KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. april 2011
om Danmarks foranstaltninger (C 2/03) for TV2/Danmark
(meddelt under nummer K(2011) 2612)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/839/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 5. april 2000 modtog Kommissionen en klage fra det kommercielle danske tv-selskab SBS Broadcasting SA/TvDanmark (herefter benævnt »SBS/TvDanmark«) over den statslige finansiering af det danske public service tv-selskab TV2/Danmark (herefter benævnt »TV2 (3)«). Et møde med klageren fandt sted den 3. maj 2000. Ved breve af 28. februar 2001, 3. maj 2001 og 11. december 2001 fremsendte klageren yderligere oplysninger.
(2)
Ved brev af 5. juni 2002 fremsendte Kommissionens tjenestegrene en anmodning om oplysninger til de danske myndigheder, som de danske myndigheder besvarede med brev af 10. juli 2002. Der blev afholdt to møder med de danske myndigheder, den 25. oktober 2002 og den 19. november 2002. Yderligere oplysninger blev fremsendt med breve af 19. november 2002 og 3. december 2002.
(3)
Ved brev af 24. januar 2003 (4) meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i forbindelse med den statslige finansiering af det danske public service tv-selskab TV2.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 14. marts 2003 (5). Kommissionen opfordrede i denne meddelelse alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de danske myndigheder ved brev af 24. marts 2003. Den modtog desuden bemærkninger fra flere interesserede parter. TvDanmark fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Den europæiske sammenslutning af kommercielle tv-selskaber, Association of Commercial Television in Europe (ACT), fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. De kommercielle tv-stationer Antena 3 TV og Gestevisión Telecinco fremsendte bemærkninger den 16. april 2003. Den kommercielle tv-station TV3 fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Disse bemærkninger blev af Kommissionen videresendt til Danmark, der reagerede på dem ved brev af 12. september 2003.
(6)
Kommissionen modtog yderligere oplysninger fra klageren ved breve af 15. december 2003 og 6. januar 2004. Et møde mellem klageren og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 17. december 2003 med det formål at få belyst oplysningerne i klagerens brev af 15. december 2003. Kommissionen videresendte disse oplysninger til den danske regering, der reagerede herpå med brev af 15. marts 2004. Et møde mellem de danske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 9. februar 2004.
(7)
Den 19. maj 2004 vedtog Kommissionen sin beslutning om den offentlige finansiering, TV2 havde modtaget i årene fra 1995 til 2002 i form af licensmidler og andre foranstaltninger (6). I sin beslutning fastslog den, at støtten var forenelig med fællesmarkedet, bortset fra et beløb på 628,2 mio. DKK (ca. 84,3 mio. EUR), som skulle tilbagesøges med rente (»tilbagesøgningsbeslutningen«).
(8)
Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning blev derefter indbragt for Retten af TV2 og de danske myndigheder samt af de private tv-selskaber Viasat og SBS/TvDanmark.
(9)
De danske myndigheder efterkom Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning. I praksis tilbagebetalte TV2 1 050 mio. DKK (7).
(10)
Denne tilbagebetaling bragte TV2 ud i en økonomisk krise. Danmark anmeldte derfor i 2004 en rekapitalisering af TV2.
(11)
Ved beslutning af 6. oktober 2004 (8) godkendte Kommissionen den danske regerings beslutning om at rekapitalisere TV2 ved at forhøje TV2's kapital med 440 mio. DKK og konvertere et statslån på 394 mio. DKK til egenkapital (»rekapitaliserings-foranstaltningerne«). Såvel SBS/TvDanmark som Viasat har anlagt sag mod denne beslutning.
(12)
Den 22. oktober 2008 (9) annullerede Førsteinstansretten (nu »Retten«) Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning, men stadfæstede rækkevidden af TV2's public service-opgave (»dommen«). Denne dom blev ikke appelleret.
(13)
Efter denne dom skal Kommissionen nu vedtage en ny afgørelse, efter at have måttet genåbne den formelle undersøgelsesprocedure for årene fra 1995 til 2002.
(14)
Desuden afsagde Retten under retssagen i rekapitaliseringssagen (10) den 24. september 2009 en kendelse (»kendelsen«), hvori den statuerede, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen. For ifølge præmis 35 i Rettens kendelse er der en snæver sammenhæng mellem tilbagesøgningsbeslutningen og rekapitaliseringsbeslutningen. Retten fandt, at rekapitaliseringsbeslutningen på grund af annullationen af tilbagesøgningsbeslutningen var blevet meningsløs og overflødig. Den udtalte, at »skønt de særlige omstændigheder i denne sag fik Kommissionen til at vedtage to beslutninger, er det klart, at disse to beslutninger omhandlede to aspekter ved den samme sag, der drejede sig om, hvorvidt de foranstaltninger, Kongeriget Danmark havde iværksat for TV2, sidenhen TV2 A/S, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og i så fald, om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet (11)«. Som følge af annullationen af tilbagesøgningsbeslutningen måtte der derfor foretages en »fornyet undersøgelse af alle de foranstaltninger, Kongeriget Danmark iværksatte for TV2«. Denne kendelse blev ikke appelleret.
(15)
I overensstemmelse med Rettens kendelse skal Kommissionen i sin vurdering i denne sag tage hensyn til de foranstaltninger, de danske myndigheder traf i 2004 som følge af den siden annullerede tilbagesøgningsbeslutning.
(16)
Som det fremgår af betragtning 13, 14 og 15 ovenfor, omfatter denne afgørelse alene de statslige foranstaltninger for TV2 i årene 1995-2000, men Kommissionen vil i overensstemmelse med Rettens kendelse i sin vurdering i denne afgørelse tage hensyn til de rekapitaliseringsforanstaltninger, der blev truffet i 2004, og som skyldtes tilbagesøgningspåbuddet i den annullerede tilbagesøgningsbeslutning.
(17)
Ved brev af 20. marts 2009 anmodede Kommissionen de danske myndigheder om deres analyse af dommens konsekvenser for sagen.
(18)
Efter at have anmodet om flere fristforlængelser fremsendte de danske myndigheder den 26. juni 2009 sine bemærkninger. I et bilag til sit brev fremsendte de danske myndigheder desuden bemærkninger fra TV2.
(19)
Der blev afholdt flere møder med de danske myndigheder og/eller TV2, bl.a. den 25. august 2009, den 7. februar 2011 og den 4. marts 2011.
(20)
Kommissionen fremsendte desuden yderligere anmodninger om oplysninger, bl.a. den 22. september 2010, den 28. oktober 2010, den 19. november 2010 og den 14. januar 2011, som de danske myndigheder navnlig besvarede den 17. november 2010, den 30. november 2010, den 3. februar 2011, den 24. februar 2011 og den 7. marts 2011. Desuden fremsendte de danske myndigheder forskellige oplysninger i marts og april 2011.
(21)
Kommissionen modtog også bemærkninger fra tredjeparter, specielt fra SBS/TvDanmark den 7. februar 2011.
(22)
Endvidere bemærkes, at Kommissionen den 4. august 2008 besluttede ikke at rejse indsigelse mod den redningsstøtte, der påtænktes ydet til TV2 i form af en kreditfacilitet på 1 000 mio. DKK (12). Denne beslutning blev af konkurrenten MTG/Viasat indbragt for Retten. Retten besluttede at udsætte behandlingen af sagen, indtil Kommissionens afgørelse i omstruktureringssagen forelå (13).
(23)
Den 4. februar 2009 anmeldte Danmark i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, i TEUF en omstruktureringsplan for TV2 Danmark A/S (»omstruktureringssagen«). Ved brev af 2. juli 2009 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde indledt procedure i omstruktureringssagen (14).
(24)
Kommissionens undersøgelser i omstruktureringssagen har fundet sted sideløbende med dens undersøgelser i den her omhandlede sag, og Kommissionens afgørelse i omstruktureringssagen vil blive truffet sideløbende og samtidigt med nærværende afgørelse.
II. DETALJERET BESKRIVELSE
II.1. NATIONAL BAGGRUND
II.1.1. DET DANSKE TV-MARKED I ÅRENE1995-2002
(25)
I årene fra 1995 til 2002 fandtes der to public service tv-stationer i Danmark, nemlig Danmarks Radio (»DR«) og TV2. DR var praktisk taget udelukkende licensfinansieret. TV2 blev finansieret dels med licensmidler og dels via reklameindtægter.
(26)
TV2 blev oprettet i 1986 (15) som en uafhængig selvejende institution finansieret med statslån. Selskabet begyndte at sende til hele landet den 1. oktober 1988. Det sendte den jordbaserede kanal TV2 og begyndte i 2000 desuden at sende satellitkanalen TV2 Zulu. I slutningen af 2002 overgik TV2 Zulu fra at være en public service-kanal til at være en kommerciel betalings-tv-kanal. Regeringen godkendte desuden otte stationer som regionale TV2-stationer. TV2 havde pligt til at sende programmer fra de regionale TV2-stationer på sin landsdækkende jordbaserede kanal.
(27)
I årene 1995-2002 fandtes der ud over de offentlige tv-selskaber to kommercielle tv-selskaber på det landsdækkende danske tv-marked, nemlig TvDanmark og TV3/3+. De kommercielle tv-stationer konkurrerede med TV2 på det landsdækkende tv-reklamemarked. TvDanmark er en del af SBS Broadcasting SA og sendte to kanaler i Danmark. TvDanmark har siden 1997 sendt kanalen TvDanmark2 via et netværk bestående af 10 lokale kommercielle tv-stationer og har siden 2000 på en britisk sendetilladelse sendt satellitkanalen TvDanmark1. Satellitkanalerne TV3 og 3+ begyndte at sende i 1992. De er en del af Modern Times Group (MTG).
II.1.2. LOVFÆSTEDE KRAV I PERIODEN 1995-2002
(28)
Public service-opgaven var i undersøgelsesperioden 1995-2002 reguleret i en række forskellige affattelser af lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (herefter benævnt »radio- og fjernsynsloven«) (16).
(29)
TV2’s opgave består i at producere og sprede landsdækkende og regionale tv-programmer. Spredningen kan ske ved hjælp af radioanlæg, herunder satellit- eller kabelsystemer. Det er kulturministeren, der udsteder regler for TV2's public service-forpligtelser.
(30)
TV2 har public service-forpligtelser. I henhold til radio- og fjernsynsloven (1994-loven, der var gældende i den relevante periode) (17) er TV2 en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionale TV2-virksomheder skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen.
(31)
Som det blev anført i dommen (18), har den nærmere definition af TV2's public service-opgave udviklet sig med tiden, men alle definitioner af TV2's public service-forpligtelser i de forskellige dele af undersøgelsesperioden indeholder de samme krav til »kvalitet, alsidighed og mangfoldighed«, som er de kvalitativt væsentligste krav til den public service-virksomhed, der er overdraget til TV2.
(32)
En yderligere definition af public service-opgaven findes i vedtægten for TV2. Vedtægten fastsætter bl.a. de forpligtelser, TV2's sendevirksomhed er underlagt, hvad angår kunst og kultur, dansk filmproduktion og programmer for børn, unge og etniske minoriteter. TV2 er også forpligtet til at udsende beredskabsmeddelelser til befolkningen.
(33)
TV2's public service-virksomhed finansieres med TV2's andel af licensmidlerne, indtægterne af reklamer på TV2 samt andre indtægter. I den version af radio- og fjernsynsloven, der var gældende i 1994 (19), var det fastsat, at TV2's samlede virksomhed finansieres ved beløb, der overføres fra TV2-fonden i overensstemmelse med de af kulturministeren fastsatte rammebudgetter, og gennem indtægter ved salg af programmer og andre ydelser, tilskud m.v. Det bemærkes, at TV2 i årene 1995 og 1996 modtog sin andel af licensmidlerne samt reklameindtægterne fra en særlig fond, TV2-fonden (20).
(34)
Bestemmelserne om spredning af kommercielle tv-stationer til områder, der går ud over ét lokalt område, er fastlagt i radio- og fjernsynslovens kapitel 5. Kapitel 6 omhandler lokal radio- og fjernsynsvirksomhed. De krav, der stilles, drejer sig i alt væsentligt om udstedelse af en tilladelse. De programkrav, der stilles til indehavere af en sådan tilladelse, er fastlagt i bekendtgørelse nr. 874 om europæiske programmer og bekendtgørelse nr. 1349 om lokal radio- og fjernsynsvirksomhed (21). Ifølge disse bekendtgørelser skal netværksstationer, der har fået en lokal tv-tilladelse, sende lokale programmer i mindst én time om dagen og producere en betydelig del af deres programmer på dansk eller til et dansk publikum. Eftersom TV3, 3+ og TvDanmarks kanal 1 sendes på britisk sendetilladelse, gælder disse regler kun for TvDanmark2.
II.1.3. TV2's KOMMERCIELLE VIRKSOMHED
(35)
I perioden 1995-2002 har TV2 haft en række kommercielle aktiviteter, siden selskabet den 1. januar 1997 (22) fik særskilt tilladelse hertil, og denne kommercielle virksomhed kan omfatte udnyttelse af teknisk udstyr, oprettelse af nye selskaber eller indskud af kapital i eksisterende selskaber. I årene 1995-2002 har denne virksomhed bl.a. omfattet reklamer, salg af programmer, udlejning af master, merchandising, internetaktiviteter og videresalg af sportsrettigheder.
(36)
Siden januar 2001 har TV2 haft pligt til at foretage regnskabsmæssig adskillelse mellem sin public service-virksomhed og »al anden virksomhed«, hvis omsætningen ved sidstnævnte overstiger 5 % af den samlede omsætning og 3 mio. DKK om året. TV2 skulle regnskabsføre de fulde omkostninger, priserne på de produkter og tjenester, der ikke faldt ind under public service, skulle fastsættes på grundlag af markedsmæssige vurderinger, og overførsel af kapital mellem public service-virksomhed og anden virksomhed skulle ske på markedsøkonomiske vilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og måtte ikke indeholde licensmidler (23).
II.2. FORANSTALTNINGERNE
(37)
I perioden 1995-2002 fik TV2 tilført licensmidler.
(38)
Det er kulturministeren, der for et eller flere år ad gangen fastsætter størrelsen af de licensafgifter, som alle ejere af radio- og fjernsynsmodtagere skal betale (24). Tv-licensafgifterne opkræves af DR, og disse licensmidler fordeles mellem DR og TV2 efter ministerens nærmere bestemmelse i henhold til en medieaftale i folketinget.
(39)
Kulturministeren fastsætter nærmere regler om afgiftspligtens indtræden og ophør, om betalingsfrister og opkrævning samt om rykkergebyrer m.v. I overensstemmelse med lov om renter påløber der renter af for sent betalt licens. Ubetalte afgifter og gebyrer kan inddrives af Hypotekbanken. De kan bl.a. inddrives ved indeholdelse i løn hos den pågældende efter reglerne om inddrivelse af personlige skatter i kildeskatteloven.
(40)
Indtil 1997 fik TV2 tilført sine midler (licensmidler og reklameindtægter) gennem TV2-fonden. Siden 1997 har TV2 fået sin andel af licensmidlerne direkte fra DR.
(41)
I 1995 og 1996 fik TV2 overført reklameindtægter fra TV2-fonden (25).
(42)
Desuden fik TV2 tilført 58 mio. DKK fra Radiofonden til øget engagement i dansk filmproduktion.
(43)
Da TV2-fonden blev nedlagt i 1997, modtog TV2 fra TV2-fonden derudover 167 mio. DKK til investeringer i digitalisering af sine produktionssystemer og 50 mio. DKK til dækning af driftsomkostninger.
(44)
TV2 har desuden været fritaget for betaling af selskabsskat i henhold til selskabsloven. Den fordel, denne fritagelse indebar for TV2 i undersøgelsesperioden, beløber sig til 159,4 mio. DKK. I januar 2001 indførte den danske stat en ordning, der skulle neutralisere skattefritagelsens virkninger for TV2's kommercielle virksomhed. TV2 har måttet overføre 30 % af sit årlige overskud af anden virksomhed til public service-virksomheden. Denne sats svarer til den almindelige selskabsskattesats, som Danmark indførte i 2000.
(45)
TV2's etableringsomkostninger og driftsunderskud i den første tid blev finansieret ved statslån. Ifølge de oprindelige låneaftaler skulle TV2 betale renter af hovedstolen og tilbagebetale hele hovedstolen. Men i hele undersøgelsesperioden har TV2 været fritaget for betaling af renter og har fået henstand med afdragene på lånene. Den fordel, som de rente- og afdragsfrie etablerings- og driftslån indebar i undersøgelsesperioden, beløber sig til 341,8 mio. DKK.
(46)
Indtil slutningen af 1996 blev der af staten udstedt statsgarantier som sikkerhed for lån, som TV2-fonden optog til finansiering af driften af TV2. De statsgaranterede lån blev overført til TV2, da TV2-fonden blev nedlagt. TV2's fordel ved denne statsgaranti beløber sig til 9,8 mio. DKK.
(47)
Danmark havde i undersøgelsesperioden adgang til tre landsdækkende jordbaserede sendefrekvenser, der var forbeholdt de offentlige tv-stationer. Den ene frekvens var forbeholdt TV2, den anden var forbeholdt DR, og den tredje frekvens var afsat til digital-tv.
(48)
TV2 betalte en afgift for brugen af den reserverede landsdækkende sendemulighed til IT- og Telestyrelsen, som var et statsligt organ, der sorterede under ministeriet for videnskab, teknologi og udvikling (26). Størrelsen af denne afgift var fastsat på finansloven. I undersøgelsesperioden betalte TV2 årligt mellem 2 og 4 mio. DKK i frekvensafgifter.
(49)
Danmark rådede også over frekvenser med kun regional dækning. I 1997 indførte regeringen mulighed for at uplinke regionale frekvenser for at opnå større dækning (netværk). I perioden 1998-2001 skulle alle kommercielle lokale tv-stationer med tilladelse til at sende i en netværksopsætning betale en årlig afgift til staten (27). TV2's regionale virksomheder var ikke afgiftspligtige, da de sendte i »vinduer« på TV2's landsdækkende frekvens. Den kommercielle tv-station TvDanmark var den eneste operatør, der betalte denne afgift for sin anden kanal. Den samlede afgift, TvDanmark har betalt, beløber sig til 85,0 mio. DKK.
(50)
Alle ejere af fællesantenneanlæg havde pligt til at sende TV2's public service-programmer i deres anlæg (must-carry).
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER OG FRA DANMARK
(51)
Efter sin beslutning om at indlede formel undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen for det første bemærkninger fra forskellige interesserede parter. Disse bemærkningers hovedindhold opsummeres nedenfor.
(52)
TvDanmark fandt, at statens tilrådighedsstillelse af en landsdækkende sendefrekvens udgjorde statsstøtte, eftersom staten gav afkald på indtægter af dette knappe aktiv. Konkurrenterne havde kun en dækning på maksimalt 77 %. TvDanmark bemærkede, at den omstændighed, at netværksafgiften kun blev opkrævet af TVDanmark2 og ikke af TV2's lokalstationer, selv om de økonomisk og kommercielt befandt sig i samme situation, udgjorde statsstøtte til TV2's lokalstationer. Ifølge ACT, Antena 3 TV og Telecinco krævede EU's neutralitetsprincip i relation til sendemuligheder, at afgiften måtte pålægges enhver form for netværk.
(53)
ACT, Antena 3 TV og Telecinco bemærkede med hensyn til fritagelsen for selskabsskat, at forpligtelsen til at overføre 30 % af overskuddet af kommerciel virksomhed til TV2's public service-virksomhed ikke kunne betragtes som svarende til betaling af selskabsskat til staten, eftersom den fordrejede konkurrencen på tv-markedet.
(54)
Flere tredjeparter gjorde gældende, at definitionen af TV2's public service-opgave ikke var legitim. De anfægtede også, at betingelserne angående denne opgaves overdragelse og proportionalitetsbetingelserne var opfyldt. Specielt gjorde TvDanmark gældende, at Kommissionen ved beregning af overkompensationen burde tage hensyn til de fordele, TV2 opnåede i kraft af selskabsskattefritagelsen, de rente- og afdragsfrie etableringslån, statsgarantien for driftslån og den vederlagsfrie sendefrekvens. TvDanmark pegede på, at der generelt kun var begrænsede markedsudsving i tv-reklameindtægter, og at de ikke kunne retfærdiggøre TV2's opbygning af kapital.
(55)
Hvad reklamemarkedet angår, gjorde TvDanmark gældende, at TV2's prissætning ikke satte de kommercielle operatører i stand til at få dækket deres stand alone-omkostninger. TvDanmark måtte prissætte sin TRP ca. 30-40 % under TV2 for at blive accepteret på markedet (TV2's TRP eller GRP har større værdi på grund af den bedre dækning) (28). På grund af TV2's enestående position bl.a. med hensyn til dækning og programbudget ville en annoncør altid placere en del af sit reklamebudget hos TV2 for at opnå den størst mulige effekt, dvs. flest mulige kontakter, størst mulig rækkevidde og/eller frekvens med et givet budget. TvDanmark fremlagde tal, der viste, at TvDanmark havde været tabsgivende siden 1997-2002, og hævdede, at den unfair konkurrence fra TV2 forhindrede TvDanmark i at generere tilstrækkelige indtægter. TvDanmark fremlagde også en analyse af priserne på det danske marked for tv-reklamer udarbejdet af Copenhagen Economics. I denne analyse blev gennemsnits- og marginalpriserne på markedet sammenlignet, og det blev konkluderet, at der kun var konkurrence om residualefterspørgslen, og at en sammenligning derfor burde baseres på marginalpriserne. TvDanmark fremlagde desuden sammenligninger mellem TV2's priser og andre medietypers priser og priser i andre lande.
(56)
TV3 fremførte, at stationen var nødt til at yde meget store rabatter på reklameblokke for at få accept på markedet, fordi TV2 tilbød ekstra marginalrabatter på den resterende del af annoncørernes tv-reklamebudgetter, hvis de også placerede denne del hos TV2.
(57)
Efter sin beslutning om at indlede formel undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen for det andet også bemærkninger fra de danske myndigheder. Disse bemærkningers hovedindhold opsummeres nedenfor.
(58)
De danske myndigheder fandt ikke, at sendefrekvenserne til TV2 kunne betragtes som en fordel, eftersom lokale tv-stationer også råder over sendefrekvenser forbeholdt dem. TV2 havde derfor ikke fået særbehandling. TV2 havde ligesom andre stationer betalt en afgift for brugen af frekvensen.
(59)
Hvad selskabsskattefritagelsen angik, bemærkede de danske myndigheder, at overskuddet af den kommercielle virksomhed var af ganske begrænset omfang, og at den metode, der var valgt til at neutralisere virkningerne af TV2's selskabsskattefritagelse for de kommercielle aktiviteter, forhindrede, at disse aktiviteter opnåede en økonomisk fordel som følge af fritagelsen.
(60)
Med hensyn til proportionalitet bemærkede de danske myndigheder, at tilførslen af 167 mio. DKK fra TV2-fonden var afsat til digitalisering af tv-nettet. Pengene kunne derfor ikke betegnes som fri egenkapital.
(61)
De danske myndigheder anførte desuden, at overskuddet i årene 1995-2002 afspejlede et rimeligt afkast i forhold til TV2's omsætning. Kapitalen var desuden nødvendig som stødpude i tilfælde af pludselige fald i reklameindtægterne, og TV2 var i henhold til loven afskåret fra at optage lån på over 4 % af årsomsætningen. Desuden handlede staten i overensstemmelse med princippet om »den almindelige markedsøkonomiske investor«, da TV2's egenkapital ikke oversteg, hvad en normal markedsøkonomisk investor ville have indskudt. En sådan kapital var ikke i strid med traktaten, for så vidt den ikke blev brugt til at krydssubsidiere TV2's kommercielle aktiviteter.
(62)
Hvad angår TV2's adfærd på reklamemarkedet, bemærkede de danske myndigheder, at TV2 konsekvent havde fastsat sine priser ud fra et ønske om at opnå størst mulig indtjening. Prissætningen foregik udelukkende på basis af udbud og efterspørgsel. Priserne blev fastsat årligt på basis af skøn fra TV2's reklameafdeling over den kommercielle seerandel (aldersgruppen 21-50 år), programplanerne, konjunkturudviklingen og konkurrencesituationen på markedet. TV2's driftsomkostninger indgik ikke i dette skøn, og det gjorde licensmidlernes størrelse heller ikke. TV2 havde de højeste priser på det danske marked, og der kunne derfor ikke være tale om, at der skulle være foretaget underbydning af priser med den virkning, at det medførte et øget behov for statslig finansiering.
(63)
De danske myndigheder fremlagde en rapport fra RBB Economics om konkurrencen på det danske marked for tv-reklamer. I rapporten blev det konkluderet, at TV2's gennemsnitlige nettopriser rent faktisk lå over konkurrenternes priser, og at forskellene i TV2's og TvDanmarks reklamepriser skyldtes forskelle i deres indbyrdes styrkeforhold i relation til programflade og evne til at generere seere.
(64)
Efter dommen anmodede Kommissionen for det tredje de danske myndigheder om at fremsende deres vurdering af dommens konsekvenser for sagen.
(65)
De danske myndigheder fremsendte deres bemærkninger sammen med bemærkninger fra TV2. Hovedindholdet i disse bemærkninger opsummeres i det følgende.
(66)
Hvad angår reklameindtægterne fra årene 1995 og 1996, gjorde de danske myndigheder og TV2 gældende, at den danske stat ikke havde nogen kontrol over disse indtægter, som derfor ikke kunne betragtes som statsmidler. Hvad tallene angår, bekræftede de danske myndigheder ikke de beløb, Kommissionen anførte, men udtalte, at der ved beregning af reklameindtægterne for årene 1995 og 1996 måtte tages hensyn til, at en del af de penge, der kom fra TV2-fonden, blev brugt til at finansiere TV2-regionerne, og at denne del kun kunne hidrøre fra licensmidlerne. De danske myndigheder medgav dog, at der under alle omstændigheder skulle tages hensyn til reklameindtægterne ved beregning af nettoomkostningerne ved public service-opgaven, og at reklameindtægter er indtægter, der genereres ved public service-virksomheden.
(67)
De danske myndigheder og TV2 henviste desuden til Rettens dom som belæg for, at betingelserne i Altmark-dommen af 24. juli 2003 (29) var opfyldt. I den sammenhæng pegede de danske myndigheder på, at TV2-sagen ligesom BUPA-sagen (30) drejer sig om forhold, der allerede bestod før afsigelsen af Altmark-dommen. De fandt, at kriterierne i Altmark-dommen måtte anvendes i overensstemmelse med ånden i og formålet med disse kriterier, således at der tages hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Efter de danske myndigheders opfattelse fulgte det af dommen, at Retten alene kræver, at den danske stat »i det væsentlige« skal have sikret overholdelsen af Altmark-betingelserne.
(68)
De danske myndigheder og TV2 fandt nærmere betegnet, at den fremgangsmåde, der blev anvendt til at fastsætte licensmidlerne, var gennemsigtig og opfyldte kravene i den anden Altmark-betingelse, i det mindste i det væsentlige, hvilket efter deres opfattelse er tilstrækkeligt ifølge Rettens dom. De fandt, at også den tredje betingelse var opfyldt, for så vidt TV2 fik lov til at beholde et rimeligt overskud. Hvad den fjerde Altmark-betingelse angår, fremhævede de den omfattende kontrol, TV2 var underlagt, og henviste desuden til BUPA-sagen og Rettens dom som belæg for, at denne betingelse til en vis grad burde lempes i denne sag eller kun overholdes i det væsentlige. Under henvisning til Chronopost-sagen (31) pegede de endvidere på, at det i praksis ikke er muligt at sammenligne TV2 med en typisk veldrevet virksomhed. De danske myndigheder fastholdt også, at kompensationen bør godkendes efter kriteriet om den markedsøkonomiske investor.
(69)
De danske myndigheder og TV2 fandt endvidere, at statsstøtten bør erklæres forenelig med det indre marked. De redegjorde for den proces, der førte til opbygning af kapital i TV2, og for de forskellige årsager til, at denne kapital blev fundet nødvendig for, at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(70)
Efter Rettens dom indkom der også bemærkninger fra nogle tredjeparter. De gjorde i alt væsentligt gældende, at Altmark-betingelserne ikke burde anses for at være opfyldt, især fordi de økonomiske analyser, som Retten henviste til, ikke udgjorde noget tilstrækkeligt belæg for, at den anden og den fjerde betingelse var opfyldt. De pegede også på, at Kommissionen burde fastholde den konklusion, den havde draget i den annullerede tilbagesøgningsbeslutning, nemlig at støtten ikke var forenelig.
IV. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
IV.1. STATSSTØTTE EFTER ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(71)
Artikel 107, stk. 1, i TEUF fastsætter, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(72)
Kommissionen skal herefter vurdere, om de ovenfor beskrevne foranstaltninger udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.1. STATSMIDLER OG TILREGNELIGHED
(73)
Kommissionen skal tage stilling til, om de omhandlede foranstaltninger indebar anvendelse af statsmidler.
(74)
Hvad licensmidlerne angår, har Kommissionen noteret sig, hvad Retten anførte herom i sin dom (32). I særdeleshed fastsættes beløbet af de danske myndigheder, betalingsforpligtelsen følger ikke af et kontraktforhold mellem TV2 og dennes debitor, men er blot en følge af at eje et fjernsyn eller en radio, opkrævningen gennemføres i givet fald i overensstemmelse med reglerne om skatteopkrævning, og det er den danske myndighed, som fastlægger den del af licensmidlerne, der tilfalder TV2. Retten konkluderede derfor, at licensmidlerne er til rådighed for de danske myndigheder og under disses kontrol, og at de således udgør statsmidler.
(75)
Hvad angår reklameindtægterne for årene 1995 og 1996, anførte Retten i sin dom, at licensmidler og reklameindtægter er af forskellig karakter (33).
(76)
I sin dom (34) fandt Retten i den forbindelse, at Kommissionen ikke havde givet en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor reklameindtægterne fra 1995 og 1996 skulle betragtes som statsmidler.
(77)
I lyset af Preussen Elektra-dommen (35) skal Kommissionen derfor undersøge, om reklameindtægterne for årene 1995 og 1996 kan kvalificeres som statsmidler. Med henblik herpå skal den tage stilling til, om disse reklameindtægter var under den danske stats kontrol.
(78)
Kommissionen hæfter sig i den forbindelse ved følgende elementer, som er relevante for afgørelsen af, om reklameindtægterne i årene 1995 og 1996 udgør statsmidler.
(79)
I 1995 og 1996 fik TV2 tilført reklameindtægterne fra TV2-fonden, der selv fik reklameindtægterne fra TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame var et selvstændigt statsejet selskab, der var uafhængigt af TV2. Det blev oprettet til på et forretningsmæssigt grundlag at formidle reklameindslag i TV2 (36). Der bestod et kontraktforhold mellem TV2 Reklame og reklamekunderne.
(81)
Der var ingen forpligtelse til at overføre TV2 Reklames indtægter til TV2-fonden. Det var derimod den danske stat, der traf afgørelse om overførslerne (37). Afgørelsen, om hvor stor en del af TV2 Reklames overskud der skulle overføres til TV2-fonden, blev truffet af kulturministeren. Den blev truffet for et eller flere år ad gangen og med folketingets (finansudvalgets) godkendelse. Kulturministeren kunne bestemme, at den del af overskuddet, der ikke blev overført, skulle bruges til tilbagebetaling på den tidligere stillede statsgaranti for TV2 Reklame eller til kulturelle formål.
(82)
I praksis var det i 1995 og 1996 det fulde overskud, der blev overført fra TV2 Reklame til TV2-fonden.
(83)
TV2-fonden blev oprettet med det formål at tilføre TV2 indtægter af licensmidler og reklameindtægter. TV2-fonden tilhørte TV2-koncernen. Den blev administreret af TV2's bestyrelse.
(84)
Der var ingen forpligtelse til hvert år at overføre pengene fra TV2-fonden til TV2. Det var derimod den danske stat, der traf afgørelse om overførslen til TV2. For TV2-fonden var ifølge loven forpligtet til at overføre midler til TV2 i overensstemmelse med de rammebudgetter, som kulturministeren opstillede (38).
(85)
Faktisk fik TV2 i 1995 og 1996 ikke overført alle reklameindtægterne fra TV2-fonden.
(86)
Desuden var der i TV2-fonden ingen regnskabsadskillelse mellem reklameindtægterne og licensmidlerne. De indtægter, der ikke blev overført til TV2, forblev indestående i TV2-fonden. De blev overført til TV2, da TV2-fonden blev nedlagt.
(87)
Ifølge TV2 og de danske myndigheder tilhørte reklameindtægterne TV2, og TV2 havde et retskrav på disse indtægter. De henviste til justitsministerens brev af 22. november 2003, hvori det var anført, at TV2-fondens midler kun kunne bruges til TV2's aktiviteter. Efter TV2's og de danske myndigheders opfattelse var der derfor en juridisk forpligtelse til i sidste ende at overføre TV2-fondens reklameindtægter til TV2. Men som det fremgår af det ovenstående, var der i henhold til loven ingen forpligtelse til at overføre alle reklameindtægterne til TV2, derimod skulle ministeren helt konkret træffe afgørelse om, hvorvidt og hvor meget der skulle overføres til TV2.
(88)
I relation til TV2 gælder desuden, at TV2 ikke havde noget kontraktforhold til annoncørerne og ingen indflydelse på reklamevirksomheden (39). Den danske regering bekræftede, at de forventede reklameindtægter for det kommende år blev fastlagt uafhængigt af TV2.
(89)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen, at ministeren havde kontrol over midlerne i TV2 Reklame og TV2-fonden. I særdeleshed bemærkes, i) at det var den danske stat, der bestemte, om alle eller en del af reklameindtægterne skulle overføres til TV2-fonden og til TV2, ii) at TV2 i 1995 og 1996 ikke fik overført alle reklameindtægterne, og iii) at de reklameindtægter, der ikke blev overført, forblev i TV2-fonden, hvor de i praksis var blandet sammen med licensmidlerne.
(90)
Kommissionen finder derfor, at de reklameindtægter i årene 1995 og 1996, som TV2 fik overført fra TV2 Reklame og TV2-fonden, i denne konkrete sag udgør statsmidler.
(91)
Men selv i det tilfælde, hvor reklameindtægterne ikke blev anset for at udgøre statsmidler - quod non - ville det ikke ændre noget ved størrelsen af den statsstøtte, der kunne anses for at være forenelig. I overensstemmelse med Kommissionens faste beslutningspraksis og radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (40) skal der tages hensyn til indtægter hidrørende fra public service-virksomheden, såsom reklameindtægter, ved beregning af nettoomkostningerne ved public service-opgaven, hvilket betyder, at selv om disse indtægter ikke blev betragtet som statsmidler, mindsker de behovet for offentlig finansiering. Denne opfattelse deles af de danske myndigheder (41).
