KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 6. juli 2010
om Polens statsstøtte C 48/07 (ex NN 60/07) til WRJ og WRJ-Serwis
(meddelt under nummer K(2010) 4476)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2010/612/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, især artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til protokol nr. 8 til tiltrædelsesakten om strukturomlægning af den polske stålindustri (1),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med de nævnte artikler, (2) under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen fik kendskab til uregelmæssigheder i den polske stålrørssektor i forbindelse med overvågningen af omstruktureringen af den polske stålindustri. Efter Polens tiltrædelse af EU er der foretaget ex officio-kontrol af støtten til Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »WRJ«) og WRJ-Serwis Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »WRJ-Serwis«). I brev af 6. april 2005, 4. august 2005, 3. november 2005, 4. maj 2006, 17. november 2006 og 11. juli 2007 har Kommissionen henvendt sig til de polske myndigheder og anmodet om oplysninger. De polske myndigheder har fremlagt deres svar i brev af 7. juni 2005, 29. september 2005, 2. december 2005, 18. maj 2006, 31. maj 2006, 10. januar 2007 og 3. august 2007.
(2)
I brev af 23. oktober 2007 oplyste Kommissionen Polen om beslutningen om at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»EUF-traktaten«) (3), med hensyn til forskellige former for støtte til WRJ og WRJ-Serwis.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 24. november 2007, (4) og Kommissionen opfordrede alle interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om den omtalte støtte.
(4)
Kommissionen har modtaget bemærkninger fra en interesseret part. Kommissionen sendte disse videre til Polen, så landet kunne tage stilling til de fremførte bemærkninger. Polen modtog bemærkningerne i brev af 16. februar 2009. Polen forholdt sig til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i brev af 21. januar 2008 og brev af 1. februar 2008.
(5)
Kommissionen anmodede den 16. februar 2009 om yderligere oplysninger, som Polen fremlagde i brev af 4. juni 2009.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. Støttemodtagere
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ har hovedsæde i Katowice og har 12 personer ansat til administrativt arbejde. Towarzystwo Finansowe Silesia sp. z o.o. (i det følgende benævnt »TFS«) ejer 40,736 % af anparterne i WRJ. Staten ejer 99,6 % af TFS. Walcownia Rur Silesia S.A. (i det følgende benævnt »Walcownia Rur Silesia«) ejer yderligere 7,235 % af anparterne. Walcownia Rur Silesia er 100 % afhængigt af TFS.
(7)
De resterende anpartshavere er:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % af anparterne)
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (8,3 % af anparterne)
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % af anparterne)
-
Huta Jedność (0,817 % af anparterne)
-
en række andre mindretalsanpartshavere, der besidder anparter, der udgør fra 0,004 % til 3,4 %.
(8)
WRJ blev oprettet i 1995 med henblik på at bygge et nyt valseværk til sømløse rør med en produktionskapacitet på 160 000 t (i det følgende benævnt WRJ-projektet).
(9)
En anden virksomhed med navnet Huta Jedność begyndte oprindeligt i 1978 at bygge et valseværk til sømløse rør med en produktionskapacitet på 400 000 t. Byggeriet blev dog afbrudt i 1980, da statsstøtten blev indstillet. Efter flere forsøg på at genoptage projektet indsendte Huta Jedność en konkurserklæring, der omfattede likvidation af aktiverne. Ansøgningen blev afvist af domstolen. I øjeblikket er Huta Jedność under likvidation og beskæftiger sig med bortforpagtning af produktionsaktiver til andre enheder og er desuden aktiv som forsyningsvirksomhed.
(10)
WRJ-projektet omfattede infrastrukturelementer samt maskindele og anlæg, som Huta Jedność tidligere havde anskaffet til at gennemføre det oprindelige projekt. WRJ-projektet skulle desuden gennemføres på en grund, der tidligere tilhørte Huta Jedność. Nye investorer blev indbudt til at deltage i WRJ-projektet, der blev iværksat i 1997. Arbejdet med projektet blev afbrudt i 2001, og inden da havde investorerne trukket sig ud af det. Det lader til, at 86 % af arbejdsopgaverne er udført, men WRJ har aldrig iværksat nogen produktionsvirksomhed.
(11)
Den 4. september 2007 indgav Walcownia Rur Silesia en anmodning om at indlede insolvensbehandling af WRJ, og den skulle føre til likvidation af aktiverne. Walcownia Rur Silesia er datterselskab til TFS, der er eneejer af selskabet, og som blev oprettet i forbindelse med planerne om at konsolidere den polske sektor for stålrør (se betragtning 1-17 nedenfor). Den 23. januar 2008 erklærede den regionale domstol i Katowice WRJ for konkurs, og selskabets aktiver skulle realiseres. Domstolen udnævnte derfor en forvalter af konkursboet. Ingen af selskabets aktiver er tilsyneladende hidtil blevet solgt i forbindelse med konkursen.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis blev oprettet i 2001 i forbindelse med omdannelsen af virksomheden Zakład Usług Energomechanicznych »Jedność« S.A., der blev oprettet i 1999. Anpartshaverne i WRJ-Serwis udgøres af TFS (54,66 % af anparterne), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % af anparterne), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % af anparterne) og Huta Jedność (0,28 % af anparterne).
(13)
Det oprindelige formål med WRJ-Serwis var at gennemføre en del af WRJ-projektet samt at sikre WRJ bedre kreditmuligheder. WRJ-Serwis har dog ikke ført nogen investeringsaktivitet. Virksomheden har i stedet siden maj 2004 produceret koldtrukne sømløse stålrør i et trådtrækkeri, efter at Huta Jedność indstillede produktionen samme sted i begyndelsen af det pågældende år. Aktiver, som WRJ-Serwis i begyndelsen leasede fra Huta Jedność, anvendes til produktionen. Aktiverne blev derefter overtaget af ING Bank Śląski S.A. og sluttelig af Walcownia Rur Silesia. WRJ-Serwis erhvervede desuden 9/10 af den permanente brugsret til den grund, hvor WRJ-projektet er placeret, samt 9/10 af ejendomsretten til de bygninger, der findes på grunden.
(14)
WRJ-Serwis indstillede sin operative virksomhed i april 2008, hvor Walcownia Rur Silesia overtog produktionen af stålrør i trådtrækkeriet.
2.1.3. Konsolidering af WRJ og WRJ-Serwis samt forsøg på at privatisere selskaberne
(15)
TFS begyndte i 2004 at søge efter strategiske investorer til WRJ og WRJ-Serwis. I 2005 blev de interesserede parter anmodet om at afgive bud, hvilket to parter gjorde. Der blev sluttelig indgået en rammeaftale med en af tilbudsgiverne, der kunne erhverve WRJ's og WRJ-Serwis' gældsfrie aktiver. Rammeaftalen blev dog ophævet i oktober 2006, eftersom dens betingelser ikke var blevet overholdt. TFS igangsatte en ny licitationsprocedure i december 2006, men den førte ikke til afgivelse af bindende bud.
(16)
Efter endnu en gang at have opfordret til afgivelse af bud i 2007 besluttede TFS at konsolidere WRJ og WRJ-Serwis, så det var lettere at privatisere dem. To nye selskaber blev oprettet til dette formål, nemlig FEREX Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »FEREX«) og Walcownia Rur Silesia. TFS ejer 100 % af anparterne i begge selskaber. Via Walcownia Rur Silesia og FEREX erhvervede TFS de nødvendige aktiver til at realisere WRJ-projektet og overtog WRJ's og WRJ-Serwis' gæld:
a)
Walcownia Rur Silesia blev kreditor i WRJ, da selskabet overtog WRJ's gæld fra et bankkonsortium i en størrelsesorden på 168 940 469 PLN. Walcownia Rur Silesia overtog ligeledes WRJ's gæld fra selskabet Stalexport i en størrelsesorden på 95 595 057 PLN. Walcownia Rur Silesia erhvervede løsøre, der indgik i trådtrækkeriets udstyr, fra et bankkonsortium, der var ledet af ING Bank Śląski
b)
FEREX blev også kreditor i WRJ, da selskabet overtog WRJ's gæld fra banker til en samlet værdi af 142 941 270,43 PLN. Der var tale om sikrede panterettigheder til en grund, der tilhørte WRJ og WRJ-Serwis.
(17)
De polske myndigheder gjorde yderligere et forsøg på at sælge WRJ, WRJ-Serwis, FEREX og Walcownia Rur Silesia. TFS og Walcownia Rur Silesia opfordrede interesserede parter til at indlede forhandlinger om samlet køb af aktiverne i Walcownia Rur Silesia, FEREX’ selskabskapital, FEREX’ gæld til TFS samt TFS’s anparter i WRJ-Serwis’ selskabskapital. Proceduren blev afsluttet den 15. januar 2009, men førte ikke til salg af nogen af de udbudte aktiver.
2.2. Vurdering af støtten
(18)
Den støtte, som WRJ har modtaget, omfatter TFS’ kapitalinvesteringer (2.2.1), TFS’ garantier (2.2.2) samt statens sikring (2.2.3). Den støtte, som WRJ-Serwis har modtaget, omfatter TFS’ kapitalinvesteringer (2.2.4).
2.2.1. TFS’ kapitalinvesteringer i WRJ
(19)
TFS’s første kapitalinvestering i WRJ fandt sted den 26. juni 2002, hvor WRJ’s anpartshavere besluttede at øge selskabskapitalen. TFS modtog anparter med en nominel værdi på 15 mio. PLN i modydelse for nogle gældsposter. Huta Andrzej og Huta Katowice skyldte TFS’'s midlerne, og beløbet udgjorde 15 mio. PLN. Kapitalforøgelsen blev registreret og var gældende fra den 22. november 2002.
(20)
Den anden forøgelse af selskabskapitalen fandt sted den 17. januar 2003, hvor WRJ’s anpartshavere besluttede at øge selskabskapitalen. I modydelse for WRJ’s gæld til TFS, modtog TFS anparter med en nominel værdi på 40 mio. PLN (gælden blev ombyttet med anparter i selskabskapitalen). Den nominelle værdi af gælden udgjorde 40 mio. PLN. TFS havde tidligere overtaget gælden fra ING Bank Śląski S.A. i december 2002. Kapitalforøgelsen blev registreret og var gældende fra den 25. august 2003.
2.2.2. TFS’s garantier til WRJ
(21)
I 2001 stillede TFS en garanti på 5 mio. PLN i forbindelse med et lån på 20 mio. PLN. WRJ modtog lånet i 1999 fra den regionale fond for miljøbeskyttelse og vandforvaltning.
