET
(114)
Det bør også bemærkes, at to foranstaltninger, som lokalregeringen havde ydet ÅI, for nylig blev kendt ugyldige af en national finsk ret. Foranstaltningerne er i) kapitaltilførsel C-XI, der blev betalt til ÅI i 2007 (se bemærkningen i betragtning 16 ovenfor), og ii) en lånegaranti fra 2006, der aldrig blev gennemført. Ved afgørelse af 6. april 2011 tog den øverste forvaltningsret stilling til, om lokalregeringens beslutninger var truffet i overensstemmelse med de nationale forvaltningsregler. I den forbindelse vurderede retten også, om der var tilstrækkelige indikationer af, at foranstaltningerne udgjorde statsstøtte, hvilket vil sige, at de lokale myndigheder burde have anmeldt dem til Kommissionen, inden de satte dem i kraft. Retten finder, at alle kriterier for, om der er tale om statsstøtte, umiddelbart er opfyldt. Retten analyserede også Finlands krav om, at foranstaltningerne - selv hvis de udgjorde statsstøtte - ville være omfattet af de nationale regler, der gjaldt inden tiltrædelsen, og følgelig kunne betegnes som »eksisterende støtte«. I den forbindelse foretog retten en indgående vurdering af de nationale regler og fandt, at uanset om disse regler svarede til egentlige statsstøtteordninger eller ej, var de lokale myndigheders beslutninger ikke i overensstemmelse med de formelle krav efter de nationale regler, primært af de grunde, som Kommissionen har anført ovenfor. Derfor er den nationale øverste forvaltningsrets konklusioner i overensstemmelse med Kommissionens konklusioner, nemlig at kapitaltilførsel C-XI, som er genstand for denne undersøgelse, indebærer ny statsstøtte. Den øverste forvaltningsret nåede til samme konklusion vedrørende lånegarantien for 2006. Da garantien aldrig blev effektueret, er den ikke blevet vurderet i denne afgørelse.
7. FORENELIGHED
(115)
Finland har generelt gjort gældende, at foranstaltningerne, selv hvis det konstateres, at de udgør ny statsstøtte, alligevel ville være forenelige med det indre marked, fordi formålet med ÅI's aktiviteter, som blev finansieret af støtten, var at fremme udviklingen i området og skabe nye job.
(116)
Selv om statsstøtte i princippet er forbudt, anses den ikke desto mindre for forenelig med det indre marked under de omstændigheder, der er nævnt i artikel 107, stk. 2, i TEUF, og kan betragtes som forenelig, hvis den anvendes til at nå målene i artikel 107, stk. 3. Den eneste grund til forenelighed, der kan komme på tale i dette tilfælde, er artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, der tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, ifølge hvilken statsstøtte kan tillades til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene.
(117)
Ifølge de regionalstøtteregler, der fandt anvendelse på Finland på daværende tidspunkt (kort over regionalstøtteområder for 2000-2006 og 2007-2013), var Mariehamn, hvor iTiden er beliggende, under ingen omstændigheder berettiget til støtte. Dette betyder, at selv om støtten kunne siges at være øremærket til dette projekt, kunne den ikke anses for forenelig. Derudover bemærker Kommissionen, at Finland ikke har godtgjort, at nogen af betingelserne for forenelighed i regionalstøttereglerne (f.eks. vedrørende støttens form, de støtteberettigede omkostninger eller den maksimale støtteintensitet) er opfyldt.
(118)
Støtten kan heller ikke anses for at være forenelig med det indre marked i medfør af nogen af de andre retningslinjer og meddelelser, som Kommissionen har vedtaget med hensyn til anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, eller direkte i medfør af denne artikel. De finske myndigheder er ikke fremkommet med noget specifikt argument eller nogen dokumentation, der gør det muligt for Kommissionen at godkende disse foranstaltninger som forenelige efter nogen af bestemmelserne i TEUF.
8. TILBAGEBETALING AF STØTTEN
8.1. FINLANDS ARGUMENTER
(119)
I artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, hedder det: »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […]. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.« Den naturlige følge heraf er derfor, at de foranstaltninger, der udgør ulovlig statsstøtte til ÅI, skal tilbagebetales.
(120)
Finland har dog anført, at Kommissionen burde afholde sig fra at kræve tilbagebetaling i dette tilfælde, fordi Finland havde berettigede forventninger om, at støtten var lovlig i medfør af de påståede førtiltrædelsesordninger, og at tilbagebetaling ville være i modstrid med et EF-retligt princip. Kommissionen bemærker, at Finland formelt kun har anført berettigede forventninger for lokalregeringens vedkommende. Der blev ikke udtrykkeligt anført berettigede forventninger for støttemodtagerens vedkommende.
(121)
Under alle omstændigheder kan Kommissionen ikke acceptere dette argument.
(122)
Med hensyn til kapitaltilførslerne har Kommissionen gjort det klart ovenfor, at uanset hvad ÅI eller nogen anden måtte have haft grund til at tro om lovligheden af den påståede aktietegningsordning i relation til statsstøttereglerne, opfyldte de ikke engang de formelle betingelser i den påståede ordning, sådan som den var blevet anmeldt til EFTA-Tilsynsmyndigheden. Man kan således ikke argumentere for, at ÅI kunne have en berettiget forventning om lovligheden af kapitaltilførslerne, eftersom disse ikke kunne have været omfattet af de nationale regler, med hensyn til hvilke Finland hævder at have haft berettigede forventninger.
(123)
Med hensyn til lånegarantierne har Kommissionen påvist, at garantiordningen var blevet ændret væsentligt, selv inden de garantier, der er omhandlet i denne afgørelse, blev ydet. Disse ændringer, der blev foretaget af de ålandske myndigheder, er ikke blevet anmeldt til Kommissionen. Konsekvensen er, at eventuelle garantier, som er ydet i henhold til de nationale regler, der udgjorde den oprindelige ordning, må betragtes som ny støtte. Det er almindeligt anerkendt, at ingen støttemodtager kan have en berettiget forventning om, at støtte, som skulle have været anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 108 i TEUF, men som ikke er blevet det, er lovlig (35).
(124)
Kort sagt udgør både garantierne og kapitaltilførslerne ny statsstøtte, som skulle have været anmeldt til Kommissionen inden gennemførelsen.
(125)
Det er fast retspraksis (36), at en medlemsstat, hvis myndigheder har ydet støtte i modstrid med procedurereglerne i artikel 108 i TEUF, ikke kan påberåbe sig støttemodtagernes berettigede forventninger som begrundelse for manglende overholdelse af forpligtelsen til at tage de nødvendige skridt til at gennemføre en afgørelse truffet af Kommissionen, som pålægger den at tilbagesøge støtten. Hvis de nationale myndigheder kunne basere sig på deres egen ulovlige adfærd, ville de fuldstændigt tilsidesætte artikel 107 og 108 i TEUF og gøre de afgørelser, som Kommissionen har truffet i henhold til disse bestemmelser, virkningsløse.
(126)
Det samme princip må nødvendigvis gælde, når de nationale myndigheder gør gældende, at de selv havde en berettiget forventning om foranstaltningernes lovlighed, men ikke anmeldte dem til Kommissionen, selv om foranstaltningerne udgjorde ny støtte (37).
(127)
For så vidt ÅI's berettigede forventninger er relevante, bemærker Kommissionen ligeledes, at ifølge fast retspraksis kan de virksomheder, som har fået tildelt statsstøtte, i lyset af den obligatoriske karakter, som Kommissionens kontrol med statsstøtten har i henhold til artikel 108 i TEUF, i princippet ikke have berettigede forventninger om, at støtten er lovlig, medmindre den er ydet i overensstemmelse med proceduren i denne artikel. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (38).
(128)
Kommissionen pointerer, at ingen anden virksomhed var bedre i stand til at få indsigt i lokalregeringens handlinger vedrørende de påståede støtteordninger end ÅI, eftersom lokalregeringen er dens hovedaktionær og repræsenteret i ÅI's bestyrelse ved personer, som også er medlemmer af lokalregeringens styrende organer. Som anført ovenfor i forbindelse med kapitaltilførslerne, bekræftes dette argument af, at repræsentanter for ÅI og lokalregeringen regelmæssigt udveksler oplysninger. Selv om de finske myndigheder ikke udtrykkeligt har påberåbt sig en berettiget forventning hos støttemodtageren, mener Kommissionen ikke, at ÅI kan påberåbe sig nogen berettiget forventning i det foreliggende tilfælde.
(129)
Endelig har Kommissionen aldrig givet hverken Finland eller støttemodtageren et præcist løfte om, at de pågældende foranstaltninger ikke ville udgøre statsstøtte eller ville være forenelig støtte, hvilket ville kunne skabe en forventning herom (39).
(130)
Finland har endvidere gjort gældende, at såfremt støtte, som er ydet i form af kapitaltilførsler, skal tilbagebetales, er støtteelementet ikke nødvendigvis hele den kapital, der er stillet til rådighed, men snarere (i analogi med beregningen af støtteelementet i garantier) ÅI's omkostninger ved at skaffe alternativ finansiering på markederne. Finland har i den forbindelse antydet, at omkostningerne ved en sådan alternativ finansiering kunne beregnes under henvisning til det forventede afkast på 7 % af investeringen i kontorejendomme, jf. KPMG-rapporten.
(131)
Kommissionen kan ikke acceptere dette synspunkt.
(132)
Det er sikkert korrekt ud fra en generel betragtning, at statsstøtte i et givet tilfælde udgøres af differencen mellem den fordel (i form af finansiering), som virksomheden faktisk har modtaget fra statsmidler, og det, den ville have kunnet opnå på kapitalmarkederne. »Ved denne tilbagebetaling mister støttemodtageren jo den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte er genoprettet« (40).
(133)
Enhver, der foretager en investering, hvad enten det er ved at yde lån eller ved at erhverve en kapitalandel i en virksomhed, vil søge at opnå et afkast af sin investering, som står i et rimeligt forhold til risikoen.
(134)
Når støtten ydes i form af en kredit med omkostninger under markedsomkostningerne (hvilket er tilfældet for et garanteret lån, når de samlede finansielle omkostninger er lavere end renten af et lån på markedsvilkår) til en virksomhed, der ikke er udelukket fra lånemarkedet, og som derfor som alternativ til støtten ville have kunnet optage et lån til markedsrente, er det klart, at genopretningsformålet med tilbagebetalingen kan virkeliggøres ved at pålægge virksomheden at betale differencen (med renter), hvorved den igen stilles på lige fod med sine konkurrenter.
(135)
Situation er anderledes, når det drejer sig om investering i egenkapital. I dette tilfælde afhænger afkastet ikke af virksomhedens vilje til at betale (som det er tilfældet med et lån), men er helt og holdent en faktor i den rentabilitet, der er uløseligt forbundet med virksomhedens forretningsmodel. Medmindre en privat investor mener, at virksomheden vil betale ham et passende vederlag for den risiko, han løber, vil han ikke gennemføre investeringen, men anbringe sine penge et andet sted. Kommissionen kan med andre ord ikke acceptere, at selskabet ville have været i stand til at skaffe de samme midler på kapitalmarkedet til forøgelse af sin kapital ved at tilbyde et højere vederlag, fordi dets forventede resultat ikke tillod det at tilbyde en egenkapitalinvestor dette højere vederlag. Den kontrafaktiske situation, dvs. situationen uden støtte, som tilbagebetalingen har til formål at genoprette eller tilvejebringe, er således, at der ikke var blevet investeret nogen kapital overhovedet. Den støtte, der skal tilbagebetales, er derfor kapitaltilførslernes fulde beløb.
(136)
Kommissionen kan derfor ikke acceptere Finlands synspunkt vedrørende støtteelementet i kapitaltilførslerne.
8.2. DEN STØTTE, DER SKAL TILBAGEBETALES
(137)
Den ulovlige og uforenelige støtte, som Kommissionen har konstateret, og som Finland skal tilbagesøge fra ÅI, er derfor som følger:
(138)
Kapitaltilførsler:
a)
Kapitaltilførsel C-IV: 353 199,00 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 20. juli 2001.
b)
Kapitaltilførsel C-V: 599 933,78 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 15. august 2002.
c)
Kapitaltilførsel C-VI: 799 911,64 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 13. marts 2003.
d)
Kapitaltilførsel C-VII: 515 165,97 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 6. maj 2004.
e)
Kapitaltilførsel C-VIII: 669 896,95 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 30. september 2004.
f)
Kapitaltilførsel C-IX: 199 977,91 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 16. juni 2005.
g)
Kapitaltilførsel C-X: 234 961,43 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 16. juni 2005.
h)
Kapitaltilførsel C-XI: 1 379 998,95 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 15. februar 2007.
(139)
Lånegarantier: støtteelementet for alle garantier beregnes som differencen mellem på den ene side referencesatsen, der anvendes som benchmark for de låneomkostninger, som en virksomhed med en tilsvarende finansiel styrke som ÅI ville have afholdt uden garantien, og på den anden side den rente, der er opnået ved hjælp af statsgarantien, efter fradrag af eventuelle betalte præmier, jf. punkt 4.2 i garantimeddelelsen (som præciseret i betragtning 66-80).
a)
Med hensyn til garanti G-I består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »svag« (B) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 9. oktober 2003 (som præciseret i betragtning 81 og 82). Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 19 500 EUR (41).
b)
Med hensyn til garanti G-II består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »svag« (B) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 2. november 2004. Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 2 900 EUR (42).
c)
Med hensyn til garanti G-III består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »tilfredsstillende« (BB) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 13. december 2005. Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 6 500 EUR (43).