(92)
Også ved ad hoc-tilførslen af midler til TV2 fra Radiofonden var der tale om licensmidler, der blev stillet til rådighed for TV2 efter statens beslutning. Det samme er tilfældet med ad hoc-tilførslen af midler fra TV2-fonden, da den blev nedlagt, for rent bortset fra, at den danske stat som nævnt ovenfor havde kontrol over TV2-fonden, blev midlerne fra TV2-fonden kun stillet til rådighed for TV2 ved statens beslutning. Eftersom disse midler forblev under offentlig kontrol, må de således også betragtes som statsmidler. Og da reklameindtægterne må anses for at udgøre statsmidler, og overførslen til TV2 ved nedlæggelsen af TV2-fonden under alle omstændigheder blev besluttet af staten, kan de danske myndigheders argument om, at det beløb, der blev overført til TV2 ved nedlæggelsen af TV2-fonden, udelukkende stammede fra reklameindtægter, ikke ændre noget ved denne konklusion.
(93)
Hvad de øvrige statslige foranstaltninger angår, finder Kommissionen, at der er tale om anvendelse af statsmidler i forbindelse med selskabsskattefritagelsen, eftersom afkald på skatteprovenu svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (42).
(94)
De rente- og afdragsfrie lån til TV2 er ydet direkte af staten over statsbudgettet. Ved at give afkald på renter og afdrag på disse lån mister staten indtægter, og det er derfor klart, at disse midler udgør statsmidler. Desuden er det den danske stat, der garanterer for driftslån. Fordelen ved en statsgaranti er, at risikoen i forbindelse med garantien bæres af staten. For det forhold, at staten bærer risikoen, bør der normalt betales et vederlag i form af en passende præmie. Giver staten afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for TV2 og et dræn på statens ressourcer (43).
(95)
Staten har desuden forbeholdt TV2 en landsdækkende sendefrekvens, som TV2 betaler en frekvensafgift for til et statsligt organ. Den årlige afgift, TV2 har betalt, har svinget mellem 2 og 4 mio. DKK i undersøgelsesperioden.
(96)
I mangel af et sammenligningsgrundlag for den afgift, der betales for den landsdækkende sendefrekvens, kan den kun sammenholdes med den afgift, der betales for tilladelsen til at nå ud til en større befolkningsdel gennem en netværkopsætning. Den frekvensafgift, TV2 betalte for landsdækkende sendemulighed, er betydeligt lavere end den netværksafgift, TvDanmark har måttet betale, og som har svinget mellem 5 mio. DKK i 1997 og 30 mio. DKK i 2001, til trods for at TvDanmark med sit netværk af regionale frekvenser kun når op på en dækning på 77 %. TV2 har således været i stand til at nå ud til en større del af den danske befolkning til en lavere pris.
(97)
Kommissionen finder derfor, at frekvensafgiften ikke afspejler markedsvilkårene, og at staten ved ikke at kræve en afgift beregnet på grundlag af markedsvilkårene for dette aktiv har givet afkald på et afgiftsprovenu til statsbudgettet.
(98)
Da TV2 ikke sender ved at bruge en opsætning af lokale frekvenser for at kunne lave et nationalt netværk, er TV2 derimod ikke underlagt netværksafgiften. Eftersom staten ikke havde nogen hjemmel til at opkræve denne afgift af TV2, gav den ikke afkald på et afgiftsprovenu, og der er følgelig ingen statsmidler involveret her.
(99)
På samme måde kan Kommissionen ikke se noget element af statsmidler i den lovmæssige forpligtelse for ejere af fællesantenneanlæg til at fordele public service-programmerne i disse anlæg (must-carry), eftersom der hverken er tale om, at staten giver afkald på nogen indtægt, eller at den aktivt overfører penge til disse operatører. Denne adgang giver ikke TV2 nogen økonomisk fordel hidrørende fra statsmidler (44).
(100)
Alle de ovennævnte foranstaltninger kan tilregnes staten, eftersom de som beskrevet ovenfor på den ene eller den anden måde forudsatte en beslutning truffet af den danske stat.
IV.1.2. SELEKTIV FORDEL OG FORDREJNING AF KONKURRENCEN
(101)
Kommissionen finder, at licensmidlerne, ad hoc-tilførslerne fra TV2-fonden (herunder reklameindtægterne for 1995 og 1996) og Radiofonden, fritagelsen for selskabsskat, de rente- og afdragsfrie lån og statsgarantien på driftslånene samt adgangen på favorable vilkår til en landsdækkende frekvens gav TV2 en økonomisk og finansiel fordel, der fritog stationen for driftsomkostninger, den normalt skulle bære over sit budget. TV2's konkurrenter modtog desuden ikke de samme midler.
(102)
Men statslige foranstaltninger, der kompenserer for nettomeromkostningerne ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, skal ikke betragtes som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, når de fire betingelser opstillet af Domstolen i Altmark-dommen (45) er opfyldt:
-
for det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret
-
for det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
og for det fjerde, når udvælgelsen af den virksomhed, hvortil der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke sker under en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(103)
Som mere indgående beskrevet i denne afgørelses afsnit om foranstaltningernes forenelighed (se betragtning 160 ff. nedenfor), følger det af Rettens dom, at den første Altmark-betingelse er opfyldt.
(104)
Hvad angår den anden Altmark-betingelse om, at kriterierne for beregningen af kompensationen skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, skal Kommissionen vurdere de retlige og økonomiske omstændigheder, hvorunder de licensmidler, som TV2 skulle have tilført, blev fastlagt i den undersøgte periode. Kommissionen har i den forbindelse noteret, at det foregik efter følgende fremgangsmåde.
(105)
Ifølge punkt 29 og 30 i de danske myndigheders brev af 24. marts 2003 var det i den radio-og fjernsynslov, som var gældende i den undersøgte periode (46), angivet, hvorledes TV2's samlede virksomhed skulle finansieres (licensmidler, reklameindtægter og andre indtægtskilder), og at det var kulturministeren, der fastlagde TV2's og DR's andele af licensmidlerne og dermed også den kompensation, TV2 skulle have. Det bemærkes, at TV2 i årene 1995 og 1996 fik overført sin andel af licensmidlerne fra TV2-fonden.
(106)
Det var fast praksis, at størrelsen af denne kompensation blev fastlagt af ministeren i samråd med folketingets finansudvalg som led i den medieaftale, der var indgået med flertallet af de politiske partier i folketinget. I den relevante periode var der tre medieaftaler - medieaftalen for 1994-1997, som blev indgået den 16. september 1993, medieaftalen for 1997-2000, som blev indgået den 10. maj 1996, og medieaftalen for 2001-2004, indgået den 28. marts 2000.
(107)
Licensmidlerne blev således fastlagt for en ret lang periode. I undersøgelsesperioden blev den kompensation, der blev ydet til TV2, ikke underlagt nogen efterfølgende revurdering, heller ikke i tider, hvor TV2's reklameindtægter faldt. Selv om TV2's reklameindtægter f.eks. faldt kraftigt i 1999, blev der således ikke foretaget nogen justering af kompensationen.
(108)
Ifølge de danske myndigheder blev kompensationen fastlagt på grundlag af en pris- og lønindeksering af TV2's budget og regnskaber samt ud fra en økonomisk analyse.
(109)
Indgående økonomiske analyser blev i 1995 og 1999 foretaget af revisionsfirmaet KPMG. Ved udarbejdelsen af 1999-rapporten blev KPMG bistået af en følgegruppe bestående af repræsentanter for de førende aktører på markedet, bl.a. også konkurrenter til TV2. Der blev især taget hensyn til oplysninger om potentielle indtægter af andre indtægtskilder end licensmidler, bl.a. reklameindtægter.
(110)
I punkt 164 og 165 i sit brev af 24. marts 2003 oplyste de danske myndigheder, at KPMG's konsulentrapporter, der havde til formål at skønne over den mest sandsynlige udvikling i reklameomsætningen på det danske reklamemarked og TV2's indtægtsmuligheder samt at identificere usikkerhederne forbundet ved disse skøn, blev udarbejdet for at give den danske regering og folketinget et bedre beslutningsgrundlag for fastsættelse og fordeling af licensmidler ved de mediepolitiske forhandlinger.
(111)
Ifølge de danske myndigheder var de dokumenter, der blev lagt til grund for fastlæggelsen af kompensationen, offentligt tilgængelige. Medieaftalerne blev bekendtgjort i pressemeddelelser og i Folketingstidende. Lovgivningen til gennemførelse af medieaftalerne blev bekendtgjort i Lovtidende. Også TV2's regnskaber blev offentliggjort, sammen med de ovennævnte økonomiske analyser.
(112)
I lyset af Rettens dom skal Kommissionen tage stilling til, om der på grundlag af den ovenfor beskrevne fremgangsmåde kan drages den konklusion, at den anden Altmark-betingelse var opfyldt.
(113)
Kommissionen har på den ene side noteret sig, at Retten i sin dom (47) udtalte, at »(…) det ikke kan udelukkes, at fremgangsmåden for fastsættelse af den del af licensmidlerne, der tilfalder TV2, kan udgøre en objektiv og gennemsigtig fremgangsmåde, særligt idet den indebærer Folketingets medvirken, hviler på økonomiske analyser udarbejdet af et revisionsfirma med bistand fra en sagkyndig følgegruppe, hvori bl.a. TV2's konkurrenter deltog, og idet disse analyser ligesom TV2's årsregnskaber blev offentliggjort. Det kan således ikke udelukkes, at en seriøs analyse af denne fremgangsmåde i givet fald ville føre til den konklusion, at Kongeriget Danmark, selv før Domstolen fastslog Altmark-betingelserne, i det væsentlige sikrede overholdelsen af den anden af disse betingelser«. Retten fastslog desuden, at »størrelsen af den del af licensmidlerne, der tilfaldt TV2, blev beregnet, idet det netop blev antaget, at de andre statslige foranstaltninger til fordel for tv-selskabet blev opretholdt (48)« (dvs. selskabsskattefritagelsen osv.).
(114)
Kommissionen finder, at den omstændighed, at folketinget deltog i den proces, der førte til fastsættelse af licensmidlerne, i nogen grad sikrede en vis gennemsigtighed og objektivitet. Endvidere blev medieaftalerne, som fastsatte de licensmidler, der skulle tilføres TV2, indgået på forhånd for flere år, og i løbet af den undersøgte periode blev kompensationen til TV2 aldrig sidenhen justeret.
(115)
De økonomiske rapporter, som blev udarbejdet af KPMG, indeholdt imidlertid kun skøn over TV2's fremtidige reklameindtægter (dvs. indtægtssiden). Disse økonomiske rapporter tog ikke stilling til omkostningssiden ved kompensationens beregning, og det er Kommissionens indtryk, at medieforligene kun var baseret på indeksering af TV2's omkostninger i de foregående år. De danske myndigheder oplyste da også, at kompensationen blev beregnet på grundlag af en pris- og lønindeksering af TV2's budgetter og regnskaber samt på basis af de økonomiske analyser, der alene beskæftigede sig med indtægtssiden og ikke omfattede den periode, der var dækket af den medieaftale, som blev indgået den 16. september 1993.
(116)
Desuden var der ingen oplysninger om, efter hvilke kriterier kompensationen skulle beregnes. Kompensationens størrelse var fastlagt på forhånd, men kravet i den anden Altmark-betingelse er, at de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(117)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen derfor, at den anden Altmark-betingelse ikke er opfyldt. Under alle omstændigheder er Altmark-betingelserne kumulative, og det er Kommissionens vurdering, at den fjerde betingelse ikke er opfyldt (se nedenfor).
(118)
Ifølge den fjerde Altmark-betingelse skal public service-virksomheden udvælges efter en procedure for tildeling af offentlige kontrakter eller »størrelsen af den nødvendige kompensation skal fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne«.
(119)
I den foreliggende sag blev public service-virksomheden TV2 ikke udvalgt efter en offentlig udbudsprocedure. Kommissionen skal derfor tage stilling til, om kompensationens størrelse blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(120)
De økonomiske og retlige omstændigheder omkring fastlæggelsen af kompensationen til TV2 blev beskrevet ovenfor. I lyset af Rettens dom og under hensyntagen til, at Retten bemærkede, at den fremgangsmåde, Kongeriget Danmark havde indført til fastsættelse af de licensmidler, TV2 skulle have tilført i årene fra 1995 til 2002, bl.a. indebar økonomiske analyser foretaget med bistand fra TV2's konkurrenter, må Kommissionen i særdeleshed tage hensyn til KPMG's rapporter for 1995 og 1999 ved vurderingen af, om der blev foretaget en sammenligning mellem TV2's omkostninger og en typisk veldrevet operatørs omkostninger.
(121)
Konsulentrapporterne fra KPMG ser på forskellige scenarier for udviklingen på reklamemarkedet i de respektive licensperioder. De indeholder ingen oplysninger om TV2 som sådan (f.eks. om TV2's finansielle situation eller driftsomkostninger), men de illustrerer, hvordan reklameindtægterne kunne udvikle sig, og hvor stor en del af det generelle reklamemarked der kunne blive indtægtsgivende for TV2. Disse rapporter, der estimerer den mest sandsynlige udvikling i reklameomsætningen på det danske reklamemarked og identificerer usikkerhedsmomenterne omkring disse estimater, indgik i den fremgangsmåde, de danske myndigheder anvendte til fastsættelse af de licensmideler, TV2 skulle have tilført.
(122)
KPMG-rapporterne indeholder ikke en vurdering af TV2's eller andre operatørers omkostninger, men nøjes blot med at se på udviklingen på reklamemarkedet og TV2's andel af reklameindtægterne. Det bemærkes tillige, at disse rapporter ikke omfatter de to første år i den undersøgte periode, som var dækket af medieaftalen fra 1993.
(123)
Disse rapporter blev i et vist omfang udarbejdet med konkurrenters medvirken. I 1995-rapporten anføres det, at mange interessenter havde været involveret, men det fremgår ikke klart af rapporten, hvem der var tale om. KPMG's 1999-rapport omtaler en følgegruppe af eksperter, hvori rent faktisk konkurrenter til TV2 deltog. Men den kendsgerning, at disse økonomiske rapporter i et vist omfang blev udarbejdet med hjælp fra TV2's konkurrenter, er ikke i sig selv noget belæg for, at der blev foretaget en analyse af konkurrenternes omkostninger.
(124)
Disse rapporter indeholder med andre ord ikke nogen analyse af de omkostninger, som en typisk veldrevet og veludrustet virksomhed ville have ved at opfylde public service-forpligtelserne, men omhandlede derimod snarere mere generelt udsigterne på reklamemarkedet samt størrelsen af TV2's fremtidige reklameindtægter. Det må desuden tilføjes, at priserne på reklamemarkedet fastsættes ud fra forskellige elementer, bl.a. seerandele, og ikke kun på basis af omkostningerne.
(125)
De danske myndigheder og TV2 har også fremført juridiske og faktiske argumenter i relation til den fjerde Altmark-betingelse.
(126)
Danmark henviste for det første til BUPA-sagen og gjorde gældende, at den fjerde Altmark-betingelse ikke nødvendigvis fandt anvendelse, eller i det mindste at Kommissionen i lyset af Rettens dom kun burde tage stilling til, om den i det væsentlige var opfyldt. Kommissionen finder, at der i BUPA-sagen var tale om en ganske særlig situation, i den forstand at den pågældende ordning, som drejede sig om sundhedsydelser, ikke var omkostningsrelateret, idet den i modsætning til, hvad der er tilfældet i andre offentlige sektorer, var baseret på kundernes risikoprofiler. I en sådan situation havde virksomheden derfor ingen mulighed for at øge sin effektivitet via sine omkostninger. For public service tv-stationer er det derimod muligt at beregne kompensationen på basis af omkostninger og indtægter.
(127)
For det andet fremførte Danmark under henvisning til Chronopost-sagen (49), at en public service-station som TV2 ikke kunne sammenlignes med en privat virksomhed. Kommissionen finder imidlertid, at i modsætning til det spørgsmål om omkostningsallokering inden for rammerne af en forenelighedsvurdering, som det drejede sig om i Chronopost-sagen, drejer den fjerde Altmark-betingelse sig netop om, at hvis der ikke er foretaget offentligt udbud, skal der foretages en sammenligning mellem public service-virksomhedens omkostninger og en typisk veldrevet og veludstyret virksomheds omkostninger.
(128)
Danmark gør desuden gældende, at Rigsrevisionen som led i sine løbende undersøgelser af TV2 gennemførte økonomisk revision og forvaltningsrevision af TV2's regnskaber, og at der løbende blev foretaget kontrol, der også omfattede effektivitetaspekter. Kommissionen finder imidlertid ikke, at det forhold, at TV2's regnskaber blev forelagt kulturministeren til godkendelse, er tilstrækkeligt belæg for, at TV2's omkostninger svarer til omkostningerne i en typisk veldrevet virksomhed. Det er desuden tvivlsomt, om ex post-kontrol kan have nogen relevans for opfyldelsen af den fjerde betingelse, hvis der ikke blev foretaget nogen analyse af omkostningerne, før kompensationen blev fastlagt.
(129)
De danske myndigheder har specielt fremdraget Rigsrevisionens 2000-beretning, hvori udviklingen i TV2's produktivitet til en vis grad blev sammenlignet med produktiviteten i DR og udenlandske public service-stationer (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges Television (SVT) and Norsk Riksringkastning (NRK)). I sin beretning fandt Rigsrevisionen, at både DR og TV2 havde forbedret produktiviteten i perioden mellem 1990 og 1999. DR havde reduceret sine omkostninger pr. sendetime ved førstegangsudsendelser mere end TV2, men i 1999 lå timeomkostningerne ved DR's førstegangsudsendelser ikke desto mindre 53 % over TV2's. DR's omkostninger pr. sendetime lå i 1999 ca. 29 % over TV2's. Rigsrevisionen fandt også, at produktivitetsudviklingen i DR og TV2 var bedre eller svarende til produktivitetsudviklingen i de tre andre public service-tv-stationer.
(130)
Denne beretning er imidlertid ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at den fjerde betingelse var opfyldt.
(131)
For beretningen er udarbejdet efter medieaftalerne, der fastsatte kompensationens størrelse, og viser derfor ikke, at kompensationen blev fastlagt på grundlag af de omkostninger, som en typisk virksomhed ville have haft ved at varetage sin public service-opgaver.
(132)
I beretningen sammenlignes der desuden med andre public service-stationer, og det drejer sig altså ikke om en »typisk« tv-station. Det er f.eks. ikke godtgjort, at omkostningerne i DR, som ikke kan skaffe sig indtægter ved hjælp af reklamer, og hvis kompensation fastlægges på grundlag af den samme medieaftale som TV2's, svarer til en »typisk« tv-stations. I relation til den fjerde Altmark-betingelse kan der derfor ikke drages nogen konklusion ud fra en sammenligning med DR's omkostninger.
(133)
Med hensyn til sammenligningen med de udenlandske public service-stationer sammenligner Rigsrevisionens beretning kun udviklingen i TV2's produktivitet med den ene af de andre public service-stationer, men tager ikke stilling til effektivitetsniveauet som sådant og derfor heller ikke til selve omkostningerne. Specielt kan en lavere produktivitetsudvikling bero på mange faktorer, bl.a. at effektiviteten som sådan var højere i periodens begyndelse, eller at stationen ikke var i stand til at udvide sin sendetid. F.eks. hedder det i punkt 51 i beretningen, at »BBC og SVT har i den undersøgte periode haft en nogenlunde ens omkostningsudvikling, nemlig en stigning på ca. 50 % målt i faste priser, mens omkostningerne målt i faste priser steg med ca. 60 % for NRK's vedkommende. Som tidligere nævnt steg omkostningerne målt i faste priser med 23 % i DR og med 63 % i TV2. Da antallet af sendetimer i SVT og BBC som nævnt ikke er steget i samme udstrækning som i de øvrige stationer, har omkostningsudviklingen betydet, at produktiviteten i BBC og SVT ikke er blevet forbedret på samme vis som i de 3 øvrige public service-stationer«.
(134)
Kommissionen hæfter sig også ved, at det i punkt 50 i beretningen anføres, at »Rigsre-visionen har ikke gennemgået regnskaberne for de udenlandske tv-stationer i detaljer, hvorfor der kan være forskelle i stationernes aktiviteter samt forskelle i opgørelsesmetoden for de enkelte regnskabsposter. Det betyder, at de anvendte omkostninger og dermed de beregnede enhedsomkostninger ikke nødvendigvis omfatter helt samme aktiviteter og ikke nødvendigvis er opgjort efter helt samme regnskabsprincipper, hvorfor niveauet for enhedsomkostningerne ikke er umiddelbart sammenligneligt. Da formålet med at inddrage de udenlandske stationer er at sammenligne produktivitetsudviklingen - og ikke niveauet herfor - er det Rigsrevisionens opfattelse, at data for de udenlandske tv-stationer i den foreliggende form dog giver en rimelig indikator for udviklingen«. Og i punkt 53 i beretningen hedder det, at »Rigsrevisionen har ikke undersøgt årsagerne til ovennævnte udvikling nærmere. Som det tidligere er fremgået, er udviklingen i de konstaterede enhedsomkostninger afhængig af sammensætningen af stationernes programudbud. Derudover er det i analysen forudsat, at kvaliteten er uændret. Det betyder, at det umiddelbart er vanskeligt at sammenligne de pågældende public service-stationer og dermed, at analysens resultater skal tolkes varsomt. Kulturministeriet har anført, at ministeriet er enig i, at den beskrevne udvikling i enhedsomkostninger og sammenligningen heraf mellem DR, TV2 og de udenlandske public service-stationer skal tolkes varsomt«.
(135)
Af de ovennævnte grunde finder Kommissionen derfor ikke, at det af beretningen fremgår, at TV2's omkostninger svarede til de omkostninger, som en typisk veldrevet virksomhed ville have haft ved at varetage public service-opgaven.
(136)
På grundlag af det ovenstående må Kommissionen konkludere, at den fjerde Altmark-betingelse ikke er opfyldt, og - eftersom disse betingelser er kumulative - at kompensationen til TV2 ikke opfyldte de betingelser, Domstolen opstillede i Altmark-dommen. Som det vil fremgå af det nedenstående, finder Kommissionen dog under alle omstændigheder, at kompensationen kan anses for at være forenelig med det indre marked.
(137)
Kommissionen skulle også vurdere, om de her omhandlede foranstaltninger kunne stemme overens med princippet om den markedsøkonomiske investor. De danske myndigheder og TV2 har gjort gældende, at foranstaltningerne ikke er at betragte som statsstøtte, fordi det markedsøkonomiske investorkriterium er opfyldt. De mener specielt, at det i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorkriterium var helt berettiget at lade TV2 beholde overskuddet med henblik på at opbygge kapitalen.
(138)
I den forbindelse bemærkes indledningsvis, at spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorkriterium, ikke er det samme som spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for at være nødvendige for varetagelsen af public service-opgaverne (se forenelighedsvurderingen nedenfor), for den omstændighed, at TV2 nødvendigvis måtte have visse reserver og en vis kapital for at kunne udføre sine public service-opgaver, er ikke ensbetydende med, at en privat investor ville have sat penge i selskabet og ikke forlangt et udbytte.
(139)
I overensstemmelse med fast retspraksis skal Kommissionen afgøre, hvorvidt en privat investor af en tilsvarende størrelse som forvaltningsorganerne i den offentlige sektor kunne forventes at ville foretage kapitaltilførsler af samme størrelsesorden (50). Selv om den adfærd, der følges af en privat investor, som den offentlige investors adfærd sammenlignes med, ikke behøver at være adfærden hos en almindelig investor, der investerer med det formål at opnå et afkast på relativt kort sigt, må det i det mindste være en normal adfærd hos et privat holdingselskab eller en privat virksomhedskoncern, der følger en strukturpolitik og lader sig lede af udsigter til afkast på længere sigt.
(140)
Ifølge fast retspraksis skal vurderingen af, om kriteriet er opfyldt, desuden baseres på det tidspunkt, hvor beslutningen blev truffet, og ikke et senere tidspunkt (51).
(141)
I den foreliggende sag er Danmark eneaktionær i TV2 og er derfor både den første og den sidste kreditor, der bliver fyldestgjort i tilfælde af en konkurs. Set ud fra et investorsynspunkt kunne den danske stat således søge at sikre sig et afkast af sin investering ved enten at forlange rente på et lån eller udbytte af en aktiepost.
(142)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at Danmark i den undersøgte periode gav afkald på renter og lod lånene være afdragsfrie. Den danske stat har desuden ikke forlangt nogen forrentning af den kapital, der blev oparbejdet i TV2. Den danske stat forlangte altså ikke et normalt afkast af sin investering, hvilket en kreditor eller virksomhedsejer normalt ville have gjort.
(143)
Desuden har de danske myndigheder ikke givet nogen gyldig begrundelse for, at det rent strategisk ville være fornuftigt at reinvestere overskuddet i TV2 i stedet for at forlange et afkast i form af renter eller udbytte. En sådan beslutning vil normalt kun blive truffet af en investor, hvis han mener, at reinvesteringen vil øge værdien af hans oprindelige investering.
(144)
I den foreliggende sag er det ikke godtgjort, at der forelå en forretningsplan eller en klar, færdig forretningsstrategi, som kunne vise, at det var tilfældet. Der ses heller ikke andre indikationer på, at TV2 havde planer om at udvikle sine aktiviteter med henblik på at skabe en sådan værdiforøgelse. Kommissionen søger ikke hermed at tilbagevise de danske myndigheders argumenter angående det markedsøkonomiske investorprincip med formalistiske argumenter, men den må blot vurdere, om en markedsøkonomisk investor ville have ladet pengene stå i TV2 ud fra de oplysninger, han rådede over på det tidspunkt, hvor beslutningen herom blev truffet. Men ud fra de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, forblev midlerne i TV2 (52), og uafhængigt af de hensyn i relation til TV2's public service-opgaver, som en privat investor ikke ville have taget, finder Kommissionen, at der ikke var nogen forretningsplan og intet investeringsprojekt eller noget andet element, som kunne bevirke, at en fornuftig privat investor kunne tro på, at en reinvestering ville øge værdien af hans oprindelige investering, og derfor beslutte at lade pengene stå i TV2 i stedet for at forlange et afkast.
(145)
Desuden har de danske myndigheder som benchmark benyttet afkastet på omsætningen som belæg for, at de handlede som en privat investor, da de reinvesterede pengene i TV2. I den foreliggende sag må det imidlertid understreges, at den danske regering i forvejen handler som financier for TV2, idet den stiller betydelige midler til rådighed for TV2 til dækning af en del af TV2's driftsomkostninger. Omfanget af disse midler har direkte indvirkning på, hvilke resultater TV2 er i stand til at skabe. I praksis kan dette nøgletal forbedres, simpelthen ved at øge omfanget af de statsmidler, der tilføres. Men da overfinansiering normalt også fører til ineffektivitet, som betyder et større dræn på statskassen, er det langt fra sikkert, at den øgede finansiering fører til tilsvarende bedre resultater.
(146)
De danske myndigheder kan derfor ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor. Men som der redegøres nærmere for nedenfor finder Kommissionen under alle omstændigheder, at kompensationen kan anses for at være forenelig. Som allerede nævnt er spørgsmålet om det markedsøkonomiske investorkriterium ikke det samme som spørgsmålet om, hvorvidt det var berettiget, at den danske stat lod TV2 beholde overskuddet for at opbygge den kapital, der var nødvendig for public service-opgaven.
(147)
Kommissionen har draget den konklusion, at TV2 i den undersøgte periode blev begunstiget af foranstaltningerne. På tv-markedet konkurrerer TV2 med andre tv-stationer, der ikke modtog samme fordel. Foranstaltningerne må derfor anses for at være selektive og konkurrencefordrejende som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.3. PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(148)
Statslige foranstaltninger falder ind under artikel 107, stk. 1, i TEUF, i det omfang hvor de påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Det er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel inden for EU.
(149)
Domstolen har anlagt en vid fortolkning af dette begreb. Ifølge Domstolens retspraksis gælder, at »når statsstøtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten« (53). Den omstændighed, at den pågældende virksomhed ikke eksporterer noget, udelukker således ikke, at samhandelen kan være påvirket. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan støtten bevirke, at de indenlandske aktiviteter opretholdes eller sågar øges, hvilket igen mindsker andre virksomheders muligheder for at etablere sig på markedet. Støtten sætter derigennem den modtagende virksomhed i stand til at fastholde en markedsandel, som konkurrenter i andre medlemsstater ellers kunne have erobret (54).
(150)
I punkt 18 i radio- og tv-meddelelsen har Kommissionen under henvisning til Domstolens retspraksis anført, at »statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-virksomheder, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat«.
(151)
I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at TV2 er aktiv på det internationale marked og udveksler tv-programmer (55). De finansielle midler, TV2 fik stillet til rådighed, gav TV2 en konkurrencemæssig fordel med henblik på køb af tv-rettigheder og investering i programmer, der derefter kunne sælges. Støtteforanstaltningerne begunstigede desuden TV2 i forhold til konkurrenterne inden for Den Europæiske Union ved at forringe konkurrenternes muligheder for at etablere sig i Danmark.
(152)
Kommissionen har derfor draget den konklusion, at foranstaltningerne til fordel for TV2 påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.4. KONKLUSION
(153)
Da alle betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er opfyldt, må Kommissionen konkludere, at de ovenfor beskrevne foranstaltninger til fordel for TV2 udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(154)
Eftersom TV2 begyndte at sende i 1989, er alle de foranstaltninger, der er truffet for TV2, iværksat efter Danmarks tiltrædelse af Den Europæiske Union. Disse foranstaltninger, herunder også licensmidlerne, udgør følgelig ny statsstøtte (og ikke eksisterende statsstøtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF).
IV.2. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(155)
Kommissionen finder, at det er helt klart, at artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a), b), c) og d), i TEUF ikke finder anvendelse, og hverken de danske myndigheder eller TV2 har da heller argumenteret for, at det skulle være tilfældet.
(156)
Kommissionen vil derfor tage stilling til, om artikel 106, stk. 2, i TEUF kan finde anvendelse.
(157)
I artikel 106, stk. 2, i TEUF fastsættes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.
(158)
For at denne undtagelsesbestemmelse skal kunne bringes i anvendelse, skal alle de nedennævnte betingelser være opfyldt:
-
Den pågældende tjenesteydelse skal være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og klart være defineret som sådan af medlemsstaten (»definition«).
-
Den pågældende virksomhed skal udtrykkeligt af medlemsstaten have fået overdraget at udføre denne tjenesteydelse (»mandat«).
-
Anvendelsen af traktatens konkurrenceregler skal hindre opfyldelsen af de særlige opgaver, virksomheden er betroet, og fritagelsen fra disse regler må ikke påvirke udviklingen i samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesser (»proportionalitet«).
(159)
Radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (56) indeholder de principper og metoder, som Kommissionen agter at følge for at sikre, at de ovennævnte betingelser opfyldes.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
I henhold til lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (1994-loven) (57) er TV2 en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionaleTV2-stationer skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen. Public service-virksomheden er nærmere fastlagt i TV2's vedtægter, ifølge hvilke TV2 er forpligtet til over for hele befolkningen at tilvejebringe og udsende fjernsynsprogrammer omfattende nyhedsformidling, oplysning, underholdning, kunst og kultur (58).
(161)
Kommissionen har noteret sig, at Retten i sin dom (59) tog stilling til TV2's lovfæstede public service-forpligtelse.
(162)
Retten erindrede indledningsvis om, at medlemsstaterne har en stor skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af det, de anser for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Kommissionen kan således kun sætte spørgsmålstegn ved en medlemsstats definition af disse tjenesteydelser i tilfælde af en åbenbar fejl (60).
(163)
Som anført i punkt 33 i radio- og tv-meddelelsen var det desuden op til medlemsstaterne at definere en public service tv-stations public service-opgave.
(164)
Hvad nærmere bestemt angår tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed, har Domstolen i sin retspraksis anerkendt, at medlemsstaterne legitimt kunne definere en opgave med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse vedrørende radio- og tv-virksomhed, der dækkede en generel programflade (61).
(165)
I den bestemmelse, der blev indføjet i Amsterdamtraktaten (62), om at »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme«, henviste medlemsstaterne direkte til de public service radio- og tv-ordninger, de havde indført, og de virksomheder, der havde fået overdraget at tilvejebringe en komplet programflade for hele befolkningen i medlemsstaterne.
(166)
I sin dom statuerede Retten, at medlemsstaternes kompetence til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed på en bred og kvantitativ måde, således at definitionen omfatter sending af en bred vifte af programmer, ikke kan anfægtes, og det kan medlemsstaternes mulighed for ved finansiering af disse tjenesteydelser at anvende reklamebaseret finansiering heller ikke (63).
(167)
Muligheden for en medlemsstat for at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed i brede vendinger som omfattende sending af bredspektrede programmer kan der ikke rejses tvivl om ved den omstændighed, at public service-operatøren desuden udøver kommercielle aktiviteter, navnlig salg af reklametid. For spørgsmålet om definitionen af public service-opgaven må ikke forveksles med spørgsmålet om finansieringsmekanismen for disse tjenester (64).
(168)
Retten slog endvidere fast, at Kommissionen ikke behøver at sammenligne TV2's programflade med de kommercielle stationers. Hvis definitionen af public service-opgaven - gennem en komparativ analyse af programflader - blev gjort betinget af de kommercielle operatørers programflader, ville medlemsstaterne få frataget den beføjelse, de har til at definere public service. Denne definition ville da i sidste ende komme til at afhænge af kommercielle operatører og deres beslutninger om, hvorvidt de ville sende bestemte programmer eller ej.
(169)
Retten (65) bekræftede også, at de forpligtelser, som de kommercielle tv-selskaber er underlagt, ikke kan sammenlignes med de public service-forpligtelser, TV2 er pålagt. Disse public service-forpligtelser har til formål at tilvejebringe en varieret programflade til hele den danske befolkning, som lever op til kravene om kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. De stiller krav til hele TV2's fjernsynsaktivitet og dette på en mere bindende måde end de minimumsforpligtelser, som følger af de krav, der i dansk ret stilles til tildeling af en radio- og tv-tilladelse.
(170)
Retten konkluderede (66) derfor, at »den definition, de danske myndigheder har anvendt, er bred, idet den på grund af sin i det væsentlige kvalitative karakter overlader det til tv-selskabet frit at fastsætte sin programflade, men den lever ikke op til sagsøgernes anbringende om manglende præcision. TV2's mandat er tværtimod helt klart og præcist: at sikre den danske befolkning et bredt udbud af tv-programmer med vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed.«
(171)
I lyset af det ovenstående og under hensyn til tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen, at en »bred« definition, der giver en tv-station til opgave at tilvejebringe en afbalanceret og varieret programflade i overensstemmelse med sit mandat, i lyset af fortolkningsbestemmelserne i protokollen er legitim i relation til artikel 106, stk. 2, i TEUF. En sådan definition vil stemme overens med målet om at tilgodese de demokratiske, sociale og kulturelle behov i et bestemt samfund og garantere pluralisme, herunder kulturel og sproglig mangfoldighed.