(22)
I 2001 stillede TFS ligeledes en garanti på 50 mio. PLN i forbindelse med et lån på 115 mio. PLN. WRJ modtog lånet i 1996 fra den nationale fond for miljøbeskyttelse og vandforvaltning.
2.2.3. Statens sikring af WRJ
(23)
Den 14. oktober 1997 udstedte staten en garanti på 45 % af hovedstolen og renterne af to lån til en samlet værdi på 262,5 mio. PLN. Lånene bestod af et lån i fremmed valuta og et lån i PLN, og de blev begge tildelt af et bankkonsortium i 1997.
(24)
Den 2. januar 2003 hævede ministerrådet statens garanti til 55 %, da rådet underskrev de fornødne dokumenter. Den forøgede garanti blev dog ikke realiseret.
2.2.4. TFS’s kapitalinvesteringer i WRJ-Serwis
(25)
TFS foretog et kapitalindgreb i WRJ-Serwis i december 2003, da selskabet ønskede at opnå anpartsmajoriteten. TFS ville overtage kontrollen med WRJ-projektet. I en afgørelse fra december 2003 gav anpartshaverne i WRJ-Serwis tilladelse til, at anparterne blev overtaget af TFS. Anparternes nominelle værdi var på 7 910 000 PLN. TFS erhvervede hovedsageligt anparterne som modydelse for gæld fra Huta Jedność. Gælden blev overført til WRJ-Serwis. TFS betalte desuden for anparterne (890 000 PLN) og et indskud (et materielt indskud bestående af lupper fra Huta Jedność beregnet til videre forarbejdning med en købsværdi på 450 000 PLN). Aftalen om overtagelse af anparterne blev underskrevet den 8. juni 2004. Kapitalforøgelsen blev først registreret den 17. august 2007.
(26)
En af de hidtidige anpartshavere, PIW Enpol Sp. z o.o., samt en ny anpartshaver, Commplex Sp. z o.o. købte på samme tid som TFS anparter, der indgik i den forhøjede selskabskapital. Begge selskaber er private. Selskaberne erhvervede anparterne ved at overdrage udestående gæld fra Huta Jedność til WRJ-Serwis.
3. GRUNDLAG FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(27)
Som beskrevet i brev af 23. oktober 2007 besluttede Kommissionen at indlede en formel undersøgelsesprocedure (i det følgende benævnt »indledningsbeslutningen«) (se betragtning 3). I indledningsbeslutningen forklarede Kommissionen først, at Kommissionen er den kompetente myndighed til at behandle sagen, og at den omtalte støtte udgør statsstøtte, der ikke er i overensstemmelse med det fælles marked.
3.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(28)
I indledningsbeslutningen udtrykte Kommissionen, at artikel 107 og 108 i EUF-traktaten (på daværende tidspunkt EF-traktatens artikel 87 og 88) som regel ikke finder anvendelse på støtte, der er tildelt inden tiltrædelsen, såfremt støtten ikke bliver anvendt efter tiltrædelsen. Bestemmelserne i protokol nr. 8 om strukturomlægning af den polske stålindustri (i det følgende benævnt »protokol nr. 8«) til tiltrædelsestraktaten kan imidlertid anses for lex specialis i forhold til artikel 107 og 108 i EUF-traktaten, hvorved kontrollen med statsstøtte i henhold til EUF-traktaten udvides til at omfatte al støtte til strukturomlægning af den polske stålindustri fra 1997-2006. Kommissionen er derfor den kompetente myndighed til at vurdere denne støtte.
(29)
Kommissionen skulle vurdere, om rørproducenter såsom WRJ og WRJ-Serwis indgik i »stålindustrien« anført i protokol nr. 8, og Kommissionen tog følgende i betragtning: protokol nr. 8 var baseret på det nationale program for strukturomlægning (programmet »strukturomlægning og udvikling af den polske jern- og stålindustri« er i det følgende benævnt »KPR«). Både KPR og protokol nr. 8 var ikke begrænset til indholdet af bilag I i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (i det følgende benævnt »EKSF-traktaten«), men omfattede også visse sektorer inden for stålindustrien, herunder sektorer såsom sømløse rør og store svejsede rør.
(30)
I overensstemmelse med indledningsbeslutningen svarede denne fortolkning for det første til definitionen på stålindustrien i EU's regler om statsstøtte. Der er tale om definitionen i bilag B til de multisektorale rammebestemmelser (5). For det andet fremgik det af indholdet i KPR, hvor rørproducenter udgjorde halvdelen af støttemodtagerne. Huta Jedność, der er forgænger til WRJ og WRJ-Serwis, deltog ganske vist i den fastlagte proces i strukturomlægningsprogrammet, og er flere gange angivet ved navn i udkastet til KPR, men selskabet blev sluttelig ikke anset for en potentiel støttemodtager. Planen var nemlig, at selskabet skulle afvikles som følge af konkursen i 2002.
(31)
Kommissionen mente således, at Huta Jedność samt WRJ og WRJ-Serwis var omfattet af forbuddet mod at modtage støtte, der ikke fremgik af indholdet i KPR eller protokol nr. 8.
3.2. Statsstøtte
(32)
Kommissionen udtrykte alvorlig tvivl om, hvorvidt TFS’s investeringer i WRJ samt TFS’s garantier opfyldte kriterierne for den private investor. Da disse foranstaltninger blev truffet, var WRJ i vanskeligheder og kunne ikke indhente midler på kapitalmarkedet. Kommissionen var samtidig i tvivl om, hvorvidt investeringerne ville give et tilstrækkeligt afkast. Kommissionen mente desuden, at det var svært at begrunde investeringerne med, at TFS på et efterfølgende tidspunkt ville privatisere WRJ.
(33)
I forbindelse med statens garantier til WRJ bemærkede Kommissionen, at det ikke er klart, om WRJ befandt sig i en vanskelig situation, da garantien blev udstedt i 1997. Da garantierne blev forhøjet i 2003, er det til gengæld muligt at fastslå, at WRJ befandt sig i en vanskelig situation, og derfor udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt garantiforhøjelsen opfyldte kriterierne for den private investor.
(34)
Kommissionen var i tvivl om, hvorvidt TFS’s investeringer i WRJ-Serwis opfyldte kriterierne. Kommissionen bemærkede, at selskabet befandt sig i en vanskelig situation i 2003, og at det derfor var tvivlsomt, om investeringerne ville give afkast på et passende niveau.
3.3. Statsstøttens forenelighed med det fælles marked
(35)
Kommissionen var ikke i stand til at finde noget grundlag for at anse en eventuel statsstøtte for forenelig med det gældende fælles marked, eftersom investeringer og støtte til omstrukturering af stålindustrien fra 1997-2006 var forbudt i henhold til protokol nr. 8 og dermed i henhold til EU-reglerne om statsstøtte.
4. POLENS BEMÆRKNINGER VEDRØRENDE INDLEDNINGSBESLUTNINGEN
(36)
I brev af 21. januar 2008 og 1. februar 2008 fremlagde Polen sine bemærkninger vedrørende indledningsbeslutningen. Det kan opsummerende konstateres, at Polen ikke er enig i Kommissionens fortolkning af protokol nr. 8, samt at landet fastholder, at den omhandlede støtte ikke udgør statsstøtte.
4.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(37)
Polen mener ikke, at protokol nr. 8 skal fortolkes på en generaliserende måde. Protokollen udgør en undtagelse fra princippet om ikke at gribe ind i statsstøtte forud for tiltrædelsen.
(38)
Polen fastslår for det første, at bilag I til protokol nr. 2 til Europaaftale om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Polen på den anden side (6) (i det følgende benævnt »protokol nr. 2 til Europaaftalen«) ikke omfattede rørproducenter eller deres varer, og at producenterne derfor ikke var omfattet af aftalen.
(39)
For det andet blev forbuddet mod at yde statsstøtte til rørproducenter i medlemsstaterne indført den 24. juli 2002, da bilag B til de multisektorale rammebestemmelser blev indført. I bilaget defineres »stålindustrien«, og i henhold til denne definition indgik sømløse rør og store svejsede rør i »stålindustrien«. Derfor omfattede KPR, der blev godkendt af Kommissionen i 2003, samt protokol nr. 8 også rørproducenter. Rørområdet var ikke omfattet af den tidligere gældende EKSF-traktat.
(40)
Polen fastslår, at protokol nr. 8 skal fortolkes, så støtte til rørproducenter inden 24. juli 2002 ikke er underlagt Kommissionens kontrol i lighed med andre indgreb, der har fundet sted inden tiltrædelsestraktatens ikrafttrædelse. Efter denne dato var rørproducenter underlagt de anførte begrænsninger.
(41)
I henhold til støttemodtagernes selvopfattelse fastslår Polen, at WRJ-Serwis først kan betegnes som en stålvareproducent fra 2004, hvor selskabet begyndte at anvende trådtrækkeriet i sin virksomhed. Indtil dette tidspunkt kan ingen statsstøtte betegnes som statsstøtte til stålindustrien.
(42)
Polen understreger desuden, at WRJ-projektet ikke var en fortsættelse af det tidligere Huta Jedność-projekt.
4.2. Statsstøtte
(43)
Polen påstår desuden, at TFS virker efter markedsprincipperne om at sikre afkast, selv om selskabet er kontrolleret af staten. Selskabets foranstaltninger i relation til WRJ og WRJ-Serwis skyldes ikke særlig kontrol eller overvågning fra statens side. Staten udøvede følgelig ikke nødvendigvis kontrol som fastslået i dommen i sagen om Stardust Marine (7).
(44)
Hvad angår forøgelsen af WRJ's selskabskapital samt de garantier, som TFS udstedte, er Polen af den opfattelse, at TFS ikke indbetalte betydelige finansielle midler til fordel for WRJ-projektet. Ombytningen af gæld med anparter i WRJ var økonomisk set mere rationel end en umiddelbar tvangsfuldbyrdelse af gælden. Da TFS foretog investeringerne i WRJ, var TFS desuden i besiddelse af operative planer, der vidnede om WRJ-projektets rentabilitet. Et bankkonsortium var ligeledes rede til at sikre WRJ's fortsatte finansiering. TFS handlede således som privat investor.
