KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 3. august 2011
om Portugals planlagte statsstøtte nr. SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) til Petrogal
(meddelt under nummer C(2011) 5546)
(EØS-relevant tekst)
(2012/466/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 19. november 2009 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, i forbindelse med regional ad hoc-støtte til et investeringsprojekt, som skulle gennemføres af Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), vedrørende dets raffineringsaktiviteter i Sines og Matosinhos (i det følgende benævnt »investeringsprojektet«). Ved brev af 9. december 2009 stillede Portugal den ikke-fortrolige udgave af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren til rådighed for offentliggørelse.
(2)
Ved brev af 17. december 2009 anmodede Portugal om en forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger med én måned. Kommissionen accepterede denne anmodning den 22. december 2009. Portugal fremsatte bemærkninger ved brev af 21. januar 2010.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(4)
Kommissionen modtog bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), fra Confederação da Indústria Portuguesa (4), fra Associação para a eficiência energética (5), fra konkurrent nr. 2 (6), en konkurrerende virksomhed til Petrogal (7), fra konkurrent nr. 1 (8) (9), fra União Geral de trabalhadores (10), fra Sines kommune (11), fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) og fra Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Ved brev af 9. marts, 10. marts, 17. marts og 19. marts 2010 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til Portugal, der fik lejlighed til at reagere; Portugals bemærkninger blev modtaget ved brev af 8. april 2010.
(6)
Ved brev af 15. og 28. juli 2010 (14) udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger, som Portugal gav ved brev af henholdsvis 16. og 23. august 2010.
(7)
Ved brev af 4. og 5. august 2010 anmodede Kommissionen konkurrent nr. 1 og 2 om præciseringer, som blev givet ved brev af 10. og 15. september 2010. Ved brev af 20. september 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på dets bemærkninger, som Portugal fremkom med den 19. november 2010.
(8)
Ved brev af 17. september og 1. oktober 2010 udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger fra Portugal. Portugal svarede den 18. og 29. oktober 2010.
(9)
Ved brev af 13. oktober 2010 blev konkurrent nr. 1 og 2 anmodet om konkrete præciseringer af deres svar af henholdsvis 10. og 15. september 2010.
(10)
Ved brev af 21. juni og 28. oktober 2010 anmodede Kommissionen Portugal om supplerende oplysninger. Portugal svarede ved brev af 12. november.
(11)
Ved brev af 10. november 2010 fremsendte konkurrent nr. 1 præciseringer til sit brev af 15. september 2010. Den 12. november 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på bemærkninger, som Portugal frekom med den 19. november 2010.
(12)
Kommissionen anmodede Portugal om supplerende oplysninger ved brev af 30. november 2010. Portugal fremsendte sit svar ved brev af 20. december 2010.
(13)
Ved brev af 11. november 2010 anmodede Kommissionen Portugal om at fremlægge en cost-benefit-analyse af investeringsprojektet. Portugal fremsendte de ønskede oplysninger den 1. december 2010.
(14)
Ved brev af 6. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om Petrogals aktionærer.
(15)
Den 12. januar 2011 blev der afholdt et møde mellem de portugisiske myndigheder, Petrogals repræsentanter og Kommissionen. Ved brev af 25. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af de spørgsmål, der blev taget op på mødet (f.eks. markedsvurdering og støttens tilskyndende virkning).
(16)
Ved brev af 24. januar, 16. marts og 12. april 2011 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger om det potentielle kontrafaktiske scenarie for investeringsprojektet, som Portugal reagerede på ved brev af henholdsvis 7. februar, 4. april og 29. april 2011. Ved e-mail af 7. juni 2011 udbad Kommissionen sig oplysninger, som Portugal ikke havde fremsendt i tidligere breve. Ved e-mail af 9. juni 2011 og brev af 11. og 17. juni 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af disse spørgsmål.
(17)
Ved brev af 24. juni 2011 anmodede Kommissionen Portugal om at præcisere nogle manglende oplysninger om markedet for diesel. Portugal fremsendte disse oplysninger ved brev af 30. juni og 14. juli 2011. Ved brev af 20. juli 2011 indvilligede de portugisiske myndigheder i, at Kommissionen vedtager denne afgørelse på engelsk.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STATSSTØTTEN
2.1. Støttemodtageren
(18)
Modtageren af statsstøtten, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), er et datterselskab, som ejes 100 % af Galp Energia, SGPS, S.A. (i det følgende benævnt »Galp Energia«). De største aktionærer i Galp Energia er ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (i det følgende benævnt »Amorim Energia«) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (i det følgende benævnt »Parpública«)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (»CGD«) (18) (1 %) og andre (23,31 %). Galp Energia er holdingselskab for Galp Energia-koncernen (i det følgende benævnt »Galp«). Galp Energia er aktiv på markedet for olieprodukter (der omfatter raffinerings- og markedsføringsaktiviteter såsom engros- og detailsalg) samt på gasmarkedet.
(19)
Holdingselskabet blev oprindeligt oprettet den 22. april 1999 under navnet GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., primært med henblik på handel med olie og naturgas, og samlede to eksisterende selskaber, der var ejet af den portugisiske stat, og som kom under Galp Energias kontrol, nemlig Petrogal, der fokuserede på olieprodukter, og GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., der fokuserede på naturgas (19).
(20)
Galp Energias forretning omfatter også detail- og engrosmarkedsføring af raffinerede olieprodukter på Den Iberiske Halvø. Galp Energia er førende på det portugisiske marked (20) og er i fremvækst i Spanien.
(21)
Petrogal ejer de eneste to raffinaderier i Portugal. Raffinaderierne ligger i Sines og Matosinhos. Raffineringsvirksomheden omfatter alle raffinerings-, forsynings- og logistikaktiviteter. Petrogal er den største udbyder af olieprodukter i Portugal samt en af de største på Den Iberiske Halvø. Petrogal forvalter effektivt al import af råolie, og som led i importen af raffinerede produkter til Portugal forvalter det også 80 % af lagerkapaciteten for råolie og raffinerede produkter (21) og indtager en vigtig placering i Portugals logistikinfrastruktur for olieprodukter.
(22)
Petrogal har et omfattende produktsortiment, der omfatter benzin, diesel, jetfuel, fuelolie, naphtha, LPG, bitumen og flere aromatprodukter. Raffineringsvirksomheden er ansvarlig for forsyningen med olieprodukter til Petrogals detail-, engros- og LPG-markedsføringsafdelinger, til konkurrenter og udenlandske kunder og for driften af deres raffineringsanlæg og logistikværktøjer. Petrogal oplagrer og transporterer sine produkter ved hjælp af 100 % ejede lagerfaciliteter eller hertil knyttede logistikselskaber.
(23)
Figur 1 viser Petrogals ejerskab og kontrolrettigheder:
(24)
Den 29. december 2005 blev der undertegnet en aktionæraftale mellem Amorim Energia, ENI og Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), som CGD tilsluttede sig den 28. marts 2006 (i det følgende benævnt »aktionæraftalen«). Aktionæraftalen trådte i kraft den 29. marts 2006 for en periode på otte år. I henhold til artikel 20, stk. 1, litra c), i den portugisiske værdipapirkodeks tildeles stemmerettigheder, der er knyttet til Galp Energia-aktier, som ejes af parterne i aktionæraftalen, de andre parter gensidigt. Derfor anses Galp Energia for at være kontrolleret i fællesskab af de aktionærer, der er parter i aktionæraftalen.
(25)
Efter Portugals opfattelse følger det af aktionæraftalen, at aktionærerne, og navnlig ENI, ikke kan kontrollere og alene fastlægge strategier mellem deres egne raffineringsaktiviteter og Petrogals raffineringsaktiviteter.
2.2. Petrogals investeringsprojekt
(26)
Investeringsprojektet har til formål at rekonfigurere og udvide de eksisterende raffineringsenheder i Sines og Matosinhos, de eneste to raffinaderier, der findes i Portugal. Derudover har investeringsprojektet til formål at integrere de to raffinaderier bedre i hinanden og forbedre synergieffekterne mellem dem. Det åbner mulighed for at anvende sværere råolie.
(27)
Investeringsprojektet har primært til formål at øge produktionen af diesel på bekostning af benzin. Investeringsprojektet vil føre til, at øget brug af svær råolie vil mindske udgifterne til råmaterialer og gøre oprindelsen af den råolie, der skal forarbejdes, mere fleksibel.
(28)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Matosinhos går især ud på at etablere et nyt vakuumdestillationsanlæg til produktion af vakuumgasolie (VGO) og en ny visco-reduction-enhed (visbreaker) til mild termisk krakning af vakuumresterne.