(172)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen derfor, at definitionen af den public service, som TV2 tilvejebringer, kan accepteres.
(173)
Det bør tilføjes, at TV2 i den undersøgte periode drev en internetside som led i sin public service-virksomhed. Denne internetside informerer brugerne om TV2's public service tv-programmer. Kommissionen kan acceptere, at denne internetside, som alene skal informere brugerne om TV2's public service-programmer, falder inden for rammerne af TV2's public service-opgave. At driften af denne intertside indgår som led i public service-mandatet, kan derfor ikke betegnes som en åbenbar fejl. Desuden har TV2 drevet en kommerciel internetside med spil osv. Denne kommercielle internetside bør betragtes som en rent kommerciel aktivitetet, da den tilbyder interaktive on demand-produkter som f.eks. spil eller chatrooms, som ikke adskiller sig fra tilsvarende kommercielle produkter. Sidstnævnte aktiviteter falder derfor ikke ind under TV2's public service-virksomhed.
IV.2.2. MANDAT
(174)
For at kunne være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF skal public service-opgaven være overdraget TV2 ved en officiel retsakt. Kommissionen bemærker, at den danske radio- og fjernsynslov (67) formelt overdrager en public service-fjernsynsopgave til TV2. Kommissionen henviser tillige til, at Retten i sin dom udtalte, at »det er klart, at TV2 er tildelt sådanne [public service-]opgaver« (68).
(175)
Men eftersom det ikke af definitionen i loven fremgår tilstrækkeligt klart, hvilke andre former for aktiviteter, der må udføres som public service-virksomhed, er det nødvendigt, at der formelt forudgående gives et mandat til enhver yderligere aktivitet, som TV2 ønsker at tage op som public service-aktivitet. Kommissionen bemærker, at TV2 i undersøgelsesperioden ikke udbød nogen sådanne andre tjenesteydelser ud over sin public service-fjernsynsvirksomhed. Internetsiden med spil osv. var således en kommerciel tjenesteydelse, mens den internetside, der alene informerede brugerne om TV2's public service-fjernsynsprogrammer, kan anses at indgå i public service-fjernsynsopgaven, da den ikke kan adskilles fra fjernsynsvirksomheden. Kommissionen konkluderer derfor, at public service-opgaven i undersøgelsesperioden var korrekt overdraget til TV2.
(176)
Som anført i punkt 41-43 i radio- og tv-meddelelsen fra 2001, skal public service-opgaven imidlertid ikke alene være formelt overdraget til tv-selskabet, men det er også nødvendigt, at den udføres som fastsat i den retsakt, hvorved den blev overdraget. Eftersom Kommissionen ikke kan bedømme, om eventuelle kvalitetskrav er opfyldt, er det ønskeligt, at der findes en passende tilsynsmyndighed, og det er op til medlemsstaten at bestemme, hvordan den kan sikre et effektivt tilsyn, forudsat at den pågældende myndighed er uafhængig af den virksomhed, der har fået overdraget opgaven.
(177)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at Rigsrevisionen i 2000 gennemførte en særlig undersøgelse af indholdet og karakteren af TV2's public service-opgave samt af, hvordan disse forpligtelser blev opfyldt i praksis. Der blev ved denne undersøgelse ikke afdækket nogen mangler ved TV2's opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Mellem 2001 og 2002 fandtes der desuden et Public Service Råd, der skulle sikre, at TV2 overholdt sine public service-forpligtelser, selv om dette råd aldrig udsendte nogen rapport herom i sin korte levetid. Kommissionen har heller ikke fundet nogen indikationer af, at TV2 ikke opfyldte sine forpligtelser, eller at TV2 opererede på en sådan måde, at stationens virksomhed ikke længere kunne betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(178)
Med hensyn til den finansielle kontrol med public service-fjernsynsvirksomheden bemærker Kommissionen, at TV2's regnskaber i hele undersøgelsesperioden er blevet revideret af Rigsrevisionen. Revisionen har omfattet såvel økonomisk revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering for TV2’s public service-omkostninger.
(179)
Hvad angår spørgsmålet om statsstøttens proportionalitet, har Kommissionen derimod kompetence til at foretage en vurdering. Kommissionen bemærker, at transparensdirektivet er gennemført i Danmark. Kommissionen har også modtaget oplysninger fra de danske myndigheder, ud fra hvilke den er i stand til at vurdere proportionaliteten af den statslige finansiering.
IV.2.3. PROPORTIONALITET
(180)
I lyset af Rettens dom og radio- og tv-meddelelsen fra 2001 skal Kommissionen vurdere, om proportionalitetskravet er opfyldt, ud fra to aspekter.
(181)
Kommissionen skal for det første beregne nettoomkostningerne ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget, og undersøge, om der i forhold til TV2's behov til opfyldelse af sin public service-forpligtelse er ydet overkompensation for disse omkostninger eller ej.
(182)
For det andet skal Kommissionen analysere TV2's adfærd på reklamemarkedet. For som det anføres i radio- og tv-meddelelsen, kan en public service-station i det omfang, hvor en indtægtsnedgang dækkes af staten, føle sig fristet til at sænke sine priser på reklamer eller andre kommercielle aktiviteter på markedet og dermed presse konkurrenternes indjening ned. Kommissionen finder derfor, at når en public service-station anvender underbudspriser inden for den del af sine aktiviteter, der ikke er public service, og sætter priserne så lavt, at de ikke dækker de stand alone-omkostninger, som en effektiv kommerciel station i en tilsvarende situation normalt ville skulle dække, vil der være indikation for, at der foreligger en overkompensering af public service-forpligtelserne.
1. Statsstøttens størrelse og vurdering af overkompenseringen
(183)
Ifølge transparensdirektivet (69) skal medlemsstaterne sikre regnskabsmæssig adskillelse mellem public service-aktiviteter og aktiviteter, der ikke er public service. Udgifter og indtægter skal henføres korrekt til de forskellige aktiviteter på grundlag af klart definerede, objektive omkostningsregnskabsprincipper.
(184)
Kommissionen er af den opfattelse, at det i tv-sektoren kan være vanskeligt og måske endog umuligt at sikre en regnskabsadskillelse på udgiftssiden, når input er fælles for forskellige aktiviteter. I denne sektor kan medlemsstaterne anse tv-stationernes samlede programflade for at være omfattet af public service-mandatet, samtidig med at der tages højde for den kommercielle udnyttelse af den (70).
(185)
I denne sag er Kommissionen nødt til først at bestemme omkostningerne ved TV2's public service-opgave.
(186)
Eftersom TV2 også udøver kommercielle aktiviteter, skal TV2 føre særskilte regnskaber for sine forskellige aktiviteter. Siden 2001 har TV2 i henhold til loven været forpligtet til at føre separate regnskaber for sine public service-aktiviteter og sine kommercielle aktiviteter.
(187)
Ved beregning af nettoomkostningerne må Kommissionen trække hele nettooverskuddet af den kommercielle drift af public service-virksomheden fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden. I denne sag har de danske myndigheder fremlagt tal i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i punkt 56 i radio- og tv-meddelelsen, for resultatet af TV2's kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Tallene viser, at størsteparten af TV2's kommercielle aktiviteter har haft input fælles med public service-aktiviteterne. Der har derfor ikke kunnet foretages nogen meningsfuld allokering af omkostninger til de kommercielle aktiviteter. Når det er tilfældet, fratrækker Kommissionen nettoindtægterne af den kommercielle drift for at nå frem til nettoomkostningerne ved public service-aktiviteterne. De eneste aktiviteter, der kan anses for at kunne udskilles fra public service-virksomheden, er de kommercielle internetaktiviteter. De tab, TV2 har haft på sine kommercielle internet-aktiviteter siden starten i 1997, beløber sig til […] (71) mio. DKK.
(188)
Kommissionen har derefter trukket indtægterne af public service-virksomheden (reklameindtægter og andre kommercielle indtægter) fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden for at nå frem til public service-nettoomkostningen. Den kontante finansiering fra staten er derefter fratrukket public service-nettoomkostningen. Beregningen vises i tabellen nedenfor.
(189)
Det bemærkes, at til trods for at Kommissionen adskillige gange har udbedt sig de præcise tal for reklameindtægterne i 1995 og 1996, har de danske myndigheder og TV2 ikke været i stand til at fremlægge klare og utvetydige tal.
(190)
I sit svar af 26. juni 2009 anførte de danske myndigheder, at de ikke kunne bekræfte, at de reklameindtægter, som TV2 fik overført fra TV2-fonden, beløb sig til 400,1 mio. DKK i 1995 og 337,7 mio. DKK i 1996.
(191)
I sit svar oplyste TV2, i) at TV2-fonden i 1995 og 1996 for det første modtog reklameindtægter fra TV2 Reklame (henholdsvis 824 og 904,5 mio. DKK) og for det andet licensmidler fra staten (330,3 og 356,3 mio. DKK), og ii) at TV2-fonden i 1995 og 1996 overførte henholdsvis 730,4 og 694 mio. DKK til TV2, og henholdsvis 269,6 og 275 mio. DKK til TV2-regionerne. De beløb, der blev overført til TV2-fonden, skulle dække TV2's og regionalstationernes finansierigsbehov.
(192)
I sine svar af 26. juni 2009, 17. november 2010 og 30. november 2010 tilsluttede de danske myndigheder sig desuden TV2's argumenter om, at TV2's regionale stationer, uden nogen andre kommercielle indtægter, rent faktisk blev finansieret med licensmidler, og at enhver årlig overførsel til TV2's regionale stationer derfor kun kunne komme fra licensmidler overført til TV2-fonden. En sådan argumentering indebærer, at de licensmidler, der blev overført til TV2, kan anses at svare til det maksimale licensbeløb, som i alle de relevante år blev overført til TV2-fonden, minus eventuelle overførsler til TV2's regionale stationer. De danske myndigheder og TV2 hævder, at det betyder, at langt størstedelen af de midler, der blev overført fra TV2-fonden til TV2 i 1995 og 1996, bestod af nettoreklameindtægter. Med denne argumentering skulle det ifølge de danske myndigheder være ensbetydende med, at TV2 i 1995 modtog 60,7 mio. DKK i licensmidler (nettobeløbet efter fradrag af overførsler til regionerne) og 669,7 mio. DKK i reklameindtægter (netto), og i 1996 81,3 mio. DKK i licensmidler og 612,7 mio. DKK i reklameindtægter.
(193)
Kommissionen er ikke overbevist om rigtigheden af TV2's og de danske myndigheders argumenter angående størrelsen af reklameindtægterne i årene 1995-1996. Kommissionen hæfter sig specielt ved, at der ikke var nogen regnskabsadskillelse i TV2-fonden mellem reklameindtægter og licensmidler, og at alle disse indtægter derfor var blandet sammen. Kommissionen beklager, at de danske myndigheder ikke har fremlagt klare og utvetydige tal for reklameindtægterne i 1995 og 1996. Men Kommissionen finder det dog i den konkrete sag ikke nødvendigt at undersøge dette spørgsmål nærmere, eftersom det ikke udgør noget større problem, da Kommissionen som allerede nævnt finder, at reklameindtægterne for årene 1995-1996 udgør statsmidler, som under alle omstændigheder skal fratrækkes bruttoomkostningerne ved public service-opgaven. I den nedenstående tabel er de reklameindtægter, der blev overført fra TV2-fonden for årene 1995 og 1996, derfor angivet i samme kolonne som licensmidlerne.
(194)
Det bemærkes desuden, at Kommissionen for årene 1997-2002 har medregnet de licensmidler, som TV2-regionerne fik overført fra TV2. Kommissionen finder, at eftersom beløbene blev overført til TV2 og derefter videreført til regionerne, må de også medregnes i beregningerne som både indtægter og udgifter, hvilket reelt betyder, at de ikke har nogen indvirkning på Kommissionens beregning nedenfor.
(195)
Den kapitaltilførsel, TV2 modtog med henblik på digitalisering, er for 1997 opført på indtægtssiden. De tilsvarende reduktioner er medregnet som omkostninger på det tidspunkt, hvor investeringerne blev foretaget. Omkostningerne til digitalisering er rent faktisk public service-omkostninger. Så for at undgå at medregne de samme omkostninger to gange har Kommissionen trukket afskrivningen på investeringerne fra bruttoomkostningerne ved public service-opgaven. Det er et punkt, som TV2 har kritiseret, men ud fra sin faste praksis ved beregning af statskompensationer mener Kommissionen, at indtægterne fra staten eller en offentlig fond skal indregnes i det år, hvor beløbene ydes, og ikke i det år, hvor de bruges.
Tabel 1
Public service-omkostninger og kompensationer 1995-2002 på basis af regnskaberne
(mio. DKK)
År
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Bruttoomkostninger public service
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investeringer i digitalisering
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Nettoreklameindtægter direkte tilført TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Andre indtægter
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettoomkostninger public service
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Licensafgifter og nettoreklameindtægter overført fra TV2-fonden i 1995-1996
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Overførsel ved nedlæggelsen af Radiofonden
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Overførsel ved nedlæggelsen af TV2-fonden
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Forskellen mellem i) de ovennævnte licensafgifter og indtægter fra TV2-fonden og Radio Fonden og ii) public service-nettoomkostningen
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Kilde: TV2's årlige resultatopgørelser
(196)
Som det kan udledes af ovenstående tabel, overstiger finansieringen omkostningerne med 628,2 mio. DKK (84,4 mio. EUR).
(197)
Kommissionen bemærker, at TvDanmark mener, at også de andre foranstaltninger til fordel for TV2, såsom fritagelsen for rentebetaling og selskabsskat samt adgangen til en landsdækkende sendefrekvens på gunstige vilkår, bør tages med i betragtning ved vurdering af overkompensationen. Disse fordele er opsummeret i nedenstående tabel:
Tabel 2
Estimerede fordele ved selskabsskattefritagelse, renteafkald og sendefrekvens
(mio. DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Selskabsskattefritagelse
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Renter på etableringslån
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Statsgaranti for driftslån
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Sendefrekvensafgift (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
I alt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Kommissionen er enig i, at disse foranstaltninger bør tages med i betragtningen i denne sag. Men ved beregningen af overkompensationen bør de ikke medregnes i beregningen i tabel 1. På linje med Kommissionens holdning i RAI-sagen (73) kan disse yderligere fordele betragtes som kompensationsomkostninger, der ellers skulle have været finansieret. Med henblik på vurderingen af proportionaliteten i statens finansiering af omkostningen ved public service-opgaven bør disse yderligere fordele således ikke medregnes, for hvis disse omkostninger skulle have været betalt, ville det have resulteret i en tilsvarende forøgelse af startomkostningen ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget. For nettoresultatet vil det ikke gøre nogen forskel. Men når det er tilfældet, må det sikres, at disse fordele kun er gået til public service-opgaven og ikke også er tilflydt de kommercielle aktiviteter. Dette spørgsmål gennemgås nedenfor i betragtning 234-237.
(199)
De danske myndigheder og TV2 har fremført flere argumenter til retfærdiggørelse af den overfinansiering, som blev beregnet i betragtning 196. I lyset af Rettens dom skal Kommissionen i særdeleshed tage stilling til, om denne overfinansiering rent faktisk var nødvendig, for at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(200)
I den sammenhæng bemærkes først og fremmest, at Amsterdamprotokollen (74) understregede de særlige forhold, der gør sig gældende for radio- og tv-sektoren i forhold til andre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, da »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme«. Disse særlige forhold bør tages med i betragtning i Kommissionens forenelighedsvurdering i denne afgørelse.
(201)
I tidligere afgørelser har Kommissionen desuden accepteret, at der kan være behov for et bestemt kapitalgrundlag for at sikre varetagelsen af radio- og tv-foretagenders public service-opgave. I den østrigske tv-sag (75) fastslog Kommissionen f.eks., at »medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, som fortolket i Amsterdamprotokollen, i princippet kan yde public service-stationer så megen finansiering, som er nødvendig for at sikre varetagelsen af en public service-opgave. Det omfatter ikke alene driftsomkostningerne ved public service-virksomheden, men også egenkapitalen.«
(202)
Som Retten statuerede i sin dom (76), »kan Kommissionen under alle omstændigheder ikke lægge et argument om en hævdet utilstrækkelig kontrol til grund for at anordne, at hele det beløb, som Kongeriget Danmark påstår udgør en reserve, som er nødvendig for public service-virksomheden, skal tilbagesøges, når en seriøs undersøgelse af samtlige retlige og økonomiske betingelser, som lå til grund for opbygningen af denne reserve i undersøgelsesperioden, var fuldt ud mulig, henset til de oplysninger, som Kommissionen rådede over, og når det i mangel af en sådan undersøgelse ikke var muligt gyldigt at tage stilling til spørgsmålet, om denne reserve helt eller endog alene delvist faktisk var nødvendig for public service-virksomheden«.
(203)
Retten udtalte videre (77), at rent formelle krav som krav om, at reserverne skal være specifikke og gennemsigtige, ikke kan begrunde et tilbagesøgningskrav, og at den omstændighed, at TV2 reelt aldrig havde haft behov for at trække på sine reserver, ikke medfører, at disse midler skal anses for uforholdsmæssige i forhold til selskabets public service-behov (78).
(204)
Kommissionen skal derfor vurdere alle de elementer, den danske regering lagde til grund ved fastsættelsen af den kompensation, TV2 skulle have ydet for årene 1995-2002, og beslutningen om at opbygge reserver. I den sammenhæng henvises til vurderingen af fremgangsmåden for fastsættelse af licensafgiften i betragtning 105 ovenfor.
(205)
Hvad angår de elementer, de danske myndigheder lagde til grund for beslutningen om at opbygge en reserve med henblik på TV2's varetagelse af sin public service-opgave, bør der tages hensyn til følgende oplysninger fra de danske myndigheder.
(206)
Da TV2 blev stiftet i 1988, blev der ikke indskudt nogen kapital. TV2's drift blev alene finansieret med et etableringslån på 510,8 mio. DKK, der gjorde det muligt at anskaffe TV2's produktionsudstyr, bygninger osv. Der var tale om en tynd kapitalisering, idet TV2 var kapitaliseret med unormalt store lån og unormalt lille kapital. Det resulterede i, at TV2 hurtigt kom i økonomiske vanskeligheder.
(207)
Rigsrevisionen, som er en uafhængig institution under folketinget, har til opgave at foretage såvel regnskabsrevision som forvaltningsrevision. Den drog i 1995 den konklusion, at en væsentlig del af TV2's økonomiske problemer kunne henføres til, at stationen var etableret uden indskud af kapital (79). Rigsrevisionen anbefalede primært, at staten indskød ca. 530 mio. DKK i TV2 som egenkapital gennem en konvertering af etableringslånene. Det ville give TV2 en egenkapital på ca. 350 mio. DKK og en soliditetsgrad på omkring 50 %. Den anbefalede soliditetsgrad på omkring 50 % svarede til soliditetsgraden i privatejede stationer som TV2 Norge og TV4 i Sverige.
(208)
Efter Rigsrevisionens beretning anmodede Statsrevisorerne - som er folketingsmedlemmer udpeget som ansvarlige for en kritisk revision af bl.a. statsvirksomheders regnskaber - finansministeren om en redegørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt TV2 skulle opbygge egenkapital. I sit svar fra august 1995 på Rigsrevisionens anbefaling af, at TV2 skulle have en egenkapital, udtalte finansministeren, at »såvel ved etablering af nye virksomheder som ved omdannelse af eksisterende statsvirksomheder må det være en forudsætning, at virksomheden sikres det nødvendige kapitalgrundlag. Men det må samtidig sikres, at staten ikke foretager et for stort kapitalindskud, da dette dels vil indebære en unødvendig udgift for staten og dels vil kunne give virksomheden en urimelig konkurrencefordel. Det må således sikres, at virksomheden hverken under- eller overkapitaliseres.« Den danske stat fandt på grundlag heraf, at der skulle opbygges en egenkapital i TV2. Men det blev besluttet, at staten ikke skulle skyde hele kapitalen ind på én gang. TV2 skulle i stedet for selv oparbejde den nødvendige egenkapital via løbende overskud.
(209)
Kravet om et kapitalgrundlag har været indeholdt i TV2's vedtægter siden 1997. Siden 1997 har TV2's vedtægter indeholdt en klar bestemmelse om, at TV2 fra og med 2001 skulle have en fri egenkapital på mindst 200 mio. DKK, og at den skulle bruges til at dække eventuelle driftsunderskud (80). I bekendtgørelsen af 18. august 1997 hedder det, at »til finansiering af et eventuelt underskud på driften skal den fri egenkapital - det vil sige egenkapitalen ekskl. hensættelser og andre bundne midler - for den landsdækkende virksomhed pr. 31. december 2000 udgøre mindst 200 mio. DKK. Den fri egenkapital opbygges, så den pr. 31. december 1998 udgør mindst 50 mio. DKK og pr. 31. december 1999 mindst 100 mio. DKK. Fra 2001 skal den fri egenkapital til enhver tid udgøre mindst 200 mio. DKK ifølge seneste regnskab. Såfremt egenkapitalen ventes at blive mindre end de anførte beløb, forelægges sagen for kulturministeren. Kulturministeren kan i særlige tilfælde efter indhentet udtalelse fra Rigsrevisionen godkende en lavere egenkapital. Til godkendelsen kan knyttes nærmere fastsatte vilkår«.
(210)
1997-bekendtgørelsen om en fri mindstekapital blev bekendtgjort i Lovtidende. Desuden blev opbygningen af egenkapital i overensstemmelse med vedtægtskravene også særskilt omtalt i TV2's offentliggjorte årsregnskaber.
(211)
Ifølge de danske myndigheder måtte en tilsidesættelse af mindstekapitalkravet i vedtægterne på 200 mio. DKK ventes at føre til, at TV2 blev sat under statens administration.
(212)
Kommissionen finder, at det afgørende spørgsmål er, om og i hvilket omfang det kapitalgrundlag, der blev opnået gennem kompensationen, rent faktisk var nødvendigt for, at TV2 kunne varetage sin public service-opgave.
(213)
I lyset af den ovenstående beskrivelse af forløbet og baggrunden for opbygningen af reserver i TV2 i form af et egenkapitalgrundlag og i lyset af Rettens dom finder Kommissionen, at det rent faktisk var nødvendigt at opbygge en reserve i TV2, for at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(214)
Kommissionen må imidlertid også afklare, om det virkelig var nødvendigt og berettiget at oparbejde reserver i den størrelsesorden, dvs. om hele det kapitalgrundlag, der var opbygget ved udgangen af 2002, rent faktisk var nødvendigt for, at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(215)
Kommissionen finder, at størrelsen af det kapitalgrundlag, der kan anses for at være passende og nødvendigt for at sikre varetagelsen af en public service-opgave, afhænger af de faktiske og retlige omstændigheder i hver enkelt sag.
(216)
De oplysninger, Kommissionen råder over om TV2's egenkapitalgrundlag, er sammenfattet i nedenstående tabel:
Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Bundet egenkapital (digitalisering)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Fri egenkapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Samlet egenkapital
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Passiver
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Soliditetsgrad (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Pr. 31. december 2002 havde TV2 oparbejdet en egenkapital på 550,5 mio. DKK, inkl. 72 mio. DKK i bundet egenkapital (digitalisering), hvilket svarer til en soliditetsgrad på 34 %. Ved udgangen af 2002 udgjorde den frie egenkapital 478,5 mio. DKK.
(218)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at en del af denne kapital ikke var fri egenkapital. Ifølge TV2's årsregnskaber for 1997 (82) havde Medieudvalget bestemt, at TV2 skulle digitalisere sit produktionsudstyr inden udgangen af 2000. Et beløb på 300 mio. DKK blev øremærket til digitalisering af både TV2 og de regionale stationer. I 1997 blev der overført 167 mio. DKK til TV2 til dette formål. Kommissionen finder, at dette beløb var nødvendigt for TV2's public service-behov. Den omstændighed, at de penge, der ikke var blevet investeret i digitalisering (en saldo på 72 mio. DKK) pr. 1. januar 2003 endeligt blev frigivet, ændrer intet ved denne konklusion, da beløbet i den undersøgte periode helt klart var øremærket i TV2's regnskaber som bundet kapital og kun kunne bruges til digitaliseringsformål, og som Retten statuerede i sin dom, kan den omstændighed, at TV2 i praksis ikke var nødt til at trække på en reserve, ikke medføre, at denne reserve måtte anses for uforholdsmæssig i forhold til TV2's public service-behov (83).
(219)
Det bemærkes desuden, at TV2's egenkapital pr. 31. december 1994 (dvs. i begyndelsen af den periode, denne afgørelse omfatter) var negativ (tæt ved -156 mio. DKK), og at TV2 i 1995 og 1996 havde en negativ soliditetsgrad og en negativ egenkapital, hvilket er forklaringen på, at den samlede egenkapital ved udgangen af 2002 var lavere end den modtagne kompensation. Det var først ved udgangen af 2000, at TV2 havde oparbejdet en fri egenkapital, der lå over mindstebeløbet på de 200 mio. DKK.
(220)
Som dokumentation for, at kapitalgrundlaget i TV2 var berettiget, fremlagde de danske myndigheder en udtalelse fra PricewaterhouseCoopers dateret 18. november 2002. Ifølge denne udtalelse var TV2's soliditetsgrad ved undersøgelsesperiodens udgang lavere end soliditetsgraden i de andre skandinaviske tv-stationer, der kan sammenlignes med TV2 i relation til størrelse, aktiviteter, struktur og markeder. F.eks. havde TV2 en lavere soliditetsgrad end TV2 Norge (36 %) og en betydeligt lavere soliditetsgrad end TV4 (Sverige), hvis solidetetsgrad på 65 % var næsten det dobbelte af TV2's. Ifølge udtalelsen var TV2's soliditetsgrad lavere end de andre sammenlignelige stationers og kunne derfor ikke anses for at være for høj. Desuden blev der peget på, at der ikke var nogen grund til at tro, at de sammenlignelige stationers kapitalstruktur ikke var optimeret. PricewaterhouseCoopers anførte desuden, at en soliditetsgrad på under 30 % over tid ville være usædvanlig og gøre stationen sårbar over for indtægtsudsving.
(221)
Denne sammenligning med andre aktører bør fortolkes med varsomhed, da disse aktører ikke udfører samme public service-virksomhed som TV2, ikke er finansieret på samme måde og ikke har samme retlige status. Men udtalelsen giver dog en indikation, som kan inddrages i vurderingen ved siden af andre elementer.
(222)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de danske myndigheder fremlagde oplysninger, der viser, at de i den sidste del af undersøgelsesperioden havde planer om at omdanne TV2 til et aktieselskab og privatisere det. Som led i processen med omdannelsen af TV2 til et aktieselskab blev det også analyseret, hvordan tilførslen af licensmidler kunne udfases, eftersom det var de danske myndigheders intention, at licensfinansieringen skulle ophøre efter privatiseringen af TV2.
(223)
Med henblik herpå indgik den danske regering i juni 2002 en aftale med flertallet i folketinget om en gennemgribende liberalisering af den danske mediepolitik. Ifølge denne aftale skulle omdannelsen af TV2 ske med en snarest mulig privatisering for øje. Der blev foretaget en analyse af det økonomiske grundlag for omdannelsen af TV2 til et aktieselskab. Kulturministeren udpegede i sommeren 2002 en styregruppe bestående af repræsentanter for kulturministeriet og finansministeriet samt kammeradvokaten, som skulle afklare det økonomiske grundlag for en privatisering af TV2 og omdannelse af TV2 til et aktieselskab. Til støtte herfor hyrede styregruppen et revisionsfirma og en økonomisk konsulent til bl.a. at beregne størrelsen af den egenkapital, TV2 ville få brug for. Revisionsfirmaet konkluderede, at TV2 måtte have en egenkapital på 640 mio. DKK.
(224)
TV2's omdannelse til et aktieselskab og fastlæggelsen af dets egenkapital blev godkendt af folketingets Finansudvalg. TV2's overgang til et aktieselskab fandt sted med tilbagevirkende kraft fra 1. januar 2003. I kølvandet på ændringen af TV2's retlige status og omdannelse til et aktieselskab blev en række foranstaltninger for TV2 ophævet, bl.a. de rente- og afdragsfri lån og skattefritagelsen. I 2005 blev privatiseringen udskudt, men efter 2004 fik TV2 ikke længere tilført licensmidler.
(225)
På grundlag af det ovenstående finder Kommissionen, at den omstændighed, at de danske myndigheder i den sidste del af undersøgelsesperioden allerede planlagde at ændre især TV2's retlige status med det behov for et kapitalgrundlag, som dette indebærer, er et blandt andre elementer, der må tages med i betragtning i Kommissionens vurdering af reservernes forenelighed.
(226)
I overensstemmelse med sin beslutningspraksis stiller Kommissionen sig principielt positivt over for, at statsvirksomheder, der konkurrerer med private virksomheder, omdannes til aktieselskaber, da det kan være med til at mindske konkurrencefordrejninger ved at erstatte ubegrænsede statslige fordele med en begrænset egenkapital og ved at skabe en klar sondring mellem statens rolle som offentlig myndighed og dens rolle som investor, der forlanger et afkast af sin investering.
(227)
Blandt de andre elementer, der bør tages i betragtning, finder Kommissionen endvidere, at størrelsen af TV2's reserver bør ses i lyset af udsvingene i indtægterne på reklamemarkederne.
(228)
TV2 var rent faktisk sårbar over for de udsving i indtægterne, som er et uundgåeligt aspekt ved reklamemarkedet. I et enkelt år, 1998-1999, oplevede TV2 f.eks. et fald i reklameindtægterne på omkring 104 mio. DKK. Ifølge de danske myndigheder kan TV2 kun være i stand til at imødegå så store indtægtsnedgange ved at have en meget betragtelig fri egenkapital, eftersom licensmidlerne var fastlagt på forhånd for flere år. Selv om TV2 var mindre afhængig af reklameindtægter end TV2 Norge og TV4, som ikke får tilført licensmidler, udgjorde reklameindtægterne i den undersøgte periode ikke desto mindre en vigtig kilde til finansiering af TV2's aktiviteter.
(229)
Kommissionen har i den forbindelse noteret sig, at Retten i sin dom (84) pointerede, at »den omstændighed, at TV2 ikke havde behov for at trække på sine reserver i 1999, medfører ikke, at disse midler skal anses for uforholdsmæssige i forhold til selskabets public service-behov. Det ligger i selve karakteren af en reserve opbygget for at afværge en risiko, at den ikke nødvendigvis skal anvendes.«
(230)
Kommissionen er enig med de danske myndigheder i, at der ved vurderingen af TV2's behov også må tages hensyn til, at TV2 er udsat for betydelige likviditetsudsving henover året og mellem forskellige år, da de store sportsbegivenheder som f.eks. OL kun finder sted med flerårige mellemrum, og programrettighederne typisk udbydes under flerårige kontrakter. F. eks. fremgår det af årsberetningen for 1995 (85), at overskuddet for 1995 blev fremført til 1996 til dækning af det forventede underskud i det år, hvor der var særligt store udgifter i forbindelse med OL og med EM i fodbold.
(231)
Det bemærkes desuden, at TV2 i undersøgelsesperioden var afskåret fra sædvanlig lånefinansiering. TV2 havde mulighed for investeringslån på op til 4 % af indtægterne ifølge det seneste regnskab. Men ud over almindelige driftskreditter var TV2 afskåret fra alle andre former for lån, kautions- og finansielle leasingforpligtelser. På grund af TV2's begrænsede muligheder for lånefinansiering måtte selskabets likviditetsbehov i princippet dækkes via driften.
(232)
Endelig fremgår egenkapitalens størrelse af de offentliggjorte regnskaber. I den undersøgte periode blev TV2's regnskaber revideret af Rigsrevisionen. Der var tale om såvel økonomisk revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen kompetence til at forhindre overkompensering for TV2's public service-omkostningern. Men som Retten statuerede i sin dom (86), kan den omstændighed, at Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering, ikke føre til den konklusion, at der ikke blev ført kontrol fra de danske myndigheders side. Tværtimod oplyste de danske myndigheder, at hvis Rigsrevisionen havde fundet kapitalgrundlaget for stort, kunne det f.eks. have resulteret i en nedsættelse af licensmidlerne til TV2 i den næste medieaftale.
(233)
På grundlag af samtlige ovenstående elementer anskuet i deres helhed finder Kommissionen med hensyn til den første del af proportionalitetsvurderingen i denne ganske særlige sag og i lyset af Amsterdamprotokollen og Rettens dom, at den kapital, der var opbygget ved udgangen af 2002 (550 mio. DKK), var nødvendig for TV2's opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Det beløb på 628 mio. DKK, som TV2 fik tilført til dette formål, opfyldte derfor proportionalitets- og nødvendighedskriteriet på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(234)
Selv om denne afgørelse ikke omfatter mulig statsstøtte til TV2 i 2003 og 2004 bortset fra rekapitaliseringsforanstaltningerne, bemærker Kommissionen desuden, at de danske myndigheder har fremlagt dokumentation for, at TV2's egenkapital i 2004 udgjorde 640 mio. DKK. Et beløb på 96 mio. DKK blev investeret i de kommercielle aktiviteter, men det vides ikke med sikkerhed, om disse penge kom fra egenkapitalen eller fra ekstern finansiering. Hvis man går ud fra, at der kun blev trukket på egenkapitalen, vil det indebære, at TV2 havde en disponibel egenkapital på 544 mio. DKK til udøvelse af sine public service-aktiviteter.
(235)
I forbindelse med, hvad der blev anført ovenfor i betragtning 198, erindres der om, at TV2 også udøver en række kommercielle aktiviteter. I forhold til hele TV2's virksomhed er der tale om ret marginale aktiviteter. Omkostningerne ved disse kommercielle aktiviteter er blevet allokeret efter den fremgangsmåde, der er beskrevet i radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (87), hvori det hedder, at i modsætning til den fremgangsmåde, der normalt anvendes inden for andre forsyningssektorer, vil omkostninger, der udelukkende kan tilskrives public service-aktiviteter, der dog også kommer kommercielle aktiviteter til gode, ikke nødvendigvis skulle opdeles på disse to aktivitetstyper, idet de udelukkende kan allokeres til public service-aktiviteter. Ved vedtagelsen af radio- og tv-meddelelsen fra 2001 fandt man, at det kunne føre til vilkårlighed og ikke ville være meningsfuldt at foretage en streng omkostningsallokering mellem de to aktiviteter. Hvad angår den fordel, TV2 nyder godt af i form af rådighed over en sendefrekvens, bemærker Kommissionen, at den er uløseligt forbundet med public service-opgaven. Kommissionen finder også, at finansieringsomkostningerne (rentefordelene) i overensstemmelse med radio- og tv-meddelelsen i fuldt omfang kan henføres til public service-virksomheden.