(45)
Polen mener, at statens forøgelse af garantien til fordel for WRJ opfyldte kriterierne for den private investor, da der blev stillet sikkerhed af høj værdi til rådighed, og WRJ betalte staten et gebyr for den forøgede garanti. Gebyret var fastsat efter markedssatserne. Garantien afhang desuden af, om bankerne ville genoptage finansieringen af WRJ-projektet, hvilket ikke skete. Garantien blev derfor aldrig forøget, og Polen mener ikke, at WRJ opnåede nogen fordele.
(46)
Polen mener, at kapitalinvesteringen i WRJ-Serwis opfylder kriterierne for den private investor. Ud over TFS erhvervede private anpartshavere for det første også anparter. WRJ-Serwis befandt sig for det andet ikke i en vanskelig finansiel situation, og TFS traf beslutningen ud fra de afkast, som WRJ-Serwis i fremtiden forventedes at indbringe. Det lykkedes endvidere TFS at overtage kontrollen med WRJ-Serwis og den grund, hvor WRJ-projektet blev bygget.
(47)
Hvad angår konsolideringen af WRJ og WRJ-Serwis mener Polen, at det var den eneste mulighed for at sikre, at WRJ-projektet hurtigt ville blive overtaget og afsluttet af en privat investor. Det blev samtidig sikret, at staten ville genvinde mest muligt af den kapital, som den allerede havde investeret.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(48)
Kommissionen modtog bemærkninger fra en interesseret tredjepart, der markant modsætter sig den statsstøtte, som Polen har tildelt. Den pågældende person minder om, at rør aldrig har været omfattet af EKSF-traktaten, og at rørindustrien skulle foretage omstruktureringen for egen regning uden statsstøtte. Det ville være til skade for den europæiske rørindustri, hvis den pågældende støtte blev accepteret. Den interesserede part konstaterer desuden, at accept af støtten kan føre til, at vedkommende vil forsøge at bevise, at visse af de rørimporterende lande importerer varer til EU til dumpingpriser eller subventionerede priser. Parten argumenter desuden, at den europæiske sømløse stålrørsbranche befandt sig i en særlig økonomisk situation, da der fandtes for stor produktionskapacitet. Det var desuden nødvendigt at eksportere store mængder, da importen fra Kina voksede i 2007.
6. POLENS KOMMENTARER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA DEN INTERESSEREDE PART
(49)
Kommentarerne fra den interesserede part blev videregivet til Polen, der fremførte sine bemærkninger den 16. februar 2009. Polen støtter holdningen om, at det er nødvendigt at have gennemsigtige regler om fair konkurrence på rørmarkedet.
(50)
Polen er enig med tredjeparten i, at rør aldrig har været omfattet af EKSF-traktaten samt gentager, at rørproducenter først blev del af »stålindustrien« med de multisektorale rammebestemmelser, der trådte i kraft den 24. juli 2002. Forbuddet mod statsstøtte til rørsektoren finder derfor først anvendelse fra den 24. juli 2002, hvor den »udvidede« definition af stålindustrien trådte i kraft.
(51)
Polen gentager desuden, at WRJ aldrig påbegyndte sin produktionsvirksomhed, samt at WRJ-Serwis indstillede produktionen i 2008. Polen understreger, at landet aldrig har ydet statsstøtte til WRJ.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(52)
Den berørte støtte blev tildelt inden Polens tiltrædelse af EU, altså inden 1. maj 2004. Artikel 107 og 108 i EUF-traktaten finder grundlæggende ikke anvendelse på støtte, der er tildelt inden tiltrædelsen, og som ikke er anvendt herefter (8). Der findes dog en afvigelse fra den generelle regel. Kommissionen har undtagelsesvist kompetence til at kontrollere polsk statsstøtte i forbindelse med den nationale omstrukturering af stålindustrien forud for Polens tiltrædelse af EU. Det sker i henhold til protokol nr. 8 til tiltrædelsestraktaten.
7.1.1. Protokol nr. 8 som lex specialis
(53)
I protokol nr. 8 gives der i en bestemmelse tilladelse til, at Polen kan afslutte omstrukturering af stålindustrien, som blev iværksat inden tiltrædelsen. Omstruktureringen af den polske stålindustri inden tiltrædelsen blev iværksat i henhold til protokol nr. 2 til Europaaftalen og fortsat i henhold til afgørelsen truffet af Associeringsrådet EU-Polen (i det følgende benævnt »associeringsrådets afgørelse«). (9)
(54)
I protokol nr. 2 til Europaaftalen fik Polen tildelt en femårig periode, hvor landet kunne anvende statsstøtte til omstrukturering af sin EKSF-stålindustri. Perioden varede fra 1992 til udgangen af 1996.
(55)
Perioden blev med associeringsrådets afgørelse forlænget yderligere otte år fra 1. januar 1997 eller indtil Polens tiltrædelse af EU. I denne periode kunne Polen undtagelsesvist yde statsstøtte til »stålprodukter« med henblik på at gennemføre en omstruktureringsproces, der opfyldte de fastsatte kriterier i protokol nr. 2 til Europaaftalen (anvendelsen af kriterierne blev forlænget i henhold til associeringsrådets afgørelse) samt på grundlag af KPR, som Polen fremlagde for Kommissionen i april 2003. I juli 2003 godkendte medlemsstaterne Polens ansøgning efter Kommissionens bedømmelse af KPR. (10)
(56)
I overensstemmelse med protokol nr. 8 er Kommissionen bemyndiget til at overvåge Polens statsstøtte til stålindustrien efter landets tiltrædelse af EU. Kompetencen er fastsat i protokol nr. 2 til Europaaftalen (og derefter i associeringsrådets afgørelse) samt i KPR. I protokol nr. 8 fastsættes det desuden, at Kommissionen har ret til at kræve, at den ydede støtte tilbagebetales, hvis den ikke overholder protokol nr. 2 til Europaaftalen og KPR. Protokol nr. 8 har følgelig karakter af lex specialis, da den tillader overvågning af og kontrol med Polens statsstøtte til stålindustrien med tilbagevirkende kraft forud for landets tiltrædelse af EU. Det er en undtagelse, der afviger fra de generelle regler. Det er også bekræftet af Domstolen, der har fastslået, at protokol nr. 8 udgør en lex specialis i forhold til EUF-traktatens artikel 107 og 108. Domstolen har desuden udvidet den kontrol med statsstøtte, som Kommissionen har gennemført på grundlag af EUF-traktatens, så den omfatter støtte til strukturomlægning af den polske stålindustriprotokol fra 1997-2003. (11)
7.1.2. Kommissionens kompetence til at udøve kontrol med tilbagevirkende kraft på grundlag af protokol nr. 8
(57)
Kommissionen skal i den igangværende procedure vurdere, om kompetencen til at udøve undtagelsesvis kontrol med tilbagevirkende kraft nævnt i betragtning 53-56 også vedrører den støtte, som Polen ydede til rørproducenter før landets tiltrædelse af EU. Det er i denne forbindelse nødvendigt at fortolke det retsgrundlag, der finder anvendelse i dette tilfælde, nemlig protokol nr. 2 til Europaaftalen og associeringsrådets afgørelse. Det skal undersøges, om bestemmelserne omfatter den støtte, som Polen ydede til rørproducenter før landets tiltrædelse af EU.
(58)
Bestemmelser, der udgør lex specialis, skal i overensstemmelse med de almene retsprincipper fortolkes på en meget grundig måde. Disse bestemmelser afviger fra de generelle bestemmelser. Den grundige fortolkning af retsgrundlaget (se betragtning 59-65 nedenfor) fører frem til den konklusion, at Kommissionens kompetence til at udøve undtagelsesvis kontrol med tilbagevirkende kraft er begrænset til støtte, der er tildelt producenter af EKSF-produkter inden tiltrædelsen af EU, og Kommissionens kompetence vedrører derved ikke støtte til rørproducenter.
7.1.3. Fortolkning af retsgrundlaget
(59)
Kommissionens kompetence til at overvåge og kontrollere førtiltrædelsesstøtte til polsk stålindustri med tilbagevirkende kraft er fastsat i stk. 12 og 18 i protokol nr. 8. I henhold til stk. 12 er Kommissionen og Rådet bemyndiget til at overvåge gennemførelsen af KPR forud for og efter tiltrædelsen indtil 2006. I henhold til stk. 18 er Kommissionen bemyndiget til at kræve tilbagebetaling af ydet statsstøtte, hvis de fastsatte betingelser i protokol nr. 8 ikke overholdes.
(60)
Det fastsættes i stk. 1 i protokol nr. 8, at statsstøtte, som Polen yder til »bestemte dele af den polske stålindustri« til strukturomlægningsformål, er forenelig med det fælles marked, forudsat at: »den periode, der er omhandlet i artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 om EKSF-produkter til Europaaftalen (…) er blevet forlænget indtil tiltrædelsen«; betingelserne i KPR er opfyldt; betingelserne i protokol nr. 8 er opfyldt, samt at »der ikke er ydet statsstøtte til strukturomlægning af den polske stålindustri efter tiltrædelsesdatoen.«
(61)
Stk. 2 i protokol nr. 8 indeholder et krav om, at strukturomlægningen af den polske stålsektor i overensstemmelse med virksomhedernes individuelle forretningsplaner, der er opført i bilag 1, skal være tilendebragt senest den 31. december 2006. Det fastsættes i stk. 3, i protokol nr. 8, at kun virksomheder, der står opført i bilag 1 til denne protokol, er berettiget til statsstøtte under det polske stålstrukturomlægningsprogram.
(62)
Stk. 1 i protokol nr. 8 indeholder en tydelig henvisning til artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 til Europaaftalen (bestemmelsens anvendelse er forlænget med associeringsrådets afgørelse). Protokol nr. 2 til Europaaftalen vedrører alene »EKSF-produkter« (artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2), og der findes en fortegnelse over stålprodukterne i bilaget. Indholdet af bilaget er en gentagelse af den fortegnelse over EKSF-varer, som er anført i bilag I til EKSF-traktaten, hvor rør tydeligt ikke indgår i definitionen over »EKSF-stålprodukter« (»stålrør« (sømløse eller svejsede) (...) trukne stålstænger og slebne eller polerede stålstænger samt jernafstøbninger (rør, tykvæggede rør og fittings samt andre jernafstøbninger) ).
(63)
EKSF-traktaten udløb den 23. juli 2002. Fra denne dato blev statsstøtte til stålindustrien en del af EU's generelle lovgivningsrammer. I denne forbindelse blev det besluttet, at definitionen på den europæiske stålindustri skulle udvides med rørproducenter. Den ændrede definition blev anført i artikel 27 og bilag B til de multisektorale rammebestemmelser, ifølge hvilke EU's stålindustri omfatter »rør og hule profiler, sømløse« samt »svejsede rør af jern og stål«. Denne udvidede definition på stålsektoren blev derpå gentaget i bilag I til retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (12) samt i artikel 2, stk. 29, i den generelle gruppefritagelsesforordning (13).