(29)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Sines sigter mod at opføre et nyt hydrokrakningsanlæg, dvs. en enhed til hydrokrakning af vakuumgasolie med henblik på produktion af diesel og jetfuel. Ifølge investeringsprojektet vil hydrokrakningsenheden som råmateriale anvende vakuumgasolie og visbreaker-gasolie, der både fremstilles på raffinaderiet i Matosinhos og raffinaderiet i Sines, hvorved det nationale raffineringsudstyrs forarbejdningskapacitet udnyttes fuldt ud. Enheden vil behandle ca. […] tønder pr. dag og bruge ca. […] kiloton atmosfærisk rest pr. år som primært råmateriale.
(30)
Hydrokrakningsprodukterne (LPG, svær naphtha (22) og diesel) er […] hydrogeneret, hvilket sikrer en bedre kvalitet. Som følge af investeringsprojektet forventes det, at kun produktionen af diesel og svær naphtha vil stige.
(31)
Ifølge investeringsprojektet vil en del af den svære naphtha, der produceres i raffinaderiet i Sines, blive sendt til Matosinhos som råmateriale til Petrogals aromatanlæg (23), hvilket vil være et yderligere skridt i retning af øget integration mellem de to raffinaderier. Den øgede produktion af svær naphtha er en uundgåelig teknisk følge af omstillingsprojektet i Sines.
(32)
Arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt i 2008 (den første ordre blev afgivet den 14. marts 2008 som resultat af bestyrelsens beslutning af 5. marts 2008), og skulle afsluttes senest den 31. december 2010. Anlægget forventes at være oppe på fuld produktionskapacitet i 2011.
2.3. Et enkelt investeringsprojekt
(33)
Portugal foreslår, at investeringsprojektet til trods for den geografiske afstand mellem de to raffinaderier (ca. 450 km, der skal dækkes ved søtransport) betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (24) (i det følgende benævnt »retningslinjerne«). De portugisiske myndigheder bekræfter, at Petrogal ikke har modtaget statsstøtte i de tre år, der gik forud for påbegyndelsen af det anmeldte investeringsprojekt.
2.4. Omkostningerne ved investeringsprojektet
(34)
Investeringen i Sines udgør en investeringsomkostning til en nominel værdi af […] EUR. Raffinaderiet i Sines vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi), hvilket giver en støtteintensitet på 16 %. Med hensyn til raffinaderiet i Matosinhos beløber investeringen sig til […] EU (nominel værdi), og raffinaderiet vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 13 %.
(35)
De støtteberettigede udgifter til investeringsprojektet udgør 974 064 894 EUR i nutidsværdi (1 058 934 146 i nominel værdi) og består udelukkende af udstyr (ingen jord eller bygninger). Støttebeløbet for begge raffinaderier udgør 121 091 314 EUR i nutidsværdi (160 484 007 EUR i nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 12,43 %. Fordelingen af de støtteberettigede udgifter på de enkelte år fremgår af tabel 1:
Tabel 1
Støtteberettigede omkostninger (i EUR)
2007
2008
2009
2010
I alt
Materielle aktiver
[…] (25)
[…]
[…]
[…]
1 058 934 146
2.5. Finansiering af investeringsprojektet
(36)
Petrogal planlægger at finansiere dette investeringsprojekt med egne midler ud over den statsstøtte, som det har ansøgt om (160 484 007 EUR i nominel værdi). Der er ikke kalkuleret med andre statsstøttemidler til finansieringen. Der ydes også lån til investeringsprojektet fra Den Europæiske Investeringsbank på i alt 500 mio. EUR, som blev godkendt i 2009. Støttemodtagerens egetbidrag til de støtteberettigede udgifter udgør 36 %.
2.6. Regionalt støtteloft
(37)
I overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort for 2007-2013 (26) er regionerne Alentejo og Norte, hvor henholdsvis raffinaderiet i Sines og raffinaderiet i Matosinhos ligger, berettiget til regionalstøtte i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med lofter over den regionale investeringsstøtte til store virksomheder på henholdsvis 40 % og 30 % bruttostøtteækvivalent.
2.7. Bidrag til regionaludviklingen
(38)
Investeringsprojektet forventes at føre til skabelse af ca. 150 direkte arbejdspladser og 450 indirekte arbejdspladser i begge regioner. Endvidere vil der ifølge oplysningerne fra Portugal blive skabt ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
2.8. Støtteform
(39)
Statsstøtten skal ydes som ad hoc-støtte, der blev udformet i henhold til bestemmelserne i en udløbet støtteordning (nr. 97/1999) baseret på lovdekret nr. 409/99 af 15. oktober 1999.
(40)
Som følge af det portugisiske ministerråds beslutning af 6. marts 2008 blev der den 10. marts 2008 undertegnet to aftaler mellem den portugisiske regering, Petrogal og Galp Energia med henblik på ydelse af statsstøtte. De to aftaler var: »aftale om ydelse af skattefordele« og »investeringsaftalen« (i det følgende benævnt »støtteaftalerne«).
(41)
Ifølge de undertegnede aftaler skulle der indrømmes en skattelettelse, som var knyttet til færdiggørelsen af investeringsprojektet. Støtten ville blive ydet i form af en skattelettelse, der skulle fratrækkes i fremtidige betalinger af selskabsskat. Størrelsen af skattelettelsen ville blive beregnet af de portugisiske myndigheder som en procentdel af den støtteberettigede investering. Skattelettelsen ville kun blive anvendt i forbindelse med skatter, som er genereret af investeringsprojektet. Såfremt skattelettelsen ikke kunne fratrækkes fuldt ud, kunne en eventuel skattelettelse fortsat fratrækkes indtil aftalens udløb (dvs. den 31. december 2016).
2.9. Støttebeløb
(42)
Portugal agter at yde regional støtte til en nominel værdi af 160 484 007 EUR, som skal tildeles fra 2011. Tabel 2 nedenfor, som de portugisiske myndigheder har tilvejebragt, viser den nøjagtige tidsplan for ydelsen af støtten.
Tabel 2
År
Anslået skattepligtig indkomst
Skatter
Udnyttelse af skattelettelsen (27)
2008
2009
2010
2011
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
160 484 007
(43)
Portugal bekræftede, at støtten til investeringsprojektet ikke ville blive kumuleret med støtte, der er modtaget for de samme støtteberettigede omkostninger fra andre lokale, regionale og nationale kilder eller EU-kilder.
(44)
Derudover ydes støtten på den betingelse, at Petrogal viderefører investeringerne i de støtteberettigede regioner for en periode på mindst fem år fra afslutningen af investeringsprojektet.
(45)
Portugal bekræftede, at ydelsen af støtten finder sted under forudsætning af Kommissionens godkendelse.
(46)
Petrogal ansøgte om statsstøtte til investeringsprojektet den 22. januar 2007. Den 23. januar 2007 bekræftede de portugisiske myndigheder skriftligt over for Petrogal, at investeringsprojektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser for støtteberettigelse, der var fastsat i »skatteordningen«, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(47)
Portugal forpligtede sig til ikke at overskride det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der er fastsat i denne beslutning, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
2.10. Almindelige bestemmelser
(48)
Portugal forpligtede sig til:
-
inden to måneder efter ydelsen af støtten at fremsende en kopi af det dokument, der er sendt til Petrogal med meddelelse om støtteaftalernes ikrafttræden
-
hvert femte år regnet fra datoen for Kommissionens godkendelse af støtten at fremsende en foreløbig rapport (med oplysninger om de udbetalte støttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalen og om andre investeringsprojekter i samme virksomhed/anlæg)
-
at fremsende en detaljeret endelig rapport senest seks måneder efter ydelsen af den sidste støttetranche, baseret på den anmeldte betalingsplan.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(49)
Kommissionen gav i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel traktatens 108, stk. 2 (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«) udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten var forenelig med bestemmelserne i retningslinjerne. I den henseende gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl med hensyn til de spørgsmål, der er nævnt i betragtning 50-64.
3.1. Overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser
(50)
I punkt 34 i retningslinjerne beskrives standardkategorierne af en initialinvestering som »en investering i materielle og immaterielle aktiver« i forbindelse med:
-
oprettelse af en ny virksomhed
-
udvidelse af en eksisterende virksomhed
-
diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter
-
en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces.
Erstatningsinvesteringer, der ikke opfylder nogen af disse betingelser, er udtrykkeligt udelukket fra definitionen af initialinvestering.
(51)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet, der har til formål at modernisere og integrere de to raffinaderier bedre i hinanden, øge produktionen af diesel (og sideløbende hermed naphtha) og samtidig nedsætte produktionen af benzin, kunne betragtes som en initialinvestering. Kommissionen fandt, at investeringsprojektet ikke udgjorde en investering i en ny virksomhed eller en diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter. Det kunne dog anses for at omfatte visse aspekter af »udvidelse« og »fundamental ændring af produktionsprocessen«.