(236)
For at neutralisere virkningen af den skattefritagelse, public service-virksomheden har nydt godt af, overføres 30 % af overskuddet på de kommercielle aktiviteter til public service-virksomheden. Det er kun sket siden 2001. Kommissionen anerkender derfor, at der kan have været en fordrejning på tv-markedet, i og med at TV2 ikke var nødt til at tage hensyn til selskabsskatten ved fastsættelsen af sine kommercielle priser. Fordelen må imidlertid antages ikke længere at ville eksistere fremover, eftersom den overførte del svarer til den faktiske skatteprocent, som følge af denne »neutraliseringsmekanisme«. For fortiden giver det ikke anledning til problemer for beregning af overkompenseringens størrelse, eftersom de samlede indtægter af disse kommercielle aktiviteter er blevet brugt til at nedbringe nettoomkostningen ved public service-opgaven.
(237)
TV2 har haft tabsgivende kommercielle internetaktiviteter. Eftersom disse aktiviteter falder uden for rammerne af public service-opgaven, er der ikke mulighed for nogen statslig finansiering. Da der desuden ikke er nogen andre aktiviteter, der er blevet udøvet på »stand alone«-basis, er der intet overskud fra kommercielle aktiviteter, der kan dække tabene på internetaktiviteterne.
2. Vurdering af TV2's adfærd på reklamemarkedet
(238)
I punkt 58 i radio- og tv-meddelelsen anføres det, at »public service-radio- og tv-selskaber kan, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, f.eks. føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening (…). Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om en overkompensation for public service-forpligtelser …«.
(239)
TvDanmark har fremlagt oplysninger, der viser, at TvDanmark ikke kan dække stand alone-omkostningerne ved sine tv-aktiviteter med de priser, som TV2 anvender. TvDanmark sammenligner sine omkostninger med de priser for TRP 21-50, TV2 har anvendt.
(240)
For at denne sammenligning skal kunne anses for at være gyldig, må Kommissionen som et første skridt fastslå, om TvDanmark kan anses for at befinde sig i en situation svarende til TV2's, og om TvDanmark er en effektiv operatør.
(241)
For det første må Kommissionen vurdere, om TvDanmark befinder sig i en situation svarende til TV2's. I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende: I den undersøgte periode havde TV2 en seerandel på omkring 35 %, mens tallet for TvDanmark ligger på ca. 15 %. Også hvad reklamer angår, var der betydelige forskelle i markedsandelene. TV2's markedsandel lå på omkring 60 %, mens TvDanmark havde en markedsandel på ca. 8 %. TV2's reklameomsætning har udgjort omtrent det femdobbelte af TvDanmarks. Desuden er TV2 den eneste station, der når ud til 100 % af befolkningen, mens TvDanmark2 har en dækning på 77 % og TvDanmark1 endnu mindre. I betragtning af det ovenstående finder Kommissionen ikke, at TvDanmark direkte kan sammenlignes med TV2.
(242)
For det andet må Kommissionen tage stilling til, om TvDanmark er en effektiv operatør på markedet. Om en virksomhed er en effektiv operatør, kan afgøres ved en analyse af almindeligt anvendte regnskabstal og ved at sammenligne operatørens resultater med de gennemsnitlige resultater i den pågældende medlemsstat. Ved denne analyse må der tages hensyn til virksomhedernes forskellige størrelse og deres særlige omkostningsstrukturer. Men som allerede anført ovenfor, kan operatørerne på det danske marked ikke siges at være i en så sammenlignelig situation, at der kan foretages en direkte sammenligning af nøgletal baseret på regnskabsresultater. Kommissionen finder derfor, at det i den konkrete sag ikke er hensigtsmæssigt at foretage en analyse af sådanne nøgletal.
(243)
Kommissionen har i stedet for analyseret data angående TvDanmarks og SBS Broadcastings resultater. Efter denne analyse kan Kommissionen ikke med sikkerhed fastslå, om de tab, der er lidt, beror på, at TvDanmark i begyndelsen havde høje startomkostninger, som selskabet endnu ikke har fået tjent ind igen, eller om TvDanmark rent faktisk ikke opererer effektivt. Til trods for adskillige anmodninger herom har Kommissionen ikke været i stand til at fremskaffe data om det tredje tv-selskab, TV3, således at den kunne foretage en sammenligning med den tredje operatør på markedet. Kommissionen kan derfor ikke med sikkerhed fastslå, om TvDanmarks tab er et resultat af TV2's prisadfærd, eller om de skyldes andre faktorer, som TvDanmark selv har indflydelse på.
(244)
Da det således ikke med sikkerhed kan fastslås, om TvDanmark er en effektiv operatør, og da en direkte sammenligning af de to operatører ikke er mulig, finder Kommissionen, at en sådan vurdering ikke fører til noget afgørende resultat i denne sag.
(245)
Kommissionen har derfor besluttet at foretage en mere indgående analyse af TV2's prissætning og de data, der foreligger om reklamemarkedet, for at kunne tage stilling til, om TV2 i undersøgelsesperioden har handlet med henblik på at maksimere sine reklameindtægter.
(246)
Kommissionen har først sammenlignet de to operatørers priser og analyseret TV2's prissætning. Analysen fokuserer på årene 1998-2002, som er de år, hvor klageren hævder, at TV2 begyndte at »dumpe« priserne på reklamemarkedet. Dernæst har den analyseret de danske reklameudgifter i en EU-kontekst og i særdeleshed sammenholdt med de andre skandinaviske lande. Og endelig er der foretaget en sammenligning mellem kontaktpriser i alle de skandinaviske lande og for alle medier.
(247)
Kommissionen har noteret, at de danske konkurrencemyndigheder foretog en undersøgelse af TV2's adfærd på reklamemarkedet. Den 21. december 2005 blev det i en afgørelse fra Konkurrencerådet fastslået, at TV2 havde handlet i strid med artikel 102 i TEUF og de tilsvarende nationale lovbestemmelser ved at anvende loyalitetsrabatter på reklamemarkedet. Denne afgørelse blev ophævet af Konkurrenceankenævntet den 1. november 2006, men efter appel stadfæstet af Østre Landsret den 22. juni 2009. Denne dom blev appelleret til Højesteret, som den 18. marts 2011 stadfæstede Østre Landsrets dom. Konkurrencerådet havde tidligere, i en afgørelse af 29. november 2000, fundet, at TV2's rabatter for år 2000 var misbrug af dominerende stilling. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de danske konkurrencemyndigheders undersøgelse drejede sig om årene 2000-2005 og altså kun de sidste år i den periode, der her undersøges. Og i særdeleshed bemærkes, at en loyalitetsrabat ikke nødvendigvis indebærer krydssubsidieringer som omhandlet i radio- og tv-meddelelsen (»Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om overkompensation for public service-forpligtelser«). Som beskrevet nedenfor, anvendte TV2 gennemsnitligt højere priser end sine konkurrenter. Desuden indebar loyalitetsrabatterne, at kunderne placerede en større del af deres årlige reklamebudget hos TV2, end de ville have gjort under andre omstændigheder. Påstanden indebærer derfor, at TV2 øgede sine reklameindtægter ved hjælp af rabatordningen, som rent faktisk ville have resulteret i et mindre behov for licensmidler. Under alle omstændigheder er Kommissionen ikke bundet af de afgørelser, de danske konkurrencemyndigheder træffer.
(248)
Seerandele og seersammensætning, programindhold, regler om reklametid og kanalernes finansieringsordninger er alt sammen faktorer, der påvirker konkurrencen på reklamemarkedet. Priserne er derfor også forskellige for forskellige tv-selskaber. Stationerne sælger også en række differentierede »produkter«, for hvilke priserne er forskellige (88).
(249)
De priser, stationerne beregner, omfatter betydelige rabatter. Det er derfor ikke relevant at sammenligne listepriser på tv-reklamer. Reklamering i tv sker langt overvejende (ca. 90 % af al landsdækkende annoncering) i henhold til årsaftaler, på grundlag af hvilke tv-kanalerne yder årlige rabatter. Derudover findes der en række andre rabatter (for nye annoncører, mindre attraktive reklameblokke, yderligere volumenrabatter osv.). Det er såkaldte mediebureauer, der står for forhandlingen og formidlingen af disse aftaler.
(250)
For at muliggøre en sammenligning mellem de forskellige stationer må der beregnes et gennemsnit af de forskellige priser, der anvendes. Nedenstående tabel viser gennemsnitspriserne for målgruppen TRP 21-50. Disse priser er fremkommet ved at dividere de relevante stationers omsætning af landsdækkende reklamespots med antallet af leverede TRP 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Forskel
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
TVDanmarks CPP i % af TV2's CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2's gennemsnitlige CPP for TRP 21-50 vægtet med dækning (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
TVDanmarks CPP i % af TV2's vægtede CPP
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Ifølge ovenstående data har TvDanmarks pris for TRP 21-50 ligget ca. 30-40 % under TV2's. Som Kommissionen fastslog i sin beslutning angående statsstøtten til France 2 og France 3, er der en positiv relation mellem det gennemsnitlige antal kontakter og den gennemsnitlige nettopris pr. kontakt i tv-reklamemarkedet (91). En prisforskel mellem tv-stationer kan derfor forklares med stationernes relative styrke med hensyn til at generere seere. I sådanne situationer er det relevant at se på, om de faktiske prisforskelle afspejler markedsvilkårene.
(252)
I modsætning til, hvad der var tilfældet i den franske sag, er det i denne sag kun muligt at analysere observationer for to operatørers vedkommende. Hældningen på den lineære regressionslinje må derfor beregnes på basis af disse to operatørers priser, og den vil ikke have nogen større statistisk relevans. Som følge heraf vil det ikke være muligt at drage nogen konklusion om, hvorvidt linjens hældning er »passende« eller ej.
(253)
For at undersøge, om de faktiske prisforskelle mellem de to operatører kan siges at afspejle markedsvilkårene, er der anvendt en korrektionsfaktor i et forsøg på at neutralisere den overlegne position, TV2 har på markedet. Vægtningsfaktoren er blevet udledt af beregninger fra mediebureauer og afspejler forskellen i den dækning, der kan opnås i den ønskede målgruppe, ved at købe 100 TRP 21-50 hos TvDanmark og hos TV2. TvDanmark har gennemsnitligt lidt under 70 % af TV2's rækkevidde (ved køb af 100 TRP 21-50). Når denne vægtningsfaktor indregnes, bliver priserne mere konvergerende. Det bemærkes, at TV2's pris stadig ligger lidt over TvDanmarks. Det ser derfor ud til, at prisforskellen afspejler markedsvilkårene. Men denne konklusion må tages med forsigtighed, for man må ikke glemme, at en sådan korrektionsfaktor umuligt kan tage højde for alle forskellene mellem stationerne.
(254)
Kommissionen bemærker også, at klageren hævder, at den faktiske konkurrence på tv-reklamemarkedet hverken udspiller sig om listepriserne eller om de gennemsnitlige GRP- eller TRP-priser som angivet ovenfor. I stedet for konkurrerer operatørerne ifølge TvDanmark på såkaldte marginalpriser. Disse marginalpriser anføres at skyldes TV2's overlegne position på markedet. For at annoncørerne kan nå deres kampagnemål, er de nødt til at købe en vis andel ratingpoint udelukkende hos TV2. For disse såkaldte inframarginale enheder fandtes der ingen konkurrence, og TV2 fik derved en overprofit på disse enheder. Som følge heraf konkurrerede operatørerne om de resterende ratingpoint og dermed på marginalpriser. TvDanmark hævder, at disse priser har været endnu lavere end de gennemsnitspriser, der er angivet i de ovenstående tabeller.
(255)
Uden at tage stilling til, om denne påstand er rigtig, finder Kommissionen, at en sådan adfærd ville være mulig i kraft af TV2's stærke position på markedet. I denne sag drejer det sig imidlertid om at fastslå, om TV2 med sin adfærd på reklamemarkedet ikke stræbte efter at maksimere sine indtægter. Hvad dette spørgsmål angår, kan det ikke udelukkes, at TV2 holdt sine priser nede for at fastholde en høj markedsandel, men det er ikke ensbetydende med, at selskabet ikke søgte at maksimere sin indtjening.
(256)
På grundlag af det ovenstående kan det fastslås, at TV2's priser har været højere end TvDanmarks i undersøgelsesperioden. Men det er også klart, at det faktiske prisniveau har været faldende i denne periode, selv om listepriserne er steget. TV2 har sat sine rabatter betydeligt i vejret.
(257)
Det kan dog ikke ud fra en prisanalyse fastslås, om prisudviklingen rent faktisk bidrog til at reducere de samlede reklameindtægter og derigennem øgede behovet for statslig finansiering. For at få afgjort dette spørgsmål har Kommissionen nedenfor analyseret TV2's prissætning og dens indvirkning på de samlede reklameindtægter, TV2 har haft.
(258)
Som beskrevet i de følgende betragtninger, har TV2 i undersøgelsesperioden foretaget en række prisforhøjelser og prisnedsættelser (ved at yde større rabatter). Tabellen nedenfor giver en oversigt over udviklingen i TV2's samlede reklameindtægter i perioden 1998-2002, som er den periode, i løbet af hvilken klageren hævder, at TV2 har trykket priserne på det danske marked (i mio. DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Reklameindtægter i hele Danmark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
I 1997 traf TV2 den strategiske beslutning, at TV2 ikke skulle øge sin kapacitetsudnyttelse, men derimod forhøje sine priser i 1998. En yderligere prisforhøjelse blev foretaget i 1999. De danske myndigheder hævder, at konkurrencen i 1999 var blevet så intens, at TV2 havde problemer som følge af prisforhøjelsen, og TV2's reklameindtægter faldt således med ca. 10 % i forhold til året før.
(260)
I 2000 forventede TV2 en betydelig skærpelse af konkurrencen og forhøjede ikke sine priser. De faktiske priser faldt da også, på grund af det nye rabatsystem, TV2 indførte. Som følge heraf øgede TV2 sin kapacitetsudnyttelse med 33 % i forhold til året før. Men prissætningen førte til en stigning i TV2's landsdækkende reklameindtægter på 8,4 %. I 2001 forhøjede TV2 igen sine priser. På trods af de stigende priser faldt TV2's reklameindtægter og kapacitetsudnyttelse tilbage til niveauet fra 1999. I 2002 foretog TV2 en ny prisnedsættelse og fik en mindre tilbagegang i den samlede omsætning. Men på det samlede reklamemarked var tilbagegangen i omsætningen endnu større.
(261)
Af det ovenstående kan det udledes, at brugen af omfattende rabatter har resulteret i et fald i det faktiske prisniveau. TV2 har været i stand til at kompensere for prisfaldet ved at øge kapacitetsudnyttelsen. Eftersom konkurrenterne ikke har rådet over den samme kapacitetsreserve, har de ikke haft samme mulighed. For at klare sig på markedet har de været nødt til at følge trop med TV2. I de år, hvor TV2 satte sine priser i vejret, havde TV2 en nedgang i sin reklameomsætning. Når TV2 satte sine priser ned, kunne stationen derimod øge sin samlede omsætning. Kommissionen konkluderer derfor, at de prisnedsættelser, TV2 foretog, faktisk resulterede i en større samlet indtjening. TV2's prisadfærd kan derfor ikke siges at tyde på, at TV2 ikke søgte at maksimere sine indtægter.
(262)
En sammenligning mellem de danske operatørers priser og en analyse af TV2's prissætning giver ingen indikationer om, hvorvidt prisniveauet på det danske tv-reklamemarked var for lavt. Et sådant lavt prisniveau kunne bero på, at TV2 havde udnyttet sin overlegne position til at trykke de samlede tv-reklameudgifter ned til under det niveau, de ville have ligget på ved normal konkurrence.
(263)
For at få afklaret dette spørgsmål har Kommissionen analyseret økonomiske data angående reklamemarkedet i alle EU-lande og sammenlignet dem med Danmark. Eftersom det danske marked for tv-reklamer bedst kan sammenlignes med andre nordiske lande, foretog Kommissionen også en sammenligning af data mellem Danmark og de andre nordiske lande (Finland, Sverige og Norge) (92). De nøgletal for tv-reklameudgifter, der er analyseret, er 1) tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter, 2) tv-reklameudgifter per capita og 3) tv-reklameudgifternes andel af BNP. Tabellen nedenfor giver en oversigt over disse nøgletal.
Nøgletal for tv-reklameudgifter i Danmark, EU og andre nordiske lande
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Norden
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Tv-reklameudgifter per capita (i EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Norden
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Tv-reklameudgifter i ‰ af BNP
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Norden
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Kilde: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(264)
Af den ovenstående tabel kan det udledes, at tv-reklamernes andel af de samlede reklameudgifter har været lavere i Danmark (27 %) end EU-gennemsnittet (37 %). Oplysningerne viser imidlertid, at der er en generel skillelinje mellem Nord- og Sydeuropa (93). I de sydlige medlemsstater er tv-reklameudgifterne betydeligt højere end i de nordlige medlemsstater (94). Det samme mønster går igen, hvad angår tv-reklameudgifternes andel af BNP (95). Også tv-reklameudgifterne per capita udviser en stor forskel mellem medlemsstaterne (96). Hvis man ser på nøgletallene for hele Norden, fremgår det, at det danske udgiftsmønster stemmer overens med mønsteret i de andre nordiske lande.
(265)
I betragtning af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at der ikke er noget klart og utvetydigt belæg for, at det danske marked for tv-reklamer systematisk og konsekvent blev trykket af TV2's prisadfærd.
(266)
Klageren fremlagde også data om sammenligninger af kontaktpriser (udtrykt i CPM (97)) i forskellige lande for én medietype og for alle medietyper i et bestemt land. Klagerens data sammenligner udgifterne ved at nå ud til 1 000 individer med en reklame i enten de trykte medier eller på tv i Danmark, Norge og Sverige (98).
(267)
Disse data viser, at tv-reklamer ikke er så dyre i Danmark som i Sverige og Norge (99), mens det omvendte er tilfældet med de trykte medier (100).
(268)
Kommissionen kan imidlertid ikke verificere, hvor pålidelige de fremlagte data er, og der findes ingen offentligt tilgængelige data. I betragtning af, at der er tale om ret begrænsede data, som ikke tager højde for eventuelle kulturelle forskelle, kan Kommissionen ikke drage nogen gyldig konklusion angående kontaktprisniveauet for de forskellige medier i de skandinaviske lande.
(269)
Kommissionen konkluderer derfor, at TV2 har haft de højeste reklamepriser på det danske marked i undersøgelsesperioden, idet TV2 har kunnet prissætte sit produkt 15-40 % over konkurrenterne, alt efter rækkevidden i den relevante målgruppe. Sammenholdt med Sverige og Norge ligger priserne ca. 20 % lavere i Danmark.
(270)
I betragtning af de ovenstående analyser har Kommissionen draget den konklusion, at der ud fra et statsstøtteperspektiv på indeværende stadium ikke foreligger nogen klare beviser for, at TV2 ikke søgte at maksimere sine reklameindtægter, og at denne adfærd førte til et øget behov for statslig finansiering.
V. KONKLUSION
Kommissionen finder, at Danmark i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ulovligt iværksatte den her omhandlede støtte.
I lyset af Rettens dom og under hensyn til de ovenstående elementer finder Kommissionen imidlertid, at støtten er forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
I lyset af Rettens kendelse skal det undersøges, om denne konklusion kunne føre til en overkompensation til TV2, eftersom det beløb på 628 mio. DKK, som den danske stat i 2004 tilbagesøgte med rente fra TV2, nu anses for at være foreneligt med det indre marked og måske af den danske stat vil blive tilbagebetalt til TV2. Tilbagebetaling af dette beløb kunne tænkes at føre til en overkompensering i lyset af den rekapitalisering, der rent faktisk fandt sted i 2004 (sag N 313/2004) som følge af TV2's finansielle behov efter tilbagesøgningen. For som det kan udledes af præmis 34 og 35 i Rettens kendelse, var tilbagesøgningsforpligtelsen en nødvendig forudsætning for rekapitaliseringen i 2004, i betragtning af, at den danske stat valgte ikke at lade TV2 gå konkurs. I præmis 43 i sin kendelse statuerede Retten: »Skønt de særlige omstændigheder i denne sag fik Kommissionen til at vedtage to beslutninger [den annullerede tilbagesøgningsbeslutning og rekapitaliseringsbeslutningen], er det klart, at disse to beslutninger omhandlede to aspekter ved den samme sag, der drejede sig om, hvorvidt de foranstaltninger, Kongeriget Danmark havde iværksat for TV2, sidenhen TV2 A/S, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og i så fald, om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet«. Som følge af den tætte forbindelse på grund af tilbagesøgningsspørgsmålet bør den rekapitalisering af TV2, der blev foretaget i 2004, ses i sammenhæng med den statsstøtte, der blev ydet i årene mellem 1995 og 2002, således at det sikres, at der ikke er nogen risiko for en overkompensering af TV2.
I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende. Efter tilbagesøgningsbeslutningen har de danske myndigheder reelt tilbagesøgt 1 050 mio. DKK (altså mere end de 628 mio. DKK plus renter). Som anført i Rettens kendelse, er årsagen til tilbagesøgningen af 628 mio. DKK plus renter bortfaldet efter Rettens annullation af tilbagesøgningsbeslutningen. De danske myndigheder fremlagde imidlertid en erklæring om, at de forpligtede sig til ikke at tilbagebetale det tilbagesøgte beløb til TV2, eller hvis bestemte, kumulative betingelser var opfyldt, tilbagebetale et beløb til TV2, der højst ville svare til forskellen mellem det beløb (med renter), som faktisk blev tilbagesøgt fra TV2 for årene 1995-2002, og rekapitaliseringsbeløbet. På grundlag af denne forpligtelse er der i overensstemmelse med Rettens kendelse derfor ingen risiko for en overkompensering af TV2 i forbindelse med statsstøtten for årene 1995-2002, set i sammenhæng med rekapitaliseringsforanstaltningerne i 2004 -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
De foranstaltninger, Danmark i årene mellem 1995 og 2002 iværksatte til fordel for TV2/Danmark i form af de i denne afgørelse omhandlede licensmidler og andre foranstaltninger, er forenelige med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. april 2011.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 20 päivänä huhtikuuta 2011,
Tanskan toimenpiteistä (C 2/03) TV2/Danmarkin hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 2612)
(Ainoastaan tanskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/839/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (1) ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on edellä mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti 5 päivänä huhtikuuta 2000 päivätyllä kirjeellä tanskalaisen kaupallisen tv-yhtiön SBS Broadcasting SA/TvDanmarkin, jäljempänä ’TvDanmark’, tekemän kantelun Tanskan yleisradioyhtiön TV2/Danmarkin, jäljempänä ’TV2’ (3) julkisesta rahoituksesta. Kantelijan kanssa pidettiin kokous 3 päivänä toukokuuta 2000. Kantelija toimitti lisätietoja 28 päivänä helmikuuta 2001, 3 päivänä toukokuuta 2001 ja 11 päivänä joulukuuta 2001 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komission yksiköt pyysivät 5 päivänä kesäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä Tanskan viranomaisilta lisätietoja, joita viranomaiset toimittivat 10 päivänä heinäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä. Tämän jälkeen Tanskan viranomaisten kanssa pidettiin kaksi kokousta, joista ensimmäinen 25 päivänä lokakuuta 2002 ja toinen 19 päivänä marraskuuta 2002. Lisätietoja lähetettiin 19 päivänä marraskuuta 2002 ja 3 päivänä joulukuuta 2002 päivätyillä kirjeillä.
(3)
Komissio ilmoitti Tanskalle 24 päivänä tammikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä (4) päätöksestään aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskee Tanskan yleisradioyhtiön TV2:n julkista rahoitusta.
(4)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin 14 päivänä maaliskuuta 2003Euroopan unionin virallisessa lehdessä (5). Komissio on kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään toimenpiteistä huomautuksensa.
(5)
Komissio vastaanotti Tanskan viranomaisten huomautukset 24 päivänä maaliskuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Lisäksi se sai huomautuksia useilta asianomaisilta. TvDanmark lähetti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Euroopan kaupallisten tv-yhtiöiden yhteenliittymä, Association of Commercial Television in Europe (ACT), toimitti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Kaupalliset tv-yhtiöt Antena 3 TV ja Gestevisión Telecinco toimittivat huomautuksensa 16 päivänä huhtikuuta 2003. Kaupallinen tv-yhtiö TV3 lähetti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Komissio lähetti nämä huomautukset edelleen Tanskalle, joka vastasi niihin 12 päivänä syyskuuta 2003 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Komissio sai kantelijalta lisätietoja 15 päivänä joulukuuta 2003 ja 6 päivänä tammikuuta 2004 päivätyillä kirjeillä. Kantelijan ja komission yksiköiden välillä pidettiin kokous 17 päivänä joulukuuta 2003, jotta saataisiin lisätietoja kantelijan 15 päivänä joulukuuta 2003 lähettämästä kirjeestä. Komissio lähetti nämä selvitykset edelleen Tanskan hallitukselle, joka vastasi niihin 15 päivänä maaliskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä. Tanskan viranomaisten ja komission yksiköiden välillä pidettiin kokous 9 päivänä helmikuuta 2004.
(7)
Komissio antoi 19 päivänä toukokuuta 2004 päätöksen TV2:lle vuosina 1995-2002 lupamaksuina ja muina toimenpiteinä myönnetystä julkisesta rahoituksesta (6). Päätöksen mukaan tuki soveltuu sisämarkkinoille lukuun ottamatta 628,2 miljoonan Tanskan kruunun suuruista summaa (noin 84,3 miljoonaa euroa), joka on perittävä korkojen kera takaisin, jäljempänä ’takaisinperintäpäätös’.
(8)
TV2, Tanskan viranomaiset ja yksityiset tv-yhtiöt Viasat ja SBS/Tv Danmark valittivat myöhemmin komission takaisinperintäpäätöksestä.
(9)
Tanskan viranomaiset panivat komission takaisinperintäpäätöksen täytäntöön. Käytännössä TV2 maksoi takaisin 1 050 miljoonaa Tanskan kruunua (7).
(10)
Tosiasiallinen takaisinperintä saattoi TV2:n rahoituskriisiin. Tanska ilmoitti siksi vuonna 2004 TV2:n pääomankorotuksesta.
(11)
Komissio hyväksyi 6 päivänä lokakuuta 2004 annetulla päätöksellä (8) Tanskan hallituksen päätöksen TV2:n pääomankorotuksesta lisäämällä TV2:n pääomaa 440 miljoonaa Tanskan kruunua ja muuntamalla 394 miljoonan Tanskan kruunun suuruisen valtionlainan omaksi pääomaksi, jäljempänä ’pääomankorotustoimenpiteet’. Päätöksestä esitettiin SBS:n ja Viasatin kaksi kannetta.
(12)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (nyt yleinen tuomioistuin) vahvisti 22 päivänä lokakuuta 2008 (9) TV2:n julkisen palvelun soveltamisalan ja kumosi komission takaisinperintäpäätöksen, jäljempänä ’tuomio’. Tätä tuomiota ei riitautettu.
(13)
Tämän tuomion perusteella komission on annettava uusi päätös, koska vuosia 1995-2002 koskeva muodollinen tutkintamenettely aloitettiin jälleen.
(14)
Lisäksi pääomankorotusta koskevan asian oikeudenkäyntimenettely johti 24 päivänä syyskuuta 2009 annettuun yleisen tuomioistuimen määräykseen, jäljempänä ’määräys’ (10), jossa todettiin, että lausunnon antaminen asiassa T-12/05 raukeaa. Tuomioistuimen määräyksen 35 kohdan mukaan takaisinperinnän ja pääomankorotuksen välillä todella on tiivis yhteys. Takaisinperintäpäätöksen kumoamisen vuoksi yleinen tuomioistuin totesi, että pääomankorotusta koskevan päätöksen sisältö ja tarkoitus jäisivät toteutumatta. Se totesi, että vaikka tämän asian erityisolosuhteet saivat komission antamaan kaksi päätöstä, on selvää, että kyseiset päätökset ovat kaksi näkökulmaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun valtiontuen luokitteluun liittyvään samaan oikeudelliseen asiaan ja sellaisenaan määrittelyyn, soveltuvatko Tanskan kuningaskunnan TV2:n ja myöhemmin TV2 A/S:n hyväksi toteuttamat toimenpiteet sisämarkkinoille (11). Takaisinperintäpäätöksen kumoamisen vuoksi komissiota kehotettiin tutkimaan uudelleen kaikki Tanskan kuningaskunnan TV2:n hyväksi toteuttamat toimenpiteet. Määräystä ei ole riitautettu.
(15)
Tuomioistuimen määräyksen mukaan komission on otettava tässä päätöksessä esittämässään arvioinnissa huomioon toimenpiteet, jotka Tanskan viranomaiset panivat täytäntöön vuonna 2004 kumotulla takaisinperintäpäätöksellä määrätyn takaisinperinnän vuoksi.
(16)
Edellä olevista johdanto-osan 13, 14 ja 15 kappaleista seuraa, että tämä päätös kattaa vain vuosina 1995-2002 TV2:n hyväksi toteutetut toimenpiteet. Tuomioistuimen määräyksen mukaisesti komissio ottaa tässä päätöksessä esittämässään arvioinnissa huomioon vuoden 2004 pääomankorotustoimenpiteet, jotka johtuivat kumotulla takaisinperintäpäätöksellä määrätystä takaisinperinnästä.
(17)
Komissio pyysi 20 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä Tanskan viranomaisia antamaan arviointinsa tuomion vaikutuksista.
(18)
Pyydettyään lukuisia määräajan jatkamisia Tanskan viranomaiset lähettivät huomautuksensa 26 päivänä kesäkuuta 2009. Tanskan viranomaiset toimittivat kirjeensä liitteenä myös TV2:n huomautuksia.
(19)
Tanskan viranomaisten ja/tai TV2:n kanssa pidettiin monia kokouksia, muun muassa 25 päivänä elokuuta 2009, 7 päivänä helmikuuta 2011 ja 4 päivänä maaliskuuta 2011.
(20)
Komissio lähetti myös täydentäviä tietopyyntöjä, muun muassa 22 päivänä syyskuuta 2010, 28 päivänä lokakuuta 2010, 19 päivänä marraskuuta 2010, 14 päivänä tammikuuta 2011, joihin Tanskan viranomaiset vastasivat erityisesti 17 päivänä marraskuuta 2010, 30 päivänä marraskuuta 2010, 3 päivänä helmikuuta 2011, 24 päivänä helmikuuta 2011 ja 7 päivänä maaliskuuta 2011. Tanskan viranomaiset toimittivat lisää tietoja myös maalis- ja huhtikuussa 2011.
(21)
Komissio vastaanotti huomautuksia myös kolmansilta osapuolilta, erityisesti SBS/Tv Danmarkilta 7 päivänä helmikuuta 2011.
(22)
On myös syytä panna merkille, että komissio antoi 4 päivänä elokuuta 2008 päätöksen olla vastustamatta TV2:lle 1 000 miljardin suuruisena lainana myönnettävää pelastamistukea (12). Kilpailija MTG/Viasat valitti tästä päätöksestä. Yleinen tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä, kunnes komissio tekisi päätöksen rakenneuudistusta koskevassa asiassa (13).
(23)
Tanska ilmoitti 4 päivänä helmikuuta 2009 komissiolle SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti TV2 Danmark A/S:ää koskevasta rakenneuudistussuunnitelmasta, jäljempänä ’rakenneuudistusta koskeva asia’. Komissio ilmoitti 2 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä Tanskalle päätöksestään aloittaa rakenneuudistusjärjestelmää koskeva menettely (14).
(24)
Komission selvitystä rakennetukiuudistusta koskevasta asiasta on tehty rinnakkain tätä asiaa koskevan arvioinnin kanssa, ja komission päätös rakennetukiuudistusta koskevassa asiassa annetaan rinnakkain ja samaan aikaan tämän päätöksen kanssa.
II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
II.1. KANSALLINEN TAUSTA
II.1.1 TANSKAN TELEVISIOMARKKINAT VUOSINA 1995-2002
(25)
Tanskassa toimi vuosina 1995-2002 kaksi yleisradioyhtiötä eli Danmarks Radio, jäljempänä ’DR’, ja TV2. DR sai rahoituksensa lähes kokonaan lupamaksuista. TV2:ta rahoitettiin sekä lupamaksuilla että mainostuloilla.
(26)
TV2 perustettiin vuonna 1986 (15). Se on itsenäinen valtion myöntämällä lainalla rahoitettu laitos, jolla ei ole muita omistajia. TV2 aloitti valtakunnalliset lähetykset 1 päivänä lokakuuta 1988. Sillä oli maanpäällinen kanava TV2, ja lisäksi se aloitti vuonna 2000 satelliittilähetykset kanavalla TV2 Zulu. Vuoden 2002 lopussa TV2 Zulu muuttui julkisesta palvelukanavasta kaupalliseksi maksulliseksi tv-kanavaksi. Hallitus oli lisäksi hyväksynyt kahdeksan tv-asemaa alueellisiksi TV2-asemiksi. TV2:n piti lähettää alueellisten TV2-asemiensa ohjelmia valtakunnallisella maanpäällisellä kanavallaan.
(27)
Yleisradioyhtiöiden lisäksi Tanskan valtakunnallisilla tv-markkinoilla oli vuosina 1995-2002 kaksi kaupallista tv-yhtiötä eli TvDanmark ja TV3/3+. Kaupalliset tv-yhtiöt kilpailivat TV2:n kanssa valtakunnallisilla tv-mainosmarkkinoilla TvDanmark on osa SBS Broadcasting SA:ta, ja sillä oli Tanskassa kaksi kanavaa. Vuodesta 1997 lähtien TvDanmark on lähettänyt TvDanmark2:n ohjelmaa verkossa, joka koostuu 10 paikallisesta kaupallisesta tv-asemasta. Vuodesta 2000 lähtien se on lähettänyt ohjelmaa satelliittikanavalla TvDanmark1, joka on saanut toimilupansa Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Satelliittikanavat TV3 ja 3 + aloittivat lähetyksensä vuonna 1992. Ne ovat osa Modern Times -ryhmää (MTG).
II.1.2 LAKISÄÄTEISET VAATIMUKSET VUOSINA 1995-2002
(28)
Tutkimusajanjaksolla 1995-2002 julkisen palvelun tehtävää säänneltiin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain eri versiolla, jäljempänä ’televisio- ja radiotoiminnasta annettu laki’ (16).
(29)
TV2:n tehtävänä on tuottaa ja lähettää valtakunnallisia ja alueellisia tv-ohjelmia. Ohjelmat lähetetään radioaalloilla, myös satelliitti- tai kaapeliverkossa. Kulttuuriministeri vahvistaa säännöt TV2:n julkisen palvelun tehtäville.
(30)
TV2:n koko ohjelmistoa pidetään julkisen palvelun tehtävänä. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (vuoden 1994 versiona) (17) mukaan TV2 on riippumaton laitos, jonka tarkoituksena on riippumattomien ohjelmatoimintojen avulla tarjota ja levittää kansallisia ja alueellisia televisio-ohjelmia. Tarjonnassa on pyrittävä laatuun, monipuolisuuteen ja monimuotoisuuteen. TV2:n alueellisten asemien ohjelmasuunnittelussa ensisijainen asema annetaan myös alueellisesti kiinnostaville lähetyksille.