(64)
Denne relevante ændring inddrog den nye definition på EU's stålsektor, der omfatter rørproducenter, men den blev ikke indført tydeligt i hverken protokol nr. 2 til Europaaftalen eller associeringsrådets afgørelse. Protokol nr. 2 til Europaaftalen udløb den 31. december 1996. Med associeringsrådets afgørelse blev gyldighedsperioden af protokol nr. 2 til Europaaftalen forlænget med yderligere otte år fra 1. januar 1997 eller indtil Polens tiltrædelse af EU (afhængigt af hvad der først indtræffer). Artikel 1 i associeringsrådets afgørelse vedrører generelt »stålprodukter«, og artiklens anvendelsesomfang er tydeligt forbundet med artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 til Europaaftalen, der alene vedrører EKSF-produkter. Forlængelsen af gyldighedsperioden af protokol nr. 2 til Europaaftalen blev gjort afhængig af, at Polen forelagde KPR og forretningsplaner for støttemodtagerne, der som fastsat i artikel 2 i associeringsrådets afgørelse, »opfylder kravene i artikel 8, stk. 8, stk. 4, i protokol 2, og som er blevet evalueret og godkendt af den nationale myndighed for statsstøttekontrol (Kontoret for Konkurrence og Forbrugerbeskyttelse)«.
(65)
Set i lyset af fortolkningen af stk. 1-3 i protokol nr. 8 og protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse konstaterer Kommissionen derfor, at stk. 18 i protokol nr. 8 ikke giver Kommissionen kompetence til at kontrollere støtte tildelt til polske rørproducenter forud for tiltrædelsen.
7.1.4. Gennemførelsesbestemmelser til Europaaftalen som fortolkningsinstrument
(66)
Uafhængigt af den retlige fortolkning af det anvendte retsgrundlag (dvs. protokol nr. 8, protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse - se betragtning 59-65 ovenfor) undersøgte Kommissionen også, om gennemførelsesbestemmelserne til reglerne om statsstøtte i Europaaftalen og protokol nr. 2 samt de gennemførelsesbestemmelser, der blev vedtaget i 2001 af associeringsrådet EU-Polen (i det følgende benævnt »gennemførelsesbestemmelserne«) (14) har betydning for fastsættelsen af Kommissionens kompetence til med tilbagevirkende kraft at kontrollere støtte til polske rørproducenter tildelt forud for tiltrædelsen.
(67)
Gennemførelsesbestemmelserne indeholder principielt procedurebestemmelser, der skal skelnes fra de materielle bestemmelser om statsstøtte i Europaaftalen samt protokol nr. 2 til Europaaftalen. Det skal dog bemærkes, at gennemførelsesbestemmelserne ligeledes indeholder særlige bestemmelser om kriterier til undersøgelse af, om støtten er forenelig med henholdsvis Europaaftalen og protokol nr. 2 til Europaaftalen.
(68)
Det fastslås i den første sætning i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 1: »Den i artikel 1 omhandlede undersøgelse af, hvorvidt støtteprogrammer og støttetildelinger er forenelige med Europaaftalen, vurderes på grundlag af kriterier, som udformes på basis af anvendelsen af artikel 87 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, dvs. på grundlag af nuværende og fremtidig afledt ret, rammebestemmelser, retningslinjer og andre relevante administrative retsakter, der er i kraft i Fællesskabet, samt den retspraksis, der er fastlagt af Retten i Første Instans og EF-Domstolen og afgørelser truffet af associeringsrådet i medfør af artikel 4, stk. 3.« Den anførte bestemmelse fastsætter et generelt princip, hvorfor de materielle kriterier for undersøgelse af, om statsstøtte er forenelig med Europaaftalen, generelt har en »udviklingskarakter«. Alle løbende ændringer i EU-lovgivningen og domstolenes retspraksis inddrages nemlig i kriterierne.
(69)
Den anden sætning i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 1, indeholder en særlig henvisning til forenelighedskriterierne baseret på protokol nr. 2: »Hvis støtteydelsen eller støtteprogrammer gælder produkter, der er omfattet af protokol nr. 2 til Europaaftalen, anvendes dette stykkes første punktum fuldt ud, idet undersøgelsen dog ikke foretages på grundlag af kriterier, der er udformet på basis af anvendelsen af artikel 87 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, men på grundlag af kriterier, der er udformet på basis af anvendelsen af statsstøttereglerne i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab«. Det fremgår tydeligt af bestemmelsen, at udviklingen af kriterierne er forbundet med EKSF-traktaten i forhold til støtte, der er omfattet af protokol nr. 2 til Europaaftalen. Det er i modsætning til den generelle støtte, der vedrører artikel 2, stk. 1, første sætning (se betragtning 68 ovenfor). Bestemmelsen forholder sig ikke tydeligt til udviklingen af forenelighedskriterierne efter udløbet af EKSF-traktaten i 2002.
(70)
I gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 2 og 3, fastsættes EU's forenelighedskriterier, som Polen skal opfylde. Polen underrettes især om alle EU-ændringer af forenelighedskriterierne, når sådanne retsakter ikke offentliggøres, og: »har Republikken Polen ikke senest tre måneder efter modtagelsen af de officielle oplysninger om ændringerne gjort indsigelse mod disse, gælder de som forenelighedskriterier, jf. stk. 1. Gør Republikken Polen indsigelse mod ændringerne, finder der med udgangspunkt i den indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne, der tilsigtes med Europaaftalen, konsultationer sted i associeringsrådet i henhold til artikel 7 og 8 i nærværende bestemmelser«.
(71)
Selv hvis Polen inden for tre måneder ikke havde gjort indsigelse mod ændringen i Fællesskabets definition af stålindustrien, som i 2002 blev udvidet til at omfatte rørproducenter, kunne ændringerne i EU-lovgivningen ikke finde anvendelse på støtte, der ikke var underlagt Europaaftalen, nemlig støtte, der ikke var omfattet af EKSF-traktaten. Protokol nr. 8 udgør herudover lex specialis, og Kommissionen kan derfor ikke anvende den udvidede definition af jern- og stålsektoren efter udløbet af EKSF-traktaten til at fastsætte protokollens anvendelsesomfang. Det er derfor nødvendigt at foretage en tydelig sondring mellem »udviklingskarakteren« af den lovgivning, der gælder for statsstøtte til den polske stålindustri forud for tiltrædelsen til EU i henhold til Europaaftalen, og Kommissionens kompetence til at udøve kontrol med tilbagevirkende kraft, hvilket fremgår af protokol nr. 8, protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse. Kommissionens kompetence er underlagt en nøjagtig fortolkning.
8. KONKLUSION
(72)
Kommissionen må som følge af det ovenfornævnte konstatere, at den ikke har kompetence til at kontrollere støtte tildelt til polske rørproducenter inden tiltrædelsen, især fra 1997-2003, på grundlag af protokol nr. 8. Nærværende procedure afsluttes med en konstatering af, at Kommissionen ikke har kompetence til at undersøge støtten omfattet af proceduren -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den formelle procedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, der blev indledt med brev til Polen af 23. oktober 2007, afsluttes, da Kommissionen i henhold til bestemmelserne i protokol nr. 8 til akten vedrørende Polens tiltrædelse af EU ikke har kompetence til at kontrollere den støtte, som Polen tildelte WRJ og WRJ-Serwis i 2001, 2002 og 2003.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 6. juli 2010.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 6 päivänä heinäkuuta 2010,
toimenpiteestä N:o C 48/07 (ex NN 60/07), jonka Puola on toteuttanut WRJ- ja WRJ-Serwis-nimisten yritysten hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2010) 4476)
(Ainoastaan puolankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2010/612/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon liittymissopimuksen pöytäkirjan N:o 8 Puolan terästeollisuuden rakenneuudistuksesta (1),
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio sai tietää Puolan teräsputkiteollisuudessa ilmenneistä sääntöjenvastaisuuksista Puolan terästeollisuuden rakenneuudistuksen valvonnan yhteydessä. Yrityksille Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o., jäljempänä ’WRJ’, ja WRJ-Serwis Sp. z o.o., jäljempänä ’WRJ-Serwis’, myönnetty tuki tutkittiin viran puolesta sen jälkeen kun Puola oli liittynyt Euroopan unioniin. Komissio pyysi Puolan viranomaisilta tietoja 6 päivänä huhtikuuta 2005, 4 päivänä elokuuta 2005, 3 päivänä marraskuuta 2005, 4 päivänä toukokuuta 2006, 17 päivänä marraskuuta 2006 ja 11 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyillä kirjeillä. Puolan viranomaiset vastasivat 7 päivänä kesäkuuta 2005, 29 päivänä syyskuuta 2005, 2 päivänä joulukuuta 2005, 18 päivänä toukokuuta 2006, 31 päivänä toukokuuta 2006, 10 päivänä tammikuuta 2007 ja 3 päivänä elokuuta 2007 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komissio ilmoitti Puolalle 23 päivänä lokakuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan (3) 2 kohdassa tarkoitettu menettely useiden yrityksille WRJ ja WRJ-Serwis myönnettyjen tukitoimenpiteiden osalta.
(3)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä24 päivänä marraskuuta 2007 (4). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(4)
Komissio on saanut huomautuksia yhdeltä asianomaiselta. Komissio toimitti huomautukset edelleen Puolan viranomaisille kommentoitavaksi, ja Puolan viranomaiset toimittivat huomautuksensa 16 päivänä helmikuuta 2009 päivätyllä kirjeellä. Puolan viranomaiset esittivät huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta 21 päivänä tammikuuta 2008 ja 1 päivänä helmikuuta 2008 päivätyillä kirjeillä.
(5)
Komissio pyysi 16 päivänä helmikuuta 2009 lisätietoja, jotka toimitettiin 4 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä.
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TOIMENPITEISTÄ
2.1 Tuensaajat
2.1.1 WRJ
(6)
WRJ:n päätoimipaikka on Katowicessa. Yrityksessä on 12 työntekijää hallintotehtävissä. Yrityksen osakkeista 40,736 prosenttia omistaa Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o., jäljempänä ’TFS’, jonka osakkeista valtio puolestaan omistaa 99,6 prosenttia. Loput 7,234 prosenttia WRJ:n osakkeista omistaa Walcownia Rur Silesia SA, jäljempänä ’Walcownia Rur Silesia’, joka on TFS:n tytäryhtiö ja kokonaan sen määräysvallassa.