(140)
Det nøjagtige samlede støttebeløb, der skal tilbagebetales, vil blive fastsat af de finske myndigheder i samarbejde med Kommissionen inden for rammerne af tilbagesøgningsproceduren efter den metode, der er beskrevet i betragtning 138-139. Til det støttebeløb, der skal fastsættes, lægges renter fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren, indtil tilbagebetalingsdatoen. Kommissionen opfordrer de finske myndigheder til i overensstemmelse med deres forpligtelse til loyalt samarbejde at samarbejde med den om at beregne det nøjagtige støttebeløb, der skal tilbagebetales -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den kapitaltilførsel på 84 094,39 EUR, som Finland ydede Ålands Industrihus Ab den 18. juni 1997, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
De statsstøtteforanstaltninger, der er omhandlet i afsnit 8.2 i denne afgørelse, og som Finland ulovligt har ydet Ålands Industrihus Ab i modstrid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelige med det indre marked.
Artikel 3
1. Finland tilbagesøger den i artikel 2 omhandlede statsstøtte fra støttemodtageren.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil de faktisk er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Finland indstiller alle resterende udbetalinger af den i artikel 2 omhandlede støtte med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Finland efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 5
1. Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse forelægger Finland følgende oplysninger for Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagebetales af støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumenter, der godtgør, at støttemodtageren har fået besked på at tilbagebetale støtten.
2. Finland holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 omhandlede støtte er tilbagebetalt. Finland meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Finland giver også detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, som støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Republikken Finland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 13. juli 2011.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 13 päivänä heinäkuuta 2011,
valtiontuesta N:o C 6/08 (ex NN 69/07), jonka Suomi on toteuttanut Ålands Industrihus Ab:n hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 4905)
(Ainoastaan suomen- ja ruotsinkieliset toisinnot ovat todistusvoimaiset)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/252/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti pyytänyt asianomaisia esittämään huomautuksensa (1),
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissiolle ilmoitettiin 5 päivänä syyskuuta 2006 tehdyllä kantelulla Ahvenanmaan maakuntahallituksen, jäljempänä ’maakuntahallitus’ myöntämistä toimenpiteistä kiinteistöyhtiö Ålands Industrihus Ab:n, jäljempänä ’ÅI’, hyväksi. Komissio pyysi 25 päivänä lokakuuta 2006 ja 14 päivänä helmikuuta 2007 päivätyillä kirjeillä Suomelta tietoja, jotka toimitettiin 11 päivänä tammikuuta 2007 ja 3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätyillä kirjeillä. Suomen viranomaiset toimittivat lisätietoja 31 päivänä toukokuuta 2007 ja 12 päivänä heinäkuuta 2007. Kantelun tekijä toimitti lisätietoja marraskuussa 2006 ja toukokuussa 2007.
(2)
Komissio ilmoitti Suomelle 30 päivänä tammikuuta 2008 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdan (2) mukaisen menettelyn, joka koskee kyseistä tukea, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’.
(3)
Komission menettelyn aloittamista koskeva päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa tuesta.
(4)
Komissio ei saanut huomautuksia asianomaisilta.
(5)
Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen jälkeen Suomi toimitti tietoja, jotka kirjattiin komissioon saapuneiksi 6 päivänä toukokuuta 2008, 21 päivänä tammikuuta 2010, 26 päivänä helmikuuta 2010, 21 päivänä toukokuuta 2010, 18 päivänä kesäkuuta 2010, 18 päivänä huhtikuuta 2011, 27 päivänä kesäkuuta 2011 ja 28 päivänä kesäkuuta 2011. Komission yksiköt, Suomen viranomaiset ja ÅI:n edustajat tapasivat 4 päivänä kesäkuuta 2010.
2. KUVAUS TUESTA
2.1 TUENSAAJA
(6)
ÅI on rekisteröitynyt Maarianhaminaan Ahvenanmaalle, joka on Itämeressä Suomen ja Ruotsin mantereen välillä sijaitseva saariryhmä ja jonka väkiluku on noin 28 000 henkeä. Ahvenanmaa on Suomen maakunta, mutta sillä on laaja itsehallinto. ÅI:n suurimmat omistajat ovat Ahvenanmaan maakuntahallitus (84,43 %) ja Maarianhaminan kaupunki (15,01 %). Jäljelle jäävän osuuden osakkeista omistavat muut Ahvenanmaan paikallisviranomaiset (4).
(7)
ÅI:n toimialana on rakentaa, omistaa ja vuokrata rakennuksia teollisuus- ja liikekäyttöön. Suomen viranomaisten mukaan yrityksen toiminnan tavoitteena on tarjota rakennuksia Ahvenanmaalla toimiville yrityksille monipuolisen ja kilpailukykyisen talouden edistämiseksi.
(8)
Vuoteen 1999 saakka ÅI:n liiketoiminta oli laajuudeltaan vaatimatonta (5). Sen tase kasvoi hyvin hitaasti, jos lainkaan (6). Tässä tilanteessa ÅI:n hallitus päätti ryhtyä etsimään uusia liiketoimintamahdollisuuksia toiminnan laajentamiseksi. Samaan aikaan paikallinen yritysyhteisö (joka koostui lähes pelkästään pienyrityksistä) toi julki toiveensa ”teknologiapuiston” perustamisesta. Se olisi toimistokiinteistöjen muodostama kokonaisuus, jossa paikalliset yritykset voisivat toimia samassa rakennuksessa, mikä helpottaisi niiden yhteistyötä, kannustaisi uusien ajatusten syntymistä ja edistäisi yrittäjyyttä yleisesti. Näin syntyisi vähitellen iTiden-toimistokortteli (kvarteret iTiden). Hankkeen syntyä selostetaan tarkemmin 2.2 kohdassa.
2.2 iTiden-HANKE (7)
(9)
Paikallisten yrittäjien ja maakuntahallituksen edustajien välillä alettiin jo vuonna 1999 keskustella mahdollisen teknologiapuiston rakentamisesta. Ne tekivät yhteisiä tutustumismatkoja vastaaviin toimintaympäristöihin Ruotsissa.
(10)
Hanke annettiin vuonna 2000 työryhmän hoidettavaksi, ja se esitti asiaa koskevan ehdotuksen maakuntahallitukselle ja Maarianhaminan kaupungille keväällä 2000. Hanke sekä maakuntahallituksen suunnitelmat rakentaa ja rahoittaa se mainitaan maakuntahallituksen vuoden 2000 talousarviossa (8) ja vahvistetaan vuoden 2001 talousarviossa, jossa maakuntahallitus myös pyysi varoja mahdollisiin pääomankorotuksiin infrastruktuurihankkeita, muun muassa ÅI:tä varten (vastaava pyyntö esitettiin vuoden 2000 talousarviossa) (9).
(11)
Pääomankorotuksen ansiosta ÅI osti 12 päivänä heinäkuuta 2001 tontin Maarianhaminan Västra Klintenin alueelta, jonne iTiden oli tarkoitus rakentaa. Tämän hankinnan yhteydessä ÅI myös huolehti iTiden-hanketta varten tarvittavista kaavoituksen muutoksista.
(12)
Vuoden 2002 talousarviossa maakuntahallitus ilmoitti, että ÅI aloittaisi iTiden-hankkeen rakentamisen vuonna 2002 ja että tämä todennäköisesti edellyttäisi pääomankorotusta (jota varten maakuntahallitus pyysi tarvittavia talousarviomäärärahoja) (10).
(13)
Vuoden 2002 alussa nimitettiin kvarteret iTidenin rakentamisesta vastaava työryhmä ja annettiin toimeksianto arkkitehdille. Samalla kartoitettiin mahdollisten vuokralaisten kiinnostusta tilojen vuokraamiseen iTidenistä. Maa-alueen valmistelutyöt tehtiin keväällä 2003, ja vaihe 1:n rakentaminen käynnistyi kesällä 2003 (hanke oli suunniteltu toteutettavaksi kahdessa peräkkäisessä rakennusvaiheessa). iTiden-hankkeen vaihe 1:n valmistuttua ensimmäiset vuokralaiset muuttivat tiloihin 1 päivänä joulukuuta 2004.
(14)
Vaihe 2:n rakentaminen käynnistettiin syksyllä 2006 ja saatiin valmiiksi vuonna 2007.
2.3 VALTIONTUKITOIMENPITEET
(15)
Komission muodollisessa tutkinnassa on tarkasteltu useita pääomasijoituksia (pääomankorotuksia) ja pankkilainojen takauksia, jäljempänä ’lainatakaukset’, joita maakuntahallitus myönsi ÅI:lle vuosina 1997-2007. Toimenpiteet on lueteltu jäljempänä olevassa taulukossa (pääomasijoitukset on numeroitu C-I-C-XI ja lainatakaukset G-1-G-III).
Toimenpide
Toimenpiteen päivämäärä
Pääomankorotus
euroa
Lainatakaus
euroa
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
YHTEENSÄ
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 7 kohdassa olevaan taulukkoon verrattuna 26 päivälle lokakuuta 2006 merkitty 2 587 500 euron lainatakaus on poistettu, koska sitä ei koskaan pantu täytäntöön (suomalaisen tuomioistuimen päätöksen perusteella). Lisäksi pääomankorotus C-XI, joka menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä oli päivätty 12 päivälle kesäkuuta 2006, on nyt merkitty 15 päivälle helmikuuta 2007, koska tutkinnan yhteydessä ilmeni, että tämä toimenpide oli pantu täytäntöön vasta tuolloin. Suomen korkein hallinto-oikeus on äskettäin (6 päivänä huhtikuuta 2011) kumonnut maakuntahallituksen päätöksen tämän pääomankorotuksen myöntämisestä (ks. johdanto-osan 114 kappale). Koska pääoma maksettiin ÅI:lle vuonna 2007 eikä sitä ole maksettu takaisin, komissio katsoo, ettei kyseinen kansallisen tuomioistuimen päätös poista tätä toimenpidettä komission tutkinnan piiristä.
(17)
Suomen mukaan kaikki pääomankorotukset kohdennettiin iTiden-hankkeen rahoittamiseen, lukuun ottamatta seuraavia:
C-I) Pääomasijoitus, 18 päivänä kesäkuuta 1997 (84 094,39 euroa)
C-II) Pääomasijoitus, 22 päivänä kesäkuuta 2000 (340 582,27 euroa)
C-III) Pääomasijoitus, 10 päivänä lokakuuta 2000 (114 368,37 euroa)
C-VIII) Pääomasijoitus, 30 päivänä syyskuuta 2004 (669 896,95 euroa)
C-IX) Pääomasijoitus, 16 päivänä kesäkuuta 2005 (199 977,91 euroa).
(18)
Suomen mukaan kaikki lainatakaukset myönnettiin iTiden-hankkeen rahoittamiseksi. Tarkempia tietoja lainatakauksista annetaan johdanto-osan 66-86 kappaleessa.
3. SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 2 KOHDAN MUKAISEN MENETTELYN KÄYNNISTÄMISEN SYYT
(19)
Komissio asetti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä pääomankorotusten ja lainatakausten sisämarkkinoille soveltuvuuden kyseenalaiseksi jäljempänä esitettävistä syistä.
(20)
Komissio totesi siitä, onko kyseessä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, että toimenpiteisiin liittyy valtion varojen käyttöä (myönnetty paikallisviranomaisten toimesta) ja että ne olivat valikoivia, sillä ne kohdistuvat ÅI:hin. Kun tarkastellaan perustetta sen arvioimiseksi, olisiko toimenpiteistä koitunut etua, jota ÅI ei olisi voinut saada tavanomaisin markkinaehdoin, koska pitkän aikavälin kannattavuusnäkymien ohjaama yksityinen sijoittaja ei olisi antanut vastaavaa tukea, komissio ei ollut varma, olisiko yksityinen sijoittaja myöntänyt pääomaa maakuntahallituksen tavoin, kun otetaan huomioon ÅI:n pitkään jatkunut tappiollinen tilanne ja parhaimmillaankin hyvin vaatimattomat voitot. Lainatakausten osalta komissio epäili, olisiko ÅI voinut saada vastaavaa rahoitustukea markkinoilta ja että takaukset näin ollen toivat ÅI:lle etua. Komissio katsoi lisäksi, että kaikki tällaiset edut olisivat omiaan vääristämään kilpailua ja yhteisön sisäistä kauppaa.
(21)
Komissio epäili myös, voitaisiinko toimenpiteet katsoa sisämarkkinoille soveltuviksi, jos niitä pidettäisiin valtiontukena.
(22)
Lisäksi komissio asetti kyseenalaiseksi Suomen väitteen siitä, että toimenpiteet, jos niiden todella katsottaisiin olevan valtiontukea, oli myönnetty sellaisten tukiohjelmien mukaisesti, joita sovellettiin jo ennen Suomen liittymistä unioniin ja jotka sen vuoksi olisivat sääntöjenmukaisia.