(31)
Kuten tuomiossa todettiin (18), TV2:n julkisen palvelun tehtävien täsmällinen määritelmä on kehittynyt ajan mittaan, mutta kaikki nämä julkisen palvelun velvoitteiden määritelmät, joita on sovellettu TV2:een eri jaksojen aikana, sisältävät joka tapauksessa ”laatua, monipuolisuutta ja monimuotoisuutta” koskevat vaatimukset, jotka ovat TV2:lle uskotun julkisen yleisradiopalvelun pääasialliset laatuvaatimukset.
(32)
Julkisen palvelun lisämääritelmä löytyy TV2:n yhtiöjärjestyksestä. Siinä muun muassa vahvistetaan TV2:n lähetystoiminnan velvoitteet taiteen ja kulttuurin, tanskankielisen elokuvatuotannon sekä lapsille, nuorille ja etnisille vähemmistöille suunnattujen ohjelmien osalta. TV2:lla on myös velvoite lähettää hätätiedotteita väestölle.
(33)
TV2:n julkisen palvelun tehtävä rahoitetaan TV2:n osuudella lupamaksuista, TV2:n saamilla mainostuloilla ja muilla tuloilla. Vuonna 1994 voimassa olleessa yleisradiotoiminnasta annetussa laissa (19) todetaan, että TV2:n yhteisiä toimia rahoitetaan summilla, jotka ohjataan TV2-rahastosta kulttuuriministerin vahvistamien puitemäärärahojen mukaan ja ohjelmien myynnistä ja muista maksuista, tuista jne. saaduilla tuloilla. On syytä panna merkille, että vuosina 1995-1996 TV2 sai osuutensa lupamaksuista ja mainostuloja erityisrahastosta (TV2-rahasto) (20).
(34)
Kaupallisten tv-asemien lähetysalueen on oltava yhtä paikallista aluetta laajempi. Tämä velvoite vahvistetaan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 5 luvussa. Lain 6 luvussa käsitellään paikallisradio- ja televisiotoimintaa. Asetetut vaatimukset koskevat lähinnä toimiluvan hakemista. Toimiluvan saajaa koskevat ohjelmavaatimukset vahvistetaan määräyksessä nro 874 eurooppalaisista ohjelmista ja määräyksessä nro 1349 paikallisradio- ja televisiotoiminnasta (21). Näiden määräysten mukaisesti paikallisluvan saaneiden verkkoasemien on lähetettävä paikallisohjelmaa vähintään tunti päivässä ja tuotettava huomattava osa ohjelmistaan tanskan kielellä tai tanskalaiselle yleisölle. Koska TV3, 3 + ja TvDanmark1 lähettävät ohjelmaa Yhdistyneen kuningaskunnan antamalla toimiluvalla, nämä säännöt koskevat ainoastaan TvDanmark2:ta.
II.1.3 TV2:N KAUPALLINEN TOIMINTA
(35)
TV2 harjoitti vuosina 1995-2002 lukuisia kaupallisia toimia siitä lähtien, kun se sai niihin 1 päivänä tammikuuta 1997 erityisluvan (22). Tällaiset kaupalliset toimet voivat käsittää teknisten välineiden hyödyntämisen, uusien yritysten perustamisen tai pääomasijoitukset olemassa oleviin yrityksiin. Jaksolla 1995-2002 nämä toimet ovat käsittäneet muun muassa mainoksia, ohjelmamyyntiä, mastojen vuokrausta, myynninedistämistä, internettoimintaa ja urheiluoikeuksien jälleenmyyntiä.
(36)
Vuoden 2001 tammikuusta TV2:lla on ollut velvoite pitää erillistä kirjanpitoa julkisen palvelun toiminnastaan ja muusta toiminnastaan, jos muu toiminta ylittää 5 prosenttia koko liikevaihdosta ja 3 miljoonaa Tanskan kruunua vuodessa. Kyseisen määräyksen mukaan menot on vietävä kirjanpitoon täysimääräisinä, julkisen palvelun ulkopuolisten tuotteiden ja palveluiden hinnat on määrättävä markkinaperusteisesti ja pääomasiirrot julkisen palvelun toiminnan ja muun toiminnan välillä on tehtävä markkinataloussijoittajaa koskevan periaatteen mukaisesti eivätkä ne saa sisältää lupamaksuvaroja (23).
II.2. TOIMENPITEET
(37)
TV2 sai vuosina 1995-2002 lupamaksutuloja.
(38)
Kulttuuriministeri päättää lupamaksun suuruuden kerralla yhdeksi tai useammaksi vuodeksi. Kaikkien televisio- tai radiolaitteen omistajien on maksettava lupamaksu (24). DR kerää tv-lupamaksut, ja varat jaetaan DR:n ja TV2:n kesken ministerin päätöksellä parlamentin kanssa tehdyn mediasopimuksen perusteella.
(39)
Kulttuuriministeri vahvistaa tarkemmat säännöt muun muassa lupamaksuvelvoitteen alkamisesta ja päättymisestä, maksumääräajoista, maksujen keruusta ja myöhästymiskoroista. Myöhässä maksetusta lupamaksusta on korkolain mukaisesti maksettava korkoa. Tanskan hypoteekkipankki voi periä maksamattomat maksut. Summa voidaan muun muassa pidättää palkasta verolainsäädännössä olevien, henkilökohtaisten verojen perintää koskevien sääntöjen mukaisesti.
(40)
Vuoteen 1997 saakka TV2:n rahoitus (mainostulot ja lupamaksut) tuli kokonaisuudessaan valtion perustamasta TV2-rahastosta. Vuodesta 1997 lähtien TV2 on saanut osuutensa lupamaksuista suoraan DR:ltä.
(41)
Vuosina 1995-1996 TV2 sai mainostuloja TV2-rahastosta (25).
(42)
Lisäksi TV2 sai 58 miljoonaa Tanskan kruunua radiorahastosta tanskalaisen elokuvatuotannon lisäämiseksi.
(43)
Lisäksi vuonna 1997, kun TV2-rahasto lakkautettiin, TV2 sai siitä 167 miljoonaa Tanskan kruunua tuotantojärjestelmiensä digitalisointiin ja 50 miljoonaa kruunua toimintakustannusten kattamiseen.
(44)
TV2 on vapautettu yhtiölain mukaisen yhtiöveron maksusta. Vapautus yhtiöverosta merkitsi TV2:lle tutkimusajanjaksolla 159,4 miljoonan Tanskan kruunun etua. Vuoden 2001 tammikuussa Tanskan valtio otti käyttöön järjestelmän, jonka tarkoituksena oli neutralisoida verovapautuksen vaikutukset TV2:n kaupalliseen toimintaan. TV2:n on täytynyt siirtää 30 prosenttia muusta toiminnastaan saamasta vuotuisesta ylijäämästä julkisen palvelun toimintaan. Summa vastaa yleistä yhtiöveroa, jonka Tanska otti käyttöön vuonna 2000.
(45)
TV2:n perustamiskustannukset ja toimintatappio rahoitettiin alussa valtionlainalla. Alkuperäisen lainasopimuksen mukaisesti TV2:n piti maksaa korkoa ja lopulta koko lainasumma takaisin. Koko tutkimusajanjakson TV2 oli kuitenkin vapautettu koronmaksusta, eikä sen tarvinnut maksaa lainan lyhennyksiä. Korko- ja lyhennysvapaasta perustamis- ja käyttöpääomalainasta on koitunut tutkimusajanjaksolla etua 341,8 miljoonaa Tanskan kruunua.
(46)
Vuoden 1996 loppuun saakka valtio takasi lainan, jonka TV2-rahasto otti rahoittamaan TV2:n toimintaa. Valtion takaama laina siirrettiin TV2:lle, kun TV2-rahasto lakkautettiin. TV2 sai tästä valtiontakauksesta etua 9,8 miljoonaa Tanskan kruunua.
(47)
Tanskalla oli tutkimusjakson aikana kolme valtakunnallista maanpäällistä lähetystaajuutta, jotka oli varattu yleisradioyhtiöille. Yksi taajuuksista oli varattu TV2:lle, toinen DR:lle ja kolmas taajuus oli digitaalitelevisiolle.
(48)
TV2 maksoi sille varatusta valtakunnallisesta lähetystaajuudesta telehallintoviranomaiselle (IT- og Telestyrelsen), joka kuuluu tieteestä, teknologiasta ja kehityksestä vastaavan ministeriön alaisuuteen (26). Maksun suuruus vahvistetaan talousarviolaissa. Tutkimusajanjaksolla TV2 maksoi lähetystaajuudesta vuosittain 2-4 miljoonaa Tanskan kruunua.
(49)
Tanskalla on myös paikallistaajuuksia. Vuonna 1997 hallitus mahdollisti paikallistaajuuksien yhdistelemisen suuremman peiton saavuttamiseksi (verkottaminen). Vuosina 1998-2001 piti kaikkien kaupallisten paikallisten tv-asemien, joilla oli lupa lähettää ohjelmia verkotetusti, maksaa vuotuinen maksu valtiolle (27). TV2:n paikallisilla toimintayksiköillä ei ollut maksuvelvoitetta, sillä ne lähettävät ohjelmaa päällekkäin TV2:n valtakunnallisella taajuudella. Kaupallinen tv-yhtiö TvDanmark oli ainoa operaattori, joka maksoi tämän maksun toisesta kanavastaan. Se on maksanut kaiken kaikkiaan 85 miljoonaa Tanskan kruunua.
(50)
Kaikilla yhteisantennien omistajilla on velvoite lähettää TV2:n julkisen palvelun ohjelmia laitteistollaan (jakeluvelvoite).
III ASIANOMAISTEN JA TANSKAN HUOMAUTUKSET
(51)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksensä jälkeen komissio sai useita huomautuksia asianomaisilta. Näiden huomautusten tärkeimmistä kohdista esitetään yhteenveto seuraavassa.
(52)
TvDanmarkin mukaan valtion tarjoama valtakunnallinen lähetystaajuus on valtiontukea, sillä valtio luopuu tuloista, joita se voi saada kyseisestä rajallisesta omaisuuserästä. Kilpailijoiden maantieteellinen peitto on enintään 77 prosenttia. TvDanmark huomautti, että kyseessä on valtiontuki TV2:n paikallisasemille, koska verkkomaksu vaadittiin ainoastaan TVDanmark2:lta eikä TV2:n paikallisasemilta, vaikka ne ovat samassa taloudellisessa ja kaupallisessa tilanteessa. ACT:n, Antena 3 TV:n ja Telecincon mukaan lähetysmahdollisuuksien tasapuolisuuden periaate EU:ssa edellyttää, että maksu on maksettava kaikenlaisista verkoista.
(53)
ACT, Antena 3 TV ja Telecinco huomauttivat yhtiöverosta myönnetyn vapautuksen osalta, että velvollisuuden siirtää 30 prosenttia kaupallisen toiminnan ylijäämästä TV2:n julkisen palvelun toimintaan ei voida katsoa vastaavan yhtiöveron maksua valtiolle, sillä se vääristää kilpailua tv-markkinoilla.
(54)
Useat kolmannet osapuolet katsoivat, että TV2:n julkisen palvelun toiminta on määritelty tavalla, jota ei voida pitää lainmukaisena. Myös tehtävänannon ja suhteellisuusperiaatteen edellytysten täyttymistä arvosteltiin. TvDanmark katsoi erityisesti, että komission tulisi ylisuuren korvauksen määrää laskiessaan ottaa huomioon TV2:n yhtiöveron vapautuksesta saama etu, korko- ja lyhennysvapaa laina, käyttöpääomalainan valtiontakaus ja ilmainen lähetysoikeus. TvDanmark katsoi, että tv-mainostulojen markkinavaihtelut ovat yleensä vähäisiä, joten pääoman kerääminen TV2:lle ei ole perusteltua.
(55)
TvDanmark katsoi, että TV2:n hinnoittelukäytännön vuoksi kaupalliset toimijat eivät saa katetuiksi yksin toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. TvDanmarkin on hinnoiteltava TRP noin 30-40 prosenttia alle TV2:n hintojen päästäkseen markkinoille (TV2:n TRP tai GRP ovat arvokkaampia paremman peiton vuoksi) (28). Koska TV2 on erityisasemassa muun muassa peiton ja ohjelmamäärärahojen vuoksi, mainostajat sijoittavat aina osan mainosmäärärahoistaan TV2:een mahdollisimman suuren vaikutuksen saavuttamiseksi eli päästäkseen mahdollisimman suureen katsojamäärään, tavoittavuuteen ja/tai katselukertoihin tietyllä budjetilla. TvDanmarkin esittämät luvut osoittavat, että yhtiö on ollut tappiollinen vuosista 1997-2002 lähtien, ja yhtiö väittää, että TV2:n harjoittaman epäreilun kilpailun vuoksi se ei saa riittävästi tuloja. TvDanmark esitti myös osana perusteluitaan Tanskan tv-mainosmarkkinoiden hinta-analyysin, jonka on tehnyt tanskalainen konsulttiyritys Copenhagen Economics. Raportissa vertailtiin markkinoiden keski- ja marginaalihintoja ja katsottiin, että kilpailua tapahtuu vain jäännöskysynnässä ja että vertailun olisi perustuttava marginaalihintoihin. TvDanmark toimitti lisäksi tietoja, joiden avulla se on voinut verrata TV2:n hintoja muihin viestimiin ja maihin.
(56)
TV3:n mukaan sen on myytävä mainosaikaa hyvin halvalla päästäkseen markkinoille, sillä TV2 tarjoaa ylimääräisen marginaalialennuksen lopulle mainostajan tv-mainosbudjetille, jos myös se sijoitetaan TV2:lle.
(57)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksensä jälkeen komissio sai huomautuksia myös Tanskan viranomaisilta. Näiden huomautusten tärkeimmistä kohdista esitetään yhteenveto seuraavassa.
(58)
Tanskan viranomaisten mukaan TV2:n lähetystaajuuksia ei voida pitää etuna, sillä paikallis-tv-asemilla on myös niille varattuja lähetystaajuuksia. TV2 ei ole näin ollen saanut erityiskohtelua. TV2 on muiden asemien tavoin maksanut lähetystaajuuden käytöstä.
(59)
Yhtiöverosta myönnetyn vapautuksen osalta Tanskan viranomaiset totesivat, että kaupallisesta toiminnasta saatiin melko vähäistä voittoa ja että valittu menetelmä, jolla neutralisoidaan yhtiöverovapautuksen vaikutukset yhtiön kaupalliseen toimintaan, estää tätä toimintaa saamasta taloudellista etua verovapautuksesta ja sillä on sama taloudellinen vaikutus.
(60)
Suhteellisuusperiaatteen osalta Tanskan viranomaiset totesivat, että 167 miljoonan Tanskan kruunun siirto TV2-rahastosta oli tarkoitettu tv-verkon digitalisointiin. Varoja ei tämän vuoksi voida pitää vapaana omana pääomana.
(61)
Tanskan viranomaiset totesivat myös, että ylijäämää vuosilta 1995-2001 ei voida pitää liiallisena korvauksena, vaan se on pelkästään kohtuullinen voitto TV2:n liikevaihtoon nähden. Pääomaa tarvittiin lisäksi puskurina mainostulojen mahdollisen äkillisen laskun varalta, ja lain mukaan TV2:n ottamien lainojen määrä ei saa ylittää neljää prosenttia sen vuotuisesta liikevaihdosta. Lisäksi valtio toimi Tanskan viranomaisten mukaan markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti, sillä TV2:n nykyinen oma pääoma ei ylitä määrää, jonka tavanomainen markkinataloussijoittaja olisi sijoittanut. Tällainen ylimääräinen pääoma ei ole perussopimuksen vastaista, sikäli kun sillä ei tueta ristiin TV2:n kaupallista toimintaa.
(62)
TV2:n toiminnasta mainosmarkkinoilla Tanskan viranomaiset totesivat, että TV2 on tavoitellut johdonmukaisesti hintapolitiikassaan mahdollisimman suurta voittoa. Hinnat määritellään yksinomaan tarjonnan ja kysynnän perusteella. Hinnat määritellään vuosittain TV2:n mainososaston tekemien arvioiden perusteella. Arviot koskevat kaupallisesti kiinnostavaa katsojaosuutta (ikäryhmä 21-50 vuotta), ohjelmasuunnittelua, suhdannevaihteluja ja markkinoiden kilpailutilannetta. TV2:n toimintakustannukset tai lupamaksuvarojen suuruus eivät sisälly arvioon. TV2:n hintataso on korkein Tanskan markkinoilla, joten kyseessä ei voi olla hintojen polkeminen. Tämän vuoksi tarvittiin julkista lisärahoitusta.
(63)
Tanskan viranomaiset esittivät RBB Economicsin laatiman raportin kilpailusta Tanskan tv-mainosmarkkinoilla. Raportissa todetaan, että TV2:n keskimääräiset nettohinnat ovat itse asiassa kilpailijoiden hintoja korkeammat, ja TV2:n ja TvDanmarkin mainoshinnoissa olevien erojen katsotaan johtuvan niiden erilaisista voimasuhteista ohjelmatarjonnassa ja kyvyssä houkutella katsojia.
(64)
Komissio pyysi tuomion perusteella Tanskan viranomaisia toimittamaan arvionsa tuomion vaikutuksista asiaan.
(65)
Tanskan viranomaiset lähettivät huomautuksensa ja toimittivat myös huomautuksia TV2:ltä. Näiden huomautusten tärkeimmistä kohdista esitetään yhteenveto seuraavassa.
(66)
Vuosien 1995-1996 mainostulojen osalta Tanskan viranomaiset ja TV2 katsovat, että Tanskan valtio ei voinut vaikuttaa näihin summiin, joita ei siksi pitäisi katsoa valtion varoiksi. Lukujen osalta Tanskan viranomaiset eivät vahvistaneet komission toimittamia määriä. Viranomaisten mukaan vuosien 1995-1996 mainoslukujen määrien laskemisessa pitäisi ottaa huomioon se, että osa TV2-rahastosta tulevista rahoista käytettiin rahoittamaan TV2:n alueasemia ja että tämä osa voitiin rahoittaa vain lupamaksulla. Tanskan viranomaiset kuitenkin myönsivät, että joka tapauksessa mainostulot pitäisi ottaa huomioon julkisen palvelun tehtävän nettokustannusten laskemisessa ja että mainostulot ovat julkisen palvelun toiminnasta saatua tuloa.
(67)
Tanskan viranomaiset ja TV2 viittasivat lisäksi tuomioistuimen tuomioon ja katsoivat, että 24 päivänä heinäkuuta 2003 asiassa Altmark (29) annetun tuomion edellytykset täyttyvät. Tässä yhteydessä Tanskan viranomaiset muistuttivat, että asian BUPA (30) tavoin TV2:ta koskeva asia koskee olosuhteita, jotka olivat jo olemassa ennen Altmark-tuomion antamispäivämäärää. Viranomaiset katsoivat, että Altmark-tuomion edellytyksiä on sovellettava kyseisten edellytysten hengen ja tarkoituksen mukaisesti, jotta asian erityiset tosiseikat voidaan ottaa huomioon. Viranomaisten mukaan tuomiosta seuraa Tanskan valtiolle ainoastaan vaatimus siitä, että sen pitäisi ”pääpiirteissään” noudattaa Altmark-tuomion edellytyksiä.
(68)
Tarkemmin sanottuna Tanskan viranomaiset ja TV2 katsoivat, että lupamaksujen asettamisessa käytettävä menettely oli avoin ja että se täytti ainakin pääpiirteissään Altmark-tuomion toisen edellytyksen vaatimukset, mikä niiden mukaan on riittävää tuomioistuimen tuomion perusteella. Ne katsoivat, että kolmas edellytys täyttyi myös, jos TV2:n annettiin pitää kohtuullinen voitto. Altmark-tuomion neljännen edellytyksen osalta ne korostivat TV2:een sovellettavaa erilaista valvontaa ja viittasivat myös oikeuskäytäntöön asiassa BUPA ja tuomioistuimen tuomioon ja katsoivat, että tätä testiä voitaisiin jossakin määrin lieventää tässä tapauksessa tai että se pitäisi täyttää vain pääpiirteissään. Asian Chronopost (31) perusteella ne panivat myös merkille, että TV2:ta ei käytännössä voida verrata hyvin johdettuun keskivertoyritykseen. Tanskan viranomaiset katsoivat myös, että korvaus olisi hyväksyttävä markkinataloussijoittajatestin perusteella.
(69)
Tanskan viranomaiset ja TV2 katsoivat myös, että valtiontuki olisi julistettava sisämarkkinoille soveltuvaksi. Ne selostivat menettelyä, joka johti TV2:n pääoman keräämiseen ja korostivat eri syitä sille, miksi tämä pääoma oli välttämätön TV2:n julkisen palvelun tehtävien täyttämiselle.
(70)
Myös jotkin kolmannet osapuolet toimittivat huomautuksia tuomioistuimen tuomion jälkeen. Pääasiassa ne selittivät, miksi Altmark-tuomion edellytyksiä ei pitäisi katsoa täytetyiksi erityisesti siksi, että tuomioistuimen tarkoittama taloudellinen raportointi ei riitä osoittamaan toisen ja neljännen perusteen täyttymistä. Ne huomauttivat myös, että komission olisi pidettävä kiinni päätelmästä, jonka se oli tehnyt kumotussa takaisinperintäpäätöksessä ja jonka mukaan tuki ei soveltunut sisämarkkinoille.
IV TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
IV.1. SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU VALTIONTUKI
(71)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(72)
Komission on arvioitava, ovatko edellä kuvatut toimenpiteet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
IV.1.1 VALTION VAROJEN KÄYTTÖ JA TOIMENPITEEN LUOKITTELU VALTION TOIMENPITEEKSI
(73)
Komission on arvioitava, kuuluuko kyseessä oleviin toimenpiteisiin valtion varojen käyttöä.
(74)
Lupamaksun osalta komissio panee merkille tuomioistuimen tuomiossaan (32) esittämät päätelmät. Lupamaksun määrän määrittävät Tanskan viranomaiset; lupamaksun maksamisvelvollisuus ei perustu sopimussuhteeseen TV2:n ja maksuvelvollisen välillä, vaan pelkästään televisio- tai radiolaitteen omistamiseen; lupamaksun kantaminen suoritetaan tarvittaessa samojen sääntöjen mukaan, joita sovelletaan verojen kantoon ja Tanskan viranomaiset määrittävät, mikä osa lupamaksuista suoritetaan TV2:lle. Tuomioistuin päätteli, että lupamaksuvarat ovat Tanskan viranomaisten käytettävissä ja määräysvallassa ja täten valtion varoja.
(75)
Vuosien 1995-1996 mainostulojen osalta tuomioistuin huomautti tuomiossaan, että mainostulojen ja lupamaksun luonne on erilainen (33).
(76)
Tuomioistuin katsoi tuomiossaan (34), että komissio ei ole esittänyt riittävästi perusteluja siitä, miksi vuosien 1995-1995 mainostulot katsottiin valtion varoiksi.
(77)
Asiassa Preussen Elektra (35) annetun tuomion perusteella komission on osoitettava, voidaanko vuosien 1995-1996 mainostulot luokitella valtion varoiksi. Sen on siksi arvioitava, olivatko nämä mainostulot Tanskan valtion määräysvallassa.
(78)
Komissio panee tämän osalta merkille seuraavat tekijät, jotka ovat merkityksellisiä päätettäessä, ovatko vuosien 1995-1996 mainostulot valtion varoja.
(79)
Vuosina 1995-1996 TV2 sai mainostuloja TV2-rahastosta, joka puolestaan sai mainostuloja TV2 Reklame A/S:stä.
(80)
TV2 Reklame oli TV2:sta riippumaton valtion omistama erillinen yksikkö. Yhtiö perustettiin toimimaan kaupallisena välittäjänä mainosten myynnissä TV2:lle (36). TV2 Reklamella oli sopimussuhde mainosasiakkaisiin.
(81)
TV2 Reklamen rahan ohjaamiseen TV2-rahastoon ei ollut velvollisuutta. Sen sijaan ohjaamisesta päätti Tanskan valtio (37). Kulttuuriministeri päätti TV2 Reklamen voitto-osuudesta, joka oli ohjattava TV2-rahastoon. Kyseinen päätös tehtiin yhdeksi tai useammaksi vuodeksi kerrallaan, ja se edellytti Tanskan parlamentin (pysyvän valtiovarainvaliokunnan) hyväksyntää. Kulttuuriministeri pystyi päättämään, että ohjaamaton tuotto käytettäisiin valtiovarainvaliokunnan hyväksynnän nojalla TV2 Reklamelle aiemmin myönnetyn valtion takauksen takaisinmaksuun tai kulttuuritarkoituksiin.
(82)
Käytännössä vuosina 1995-1996 TV2 Reklamen voitot ohjattiin kokonaisuudessaan TV2-rahastoon.
(83)
TV2-rahasto perustettiin tarjoamaan TV2:lle lupamaksuista ja mainostuloista saatavia tuloja. TV2-rahasto kuului TV2-ryhmälle, ja sitä johti TV2:n johtokunta.
(84)
TV2-rahaston rahojen vuotuiseen ohjaamiseen TV2:lle ei ollut velvoitetta. Sen sijaan ohjaamisesta TV2:lle päätti Tanskan valtio. TV2-rahastolla oli kuitenkin lakisääteinen velvoite ohjata varat TV2:lle kulttuuriministerin laatiman rahoituskehyksen mukaisesti (38).
(85)
Käytännössä TV2 ei saanut vuosina 1995-1996 kaikkia mainostuloja TV2-rahastosta.
(86)
TV2-rahastossa ei myöskään ollut erillistä kirjanpitoa mainostuloille ja lupamaksuille. Tulot, joita ei ollut ohjattu TV2:lle, kertyivät TV2-rahastoon. Ne ohjattiin TV2:lle, kun TV2-rahasto suljettiin.
(87)
TV2:n ja Tanskan viranomaisten mukaan mainostulot kuuluivat TV2:lle, ja TV2:lla oli lakisääteinen oikeus niihin. Ne viittasivat oikeusministerin 22 päivänä marraskuuta 2003 päivättyyn kirjeeseen, jonka mukaan TV-rahaston varoja voidaan käyttää vain kattamaan TV2:n toiminnot. TV2:n ja Tanskan viranomaisten mukaan oli siis olemassa laissa säädetty velvoite ohjata lopulta TV2-rahaston mainostulot TV2:lle. Kuten edellä on kuitenkin osoitettu, laissa ei ollut säädetty velvoitteesta ohjat kaikkia mainostuloja TV2:lle, ja ministerin konkreettisesta päätöksestä riippui, ohjattaisiinko rahaa TV2:lle ja kuinka paljon.
(88)
TV2:n osalta on syytä lisätä, että TV2:lla ei ollut sopimussuhdetta mainonnan loppukuluttajiin, eikä TV2:lla ollut vaikutusta mainostoimintoihin (39). Tanskan hallitus vahvisti, että TV2 määritti itsenäisesti tulevana vuonna odotetut mainostulot.
(89)
Edellä esitettyjen tietojen perusteella komissio katsoo, että ministerillä oli määräysvalta TV2 Reklamen ja TV2-rahaston varoihin. Voidaan todeta, että i) Tanskan valtio päätti, ohjataanko osa mainostuloista vai kaikki TV2-rahastoon ja TV2:lle, ii) vuosina 1995-1996 TV2 ei saanut kaikkia mainostuloja ja iii) mainostulot, joita ei ohjattu sille, kertyivät TV2-rahastoon, jossa ne sekoittuvat käytännössä lupamaksuihin.
(90)
Näiden syiden takia komissio katsoo, että käsiteltävänä olevassa asiassa vuosina 1995-1996 TV2:lle TV2 Reklamen ja TV2-rahaston kautta ohjatut mainostulot ovat valtion varoja.
(91)
Vaikka mainostuloja ei luokiteltaisi valtion varoiksi (kuten tässä tapauksessa tehdään), valtiontuen määrä, jonka voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, pysyisi samana. Komission vakiintuneen käytännön ja yleisradiotoiminnasta vuonna 2001 annetun tiedonannon (40) mukaisesti julkisesta palvelusta saadut tulot, kuten mainostulot, on otettava huomioon laskettaessa julkisen palvelun nettokustannuksia. Tämä merkitsee, että tällaiset tulot, vaikka niitä ei katsottaisi valtion varoiksi, vähentävät julkisen rahoituksen tarvetta. Tanskan viranomaiset jakavat tämän näkemyksen (41).
(92)
Varojen väliaikainen siirto TV2:lle radiorahastosta koskee lupamaksutuloja, jotka annettiin TV2:n saataville valtion tekemän päätöksen jälkeen. Sama pätee varojen väliaikaiseen siirtoon TV2-rahastosta, kun se lakkautettiin, koska edellä mainittujen, Tanskan valtion määräysvaltaa TV2-rahastossa koskevien tekijöiden lisäksi TV2-rahaston tulot annettiin sen lakkauttamisen aikaan TV2:n käyttöön valtion tekemän päätöksen jälkeen. Koska varat siis jäivät julkiseen määräysvaltaan, ne on myös katsottava valtion varoiksi. Koska mainostulot katsotaan valtion varoiksi, ja joka tapauksessa koska siirrosta TV2:lle lakkauttamisen aikaan päätti valtio, tähän päätelmään ei vaikuta se, että TV2:lle lakkauttamisen yhteydessä siirretty kertakorvaus perustuu Tanskan viranomaisten mielestä yksinomaan mainostuloihin.
(93)
Valtion muiden toimenpiteiden osalta komissio katsoo, että yhtiöveron vapautukseen liittyy julkisia varoja, koska verotulojen menetys vastaa verotustukiin käytettyjen valtion varojen määrää (42).
(94)
TV2:lle myönnetyt korko- ja lyhennysvapaat lainat tarjoaa suoraan valtio, ja ne osoitetaan yleisestä talousarviosta. Koska Tanskan valtio luopuu näiden lainojen koroista ja lyhennyksistä, se ei saa tuloja, ja siten nämä varat ovat valtion varoja. Lisäksi juuri Tanskan valtio takaa käyttöpääomalainan. Valtiontakauksesta saatava hyöty on se, että valtio kantaa takaukseen liittyvän riskin. Tällaisesta valtion ottamasta riskistä peritään tavallisesti asianmukainen maksu. Jos valtio luopuu tällaisesta maksusta, TV2 hyötyy ja samalla kulutetaan valtion varoja (43).
(95)
Valtio on lisäksi varannut TV2:lle valtakunnallisen lähetystaajuuden, josta se maksaa taajuusmaksua valtion elimelle. TV2:n maksama vuotuinen maksu on vaihdellut kahden miljoonan ja neljän miljoonan Tanskan kruunun välillä tutkimusajanjaksolla.
(96)
Koska valtakunnallisesta taajuudesta maksetuista maksuista ei ole vertailupohjaa, maksua voidaan verrata vain maksuun, joka maksetaan luvasta saavuttaa suurempi väestönosa verkon avulla. TV2:n taajuusmaksu valtakunnallisesta taajuudesta on huomattavasti alhaisempi kuin TvDanmarkille säädetty verkkomaksu, joka vaihteli vuoden 1997 viidestä miljoonasta Tanskan kruunusta 30 miljoonaan Tanskan kruunuun vuonna 2001, siitä huolimatta, että TvDanmarkin alueellisten taajuuksien verkon peitto on vain 77 prosenttia. TV2 on siten pystynyt saavuttamaan suuremman osan Tanskan väestöstä alhaisemmalla hinnalla.
(97)
Komissio katsoo siksi, että taajuusmaksussa ei oteta huomioon markkinaolosuhteita ja että valtio on luovuttanut valtion talousarvioon kerättäviä tuloja, koska se ei pyydä omistuksistaan markkinahintaa.
(98)
Koska TV2 ei lähetä ohjelmia paikallisia taajuuksia käyttämällä saadakseen aikaan valtakunnallisen verkon, TV2:n ei sitä vastoin tarvitse maksaa verkkomaksua. Koska valtio ei olisi voinut laillisesti kerätä tätä maksua TV2:lta, se ei menettänyt valtion talousarvioon kerättäviä tuloja, eikä tässä siten ollut kyse valtion varoista.
(99)
Vastaavasti komissio ei voi havaita valtion varoja lakisääteisessä velvoitteessa, jonka mukaan yhteisantennien omistajien on lähetettävä julkisen palvelun ohjelmia laitteistollaan (jakeluvelvoite), koska valtio ei luovuta tuloja eikä siirrä aktiivisesti rahaa kyseisille toimijoille. Saatavuussääntöä hyödyntäessään TV2 ei siis saa taloudellista etua valtion varoista (44).
(100)
Kaikki edellä mainitut toimenpiteet johtuvat Tanskan valtiosta, koska - kuten edellä on kuvattu - Tanskan valtion päätös liittyy niihin tavalla tai toisella.
IV.1.2 VALIKOIVA ETU JA KILPAILUN VÄÄRISTYMINEN
(101)
Komissio katsoo, että lupamaksutulot, siirrot TV2-rahastosta (mukaan luettuna vuosien 1995-1996 mainostulot) ja radiorahastosta, yhtiöverosta vapauttaminen, korko- ja lyhennysvapaat käyttöpääomalainat sekä valtakunnallisen taajuuden saaminen käyttöön suotuisin ehdoin antavat TV2:lle taloudellisen ja rahoituksellisen edun, joka vapauttaa sen käyttökustannuksista, jotka sen tavallisesti pitäisi maksaa omilla varoillaan. TV2:n kilpailijat eivät lisäksi saaneet samoja varoja.
(102)
Valtion toimenpiteitä, joilla korvataan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista aiheutuvat nettolisäkustannukset, ei pidetä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, jos tuomioistuimen asiassa Altmark antaman tuomion neljä edellytystä (45) täyttyvät:
-
ensinnäkin edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi,
-
toiseksi parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi,
-
kolmanneksi korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto,
-
ja neljänneksi silloin, kun yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(103)
Kuten toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille käsittelevässä tämän päätöksen jaksossa todetaan (ks. 160 kappale ja sitä seuraavat kappaleet), tuomioistuimen tuomiosta seuraa, että Altmark-tuomion ensimmäinen edellytys täyttyy.
(104)
Kun tarkastellaan Altmark-tuomion toista edellytystä, jonka mukaa parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi, komission on arvioitava oikeudellisia ja taloudellisia edellytyksiä, joiden nojalla TV2:lle määrättiin maksettavan lupamaksutulon määrä. Tämän osalta komissio panee merkille, että menettely oli seuraava.
(105)
Tanskan viranomaisten 24 päivänä maaliskuuta 2003 päivätyn kirjeen 29 ja 30 kohdan mukaisesti tutkimusajanjaksona voimassa olleella yleisradiotoiminnasta annetulla lailla (46) säädettiin siitä, miten TV2:n asemat kokonaisuudessaan rahoitettiin (lupamaksu, mainostulot ja muut tulonlähteet). Lailla säädettiin, että kulttuuriministeri määrittää TV2:n ja DR:n osuuden lupamaksusta ja siten TV2:lle myönnettävän korvauksen suuruuden. On syytä panna merkille, että vuosina 1995-1996 TV2 sai osuutensa lupamaksusta TV2-rahastosta.