(7)
Muut osakkeenomistajat ovat:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 prosenttia osakkeista),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA (8,3 prosenttia osakkeista),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 prosenttia osakkeista),
-
Huta Jedność (4,533 prosenttia osakkeista),
-
joukko muita vähemmistöosakkaita, joiden osuudet ovat 0,004-3,4 prosenttia osakkeiden kokonaismäärästä.
(8)
WRJ perustettiin vuonna 1995, koska tarkoituksena oli rakentaa uusi saumattomien teräsputkien valssaamo, jonka vuotuinen tuotantokapasiteetti olisi 160 000 tonnia, jäljempänä ’WRJ-hanke’.
(9)
Alun perin eräs toinen yritys, Huta Jedność, oli ryhtynyt vuonna 1978 rakentamaan saumattomien teräsputkien valssaamoa, jonka tuotantokapasiteetti oli 400 000 tonnia. Tämä hanke kuitenkin keskeytettiin vuonna 1980, koska valtionavustusten myöntäminen lopetettiin. Huta Jedność yritti turhaan käynnistää hanketta uudelleen useaan kertaan. Lopulta yritys teki konkurssihakemuksen, johon sisältyi sen omaisuuden realisointi. Hallitus kuitenkin hylkäsi hakemuksen. Tällä hetkellä Huta Jedność on selvitystilassa oleva yritys, joka vuokraa tuotanto-omaisuuttaan ja välittää hyödykkeitä muille yrityksille.
(10)
WRJ-hanke käsitti osan infrastruktuurista, koneista ja laitteista, jotka Huta Jedność oli alun perin koonnut omaa hankettaan varten. WRJ-hanke oli myös tarkoitus toteuttaa aiemmin Huta Jednośćille kuuluneella tontilla. Uusia investoijia kutsuttiin osallistumaan WRJ-hankkeeseen, jota ryhdyttiin toteuttamaan vuonna 1997. Hanke kuitenkin keskeytettiin vuonna 2001, minkä jälkeen eräät investoijat ovat vetäytyneet siitä. Vaikka töistä on toteutettu ilmeisesti 86 prosenttia, WRJ ei ole harjoittanut lainkaan tuotantotoimintaa.
(11)
Walcownia Rur Silesia, kokonaan TFS:n määräysvallassa oleva tytäryhtiö, joka perustettiin Puolan teräsputkiteollisuuden konsolidointisuunnitelmien yhteydessä (ks. lähemmin johdanto-osan 15-17 kappale), teki 4 päivänä syyskuuta 2007 hakemuksen WRJ:n asettamisesta konkurssimenettelyyn, johon sisältyisi myös yrityksen omaisuuden realisointi. Katowicen aluehallitus julistikin 23 päivänä tammikuuta 2008 WRJ:n konkurssiin, määräsi sen omaisuuden realisoitavaksi ja nimitti tätä varten konkurssipesän hoitajan. Ilmeisesti konkurssimenettelyn yhteydessä ei kuitenkaan ole tähän mennessä myyty mitään omaisuutta.
2.1.2 WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis perustettiin vuonna 2001, vuonna 1999 perustetun yrityksen Zakład Usług Energomechanicznych ”Jedność” S.A:n pohjalta. Yrityksen osakkaita ovat TFS (54,66 prosenttia osakkeista), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 prosenttia osakkeista), Commplex Sp. z o.o. (8,29 prosenttia osakkeista) ja Huta Jedność (0,28 prosenttia osakkeista).
(13)
WRJ-Serwisin alkuperäisenä tavoitteena oli realisoida osa WRJ-hankkeen omaisuudesta ja parantaa WRJ:n luotonsaantimahdollisuuksia. WRJ-Serwis ei kuitenkaan aloittanut investointitoimintaa, vaan sen jälkeen kun Huta Jedność lopetti vetämön tuotantotoiminnan vuoden 2004 alussa, se on toukokuusta 2004 alkaen tuottanut kylmävedettyjä saumattomia teräsputkia. Toiminnassa käytetty tuotanto-omaisuus vuokrattiin alun perin Huta Jednośćilta. Sittemmin kyseisen omaisuuden otti haltuunsa ensin ING Bank Śląski SA ja lopulta Walcownia Rur Silesia. Lisäksi WRJ-Serwis on hankkinut 9/10 pysyvästä nautintaoikeudesta tonttiin, jolla WRJ-hanke sijaitsi, sekä 9/10 tontilla sijaitsevien rakennusten omistusoikeudesta.
(14)
WRJ-Serwis lopetti tuotantotoimintansa huhtikuussa 2008, jolloin Walcownia Rur Silesia aloitti teräsputkien tuotannon vetämössä.
2.1.3 WRJ:n ja WRJ-Serwisin konsolidointi ja toimet niiden yksityistämiseksi
(15)
Vuonna 2004 TFS alkoi etsiä WRJ:lle ja WRJ-Serwisille strategista investoijaa. Vuonna 2005 pyydettiin tarjouksia asianomaisilta osapuolilta, joista kaksi tekikin tarjouksen. Lopulta toisen tarjoajan kanssa tehtiin puitesopimus, jonka mukaan se ostaisi WRJ:n ja WRJ-Serwisin omaisuuden kaikista rasitteista vapautettuna. Sopimus kuitenkin purettiin lokakuussa 2006, koska sen ehdot eivät täyttyneet. Joulukuussa 2006 TFS aloitti uuden tarjouspyyntömenettelyn, jonka perusteella ei tehty sitovia tarjouksia.
(16)
Seuraavan, vuonna 2007 julkaistun tarjouspyynnön jälkeen TFS päätti konsolidoida WRJ:n ja WRJ-Serwisin helpottaakseen niiden yksityistämistä. Tätä varten se perusti kaksi uutta yritystä, jotka olivat FEREX Sp. z o.o., jäljempänä ’FEREX’, ja Walcownia Rur Silesia. TFS omistaa kummankin yrityksen osakkeista 100 prosenttia. Walcownia Rur Silesian ja FEREXin välityksellä TFS osti WRJ-hankkeen toteuttamista varten tarvittavan omaisuuden ja otti haltuunsa WRJ:n ja WRJ-Serwisin velat:
a)
Walcownia Rur Silesiasta tuli WRJ:n velkoja, kun se osti pankkien yhteenliittymältä (168 940 469 zlotyn arvosta) ja Stalexport-nimiseltä yritykseltä (95 595 057 zlotyn arvosta) niiden saamisia WRJ:ltä. Lisäksi Walcownia Rur Silesia osti ING Bank Śląskin johtamalta pankkien yhteenliittymältä vetämön laitteista muodostuvan irtaimen omaisuuden;
b)
myös FEREXistä tuli WRJ:n velkoja, kun se osti pankeilta niiden saamiset WRJ:ltä (yhteensä 142 941 270,43 zlotya). Saamisten vakuutena oli kiinnitys WRJ:lle ja WRJ-Serwisille kuuluviin tontteihin.
(17)
Elokuussa 2008 Puolan viranomaiset yrittivät jälleen kerran myydä WRJ:n, WRJ-Serwisin, FEREXin ja Walcownia Rur Silesian. TFS ja Walcownia Rur Silesia kutsuivat asianomaiset osapuolet neuvottelemaan mahdollisuudesta tehdä yhteishankinta, johon kuuluisivat Walcownia Rur Silesian omaisuus, FEREXin osakepääoma, TFS:n saamiset FEREXiltä ja TFS:n osuus WRJ-Serwisin osakepääomasta. Menettely päättyi 15 päivänä tammikuuta 2009, eikä sen tuloksena myyty ainoatakaan tarjotuista omaisuuseristä.
2.2 Toimenpiteiden arviointi
(18)
WRJ:n hyväksi toteutetut toimenpiteet käsittävät TFS:n toteuttaman pääomasijoituksen (2.2.1), TFS:n myöntämät takaukset (2.2.2) ja valtiokonttorin myöntämät vakuudet (2.2.3). WRJ-Serwisin hyväksi toteutetut toimenpiteet käsittävät TFS:n toteuttaman pääomasijoituksen (2.2.4).
2.2.1 TFS:n pääomasijoitukset WRJ:n hyväksi
(19)
TFS toteutti ensimmäisen pääomasijoituksen WRJ:hin 26 päivänä kesäkuuta 2002, jolloin WRJ:n osakkeenomistajat päättivät korottaa yrityksen osakepääomaa. Saamisten vastineeksi TFS sai osakkeita, joiden nimellisarvo on 15 miljoonaa zlotya: kyseessä olivat TFS:n saamiset Huta Andrzejlta ja Huta Katowicelta ja niiden yhteenlaskettu arvo oli 15 miljoonaa zlotya. Pääomankorotus rekisteröitiin, ja se tuli voimaan 22 päivänä marraskuuta 2002.
(20)
WRJ:n osakkeenomistajat päättivät toisen pääomankorotuksen toteuttamisesta 17 päivänä tammikuuta 2003. Vastineeksi saamisista WRJ:ltä TFS sai osakkeet, joiden nimellisarvo oli 40 miljoonaa zlotya (velkojen muuntaminen osuudeksi osakepääomasta). Saamisten nimellisarvo oli 40 miljoonaa zlotya, ja TFS oli ottanut ne haltuunsa jo aiemmin, joulukuussa 2002, ING Bank Śląski S.A:lta. Pääomankorotus rekisteröitiin, ja se tuli voimaan 25 päivänä elokuuta 2003.
2.2.2 TFS:n WRJ:lle myöntämät takaukset
(21)
Vuonna 2001 TFS myönsi WRJ:lle takauksen, joka kattoi 5 miljoonan zlotyn erän yhteensä 20 miljoonan zlotyn suuruisesta lainasta. Lainan oli myöntänyt WRJ:lle vuonna 1999 Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (voivodikunnan ympäristönsuojelu- ja vesitalousrahasto).
(22)
Niin ikään vuonna 2001 TFS myönsi WRJ:lle takauksen, joka kattoi 50 miljoonan zlotyn erän yhteensä 115 miljoonan zlotyn suuruisesta lainasta. Lainan oli myöntänyt WRJ:lle vuonna 1996 Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (kansallinen ympäristönsuojelu- ja vesitalousrahasto).