4. SUOMEN HUOMAUTUKSET
4.1 TOIMENPITEET EIVÄT OLE VALTIONTUKEA
(23)
Suomen mukaan maakuntahallitus on toiminut markkinasijoittajaperiaatteen mukaisesti, toisin sanoen toimenpiteiden taustalla olivat maakuntahallituksen odotukset saada sijoituksestaan tuottoa. Suomi on esittänyt, että sijoituspäätösten vaikuttimena oli yhtiön uusien sijoitusten ohjelma, pääasiassa iTiden-hanke. Toimenpiteiden tarkoituksena ei näin ollen ollut kattaa aikaisempia tappioita tai tukea tappiollista liiketoimintaa. Maakuntahallitus on saanut konkreettista arvoa ÅI:n uusiin osakkeisiin tekemälleen sijoitukselle, sillä yhtiön arvo kasvoi suhteessa osakemerkinnän suuruuteen. Sen vuoksi ÅI ei ole saanut etua, jota se ei olisi voinut saada yksityiseltä sijoittajalta.
(24)
Mahdollisesta edusta riippumatta Suomen kantana on ollut myös, että toimenpiteitä ei voida luokitella valtiontueksi, koska ei ole konkreettisia todisteita niiden tuntuvista vaikutuksista kilpailuun Ahvenanmaan kiinteistömarkkinoilla.
4.2 JOS KYSEESSÄ ON VALTIONTUKI, SE ON NYKYISTEN TUKIOHJELMIEN PERUSTEELLA SÄÄNTÖJENMUKAISTA
(25)
Jos toimenpiteiden katsottaisiin kuitenkin sisältävän valtiontukea, Suomen mukaan tuki olisi katsottava sääntöjenmukaiseksi. Suomi katsoo, että sekä pääomasijoitukset että takaukset kuuluivat voimassa olevien, ennen Suomen unioniin liittymistä luotujen tukiohjelmien piiriin.
4.3 JOS KYSEESSÄ ON UUSI VALTIONTUKI, SE SOVELTUU KUITENKIN SISÄMARKKINOILLE
(26)
Jos toimenpiteitä pidetään sääntöjenvastaisena valtiontukena, ne olisi kuitenkin katsottava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuviksi, sillä niiden tarkoituksena on ollut alueen kehittäminen ja uusien työpaikkojen luominen pääasiassa pyrkimällä monipuolistamaan alueen taloutta, joka on liian voimakkaasti merenkulkualan varassa.
4.4 MAHDOLLINEN TAKAISINPERINTÄ
(27)
Jos komissio katsoo tuen olevan sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, joka on perittävä takaisin, Suomi esitti seuraavat kannanotot.
(28)
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (12) 14 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä on yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Tilanne olisi nyt käsiteltävässä asiassa tällainen, sillä Suomella oli perustellut syyt odottaa ennen unioniin liittymistä voimassa olleiden tukiohjelmien olleen ja olevan voimassa ja näin ollen kyseisten sääntöjen perusteella myönnetyn tuen olevan sääntöjenmukaista.
(29)
Jos komissio kuitenkin katsoo, että tuki on perittävä takaisin, Suomen näkemyksen mukaan pääomankorotuksissa tukiosuus ei ole välttämättä valtiontukea käsittävien liiketoimien koko nimellisarvo. Takausten osalta takaisinperittävä tuki ei voi olla suurempi kuin yrityksen takauksen tuloksena saama korkoetu (verrattuna takaamattomiin lainoihin). Vastaavasti pääomasijoitusten osalta tuki ei voi olla suurempi kuin kustannukset, jotka ÅI:lle olisi aiheutunut vastaavan pääoman hankkimisesta markkinoilta.
5. ARVIOINTI
5.1 TOIMENPITEIDEN LUOKITTELEMINEN VALTIONTUEKSI
(30)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(31)
Toimenpiteen luokitteleminen valtiontueksi edellyttää, että seuraavat edellytykset täyttyvät: a) toimenpide on jäsenvaltion rahoittama tai valtion varoista rahoitettu; b) se antaa valikoivaa etua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa; ja c) se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja se saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Nämä edellytykset ovat kumulatiiviset, joten niiden kaikkien on täytyttävä, ennen kuin toimenpide voidaan katsoa valtiontueksi.
5.1.1 VALTION VARAT JA VALIKOIVUUS
(32)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyistä syistä (joita Suomi ei ole kiistänyt) valtion varoja ja valikoivuutta koskevat arviointiperusteet täyttyvät. Toimenpiteet myönnettiin maakuntahallituksen yksittäisillä päätöksillä hyödyntää varoja, jotka Ahvenanmaan maakuntapäivät on myöntänyt sille sen vuotuisessa talousarviossa. Toimenpiteet ovat näin ollen selkeästi valtion rahoittamia ja yksinomaan ÅI:lle kohdistettuja.
5.1.2 ETU
(33)
Suomi on esittänyt, etteivät toimenpiteet ole valtiontukea, koska ne eivät tuottaneet ÅI:lle etua, jota se ei olisi voinut saada markkinoilta yksityiseltä osakkeenomistajalta tai yksityiseltä luotonantajalta.
(34)
Valtiontukea koskevan lainsäädännön vakiintuneena periaatteena on, että viranomaisten sijoitus yritysten pääomaan on valtiontukea, ellei yksityinen sijoittaja olisi samanlaisissa olosuhteissa ja ottaen huomioon erityisesti tuotto-odotukset antanut käyttöön vastaavaa pääomaa (yleensä tästä käytetään nimitystä markkinataloussijoittajaperiaate) (13). EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina annetun komission tiedonannon (14), jäljempänä ’takauksia koskeva tiedonanto’, 3.1 kohdan mukaan vastaavasti viranomaisten antama takaus on valtiontukea, ellei rahoitusta anneta käyttöön ehdoin, jotka olisivat myös yksityisen toimijan hyväksyttävissä markkinatalouden tavanomaisin ehdoin.
(35)
Komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä epäilyjä siitä, täyttyikö markkinataloussijoittajaperiaate pääomasijoitusten ja takausten osalta, ja perusti näkemyksensä erityisesti kahteen ÅI:stä tehtyyn havaintoon:
a)
ÅI:n pitkään jatkuneet tappiot tai vain vähäiset voitot vuosina, joina toimenpiteet myönnettiin. Itse asiassa vuosina 2001-2005 ÅI teki tappiota joka vuosi. Vuosina 1998-2000 saavutetut voitot olivat pieniä ja vähenivät joka vuosi (kyseisinä vuosina 38 000, 28 000 ja 9 000 euroa). Vastaavasti ÅI:n saavutettua vihdoin uudelleen voitollisen tuloksen vuonna 2006 se oli ainoastaan 557,43 euroa. Vuonna 2006 tehdyn arvion mukaan vuodelle 2007 odotettu voitto (toisin sanoen voitto, jota odotettiin päätettäessä viimeisten toimenpiteiden myöntämisestä) oli vain 5 868,46 euroa (15).
b)
Lisäksi komissiosta vaikutti siltä, että ÅI:n kassavirta oli liian heikko yrityksen menojen kattamiseksi ja että tilanne oli ollut tällainen vuodesta 2000. Tämän johdosta komissio oletti, että toimenpiteet olivat olleet tarpeen pelkästään tämän negatiivisen kassavirran kattamiseksi (16).
(36)
Suomi on torjunut tämän näkemyksen. Sen kannanottoja käsitellään jäljempänä erikseen pääomankorotusten ja lainatakausten osalta.
5.1.2.1 Pääomasijoitukset
(37)
Suomi torjuu ensinnä näkemyksen, jonka mukaan ÅI:llä oli likviditeettiongelma. Vaikka yhtiön toiminta oli ollut laajuudeltaan rajoitettua ennen iTiden-hanketta, sen toiminnallinen tulos ja likviditeetti olivat tosiasiassa olleet tyydyttäviä ja säilyivät sellaisina koko tutkinnan kattaman ajanjakson. Toimenpiteet eivät näin ollen olleet tarpeen toimintojen kustannusten kattamiseen. Ne oli pikemminkin tarkoitettu rahoittamaan yhtiön laajentumista ja niitä olisi sen vuoksi pidettävä sijoituksina. Kun otetaan huomioon näiden sijoitusten ehdot, ne olivat markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti perusteltuja eivätkä näin ollen ole valtiontukea.
(38)
Suomen mukaan useimmat pääomankorotuksista käytettiin iTiden-hankkeen rahoittamiseen, kun taas loput oli tarkoitettu ÅI:n muihin hankkeisiin (ks. johdanto-osan 17 kappale).
(39)
Seuraavassa esitetään komission arvio.
(40)
Alustavana näkökohtana komissio korostaa sitä, että osakkeenomistajan yritykselle osoittamaa pääomaa ei lähtökohtaisesti kohdenneta tiettyyn käyttötarkoitukseen, vaan se muuttuu erottamattomaksi osaksi yrityksen omaa pääomaa. Sen vuoksi on tavanomaista, että kun sijoitus tarjotaan osakepääomana, sen markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisuutta arvioidaan suhteessa yrityksen yleisiin suoriutumisnäkymiin kokonaisuudessaan. Tämä ei sulje pois arvion tekemistä tiettyjen suunniteltujen sijoitusten tuotto-odotuksista, silloin kuin siitä on käytettävissä näyttöä, edellyttäen luonnollisesti, että tällaisia tietoja on käytettävissä sijoituspäätöstä tehtäessä.
(41)
Tarkasteltaessa ÅI:n yleistä taloudellista tulosta komissio myöntää tutkinnan yhteydessä esitettyjen todisteiden perusteella, että ÅI:n toiminnallinen tulos kattoi jatkuvasti sen tappiot ja varmisti likviditeetin. Käytettävissä olevien todisteiden perusteella ei voida päätellä, että pääomankorotuksia (tai takausten kautta saatuja lainoja) olisi käytetty ÅI:n toiminnasta johtuneiden tappioiden kattamiseen.
(42)
Maakuntahallitus kuitenkin antoi ÅI:n käyttöön merkittävän määrän lisäpääomaa, joka ensi näkemältä ei ole tuottanut lainkaan tai vain hyvin vähän voittoa vuosina 1997-2006. Sen vuoksi olennaista asiassa on, kuten Suomi itsekin toteaa, oliko maakuntahallituksella syytä odottaa pääomalleen sellaista tuottoa, joka olisi ollut yksityiselle sijoittajalle riittävä saman sijoituksen tekemiseen. Tätä on arvioitava sillä perusteella, mitä maakuntahallitus tiesi pääomankorotusten hetkellä.
(43)
Suomi on esittänyt, että suurin osa pääomankorotuksista oli tarkoitettu rahoittamaan iTiden-hankkeen vaiheita 1 ja 2, kun taas loput pääomankorotukset kohdennettiin erilaisiin muihin sijoituksiin. Selkeyden vuoksi jäljempänä käsitellään ensin pääomankorotuksia, jotka käytettiin iTiden-hankkeen rahoittamiseen.
(44)
Suomen mukaan kaikki pääomankorotukset, lukuun ottamatta pääomankorotuksia C-I, C-II, C-III, C-VIII ja C-IX, tehtiin ÅI:n ylivoimaisesti laajimman yksittäisen hankkeen, iTiden-hankkeen, rahoittamiseksi. Ensimmäinen iTiden-hankkeen rahoittamiseen kohdennettu pääomankorotus tehtiin näin ollen vuonna 2001 (C-IV).
(45)
Suomi on esittänyt seuraavat tiedot olosuhteista, joissa maakuntahallitus teki nämä pääomankorotukset, sekä erityisesti tuotosta, jota päätöksenteon aikaan odotettiin.
(46)
Maakuntahallituksen päätökset edetä iTiden-hankkeeseen liittyvien pääomankorotusten toteuttamisessa tehtiin maakuntahallituksen ja ÅI:n edustajien välillä pidetyissä epävirallisissa kokouksissa esitettyjen tietojen perusteella. Suomi toteaa, ettei näistä kokouksista pidetty pöytäkirjaa. Suomi on kuitenkin toimittanut komissiolle materiaalia tällaisissa epävirallisissa kokouksissa tai ÅI:n hallituksen kokouksissa pidetyistä esittelyistä. Ne sisältävät lyhyitä esityksiä iTiden-hankkeen taustasta ja pääpiirteistä sekä sen vaiheen 1 ja 2 kannattavuuslaskelmista. Näiden todisteiden perusteella komissio saa tietää, millaista tuottoa maakuntahallitus odotti myöntäessään iTiden-hankkeeseen liittyneet pääomankorotukset.
(47)
ÅI järjesti 31 päivänä tammikuuta 2002 epävirallisen kokouksen maakuntahallituksen kanssa varmistaakseen tämän hyväksynnän iTiden-hankkeen rakentamisen käynnistämiselle vuonna 2002 (jatkona vuonna 2001 toteutetulle tontin hankinnalle). Tässä kokouksessa ÅI esitti kannattavuuslaskelman, jonka mukaan hanke toisi ÅI:n omalle pääomalle 3 prosentin vuotuisen tuoton.