(52)
Kommissionen påpegede i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at eftersom støtteforanstaltningen skal vurderes som ad hoc-støtte, skulle Portugal godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi som omhandlet i punkt 10 i retningslinjerne.
(53)
Kommissionen gav i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren navnlig udtryk for tvivl om, hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejer de sektorspecifikke virkninger af støtten (en støtte på 160 mio. EUR, der kun skaber 150 direkte arbejdspladser).
(54)
I den forbindelse påpegede Kommissionen, at der var grund til at betvivle nødvendigheden af støtten, da investeringsprojektet, som det tydeligt fremgår af Petrogals regnskaber for 2008, indgår i selskabets industrielle strategi og sandsynligvis vil blive gennemført i et kontrafaktisk scenarie uden støtte. Kommissionen påpegede, at støtten ikke syntes at være nødvendig for gennemførelsen af investeringen (hvormed arbejdet blev påbegyndt i 2008), og at Petrogal kunne have overvejet at placere investeringen andre steder. Unødvendig støtte vil sandsynligvis ikke bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning.
(55)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt de formelle krav om tilskyndende virkning i punkt 38 i retningslinjerne er opfyldt. I forbindelse med ad hoc-støtte burde den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse, om ydelse af støtte, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(56)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet med forbehold af en detaljeret undersøgelse var berettiget til statsstøtte, nu også opfyldte kravene i punkt 38 i retningslinjerne.
3.2. Vurdering af støtten ud fra bestemmelserne om støtte til store investeringsprojekter
(57)
Portugal anmeldte investeringsprojektet vedrørende de to raffinaderier som et enkelt investeringsprojekt. I henhold til punkt 60 i retningslinjerne betragtes en initialinvestering som et enkelt investeringsprojekt, når det er økonomisk udeleligt under hensyn til de tekniske, funktionelle og strategiske forbindelser og den umiddelbare geografiske placering.
(58)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl i betragtning af afstanden mellem de to raffinaderier. Hvis investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville det endvidere indebære anvendelse af et tilpasset regionalt loft på grundlag af gradueringsprocenten i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(59)
Kommissionen rejste i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivl om vurderingen af støtten på baggrund af bestemmelserne i disse to punkter i retningslinjerne.
(60)
Kommissionen var især ikke i stand til at konkludere noget om de relevante produkter, der er berørt af investeringsprojektet. Det er fortsat uklart, om produkterne udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om andre produkter fra raffineringsaktiviteterne også bør tages i betragtning. Mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt, jf. punkt 69 i retningslinjerne, skal tages i betragtning.
(61)
Kommissionen rejste tvivl om det relevante produktmarked og om, hvorvidt det kan betragtes som ab raffinaderi for både diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder.
(62)
Kommissionen rejste tvivl om, hvorvidt de relevante geografiske markeder for de pågældende produkter skulle defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde).
(63)
Kommissionen var endvidere i tvivl om, hvorvidt Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på under 25 % af det relevante marked, jf. punkt 68a) i retningslinjerne.
(64)
Endelig var Kommissionen i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, for så vidt angår alle de pågældende produkter, i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert af de relevante markeder beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald, hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år ligger over den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR betragter investeringsprojektet som væsentligt med hensyn til at sætte gang i den portugisiske økonomi og som en måde at styrke den europæiske konkurrenceevne i den petrokemiske sektor og raffinaderisektoren på. Hvis investeringsprojektet ikke kunne afsluttes, eller hvis den nødvendige økonomiske støtte til dets færdiggørelse ikke var til stede, kunne dette få alvorlige konsekvenser for den petrokemiske produktionskædes uafhængighed og støtten til den.
(66)
Den nye PTA-produktionsenhed (renset terephthalsyre), som Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., der er et spansk datterselskab af La Seda de Barcelona S.A), har planlagt i Sines, vil øge kravene til La Sedas naphthaproduktion betydeligt. Derfor er den øgede produktion af naphtha i Petrogals hydrokrakningsenhed afgørende for gennemførelsen af La Sedas investering, der anslås til ca. 400 mio. EUR.
(67)
Ifølge AIPQR vil investeringsprojektet reducere underskuddet af diesel på europæisk plan.
(68)
AIPQR betragter Petrogals bidrag som afgørende i henseende til at virkeliggøre og fremme udviklingen af centret for konkurrenceevne og teknologi under raffineringsindustrien, den petrokemiske industri og andre industrisektorer som led i Portugals strategi for fremme af industrier, som er af central betydning for den nationale og regionale økonomi.
(69)
Ifølge AIPQR er den diesel, der opnås ved hydrokrakning, af bedre kvalitet, hvilket sikrer en mere effektiv forbrænding og mindsker forurenende stoffer i udstødningsemissionerne. Kvaliteten af dieselprodukterne samt den energieffektivitet, der skulle blive opnået med investeringsprojektet, vil gøre det muligt at opfylde Petrogals energieffektivitetsplan for 2008-2011.
(70)
AIPOR finder endvidere, at investeringsprojektet, betragtet under ét, vil bidrage til social og økonomisk bæredygtighed både i Matosinhos-regionen og Sines-regionen og på nationalt plan.
4.2. Bemærkninger fra Associação para a eficiência energética (i det følgende benævnt »COGEN«)
(71)
Investeringsprojektet er relevant, fordi det giver større forsyningsfleksibilitet og øget autonomi for diesel.
(72)
Ifølge COGEN vil investeringsprojektet skabe store muligheder for teknologisk innovation og skabe ca. 150 direkte arbejdspladser og ca. 500 indirekte arbejdspladser på mellemhøjt niveau, som alle er varige.
(73)
Ud fra en energimæssig synsvinkel finder COGEN, at omstillingsprojekterne for begge raffinaderier vil muliggøre energibesparelser på 14 %. COGEN fremhæver endvidere, at investeringsprojektet også vil muliggøre en anden type investering, som ikke er omfattet af investeringsprojektet - nemlig installering af to 82 MW kraftvarmeenheder, én på hvert raffinaderi - hvilket vil føre til en kapacitetsforøgelse på ca. 12 % inden for denne teknologi i Portugal.
4.3. Bemærkninger fra Confederação da Indústria Portuguesa (i det følgende benævnt »CIP«)
(74)
CIP finder, at investeringsprojektet tilgodeser situationen i Portugal, der er kendetegnet ved:
i)
et misforhold mellem forbruget af diesel til biler og Portugals eksisterende forarbejdningskapacitet, hvilket har resulteret i et kronisk behov for stor import af diesel og salg af overskydende benzin i udlandet
ii)
overskud af fuelolie fremadrettet, fordi fuelolie ikke længere anvendes til elektricitetsfremstilling, og fordi der i det portugisiske nationale program vedrørende klimaændringer er truffet foranstaltninger, som tilskynder til ikke at anvende fuelolie i industrien generelt
iii)
internationale markedstendenser, der er knyttet til en stigning i købet af sværere og mere syreholdige fraktioner af råolie, hvilket skulle give større fleksibilitet med hensyn til valget af råolie
iv)
bidrag til forsyningssikkerheden.
(75)
CIP finder, at investeringsprojektet vil øge energieffektiviteten på begge raffinaderier væsentligt i overensstemmelse med de tilsagn, som Portugal har givet EU om at øge den europæiske energieffektivitet med 10 %.
(76)
CIP finder, at den planlagte skabelse af ca. 150 arbejdspladser til højtuddannede og 450 indirekte varige arbejdspladser vil bidrage betydeligt til Portugals økonomiske udvikling. Det vil sætte gang i den lokale økonomi i de pågældende regioner, hvor BNP pr. indbygger er lavere end landsgennemsnittet, og føre til skabelse af rundt regnet 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
4.4. Bemærkninger fra União Geral de Trabalhadores (i det følgende benævnt »UGT«)
(77)
UGT mener, at investeringsprojektet vil fremme den regionale udvikling og indvirke positivt på den økonomiske udvikling og sociale og territoriale sammenhængskraft i de pågældende regioner. De pågældende regioner er kendetegnet ved høj arbejdsløshed, ved en erhvervsstruktur med ringe spredning, og ved et BNP pr. indbygger, der ligger under landsgennemsnittet. Investeringsprojektet vil påvirke industristrukturen i begge regioner og i Portugal som helhed væsentligt, da der vil blive udviklet aktiviteter i både de foregående og efterfølgende produktionsled, navnlig på områder som maskinindustri, bygge- og anlægsvirksomhed, elektricitetsfremstilling, ja endog handels- og restaurationsvirksomhed.