(106)
Vakiintuneen käytännön mukaisesti ministeri määritti tämän korvausmäärän kuultuaan Tanskan parlamentin valtiovarainvaliokuntaa Tanskan parlamentin poliittisten puolueiden enemmistön tekemän mediasopimuksen puitteissa. Kyseessä olevana jaksona mediasopimuksia oli kolme: vuosien 1994-1997 mediasopimus, joka tehtiin 16 päivänä syyskuuta 1993, vuosien 1997-2000 mediasopimus, joka tehtiin 10 päivänä toukokuuta 1996 ja vuosien 2001-2004 mediasopimus, joka tehtiin 28 päivänä maaliskuuta 2000.
(107)
Lupamaksutulot oli siten vahvistettu sangen pitkäksi ajaksi. Tutkimusajanjakson aikana TV2:lle myönnetystä korvauksesta ei tehty uutta tarkistusta, edes silloin, kun TV2:n tulot laskivat. Vaikka esimerkiksi TV2:n mainostulot laskivat huomattavasti vuonna 1999, korvausta ei mukautettu sen perusteella.
(108)
Tanskan viranomaisten mukaan korvaus määritettiin TV2:n talousarvion ja kirjanpidon mukaan indeksiin sidotun hinnan ja palkan perusteella sekä taloudellisten analyysien perusteella.
(109)
Tilintarkastusyritys KPMG teki perusteellisen taloudellisen analyysin vuosina 1995 ja 1999. KPMG:tä avusti vuoden 1999 kertomuksessa seurantaryhmä, jossa oli edustajia markkinoiden keskeisistä toimijoista, myös TV2:n kilpailijoista. Huomiota kiinnitettiin erityisesti tietoihin mahdollisista muista tulonlähteistä kuin lupamaksuista, esimerkiksi mainostuloista.
(110)
Tanskan viranomaiset totesivat 24 päivänä maaliskuuta 2003 päivätyn kirjeensä 164 ja 165 kohdassa, että KPMG:n konsulttitutkimukset, joilla pyrittiin arvioimaan mainosliikevaihdon todennäköisintä kehitystä Tanskan mainosmarkkinoilla ja TV2:n tulonlähteitä ja määrittämään näihin arvioihin liittyvät epävarmuustekijät, laadittiin antamaan Tanskan hallitukselle ja Tanskan parlamentille aiempaa parempi perusta päätöksille niiden määrittäessä ja osoittaessa lupamaksutuloja mediapolitiikasta käytävien keskustelujen aikana.
(111)
Tanskan viranomaisten mukaan korvauksen määrittämiseen käytetyt asiakirjat olivat julkisesti saatavilla. Mediasopimukset julkaistiin lehdistötiedotteissa ja Tanskan valtiopäiväasiakirjoissa (Folketingstidende). Lainsäädäntö, jolla mediasopimukset oli määrä panna täytäntöön, julkaistiin Tanskan virallisessa lehdessä (Lovtidende). Myös TV2:n tilinpäätös julkaistiin, yhdessä edellä mainittujen taloudellisten analyysien kanssa.
(112)
Tuomion perusteella komission on arvioitava, voisiko edellä kuvatun perusteella päätellä, että Altmark-tuomion toinen edellytys täyttyy.
(113)
Toisaalta komissio panee merkille, että tuomiossaan (47) tuomioistuin totesi, ”(…) ettei ole mahdotonta, että TV2:lle tulevan lupamaksun suuruuden edellä mainittu määrittämistapa saattoi olla objektiivinen ja avoin menettelytapa, koska se muun muassa edellytti Tanskan parlamentin osallistumista, perustui tilintarkastustoimiston, jota oli avustanut asiantuntijoista koostunut seurantaryhmä, jonka toimintaan TV2:n kilpailijat olivat osallistuneet, laatimiin taloudellisiin analyyseihin ja koska nämä analyysit - samoin kuin TV2:n vuosittaiset tilinpäätökset - julkaistiin. Täten ei ole mahdotonta, että näiden menettelytapojen perusteellinen tutkinta voisi osoittaa, että Tanskan kuningaskunta oli taannut toisen Altmark-edellytyksen noudattamisen jopa ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin vahvisti nämä edellytykset.” Tuomioistuimen mukaan ”TV2:lle tuleva lupamaksun määrä laskettiin kantajien mukaan siten, että olettamana pidettiin nimenomaisesti näiden valtion kyseisen yleisradioyhtiön hyväksi toteuttamien muiden toimenpiteiden säilyttämistä (48)” (esimerkiksi verovapautus).
(114)
Komissio katsoo, että Tanskan parlamentin osallistuminen lupamaksun asettamisprosessiin takasi jossakin määrin avoimuuden ja objektiivisuuden. Lisäksi mediasopimuksista, joissa määritettiin TV2:n lupamaksuista saatavat määrät, päätettiin monta vuotta etukäteen ja tutkimusajanjaksona TV2:n korvausta ei kertaakaan mukautettu.
(115)
KPMG:n laatimissa taloudellisissa kertomuksissa ennakoitiin kuitenkin vain TV2:lle kertyvien mainostulojen määrää (tulopuolta). Korvauksen määrittämiseen liittyvään menopuoleen ei näissä taloudellisissa kertomuksissa otettu kantaa. Komissiosta näyttää siltä, että mediasopimukset perustuivat vain TV2:lle edellisinä vuosina aiheutuneiden kustannusten sitomiseen indeksiin. Tanskan viranomaiset totesivatkin, että korvaus määritettiin TV2:n talousarvion ja tilinpäätöksen mukaan indeksiin sidotun hinnan ja palkan perusteella sekä sellaisten taloudellisten analyysien perusteella, joissa arvioitiin vain tulopuoli eikä otettu huomioon 16 päivänä syyskuuta 1993 tehdyn mediasopimuksen kattamaa jaksoa.
(116)
Lisäksi ei mainittu parametreja, joiden perusteella korvaus oli määrä laskea. Korvauksen määrä asetettiin etukäteen, mutta Altmark-tuomion toisessa edellytyksessä todetaan, että itse parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi.
(117)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, siksi, että Altmark-tuomion toinen edellytys ei täyty. Joka tapauksessa Altmark-tuomion edellytykset ovat kumulatiivisia, ja komission näkemyksen mukaan neljäs edellytys ei täyty (ks. jäljempänä).
(118)
Altmark-tuomion neljännen edellytyksen mukaan ”silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto”.
(119)
Käsiteltävänä olevassa asiassa julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa TV2:ta ei ollut valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä. Koska tarjousmenettelyä ei järjestetty, komission on siksi arvioitava, onko korvauksen taso määritetty sellaisten kustannusten perusteella, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
(120)
TV2:n korvauksen asettamiseen sovellettavat taloudelliset ja oikeudelliset edellytykset kuvattiin edellä. Tuomion perusteella ja kun otetaan huomioon tuomioistuimen todenneen, että Tanskan kuningaskunnan TV2:lle tulevan lupamaksun suuruuden määrittämiseen vuosina 1995-2002 käytettyyn menettelyyn liittyi muun muassa TV2:n kilpailijoiden avulla laadittuja taloudellisia analyyseja, komission on otettava erityisesti huomioon vuosia 1995 ja 1999 koskevat KPMG:n kertomukset arvioidakseen, verrattiinko TV2:n kustannuksia hyvin johdetun keskivertotoimijan kustannuksiin.
(121)
KPMG-konsulttiyrityksen laatimissa kertomuksissa käsitellään erilaisia mainosmarkkinoiden kehityksen tulevaisuudennäkymiä kyseessä olevien lupamaksujaksojen osalta. Kertomuksissa ei ole tietoa itse TV2:sta (esimerkiksi sen taloudellisesta tilanteesta ja toimintakustannuksista), mutta ne osoittavat, miten mainostulot saattaisivat kehittyä ja miten paljon yleiset mainosmarkkinat saattaisivat tuottaa tuloja TV2:lle. Kertomuksissa arvioidaan mainoksia koskevan liikevaihdon todennäköisintä kehitystä Tanskan mainosmarkkinoilla ja määritetään näihin arvioihin liittyvät epävarmuustekijät, ja ne ovat siten osa menettelyä, jota Tanskan viranomaiset noudattivat määrittäessään TV2:lle myönnettävän lupamaksun.
(122)
KPMG:n kertomuksissa ei arvioida TV2:n kustannuksia tai muiden toimijoiden kustannuksia, vaan raporteissa tyydytään käsittelemään mainosmarkkinoiden kehitystä ja TV2:n osuuden kehitystä mainostuloista. On myös syytä panna merkille, että nämä kertomukset eivät liity tutkimusajanjakson ensimmäisiin vuosiin, jotka katettiin vuoden 1993 mediasopimuksella.
(123)
Kilpailijat osallistuivat tietyssä määrin näiden kertomusten laatimiseen. Vuoden 1995 kertomuksessa todetaan, että ”monet sidosryhmät” osallistuivat, mutta kertomuksesta ei käy ilmi, mitä sidosryhmiä tarkoitetaan. Vuoden 1999 KPMG:n kertomuksessa mainitaan asiantuntijoiden seurantaryhmä, johon TV2:n kilpailijoita todella osallistui. Se, että nämä taloudelliset kertomukset laadittiin tietyssä määrin TV2:n kilpailijoiden avulla, ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, että kilpailijoiden kustannuksista tehtiin analyysi.
(124)
Näissä kertomuksissa ei ole toisin sanoen analyysia kustannuksista, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä. Niissä käsitellään pikemminkin yleisempää kysymystä mainosmarkkinoiden tulevaisuudennäkymistä sekä TV2:n tulevien mainostulojen määrästä. On syytä lisätä, että mainosmarkkinoilla hinnat asetetaan erilaisten tekijöiden perusteella, esimerkiksi katsojalukujen, eikä vain kustannusten perusteella.
(125)
Tanskan viranomaiset ja TV2 ovat myös esittäneet oikeudellisia ja tosiasiallisia perusteita Altmark-tuomion neljännen edellytyksen osalta.
(126)
Tanska viittaa ensin asiaan BUPA ja katsoo, että Altmark-tuomion neljättä edellytystä ei välttämättä sovelleta. Sen mukaan komission pitäisi ainakin tuomioistuimen tuomion perusteella arvioida vain, täyttyykö se pääpiirteissään. Komissio katsoo, että asiassa BUPA tilanne oli hyvin erityinen, koska kyseessä ollut terveydenhuoltopalvelujen toimittamista koskeva järjestelmä ei liittynyt kustannuksiin. Toisin kuin muilla julkisen palvelun aloilla järjestelmä perustui asiakkaiden riskiprofiileihin. Sellaisessa tilanteessa toimijalla ei ollut mahdollisuutta tehostaa toimintaansa kustannusten perusteella. Julkisten yleisradioyhtiöiden osalta on kuitenkin mahdollista laskea korvaus kustannusten ja tulojen perusteella.
(127)
Tanska viittaa myös asiaan Chronopost (49) ja katsoo, että TV2:n kaltaista julkisen palvelun tarjoajaa ei voida verrata yksityiseen toimijaan. Komissio kuitenkin katsoo, että toisin kuin sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevan arvioinnin puitteissa tehdyssä kustannusten jaossa, josta oli kyse asiassa Chronopost, Altmark-tuomion neljännen edellytyksen pääasia on juuri siinä, että koska tarjousmenettelyä ei ole ollut, tarjotun julkisen palvelun kustannuksia pitäisi verrata kustannuksiin, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi.
(128)
Tanska toteaa lisäksi, että osana TV2:n toiminnan jatkuvaa seurantaa valtion tilintarkastusvirasto (Rigsrevision) on tarkastanut TV2:n tilinpäätöksen ja hallinnon. Jatkuvassa valvonnassa otettiin myös tehokkuus huomioon. Komissio kuitenkin katsoo, että TV2:n tilinpäätöksen toimittaminen kulttuuriministerin hyväksyttäväksi ei riitä osoittamaan, että TV2:n kustannukset ovat hyvin johdetun keskivertoyrityksen kustannuksia. Lisäksi voidaan epäillä, voidaanko jälkitarkastuksia pitää merkityksellisinä neljännen edellytyksen täyttymiseksi, jos kustannuksia ei ole analysoitu ennen korvauksen määräämistä.
(129)
Tanskan viranomaiset viittaavat lisäksi erityisesti valtion tilintarkastusviraston vuoden 2000 kertomukseen, jossa TV2:n tuottavuutta verrattiin tietyssä määrin DR:n tuottavuuteen ja ulkomaisten yleisradioyhtiöiden tuottavuuteen (British Broadcasting Company ’BBC’, Sveriges Television ’SVT’ ja Norsk Riksringkastning ’NRK’). Tässä kertomuksessa tilintarkastusvirasto havaitsi, että sekä DR:n että TV2:n tuottavuus parani vuosina 1990-1999. DR vähensi ensimmäiseen yleisradiointiin liittyviä tuntikustannuksiaan enemmän kuin TV2, mutta vuonna 1999 DR:n ensimmäisten yleisradiointien tuntikustannukset olivat kuitenkin 53 prosenttia korkeammat kuin TV2:n. DR:n yleisradioinnin tuntikustannukset vuonna 1999 olivat noin 29 prosenttia korkeammat kuin TV2:n. Valtion tilintarkastusvirasto katsoi myös, että DR:n ja TV2:n tuottavuuden kehitys oli parempaa tai samanlaista kuin kolmen muun julkisen yleisradioyhtiön tuottavuuden kehitys.
(130)
Tämä kertomus ei kuitenkaan riitä osoittamaan, että neljäs edellytys täyttyy.
(131)
Kertomus onkin laadittu korvauksen määrän asettamista koskevien mediasopimusten jälkeen, eikä se siksi osoita, että korvaus määritettiin sellaisten kustannusten perusteella, joita aiheutuisi keskivertoyritykselle julkisen palvelun tehtävien suorittamisesta.
(132)
Kertomus liittyy lisäksi muihin julkisiin yleisradioyhtiöihin, eikä siksi koske ”keskivertoyrityksen” kustannuksia. Ei ole esimerkiksi todettu, että DR:n, joka ei saa saada tuloja mainostamisesta ja jonka korvauksen taso määritetään samalla mediasopimuksella kuin TV2:n, kustannukset ovat keskivertoyrityksen kustannuksia. Altmark-tuomion neljännen edellytyksen osalta ei siis ole mahdollista tehdä päätelmiä vertailusta DR:n kustannuksiin.
(133)
Lisäksi ulkomaisten julkisten yleisradioyhtiöiden vertailun osalta raportissa vertaillaan vain TV2:n tuottavuuden kehittymistä näiden julkisten yleisradioyhtiöiden kanssa, mutta siinä ei arvioida itse tehokkuuden tasoa eikä siten itse kustannuksia. Tuottavuuden alhaisempi kehitys voi johtua monista syistä, muun muassa siitä, että tehokkuus sinänsä oli suurempi jakson alussa, tai siitä, että yleisradioyhtiö ei pystynyt lisäämään lähetysaikaansa. Esimerkiksi kertomuksen 51 kohdassa todetaan, että kyseessä olevan jakson aikana BBC:n ja SVT:n kustannuskehitys oli miltei samanlaista, eli ne kasvoivat reaalihintoina noin 50 prosenttia, kun taas NRK:n kustannukset kasvoivat reaalihintoina noin 60 prosenttia. Kuten edellä on mainittu, DR:n kustannukset kasvoivat reaalihintoina 23 prosenttia ja TV2:n 63 prosenttia. Koska, kuten on jo todettu, SVT:n ja BBC:n lähetysaika ei lisääntynyt yhtä paljon kuin muiden yleisradioyhtiöiden, tämä kustannuskehitys tarkoitti, että SVT ja BBC eivät parantaneet tuottavuuttaan samalla tavalla kuin muut kolme julkista yleisradioyhtiötä.
(134)
Komissio panee myös merkille, että kertomuksen 50 kohdassa todetaan, että koska valtion tilintarkastusvirasto ei ole tutkinut yksityiskohtaisesti ulkomaisten julkisten yleisradioyhtiöiden tilinpäätöstä, näiden yleisradioyhtiöiden toimissa ja yksittäisiä tilinpäätöseriä varten käytetyissä laskentamenetelmissä voi olla eroja. Se tarkoittaa, että käytetyt kustannukset ja niistä johdetut yksikkökustannukset eivät välttämättä liity samanlaisiin toimintoihin ja että niitä ei ole välttämättä laskettu samanlaisten tilinpitoperiaatteiden mukaisesti. Siksi yksikkökustannustasoja ei ole helppo verrata. Koska ulkomaisten yleisradioyhtiöiden mukaan ottamisen tarkoituksena on verrata tuottavuuden ”kehittymistä” eikä niinkään tuottavuuden tasoa sellaisenaan, tilintarkastusvirasto on katsonut, että ulkomaisiin televisioyhtiöihin liittyviä tietoja voidaan kuitenkin nykyisessä muodossaan käyttää kehityksen kohtuullisena mittarina. Kertomuksen 53 kohdassa todetaan myös, että tilintarkastusvirasto ei ole tutkinut edellä mainitun kehityksen syitä yksityiskohtaisemmin, koska, kuten edellä on todettu, todettujen yksikkökustannusten kehitys riippuu yleisradioyhtiön ohjelmatarjonnan sisällöstä ja koska analyysissä edellytetään joka tapauksessa, että laatu on pysynyt samana. Koska tämä aiheuttaa välittömästi vaikeuksia vertailujen tekemisessä kyseessä olevien julkisten yleisradioyhtiöiden välillä, analyysin päätelmiä pitäisi tulkita sangen varovaisesti. Siksi kulttuuriministeri on todennut, että se on samaa mieltä kuvatusta yksikköhintojen kehittymisestä ja että DR:n, TV2:n ja ulkomaisten yleisradioyhtiöiden yksikkökustannuksia pitäisi tulkita sangen varovaisesti.
(135)
Edellä mainittujen syiden vuoksi komissio katsoo, että kertomuksessa ei osoiteta, että TV2:n kustannukset vastaisivat hyvin johdetulle keskivertoyritykselle kyseisten velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvia kustannuksia.
(136)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Altmark-tuomion neljäs edellytys ei täyty. Koska nämä edellytykset ovat kumulatiivisia, TV2:lle myönnetty korvaus ei täytä tuomioistuimen Altmark-tuomiossa asettamia edellytyksiä. Kuten jäljempänä osoitetaan, komissio katsoo, että korvaus soveltuu joka tapauksessa sisämarkkinoille.
(137)
Komission pitäisi myös arvioida, voisivatko kyseessä oleva toimenpiteet täyttää markkinataloussijoittajatestin edellytykset. Tanskan viranomaiset ja TV2 katsoivat, että toimenpiteitä ei voida katsoa valtiontueksi, koska markkinataloussijoittajatestin vaatimukset täyttyvät. Ne katsovat erityisesti, että markkinataloussijoittajatestin nojalla oli täysin perusteltua ohjata voitot TV2:lle pääoman korottamiseen.
(138)
Tämän osalta on syytä panna alustavasti merkille, että kysymys siitä, voidaanko toimenpiteitä perustella markkinataloussijoittajatestin nojalla, poikkeaa siitä, voidaanko toimenpiteet katsoa välttämättömiksi julkisen palvelun tehtävien täyttämisen kannalta (ks. jäljempänä sisämarkkinoille soveltuvuutta koskeva arviointi). Vaikka tietty varantojen ja pääoman taso saattaa olla tarpeen, jotta TV2 voi täyttää julkisen palvelun tehtävän, tämä ei välttämättä tarkoita, että yksityinen sijoittaja olisi sijoittanut tämän rahan uudelleen yritykseen eikä pyytäisi osinkoja.
(139)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti komission on ratkaistava, olisiko julkisen sektorin hallintovirastoa kooltaan vastaavan yksityisen sijoittajan voinut olettaa suorittavan samansuuruisia pääomankorotuksia (50). Yksityisen sijoittajan käyttäytymisen, johon julkisen sijoittajan toimia on verrattava, ei tarvitse olla tavanomaisen sijoittajan käyttäytymistä, jossa sijoitetaan pääomaa voiton saamiseksi suhteellisen lyhyellä aikavälillä. Sen on kuitenkin vastattava vähintään yksityisen holdingyhtiön tai yksityisen yritysryhmän toimintaa, jossa pyritään jäsenneltyihin toimiin ja jota ohjaavat mahdollisuudet pidemmän aikavälin kannattavuuteen.
(140)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti markkinataloussijoittajatestiä on lisäksi sovellettava silloin, kun päätös tehdään, eikä sen jälkeen (51).
(141)
Koska Tanskan valtio on yhtiön ainoa osakkeenomistaja, se on tässä tapauksessa ensisijainen ja ainoa velkoja konkurssitilanteessa. Sijoittajan näkökulmasta Tanskan valtio voisi pyrkiä saamaan parhaan mahdollisen tuoton sijoitukselleen joko vaatimalla korkoa lainasta tai muuta korvausta sijoituksestaan.
(142)
Komissio toteaa, ettei Tanskan valtio ole koko tutkimusajanjakson aikana vaatinut korkoa tai lainanlyhennyksiä. Tanskan valtio ei ole myöskään pyytänyt korvausta pääomasta, jolla vahvistettiin TV2:ta. Tanskan valtio ei siis ole vaatinut sijoituksestaan sellaista tuottoa, jota yrityksen omistaja tai velkoja olisi tavallisesti edellyttänyt.
(143)
Tanskan viranomaiset eivät ole lisäksi perustelleet, miksi voittojen sijoittaminen uudelleen TV2:een oli strategisesti järkevää sen sijaan, että olisi edellytetty korkotulona tai muuna korvauksena saatavaa tuottoa. Sijoittaja tekisi tavallisesti tällaisen päätöksen ainoastaan katsoessaan, että uudelleeninvestointi lisää alkuperäisen sijoituksen arvoa.
(144)
Tässä tapauksessa ei ole osoitettu, että olisi ollut olemassa liiketoimintasuunnitelmaa tai selkeää ja valmista liiketoimintastrategiaa, jolla tämä voitaisiin näyttää toteen. Ei ole myöskään muuta näyttöä siitä, että TV2 suunnittelisi toimintansa kehittämistä tällaisen arvonnousun aikaan saamiseksi. Komissio ei näin pyri viittaamaan muodollisiin sopimuksiin kumotakseen Tanskan viranomaisten perustelun markkinataloussijoittajatestistä, vaan ainoastaan arvioimaan, olisiko markkinataloussijoittaja päättänyt sijoittaa varoja uudelleen TV2:een pelkästään sellaisten tekijöiden perusteella, jotka olivat hänen tiedossaan tämän päätöksen tekohetkellä. Kun kuitenkin otetaan huomioon tiedot, jotka olivat käytettävissä, kun varat jätettiin TV2:een (52), ja riippumatta näkökohdista, jotka liittyvät TV2:n julkisen palvelun tehtäviä koskeviin tarpeisiin, joita yksityinen sijoittaja ei olisi ottanut huomioon, komissio katsoo, että ei ollut olemassa liiketoimintasuunnitelmaa tai investointihanketta tai muuta tekijää, jonka perusteella järkevä yksityinen sijoittaja olisi katsonut, että uudelleeninvestointi olisi lisännyt alkuperäisen sijoituksen arvoa ja että tämä olisi siksi päättänyt jättää rahat TV2:een sen sijaan, että olisi edellyttänyt korvausta.
(145)
Tanskan viranomaiset ovat lisäksi käyttäneet liikevaihtoon suhteutettua voittoa perusteena, kun ne ovat arvioineet TV2:n tulosta osoittaakseen toimineensa yksityisen sijoittajan tavoin sijoittaessaan rahaa uudelleen TV2:een. Tässä tapauksessa on kuitenkin korostettava, että Tanskan hallitus toimii jo nyt TV2:n rahoittajana, kun se asettaa TV2:n käyttöön huomattavia varoja kattamaan osan yhtiön toimintakustannuksista. Näiden varojen määrä vaikuttaa suoraan TV2:n saavuttamiin tuloksiin. Käytännössä suoritustasoa voidaan parantaa yksinkertaisesti lisäämällä valtion rahoituksen määrää. Koska liiallinen rahoitus tavallisesti myös johtaa tehottomuuteen, joka merkitsee valtionvarojen lisääntynyttä käyttöä, ei ole lainkaan varmaa, että rahoituksen lisääminen johtaa vastaavasti parempiin tuloksiin.
(146)
Tanskan viranomaisten ei siksi voida katsoa toimineen markkinataloussijoittajan tavoin. Kuten jäljempänä osoitetaan, komissio katsoo, että korvaus voidaan joka tapauksessa katsoa soveltuvaksi sisämarkkinoille. Kuten jo mainittiin, markkinataloussijoittajatesti on eri asia kuin kysymys siitä, oliko perusteltua, että Tanskan valtio jätti ylijäämän TV2:een korottaakseen julkisen palvelun tehtävien kannalta tarpeellista pääomaa.
(147)
Lopuksi komissio katsoo, että tutkimusajanjakson aikana toimenpiteet hyödyttivät TV2:ta. Television yleisradiolähetysmarkkinoilla TV2 kilpailee sellaisten muiden yleisradioyhtiöiden kanssa, jotka eivät saaneet samaa etua. Toimenpiteet on siksi katsottava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valikoiviksi ja kilpailua vääristäviksi.
IV.1.3 VAIKUTUKSET KAUPPAAN
(148)
Valtion toimenpiteet kuuluvat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos ne vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Näin on aina, kun kyseessä olevalla alalla käydään unionin sisäistä kauppaa.
(149)
Yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut kyseistä käsitettä laajasti. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan, että kun tuki vahvistaa yrityksen asemaa verrattuna toiseen unionin sisäisessä kaupassa kilpailevaan yritykseen, kyseisen tuen on katsottava vaikuttaneen tähän kaupankäyntiin (53). Niinpä se, että asianomainen yritys ei harjoita vientitoimintaa, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että kauppaan vaikutettaisiin. Kun jäsenvaltio myöntää tukea jollekin yritykselle, tuen ansiosta voi olla mahdollista säilyttää kotimaan toiminta tai jopa lisätä sitä, mikä puolestaan vähentää muiden yritysten mahdollisuuksia sijoittautua kyseisille markkinoille. Tuen ansiosta tuensaajayritys voi säilyttää sellaisen markkinaosuuden, jonka toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneet kilpailijat muutoin olisivat voineet vallata (54).
(150)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 18 kohdassa komissio toteaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, että ”näin ollen julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetyn valtion rahoituksen voidaan yleensä katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä koskee erityisesti ohjelmaoikeuksien ostoa ja myyntiä, mikä tapahtuu usein kansainvälisellä tasolla. Niiden julkisten yleisradioyhtiöiden osalta, jotka saavat myydä mainosaikaa, myös mainostamisella on rajatylittäviä vaikutuksia varsinkin kansalliset rajat ylittävillä yhtenäisillä kielialueilla. Lisäksi kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden omistajana voi olla useampi kuin yksi jäsenvaltio.”
(151)
Komissio huomauttaa, että käsiteltävänä olevassa asiassa TV2 on itse aktiivinen kansainvälisillä markkinoilla, sillä se vaihtaa tv-ohjelmia Euroopan yleisradioliiton välityksellä (55). TV2 kilpailee suoraan kaupallisten tv-yhtiöiden kanssa, jotka toimivat kansainvälisillä tv-markkinoilla ja joiden omistuspohja on kansainvälinen. TV2:n saamat varat ovat tuoneet sille kilpailuetua, sillä se voi helpommin ostaa tv-oikeuksia ja sijoittaa ohjelmiin, jotka se voi myöhemmin myydä. Tukitoimenpiteet ovat lisäksi suosineet TV2:ta sen EU:ssa toimiviin kilpailijoihin nähden, sillä ne ovat kaventaneet kilpailijoiden mahdollisuuksia sijoittautua Tanskaan.
(152)
Sen vuoksi komissio päättelee, että TV2:n hyväksi toteutetut toimenpiteet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
IV.1.4. PÄÄTELMÄT
(153)
Koska kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa mainitut edellytykset täyttyvät, komissio katsoo, että TV2:n hyväksi toteutettuja rahoitustoimenpiteitä on pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
(154)
Koska TV2 aloitti lähetyksensä vuonna 1989, kaikki toimenpiteet TV2:n hyväksi on toteutettu Tanskan liityttyä Euroopan unioniin. Kyseiset toimenpiteet, lupamaksuvarat mukaan luettuina, ovat uutta valtiontukea eivätkä SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua voimassa olevaa valtiontukea
IV.2. TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(155)
Komissio katsoo, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohtaa ja 107 artiklan 3 kohdan a-d alakohtaa ei selkeästi sovelleta, eivätkä Tanskan viranomaiset tai TV2 ole esittäneet perusteluja sen osalta.
(156)
Siksi komissio arvioi, voitaisiinko SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaa soveltaa.
(157)
SEUT sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.”
(158)
Toimenpiteen on täytettävä seuraavat ehdot, jotta siihen voidaan soveltaa kyseistä poikkeusta:
-
kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ja jäsenvaltio on määritellyt sen selvästi sellaiseksi,
-
jäsenvaltio on uskonut nimenomaan kyseessä olevan yrityksen tehtäväksi kyseisen palvelun tarjoamisen,
-
perussopimukseen sisältyvien kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi yritykselle osoitetun erityistehtävän täyttämisen ja näistä säännöistä vapauttaminen ei vaikuta kaupan kehitykseen unionin etujen vastaisesti (”suhteellisuusperiaate”).
(159)
Yleisradiotoiminnasta vuonna 2001 annetussa komission tiedonannossa (56), jäljempänä ’yleisradiotoiminnasta annettu tiedonanto’, vahvistetaan ne menetelmät ja periaatteet, joilla komissio valvoo edellä mainittujen edellytysten täyttämistä.
IV.2.1 MÄÄRITELMÄ
(160)
Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (vuoden 1994 versio (57)) mukaan TV2 on riippumaton laitos, jonka tarkoituksena on riippumattomien ohjelmatoimien avulla tarjota ja levittää kansallisia ja alueellisia televisio-ohjelmia. Tarjonnassa on pyrittävä laatuun, monipuolisuuteen ja monimuotoisuuteen. TV2:n alueellisten asemien ohjelmasuunnittelussa ensisijainen asema annetaan myös alueellisesti kiinnostaville ohjelmille. Julkinen yleisradiotoiminta määritellään yksityiskohtaisemmin TV2:n yhtiöjärjestyksessä, jossa todetaan, että TV2:n on tarjottava ohjelmia, jotka kattavat uutiset, yleisen tiedonvälityksen, opetuksen, taiteen ja viihteen Tanskan koko väestölle (58).
(161)
Komissio panee merkille, että tuomiossa (59) tuomioistuin otti kantaa julkiseen palveluun, joka TV2:n on lainmukaisesti tarjottava.
(162)
Ensimmäiseksi on muistutettava, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta, kun ne määrittelevät sen, mitä ne pitävät yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Tämän johdosta komissio voi asettaa kyseenalaiseksi sen, miten jäsenvaltio on määritellyt kyseiset palvelut, ainoastaan silloin kun on kyse ilmeisestä virheestä (60).
(163)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 33 kohdassa todetaan, jäsenvaltioiden tehtävänä on lisäksi määritellä yleisradioyhtiön julkisen palvelun tehtävä.
(164)
Tuomioistuin katsoi yleisradiotoimintaa koskevan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun osalta, että jäsenvaltiot voivat oikeutetusti määritellä tällaisen palvelun niin, että se kattaa yleisluonteisen ohjelmiston lähettämisen. (61).
(165)
Jäsenvaltiot toteavat Amsterdamin pöytäkirjassa (62), että ”jäsenvaltioiden julkinen yleisradiotoiminta liittyy suoraan jokaisen yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin samoin kuin tarpeeseen turvata viestinnän moniarvoisuus”. Ne viittaavat tällä suoraan käyttöön ottamiinsa julkisiin yleisradioyhtiöihin ja antoivat niille tehtäväksi yleisluontoisten television-ohjelmien lähettämisen kyseisten valtioiden koko väestön hyväksi.
(166)
Tuomioistuin totesi tuomiossaan, että jäsenvaltioiden toimivaltaa määritellä yleisradiotoimintaa koskevia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja laajoin ja laadullisin kriteerein siten, että ne kattavat laajan ohjelmavalikoiman lähettämisen, ei voida kiistää. Kiistatonta on niin ikään jäsenvaltioiden mahdollisuutta käyttää kyseisten yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen rahoitukseen mainostuloja. (63).
(167)
Jäsenvaltion mahdollisuuteen määritellä yleisradiotoimintaa koskeva yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu laajasti siten, että se kattaa yleisluonteisen ohjelmiston lähettämisen, ei vaikuta se, että julkisen yleisradiopalvelun tarjoaja harjoittaa myös kaupallista toimintaa, kuten mainosajan myyntiä. Julkisen palvelun tehtävän määrittelyä koskevaa kysymystä ei pidä sekoittaa kysymykseen näiden palvelujen rahoitusjärjestelyistä (64).
(168)
Tuomioistuin teki myös selväksi, että komission ei pidä vertailla TV2:n ja kaupallisten kanavien ohjelmatarjontaa. Se, että yleisradiotoimintaa koskevan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun määritelmä olisi riippuvainen kaupallisten tv-kanavien ohjelmatarjonnan laajuudesta, johtaisi siihen, että jäsenvaltioilta vietäisiin niillä oleva toimivalta määrittää julkiset palvelut. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun määritelmä olisi tällöin täysin riippuvainen kaupallisista toimijoista ja niiden päätöksistä lähettää tai olla lähettämättä tiettyjä ohjelmia.
(169)
Tuomioistuin (65) myös vahvisti, että kaupallisten kanavien velvoitteita ei voida verrata TV2:lle asetettuihin julkisen palvelun velvoitteisiin. Näillä viimeksi mainituilla velvoitteilla pyritään tarjoamaan kaikille tanskalaisille vaihtelevaa ohjelmistoa, joka täyttää laatua, monipuolisuutta ja monimuotoisuutta koskevat edellytykset. Nämä edellytykset sääntelevät TV2:n televisiotoimintaa kokonaisuudessaan tiukemmin kuin ne vähimmäisedellytykset, joita Tanskan lainsäädännössä asetetaan lähetysluvan myöntämisen edellytykseksi.
(170)
Tuomioistuin katsoi (66) siksi, että ”Tanskan viranomaisten käyttämä määritelmä on kieltämättä laaja-alainen, koska sen pääasiallisesti laadullisesta luonteesta johtuen siinä jätetään yleisradioyhtiölle vapaus päättää ohjelmatarjontansa sisällöstä. Tämän määritelmän ei kuitenkaan voida väittää olevan epätäsmällinen. Päinvastoin, TV2:n tehtävä on täysin selvä ja täsmällinen: sen on tarjottava kaikille tanskalaisille laatuun, monipuolisuuteen ja moninaisuuteen pyrkivä vaihteleva televisio-ohjelmisto”.