(48)
ÅI:n ja maakuntahallituksen välillä pidettiin toinen epävirallinen kokous 4 päivänä maaliskuuta 2003, ja siinä valmisteltiin ÅI:n 5 päivänä maaliskuuta 2003 pidettyä yhtiökokousta, jossa oli tarkoitus päättää vuonna 2002 toteutumatta jääneestä iTiden-hankkeen vaiheen 1 rakentamisen käynnistämisestä. Siellä esitettiin päivitetty kannattavuuslaskelma. Siinä arvioitiin, että vaihe 1 tuottaa ainoastaan 700 euron ylijäämän eikä lainkaan tuottoa ÅI:n omalle pääomalle.
(49)
ÅI:n hallitus kokoontui 2 päivänä tammikuuta 2006 keskustelemaan iTiden-hankkeen vaiheen 2 rakentamisen käynnistämisestä ja pääomankorotuspyynnöstä, joka esitettäisiin sen rahoittamiseksi. Kokouksessa esitetyn kannattavuuslaskelman mukaan hankkeen kustannukset saataisiin katettua pääoman 3 prosentin tuotolla. Tätä laskelmaa oli kuitenkin tarkistettava, kun rakennuksia piti mukauttaa vuokralaisen tarpeisiin, mistä aiheutui lisäkustannuksia. Sen vuoksi 10 päivänä tammikuuta 2006 laadittiin tarkistettu laskelma pohjaksi pääomankorotukselle, josta päätettiin 12 päivänä kesäkuuta 2006 pidetyssä yhtiökokouksessa (vaikka teknisistä syistä pääomankorotus suoritettiin vasta 15 päivänä helmikuuta 2007 - kyseessä on pääomankorotus C-XI). Tässä laskelmassa oletettu vuotuinen oman pääoman tuotto iTiden-hankkeen vaihe 2:sta määritettiin 1 prosentiksi.
(50)
Suomi on esittänyt nämä todisteet ja toteaa, että ne kertovat tarkasti samanaikaisista tuotto-odotuksista, joiden perusteella maakuntahallitus päätti toteuttaa pääomankorotukset iTiden-hanketta varten, toisin sanoen C-IV, C-V, C-VI, C-VII ja C-X vaihetta 1 varten, ja C-XI vaihetta 2 varten. Nämä kannattavuuslaskelmat perustuvat iTiden-hankkeen odotettuihin tuottoihin (vuokrat). Suomi on esittänyt, että maakuntahallituksen tekemien sijoitusten tuoton yhteydessä pitäisi ottaa huomioon myös mahdollinen pääoman tuotto, joka koostuu kiinteistön arvonnoususta ajan myötä. Suomi ei kuitenkaan ole toimittanut konkreettista näyttöä tästä. Päinvastoin, kyseisiä näkökohtia ei ole huomioitu kannattavuuslaskelmissa, mikä viittaa siihen, että näitä ei ole otettu huomioon, kun sijoituspäätöksiä tehtiin. Edellä esitetyn näytön perusteella komissio katsoo, ettei yksityinen sijoittaja, ottaen huomioon odotetun tuoton, olisi tehnyt vastaavia sijoituksia.
(51)
Sijoittaja, joka kohdentaa rahaa jossakin määrin riskejä sisältävään hankkeeseen (kuten kaupallisen kiinteistön rakennuttamiseen), edellyttää tuottoa, joka vastaa asianmukaisesti sijoitukseen liittyvää riskiä. Näin ollen sijoittaja odottaa ”riskilisää”, joka ylittää tunnetun, vaihtoehtoisesta riskittömästä omaisuuserästä saatavan, ”riskittömän tuoton”. Yhteinen vertailuarvo riskittömälle tuotolle ovat lyhytaikaiset AAA-luokitellut valtion joukkovelkakirjalainat. Tätä arviointia varten käytetään Suomen valtion kaksivuotisen joukkovelkakirjalainan tuottoa, sillä Suomi ei ole laskenut liikkeelle lyhyempiaikaisia joukkovelkakirjalainoja. Se tuotti riskittömän 2,7-4,2 prosentin tuoton vuonna 2002, 2,2-2,7 prosentin tuoton vuonna 2003 ja 2,8-3,8 prosentin tuoton vuonna 2006.
(52)
Kun tarkastellaan pääoman tuottoa, jota maakuntahallitus odotti päättäessään toteuttaa iTiden-hankkeeseen liittyneet pääomankorotukset, komissio huomioi, että maakuntahallitus olisi voinut saada saman tai jopa korkeamman tuoton ottamatta ainoatakaan näihin kiinteistöhankkeisiin liittynyttä riskiä. Itse asiassa jopa kaikkein optimistisimman tulkinnan mukaan ns. riskilisä (riskittömän tuoton ylittävä tuotto) olisi ollut pääomankorotusten C-IV ja C-V (vuosien 2001 ja 2002 pääomankorotukset) osalta enintään 0,3 prosenttia. Pääomankorotusten, jotka toteutettiin sen jälkeen, kun vuonna 2003 päätettiin käynnistää iTiden-hankkeen vaiheen 1 rakentaminen (eli 4 päivänä maaliskuuta 2003 pidetyssä epävirallisessa kokouksessa esiteltyjen tuotto-odotusten perusteella, ks. johdanto-osan 48 kappale), toisin sanoen pääomankorotusten C-VI, C-VII ja C-X, odotettu tuotto oli nolla. Tämä tarkoittaa sitä, että huomattavasti parempaan tuottoon olisi päästy ottamatta minkäänlaista riskiä. Vastaavasti vaiheeseen 2 liittyvän pääomankorotuksen C-XI odotettu tuotto oli 1 prosentti, mikä on paljon heikompi kuin tuolloin saatavilla ollut riskitön tuotto.
(53)
On ilmeistä, ettei yksikään yksityinen sijoittaja olisi tyytynyt negatiiviseen tai vain marginaaliseen riskilisään, jonka maakuntahallitus oli valmis hyväksymään johdanto-osan 47-49 kappaleessa tarkoitettujen pääomankorotusten kohdalla. Tämä voidaan tarvittaessa vahvistaa Ahvenanmaan kiinteistömarkkinoiden odotettuja tuottoja koskevilla empiirisillä tiedoilla.
(54)
Suomen viranomaisten KPMG:ltä tilaaman, 10 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyn, ja komissiolle 17 päivänä heinäkuuta 2007 toimitetun raportin (17) perusteella yksityiset sijoittajat vaativat Ahvenanmaalla toimistokiinteistöistä 7 prosentin tuottoa (teollisuuskiinteistöistä 8 prosenttia). Vaikka tämä raportti laadittiin myöhemmin kuin maakuntahallituksen sijoituspäätökset, jotka ovat tämän päätöksen aiheena, se on kuitenkin asian kannalta merkityksellinen, sillä raportti perustuu aikaisemmista sijoituksista tehtyihin havaintoihin eikä ole ilmeistä syytä uskoa, että vaadittu tuotto olisi edeltävinä vuosina ollut merkittävästi alhaisempi. Joka tapauksessa se antaa vakuuttavia viitteitä siitä, etteivät ÅI:n tuotto-odotukset olisi olleet yksityiselle sijoittajalle riittäviä.
(55)
Suomi on esittänyt, että sijoitukset olisivat alhaisesta tai olemattomasta tuotto-odotuksesta huolimatta markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia seuraavista syistä. Ensinnäkin ennen rakentamisen aloittamista ÅI oli lähestynyt mahdollisia vuokralaisia ja oli varma, että pääsisi ainakin 80-prosenttiseen vuokrausasteeseen ja toiseksi, kun otetaan huomioon ÅI:n todelliset taloudelliset saavutukset (pääasiassa iTiden-hanke) vuotta 2004 seuranneina vuosina ja näin kertyneet mahdolliset pääoman tuotot, sijoitukset osoittautuivat kannattaviksi.
(56)
Ilman, että on tarpeen käsitellä ÅI:n taloudellisen suoriutumisen ansioita myöhempinä vuosina, voidaan mainita jälleen, ettei tässä tarkastella, ovatko yrityksen tulokset tällä hetkellä asianmukaisia, vaan olisiko markkinaehdoin toimiva yksityinen sijoittaja antanut yrityksen käyttöön saman pääoman sen perusteella, mitä tiedettiin ja voitiin olettaa silloin, kun maakuntahallitus päätti käyttää julkisia varoja ÅI:n hyväksi (tämä sisältää myös odotetun 80-prosenttisen vuokrausasteen). Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, ettei yksityinen sijoittaja olisi toiminut näin.
(57)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että pääomankorotukset C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X ja C-XI ovat tuoneet ÅI:lle etua, jota se ei olisi voinut saada markkinaehdoin (18).
(58)
Seuraavassa komissio tarkastelee muita menettelyn aloittamista koskevan päätöksen piiriin kuuluvia pääomankorotuksia, joiden perusteluna ei Suomen mukaan ollut iTiden-hanke.
(59)
Tämän pääomasijoituksen aikana sovellettujen vähämerkityksistä tukea koskevista säännöistä annetun komission tiedonannon (19) mukaan alle 100 000 ecun tuet, jotka myönnettiin yritykselle kolmen vuoden aikana, eivät olleet valtiontukea. Kyseinen pääomankorotus oli suuruudeltaan 84 094,39 euroa, joten se jäi selvästi alle 100 000 ecun vähämerkityksisen tuen enimmäismäärän. ÅI:n hyväksi ei toteutettu mitään muuta toimenpidettä kolmen vuoden aikana (20). Tämän perusteella vuoden 1997 pääomasijoitus ei missään tapauksessa - riippumatta olosuhteista, joissa se toteutettiin - olisi valtiontukea.
(60)
Suomi on ilmoittanut, että nämä toimenpiteet oli kohdistettu teollisuuskiinteistön rakentamiseen Norrböleen ja kiinteistön remontoimiseen Maarianhaminassa (C-II) sekä teollisuuskiinteistön ostamiseen Ahvenanmaan itäosasta (C-III). Sen vuoksi niillä ei ole selkeää yhteyttä iTiden-hankkeeseen, joka ei kyseiseen aikaan ollut vielä saanut selkeää muotoa (mikä tapahtui vasta vuonna 2001 tontin ostamisen myötä).
(61)
Vaikka ÅI:n kokonaisvoitto oli vaatimaton tai negatiivinen vuosina 1998-2007, se sai vaatimattoman voiton vuonna 2000 ja kahtena sitä edeltäneenä vuonna ja tappiot alkoivat vuonna 2001. Tutkinta on osoittanut, että yritys pystyi kattamaan kustannuksensa ja että sen likviditeettiasema oli asianmukainen. Näiden kahden pääomankorotuksen vaikuttimena olleet sijoitukset vaikuttavat olevan oikeassa suhteessa siihen kokoon ja ”perinteiseen” liiketoimintamalliin, joka ÅI:llä oli ennen iTiden-hankkeeseen liittynyttä laajentumista. Sen vuoksi ei ole mitään pakottavaa syytä katsoa, ettei yksityinen sijoittaja olisi toteuttanut samoja pääomankorotuksia, eikä näin ollen ole selkeää näyttöä ÅI:n saamasta edusta.
(62)
Vuoteen 2000 asti ÅI:n liiketoiminta oli tulokseltaan vaatimatonta mutta positiivista (vuosina 1997-2000 tulos oli välillä 9 000-38 000 euroa). ÅI:n liiketoiminta oli yrityksen sen aikaisen liiketoimintasuunnitelman mukaista. Täten ÅI toimi omistajana ja vuokranantajana varasto- ja toimistorakennuksissa eri puolilla Ahvenanmaata. ÅI:n omistamien kiinteistöjen määrä pysyi erittäin vakaana vuoteen 2000 asti, mikä selittää myös yrityksen vakaata tulosta. ÅI:n liikevaihto oli vuosina 1997-2000 välillä 95 000-101 000 euroa. Näin ollen ÅI kykeni suhteellisen pienestä liikevaihdosta huolimatta harjoittamaan kannattavaa liiketoimintaa.
(63)
Suomen mukaan nämä pääomankorotukset käytettiin teollisuuskiinteistön ostoon (C-VIII) ja lentokonehallin rakentamiseen Jomalan lentokentälle Maarianhaminan ulkopuolelle (C-IX).
(64)
Vaikka iTiden-hanke ei ollut suoraan näiden toimenpiteiden perusteena, ne toteutettiin olosuhteissa, jotka olivat aivan erilaiset kuin edellä käsitellyt toimenpiteet C-II ja C-III. Pääomankorotus C-VIII toteutettiin vuonna 2004 ja C-IX vuonna 2005. Tuolloin ÅI:n toiminta oli ollut tappiollista vuodesta 2001. Ratkaisevaa on myös se, että nämä sijoitukset tehtiin aikana, jolloin maakuntahallitus oli jo sijoittanut yli 2,25 miljoonaa euroa ÅI:hin vuodesta 2001 alkaen, vaikka tiedossa oli, ettei sijoitus toisi markkinasijoittajan näkökulmasta hyväksyttävää tuottoa.