(78)
UGT finder, at investeringsprojektet vil skabe flere og bedre arbejdspladser, navnlig på et tidspunkt, hvor arbejdsløsheden vokser på grund af den økonomiske og sociale krise. Det er tanken, at investeringsprojektet direkte vil skabe 150 arbejdspladser i begge raffinaderier, heraf mange for højtuddannede. Derudover forventes der at blive skabt 450 indirekte arbejdspladser, mens der vil blive skabt 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden. Investeringsprojektet vil bidrage til bevarelsen af ca. 2 050 eksisterende arbejdspladser, som kunne komme i fare uden investeringsprojektet.
(79)
UGT finder endvidere, at investeringsprojektet vil medvirke til at opfylde strenge miljø- og sikkerhedsstandarder, da raffinaderierne vil blive udstyret med mere miljøvenlig teknologi.
(80)
Ifølge UGT er investeringsprojektet meget vigtigt for forbedringen af Portugals utilstrækkelige raffinerings- og produktionskapacitet for diesel. Den eksisterende raffineringskapacitet er helt klart for lille til at dække den indenlandske efterspørgsel, hvilket gør Portugal mere afhængigt af import af diesel fra andre lande (og dermed øger de strategiske risici). Et fald i importen af diesel ville også reducere det nuværende handelsunderskud, der i vid udstrækning skyldes energiregnskabet.
(81)
Endelig bemærker UGT, at investeringsprojektet ikke blot er vigtigt for Portugal, men også for EU, da dets sigte er at udvikle en grønnere og mere bæredygtig økonomi.
4.5. Bemærkninger fra Matosinhos kommune (i det følgende benævnt »CMM«)
(82)
CMM finder, at jobskabelsen har stor betydning for området. Takket være skabelsen af kvalificerede arbejdspladser med lønninger over det regionale gennemsnit vil raffinaderiet i Matosinhos bidrage til at øge købekraften i området og i regionen. Det vil fortsat have stor betydning for den regionale bruttoværditilvækst, der er resultatet af raffinaderiets aktivitet, og den aktivitet, der udføres af hundredvis af små og mellemstore handels- og industrivirksomheder, navnlig fordi regionen har en arbejdsløshed på ca. 13 % (over landsgennemsnittet). Ifølge CMM er investeringsprojektet af afgørende betydning for regionen, både økonomisk og socialt.
4.6. Bemærkninger fra Sines kommune (i det følgende benævnt »CMS«)
(83)
CMS er overbevist om den betydning, som de nye produktionsenheder i raffinaderiet i Sines har for udviklingen af den lokale og regionale økonomi. Dette vil indvirke positivt på regionens sociale udvikling som følge af skabelsen af kvalificerede arbejdspladser og skabelsen af flere og bedre små og mellemstore virksomheder.
4.7. Bemærkninger fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (i det følgende benævnt »CGTP«)
(84)
Ifølge CGTP får investeringsprojektet meget positive miljøvirkninger og er vigtigt for Portugals regionale udvikling, da
i)
det vil gøre det muligt at tilbyde en større spredning af produkter af bedre kvalitet til den nationale organisk-kemiske industri og til eksport. Derfor vil investeringsprojektet bidrage positivt til nyttiggørelsen af fremstillingsindustriens specialiseringsprofil
ii)
det vil skabe hundredvis af varige arbejdspladser og nogle tusinde midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen, primært i regioner, som har nogle af de højeste arbejdsløshedstal i Portugal
iii)
det vil udvikle den lokale økonomi på bolig- og handelsområdet og inden for hotelbranchen blandt mange andre økonomiske aktiviteter.
4.8. Bemærkninger fra Associação Industrial Portuguesa (i det følgende benævnt »AIP«)
(85)
AIP påpeger, at investeringsprojektet på afgørende vis vil bidrage til øget velstand i Norte-regionen og Alentejo-regionen.
(86)
Norte-regionen, der har en arbejdsløshed på 11,6 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009), er på nuværende tidspunkt den portugisiske region, som har den højeste arbejdsløshed, navnlig langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I den nuværende sociale krisesituation udgør skabelsen af 500 direkte arbejdspladser og 200 varige indirekte arbejdspladser samt ca. 2 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen et stort bidrag for regionen.
(87)
Alentejo-regionen er på nuværende tidspunkt en af de portugisiske regioner, der har den højeste arbejdsløshed - 10,2 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009) - og en høj langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I denne situation vil skabelsen af 100 direkte arbejdspladser og 250 varige indirekte arbejdspladser plus ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen udgøre et stort bidrag for regionen.
4.9. Bemærkninger fra konkurrent nr. 1
4.9.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(88)
Ifølge konkurrent nr. 1 kan investeringsprojektet blot betragtes som en »udvidelse af en eksisterende virksomhed«, jf. punkt 34 i retningslinjerne. Investeringsprojektet kan ikke betragtes som et enkelt projekt, fordi investeringens anlægsaktiver ville være »økonomisk delelige«, jf. punkt 60 i retningslinjerne. Raffinaderierne i Sines og Matosinhos ligger jo geografisk langt fra hinanden. Ifølge investeringsprojektet skal der klart foretages en særskilt investering for hvert raffinaderi. Raffinaderierne kan vælge at få vakuum- og visbreaking-enheder, men ingen hydrokrakningsenhed, eller omvendt. Investeringen i raffinaderierne er derfor ikke nødvendigvis direkte forbundet. Under alle omstændigheder kunne raffinaderierne fungere selvstændigt uden nogen form for integration. Endvidere kunne raffinaderiet i Matosinhos sælge sin produktion af vakuumgasolie på de internationale markeder, og hydrokrakningsenheden i Sines kunne blive forsynet med importeret vakuumgasolie.
(89)
Portugal nævnte kun direkte og indirekte jobskabelse som investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen. Det er derfor umuligt at godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi, og at det opfylder målet om økonomisk sammenhængskraft (28). Det er vanskeligt at acceptere, at en udgift på over én million EUR pr. direkte skabt arbejdsplads kan betragtes som et ekstraordinært bidrag til regionaludviklingen. I den henseende sammenlignes forholdet mellem støttebeløbet og antallet af direkte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet med tidligere kommissionsbeslutninger (der er vist i en tabel med en oversigt over det tilsvarende tal i forbindelse med tidligere kommissionsbeslutninger). Konkurrent nr. 1 finder endvidere ikke, at investeringsprojektet er forbundet med et påstået markedssvigt.
(90)
Med hensyn til det formelle krav om tilskyndende virkning modtog Petrogal aldrig en hensigtsskrivelse fra Portugal, inden arbejdet blev påbegyndt. Derfor konkluderer konkurrent nr. 1, at støtten ikke er i overensstemmelse med punkt 38 i retningslinjerne.
(91)
Ud fra en økonomisk vurdering er konkurrent nr. 1 af den opfattelse, at støtten ikke opfylder nødvendighedskriterierne og ikke har en tilskyndende virkning. Investeringsprojektet er en produktiv investering, hvis økonomiske drivkraft er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Det er en investering som reaktion på den naturlige udvikling i efterspørgslen efter diesel. Alle andre aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i raffinaderier uden statsstøtte. Derfor viser kendsgerningerne, at investeringsprojektet ville være blevet gennemført under alle omstændigheder, hvilket ikke er i overensstemmelse med punkt 22 i Kommissionens meddelelse af 24. juni 2009 (29) (»meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser«).
(92)
Ifølge konkurrent nr. 1 er de pågældende produkter:
-
diesel (der er et slutprodukt)
-
naphtha (der er et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne); derfor skal petrokemiske produkter, der er afledt af naphtha, også betragtes som berørte produkter (produkter, der anses for at være berørt)
-
restprodukter fra hydrokrakning (såfremt hydrokrakningsenheden ikke er udstyret med et genvindingsanlæg).
- Diesel
(93)
Ifølge konkurrent nr. 1 er Petrogal den eneste markedsaktør, som har en raffineringskapacitet for råolie i Portugal. Petrogal forsyner sine konkurrenter på dette marked. Petrogal kontrollerer de største import- og lagerfaciliteter for benzin og diesel. Petrogal har det største net af servicestationer i Portugal. Petrogal har en dominerende stilling eller i det mindste en stærk markedsposition på et stort antal markeder for olieprodukter i Portugal. Konkurrent nr. 1 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også konkurrencesituationen på detail- og engrosmarkedet for diesel.
- Naphtha
(94)
Med hensyn til naphtha finder konkurrent nr. 1 også, at det relevante produktmarked, der skal vurderes, ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men at man også bør tage aktiviteter i de efterfølgende produktionsled i betragtning.
(95)
Med hensyn til det relevante geografiske marked er andelen af den samlede import og eksport af diesel i forhold til det samlede salg af diesel i Portugal for lille til at begrunde valget af det regionale marked som det relevante marked. Konkurrent nr. 1 finder, at det portugisiske marked er det relevante geografiske marked.