2.2.3 Valtiokonttorin WRJ:lle myöntämä vakuus
(23)
Valtiokonttori myönsi WRJ:lle 14 päivänä lokakuuta 1997 vakuuden, joka kattoi 45 prosenttia kahden, yhteensä 262,5 miljoonan zlotyn lainan pääomasta ja koroista. Kyseessä olivat pankkien yhteenliittymän vuonna 1997 myöntämät lainat, joista toinen oli valuutta- ja toinen zlotymääräinen.
(24)
Hallitus korotti valtion vakuuden osuuden 55 prosenttiin 2 päivänä tammikuuta 2003 allekirjoitetulla asiakirjalla. Vakuuden korotusta ei ole pantu täytäntöön.
2.2.4 TFS:n pääomasijoitukset WRJ-Serwisin hyväksi
(25)
TFS teki joulukuussa 2003 pääomasijoituksia WRJ-Serwisiin saavuttaakseen enemmistöosakkuuden, jonka avulla se saisi määräysvallan WRJ-hankkeessa. WRJ-Serwisin osakkaat hyväksyivät joulukuussa 2003 tekemällään päätöksellä TFS:n aikeen hankkia yrityksen osakkeita. Osakkeiden nimellisarvo oli 7 910 000 zlotya. Valtaosa osakkeista oli vastiketta TFS:n saamisista Huta Jednośćilta. Saamiset siirrettiin WRJ-Serwisille. Lisäksi TFS maksoi osakkeista käteistä (890 000 zlotya) ja luontoissuorituksen (jatkojalostukseen tarkoitettuja Huta Jednośćin valmistamia metallisiruja, joiden siirtoarvo oli 450 000 zlotya). Sopimus osakkeiden hankinnasta allekirjoitettiin 8 päivänä kesäkuuta 2004. Pääomankorotus rekisteröitiin kuitenkin vasta 17 päivänä elokuuta 2007.
(26)
Korotetun osakepääoman osakkeita hankkivat samaan aikaan TFS:n kanssa eräs toinenkin tuolloinen osakkeenomistaja, PIW Enpol Sp. z o.o., ja uusi osakkeenomistaja Commplex Sp. z o.o. (molemmat yksityisyrityksiä). Nämä yritykset saivat osakkeet siirtämällä saamisensa Huta Jednośćilta WRJ-Serwisille.
3. SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN
(27)
Kuten johdanto-osan 3 kappaleessa todetaan, komissio teki 23 päivänä lokakuuta 2007 päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’päätös menettelyn aloittamisesta’. Päätöksessä menettelyn aloittamisesta komissio totesi aluksi katsovansa, että sillä on toimivalta ratkaista asia ja että tarkastelun kohteena olevat toimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
3.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(28)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio katsoi, että SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaa (tuolloin EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artikla) ei yleensä sovelleta ennen liittymistä myönnettyyn tukeen, jota ei sovelleta enää liittymisen jälkeen. Liittymissopimukseen liitetyn, Puolan terästeollisuuden rakenneuudistusta koskevan pöytäkirjan N:o 8, jäljempänä ’pöytäkirja N:o 8’, määräyksiä voidaan kuitenkin pitää SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklassa tarkoitettuna erityissäädöksenä (lex specialis), jolla SEUT-sopimukseen perustuva valtiontukien valvonta ulotetaan koskemaan kaikkia Puolan terästeollisuuden rakenneuudistukseen vuosina 1997-2006 myönnettyjä tukia. Tämän perusteella komissiolla olisi periaatteessa toimivalta arvioida tällaista tukea.
(29)
Pohtiessaan, ovatko WRJ:n ja WRJ-Serwisin kaltaiset yritykset osa Puolan terästeollisuussektoria pöytäkirjassa N:o 8 tarkoitetulla tavalla, komissio otti huomioon seuraavat seikat: pöytäkirja N:o 8 perustui kansalliseen rakenneuudistusohjelmaan (Puolan terästeollisuuden rakenneuudistus- ja kehittämisohjelma, jäljempänä ’KRO’). Sen enempää KRO:n kuin pöytäkirjan N:o 8 soveltamisalaa ei ollut rajoitettu yksinomaan Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen, jäljempänä ’EHTY-sopimus’, liitteeseen I, vaan se käsitti myös eräitä terästeollisuuden sektoreita, kuten saumattomat teräsputket ja suuret hitsatut putket.
(30)
Menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen mukaan edellä mainittu tulkinta vastasi ensinnäkin EU:n valtiontukisäännöissä esitettyä terästeollisuuden määritelmää ja erityisesti monialaisten puitteiden (5) liitteessä B esitettyä määritelmää. Toiseksi tämä kävi ilmi KRO:n soveltamisalasta, sillä puolet sen tuensaajista oli putkituottajia. WRJ:n ja WRJ-Serwisin edeltäjä Huta Jedność itse asiassa osallistui rakenneuudistusohjelmassa määriteltyyn prosessiin, ja se myös mainitaan ohjelmaluonnoksessa useaan kertaan. Lopulta sitä ei kuitenkaan pidetty soveltuvana tuensaajana, koska siinä vaiheessa suunniteltiin yrityksen lakkauttamista vuonna 2002 julistetun konkurssin seurauksena.
(31)
Tämän perusteella komissio katsoi, että kielto myöntää tukea KRO:n ja pöytäkirjan N:o 8 ulkopuolella koskee myös yrityksiä Huta Jedność, WRJ ja WRJ-Serwis.
3.2 Valtiontuen olemassaolo
(32)
Komissio epäili vahvasti, että TFS:n sijoitukset WRJ:hin ja sen yritykselle myöntämät takaukset eivät olleet markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Toimenpiteiden toteuttamisajankohtana WRJ kamppaili talousvaikeuksien kanssa eikä olisi pystynyt hankkimaan vastaavaa rahoitusta pääomamarkkinoilta. Komissio epäili myös, pystyisikö TFS saamaan sijoitukselleen riittävän tuoton. Lisäksi komissio katsoi, että sijoitusta tuskin voitiin perustella sillä, että TFS aikoi myöhemmin yksityistää WRJ:n.
(33)
Valtiokonttorin WRJ:lle myöntämän vakuuden osalta komissio huomautti, ettei ollut selvää, oliko WRJ talousvaikeuksissa silloin kun vakuus myönnettiin vuonna 1997. Toisaalta vakuuden korottaminen vuonna 2003 osoitti, että WRJ oli vaikeassa tilanteessa. Komissio suhtautuikin epäilevästi siihen, täyttäisikö vakuuden korottaminen markkinataloussijoittajaperiaatteen edellytykset.
(34)
Komissio epäili myös, että TFS:n sijoitukset WRJ-Serwisiin eivät olleet markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Komissio huomautti, että yritys oli vuonna 2003 talousvaikeuksissa, minkä vuoksi oli syytä epäillä, saataisiinko sijoituksista tyydyttävä tuotto.
3.3 Valtiontuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(35)
Komissio ei havainnut mitään perustetta, jonka nojalla mahdollisesti myönnetty valtiontuki olisi voitu katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, sillä terästeollisuuden hyväksi toteutettavat investoinnit ja rakenneuudistustuki oli vuosina 1997-2006 kielletty pöytäkirjan N:o 8 ja siten EU:n valtiontukisääntöjen nojalla.
4. PUOLAN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ
(36)
Puola esitti omat huomautuksensa menettelyn aloittamisesta 21 päivänä tammikuuta 2008 ja 1 päivänä helmikuuta päivätyillä kirjeillä. Yhteenvetona voidaan todeta, että Puola ei hyväksy pöytäkirjaa N:o 8 koskevaa komission tulkintaa, vaan katsoo, että menettelyn kohteena olevat toimenpiteet eivät ole valtiontukea.
4.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(37)
Puola katsoo, että pöytäkirjaa N:o 8 ei pitäisi tulkita yleistävästi, koska se muodostaa poikkeuksen ennen liittymistä myönnettyä valtiontukea koskevaan puuttumattomuusperiaatteeseen.
(38)
Puola huomauttaa ensinnäkin, että Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Puolan tasavallan välisestä assosioinnista tehdyn Eurooppa-sopimuksen (6) pöytäkirjassa n:o 2 oleva liite I, jäljempänä ’Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2’, ei koskenut putkituottajia eikä niiden tuotteita, minkä vuoksi nämä eivät kuuluneet liitteen soveltamisalaan.
(39)
Toiseksi valtiontuen myöntäminen putkituottajille kiellettiin jäsenvaltioissa 24 päivänä heinäkuuta 2002 voimaan tulleessa monialaisten puitteiden liitteessä B, jossa määritellään käsitteen ”terästeollisuus” soveltamisala. Määritelmän mukaan myös saumattomat teräsputket ja suuret hitsatut putket katsotaan osaksi terästeollisuutta. Tällä perusteella myös komission vuonna 2003 hyväksymä KRO ja pöytäkirja N:o 8 koskivat myös putkituottajia. Aiemmin, sovellettaessa EHTYn perustamissopimusta, putkisegmentti oli suljettu soveltamisalan ulkopuolelle.
(40)
Puola katsoo, että pöytäkirjaa N:o 8 on tulkittava siten, että putkituottajille ennen 24 päivää heinäkuuta 2002 myönnetty tuki ei kuulu komission valvontavallan piiriin (niin kuin eivät muutkaan ennen liittymissopimuksen voimaantuloa toteutetut toimenpiteet). Tuon määräajan jälkeen putkituottajat ovat sen sijaan kuuluneet edellä mainittujen rajoitusten piiriin.
(41)
Tuensaajien tietoisuuden osalta Puola katsoo, että WRJ-Serwis voidaan luokitella teräksentuottajaksi vasta vuodesta 2004 alkaen, jolloin se käynnisti toiminnan vetämössä. Tämän vuoksi yritykselle ennen tätä myönnetty valtiontuki ei ole ollut terästeollisuudelle myönnettyä valtiontukea.
(42)
Lisäksi Puola korostaa, että WRJ-hanke ei ole aiemman Huta Jedność -hankkeen jatkoa.
4.2 Valtiontuen olemassaolo
(43)
Lisäksi Puola väittää, että vaikka TFS on valtiokonttorin valvonnassa, se toimii markkinaperiaatteiden mukaisesti voittoa tavoitellen. TFS:n toimenpiteet WRJ:n ja WRJ-Serwisin hyväksi eivät näin ollen johtuneet mistään erityisestä valtion valvonnasta tai määräysvallasta. Valtiokonttori ei siis välttämättä harjoittanut tuomiossa Stardust Marine (7) tarkoitettua valvontaa.