(65)
iTiden-hankkeen riittämätön tuotto vaikuttaisi väistämättä kielteisesti ÅI:n kokonaistulokseen. Yrityksen omaa pääomaahan ei kohdenneta tiettyyn tarkoitukseen, vaan se käsitetään erottamattomaksi kokonaisuudeksi, ja se on hyvitettävä yrityksen kokonaistuloksesta. Sen vuoksi maakuntahallitukselle on täytynyt olla toimenpiteiden C-VIII ja C-IX toteuttamisen aikaan selvää, että ÅI:n pääoman korottaminen edelleen ei todennäköisesti johtaisi riittävään tuottoon lähiaikoina. Markkinasijoittaja olisi ollut valmis tekemään nämä pääomasijoitukset, mikäli nämä sijoitukset olisivat mahdollistaneet markkinatuoton saamisen yrityksen kokonaistuloksesta (tuotto, joka olisi kompensoinut muiden pääomakorostusten alhaisia tuottoja), mutta mikään ei anna ymmärtää, että tällaista olisi odotettu. Suomi ei ole esittänyt nimenomaan näitä toimenpiteitä koskevia tietoja, jotka muuttaisivat tätä arviota. Komissio katsoo näin ollen, ettei yksityinen sijoittaja olisi näissä olosuhteissa antanut ÅI:lle lisäpääomaa. Pääomankorotukset C-VIII ja C-IX tuottivat sen vuoksi ÅI:lle etua, jota se ei olisi voinut saada markkinoilta.
5.1.2.2 Lainatakaukset
(66)
Arvioidessaan takauksiin sisältyvää mahdollista valtiontukea komissio soveltaa takauksia koskevassa tiedonannossaan esitettyjä periaatteita. Tiedonannon 3.2 kohdassa esitetään edellytykset, jotka yleensä riittävät osoittamaan, ettei viranomaisten myöntämä takaus ole valtiontukea. Nämä edellytykset eivät kuitenkaan takausten G-I, G-II ja G-III kohdalla täyty (on riittävää todeta, että nämä takaukset kattoivat 100 prosenttia lainan määrästä, ks. takauksia koskevan tiedonannon 3.2 kohdan c alakohta).
(67)
Komissio toteaa ÅI:n taloudellisen tilanteen olleen takausten myöntämisen aikaan niin vahva, ettei voida sulkea pois sen mahdollisuutta saada lainoja markkinoilta ilman takauksia. Yritys ei ollut vaikeuksissa oleva yritys siinä merkityksessä, kuin on tarkoitettu valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetuissa yhteisön suuntaviivoissa (21). Käytettävissä oleva näyttö ei mahdollista päätellä, että ÅI oli yritys joka ei olisi selvinnyt lainkaan ilman valtion tukea. Pääomasijoituksia edeltäneinä vuosina, ts. ennen iTiden-hankkeen käynnistämistä, ÅI:n taloudellinen tehokkuus oli vakaata ja sen liiketoimintojen tuloksellisuus oli kohtalaista. Syy, minkä johdosta viranomaiset ryhtyivät laajoihin pääomasijoituksiin vuonna 2001, ei ollut yrityksen pelastaminen, vaan sen kasvun rahoittaminen. Mikäli pääomankorotusten kaltaista tukea ei olisi ollut, ÅI ei olisi ollut konkurssissa, vaan pienempi yritys, jolla olisi silti ollut mahdollisuus hakea rahoitusta markkinoilta. Komissio ei siten voi päätellä, että ÅI:llä ei olisi ollut mahdollisuutta saada lainaa markkinoilta ilman takauksia. Kysymys onkin, tuottivatko takaukset ÅI:lle etua alempina lainakustannuksina, kuin se olisi maksanut markkinaehtoisesti ilman takauksia.
(68)
Seuraavaksi on tutkittava kysymystä siitä, peritäänkö takauksista asianmukainen takausmaksu, joka on verrattavissa maksuun, jonka yksityinen takauksen antaja olisi perinyt. Komissio ei ole käsiteltävänä olevassa asiassa löytänyt yksityisiä takauksia, jotka mahdollistaisivat vaivattoman vertailun. Tällaisessa tilanteessa komissio vertaa taatun lainan kokonaiskustannusta, johon sisältyvät lainan korko ja takausmaksu, vastaavan takaamattoman lainan markkinahintaan (22).
(69)
Liikepankki […] (23) myönsi 9 päivänä lokakuuta 2003 ÅI:lle […] euron lainan, jonka vakuutena oli […]. Lainan koroksi määritettiin […] prosenttia vuodessa 15 päivään tammikuuta 2007 saakka (24).
(70)
Vaikka tämä laina oli samanaikainen takauksen G-I kanssa, komissio ei katso sitä sopivaksi vertailukohdaksi kyseisen toimenpiteen kustannuksille. ÅI sai kesäkuun 2000 ja maaliskuun 2003 välillä viisi pääomasijoitusta, joiden kokonaismäärä oli 2 208 595,01 euroa. Tämän mittaisen valtiontuen määrän on väistämättä pitänyt vaikuttaa […] suorittamaan riskiarvioon ennen lainan myöntämistä tehden lainan ehdoista, kustannukset mukaan lukien, edullisemmat verrattuna niihin ehtoihin, jotka yritys olisi kyennyt saamaan markkinoilta siinä tapauksessa, että pääomankorotukset eivät olisi ollut valtion tukemia. Näin ollen komissio ei voi olettaa, että korko vuonna 2003 myönnetyn takaamattoman lainan (tai minkään myöhemmän lainan) osalta kuvastaa tarkasti ÅI:n luottoehtoja silloin, kun siihen ei liity valtiontukea, eikä voi käyttää sitä uskottavana ja luotettavana vertailukohtana lainojen kustannuksille, joilla on maakuntahallituksen myöntämä takaus.
(71)
Komissio katsoo, että vertailukelpoisia markkinaehtoisia lainoja koskevan luotettavan näytön puutteen johdosta viite- ja diskonttokorkojen määrittämisessä sovellettavan menetelmän tarkistamisesta annettu komission tiedonanto (25), jäljempänä ’viitekorko-tiedonanto’, tuottaa täsmällisen vertailukohdan arvioitaessa ovatko toimenpiteet G-I, G-II ja G-III myönnetty markkinaehtoisesti. Viitekorko-tiedonanto tuottaa suureen markkinakorolle ja tukielementin laskemiseksi tukitoimenpiteissä. Viitekorko perustuu viitekorko-tiedonannon mukaan kahteen tekijään: peruskorkoon (tässä tapauksessa 12 kuukauden euriborkorko), johon lisätään marginaali. Peruskorkoon lisättävä marginaali riippuu kahdesta tekijästä: lainansaavan yrityksen luottokelpoisuudesta ja vakuuksien tasosta, joita lainasta on annettu. Tiedonanto erottelee viisi luottokelpoisuusluokkaa (erittäin hyvä (AAA-A), hyvä (BBB), tyydyttävä (BB), heikko (B) ja huono/yritys taloudellisissa vaikeuksissa (CCC tai huonompi)) ja kolme vakuustasoa (hyvä, tavanomainen ja heikko) jokaiselle luottokelpoisuusluokalle.
(72)
Suomi toimitti komissiolle 18 päivänä kesäkuuta 2010 raportin, jonka on laatinut konsulttitoimisto […]. Raportti antaa vuosittaisen luottokelpoisuusluokan ÅI:lle kunkin vuoden joulukuussa. Luottokelpoisuusluokka on annettu takautuvasti ja perustuen käytettävissä oleviin lukuihin tilivuoden lopussa (ts. luottokelpoisuusluokkaa, joka on annettu joulukuussa 2002, on sovellettu takautuvasti yrityksen koko vuoden 2002 tilaan). […] laati raportin kuvaillen ÅI:n kokonaistaloudellista tilaa ja kehitystä kattaen seuraavat arviointialueet: kasvu, kannattavuus, kassavirta, likviditeetti, vakavaraisuus ja velkaantuneisuus. Raportissa sovelletussa luottokelpoisuusasteikossa on viisi luokitusluokkaa: erinomainen (A + ja A), hyvä (A- ja B+), tyydyttävä (B ja B-), riittävä (adequate) (C + ja C) ja heikko (C- ja D), mahdollistaen suoran vertailun viitekorko-tiedonannossa käytetyn luottokelpoisuusasteikon kanssa.
(73)
[…] luokitti ÅI:n joulukuussa 2002, 2003 ja 2004 tasoille C+, C + ja C, mikä sijoittaa ÅI:n luokkaan riittävä. Tämä luokka vastaa viitekorko-tiedonannossa tarkoitettua luottokelpoisuusluokkaa ’heikko’. Viitekorko-tiedonannon mukaisesti heikoksi luokitellulle yritykselle peruskorkoon lisättävä marginaali ulottuu annetusta vakuudesta riippuen 220 peruspisteen (korkea vakuus) ja 650 peruspisteen (alhainen vakuus) välillä. Joulukuussa 2005 […] antoi ÅI:lle luokituksen B- (tyydyttävä), joka vastaa viitekorko-tiedonannon mukaista jaottelua tyydyttävälle luokitukselle
(74)
Suomi toimitti 27 päivänä kesäkuuta 2011 lisäinformaatiota luottokelpoisuusluokista ja lainojen vakuuksista. Luottokelpoisuusluokituksen oli tuottanut […], […] joka myönsi ÅI:lle takaamattoman lainan ja kaksi lainoista, jotka maakuntahallitus takasi. […] luottokelpoisuusluokitus käyttää kirjainjärjestelmää vuosille 2000-2003, mitä on täydennetty kirjallisella arviolla. Tämä asteikko on helposti verrattavissa viitekorko-tiedonannon mukaisen luottokelpoisuusasteikon kanssa. Vuodesta 2005 eteenpäin luottokelpoisuusluokittelun on tuottanut […], […]:n kanssa verrannollinen konsultointiyritys. Vuosina 2003 ja 2004 […] antoi ÅI:lle luottokelpoisuusluokitukset B- (tyydyttävä) ja A (tyydyttävä), jotka vastaavat myös viitekorko-tiedonannon mukaista tyydyttävää luottokelpoisuusluokitusta. Täten vuosina 2003 ja 2004 […] antoi ÅI:lle yhtä luokkaa korkeamman luottokelpoisuusluokituksen kuin […]. Vuonna 2005 […] antoi ÅI:lle luokituksen A (tyydyttävä), joka vastaa viitekorko-tiedonannon mukaista tyydyttävää luottoluokitusta ja sijoittaa täten ÅI:n samaan luokkaan kuin […].
(75)
Komissio katsoo, että […]:n luottokelpoisuusluokittelua olisi sovellettava arvioitaessa sitä myönnettiinkö takaukset G-I, G-II ja G-III markkinaehtoisesti. Pidettäessä mielessä, että ennen kuin ensimmäinen takaus G-I oli myönnetty lokakuussa 2003, ÅI oli jo saanut viisi pääomasijoitusta kokonaismäärältään 2 208 595,01 euroa, yritykselle annettuun luokitukseen vuonna 2003 on todennäköisesti vaikuttanut merkittävä valtiontuki. Näin ollen komissio katsoo asianmukaiseksi soveltaa […]:n konservatiivisempaa luottokelpoisuusluokitusta. Tällä on vaikutus vuosien 2003 ja 2004 kohdalla, sillä näille kahdelle vuodelle […] antoi ÅI:lle yhtä luokkaa alhaisemman luottokelpoisuusluokituksen kuin […]. On syytä huomioida myös, että […] myönsi ÅI:lle maakuntahallituksen takaamia lainoja samaan aikaan, kuin se tuotti ÅI:tä koskevia luottokelpoisuusluokituksia, mikä on saattanut vaikuttaa arviointiin. […] ei ollut mukana taloudellisissa menettelyissä, joten sen arviointiin ovat vaikuttaneet todennäköisesti vähemmän valtiontukeen liittyvät näkökohdat.
(76)
Täten komissio olettaa seuraavat luottokelpoisuusluokitukset ÅI:lle viitekorko-tiedonannon soveltamiskäyttötarkoitukseen: heikko (B) vuosina 2003 ja 2004 ja tyydyttävä (BB) vuonna 2005.
(77)
Vakuutena ÅI antoi takauksen nimellisarvoa vastaavan kiinnityksen kiinteistöön, jolle iTiden-hanke on rakennettu. Suomi ei ole toimittanut viitekorko-tiedonannon mukaista tietoa tappiosta konkurssissa, joka edesauttaa määrittämään vakuustason ja peruskorkoon lisättävät marginaalit. Näin ollen komissio pyysi tietoa kiinnitysten etuoikeusjärjestyksestä ja takauksien myöntämishetkien aikaisesta kiinnitetyn kiinteistön arvosta. Suomella ei ole arvioita, jotka osoittavat kiinteistön arvon takausten myöntämishetkellä. Suomi on kuitenkin esittänyt, että kiinteistön arvo on kasvanut ajan myötä, kun iTiden-hanke saatiin valmiiksi. Suomen mukaan kiinteistön arvo oli […] euroa vuonna 2010.
(78)
Vakuuksien etuoikeusjärjestykseen liittyen komissio toteaa, että takauksien G-I ja G-II osalta maakuntahallituksella oli korkein asema kaikista kiinnityksistä kiinteistöön. Komissio toteaa, että liikepankit ovat myöntäneet takaamattomia lainoja ÅI:lle ja hyväksyneet vakuuksina kiinnityksiä samaan kiinteistöön alhaisemmalla etuoikeudella (ja siten heikommalla vakuudella) kuin maakuntahallituksen saamat vakuudet. Tässä suhteessa, ja muun näytön puutteessa, komissio olettaa, että takauksien vakuustasot olivat normaaleja takauksia koskevan tiedonannon soveltamiskäyttötarkoituksiin.