(96)
Ifølge konkurrent nr. 1 bør ENI's aktiviteter på de berørte produktmarkeder tages i betragtning, da det, såfremt et selskab kan udøve bestemmende indflydelse på et andet selskabs salgspolitik, er nødvendigt at se på de to selskabers kombinerede markedsandel på de relevante markeder.
(97)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at den markedsandel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, er væsentligt overskredet. Derfor har den støtte, der ydes gennem investeringsprojektet, til formål at yde tilskud til den dominerende markedsaktør og gøre det muligt for denne at opretholde og øge sin markedsposition. Konkurrencen vil blive alvorligt berørt, og støtten vil fordreje de relevante markeder betydeligt.
(98)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at støtten udgør driftsstøtte, som kan styrke en dominerende aktørs markedsposition på de relevante markeder. Støtten har ingen tilskyndende virkning. Under alle omstændigheder opvejer støttens negative virkninger de mulige positive virkninger, den måtte have.
4.9.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 15. september og 10. november 2010 (som svar på Kommissionens spørgsmål af 5. august og 13. oktober 2010)
(99)
Der blev gennemført tilsvarende investeringsprojekter på fire raffinaderier (La Rabida, Castellón, Cartagena og Bilbao) med samme mål, nemlig at øge aktivernes rentabilitet gennem installation af nye omstillingsenheder, der maksimerer udbyttet af mellemdestillater, mindsker produktionen af fuelolie og forarbejder sværere råolie. Konkurrent nr. 1 henviser også til tilsvarende investeringsprojekter i Italien (raffinaderierne i Sannazzaro and Taranto, der gennemføres af ENI), i Tyskland (Bayernoil), i Litauen (Mazeikiu Nafta) og i Belarus (Slavneft).
(100)
Konkurrent nr. 1 oplyser, at man ikke er bekendt med en mulig benchmark for forrentningen af sådanne investeringer i sektoren: Investeringsprojekters rentabilitet afhænger normalt af hvert selskabs kapitalomkostninger og andre aspekter. Konkurrent nr. 1 finder, at den tilnærmelsesvise forrentning i raffinaderisektoren bør være på mindst 10 % i den periode, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet.
(101)
Konkurrent nr.1 henviser i generelle vendinger til eksistensen af importhindringer i forbindelse med det relevante geografiske marked. Ifølge konkurrent nr. 1 er hovedproblemet i Portugal Petrogals dominerende stilling på markedet, hvor det kontrollerer 100 % af raffineringskapaciteten i Portugal og dermed de vigtigste import- og eksportterminaler. Konkurrent nr. 1 hævder endvidere, at Petrogal indtager en dominerende stilling i henseende til lagerkapaciteten for produkter, som visse uafhængige kilder (30) vurderer til 90 % af markedet. Dette gør det muligt for Petrogal at opnå en andel af detailsalget på ca. 45 % og en andel af engrossalget på 80 % af det portugisiske marked.
(102)
Med hensyn til Kommissionens spørgsmål om, hvorvidt der var nægtet adgang til Petrolgals lagerkapacitet, var konkurrent nr. 1 ikke i stand til at beskrive en sådan situation.
(103)
Konkurrent nr. 1 finder, at der er begrænsninger i lagerkapaciteten i Portugal, og at lageromkostningerne er højere i Portugal end i andre lande, såsom Spanien og Italien, for tilsvarende anlæg eller transaktioner (ca. 25 % højere).
(104)
Ifølge konkurrent nr. 1 er der ingen nævneværdige forskelle mellem priserne på importeret diesel og benzin og prisen på diesel købt af Petrogal, da priserne er indekseret efter internationale priser plus logistikomkostninger.
4.10. Bemærkninger fra konkurrent nr. 2
4.10.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(105)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet øge Petrogals dieselproduktionskapacitet med ca. 2,5 mio. ton og gøre Portugal til storeksportør af diesel fra at være en lille importør.
(106)
Konkurrent nr. 2 er i tvivl om nødvendigheden af støtten, da Petrogal tilhører et stort selskab, som besiddes og kontrolleres af ENI. Petrogal er et rentabelt selskab, som har foretaget betydelige investeringer såvel i foregående produktionsled i raffinaderier i Brasilien og Angola som i efterfølgende produktionsled med henblik på at udvide sit distributionsnet i Spanien. Det indtager en privilegeret stilling i Portugal, da det ejer de eneste to raffinaderier.
(107)
Petrogal er vertikalt integreret og det største selskab, der udbyder olieprodukter i Portugal, og den tredje største konkurrent på Den Iberiske Halvø.
(108)
Ifølge konkurrent nr. 2 opfylder statsstøtten ikke de formelle krav om støttens tilskyndende virkning, jf. punkt 38 i retningslinjerne. Investeringsprojektet er en rentabel forretning i sig selv, der opfylder Petrogals mellemfristede strategiske mål, som således vil blive gennemført under alle omstændigheder.
(109)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet bidrage til at dække den stigende indenlandske efterspørgsel efter diesel, gøre det muligt for Petrogal at blive nettoeksportør til andre markeder (f.eks. Frankrig og Spanien) og øge Petrogals raffineringsmargin.
(110)
Konkurrent nr. 2 finder, at nødvendigheden af støtten skal vurderes på baggrund af bestemmelserne i afsnit 2.3 i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser.
(111)
Konkurrent nr. 2 henviser til den rapport fra PFC Energy, der er nævnt i fodnote 31, ifølge hvilken Petrogals investeringsprojekt allerede var en realitet i 2006. Investeringsprojektet kunne kun gennemføres i Matosinhos-regionen og Sines-regionen (ikke fordi disse regioner er støtteberettigede områder, men fordi raffinaderierne ligger dér).
(112)
Endelig finder konkurrent nr. 2, at investeringen i rekonfigurationen af de eksisterende raffinaderier pr. definition ikke kunne foretages andre steder.
(113)
Konkurrent nr. 2 fremsendte kun bemærkninger vedrørende diesel.
- Salg ab raffinaderi
(114)
Konkurrent nr. 2 forklarer, at selv om der ikke er nogen retlige hindringer for importen, er denne stærkt betinget (om ikke begrænset) af en række fysiske faktorer (mangel på importlagerfaciliteter, deres placering og ejerskab, begrænsningerne i det sekundære logistiske net) og faktorer i relation til markedsstrukturen (mulighed for at fastsætte priserne ab raffinaderi).
- Engrossalg
(115)
De øvrige portugisiske markedsaktører tegner sig for 90 % af den samlede mængde diesel, der importeres, hvilket volder dem store vanskeligheder som nævnt i den portugisiske konkurrencemyndigheds rapport med titlen »Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal« (31) (i det følgende benævnt »myndighedens rapport«). Konkurrent nr. 2 er af den opfattelse, at alle disse faktorer gør det portugisiske marked mere lukket end tilsvarende markeder i andre lande.
(116)
Konkurrent nr. 2 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også distributions- og salgskanaler (detail- og engrossalg). Investeringsprojektet vil øge produktionen med 2,5 mio. tons pr. år og gøre Portugal til et land med et årligt overskud på 1,6 mio. tons diesel plus 0,5 mio. ton biodiesel pr. år fra raffinaderiet i Sines.
- Engros- og detailsalg
(117)
Ifølge myndighedens rapport betragtes dette salgsniveau som niveau 2 i dieseldistributionsstrukturen. Dieselprisen vil afhænge af købsprisen på raffinaderiet eller ved import med tillæg af transport- og lageromkostninger samt fortjeneste.
(118)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal også konkurrerer på distributionsniveau, hvor det har en klar konkurrencefordel: En eventuel støtte, der ydes for at reducere Petrogals omkostninger i forbindelse med produktion diesel, ville styrke dets dominerende stilling på det portugisiske marked (51 % på engrosmarkedet og 37 % på detailmarkedet).
(119)
Konkurrent nr. 2 finder, at det relevante geografiske marked højst bør være det iberiske marked. Det relevante geografiske marked kunne kun være EØS-markedet, hvis dieselimporten effektivt konkurrerede med diesel raffineret i Portugal (dvs. ud fra den antagelse, at der ikke er nogen retlige eller økonomiske hindringer for adgang).
(120)
Støtte til investeringen vil berøre Petrogals konkurrenter på det iberiske marked, da raffinaderier i Spanien foretog tilsvarende investeringer (med meget tilsvarende strategiske mål) uden støtte.
(121)
Såfremt engros- og detailsalget betragtes som en del af det relevante produktmarked, ligger Petrogals markedsandel på de nationale og lokale markeder et godt stykke over den tærskel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, og der bør ikke ydes støtte.
(122)
Ifølge konkurrent nr. 2 er engrosmarkederne for benzin og diesel stærkt koncentreret (de fire førende markedsaktører har en markedsandel på over 95 %), sådan som den portugisiske konkurrencemyndighed har påpeget i sin rapport.