(44)
Puola katsoo, että WRJ:n pääomankorotus ja TFS:n myöntämät takaukset eivät muodostaneet merkittävää pääomavirtaa WRJ-hankkeen hyväksi. Saamisten muuntaminen WRJ:n osakkeiksi oli sitä paitsi taloudellisesti järkevämpää kuin niiden välitön täytäntöönpano. Silloin kun TFS sijoitti pääomaa WRJ:hin, sillä oli lisäksi käytettävissään liiketoimintasuunnitelmat, jotka osoittivat WRJ-hankkeen kannattavuuden. Myös pankkien yhteenliittymä oli tuolloin valmis turvaamaan WRJ:n rahoituksen jatkossa. TFS toimi näin ollen yksityisen sijoittajan tavoin.
(45)
Puola katsoo, että WRJ:lle myönnetyn valtiontakauksen korottaminen oli markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista, koska myös vakuuden arvo nousi ja WRJ suoritti valtiokonttorille takauksen korotuksesta markkinakorkojen mukaisen takausmaksun. Lisäksi takauksen ehtona oli se, että pankit myöntäisivät WRJ-hankkeelle jatkorahoitusta, mikä ei kuitenkaan toteutunut. Tämän vuoksi takauksen korotusta ei koskaan toteutettu, joten Puola katsoo, että WRJ ei saanut siitä hyötyä.
(46)
WRJ-Serwisin hyväksi toteutettu pääomasijoitus katsotaan markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaiseksi. Ensinnäkin osakkeita hankkivat TFS:n lisäksi myös yksityiset osakkeenomistajat. Toiseksi WRJ-Serwis ei ollut talousvaikeuksissa, ja TFS teki päätöksensä saadakseen aikanaan osan WRJ-Serwisin tuottamasta voitosta. Lisäksi TFS sai määräysvallan WRJ-Serwisiin ja tonttiin, jolle WRJ-hanke oli rakennettu.
(47)
Puola vakuuttaa, että WRJ:n ja WRJ-Serwisin konsolidointi oli ainoa keino siirtää WRJ-hanke nopeasti yksityiselle sijoittajalle loppuun saatettavaksi ja samalla varmistaa, että valtion hankkeeseen siihen asti sijoittamasta pääomasta saatiin takaisin mahdollisimman suuri osa.
5. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(48)
Komissio sai huomautuksia yhdeltä asianomaiselta osapuolelta, joka vastusti tiukasti Puolan myöntämää tukea. Kyseinen osapuoli muistutti, että putket eivät kuuluneet EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan ja että putkiteollisuuden oli toteutettava rakenneuudistus omalla kustannuksellaan, ilman valtiontukea. Tuen hyväksyminen tarkasteltavana olevassa tapauksessa vahingoittaisi Euroopan putkiteollisuutta. Asianomaisen osapuolen mukaan tuen hyväksyminen saattaisi myös uhata pyrkimyksiä osoittaa, että eräät maat tuovat EU:hun putkia tuetuilla tai polkumyyntihinnoilla. Osapuoli väitti myös, että Euroopan saumattomien putkien alalla on vallinnut erityinen taloudellinen tilanne, johon ovat vaikuttaneet ylikapasiteetti ja tarve viedä suuri osa tuotannosta ulkomaille samaan aikaan kun tuonti Kiinasta lisääntyi vuonna 2007.
6. PUOLAN HUOMAUTUKSET ASIANOMAISEN OSAPUOLEN HUOMAUTUKSISTA
(49)
Asianomaisen osapuolen huomautukset toimitettiin Puolalle, joka esitti omat huomautuksensa 16 päivänä helmikuuta 2009. Puola tukee näkemystä, jonka mukaan putkimarkkinoiden reilun kilpailun turvaamiseksi tarvitaan selkeät säännöt.
(50)
Puola on asianomaisen osapuolen kanssa yhtä mieltä siitä, että putket eivät kuuluneet EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan, ja toistaa, että putkituottajien katsottiin olevan osa ”terästeollisuutta” vasta 24 päivänä heinäkuuta 2002 voimaan tulleiden monialaisten puitteiden nojalla. Tämän vuoksi valtiontuen myöntäminen putkialalla on kielletty vasta 24 päivästä heinäkuuta 2002 alkaen, jolloin tämä ”laajennettu” terästeollisuuden määritelmä tuli voimaan.
(51)
Lisäksi Puola muistuttaa, että WRJ ei koskaan aloittanut tuotantotoimintaa ja että WRJ-Serwis keskeytti tuotannon vuonna 2008. Puola korostaa, ettei se ole koskaan myöntänyt valtiontukea WRJ:lle.
7. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
7.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(52)
Tarkastelun kohteena olevat toimenpiteet on toteutettu ennen kuin Puola liittyi Euroopan unioniin 1 päivänä toukokuuta 2004. SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaa ei periaatteessa sovelleta ennen liittymistä myönnettyyn tukeen, jota ei sovelleta enää liittymisen jälkeen. (8) Tästä yleissäännöstä poiketen komissiolla on liittymissopimuksen pöytäkirjan N:o 8 nojalla toimivalta tarkastella valtiontukea, jonka Puola on myöntänyt ennen EU:hun liittymistä terästeollisuuden kansallisen rakenneuudistusohjelman puitteissa.
7.1.1 Pöytäkirja N:o 8 erityissäädöksenä (lex specialis)
(53)
Pöytäkirjassa N:o 8 on määräys, jonka nojalla Puola voi saattaa päätökseen ennen liittymistä aloitetun terästeollisuuden rakenneuudistuksen. Puolan terästeollisuuden rakenneuudistus aloitettiin ennen liittymistä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 nojalla, ja sitä jatkettiin EU-Puola-assosiaationeuvoston päätöksen (9), jäljempänä ’assosiaationeuvoston päätös’, nojalla.
(54)
Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 Puolalle myönnettiin viiden vuoden karenssiaika (vuodesta 1992 vuoden 1996 loppuun), jonka kuluessa sillä oli lupa myöntää julkista tukea EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvan terästeollisuutensa rakenneuudistuksen toteuttamiseen.
(55)
Karenssiaikaa pidennettiin assosiaationeuvoston päätöksellä 1 päivästä tammikuuta 1997 alkaen kahdeksalla vuodella tai kunnes Puola liittyisi EU:hun. Tänä aikana Puolalla oli poikkeuksellisesti oikeus myöntää ”terästuotteille” rakenneuudistukseen tarkoitettua julkista tukea Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 asetetuin edellytyksin (joiden soveltamista jatkettiin assosiaationeuvoston päätöksellä) ja kansallisen rakenneuudistusohjelman nojalla. Puola esitti kyseisen ohjelman komissiolle huhtikuussa 2003. Komission tutkittua rakenneuudistusohjelman jäsenvaltiot hyväksyivät Puolan hakemuksen heinäkuussa 2003 (10).
(56)
Pöytäkirjan N:o 8 mukaisesti komissiolla on toimivalta valvoa Puolan EU:hun liittymisen jälkeen valtiontukea, jota Puola on myöntänyt maan terästeollisuudelle Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 (ja myöhemmin assosiaationeuvoston päätöksen) nojalla ja KRO:n mukaisesti. Tämän lisäksi pöytäkirjassa N:o 8 määrätään, että komissiolla on toimivalta määrätä perittäväksi takaisin tuki, joka on myönnetty Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 tai KRO:n vastaisesti. Tämän perusteella pöytäkirja N:o 8 on luonteeltaan erityissäädös (lex specialis), jolla yleisperiaatteesta poiketen sallitaan Puolan terästeollisuudelle ennen liittymistä myönnetyn valtiontuen valvonta ja tutkinta poikkeuksellisesti ja taannehtivasti. Tuomioistuin on vahvistanut tämän katsoessaan, että pöytäkirja N:o 8 on SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaan nähden erityissäädös (lex specialis), jolla komission SEUT-sopimuksen nojalla suorittama valtiontukien valvonta laajennetaan koskemaan Puolan terästeollisuuden rakenneuudistukseen vuosina 1997-2003 myönnettyä tukea. (11)
7.1.2 Pöytäkirjaan N:o 8 perustuvan komission taannehtivan valvontavallan soveltamisala
(57)
Tässä menettelyssä komission on arvioitava, kattavatko poikkeukselliset ja taannehtivat valvontavaltuudet, joita käsitellään edellä johdanto-osan 53-56 kappaleessa, myös toimenpiteet, jotka Puola oli toteuttanut putkituottajien hyväksi ennen Puolan liittymistä EU:hun. Tätä varten on tulkittava asiaan sovellettavia oikeusperustoja eli pöytäkirjaa N:o 8 yhdessä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätöksen kanssa sen selvittämiseksi, kattavatko niiden määräykset myös tuen, jota Puolan putkituottajille myönnettiin ennen Puolan liittymistä EU:hun.
(58)
Yleisesti tunnustetun oikeusperiaatteen mukaisesti erityissäädöstä (lex specialis), joka muodostaa poikkeuksen yleisperiaatteesta, on tulkittava rajoittavasti. Kun rajoitettua tulkintaa sovelletaan edellä mainittuihin oikeusperustoihin (ks. johdanto-osan 59-65 kappale), päädytään johtopäätökseen, jonka mukaan komission poikkeuksellinen ja taannehtiva valvontavalta rajoittuu toimenpiteisiin, jotka on myönnetty EHTY-tuotteiden tuottajille ennen Puolan liittymistä EU:hun. Tämä tarkoittaa sitä, että valvontavalta ei kata putkituottajien hyväksi toteutettuja toimenpiteitä.
7.1.3 Oikeusperustojen tulkinta
(59)
Komission valtuudet seurata ja valvoa taannehtivasti Puolan terästeollisuudelle ennen liittymistä myönnettyä tukea määritellään pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 12 ja 18 kohdassa. Pöytäkirjan 12 artiklan nojalla komissiolla ja neuvostolla on toimivalta seurata KRO:n toteuttamista sekä ennen liittymistä että sen jälkeen vuoteen 2006 asti. Pöytäkirjan 18 kohdan nojalla komissiolla on valtuudet vaatia valtiontuen takaisinperimistä, jos tuki on myönnetty pöytäkirjan 8 kohdassa asetettujen edellytysten vastaisesti.