(171)
Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon televisiotoiminnan erityisluonteen komissio katsoo, että ”laaja-alainen” määritelmä, jonka mukaan tietyn tv-yhtiön tehtäväksi uskotaan monipuolisen ja vaihtelevan ohjelmiston tarjoaminen tehtävänantonsa mukaisesti, voidaan katsoa pöytäkirjan tulkitsevien määräysten mukaan SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla oikeutetuksi. Tällainen määritelmä on yhdenmukainen yhteiskunnan demokraattisten, sosiaalisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämistä koskevan tavoitteen kanssa ja säilyttää moniarvoisuuden, mukaan luettuna kulttuurinen ja kielellinen monimuotoisuus.
(172)
Komissio katsoo siksi edellä esitetyn perusteella, että TV2:n tarjoaman julkisen palvelun määritelmä voidaan hyväksyä.
(173)
Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio toteaa, että TV2 pitää yllä Internet-sivustoa osana julkisen palvelun tehtäväänsä. Kyseisellä Internet-sivustolla käyttäjille tiedotetaan TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista. Komissio katsoo, että TV2:n sivustoista se sivusto, jolla yksinomaan tiedotetaan käyttäjille TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista, on osa TV2:n julkisen palvelun tehtävää. Tämän vuoksi kyseisen sivuston ylläpitämiseen osana julkisen palvelun tehtävää ei liity ilmeistä virhettä. Lisäksi TV2:lla on myös kaupallinen Internet-sivusto, jolla on muun muassa pelejä. TV2:n kaupallista Internet-palvelua on pidettävä puhtaasti kaupallisena toimintana, koska se tarjoaa kysynnän perusteella interaktiivisia tuotteita, esimerkiksi pelejä ja verkkojutteluryhmiä, jotka eivät eroa vastaavista kaupallisista tuotteista. Nämä viimeksi mainitut toimet jäävät TV2:n julkisen palvelun tehtävän ulkopuolelle.
IV.2.2 TEHTÄVÄNANTO
(174)
Jotta julkisen palvelun tehtävään voitaisiin soveltaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa määrättyä poikkeusta, se on osoitettava TV2:lle virallisesti lainsäädännössä. Komissio panee merkille, että televisio- ja radiotoiminnasta annetulla lailla (67) julkisen palvelun televisiotoiminta on muodollisesti annettu TV2:n tehtäväksi. Komissio panee myös merkille tuomion, jossa tuomioistuin toteaa, että ”on selvää, että TV2:lle on annettu tällainen [julkisen palvelun] tehtävä” (68).
(175)
Koska lainsäädännössä ei määritellä tarpeeksi selkeästi, millaisia muita palveluita voidaan suorittaa julkisen palvelun tehtävänä, on tarpeen esittää ennakolta muodollisena tehtävänantona ne lisätehtävät, jotka TV2:n halutaan tekevän osana julkisen palvelun toimintaa. Komissio panee merkille, että vuosina 1995-2002 TV2 ei suorittanut muita tällaisia palveluita julkisen palvelun tv-toimintansa lisäksi. Muun muassa pelejä sisältävä Internet-sivusto on näin ollen kaupallinen palvelu, mutta Internet-sivuston, jolla yksinomaan tiedotetaan käyttäjille TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista, voidaan katsoa olevan osa julkisen palvelun tv-tehtävää, eikä sitä voida erottaa tv-toiminnasta. Komissio päättelee sen vuoksi, että julkisen palvelun tehtävä oli vuosina 1995-2002 osoitettu asianmukaisella tavalla TV2:lle.
(176)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 41-43 kohdassa todetaan, ei kuitenkaan riitä, että julkisen palvelun tehtävä on muodollisesti osoitettu tv-yhtiölle, vaan se on myös toteutettava tehtävänannon vahvistavassa lainsäädäntötoimessa tarkoitetulla tavalla. Koska komissio ei pysty arvioimaan mahdollisten laatuperusteiden täyttymistä, olisi toivottavaa, että laatuperusteita olisi valvomassa tarkoituksenmukainen viranomainen. Jäsenvaltion tehtävänä on valita tapa, jolla se voi varmistaa tehokkaan valvonnan, edellyttäen, että asianomainen viranomainen on riippumaton yrityksestä, jolle tehtävä on annettu.
(177)
Komissio panee tässä yhteydessä merkille, että tilintarkastusviraston (Rigsrevisionen) erityistarkastuksessa vuonna 2000 arvioitiin TV2:n julkisen palvelun tehtävän sisältöä ja luonnetta sekä velvoitteiden käytännön toteutusta. Kyseisessä tutkimuksessa ei havaittu puutteita siinä, miten TV2 on täyttänyt julkisen palvelun velvoitteensa Vuosina 2001-2002 toimi lisäksi julkisen palvelun neuvosto (Public Service Råd), jonka tehtävänä oli varmistaa, että TV2 noudatti julkisen palvelun velvoitteitaan, vaikka neuvosto ei lyhyen olemassaolonsa aikana koskaan julkaissutkaan minkäänlaista raporttia. Komissio ei ole myöskään havainnut merkkejä siitä, että TV2 ei täyttäisi velvoitteitaan tai toimisi tavalla, jonka vuoksi yhtiön toimintaa ei enää voitaisi pitää SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(178)
Julkisen palvelun televisiotoiminnan varainhoidon valvonnan osalta komissio panee merkille, että tilintarkastusvirasto on tarkastanut TV2:n tilinpäätöksen koko tutkimusajanjakson ajan. Tarkastuksen kohteena oli tilinpäätös ja hallinto, vaikka tilintarkastusvirastolla ei ole ollut valtuuksia estää TV2:lle maksettavaa ylisuurta korvausta julkisen palvelun kustannuksista.
(179)
Komissiolla on kuitenkin valtuudet arvioida, onko kyse liiallisesta korvauksesta. Komissio panee merkille, että Tanska on saattanut avoimuusdirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komissio on myös saanut Tanskan viranomaisilta tarpeeksi tietoja pystyäkseen arvioimaan, ylittääkö julkinen rahoitus julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvat lisäkustannukset.
IV.2.3 SUHTEELLISUUSPERIAATE
(180)
Tuomion ja yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon perusteella komission arvioitava on toimenpiteen oikeasuhteisuutta kahdesta eri näkökulmasta.
(181)
Sen on ensinnäkin laskettava TV2:lle osoitetun julkisen palvelun tehtävän nettokustannukset ja tarkasteltava, onko tehtävästä maksettu liian suurta korvausta.
(182)
Toiseksi komission on analysoitava TV2:n toimintaa mainosmarkkinoilla. Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaan julkinen yleisradioyhtiö saattaa todellakin alentaa mainoshintoja tai ryhtyä muihin julkisen palvelun tehtävään kuulumattomiin toimiin vähentääkseen kilpailijoiden tuloja, jos sen alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella. Komissio katsoo, että jos julkinen yleisradioyhtiö käyttää muissa kuin julkisen palvelun tehtävään kuuluvassa toiminnassa hintoja, jotka ovat alhaisemmat kuin se tarvitsee kattaakseen yksin toiminnasta aiheutuvat kustannukset, jotka tehokkaasti toimivan kaupallisen yhtiön olisi samanlaisessa tilanteessa saatava takaisin, tämä viittaa siihen, että julkisen palvelun velvoitteista saadut korvaukset ovat liian suuret.
1. Valtiontuen määrä ja liiallisen korvauksen arviointi
(183)
Avoimuusdirektiivin (69) mukaan jäsenvaltioilla on oltava erillinen kirjanpito julkisen palvelun ja muun kuin julkisen palvelun toiminnoille. Tulot ja menot on esitettävä asianmukaisesti soveltaen johdonmukaisesti ja objektiivisesti perusteltuja kustannuslaskennan periaatteita.
(184)
Komissio katsoo, että erillisen kirjanpidon soveltaminen ei ole välttämättä helppoa tai edes mahdollista menopuolella, koska erilaisilla toiminnoilla on sama tuotantopanos. Tällä alalla jäsenvaltiot voivat katsoa, että yleisen palvelun tehtävä kattaa yleisradioyhtiön koko ohjelmiston, ja sallia samalla kaupallisen toiminnan (70).
(185)
Tässä päätöksessä komission on ensin määritettävä TV2:n harjoittaman yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun kustannukset.
(186)
Koska TV2 harjoittaa myös kaupallista toimintaa, sen on pidettävä erillistä kirjanpitoa eri toiminnoistaan. Vuodesta 2001 lähtien TV2:lla on ollut lakisääteinen velvoite pitää erillistä kirjanpitoa julkisen palvelun toiminnastaan ja kaupallisesta toiminnastaan.
(187)
Komission on nettokustannuksia laskiessaan vähennettävä julkisen palvelun toiminnan bruttokustannuksista tämän julkisen toiminnan kaupallisesta hyödyntämisestä saatu koko nettotuotto. Tanskan viranomaiset ovat esittäneet yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 56 kohdassa esitetyn menetelmän mukaisesti lasketut luvut TV2:n kaupallisen toiminnan ja julkisen palvelun toiminnan tuloksesta. Luvut osoittavat, että suurimmassa osassa TV2:n kaupallisesta toiminnasta tuotantopanos on sama kuin julkisen palvelun toiminnassa. Tämän vuoksi ei ole voitu mielekkäällä tavalla osoittaa, mitkä ovat pelkästään kaupallisen toiminnan kustannukset. Tällaisessa tapauksessa komissio vähentää kaupallisesta toiminnasta saadut nettotulot päästäkseen julkisen palvelun toiminnan nettokustannuksiin. Ainoastaan kaupalliset Internet-toiminnot voidaan erottaa julkisen palvelun toiminnasta. Vuodesta 1997 lähtien kaupalliset Internet-toiminnot ovat tuottaneet TV2:lle tappiota […] (71) miljoonaa Tanskan kruunua.
(188)
Sen jälkeen komissio on vähentänyt julkisen palvelun toiminnan bruttokustannuksista julkisen palvelun toiminnasta saadut tulot (mainostulot ja muut kaupallisen toiminnan tulot), jotta erotukseksi saataisiin julkisen palvelun nettokustannukset. Valtion käteisrahoitus on tämän jälkeen vähennetty julkisen palvelun nettokustannuksista. Laskelma esitetään jäljempänä olevassa taulukossa.
(189)
On syytä panna merkille, että huolimatta komission lukuisista pyynnöistä saada vuosien 1995-1996 mainostulojen tarkka määrä, Tanskan viranomaiset ja TV2 eivät ole pystyneet tarjoamaan selkeitä ja yksiselitteisiä lukuja.
(190)
Tanskan viranomaiset totesivat 26 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyssä vastauksessaan, että ne eivät pystyneet vahvistamaan, että TV2:n TV2-rahastolta saamat mainostulot olivat 400,1 miljoonaa Tanskan kruunua vuonna 1995 ja 337,7 miljoonaa Tanskan kruunua vuonna 1996.
(191)
TV2 totesi vastauksessaan, että i) TV2-rahasto sai vuosina 1995-1996 ensimmäiseksi varoja TV2 Reklamelta (824 miljoonaa ja 904,5 miljoonaa Tanskan kruunua) ja toiseksi lupamaksuja valtiolta (330,3 miljoonaa ja 356,3 miljoonaa Tanskan kruunua) ja että ii) TV2-rahasto ohjasi TV2:lle 730,4 miljoonaa Tanskan kruunua vuonna 1995 ja 694 miljoonaa vuonna 1996 ja vastaavasi TV2:n aluetoimituksille 269,6 miljoonaa ja 275 miljoonaa. Näiden TV2-rahastolle ohjattujen määrien tarkoituksena oli kattaa TV2:n ja sen aluetoimitusten rahoitustarpeet.
(192)
Lisäksi Tanskan viranomaiset vahvistivat 26 päivänä kesäkuuta 2009, 17 päivänä marraskuuta 2010 ja 30 päivänä marraskuuta 2010 antamissaan vastauksissa TV2:n perustelut, joiden mukaan TV2:n aluetoimituksia jouduttaisiin ilman muita kaupallisia tuloja rahoittamaan tosiasiallisesti kokonaan lupamaksuilla ja siksi kaikki vuosittain TV2:n aluetoimituksille ohjatut summat voisivat olla peräisin vain TV2-rahastolle ohjatuista lupamaksutuloista. Tämä tarkoittaa, että TV2-rahastolle ohjattujen lupamaksutulojen voidaan katsoa vastaavan lupamaksun enimmäismäärää, joka ohjattiin kaikkina kyseessä olevina vuosina TV2-rahastolle sen jälkeen, kun siitä oli vähennetty kaikki TV2:n aluetoimituksille ohjatut määrät. Tanskan viranomaiset ja TV2 myös katsovat tämän tarkoittavan, että suuri osa TV2-rahastosta TV2:lle vuosina 1995-1996 ohjatusta rahoituksesta oli nettomainostuloa. Tällainen perustelu tarkoittaa Tanskan viranomaisten mukaan, että vuonna 1995 TV2 sai 60,7 miljoonaa Tanskan kruunua lupamaksuina (alueille ohjattujen varojen vähentämisen jälkeen jäljellä oleva osa) ja 669,7 miljoonaa mainostuloina (jäljellä oleva osa) ja vuonna 1996 81,3 miljoonaa lupamaksuina ja 612,7 miljoonaa mainostuloina.
(193)
Komissio ei ole vakuuttunut TV2:n ja Tanskan viranomaisten perusteluista vuosien 1995-1996 mainostulojen määrästä. Komissio panee erityisesti merkille, että TV2-rahastossa ei ollut erillistä kirjanpitoa mainostuloille ja lupamaksuille, ja siksi kaikki nämä tulot sekoittuivat. Komissio pitää valitettavana, että Tanskan viranomaiset eivät ole tarjonneet selkeitä ja yksiselitteisiä lukuja vuosien 1995-1996 mainostulojen määrästä. Komissio katsoo kuitenkin, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa tätä asiaa ei ole tarpeen selvittää enempää. Kyseessä ei ole merkittävä ongelma, koska - kuten aiemmin on jo mainittu - komissio katsoo, että vuosien 1995-1996 mainostulot ovat valtion varoja ja että joka tapauksessa ne on vähennettävä julkisen palvelun bruttokustannuksista. Siksi jäljempänä olevassa taulukossa TV2-rahastosta vuosina 1995-1996 ohjatut mainostulot mainitaan samalla rivillä kuin lupamaksut.
(194)
On myös syytä panna merkille, että komissio on sisällyttänyt vuosiin 1997-2002 lupamaksut, jotka ohjattiin TV2:n aluetoimituksille TV2:n kautta. Komissio katsoo, että koska TV2 vastaanotti nämä summat ja ohjasi ne sitten aluetoimituksille, ne on otettava laskelmissa huomioon sekä tuloina että menoina. Tämä tarkoittaa, että ne eivät vaikuta jäljempänä esitettyihin komission laskelmiin.
(195)
TV2:n digitalisointiin saama pääoma esitetään vuonna 1997 tulona. Kun investointi toteutui, vastaavat vähennykset on otettu huomioon kustannuksina. Digitalisointikustannukset ovat todellakin julkisen palvelun kustannuksia. Jotta samoja kustannuksia ei laskettaisi kahteen kertaan, investointiin käytetty pääomaosuus on vähennetty julkisen palvelun toiminnan bruttokustannuksista. Vaikka TV2 on arvostellut tätä menettelyä, komissio katsoo, että valtion korvauksien laskemista koskevan johdonmukaisen käytännön mukaisesti valtiolta tai julkiselta rahastolta saadut tulot on otettava huomioon sen vuoden aikana, jolloin ne on myönnetty, eikä sinä vuonna, jolloin ne käytetään tai kulutetaan.
Taulukko 1
Julkisesta palvelusta aiheutuneet kustannukset ja korvaustoimenpiteet vuosina 1995-2002 tilinpäätösten perusteella
(miljoonaa Tanskan kruunua)
Vuosi
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Yhteensä
Julkisen palvelun bruttokustannukset
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Digitalisointiin tehdyt investoinnit
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
TV2:n mainonnasta suoraan saamat nettotulot
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Muut tulot
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Julkisen palvelun nettokustannukset
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Lupamaksut ja TV2-rahastolta vuosina 1995-1996 mainonnasta saadut nettotulot
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Siirto radiorahaston lakkauttamisen jälkeen
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Siirto TV2-rahaston lakkauttamisen jälkeen
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Yhteensä i) edellä mainitut lupamaksut ja TV2-rahastolta ja radiorahastolta saadut tulot ja ii) julkisen palvelun nettokustannukset
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Lähde: TV2:n vuotuinen tuloslaskelma
(196)
Kuten taulukosta nähdään, yhtiön saama rahoitus ylittää kustannukset 628,2 miljoonalla Tanskan kruunulla (84,3 miljoonaa euroa).
(197)
Komissio panee merkille, että TvDanmarkin mukaan myös muut TV2:ta suosivat toimenpiteet, kuten vapautus veron- ja koronmaksusta sekä valtakunnallisen lähetystaajuuden antaminen käyttöön edullisin ehdoin, on otettava huomioon liiallisen korvauksen määrää arvioitaessa. Nämä edut esitetään taulukossa 2:
Taulukko 2
Verovapautuksesta, korkovapautuksesta ja lähetystaajuudesta saatu arvioitu etu
Miljoonaa Tanskan kruunua
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Yhteensä
Vapautus yhtiöverosta
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Perustamislainan korot
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Käyttöpääomalainan valtiontakaus
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Lähetystaajuusmaksu (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Yhteensä
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komissio on samaa mieltä siitä, että nämä toimenpiteet on otettava huomioon. Niitä ei kuitenkaan pidä sisällyttää taulukossa 1 esitettyyn liiallisen korvauksen laskentaan. RAI-televisioyhtiöitä koskevassa komission päätöksessä (73) omaksutun kannan mukaisesti näitä lisäetuja voidaan pitää korvauskustannuksina, jotka olisi muuten pitänyt rahoittaa. Arvioitaessa, onko julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvien kustannusten julkinen rahoitus oikeasuhteista, näitä lisäetuja ei tule laskea mukaan, sillä jos nämä kustannukset olisivat tulleet TV2:n maksettaviksi, sille osoitetun julkisen palvelun aloituskustannukset olisivat vastaavasti nousseet. Nettotulokseen tämä ei olisi vaikuttanut. On kuitenkin varmistettava, että kyseiset edut hyödyttävät ainoastaan julkisen palvelun tehtävää eivätkä kaupallista toimintaa. Tätä kysymystä käsitellään jäljempänä 235-237 kappaleessa.
(199)
Tanskan viranomaiset ja TV2 esittivät eri perusteluita tälle liialliselle korvaukselle, jonka määrä esitettiin 196 kappaleessa. Tuomioistuimen tuomion perusteella komission pitäisi erityisesti arvioida, oliko liiallinen korvaus itse asiassa tarpeen, jotta TV2 pystyi täyttämään julkisen palvelun tehtävänsä.
(200)
Tämän osalta olisi ensiksi pantava merkille, että Amsterdamin pöytäkirjassa (74) on korostettu yleisradioalan erityisominaisuuksia verrattuna muihin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin, koska ”jäsenvaltioiden julkinen yleisradiotoiminta liittyy suoraan jokaisen yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin samoin kuin tarpeeseen turvata viestinnän moniarvoisuus”. Nämä erityisominaisuudet on otettava huomioon, kun komissio arvioi toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille tässä päätöksessä.
(201)
Komissio on lisäksi edellisissä päätöksissään hyväksynyt, että tietty pääomarakenne on perusteltua yleisradioyhtiöiden julkisen palvelun säilyttämiseksi. Esimerkiksi Itävallan yleisradiota koskevassa asiassa (75) komissio totesi, että perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan, sellaisena kuin se tulkitaan Amsterdamin pöytäkirjalla, nojalla jäsenvaltiot voivat periaatteessa tarjota niin paljon julkista rahoitusta julkisille yleisradioyhtiöille kuin on tarpeen julkisen palvelun suorituksen takaamiseksi. Se koskee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen suorittamiskustannusten lisäksi myös omaa pääomaa.
(202)
Tuomioistuin totesi tuomiossaan (76) seuraavaa: ”komissio ei voi tukeutua valvonnan väitettyyn puuttumiseen määrätäkseen kokonaisuudessaan takaisin perittäväksi määrän, jonka Tanskan kuningaskunta on väittänyt muodostavan julkiselle palvelulle tarpeellisen varannon, koska tämän varannon perustamista tutkinnan kohteena olevan ajanjakson aikana ohjanneiden oikeudellisten ja taloudellisten olosuhteiden perusteellinen tutkinta oli täysin mahdollinen, kun otetaan huomioon komission käytettävissä olleet tiedot, ja koska tällaisen tutkinnan puuttuessa ei voitu pätevästi ratkaista kysymystä siitä, oliko kyseinen varanto kokonaan tai ainakin osittain todella tarpeen julkisen palvelun kannalta”.
(203)
Tuomioistuin lisäsi (77), että puhtaasti muodollisilla edellytyksillä, kuten velvoitteella, että varantojen on oltava erityisiä tai avoimia, ei voida perustella takaisinperintää. Se, ettei TV2:lla käytännössä ollut koskaan tarvetta käyttää varantojaan, ei tue näkemystä siitä, että kyseiset varannot olisi katsottava epäsuhteisiksi julkisen palvelun tarjoamista koskeviin rahoitustarpeisiin nähden (78).
(204)
Komission on siksi arvioitava kaikki tekijät, joita Tanskan viranomaiset käyttivät määrittääkseen TV2:lle vuosina 1995-2002 myönnetyn korvauksen ja päättääkseen varantojen vahvistamisesta. Sen osalta menettely, jonka mukaan lupamaksu asetettiin, on arvioitu edellä 105 kappaleessa ja sitä seuraavissa kappaleissa.
(205)
Niiden tekijöiden osalta, jotka saivat Tanskan viranomaiset vahvistamaan varantoa TV2:n julkisen palvelun tehtävien täyttämiseksi, seuraavat Tanskan viranomaisten toimittamat tekijät on otettava huomioon.
(206)
Kun TV2 perustettiin vuonna 1988, pääomaa ei lisätty. TV2:n toimia rahoitettiin ainoastaan myöntämällä 510,8 miljoonan Tanskan kruunun perustamislaina, jonka avulla oli mahdollista ostaa TV2:n tuotantolaitteita, rakennuksia jne. TV2 oli siten heikosti pääomitettu, koska sitä pääomitettiin epätavallisen suurilla lainoilla ja epätavallisen vähäisellä omalla pääomalla. TV2 joutui siksi pian talousvaikeuksiin.
(207)
Valtion tilintarkastusviraston (Rigsrevisionen), joka on Tanskan parlamentin alainen riippumaton elin, on tehtävä sekä tilintarkastus että hallinnollinen tarkastus. Se totesi vuonna 1995, että huomattava osuus TV2:n taloudellisista ongelmista voisi johtua siitä, että yhtiö on perustettu ilman pääoman lisäämistä (79). Valtion tilintarkastusvirasto suositteli pääasiassa, että valtion pitäisi lisätä TV2:n pääomaa noin 530 miljoonaa Tanskan kruunua muuntamalla perustamislainoja. Siten TV2 saisi noin 350 miljoonan Tanskan kruunun pääoman ja noin 50 prosentin vakavaraisuussuhdeluvun. Suositeltu noin 50 prosentin vakavaraisuussuhdeluku vastasi yksityisomistuksessa olevien yhtiöiden kuten TV2 Norgen (Norja) ja TV4:n (Ruotsi) tasoa.
(208)
Tämän kertomuksen perusteella valtion tilintarkastajat - Tanskan parlamentin jäsenet, jotka on nimitetty vastaamaan kriittisistä tilinpäätöksistä, muun muassa valtion omistamien yritysten tilinpäätöksestä - pyysivät valtiovarainministeriltä lausuntoa kysymykseen, pitäisikö TV2:n pääomaa lisätä. Valtiovarainministeri totesi elokuussa 1995 antamassaan lausunnossa, joka oli laadittu vastauksena tilintarkastusviraston ehdotukseen, että TV2:n pitäisi saada pääomaa. Lausunnon mukaan sekä uusien yritysten perustamisessa että olemassa olevien valtion omistamien yritysten muuntamisessa on taattava, että yrityksellä on riittävä pääomarakenne. Samaan aikaan on kuitenkin myös taattava, että valtio ei korota pääomaa liikaa, koska ensinnäkin se merkitsee tarpeetonta kulua valtiolle ja toisekseen antaa yritykselle kohtuuttoman kilpailuedun. On siis taattava, että yritystä ei ali- eikä ylipääomiteta. Tanskan valtio katsoi tällä perusteella, että TV2:n pääomaa pitäisi lisätä. Päätettiin kuitenkin, että valtio ei maksaisi koko pääomaa kerralla. Sen sijaan TV2 lisäisi itse tarvittavaa pääomaa saatavilla voittovaroilla.
(209)
Omaa pääomaa koskeva velvoite otettiin huomioon TV2:n vuoden 1997 yhtiöjärjestyksessä. Vuodesta 1997 alkaen TV2:n yhtiöjärjestyksessä on selkeästi todettu, että vuodesta 2001 alkaen TV2:n vapaa oma pääoma on vähintään 200 miljoonaa Tanskan kruunua ja että tätä määrää käytettäisiin korvaamaan yleisradioyhtiön toimintatappioita (80). Elokuun 18 päivänä 1997 annetussa määräyksessä todettiin, että mahdollisten toimintatappioiden rahoitusta varten TV2:n vapaa oma pääoma - eli oma pääoma miinus varaukset ja muut sidotut varat - on vähintään 200 miljoonaa Tanskan kruunua vuoden 2000 lopussa. Vapaata omaa pääomaa lisätään, jotta se on vähintään 50 miljoonaa Tanskan kruunua vuoden 1998 lopussa ja vähintään 100 miljoonaa Tanskan kruunua vuoden 1999 lopussa. Vuodesta 2001 alkaen vapaan oman pääoman on oltava vähintään 200 miljoonaa Tanskan kruunua viimeisimmän tilinpäätöksen mukaan. Jos oman pääoman odotetaan laskevan alle mainittujen määrien, asiasta on ilmoitettava kulttuuriministerille. Kulttuuriministeri voi tilintarkastusvirastoa (Rigrevisionen) kuultuaan hyväksyä erityistapauksissa alemman pääoman, johon hän voi soveltaa erityisehtoja.
(210)
Ministerin vuonna 1997 antama määräys rajoittamattomasta vähimmäispääomasta julkaistiin Tanskan virallisessa lehdessä (Lovtidende). Lisäksi vuodesta 1998 alkaen pääoman lisääminen yhtiöjärjestyksen mukaisesti mainittiin erityisesti TV2:n julkaistussa vuositilinpäätöksessä.
(211)
Tanskan viranomaisten mukaan työjärjestyksen mukaisen 200 miljoonan Tanskan kruunun vähimmäispääomavaatimuksen noudattamatta jättäminen merkitsisi TV2:n sijoittamista valtion hallintoon.
(212)
Komissio katsoo, että on olennaisen tärkeää määritellä, oliko korvauksen avulla aikaansaatu pääomarakenne todella tarpeellinen TV2:n julkisen palvelun tehtävän suorittamiselle, ja jos oli, missä määrin.
(213)
Otettuaan huomioon edellä mainitut tekijät, jotka selittävät menettelyä, ja syyt, jotka johtivat TV2:n varantojen lisäämiseen omana pääomana, ja tuomioistuimen tuomion perusteella komissio katsoo, että varannon lisääminen oli todella tarpeen TV2:n julkisen palvelun tehtävien täyttämiseksi.
(214)
Komissio kuitenkin pohtii, oliko koko varantojen määrä todella perusteltua ja tarpeen, eli oliko koko vuoden 2002 lopussa aikaansaatu oman pääoman määrä todella tarpeen TV2:n julkisen palvelun tehtävien täyttämiseksi.
(215)
Komissio katsoo, että oman pääoman määrä, joka voitaisiin katsoa oikeasuhteiseksi ja tarpeelliseksi julkisen palvelun tarjoamisen takaamiseksi, riippuu kuhunkin yksittäiseen tapaukseen liittyvistä tosiseikoista ja oikeudellisesta kehyksestä.
(216)
Komission hallussa olevat TV2:n pääomarakennetta koskevat tiedot esitetään seuraavassa taulukossa:
Milj. Tanskan kruunua
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Käyttötarkoitukseen sidottu pääoma (digitalisointi)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Käyttötarkoitukseen sitomaton pääoma
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Pääoma yhteensä
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Vastattavaa yhteensä
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Vakavaraisuus-suhdeluku (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
TV2:n pääoma oli 550,5 miljoonaa Tanskan kruunua 31 päivänä joulukuuta 2002, mukaan luettuna 72 miljoonan Tanskan kruunun käyttötarkoitukseen sidottu pääoma (digitalisointi). Tämä vastaa 34 prosentin vakavaraisuussuhdelukua. Käyttötarkoituksiin sitomattoman pääoman määrä vuoden 2002 lopussa oli 478,5 miljoonaa Tanskan kruunua.
(218)
Komissio panee ensimmäiseksi merkille, että osa pääomasta ei ollut käyttötarkoituksiin sitomatonta. TV2:n vuoden 1997 tilinpäätöksen (82) mukaan viestintäneuvosto (Medieforliget) oli päättänyt, että TV2:n oli digitalisoitava tuotantolaitteistonsa ennen vuoden 2000 loppua. Sekä TV2:n että paikallisasemien digitalisointiin osoitettiin 300 miljoonaa Tanskan kruunua. Vuonna 1997 TV2:lle siirrettiin 167 miljoonaa Tanskan kruunua tätä varten. Komissio katsoo, että määrä oli tarpeellinen TV2:n julkisen palvelun tarpeita varten. Vaikka 1 päivänä tammikuuta 2003 lopulta vapautettiin varat, joita ei ollut sijoitettu digitalisointiin (eli varannon 72 miljoonaa kruunua), tämä ei aseta päätelmää kyseenalaiseksi, koska tutkimusajanjakson aikana nämä summat olisi selkeästi osoitettu TV2:n kirjanpidossa käyttötarkoitukseen sidotuksi pääomaksi, niitä voitiin käyttää vain digitalisointitarkoituksiin. Lisäksi se, ettei TV2:lla ollut tarvetta käyttää varantojaan vuonna 1999, ei merkitse sitä, kuten tuomioistuin tuomiossaan totesi, että näitä varantoja olisi pidettävä suhteettomina kyseisen kanavan julkisen palvelun tarpeisiin nähden (83).
(219)
On myös syytä panna merkille, että TV2:n pääoma oli negatiivinen lähes 156 miljoonaa Tanskan kruunua 31 päivään joulukuuta asti (eli tätä päätöstä koskevan jakson alussa). TV2:lla oli vuosina 1995-1996 negatiivinen vakavaraisuussuhdeluku ja negatiivinen pääoma, mikä selittää, miksi pääoma vuoden 2002 lopussa on vähäisempi kuin saatu korvaus. Vasta vuoden 2000 lopussa TV2:n käyttötarkoitukseen sitomaton pääoma ylitti vaaditun 200 miljoonan Tanskan kruunun vähimmäispääomavaatimuksen.
(220)
Osoittaakseen, että TV2:n pääoman määrä oli perusteltu, Tanskan viranomaiset toimittivat 18 päivänä marraskuuta 2002 päivätyn PriceWaterhouseCoopersin laatiman lausunnon. Tässä lausunnossa todetaan, että TV2:n vakavaraisuussuhdeluku oli tutkimusajanjakson lopussa alhaisempi kuin sellaisten pohjoismaalaisten yleisradioyhtiöiden, joita voidaan verrata TV2:een koon, toimien, rakenteen ja markkinoiden osalta. TV2:n vakavaraisuussuhdeluku oli esimerkiksi alhaisempi kuin TV2 Norgen (36 prosenttia) ja huomattavasti alhaisempi kuin Ruotsin TV4:n, jonka vakavaraisuussuhdeluku oli 65 prosenttia eli miltei kaksi kertaa suurempi kuin TV2:n. Lausunnon mukaan TV2:n vakavaraisuussuhdeluku oli alhaisempi kuin siihen verrattavissa olevien yhtiöiden, eikä sitä siksi voida katsoa liialliseksi. Lausunnossa todetaan myös, ettei ole mitään syytä uskoa, että vastaavien yleisradioyhtiöiden pääomarakennetta ei ole paranneltu. PricewaterhouseCoopers totesi myös, että alle 30 prosentin vakavaraisuussuhdeluku olisi ajan myötä epätavallinen ja tekisi yhtiöstä alttiin tulojen vaihtelulle.
(221)
Tätä vertailua muihin toimijoihin olisi käytettävä varoen, koska näillä toimijoilla ei ole samoja julkisen palvelun tehtäviä kuin TV2:lla, niitä ei rahoiteta samalla tavalla, eikä niillä ole samaa oikeudellista asemaa. Lausunnossa esitetään kuitenkin yksi näkemys, ja se voidaan ottaa huomioon muiden tekijöiden ohella.
(222)
Komissio paneekin tämän osalta merkille, että Tanskan viranomaiset toimittivat tietoja, jotka osoittavat, että tämän tutkimuksen kattaman ajan viimeisellä jaksolla ne aikoivat muuttaa TV2:n oikeudellista asemaa, muuttaa TV2:n osakeyhtiöksi ja yksityistää sen. TV2:n yhtiöittämisprosessin osana analysoitiin myös, miten lupamaksurahoitus voitaisiin asteittain lopettaa, koska Tanskan viranomaisten aikomuksena oli lopettaa lupamaksurahoitus TV2:n yksityistämisen jälkeen.
(223)
Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi Tanskan hallitus teki kesäkuussa 2002 parlamentin enemmistön kanssa sopimuksen Tanskan viestintäpolitiikan perusteellisesta vapauttamisesta. Tämän sopimuksen mukaan TV2:n muutoksen yksityistämiseksi pitäisi tapahtua mahdollisimman pian. Rahoitusedellytyksiä TV2:n yhtiöittämiselle osakeyhtiöksi analysoitiin. Kulttuuriministeri nimitti kesällä 2002 ohjausryhmän, jossa oli edustajia kulttuuriministeriöstä, valtiovarainministeriöstä ja oikeusministeriöstä (Kammeradvokat), TV2:n yksityistämistä koskevan taloudellisen perustan selventämiseksi ja TV2:n yhtiöittämiseksi. Ohjausryhmä hankki työnsä tueksi tilintarkastusyrityksen ja rahoitusneuvojan laskemaan esimerkiksi TV2:n tarvitseman oman pääoman tasoa. Tilintarkastusyhtiö totesi, että TV2:n oma pääoma pitäisi asettaa 640 miljoonaan Tanskan kruunuun.
(224)
TV2:n yhtiöittäminen ja oman pääoman asettaminen hyväksyttiin parlamentin rahoitusvaliokunnassa. TV2:n oikeudellisen aseman muutos ja sen muuttaminen osakeyhtiöksi tapahtui takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2003 alkaen. TV2:n oikeudellisen aseman ja yhtiömuodon muuttamisen jälkeen monia TV2:n hyväksi tehtyjä toimenpiteitä lopetettiin, kuten korko- ja vähennysvapaus ja verovapautus. Vuonna 2005 yksityistämistä lykättiin, mutta TV2 ei enää saanut lupamaksuja vuoden 2004 jälkeen.