(79)
Edellä esitetyn perusteella viitekorko arvioidaan erikseen kunkin maakuntahallituksen myöntämän takauksen yhteydessä.
(80)
Komissio toteaa, että kaikkien ÅI:lle myönnettyjen takausten osalta maksut koostuivat kahdesta osasta: i) toistuva maksu, joka suoritetaan vuosittain ja ilmaistaan prosenttiosuutena jäljellä olevasta lainapääomasta, sekä ii) kertaluonteinen maksu, joka sekin ilmaistaan prosenttiosuutena lainan määrästä mutta maksetaan vain kerran, vakuutta asetettaessa. Jäljempänä esitettävässä arvioinnissa taattujen lainojen kustannuksiin on otettu mukaan ainoastaan vuosittain suoritettava toistuva maksu. Takauksia koskevan tiedonannon 4.2 kohdan mukaisesti tukielementti takauksen yhteydessä olisi laskettava markkinahinnan (tässä tapauksessa viitekoron) ja todellisuudessa maksetun hinnan välisenä erotuksena. ÅI:n todellisuudessa maksama hinta sisältää vuosittain suoritetun toistuvan maksun ja kertaluonteisen maksun. Käytännöllisistä syistä kertaluonteista maksua käsitellään 8.2 kohdassa, joka käsittelee takaisinperintää, koska on helpompaa vähentää kertaluonteisen maksun määrä takaisinperittävästä tuen määrästä. Joka tapauksessa, vaikka kertaluonteiset maksut lisättäisiin taattujen lainojen kokonaiskustannuksiin, johtopäätös tuen olemassaolosta ei muuttuisi. Kertaluonteinen maksu vaikuttaa ainoastaan ÅI:lle myönnetyn tuen määrään.
(81)
Maakuntahallitus myönsi takauksen G-I 9 päivänä lokakuuta 2003 kattamaan […] ÅI:lle myöntämää […] euron lainaa (luoton numero […]). Takauksen perusteella esitettävien vaatimusten varalta vakuutena oli ÅI:n kiinteistöön kohdistuva kiinnitys. Lainan koroksi määritettiin […] prosenttia 15 päivään tammikuuta 2007 saakka (26). Takausmaksu oli […] prosenttia lainan määrästä vuodessa (27). Näin ollen taatun lainan kokonaiskustannukset sen myöntämisen aikaan olivat […] prosenttia vuodessa, mitä pitäisi verrata takaukselle laskettuun viitekorkoon, joka nojautuu peruskorkoon ja ÅI:n luokitukseen sekä lainan vakuustasoon perustuvaan marginaaliin. Peruskorko (12 kuukauden euriborkorko) 9 päivänä lokakuuta 2003 oli 2,235 prosenttia. Tuolloin ÅI oli luottokelpoisuusluokiteltu heikoksi viitekorko-tiedonannossa tarkoitetulla tavalla. Kuten edellä mainittu, komissio olettaa, että lainan vakuustaso oli normaali, mikä tarkoittaa, että peruskorkoon lisättävä marginaali on 400 peruspistettä. Täten tämän lainan viitekorko on 6,235 prosenttia, mikä on korkeampi kuin takauksen G-I kokonaiskustannus […] prosenttia vuodessa.
(82)
Maakuntahallitus alensi lisäksi 6 päivänä syyskuuta 2004 takauksesta G-I perittävää takausmaksua […] prosenttiin. Tämän myötä taatun lainan kokonaiskustannuksiksi tuli […] prosenttia, toisin sanoen […] peruspistettä viitekorkoa vähemmän kuin viitekorko, mikä merkitsi vastaavaa etua ÅI:lle.
(83)
Marraskuun 2 päivänä 2004 ÅI otti […] euron lainan […] (luoton numero […]). Maakuntahallitus myönsi tälle lainalle takauksen, jonka vakuutena oli kiinteistökiinnitys. Koroksi määritettiin […] lisättynä […] peruspisteellä ja takausmaksuksi […] prosenttia lainamäärästä vuodessa, mikä merkitsi sitä, että tämän taatun lainan kokonaiskustannukset olivat […] prosenttia vuodessa (28).
(84)
Takauksen G-II viitekorko on laskettava 12 kuukauden euriborkorko perusteella, joka 2 päivänä marraskuuta 2004 oli 2,314 prosenttia. Tuolloin ÅI oli luottokelpoisuusluokiteltu heikoksi viitekorko-tiedonannossa käytetyn asteikon mukaisesti. Jos vakuustason oletetaan olevan normaali, viitekoroksi tälle lainalle tulee 6,314 prosenttia vuodessa, mikä on korkeampi kuin takauksen G-II kokonaiskustannukset […] prosenttia vuodessa. Verrattaessa tämän uuden taatun lainan kustannuksia viitekorkoon havaitaan, että takauksen G-II kattaman lainan kokonaiskustannukset olivat vähintään […] peruspistettä alhaisemmat kuin viitekorolla, mikä merkitsi taloudellista etua ÅI:lle. Komission tietojen mukaan tämän taatun lainan korkoprosenttia ei ole muutettu lainan myöntämisen jälkeen.
(85)
Maakuntahallitus myönsi ÅI:lle uuden takauksen 13 päivänä joulukuuta 2005. Tämän takauksen oli tarkoitus kattaa ’viitelaina’, toisin sanoen alun perin takaamaton, 9 päivänä lokakuuta 2003 myönnetty laina, jonka ehtoja näin siis muutettiin. Tässä vaiheessa lainan korkoprosentti muutettiin […] prosentiksi vuodessa. Takausmaksuksi määritettiin […] prosenttia lainan määrästä, mikä merkitsi […] prosentin kokonaiskustannuksia vuodessa (29). (Tästä päivästä lähtien sovelletut ehdot vastasivat edellä kuvailtuja ehtoja, joita sovellettiin takauksen G-I kattamaan lainaan, mukaan lukien korkoprosenttiin ajan mittaan tehdyt muutokset.)
(86)
Takauksen G-III viitekorko on laskettava 12 kuukauden euriborkorko perusteella, joka 13 päivänä joulukuuta 2005 oli 2,769 prosenttia. Tuolloin ÅI oli luottokelpoisuusluokiteltu tyydyttäväksi viitekorko-tiedonannossa käytetyn asteikon mukaisesti. Jos vakuustason oletetaan olevan normaali, viitekoroksi tälle lainalle tulee 4,969 prosenttia vuodessa. Tämä on korkeampi kuin takauksen G-III kokonaiskustannukset […] prosenttia vuodessa. Täten maakuntahallitus antoi ÅI:lle vastaavan taloudellisen edun suuruudeltaan vähintään […] prosenttia vuodessa.
5.2 KILPAILUN VÄÄRISTYMINEN JA VAIKUTUKSET KAUPPAAN
(87)
Suomi on todennut, että kyseiset toimenpiteet eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eivätkä ne sen vuoksi ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tämän näkemyksen tueksi Suomi on esittänyt, että ÅI on vain yksi useista kiinteistömarkkinoilla toimivista yrityksistä eikä suurin niistä. Sen vuoksi ei ole näyttöä siitä, että toimenpiteet, jos niiden katsotaan olevan valtiontukea, olisivat vahvistaneet ÅI:n asemaa kilpailijoiden vahingoksi.
(88)
Komissio ei voi hyväksyä tätä väitettä. ÅI:lle myönnetty taloudellinen etu, jota kilpailijat eivät ole saaneet (ja, kuten Suomi on vahvistanut, Ahvenanmaan kiinteistömarkkinoilla on useita muita kilpailijoita), merkitsee sitä, että ÅI on pystynyt tekemään suuria investointeja ja laajentamaan toimintaansa taloudellisin ehdoin, jotka olivat edullisemmat kuin kilpailijoiden saatavilla olleet. Kilpailijat puolestaan ÅI:lle myönnettyjen etujen puuttuessa olisivat saattaneet päättää tehdä vastaavia sijoituksia. Ei ole tarpeen osoittaa, että nämä toimenpiteet olisivat mahdollistaneet ÅI:lle markkinaosuuksien valtaamisen joltakin tietyltä kilpailijalta.
(89)
Samalla tavoin ÅI:lle myönnetty etu saattoi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. On totta, että Ahvenanmaa on pieni, saaristoon sijoittuva markkina-alue, jonne pääsee vain meri- tai ilmateitse, ja että Suomen liittymistä Euroopan unioniin koskevan sopimuksen perusteella Ahvenanmaahan sovelletaan erityisiä sijoittautumisoikeuden rajoituksia. Ahvenanmaalla ei ole kuitenkaan ulkomaisten yritysten toiminnalle mitään absoluuttista estettä eikä tällaisilla yrityksillä varmasti ole esteitä tehdä sijoituksia paikallisiin kiinteistömarkkinoihin. Komissio toteaa lisäksi, ettei Suomi ole kiistänyt menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettyä lausuntoa, jonka mukaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset ovat aiemmin hankkineet Ahvenanmaalla sijaitsevia kiinteistöjä. Näin ollen näillä toimenpiteillä ÅI:lle myönnetyt edut vähintään saattaisivat vaikuttaa jäsenvaltioiden välisen kauppaan vahvistamalla epäasianmukaisesti ÅI:n asemaa suhteessa mahdollisiin ulkomaisiin kilpailijoihin tai investoijiin.
5.3 VALTIONTUEKSI MÄÄRITTELYÄ KOSKEVA PÄÄTELMÄ
(90)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että kaikki pääomankorotukset (lukuun ottamatta pääomankorotuksia C-I, C-II ja C-III) ja lainatakaukset G-I, G-II ja G-III ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea.
6. TUEN ESITETTY SÄÄNTÖJENMUKAISUUS
(91)
Suomi on todennut, että mikäli pääomasijoitukset ja takaukset olivat valtiontukea, molemmat olivat sääntöjenmukaisia osana tukiohjelmia, jotka oli otettu käyttöön jo ennen Suomen liittymistä unioniin ja joista oli ennen liittymistä ilmoitettu asianmukaisesti EFTAn valvontaviranomaiselle viitteillä 93-074 (pääomankorotukset) ja 93-079 (takaukset).
(92)
Tätä näkemystä on tarkasteltava asetuksen (EY) N:o 659/1999 säännösten mukaisesti. Mainitun asetuksen 1 artiklan d alakohdan mukaan tarkoitetaan ’tukiohjelmalla’ säädöstä tai päätöstä, jonka perusteella yksittäisiä tukia voidaan myöntää yrityksille, jotka määritellään säädöksessä tai päätöksessä yleisesti ja käsitteellisesti ilman, että edellytetään muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, sekä säädöstä tai päätöstä, jonka perusteella erityiseen hankkeeseen liittymätöntä tukea voidaan myöntää yhdelle tai useammalle yritykselle toistaiseksi ja/tai rajoittamaton määrä. Asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan mukaan tarkoitetaan ’voimassa olevalla tuella’ i) tukia, jotka olivat olemassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisissä jäsenvaltioissa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjan 144 ja 172 artiklan […] soveltamista.
(93)
Suomi liittyi Euroopan yhteisöön 1 päivänä tammikuuta 1995. Lisäksi Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymissopimuksen 172 artiklan 5 kohdan mukaan ”[…] Uusien jäsenvaltioiden vuoden 1994 aikana myöntämiä valtion tukia, joita ETA-sopimuksen tai sen mukaisesti tehtyjen järjestelyjen vastaisesti joko ei ole ilmoitettu EFTAn valvontaviranomaiselle tai jotka on ilmoitettu mutta jotka on myönnetty ennen EFTAn valvontaviranomaisen tekemää päätöstä, ei tämän vuoksi pidetä EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan mukaisina olemassa olevina valtion tukina […]”.
(94)
Myös asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetaan ’uudella tuella’ kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset (30).
(95)
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (31) 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan ’voimassa olevan tuen muutoksella’ mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille tehtyyn arviointiin. Voimassa olevan tukiohjelman alkuperäisen talousarvion kasvua enintään 20 prosentilla ei kuitenkaan pidetä voimassa olevan tuen muutoksena.
(96)
Edellä esitetyn perusteella liittymistä edeltänyt toimenpide, joka muodostaa valtiontukiohjelman, on voimassa olevaa tukea, jos kaksi ehtoa täyttyy: tukiohjelma on otettu käyttöön ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa eikä sen sisältöä ole myöhemmin olennaisesti muutettu.
(97)
Komissio arvioi Suomen näkemyksen tuen sääntöjenmukaisuudesta erikseen molempien tukiohjelmien osalta.
6.1 TAKAUSJÄRJESTELMÄ (93-079)
(98)
Komissio arvioi ensin, ovatko kyseiset toimenpiteet asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettu tukiohjelma.
(99)
Takausjärjestelyn kansallinen oikeusperusta on vuonna 1966 annettu Ahvenanmaan maakuntalaki (ÅFS) 1966:14 teollisuuden ja eräiden muiden toimialojen maakuntatakauksista (32). Sitä on muutettu maakuntalaeilla 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 ja 2002:23. Suomen liittyessä unioniin vuoden 1966 maakuntalaissa todettiin talousarviosta ja kokonaismäärärahoista, ettei maksamatta olevien takausten tai lainojen (33) määrä saa missään vaiheessa olla yli 20 000 000 Suomen markkaa. Toisaalta toimenpiteen soveltamiseen ei liity aikarajoituksia.