(123)
Petrogal har en anslået andel af engrosmarkedet for diesel i Portugal på mellem 35 % og 45 % udtrykt i mængde. Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet resultere i en yderligere produktionskapacitet på 2,5 mio. tons, og når dette projekt betragtes i sammenhæng med de andre projekter, som Petrogal har gennemført, bliver Petrogal ikke blot i stand til at dække den indenlandske efterspørgsel på det portugisiske dieselmarked, men også til at eksportere tæt ved 2 mio. tons diesel til nabolandene (Spanien og Frankrig).
4.10.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 10. september 2010 som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger af 4. august 2010.
(124)
Konkurrent nr. 2 oplyser, at der ikke er fastsat nogen benchmark for forrentningen på sektorniveau, da selskaberne har deres egen målforrentning, og da disse forrentninger kan variere afhængigt af det enkelte investeringsprojekts karakteristika. Konkurrent nr. 2 har fremlagt en liste over fem raffinaderier, som gennemførte tilsvarende investeringsprojekter for over 6 mia. EUR i alt, uden statsstøtte.
(125)
Konkurrent nr. 2 påpeger, at lagerkapaciteten og havnefaciliteterne er begrænsede. Derfor foregår sendinger til Portugal i mindre mængder, hvilket fører til højere distributionsomkostninger, som indvirker på den endelige fortjeneste ved salg i detail- og engrosleddet.
(126)
Med hensyn til lagerfaciliteter oplyser konkurrent nr. 2, at anlæggene normalt benyttes af ejeren (som f.eks. Petrogal) til egne formål. Med hensyn til lagerfaciliteter tilhørende tredjeparter er der kun lille lagerkapacitet til rådighed på grund af eksisterende langtidskontrakter, som allerede er indgået med andre aktører.
(127)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal har en fordel, hvad angår salgsprisen for diesel i forhold til dets konkurrenter, som anslås til ca. 3-5 USD pr. ton, på grund af dets dominerende stilling på markedet for lagerfaciliteter.
5. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
5.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(128)
Portugal præciserer, at mødet mellem de portugisiske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 11. marts 2009. Portugal anfører, at investeringsprojektet ikke er et erstatnings- eller opgraderingsprojekt, men et omstillingsprojekt, som indebærer en effektiv ændring af raffineringsprocessen med henblik på bedre at imødekomme den stigende efterspørgsel efter diesel. Portugal tilføjer, at EIB vil stille finansiering til rådighed, og at støtten i form af en skattelettelse vil blive ydet fra 2011. Portugal finder også, at vurderingen af investeringsprojektet som en ad hoc-støtte ikke bør føre til en stramning af vurderingsreglerne. Aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen, der er indgået mellem Portugal og støttemodtageren, er nemlig betinget af, at Kommissionen træffer en positiv afgørelse. Eftersom aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen allerede blev fremsendt til Kommissionen i anmeldelsesfasen, foreslår Portugal, at der fremsendes en administrativ skrivelse - idet aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen som omhandlet på side 8 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, vedlægges som bilag til denne skrivelse - med oplysning om disse aftalers ikrafttræden.
5.1.1. Bemærkninger vedrørende investeringsprojektet
(129)
Det er Portugals opfattelse, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering, der henhører under følgende kategorier: udvidelse af en eksisterende virksomhed eller fundamental ændring af produktionsmetoden.
(130)
Ifølge Portugal vil den nye vakuumdestillationsenhed og den nye hydrokrakningsenhed gøre det muligt at producere større mængder diesel og dermed tilpasse dieselproduktionen til markedets behov. En sådan tilpasning er ikke mulig med raffineringssystemets eksisterende konfiguration, der kun giver meget lille fleksibilitet til at ændre produktionen fra benzin til diesel.
(131)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enhed i Matasinhos, den nye hydrokrakningsenhed i Sines og de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder vil fungere samtidigt. Portugal finder derfor, at investeringsprojektet er en udvidelse af produktionssystemet med en fundamental ændring af produktionsprocessen.
(132)
De portugisiske myndigheder forklarer, at den nye proceskonfiguration vil styrke den driftsmæssige og funktionelle komplementaritet mellem de to raffinaderier: vakuumgasolie […] vil blive transporteret fra Matosinhos til Sines, og svær naphtha […] vil blive transporteret fra Sines til Matosinhos. Investeringsprojektet finder sted i et integreret raffineringssystem: Raffinaderierne i Sines og Matosinhos er udelelige, navnlig i henseende til at optimere dieselproduktionen. Kun det geografiske kriterium (»den umiddelbare geografiske placering«) overholdes ikke. En opdeling af investeringsprojektet i to dele ville dog være kunstig, da det er teknisk, funktionelt og strategisk udeleligt (32).
5.1.2. Bemærkninger vedrørende beskrivelsen af markedet og de relevante produkter
(133)
Portugal finder, at de relevante produkter er diesel og svær naphtha, idet diesel er den økonomiske drivkraft bag investeringen, og svær naphtha et teknisk uundgåeligt biprodukt af produktionen i Sines.
(134)
Svær naphtha, der produceres på de rekonfigurerede raffinaderier, vil blive anvendt på det indenlandske marked i forbindelse med Petrogals aromatproduktion i Matosinhos, og det vil erstatte importen (hvoraf 92 % har oprindelse uden for EU). Investeringsprojektet vil kun øge produktionen af svær naphtha i Sines (med [200 -250] kiloton pr. år) (33). Den øgede produktion af svær naphtha i Sines vil erstatte de mængder, der nu importeres til Matosinhos, og vil ikke blive solgt til tredjeparter.
(135)
Portugal præciserede, at ingen investering i raffinaderiet i Matosinhos vedrører de specifikke enheder, der forarbejder svær naphtha til reformer, et mellemprodukt ved produktionen af aromater (dvs. naphthaderivater), og som efterfølgende forarbejder reformer på Petrogals aromatanlæg i Matosinhos til naphthaderivater (der sælges til markedspris til den petrokemiske andengenerationsindustri). Den pris på reformer, som aromatanlægget skal betale, forbliver uændret, da den er indekseret i forhold til [10-20] % af importpariteten for naphtha og [80-90] % af eksportpariteten for benzin.
(136)
Portugal anser sit relevante nationale marked for at være åbent og konkurrencepræget uden handelshindringer. Dieselpriserne er baseret på prisen for råolie og raffineringsomkostningerne. Raffinaderier skal konkurrere med import. Ifølge Portugal er det relevante geografiske marked Nordvesteuropa.
(137)
Det fremgår af tidligere kommissionsbeslutninger, at naphtha er et produkt, som handles internationalt, og at det relevante produktmarked mindst er Vesteuropa.
(138)
På koncernniveau (ENI-tallene ikke medregnet, da ENI ikke har raffinerings- eller detailsalgsaktiviteter på det iberiske marked, og da Herfindahl-Hirschman-indekset (HHI) viser et lavt koncentrationsniveau på europæisk plan), er markedsandelen under 25 % på regionalt plan.
5.1.3. Bemærkninger vedrørende projektet inden for rammerne af en europæisk, national og regional strategi
(139)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er i overensstemmelse med strategiske målsætninger på nationalt og europæisk plan. Maksimeringen af dieselproduktionen - der anslås til [1-3] mio. ton pr. år fra 2011 - vil muliggøre en bedre udnyttelse af det nationale raffineringssystems forarbejdningskapacitet. Det vil gøre det muligt at skabe bedre overensstemmelse mellem udbud og efterspørgsel og modvirke det alvorlige underskud af diesel og mindske overskudsproduktionen af benzin.
(140)
Ifølge Portugal vil investeringsprojektet mindske afhængigheden af importen af diesel fra Rusland - der er et mål vedtaget af Kommissionen (i anden strategiske energiredegørelse fra 2008: en EU-handlingsplan for energiforsyningssikkerhed og -solidaritet (34)) og medlemsstaterne.
(141)
Efterspørgslen efter diesel er steget og vil fortsat stige mellem 2000 og 2025, men raffinaderierne kan med deres nuværende konfiguration kun marginalt tilpasse sig udviklingen i efterspørgslen uden større investeringer i rekonfigurationer. Petrogals investering har til formål at dække den øgede efterspørgsel og mindsker afhængigheden af import og de hermed forbundne forsyningsrisici.
(142)
Investeringsprojektet vil fremme reduktionen af atmosfæriske emissioner, og anlæggenes energieffektivitet vil blive optimeret. De planlagte energibesparelsesforanstaltninger gør det muligt at reducere det nuværende energiforbrug i raffinaderierne med […] %.
(143)
Når produktionen påbegyndes i de rekonfigurerede raffinaderier, vil den samme mængde blive forarbejdet, men med en betydeligt højere omdannelseskapacitet, med et lavere energiforbrug og med mindre emission.