(225)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että komission on otettava varantojen soveltuvuutta arvioidessaan huomioon se, että Tanskan viranomaiset suunnittelivat jo tämän tutkimuksen kattaman ajan viimeisen jakson aikana TV2:n oikeudellisen aseman muuttamista ja siihen liittyviä pääomatarpeita.
(226)
Komissio suhtautuu päätöksissään periaatteessa myönteisesti kaupallisten yritysten kanssa kilpailevien valtion laitosten yhtiöittämisiin. Yhtiöittämiset saattavat vähentää kilpailun vääristymistä, kun rajoittamattomat valtiontuet korvataan rajallisella määrällä pääomaa ja luodaan selkeä ero julkisena viranomaisena toimivan valtion aseman ja sijoituksistaan tuottoa edellyttävän yrittäjän välille.
(227)
Komissio katsoo, että sen on lisäksi otettava huomioon se, että TV2:n varantojen tasossa pitäisi ottaa huomioon mainosmarkkinoilta peräisin olevien tulojen vaihtelu. TV2 oli todellakin altis tulojen vaihtelulle, joka on mainosmarkkinoilla väistämätöntä.
(228)
Esimerkiksi vuonna 1998-1999 TV2:n mainostulot laskivat noin 104 miljoonaa Tanskan kruunua. Tanskan viranomaisten mukaan TV2 pystyy vastaamaan tämäntasoiseen tulojen supistumiseen vain siten, että sillä on erittäin huomattava määrä käyttötarkoituksiin sitomatonta omaa pääomaa, koska lupamaksutulot vahvistettiin etukäteen moniksi vuosiksi. Vaikka TV2 ei ollut niin riippuvainen mainostuloista kuin TV2 Norge ja TV4, jotka eivät saa lainkaan lupamaksutuloja, mainostuloihin perustuva rahoitus oli kuitenkin käsiteltävänä olevan jakson aikana merkittävä rahoituslähde TV2:n toiminnoille.
(229)
Komission toteaa, että tuomiossaan (84) tuomioistuin selvensi, että ”se ettei TV2:lla ollut tarvetta käyttää varantojaan vuonna 1999, ei merkitse johtopäätöstä siitä, että näitä varantoja on pidettävä suhteettomina kyseisen kanavan julkisen palvelun tarpeisiin nähden. Epävarman tekijän varalta perustetun varannon luonteeseen kuuluu se, ettei sitä välttämättä ole tarvetta käyttää.”
(230)
Komissio on Tanskan viranomaisten kanssa samaa mieltä siitä, että TV2:n tarpeiden arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että TV2:n maksuvalmiudessa on huomattavia vaihteluja vuoden aikana ja eri vuosien välillä, koska suuret urheilutapahtumat, kuten olympialaiset, järjestetään vain monen vuoden välein, ja koska ohjelmaoikeudet tavallisesti tarjotaan monivuotisten sopimusten nojalla. Esimerkiksi vuoden 1995 toimintakertomuksesta (85) voidaan nähdä, että vuoden 1995 ylijäämä siirrettiin vuodelle 1996 kattamaan sinä vuonna odotettu vaje, kun menot olivat erityisen suuret olympialaisten ja jalkapallon Euroopan-mestaruuskilpailujen vuoksi.
(231)
Lisäksi on syytä myös panna merkille, että tutkimusajanjakson aikana TV2:lta puuttui tavanomainen lainarahoitus. Investointilainat sallittiin neljään prosenttiin asti tuloista uusimman tilinpäätöksen mukaan. Kaikki muut lainat, takaukset tai rahoitusleasingvelvoitteet oli kielletty TV2:lta lukuun ottamatta tavallista käyttöluottoa. Koska TV2:n mahdollisuudet lainarahoitukseen olivat rajalliset, sen maksuvalmiustarpeet oli katettava toiminnasta saatavalla maksuvalmiudella.
(232)
Pääoman taso käy ilmi julkaistusta tilinpäätöksestä. Kyseessä olevan jakson aikana tilintarkastusvirasto tarkasti TV2:n tilit. Tarkastus käsitti tilinpäätöksen ja hallinnon, vaikka tilintarkastusvirastolla ei ole ollutkaan valtuuksia estää TV2:lle maksettavaa liiallista korvausta julkisen palvelun kustannuksista. Kuten tuomioistuin tuomiossaan (86) totesi, vaikka tilintarkastuselimellä ei ollut valtuuksia estää liiallista korvausta, ei voida kuitenkaan katsoa, etteivät Tanskan viranomaiset harjoittaneet valvontaa. Tanskan viranomaiset ilmoittivat tätä vastoin, että jos tilintarkastusvirasto oli todennut, että omaa pääomaa olisi liikaa, se olisi voinut johtaa esimerkiksi siihen, että TV2:lle maksettavia lupamaksuvaroja vähennettäisiin seuraavassa mediasopimuksessa.
(233)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo toimenpiteiden oikeasuhteisuutta koskevan arvioinnin ensimmäisen osan osalta, että tässä tapauksessa, kun Amsterdamin pöytäkirja ja tuomioistuimen tuomio otetaan huomioon, vuoden 2002 loppuun mennessä kertynyt pääoman määrä (eli 550 miljoonaa Tanskan kruunua) oli tarpeen TV2:n julkisen palvelujen tehtävien täyttämiselle. Sitä varten saadut 628 miljoonaa Tanskan kruunua täyttivät SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut oikeasuhteisuutta ja välttämättömyyttä koskevat arviointiperusteet.
(234)
Tässä päätöksessä ei arvioida TV2:lle vuosina 2003-2004 mahdollisesti myönnettyä muuta valtiontukea kuin pääomankorotustoimenpiteitä. Komissio panee kuitenkin merkille, että Tanskan viranomaiset toimittivat tietoja, joiden mukaan vuonna 2004 TV2:n oma pääoma oli 640 miljoonaa Tanskan kruunua. Kaupalliseen toimintaan sijoitettiin 96 miljoonaa Tanskan kruunua, eikä voida määritellä, rahoitettiinko se omalla pääomalla vai ulkopuolisella rahoituksella. Jos oletetaan, että käytettiin vain omaa pääomaa, se tarkoittaisi, että TV2:n julkisen yleisradiotoiminnan toteuttamiseen oli saatavilla 544 miljoonan Tanskan kruunun oma pääoma.
(235)
Edellä olevan 179 kappaleen osalta on syytä panna merkille, että TV2 harjoittaa myös jonkin verran kaupallista toimintaa. Kun otetaan huomioon TV2:n koko toiminta, sen osuus on kuitenkin sangen vähäinen. Kaupallisen toiminnan kustannukset on määritetty yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa (87) esitetyn menetelmän perusteella. Siinä todetaan, että toisin kuin yleishyödyllisessä yritystoiminnassa yleensä, menoja, jotka ovat kokonaan kohdennettavissa julkisen palvelun toimintaan, samalla kun ne hyödyttävät kaupallista toimintaa, ei tarvitse jakaa näille toimintalajeille, vaan ne voidaan kohdentaa suoraan julkiseen palveluun. Yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa katsotaan, että näiden kustannusten täydellinen jakautuminen näiden kahden toiminnan välillä on keinotekoista ja merkityksetöntä. Kun tarkastellaan etua, jonka TV2 saa lähetystaajuuden saamisesta käyttöönsä, komissio toteaa, että se on rajattu julkiseen palveluun. Komissio katsoo myös, että yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisesti rahoituskustannukset (korkoedut) voidaan kohdentaa täysimääräisesti julkisen palvelun toimintaan.
(236)
Jotta julkisen palvelun toiminnan saaman verovapautuksen vaikutukset neutralisoitaisiin, 30 prosenttia kaupallisen toiminnan ylijäämästä on siirrettävä julkisen palvelun toimintaan. Näin on tehty vasta vuodesta 2001. Komissio katsoo sen vuoksi, että tv-markkinoilla on voinut olla vääristymiä, koska TV2:n ei ole tarvinnut ottaa huomioon yhtiöveroa määritellessään kaupallisen toiminnan hintoja. On kuitenkin oletettava, ettei etua koidu jatkossa, koska kaupallisesta toiminnasta siirretty osuus vastaa todellista veroprosenttia neutralisointimekanismin ansiosta. Aiempien vuosien osalta tämä ei johda ongelmiin liiallisen korvauksen määrää laskettaessa, sillä kaupallisesta toiminnasta saadut kaikki tulot on käytetty julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvien nettokustannusten alentamiseen.
(237)
TV2:n kaupallinen Internet-toiminta on ollut tappiollista. Koska tällainen toiminta ei kuulu julkisen palvelun tehtävään, se ei voi saada julkista rahoitusta. Muuta yksin katettavaa toimintaa ei ole ollut, joten kaupallisesta toiminnasta ei ole saatu voittoja, joilla katettaisiin Internet-toiminnasta aiheutuneet tappiot.
2. TV2:n toimintaa mainosmarkkinoilla koskeva arviointi
(238)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 58 kohdassa todetaan, että ”jos julkisen yleisradioyhtiön alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella, se saattaa alentaa mainoshintoja tai ryhtyä muihin julkisen palvelun tehtävään kuulumattomiin toimiin vähentääkseen kilpailijoiden tuloja. (…) Jos julkinen yleisradioyhtiö käyttää muissa kuin julkisen palvelun tehtävään kuuluvissa toiminnoissa hintoja, jotka ovat alhaisemmat kuin se tarvitsee kattaakseen yksin toiminnoista aiheutuvat kustannukset, jotka tehokkaasti toimivan kaupallisen yhtiön olisi samanlaisessa tilanteessa saatava takaisin, tämä viittaa siihen, että julkisen palvelun velvoitteiden korvaukset ovat liian suuret.”
(239)
TvDanmarkin esittämien tietojen mukaan se ei pystyisi kattamaan tv-toiminnallaan yksin katettavasta toiminnasta aiheutuvia kustannuksia TV2:n hinnoilla. TvDanmark vertaa kustannuksiaan TV2:n käyttämiin TRP 21-50:n hintoihin.
(240)
Jotta tätä vertailua voitaisiin pitää pätevänä, komission on ensin määriteltävä, voidaanko TvDanmarkin katsoa olevan samanlaisessa tilanteessa kuin TV2 ja onko TvDanmarkin toiminta tehokasta.
(241)
Komission on siis ensimmäiseksi arvioitava, onko TvDanmark samanlaisessa tilanteessa kuin TV2. Tässä yhteydessä komissio toteaa seuraavaa: Tutkimusjakson aikana TV2:n katsojaosuus on noin 35 prosenttia, mutta TvDanmarkin katsojaosuus on vain noin 15 prosenttia. Myös mainostoiminnan osalta markkinaosuuksissa on selvä ero. TV2:n markkinaosuus on noin 60 prosenttia, mutta TvDanmarkin markkinaosuus on noin 8 prosenttia. TV2:n mainostoiminnan liikevaihto on noin viisinkertainen TvDanmarkiin verrattuna. Lisäksi TV2 on ainoa tv-asema, joka saavuttaa 100 prosenttia väestöstä, kun taas TvDanmark2:n peitto on 77 prosenttia ja TvDanmark1:n vielä pienempi. Edellä esitetyn perusteella TvDanmarkia ei voida suoraan verrata TV2:een.
(242)
Toiseksi komission on otettava kantaa siihen, onko TvDanmark tehokas toimija markkinoilla. Yrityksen toiminnan tehokkuudesta voidaan tehdä päätelmiä tarkastelemalla yleisesti käytettyjä tunnuslukuja ja vertaamalla toimijan tuloksia kyseisen jäsenvaltion keskimääräisiin tuloksiin. Tällöin on otettava huomioon yritysten erilainen koko ja niiden erityinen kustannusrakenne. Kuten edellä on kuitenkin todettu, toimijoiden asema ei Tanskan markkinoilla ole niin samanlainen, että tilinpäätöksen tunnuslukuja voitaisiin verrata suoraan. Komissio katsoo sen vuoksi, ettei tässä tapauksessa ole tarkoituksenmukaista tarkastella kyseisiä tunnuslukuja.
(243)
Sen sijaan komissio on tarkastellut TvDanmarkin ja SBS Broadcastingin toiminnan tuloksellisuudesta saatavilla olevia tietoja. Asiaa tarkasteltuaan komissio ei voi varmuudella sanoa, johtuuko TvDanmarkin tappio toiminnan korkeista aloituskustannuksista, joita yhtiö ei ole vielä saanut takaisin, vai eikö TvDanmarkin toiminta kaiken kaikkiaan ole tehokasta. Lukuisista pyynnöistä huolimatta komissio ei onnistunut saamaan tietoja kolmannelta tv-yhtiöltä eli TV3:lta tietojen vertaamiseksi markkinoiden kolmanteen toimijaan. Komissio ei voi sen vuoksi varmuudella sanoa, johtuuko TvDanmarkin tappio TV2:n hinnoittelukäyttäytymisestä vai muista syistä, joihin TvDanmark on itse voinut vaikuttaa.
(244)
Koska näin ollen ei voida varmuudella sanoa, onko TvDanmark tehokas toimija, ja koska näiden kahden toimijan suora vertailu ei ole mahdollista, komissio katsoo, että edellä esitetty arvio ei johda mihinkään ratkaisevaan tulokseen.
(245)
Tämän vuoksi komissio on päättänyt tarkastella perusteellisemmin TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ja mainosmarkkinoilta saatavilla olevia tietoja pystyäkseen ottamaan kantaa siihen, pyrkikö TV2 tutkimusajanjaksolla maksimoimaan mainostulonsa.
(246)
Komissio on ensinnä verrannut näiden kahden toimijan hintoja ja tarkastellut TV2:n hinnoittelupolitiikkaa. Tarkastelussa on keskitytty vuosiin 1998-2002 eli niihin vuosiin, joina kantelija väittää TV2:n polkeneen hintoja mainosmarkkinoilla. Tämän jälkeen on tarkasteltu mainoskuluja Tanskassa verrattuna EU:hun ja erityisesti muihin Pohjoismaihin. Lopuksi on tehty vertailu kaikkien Pohjoismaiden ja kaikkien viestinten kontaktihintoihin.
(247)
Komissio panee merkille, että Tanskan kilpailuviranomaiset tutkivat parhaillaan TV2:n toimintaa mainosmarkkinoilla. Tanskan kilpailuneuvosto teki 21 päivänä joulukuuta 2005 päätöksen, että TV2 on rikkonut SEUT-sopimuksen 102 artiklaa ja vastaavia kansallisia säädöksiä ottamalla käyttöön asiakasuskollisuutta edistäviä alennuksia mainosmarkkinoilla. Päätös kumottiin kilpailuasioita käsittelevässä vetoomustuomioistuimessa 1 päivänä marraskuuta 2006, mutta palautettiin sitten vetoomuksen perusteella voimaan Itä-Tanskan osalta toimivaltaisessa muutoksenhakutuomioistuimessa 22 päivänä kesäkuuta 2009. Viimeisimpään tuomioon on haettu muutosta korkeimmasta oikeudesta, joka vahvisti 18 päivänä marraskuuta 2011 muutoksenhakutuomioistuimen päätöksen. Tämä asia seurasi edellistä 29 päivänä marraskuuta 2000 alkanutta asiaa, jossa Tanskan kilpailuneuvosto oli katsonut, että TV2:n alennukset vuonna 2000 olivat kohtuuttomia. Tämän osalta komissio panee merkille, että Tanskan kilpailuviranomaisten tutkimus koskee ajanjaksoa 2000-2005, ja siksi vain jakson viimeiset vuodet kuuluvat tämän päätöksen kattamaan aikaan. Merkittävintä on, että asiakasuskollisuusalennukset eivät välttämättä merkitse, että kyseessä olisivat yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa tarkoitetut ristikkäistuet (”jos julkinen yleisradioyhtiö käyttää muissa kuin julkisen palvelun tehtävään kuuluvissa toiminnoissa hintoja, jotka ovat alhaisemmat kuin se tarvitsee kattaakseen yksin toiminnoista aiheutuvat kustannukset, jotka tehokkaasti toimivan kaupallisen yhtiön olisi samanlaisessa tilanteessa saatava takaisin, tämä viittaa siihen, että julkisen palvelun velvoitteiden korvaukset ovat liian suuret.”) Kuten jäljempänä on selitetty, TV2 hinnoitteli mainoksensa keskimäärin huomattavasti kilpailijoitaan korkeammalle. Asiakasuskollisuusalennukset merkitsivät lisäksi, että asiakkaat sijoittivat suuremman osan vuotuisista mainosmäärärahoista TV2:een kuin mitä he olisivat muissa olosuhteissa tehneet. Kantelussa väitetään siten, että TV2 lisäsi mainostulojaan alennusjärjestelmän avulla, jolloin lupamaksuja ei itse asiassa olisi tarvittu niin paljon. Tanskan kilpailuviranomaisten päätökset eivät joka tapauksessa sido komissiota.
(248)
Katsojaosuus ja katsojakunnan koostumus, ohjelmasisältö, mainosaikaa koskevat säännöt ja kanavien rahoitusjärjestelyt vaikuttavat kaikki kilpailuun mainosmarkkinoilla. Näin ollen eri tv-yhtiöillä on erilaiset hinnat. Tv-asemat myyvät myös eriytettyjä tuotteita, joiden hinnat vaihtelevat (88).
(249)
Asemat antavat huomattavia alennuksia. Sen vuoksi ei ole tarkoituksenmukaista verrata tv-mainosten listahintoja. Suurimmasta osasta tv-mainontaa tehdään vuotuiset sopimukset (noin 90 prosenttia valtakunnallisesta mainonnasta), joiden perusteella tv-kanavat myöntävät vuotuista alennusta. Tämän lisäksi on muita alennuksia (uudet mainostajat, vähemmän houkuttelevat mainosajat, muut paljousalennukset jne.). Näistä sopimuksista neuvottelevat ja niitä välittävät niin kutsutut mediatoimistot.
(250)
Jotta eri asemia voitaisiin verrata, on määritettävä keskihinta. Jäljempänä olevasta taulukosta selviävät TRP 21d-50:n keskihinnat. Nämä hinnat on saatu jakamalla asianomaisten tv-asemien valtakunnallisten mainosspottien liikevaihto saavutetulla TRP 21-50:llä (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Erotus
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
TVDanmarkin CPP %:a TV2 CPP:stä (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2:n keskimääräinen CPP TRP 21-50:tä kohti painotettuna peitolla (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
TVDanmarkin CPP %:a TV2:n painotetusta CPP:stä
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Edellä esitettyjen tietojen mukaan TvDanmarkin hinnat ovat olleet TRP 21-50:n osalta noin 30-40 prosenttia TV2:n hintoja alhaisemmat. Kuten komissio on vahvistanut France 2:lle ja France 3:lle myönnettyä valtiontukea koskevassa päätöksessään, keskimääräisen kontaktimäärän ja keskimääräisen kontaktikohtaisen nettohinnan välillä on tv-mainosmarkkinoilla positiivinen yhteys (91). Tv-asemien väliset hintaerot voidaan sen vuoksi selittää asemien suhteellisella kyvyllä hankkia katsojia. Tällaisessa tilanteessa on tarkoituksenmukaista tarkastella, heijastavatko todelliset hintaerot markkinaolosuhteita.
(252)
Päinvastoin kuin ranskalaisia tv-yhtiöitä koskeneessa asiassa nyt käsiteltävänä olevassa asiassa pystytään tarkastelemaan ainoastaan kahden asianomaisen toimijan toimintaa. Lineaarisen regressiolinjan kallistuma on näin ollen laskettava näiden kahden toimijan hintojen perusteella, eikä sillä ole suurta tilastollista merkitystä. Tämän vuoksi ei ole mahdollista päätellä, onko linjan kallistuma ”asianmukainen” vai ei.
(253)
Jotta on voitu tutkia, heijastaako näiden kahden toimijan välinen todellinen hintaero markkinaolosuhteita, on käytetty korjauskerrointa TV2:n ylivoimaisen markkina-aseman neutralisoimiseksi. Painotuskerroin on saatu mediatoimistojen laskelmista, ja se heijastaa eroa peitossa, joka saavutetaan halutussa kohderyhmässä ostamalla 100 TRP 21-50 TvDanmarkilta ja TV2:lta. TvDanmark jää keskimäärin alle 70 prosentin TV2:n tavoittavuudesta (ostettaessa 100 TRP 21-50). Kun painotuskerroin otetaan huomioon, hinnat lähenevät enemmän toisiaan. Voidaan panna merkille, että TV2:n hinnat ovat koko ajan hieman TvDanmarkin hintoja korkeammat. Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että hintaero heijastaa markkinaolosuhteita. Tähän päätelmään on kuitenkin suhtauduttava varovasti, sillä ei saa unohtaa, että tällaisessa korjauskertoimessa ei millään voida huomioida kaikkia asemien välisiä eroja.
(254)
Komissio on myös pannut merkille kantelijan väitteen siitä, että tv-mainosmarkkinoilla todellista kilpailua ei käydä listahinnoilla tai keskimääräisillä GRP- tai TRP-hinnoilla, joita on käsitelty edellä. Tämän sijaan TvDanmarkin mukaan kilpailua käydään niin kutsutuilla marginaalihinnoilla. Näiden hintojen väitetään johtuvan TV2:n ylivoimaisesta asemasta markkinoilla. Jotta mainostajat voivat saavuttaa kampanjatavoitteensa, niiden on ostettava tietty katselijamäärä yksinomaan TV2:lta. Näillä niin kutsutuilla inframarginaalisilla yksiköillä ei kilpailla, minkä vuoksi TV2 on voinut saada niistä ylisuurta voittoa. Tämän vuoksi toimijat kilpailevat jäljelle jäävistä katsojaluvuista marginaalihinnoin. TvDanmark väittää näiden hintojen olleen vielä alhaisemmat kuin edellä olevissa taulukoissa esitetyt keskihinnat.
(255)
Pohtimatta väitteen todenperäisyyttä komissio katsoo, että tällainen toiminta on saattanut olla mahdollista, kun otetaan huomioon TV2:n vahva markkina-asema. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin määriteltävä, pyrkikö TV2 toiminnassaan mainosmarkkinoilla maksimoimaan tulonsa. Ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että TV2 ylläpiti alhaista hintatasoa pystyäkseen säilyttämään korkean markkinaosuuden. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei yhtiö olisi pyrkinyt maksimoimaan voittojaan.
(256)
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että TV2:n hinnat olivat TvDanmarkin hintoja korkeammat tutkimusajanjaksolla. On kuitenkin myös selvää, että todellinen hintataso on ollut laskusuuntainen tällä ajanjaksolla, vaikka itse listahinnat ovat nousseet. TV2 on lisännyt alennuksiaan huomattavasti.
(257)
Tarkastelemalla hintoja ei kuitenkaan voida päätellä, vaikuttiko hintakehitys tosiasiallisesti mainostulojen putoamiseen kokonaisuudessaan ja täten lisääntyneeseen julkisen rahoituksen tarpeeseen. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi komissio tarkastelee jäljempänä TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ja sen vaikutusta TV2:n kaikkiin mainostuloihin.
(258)
Kuten jäljempänä selitetään, tutkimusajanjaksolla TV2 sekä nosti että laski hintojaan (hinnanlaskuun vaikuttivat huomattavat alennukset). Jäljempänä oleva taulukko antaa yleiskuvan TV2:n yhteenlaskettujen mainostulojen kehityksestä vuosina 1998-2002 eli ajanjaksolla, jona kantelija väittää TV2:n polkeneen hintoja Tanskan markkinoilla (miljoonaa Tanskan kruunua):
1998
1999
2000
2001
2002
Mainostulot koko Tanskassa
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Vuonna 1997 TV2 teki strategisen päätöksen olla lisäämättä kapasiteetin käyttöastetta. Sen sijaan se korotti hintojaan vuonna 1998 ja uudelleen vuonna 1999. Tanskan viranomaisten mukaan vuonna 1999 kilpailu oli niin kovaa, että TV2 joutui vaikeuksiin hinnankorotuksen jälkeen, ja sen mainostulot laskivat noin 10 prosenttia edellisvuoteen verrattuna.
(260)
Vuonna 2000 TV2 odotti kilpailun kovenevan huomattavasti eikä sen vuoksi nostanut hintojaan. Todelliset hinnat kuitenkin laskivat TV2:n käyttöönottaman uuden alennusjärjestelmän vuoksi. Tämän vuoksi TV2 lisäsi kapasiteetin käyttöastetta 33 prosenttia edellisvuodesta. Hinnoittelupolitiikan vuoksi TV2:n valtakunnalliset mainostulot nousivat kuitenkin vain 8,4 prosenttia. Vuonna 2001 TV2 korotti taas hintojaan. Hinnankorotuksesta huolimatta TV2:n mainostulot ja kapasiteetin käyttöaste laskivat kuitenkin takaisin vuoden 1999 tasolle. Vuonna 2002 TV2 alensi hintojaan ja sen koko liikevaihto laski aiempaa vähemmän. Mainosmarkkinoilla liikevaihto laski kuitenkin vieläkin enemmän kuin aiemmin.
(261)
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että huomattavat alennukset ovat johtaneet todellisen hintatason laskuun. TV2 on pystynyt kompensoimaan hinnanlaskua nostamalla kapasiteetin käyttöastetta. Koska kilpailijoilla ei ole ollut samoja kapasiteettivaroja, niillä ei ole ollut samanlaista mahdollisuutta. Markkinoilla selviämiseksi niiden on ollut pakko seurata TV2:ta. TV2:n mainosliikevaihto laski niinä vuosina, joina se nosti hintojaan. Kun TV2 laski hintojaan, yhtiö pystyi sitä vastoin kasvattamaan kokonaisliikevaihtoaan. Komissio päättelee tämän vuoksi, että TV2:n toteuttamat hinnanalennukset johtivat tosiasiallisesti kokonaistulojen kasvuun. TV2:n hinnoittelukäyttäytymisen ei näin ollen voida katsoa merkitsevän, että TV2 ei pyrkinyt maksimoimaan tulojaan.
(262)
Vertailemalla tanskalaisten operaattoreiden hintoja ja tarkastelemalla TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ei saada selville, oliko hintataso Tanskan tv-mainosmarkkinoilla liian alhainen. Tällainen alhainen hintataso saattaisi johtua siitä, että TV2 oli käyttänyt hyväkseen ylivoimaista asemaansa laskeakseen tv-mainoskulut alle kilpailukykyisen tason.
(263)
Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi komissio on tarkastellut taloudellisia tietoja kaikkien EU-maiden mainosmarkkinoista ja verrannut niitä Tanskaan. Koska Tanskan tv-mainosmarkkinoita voidaan parhaiten verrata muihin Pohjois-Euroopan maihin, komissio on verrannut Tanskaa koskevia tietoja muihin Pohjoismaihin (Suomi, Ruotsi ja Norja) (92). Seuraavia tv-mainoskuluihin liittyviä tunnuslukuja on tarkasteltu: 1) tv-mainoskulut prosentteina kaikista mainoskuluista; 2) tv-mainoskulut henkeä kohti; ja 3) tv-mainoskulut suhteessa BKT:hen. Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään katsaus näihin tunnuslukuihin
TV-mainoskuluihin liittyviä tunnuslukuja Tanskassa, EU:ssa ja muissa Pohjoismaissa
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-mainoskulut kaikista mainoskuluista (%)
Tanska
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Pohj.-maat
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Tv-mainoskulut henkeä kohti (euroa)
Tanska
39
44
48
51
46
47
44
EU
37
40
45
49
53
60
58
Pohj.-maat
32
36
41
44
45
54
49
Tv-mainoskulut suhteessa BKT:hen (‰)
Tanska
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Pohj.-maat
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Lähde: Euroopan audiovisuaalialan seurantakeskus, Eurostat
(264)
Edellä olevasta taulukosta voidaan päätellä, että tv-mainosten osuus kaikista mainoskuluista on ollut Tanskassa alhaisempi (27 %) kuin EU:ssa keskimäärin (37 %). Tiedot osoittavat kuitenkin, että Pohjois- ja Etelä-Euroopan välillä on yleinen ero (93). Eteläisissä jäsenvaltioissa tv-mainoskulut ovat huomattavasti korkeammat kuin pohjoisissa jäsenvaltioissa (94). Sama suuntaus tulee esille, kun tarkastellaan tv-mainoskulujen osuutta suhteessa BKT:hen (95). Myös tv-mainoskuluissa henkeä kohti oli huomattavia eroja jäsenvaltioiden kesken (96). Jos näitä tunnuslukuja verrataan Pohjoismaihin, käy ilmi, että Tanskan kustannusmalli vastaa muiden Pohjoismaiden mallia
(265)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, ettei ole tarpeeksi selkeitä ja yksiselitteisiä todisteita siitä, että TV2 olisi hinnoittelukäyttäytymisellään järjestelmällisesti ja johdonmukaisesti luonut painetta Tanskan tv-mainosmarkkinoille.
(266)
Kantelija esitti myös tiedot kontaktihintojen vertailusta (CPT:nä ilmaistuna (97)) yhden viestintyypin osalta useissa eri maissa ja kaikkien viestintyyppien osalta eräässä tietyssä maassa. Kantelijan tiedoissa verrataan kustannuksia, jotka syntyvät 1 000 henkilön tavoittamisesta mainoksella, joka julkaistaan joko painetussa viestimessä tai televisiossa Tanskassa, Norjassa ja Ruotsissa (98).
(267)
Tiedot osoittavat, että televisiomainokset eivät ole Tanskassa yhtä kalliita kuin Ruotsissa ja Norjassa (99) mutta tilanne on päinvastainen painetuissa viestimissä (100).
(268)
Komissio ei voi kuitenkaan varmistaa, kuinka luotettavia esitetyt tiedot ovat, eikä virallisia tietoja ole saatavilla. Koska tiedot ovat luonteeltaan hyvin rajallisia eikä niissä oteta huomioon mahdollisia kulttuurieroja, komissio ei voi tehdä luotettavia päätelmiä kontaktihintojen tasosta eri viestimissä Skandinaviassa.
(269)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että TV2:lla oli korkeimmat mainoshinnat Tanskan markkinoilla tutkimusajanjaksolla, koska se on pystynyt hinnoittelemaan tuotteensa 15-40 prosenttia kilpailijoitaan korkeammalle sen mukaan, mikä on tavoittavuus asianomaisessa kohderyhmässä. Hinnat ovat Tanskassa noin 20 prosenttia alhaisemmat kuin Ruotsissa ja Norjassa.
(270)
Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että tässä vaiheessa ei ole todisteita siitä, että TV2 ei olisi pyrkinyt maksimoimaan mainostulojaan ja että sen käyttäytyminen olisi johtanut kasvaneeseen julkisen rahoituksen tarpeeseen.
V. PÄÄTELMÄT
Komissio päättelee, että Tanska on myöntänyt kyseisen tuen sääntöjenvastaisesti ja näin rikkonut Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan määräyksiä.
Tuomioistuimen tuomion vuoksi ja edellä esitetyn perusteella komissio kuitenkin katsoo, että tuki soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla.
Tuomioistuimen määräyksen perusteella on tutkittava, voiko edellä esitetty päätelmä johtaa TV2:n liialliseen korvaukseen, koska 628 miljoonaa kruunua, jotka Tanskan valtio peri TV2:lta takaisin vuonna 2004 korkojen kera, katsotaan nyt sisämarkkinoille soveltuvaksi, ja näin olleen valtio voisi korvata ne TV2:lle. Voitaisiin kuvitella, että kyseinen korvaus saattaisi johtaa liialliseen korvaukseen niiden pääomankorotustoimien vuoksi, jotka käytännössä toteutettiin vuonna 2004 (asia N 313/2004) TV2:lle myönnetyn tuen takaisinperinnästä seuranneiden rahoitustarpeiden vuoksi. Kuten tuomioistuimen määräyksen 34 ja 35 kohdasta voidaan päätellä ja koska Tanskan viranomaiset päättivät olla päästämättä TV2:ta vararikkoon, takaisinperintää koskeva velvoite oli todella välttämätön edellytys vuoden 2004 pääomankorotustoimille. Kuten tuomioistuin totesi määräyksensä 43 kohdassa, vaikka tämän asian erityisolosuhteet saivat komission antamaan kaksi päätöstä [kumottu takaisinperintä ja pääomankorotuspäätökset], on selvää, että kyseiset päätökset ovat kaksi näkökulmaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun valtiontuen luokitteluun liittyvään samaan oikeudelliseen asiaan ja sellaisenaan määrittelyyn, soveltuvatko Tanskan kuningaskunnan TV2:n ja myöhemmin TV2 A/S:n hyväksi toteuttamat toimenpiteet yhteismarkkinoille. Päätöksen 2006/217 kumoaminen edellyttää siksi komissiolta uutta tutkimusta kaikista Tanskan kuningaskunnan TV2:n ja myöhemmin TV2 A/S:n hyväksi toteuttamista toimenpiteitä. Koska vuonna 2004 TV2:n hyväksi toteutetut pääomankorotustoimet liittyvät niin tiiviisti takaisinperintää koskevaan kysymykseen, niitä pitäisi käsitellä vuosina 1995-2002 myönnetyn valtiontuen kanssa, jotta voidaan välttää riski siitä, että TV2 saa liiallisen korvauksen.
Tämän osalta komissio panee merkille seuraavaa. Tanskan viranomaiset perivät takaisinperintäpäätöksen jälkeen käytännössä 1 050 miljoonaa Tanskan kruunua takaisin (eli yli 628 miljoonaa Tanskan kruunua ja korot). Kuten tuomioistuimen määräyksessä todetaan, sen jälkeen, kun tuomioistuin kumosi takaisinperintäpäätöksen, 628 miljoonan Tanskan kruunun ja korkojen takaisinperinnälle ei enää ollut syytä. Tanskan viranomaiset kuitenkin toimittivat lausunnon, jossa todetaan, että ne sitoutuvat olemaan antamatta takaisinperittyä rahaa TV2:lle tai, jos tietyt kumulatiiviset ehdot täyttyvät, antamaan TV2:lle takaisin määrän, joka vastaa enintään TV2:lta vuosien 1995-2002 osalta perityn määrän (mukaan luettuna korot) ja pääomankorotustoimien määrän erotusta. Edellä esitetyn sitoumuksen perusteella ei ole vaaraa siitä, että TV2 saisi liiallisen korvauksen vuosien 1995-2002 valtiontukena, kun sitä tarkastellaan tuomioistuimen määräyksessä edellytetyllä tavalla yhdessä vuoden 2004 pääomankorotustoimien kanssa,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Toimenpiteet, jotka Tanska on toteuttanut TV2/DANMARKin hyväksi vuosina 1995-2002 lupamaksuvarojen ja muiden tässä päätöksessä määritettyjen toimenpiteiden muodossa, soveltuvat sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 20 päivänä huhtikuuta 2011.