(100)
Edellä esitetyn sekä kansallisen lain perusteella saattaa lähtökohtaisesti vaikuttaa siltä, että toimenpiteet täyttävät tukiohjelman määritelmän, sillä kyseessä näyttää olevan laki, jonka perusteella voidaan myöntää tiettyyn hankkeeseen liittymätöntä tukea yhdelle tai useammalle yritykselle toistaiseksi. Oletettu tukiohjelma pantiin täytäntöön 1 päivänä syyskuuta 1982, eli hyvissä ajoin ennen 1 päivää tammikuuta 1994, ja siitä ilmoitettiin EFTAn valvontaviranomaiselle. Näin ollen voimassa olevan tuen ensimmäinen edellytys vaikuttaa olevan täytetty, sillä alkuperäinen tukiohjelma otettiin käyttöön ennen, kuin EY:n perustamissopimus tuli voimaan Suomessa, ja jopa ennen 1 päivää tammikuuta 1994, minkä vuoksi Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjan 172 artiklan 5 kohtaa ei voida soveltaa tähän asiaan.
(101)
Komission on kuitenkin myös arvioitava, onko toimenpiteiden sisältöä muutettu 1 päivän tammikuuta 1994 jälkeen.
(102)
Alueviranomaiset muuttivat takausohjelmaa ainakin kolme kertaa 1 päivän tammikuuta 1994 jälkeen (maakuntalaeilla 1994:29, 1996:56 ja 2002:23) ennen ensimmäisen takauksen myöntämistä 14 päivänä elokuuta 2003. Näiden muutosten myötä ohjelman talousarvio kasvoi merkittävästi (eli koska tahansa myönnettävien takausten kokonaismäärä kasvoi). Koska asia koskee luottotakauksen myöntämistä, olisi arvioitava, onko tukiohjelman talousarvioon ennen käsiteltävänä olevia toimenpiteitä tehtyjä muutoksia pidettävä olennaisina ja voitaisiinko ne erottaa voimassa olevasta ohjelmasta.
(103)
Kuten edellä on kuvailtu, asetuksen (EY) N:o 794/2004 4 artiklan mukaan tukiohjelman talousarvion kasvua yli 20 prosentilla pidetään voimassa olevan tuen muutoksena. Kahdessa edellä mainitussa muutoksessa (34) ohjelman alkuperäistä talousarviota on muutettu siten, että se on kasvanut toisessa 50 prosenttia ja toisessa 150 prosenttia. Nämä talousarvion lisäykset ovat tukiohjelman sisällön olennaisia muutoksia, josta ei ole ilmoitettu komissiolle.
(104)
Näiden sisällön olennaisten muutosten vaikutusten ei voida katsoa olevan erotettavissa väitetystä tukiohjelmasta, joten niiden johdosta koko tukiohjelmasta tulee uusi tuki. Alkuperäinen tukiohjelma oli rajoitettu ainoastaan niiden takausten kokonaismäärän suhteen, jotka saattoivat olla saatavia tiettynä aikana. Tässä muodossa tukiohjelman talousarvion erittäin olennainen kasvu (vaikka ohjelmaa ei edes muutettu millään muulla tavoin) liittyy voimassa olevien sääntöjen keskeisimpiin piirteisiin.
(105)
Lisäksi komissio huomauttaa, ettei Suomen toimittamista takausta koskevista asiakirjoista käy selkeästi ilmi, että väitetty takausjärjestely oli takausten oikeusperusta.
(106)
Näin ollen tämän päätöksen soveltamisalaan kuuluvat takaukset on katsottava uudeksi tueksi. Koska tuki on pantu täytäntöön ilman, että komissio on antanut sille etukäteen hyväksyntänsä, kuten SEUT-sopimuksen 108 artiklassa edellytetään, se on sääntöjenvastainen.
6.2 OSAKEMERKINTÄJÄRJESTELMÄ (93-074)
(107)
Tätä väitettyä tukiohjelmaa koskevat kansalliset säännöt ilmoitettiin EFTAn valvontaviranomaiselle osakemerkintää koskevina tukijärjestelyinä. Tuolloin toimitetuissa asiakirjoissa kansalliseksi oikeusperustaksi ilmoitettiin Ahvenanmaan vuotuinen talousarvio. Suomi on ilmoittanut yksittäisen hankkeen suurimmaksi mahdolliseksi tuki-intensiteetiksi tätä koskevassa otsakkeessa 30 prosenttia. Lisäksi Suomi on ilmoittanut talousarviota ja menoja koskevassa otsakkeessa vuosia 1992-1994 koskevat talousarviot mutta jättänyt koko tukiohjelman suunnittelukauden arvioitua kokonaisbudjettia koskevan otsakkeen tyhjäksi.
(108)
Suomi on selvittänyt tutkinnan aikana, että väitetyn tukiohjelman muodollinen oikeusperusta on vuonna 1991 annettu Ahvenanmaan itsehallintolaki 1144/1991. Ahvenanmaan paikallisviranomaisilla on sen 18 §:n 22 kohdan nojalla yleinen toimivalta hyväksyä erilaisia toimenpiteitä, joilla edistetään Ahvenanmaan elinkeinotoimintaa. Nämä toimenpiteet (esimerkiksi lainat, pääomasijoitukset, takaukset) sisältyvät maakuntahallituksen yleiseen vuosibudjettiin budjettikohtina.
(109)
Komissio toteaa seuraavaa:
(110)
Huolimatta siitä, että Suomi katsoo maakuntaviranomaisten toimivallan tehdä tällaisia pääomasijoituksia (osana niille itsehallintolaissa annettua yleistä toimivaltaa) ”tukiohjelmaksi”, komission on tarkistettava, vastaavatko kansallisen lain asiaa koskevat säännökset asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan d alakohdassa annettua ”tukiohjelman” määritelmää. Tältä osin vaikuttaa siltä, että oikeusperusta (lain 1144/1991 18 §:n 22 kohdan) muodostuu säännöistä, jotka koskevat toimivallan jakoa Suomen oikeusjärjestelmän eri toimijoiden kesken ja jotka eivät täytä vaatimuksia muodostamaan tukiohjelmaa (joka on määritelmän mukaan ”säädös …, jonka perusteella yksittäisiä tukia voidaan myöntää … ilman, että edellytetään muita täytäntöönpanotoimenpiteitä”). Pääoman antaminen yksittäiselle tuensaajalle edellyttäisi ensin määrärahaa maakuntahallituksen vuotuisessa talousarviossa (josta Ahvenanmaan maakuntapäivät äänestää harkintansa mukaan) ja tämän jälkeen maakuntahallituksen tekemien päätösten täytäntöönpanoa. Vaikuttaa siltä, että kyseisen toimivallan mukaiset pääomasijoitukset ovat pikemmin sarja yksittäisiä päätöksiä kuin tukiohjelma.
(111)
Komissio huomauttaa joka tapauksessa, että väitetty tukiohjelma koski ainoastaan vuosia 1992-1994, sillä talousarviota ja menoja koskevassa otsakkeessa ei annettu muita tietoja, vaikka oikeusperustaksi ilmoitettiin Ahvenanmaan vuotuinen talousarvio.
(112)
Komissio toteaa lopuksi Suomen ilmoittaneen yksittäisen hankkeen suurimmaksi mahdolliseksi tuki-intensiteetiksi 30 prosenttia. Tämän voidaan ainoastaan ymmärtää tarkoittavan sitä, että väitetyn tukiohjelman pääomasijoitukset tarkoitettiin käytettäviksi yhdessä huomattavan suurten yksityisten (vähintään 70 prosentin) osuuksien kanssa hankkeisiin, joilla oli tarkoitus edistää väitetyn tukiohjelman tavoitteita. Niiksi oli ilmoitettu matkailu, teollisuus, T&K. Tässä päätöksessä käsitellyt pääomankorotukset eivät ole tämän muodollisen edellytyksen mukaisia eivätkä ne näin ollen voi kuulua EFTAn valvontaviranomaiselle toimitettujen kansallisten säännösten piiriin riippumatta siitä, muodostivatko nämä toimenpiteet varsinaisen tukiohjelman, ja vaikka olisivatkin muodostaneet, sovellettiinko sitä vuoden 1994 jälkeen.
(113)
Tämän seurauksena ÅI:lle pääomankorotuksina annettu valtiontuki on uutta tukea. Koska tuki on pantu täytäntöön ilman, että komissio on antanut sille etukäteen hyväksyntänsä, kuten SEUT-sopimuksen 108 artiklassa edellytetään, se on sääntöjenvastainen.
6.3 SUOMEN KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN HILJATTAIN TEKEMIIN PÄÄTÖKSIIN LIITTYVÄ LISÄHUOMAUTUS
(114)
Olisi otettava huomioon, että Suomen kansallinen tuomioistuin on hiljattain kumonnut maakuntahallituksen ÅI:lle myöntämät kaksi toimenpidettä. Kyseiset toimenpiteet ovat i) pääomankorotus C-XI, joka suoritettiin vuonna 2007 (ks. johdanto-osan 16 kappale) ja ii) vuonna 2006 annettu lainatakaus, jota ei ole koskaan pantu toimeen. Korkein hallinto-oikeus päätti 6 päivänä huhtikuuta 2011 siitä, tehtiinkö maakuntahallituksen päätökset kansallisten hallinnollisten sääntöjen mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus arvioi samalla, oliko riittävästi osoituksia siitä, että toimenpiteet olivat valtiontukea, jolloin paikallisviranomaisten olisi pitänyt ilmoittaa toimenpiteistä komissiolle ennen niiden täytäntöönpanoa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lähtökohtaisesti kaikki valtiontuen kriteerit täyttyvät. Korkein hallinto-oikeus analysoi myös Suomen näkemyksen, jonka mukaan nämä toimenpiteet - mikäli ne ovat tukea - kuuluvat ennen Suomen liittymistä sovellettujen kansallisten sääntöjen piiriin, joten ne ovat voimassa olevaa tukea. Korkein hallinto-oikeus teki tätä analysoidessaan laajan arvion kansallisista säännöistä ja havaitsi, että pääasiassa komission edellä esittämistä syistä paikallisviranomaisten päätökset eivät noudattaneet kansallisia sääntöjä riippumatta siitä, muodostivatko tällaiset säännöt todellisia valtiontukiohjelmia. Täten korkeimman hallinto-oikeuden johtopäätökset ovat yhtäpitäviä komission kanssa siitä, että tutkinnan alainen pääomasijoitus C-XI sisältää uutta valtiontukea. Korkein hallinto-oikeus tuli samaan lopputulemaan vuoden 2006 lainatakauksen osalta. Koska tätä takausta ei ole koskaan pantu toimeen, sitä ei ole arvioitu tässä päätöksessä.
7. SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(115)
Suomi on esittänyt yleisesti, että vaikka toimenpiteiden katsottaisiin olevan uutta valtiontukea, ne soveltuvat sisämarkkinoille, koska tuella rahoitetun ÅI:n toiminnan tarkoituksena oli helpottaa alueen kehitystä ja luoda uusia työpaikkoja.
(116)
Vaikka valtiontuki on periaatteessa kiellettyä, se katsotaan sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdassa mainituissa olosuhteissa ja se voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos sen tavoitteet ovat 107 artiklan 3 kohdan mukaisia. Ainoa tässä asiassa mahdollinen peruste soveltuvuudelle on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohta, jonka mukaan tukea voidaan antaa taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, tai SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohta, jonka mukaan valtiontukea voidaan antaa tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen.
(117)
Suomeen kyseisenä ajankohtana sovellettujen aluetukisääntöjen mukaan (aluetukikartat 2000-2006 ja 2007-2013) Maarianhaminan kaupunki, joissa iTiden sijaitsee, ei ollut tukikelpoinen kyseisen tuen suhteen. Tämän vuoksi tukea ei voitaisi katsoa soveltuvaksi edes, vaikka sen voitaisiin sanoa olevan kohdennettu kyseistä hanketta varten. Komissio huomauttaa lisäksi, ettei Suomi ole osoittanut yhdenkään aluetukisääntöjen mukaisen soveltuvuusedellytyksen (tukimuoto, tukikelpoiset kustannukset tai tuen enimmäisintensiteetti) täyttyneen.
(118)
Tuen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille muiden SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamisesta annettujen komission suuntaviivojen ja tiedonantojen perusteella eikä suoraan kyseisen artiklan nojalla. Suomi ei ole esittänyt mitään erityistä perustelua tai näyttöä, joka mahdollistaisi komission hyväksyä kyseiset toimenpiteet soveltuviksi SEUT-sopimuksen tietyn määräyksen kanssa.
8. TUEN TAKAISINPERIMINEN
8.1 SUOMEN PERUSTELUT
(119)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan ”sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. […] Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.” Luonnollinen seuraus tästä on, että sääntöjenvastaisen valtiontuen ÅI:lle muodostavat toimenpiteet on perittävä takaisin.
(120)
Suomi on kuitenkin esittänyt, että komission olisi jätettävä takaisinperintä määräämättä tässä asiassa, sillä Suomella oli perusteltu luottamus, että tuki oli sääntöjenmukainen liittymistä edeltävien ohjelmien mukaisesti ja että takaisinperintä olisi yhteisön oikeuden periaatteen vastaista. Komissio toteaa, että Suomi on virallisesti esittänyt perusteltua luottamusta ainoastaan maakuntahallituksen osalta. Edunsaajan osalta perusteltua luottamusta ei ole nimenomaisesti esitetty.