(60)
Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 1 kohdassa määrätään, että Puolan myöntämää ”Puolan terästeollisuuden tiettyjen osien” rakenneuudistukseen tarkoitettua valtiontukea pidetään yhteismarkkinoille soveltuvana edellyttäen, että: ”Eurooppa-sopimuksen (…) EHTY-tuotteista tehdyssä pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohdassa vahvistettua määräaikaa on pidennetty liittymispäivään saakka”; rakenneuudistusohjelmassa vahvistettuja ehtoja noudatetaan; pöytäkirjassa N:o 8 esitetyt edellytykset täyttyvät, ja ”Puolan terästeollisuudelle ei makseta rakenneuudistusta varten valtion tukea liittymispäivän jälkeen”.
(61)
Lisäksi pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 2 kohdassa määrätään, että liitteessä 1 lueteltujen yhtiöiden yksittäisissä liiketoimintasuunnitelmissa esitettyjen edellytysten mukainen Puolan teräsalan rakenneuudistus saatetaan päätökseen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2006. Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 3 kohdassa määrätään, että Puolan teräsalan rakenneuudistusohjelman puitteissa voidaan myöntää valtion tukea ainoastaan liitteessä 1 luetelluille yhtiöille.
(62)
Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 1 kohdassa viitataan myös suoraan Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 2 kohtaan (jonka soveltamista jatkettiin assosiaationeuvoston päätöksellä). Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaa n:o 2 oli määrä soveltaa ainoastaan ”EHTY-tuotteisiin” (pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohta), ja kyseiset terästuotteet puolestaan luetellaan liitteessä. Liitteen sisältö on sama kuin EHTY-sopimuksen liitteessä I oleva EHTY-tuotteiden luettelo, jossa jätetään selkeästi ”EHTY-terästuotteiden” määritelmän ulkopuolelle putket (”teräsputket (saumattomat tai hitsatut) (…) hiotut tai kiillotetut terästangot ja teräsvalanteet (putket ja putkiliitokset sekä muut teräsvalanteet)”).
(63)
EHTY-sopimuksen voimassaolo päättyi 23 päivänä heinäkuuta 2002. Tuosta päivästä alkaen terästeollisuudelle myönnetty valtiontuki kuuluu EY:n yleisten oikeussääntöjen soveltamisalaan. Samalla päätettiin, että Euroopan terästeollisuuden määritelmä laajennettaisiin käsittämään myös putkituottajat. Muutettu määritelmä on sisällytetty monialaisten puitteiden 27 artiklaan ja liitteeseen B, joiden mukaan EU:n terästeollisuus käsittää ”saumattomat putket ja profiiliputket” sekä ”hitsatut rauta- ja teräsputket”. Terästeollisuuden laajennettu määritelmä toistetaan myös vuosien 2007-2013 alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (12) liitteessä I ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (13) 2 artiklan 29 kohdassa.
(64)
Vastaavaa muutosta, jossa otettaisiin huomioon EU:n terästeollisuuden uusi määritelmä, joka kattaa myös putkituottajat, ei kuitenkaan ole tehty sen enempää Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaan N:o 2 kuin assosiaationeuvoston päätökseenkään. Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan N:o 2 voimassaolo päättyi 31 päivänä joulukuuta 1996. Assosiaationeuvoston päätöksellä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamista jatkettiin 1 päivästä 1997 alkaen kahdeksalla vuodella tai siihen asti, että Puola liittyy EU:hun (riippuen siitä, kumpi ajankohdista on aikaisempi). Assosiaationeuvoston päätöksen 1 artikla koskee ”terästuotteita” yleensä, mutta sen soveltamisala liittyy selkeästi Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohtaan, joka koskee yksinomaan EHTY-terästuotteita. Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan N:o 2 voimassaolon pidentämisen ehdoiksi asetettiin erityisesti, että Puola esittää komissiolle kansallisen rakenneuudistusohjelman ja tuensaajien liiketoimintasuunnitelmat, jotka ”täyttävät pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohdassa luetellut vaatimukset ja jotka Puolan tasavallan kansallinen valtion tuen valvontaviranomainen (kilpailu- ja kuluttajansuojavirasto) on arvioinut ja hyväksynyt”.
(65)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että pöytäkirjassa N:o 8 oleva 18 kohta, jota tulkitaan ottaen huomioon pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1-3 kohta, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätös, ei anna komissiolle toimivaltaa valvoa Puolan putkituottajille ennen liittymistä myönnettyä tukea.
7.1.4 Eurooppa-sopimuksen täytäntöönpanosäännöt tulkintavälineenä
(66)
Edellä johdanto-osan 59-65 kappaleessa esitetyn sovellettavien oikeusperustojen (pöytäkirja N:o 8, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätös) oikeudellisen tulkinnan lisäksi komissio on tutkinut, voidaanko komission täytäntöönpanovalta tarkastella Puolan putkituottajille ennen liittymistä myönnettyä tukea taannehtivasti, määritellä niiden täytäntöönpanosääntöjen nojalla, jotka EU-Puola-assosiaationeuvosto hyväksyi vuonna 2001 Eurooppa-sopimukseen ja pöytäkirjaan n:o 2 sisältyvien valtiontukimääräysten täytäntöönpanoa varten, jäljempänä ’täytäntöönpanosäännöt’ (14).
(67)
Periaatteessa täytäntöönpanosäännöissä annetaan menettelyohjeet, jotka on erotettava Eurooppa-sopimuksessa ja sen pöytäkirjassa n:o 2 vahvistetuista valtiontukea koskevista aineellisista määräyksistä. On kuitenkin huomattava, että täytäntöönpanosääntöihin sisältyy myös erityissäännöksiä siitä, minkä kriteerien nojalla arvioidaan tuen yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen ja sen pöytäkirjan n:o 2 määräysten kanssa.
(68)
Täytäntöönpanosääntöjen 1 artikla kuuluu seuraavasti: ”Yksittäisten tukien ja tukiohjelmien yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen määräysten kanssa arvioidaan näiden sääntöjen 1 artiklan mukaisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti, mukaan lukien voimassa oleva ja tuleva johdettu oikeus, puitteet, suuntaviivat ja muut yhteisössä voimassa olevat asiaa koskevat hallinnolliset määräykset sekä Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja kaikki päätökset, jotka assosiaationeuvosto mahdollisesti tekee 4 artiklan 3 kohdan nojalla”. Siinä esitetyn yleisperiaatteen mukaan ne aineelliset kriteerit, joiden perusteella arvioidaan valtiontuen yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen kanssa yleensä, ovat siinä mielessä ”kehittyviä”, että niissä otetaan huomioon EU:n oikeuteen ja tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ajan myötä tehtävät muutokset.
(69)
Täytäntöönpanosääntöjen 2 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä viitataan erityisesti pöytäkirjan n:o 2 nojalla sovellettaviin arviointikriteereihin: ”Jos tuet ja tukiohjelmat koskevat Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamisalaan kuuluvia tuotteita, tämän kohdan ensimmäistä virkettä sovelletaan täysimääräisesti sillä poikkeuksella, että arviointia ei tehdä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti, vaan Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti”. Muotoilu kertoo selkeästi, että toisin kuin yleisen tuen, josta säädetään 2 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä (ks. edellä johdanto-osan 68 kappale), Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamisalaan kuuluvan tuen arviointikriteerien kehitys on sidottu EHTYn perustamissopimukseen. Sen sijaan ei ole otettu selkeästi kantaa siihen, miten arviointikriteerit kehittyvät sen jälkeen kun EHTYn perustamissopimuksen voimassaolo päättyi vuonna 2002.
(70)
Täytäntöönpanosääntöjen 2 artiklan 2 ja 3 kohdassa vahvistetaan mekanismi, jonka mukaisesti määritellään ne yhteensopivuutta koskevien EU:n kriteerien muutokset, joita Puolan on sovellettava. Puolalle on ilmoitettava erityisesti kaikista niistä EU:n yhteensopivuuskriteerien muutoksista, joita ei ole julkaistu, ja ”jos Puolan tasavalta ei vastusta tällaisia muutoksia kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun se on saanut muutoksista virallisen tiedon, niistä tulee yhteensopivuuden arvioinnin perusteita tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti. Jos Puolan tasavalta vastustaa muutoksia, käydään neuvotteluja näiden sääntöjen 7 ja 8 artiklan mukaisesti ottaen huomioon Eurooppa-sopimuksen määräykset lainsäädäntöjen lähentämisestä.”
(71)
Vaikka Puola ei olisi vastustanut kolmen kuukauden määräajan kuluessa vuonna 2002 tehtyä muutosta, jolla yhteisön terästeollisuuden määritelmään sisällytettiin myös putkituottajat, tällaisia yhteisön oikeuden muutoksia ei olisi voitu soveltaa toimenpiteisiin, jotka eivät kuulu Eurooppa-sopimuksen soveltamisalaan, eli toimenpiteisiin, jotka eivät kuulu EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan. Lisäksi pöytäkirja N:o 8 on luonteeltaan erityissäädös (lex specialis), minkä vuoksi komissio ei voi sen soveltamisalaa määritellessään tukeutua unionin terästeollisuuden määritelmän laajentamiseen EHTYn perustamissopimuksen voimassaolon päättymisen jälkeen. Sen vuoksi on katsottava, että on selkeästi erotettava toisistaan yhtäältä Puolan terästeollisuudelle Eurooppa-sopimuksen nojalla ennen Puolan liittymistä EU:hun myönnettyyn valtiontukeen sovellettavan lainsäädännön ”kehittyminen” ja toisaalta tarve tulkita pöytäkirjaan N:o 8, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaan n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätökseen perustuvaa komission taannehtivaa valvontavaltaa rajoittavasti.
8. PÄÄTELMÄT
(72)
Tämän perusteella komission on katsottava, ettei sillä ole toimivaltaa tarkastella Puolan putkituottajille ennen liittymistä ja erityisesti vuosina 1997-2003 pöytäkirjan N:o 8 nojalla myönnettyä tukea. Tämä menettely lopetetaan, koska komissiolla ei ole toimivaltaa tarkastella sen kohteena olevia toimenpiteitä,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Lopetetaan SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu, 23 päivänä lokakuuta 2007 aloitettu Puolaa koskeva muodollinen tutkintamenettely sen vuoksi, että komissiolla ei ole Puolan liittymissopimuksen pöytäkirjassa N:o 8 tarkoitettua toimivaltaa tarkastella Puolan WRJ- ja WRJ-Serwis-yritysten hyväksi vuosina 2001, 2002 ja 2003 toteuttamia toimenpiteitä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 6 päivänä heinäkuuta 2010.