(144)
Ifølge Portugal har indvirkningen på luftforureningen stor betydning, da investeringsprojektet vil mindske raffinaderiernes emissioner fra faste kilder og dermed bidrage til at nå de regionale og nationale luftkvalitetsmål.
(145)
På regionalt plan anerkendes betydningen af investeringsprojektet, for så vidt det også omfatter indførelse af naturgas i raffinaderiernes brændselsportefølje og erstatning af de nuværende dampproduktionsanlæg med en kraftvarmeenhed.
(146)
På nationalt plan kan de miljømæssige fordele vurderes ud fra bidraget til virkeliggørelsen af de mål, der er fastsat i det nationale program for reduktion af forurenende emissioner af svovldioxid og nitrogenoxid (35).
(147)
Investeringsprojektet vil forbedre dieselkvaliteten og som følge heraf reducere de forurenende emissioner fra køretøjer. Investeringsprojektet vil også have en positiv indvirkning på biologiske faktorer (flora og fauna) og på landskabet.
5.1.4. Bemærkninger vedrørende bidraget til regionaludvikling
(148)
Portugal understreger investeringsprojektets vigtige bidrag til regionaludviklingen på grund af dets placering i to ugunstigt stillede regioner, der begge er ramt af høj arbejdsløshed. Begge regioner er støtteberettiget i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med standardregionalstøttelofter for store virksomheder på 40 % (for Sines i Alentejo-regionen) og 30 % (for Matosinhos i Norte-regionen) i overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort. Begge regioner er konvergensmålsregioner (som defineret i EU's regionalpolitik) med et BNP pr. indbygger på under75 % af det europæiske gennemsnit.
(149)
Portugal finder, at raffinaderierne i Sines og Matosinhos er grundpiller i de regionale økonomier. Portugal forventer, at investeringsprojektet vil få yderst positive følger for beskæftigelsen og den økonomiske struktur i Norte-regionen og Alentejo-regionen generelt.
i) Sines
(150)
Raffinaderiet i Sines ligger i Alentejo, en region med et BNP, som ligger 6 % under landsgennemsnittet. Regionen er kendetegnet ved en reduceret erhvervstæthed og mangel på avancerede tjenester for udviklingsstøtte og innovation. I tredje kvartal 2009 var arbejdsløshedstallet på 10,2 %, dvs. 0,4 % over landsgennemsnittet, og er siden steget til 11,6 % i tredje kvartal 2010 (0,7 % over landsgennemsnittet).
ii) Matosinhos
(151)
Raffinaderiet i Matosinhos ligger i Porto-området i Norte-regionen. Norte-regionen er i dag den fattigste NUTS II-region (nomenklaturen for statistiske regionale enheder) i Portugal med et BNP pr indbygger, som lå ca. 20 % under landsgennemsnittet i 2008. Regionen har en økonomisk vækstrate under gennemsnittet i EU og Portugal og har problemer som følge af en lavt kvalificeret arbejdsstyrke. Arbejdsløshedstallet steg fra 11,6 % i tredje kvartal 2009 til 13,2 % i samme kvartal 2010, hvilket er betydeligt over landsgennemsnittet (henholdsvis 9,8 % i 2009 og 10,9 % i 2010).
5.1.5. Arbejdspladser og uddannelse
(152)
Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet i driftsfasen at skabe 150 nye arbejdspladser, som er direkte knyttet til driften af forarbejdningsenhederne i de to raffinaderier.
(153)
Forholdet mellem investeringsudgifterne og antallet af skabte direkte arbejdspladser viser, at raffineringssektoren er meget kapitalintensiv. Endvidere kræver sektoren specifik og kvalificeret uddannelse.
(154)
Investeringsprojektet har et betydeligt potentiale til at skabe indirekte arbejdspladser, da de nye enheder vil øge raffinaderiernes teknologiske kompleksitet og kræve flere vedligeholdelseseftersyn. Som følge af raffinaderiernes politik med at benytte underleverandører vil der blive øget efterspørgsel efter tjenester, som udføres af specialiserede medarbejdere. Portugal mener, at »rekonfigurationen af raffineringsenhederne vil indvirke betydeligt på den nationale industrielle struktur, navnlig inden for maskinindustri, elproduktion og bygge- og anlægsvirksomhed. Det forventes, at ca. 3 000 arbejdstagere vil blive involveret i opførelsen de to raffinaderier i den travleste opførelsesperiode« og »at der vil blive skabt 450 indirekte varige arbejdspladser«. Disse arbejdspladser kræver kvalificeret personale, som normalt betales over markedsgennemsnittet, med en forventet betydelig social og økonomisk virkning på det omgivende samfund, navnlig i Sines-området.
(155)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det forhold på tre indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads, som blev fremlagt i forbindelse med investeringsprojektet - og den anvendte metodologi - er berettiget, svarede Portugal, at dette tal bør sammenlignes med tallene for andre investeringsprojekter i samme sektor. Under henvisning til to andre statsstøtteforanstaltninger, som er godkendt af Kommissionen (beslutning nr. 898/06 og beslutning nr. 899/06 vedrørende henholdsvis Repsol Polimeros' og Antensas' petrokemiske projekter) (36), finder Portugal, at forholdet mellem direkte og indirekte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet er mere forsigtigt og realistisk end tallet for Reptol Polimeros (15 indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads), selv om begge projekter er beliggende i forladte industriområder. Portugal bemærkede også, at beløbene for investeringsprojektet ligger tæt på beløbet i forbindelse med Artensa-projektet, der er et projekt fra grunden (nyt fabriksanlæg). Portugal tager også hensyn til den benchmark, som HSB Solomon Associates LLC har udarbejdet for olieindustrien, nemlig PEI (personaleeffektivitetsindeks). Denne indikator viser antallet af timer, som hver EDC (ækvivalent destillationskapacitet) præsterer, det vil generelt sige antallet af arbejdspladser, der genereres for hver forarbejdet tønde råolie. I den seneste rapport, der er tilgængelig (2008-tal), fremlagde støttemodtageren et samlet indeks på [50-70] svarende til en værdi på 113,7 for undersøgelsesgennemsnittet og 206,8 for gennemsnittet for Syd- og Centraleuropa. Dette afspejler antallet af medarbejdere, som er involveret internt i raffinaderiet […], og eksistensen af en gruppe af støtteaktiviteter baseret på eksterne tjenester, som ydes løbende. Det er Portugals opfattelse, at denne benyttelse af eksterne tjenester sikrer skabelsen af indirekte arbejdspladser og underbygger forventningen om et højere tal for forholdet mellem indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser i Artensas tilfælde. Derfor konkluderer Portugal, at denne strategi sammenlignet med de kommissionsbeslutninger, der er omhandlet i denne betragtning, anvendes ud i det ekstreme i forbindelse med Repsol Polimeros-projektet (minimal anvendelse af interne ressourcer og maksimal anvendelse af eksterne ressourcer). Tilfældet med Artensa viser det modsatte, nemlig ligevægt i anvendelsen af interne og eksterne ressourcer. Portugal finder, at det foreslåede forhold på 3:1 svarer til det tal, der gælder i raffineringsindustrien, og på korrekt vis afspejler graden af eksternalisering af Petrogals aktiviteter (som på vedligeholdelsesområdet).
(156)
I et senere indlæg underbygger Portugal denne udtalelse ved at citere et senere dokument (37), som Kommissionen har frigivet, og som efter Portugals opfattelse viser et forhold på mellem 4:1 og 6:1: »så mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri«. I samme dokument nævnes i fodnote 41 »yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring«, hvilket endog ville muliggøre et forhold på 12:1.
(157)
I løbet af den formelle undersøgelsesfase opgjorde Portugal i endnu et dokument (en cost-benefit-analyse) til Kommissionen det antal arbejdspladser, der ville blive sikret ved investeringsprojektet, da det var klart, at Petrogal i et kontrafaktisk scenarie uden investering ville have gennemført nogle omstruktureringsforanstaltninger, herunder en reduktion af medarbejderstaben. Hvis investeringsprojektet ikke blev gennemført, ville der have været et »samlet tab på 1 240 arbejdspladser - 150 direkte arbejdspladser + 450 indirekte arbejdspladser (direkte resultat af projektet) ud over det forventede tab på 160 direkte arbejdspladser + 480 indirekte arbejdspladser som følge af de foranstaltninger til reduktion af omkostningerne, der ville blive gennemført som reaktion på de reducerede raffineringsmarginer i raffinaderierne i deres nuværende konfiguration«.
(158)
Portugal understreger, at der i forbindelse med investeringsprojektet primært vil blive benyttet kvalificeret arbejdskraft til […] den gennemsnitlige løn på det relevante lokale marked. De heraf følgende socioøkonomiske virkninger på de omgivende samfund vil bidrage til udviklingen af andre erhverv og aktiviteter. Investeringsprojektet vil derfor gavne etableringen og fornyelsen af infrastrukturerne og anlæggene i regionerne Porto og Sines og tilvejebringe de nødvendige betingelser for, at disse regioner kan gå ind i en ny fase med hensyn til livskvalitet og konkurrenceevne.