(121)
Komissio ei kuitenkaan voi hyväksyä tätä näkemystä.
(122)
Komissio on osoittanut edellä pääomankorotuksista, että riippumatta siitä, mitä ÅI:llä tai kenelläkään muulla oli syytä uskoa väitetyn osakemerkintäjärjestelyn oikeudellisesta asemasta suhteessa valtiontukisääntöihin, väitetyn tukiohjelman muodollisia edellytyksiä ei kuitenkaan edes noudatettu sellaisena, kuin siitä oli ilmoitettu EFTAn valvontaviranomaiselle. Näin ollen ei ole mahdollista katsoa, että ÅI voisi vedota perusteltuun luottamukseen pääomankorotusten sääntöjenmukaisuuden suhteen, sillä nämä pääomankorotukset eivät olisi kuuluneet kansallisten sääntöjen piiriin, joiden osalta Suomi väittää, että sillä oli perusteltu luottamus.
(123)
Lainatakauksista komissio on osoittanut, että takausjärjestelyjen sisältöä muutettiin jo ennen, kuin tässä päätöksessä käsiteltäviä takauksia myönnettiin. Näistä Ahvenanmaan viranomaisten tekemistä muutoksista ei ilmoitettu komissiolle. Tästä seuraa, että alkuperäiseen ohjelmaan kuuluvien kansallisten sääntöjen mukaisesti myönnettyjä takauksia on pidettävä uutena tukena. Tuensaajalla ei vakiintuneen käytännön mukaan voi olla perusteltua luottamusta, että sääntöjenmukaisena voitaisiin pitää tukea, josta ei ole ilmoitettu komissiolle SEUT-sopimuksen 108 artiklan nojalla, vaikka näin olisi pitänyt tehdä (35).
(124)
Yhteenvetona sekä takaukset että pääomankorotukset ovat uutta valtiotukea, joka olisi ennen täytäntöönpanoa pitänyt ilmoittaa komissiolle.
(125)
Vallitsevan oikeuskäytännön (36) mukaisesti jäsenvaltio, jonka viranomaiset ovat myöntäneet tukea SEUT-sopimuksen 108 artiklassa määrätyn menettelyn vastaisesti, ei voi nojautua tuensaajien perusteltuun luottamukseen oikeuttaakseen laiminlyöntinsä noudattaa velvollisuutta ryhtyä välttämättömiin toimenpiteisiin ja panna täytäntöön komission tuen takaisinperintää koskeva päätös. Jos kansalliset viranomaiset olisivat kyenneet nojautumaan omaan sääntöjenvastaiseen tulkintaansa, ne mitätöisivät SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklan ja veisivät komission näiden säädösten varassa tehdyiltä päätöksiltä perustan pois.
(126)
Saman periaatteen on sovelluttava välttämättä, kun kansalliset viranomaiset katsovat, että heillä itsellään oli perusteltu luottamus toimenpiteiden oikeudellisuudesta, mutta eivät ilmoittaneet niitä komissiolle vaikka toimenpiteet olivat uutta tukea (37).
(127)
Vastaavasti, mitä tulee perusteltuun luottamukseen ÅI:n kannalta, komissio katsoo, että vallitsevan oikeuskäytännön mukaan, mitä tulee SEUT-sopimuksen 108 artiklan mukaiseen komission valtiontuen pakolliseen valvontaan, yritykset, joille on myönnetty tukea, eivät voi periaatteena elätellä perusteltua luottamusta, että tuki on sääntöjenmukaista, ellei sitä ole myönnetty kyseisessä artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti. Uutteran elinkeinonharjoittajan olisi normaalisti kyettävä määrittämään, onko kyseistä menettelyä noudatettu (38).
(128)
Komissio toteaa, ettei yksikään yritys ole ÅI:tä paremmassa asemassa, kun on kyse maakuntahallituksen toimenpiteistä väitettyjen tukiohjelmien suhteen, sillä maakuntahallitus on sen suurin osakkeenomistaja ja maakuntahallituksen jäseniä on myös ÅI:n hallituksessa. Tätä argumenttia tukee se tosiasia, että ÅI:n ja maakuntahallituksen edustajat vaihtavat tietoja säännöllisesti, kuten edellä pääomankorotusten kohdalla on osoitettu. Näin ollen, vaikka Suomi ei olekaan nimenomaisesti esittänyt perusteltua luottamusta tuensaajan puolesta, komissio katsoo, että ÅI ei voi vedota perusteltuun luottamukseen tässä tapauksessa.
(129)
Lopuksi, komissio ei ole koskaan antanut Suomelle eikä tuensaajalle minkäänlaista selvää vahvistusta, etteivät kiistanalaiset toimenpiteet olisi valtiontukea tai soveltuvaa tukea, mikä voisi luoda perusteltua luottamusta siihen suuntaan (39).
(130)
Suomi on lisäksi todennut, että jos pääomankorotusten kautta annettu tuki peritään takaisin, tukiosuudeksi ei välttämättä pitäisi katsoa koko annetun pääoman määrää, vaan (samoin kuin takausten tukiosuutta laskettaessa) ÅI:n kustannukset vaihtoehtoisten investointien löytämiseksi markkinoilta. Suomi on esittänyt, että tällaisen vaihtoehtoisen rahoituksen kustannukset voitaisiin vahvistaa siten, että perusteena on KPMG:n raportissa mainittu toimistotilainvestoinneista odotettu 7 prosentin tuotto.
(131)
Komissio ei voi yhtyä tähän näkemykseen.
(132)
On yleisesti totta, että valtiontuki tietyssä asiassa on erotus yrityksen valtion varoista tosiasiallisesti (rahoituksen muodossa) saaman edun ja sen edun välillä, jonka se olisi voinut saada pääomamarkkinoilta. Tämän seurauksena tilanne ennen tuen myöntämistä katsotaan palautetuksi, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman tuen, ja tämän palauttamisen seurauksena tuensaaja menettää markkinoilla saamansa edun kilpailijoihinsa verrattuna, ja tuen suorittamista edeltänyt tilanne palautuu (40).
(133)
Kuka tahansa investointeja tekevä, oli kyseessä luotonanto tai pääomalla osallistuminen, haluaa investoinnilleen vastinetta, joka on suhteessa riskiin.
(134)
On selvää, että kun tuki on annettu luottona markkinakustannuksia pienemmin kustannuksin (tämä on taattujen lainojen tilanne silloin, kun rahoituskustannukset ovat yhteensä pienemmät kuin markkinaehtoisilla luotoilla) yritykselle, joka ei toimi lainamarkkinoiden ulkopuolella ja joka olisi voinut tuen vaihtoehtona ottaa markkinahintaisen lainan, takaisinmaksun korjaava vaikutus saadaan aikaan maksattamalla yrityksellä erotus (sekä korko), jolloin sen tilanne tulee jälleen kilpailijoiden tilannetta vastaavaksi.
(135)
Pääomasijoitusten tilanne on erilainen. Niiden tuotto ei riipu yrityksen maksuhalukkuudesta (kuten luottojen kohdalla), vaan on osa yrityksen liiketoimintamallin kannattavuutta. Jos yksityinen sijoittaja ei usko, että liiketoiminta tuottaa siihen sisältyvään riskiin nähden riittävän korvauksen, hän ei investoi siihen vaan sijoittaa rahansa muualle. Komissio ei toisin sanoen voi hyväksyä sitä näkemystä, että ÅI olisi kyennyt saamaan samat varat pääomamarkkinoilta kasvattaakseen pääomaansa tarjoamalla korkeamman tuoton, koska sen odotettu tehokkuus ei mahdollistanut sitä tarjoamasta millekään pääomasijoittajalle tätä korkeampaa tuottoa. Vaihtoehtoinen tilanne eli tilanne, jossa takaisinperinnän kohteena olevaa tukea ei olisi annettu ja joka on palautettava tai saatava aikaan, on siis se, ettei pääomaa olisi investoitu lainkaan. Tämän vuoksi takaisin on perittävä pääomankorotusten koko määrä.
(136)
Komissio ei voi tämän vuoksi hyväksyä Suomen näkemystä tuen osuudesta pääomankorotuksissa.
8.2 TAKAISIN PERITTÄVÄT TUET
(137)
Näin ollen komission sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi havaitsema tuki, joka Suomen on perittävä takaisin ÅI:ltä, on seuraava:
(138)
Pääomankorotukset:
a)
Pääomankorotus C-IV: 353 199,00 euroa. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 20 päivänä heinäkuuta 2001.
b)
Pääomankorotus C-V: 599 933,78 euroa. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 15 päivänä elokuuta 2002.
c)
Pääomankorotus C-VI: 799 911,64 euroa. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 13 päivänä maaliskuuta 2003.
d)
Pääomankorotus C-VII: 515 165,97 euroa. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 6 päivänä toukokuuta 2004.
e)
Pääomankorotus C-VIII: 669 896,95 euroa. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 30 päivänä syyskuuta 2004.
f)
Pääomankorotus C-IX: 199 977,91 euroa. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 16 päivänä kesäkuuta 2005.
g)
Pääomankorotus C-X: 234 961,43 euroa. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 16 päivänä kesäkuuta 2005.
h)
Pääomankorotus C-XI: 1 379 998,95 euroa. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 15 päivänä helmikuuta 2007.
(139)
Lainatakaukset: Kaikkien takausten tukiosuus lasketaan takauksia koskevan tiedonannon 4.2 kohdan mukaisesti (kuten johdanto-osan 66-80 kappaleessa on esitetty) siten, että se on sen koron, jota on sovellettu lainakustannusten viitekorkona, jota ÅI:n kanssa taloudellisesti verrannollinen yritys olisi joutunut maksamaan, ja sen koron, joka on saatu valtiontakauksen avulla, erotus sen jälkeen, kun mahdolliset takausmaksut on vähennetty.
a)
G-I-takauksessa tukiosuus on erotus viitekoron, jota sovelletaan yritykselle, jonka luottokelpoisuusluokka on ’heikko’ (B) ja jonka vakuustaso on normaali ja taatun lainan kokonaiskustannusten (takauksesta maksetut takausmaksut ja lainan korko yhteensä) välillä. Tämä tuki annettiin ÅI:n käyttöön 9 päivänä lokakuuta 2003 (kuten johdanto-osan 81 ja 82 kappaleessa on selitetty). Tästä määrästä vähennetään kertaluonteinen 19 500 euron takausmaksu (41).
b)
G-II-takauksessa tukiosuus on erotus viitekoron, jota sovelletaan yritykselle, jonka luottokelpoisuusluokka on ’heikko’ (B) ja jonka vakuustaso on normaali ja taatun lainan kokonaiskustannusten (takauksesta maksetut takausmaksut ja lainan korko yhteensä) välillä. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 2 päivänä marraskuuta 2004. Tästä määrästä vähennetään kertaluonteinen 2 900 euron takausmaksu (42).
c)
G-III-takauksessa tukiosuus on erotus viitekoron, jota sovelletaan yritykselle, jonka luottokelpoisuusluokka on ’tyydyttävä’ (BB) ja jonka vakuustaso on normaali ja taatun lainan kokonaiskustannusten (takauksesta maksetut takausmaksut ja lainan korko yhteensä) välillä. Tuki annettiin ÅI:n käyttöön 13 päivänä joulukuuta 2005. Tästä määrästä vähennetään takauksen kertaluonteinen 6 500 euron takausmaksu (43).
(140)
Suomen viranomaisten on määritettävä täsmällinen takaisinperittävän tuen määrä yhteistyössä komission kanssa, siinä kehikossa ja sen menetelmän mukaisesti, mitä johdanto-osan 138-139 kappaleissa on takaisinperintää koskevasta menettelystä esitetty. Tukiosuuteen lisättävä korko siitä päivästä lähtien, kun tuki oli saajan käytettävissä, siihen päivään asti, kun se on peritty takaisin. Komissio pyytää Suomen viranomaisia näiden virantoimitukseen liittyvien velvollisuuksien mukaisesti yhteistyöhön täsmällisen takaisinperittävän tuen määrän määrittämiseksi,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Suomen 18 päivänä kesäkuuta 1997 myöntämä pääomankorotus Ålands Industrihus Ab:n hyväksi, määrältään 84 094,39 euroa, ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Tämän päätöksen 8.2 kohdassa luetellut valtiontukitoimenpiteet, jotka Suomi on myöntänyt Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti Ålands Industrihus Ab:n hyväksi, eivät sovellu sisämarkkinoille.
3 artikla
1. Suomen on perittävä 2 artiklassa tarkoitettu valtiontuki takaisin tuensaajalta.
2. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korolle on laskettava korkoa asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun mukaisesti.
4. Suomen on peruutettava kaikki 2 artiklassa tarkoitetun tuen maksamatta olevat maksut tämän päätöksen antopäivästä lukien.
4 artikla
1. Edellä 2 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tehokkaasti.
2. Suomen on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
5 artikla
1. Suomen on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisinperittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
tarkka kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Suomen on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kun 2 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Suomen on annettava viipymättä komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
6 artikla
Tämä päätös on osoitettu Suomen tasavallalle.
Tehty Brysselissä 13 päivänä heinäkuuta 2011.