(159)
Portugal understreger også i sit svar, at »projektet i opførelsesfasen vil få betydelig indvirkning på den nationale industrielle struktur ved at fremme skabelsen og udviklingen af det lokale erhvervsliv. Når projektet er fuldt operationelt, vil det tilskynde til udviklingen af nye vedligeholdelsesvirksomheder og således fortsætte konsolideringen af den regionale dynamik«. Derfor vil »Petrogal med dette initiativ medvirke til at skabe balance i konkurrenceevnen i de tilbagestående regioner i forhold til landsgennemsnittet. Endelig vil projektet have positive virkninger for erhvervslivet i Alentejo-regionen og for dens eksponering over for udenlandske markeder«.
(160)
Ved at øge strømmen af råvarer og færdigvarer mellem de to raffinaderier forventes investeringsprojektet endvidere at generere meget positive virkninger for havneinfrastrukturerne i Sines og Leixões (38) i og med, at deres aktivitet og anvendelse og dermed også deres driftsresultater vil blive øget betydeligt.
(161)
Endelig forventer Petrogal ifølge Portugal, at investeringsprojektet vil have en driftsperiode på ikke mindre end 30 år, hvilket viser det lange træk for at virkeliggøre de regionale, nationale og europæiske mål.
(162)
Investeringsprojektet vil også bidrage til at forbedre potentialet for de regionale menneskelige ressourcer. Med henblik på uddannelse af det personale, der er involveret i investeringsprojektet, uanset om det drejer sig om nyansat eller eksisterende personale, vil der blive oprettet erhvervskvalifikations- og uddannelsesstrukturer i samarbejde med Alentejo Litoral Technical College (39) i erhvervscentret i erhvervs- og logistikområdet i Sines (40) (ZILS).
(163)
Med hensyn til forbindelser med FoU-projekter og samarbejde med universiteter oplyser Portugal, at de to raffinaderier udgør regionale udviklingscentre for så vidt angår forskning og uddannelse. Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet at få en positiv effekt og kunne tiltrække nye aftaler mellem Petrogal og uddannelsescentrene inden for videnskab og teknik.
(164)
Portugal kommenterer forholdet mellem investeringen og antallet af skabte arbejdspladser, der viser, at dette forhold er helt rimeligt, navnlig i betragtning af, at raffinaderisektoren er meget kapitalintensiv og kræver højtkvalificerede medarbejdere og store investeringer i uddannelse af en kvalificeret medarbejderstab. Kommissionen godkendte en tilsvarende høj støtteandel pr. skabt arbejdsplads i forbindelse med Repsol Polimeros' og Antensas petrokemiske projekter (41).
(165)
Som følge af en anmodning fra Kommissionen om at fremlægge en cost-benefit-analyse og en projektvurdering svarende til den, der kræves for store projekter, som er medfinansieret af strukturfondene (42), fremsendte Portugal et dokument, der primært har til formål at opgøre de samfundsmæssige og økonomiske fordele ved investeringsprojektet. I dokumentet antydes en økonomisk virkning som følge af de positive bidrag, der er resultatet af investeringen, f.eks.: projektets afgiftstilsvar, direkte beskæftigelse (skatter), indirekte beskæftigelse (skatter), sparet arbejdsløshedsunderstøttelse, forbrugsafgifter (moms), sparede CO2-emissioner i transport- og industrisektoren, sparede renter på den portugisiske regerings udlandsgæld, fragt og overliggedage (afgifter), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet.
(166)
De lokale fordele ved investeringsprojektet består i: forbrugsafgifter (moms), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet (der udgør i alt 49 mio. EUR i nettonutidsværdi), mens de resterende fordele skal betragtes som et nationalt aktiv (der udgør i alt 454 mio. EUR i aktuel nettoværdi), som kommer hele samfundsøkonomien til gode og derfor kun delvist kan kanaliseres videre til de pågældende regioner. Idet det antages, at dette nationale aktiv er proportionelt fordelt mellem de portugisiske regioner efter deres respektive økonomiske vægt, overstiger den samlede regionale fordel (der udgør 195 mio. EUR i nettonutidsværdi) langt omkostningerne ved den støtte, der ydes til investeringsprojektet (som udgør 121 mio. EUR i nettonutidsværdi), eftersom Norte-regionen og Alentejo-regionen tegnede sig for 34,8 % af Portugals nationale BNP i 2007.
5.1.6. Bemærkninger vedrørende nødvendigheden af støtten
(167)
Portugal understregede, at støtten på effektiv og afgørende vis bidrog til Petrogals beslutning om at investere, da den var nødvendig for at sikre rentabiliteten. Den 5. marts 2008 godkendte Galps bestyrelse investeringsprojektet efter at have modtaget en skrivelse om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007. Det første tilsagn om at bestille udstyr går tilbage til den 14. marts 2008, dvs. efter undertegnelsen af støtteaftalerne med den portugisiske regering den 10. marts 2008.
(168)
Uden støtten ville investeringsprojektet ikke være blevet gennemført, da man ikke ville have kunnet godtgøre dets rentabilitet.
(169)
I 2001 forkastede Galps bestyrelse en tidligere plan om opgradering af raffinaderiet i Matosinhos, da projektets forrentning af den investerede kapital (ROCE) lå under Galp Energias vejede gennemsnitlige kapitalomkostninger (WACC) for dets raffinaderisektor.
(170)
I 2005 tog Galps bestyrelse den strategiske mulighed for at gennemføre et projekt vedrørende omstilling af de to raffinaderier op til fornyet overvejelse. Efter at have undersøgt alternative investeringsprojekter internt blev omstillingsprojektet forelagt for bestyrelsen til godkendelse i marts 2008. Den interne rente i forbindelse med den reviderede investering på […] mio. EUR, blev beregnet til [8-10] % uden nogen tilskyndende foranstaltning, dvs. […] procentpoint over Galp Energias WACC for raffineringsaktiviteter (der er fastsat til [7-9] %).
(171)
Den beslutning, som Galps bestyrelse traf i marts 2008, byggede på følgende analyse af følsomheden af investeringsprojektets interne rente (IRR).
Tabel 3
Med støtte
Nettonutidsværdi
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
Uden støtte
Nettonutidsværdi
[1-50] mio. EUR
Intern rente/IRR
[8-10] %
Kilde: GALP
(172)
Ifølge drøftelserne i Galp Energias forretningsudvalg den 10. januar 2008 var selskabets WACC og interne »kritiske rente« (en risikopræmie, der lægges til kapitalomkostningerne (43)) for forsynings-, raffinerings- og logistikområdet på henholdsvis [7-9] % og [10-12] %.
(173)
Portugal oplyste, at både WACC og den interne rente, der var fastsat af Galp Energia, var i overensstemmelse med standardpraksis i raffinaderisektoren, og at anvendelsen af disse økonomiske kriterier almindeligvis accepteres af alle store selskaber i sektoren. Til støtte for disse udtalelser fremsendte Portugal en tabel til Kommissionen, som var udarbejdet af Citigroup, Bloomberg og Broker Research i 2010, og hvori der blev foretaget en sammenligning mellem WACC for de mest betydningsfulde selskaber, der opererer i sektoren.
(174)
Portugal fastholder, at investeringsbeslutningen var og er i overensstemmelse med den praksis og de normale krav til rentabilitet, som støttemodtageren forlanger i forbindelse med alle sine projekter. Ud over WACC-begrebet anvendes den kritiske rente som et yderligere kriterium til vurdering af rentabiliteten. Prognoser over fremtidige cash flows er generelt ikke ufejlbarlige. Der er altid usikkerhed (risiko) forbundet med pengestrømsanalyser; Jo længere ude i fremtiden de ligger, desto større er risikoen for, at analysen er ufuldstændig og behæftet med fejl. Den mest almindelige måde at håndtere usikkerhed på er at lægge en risikopræmie til kapitalomkostningerne (WACC) og anvende denne sats som en minimumsrentabilitetssats for investeringen (kritisk rente). Differencen mellem værdien af den kritiske rente og værdien af WACC er derfor det ekstra udbytte, der forventes, når der træffes beslutning om investeringen, fordi man hermed accepterer den øgede risiko i forbindelse med de beregnede fremtidige pengestrømme. Portugal gjorde gældende, at den kritiske rente har indgået i analysen og beslutningen om Galp Energias investeringsprojekter - siden 2002. Det blev i dette år fastslået, at den kritiske rente, der gælder for projekterne, skulle være WACC forhøjet med et spread på [1-5] procentpoint. I 2006 besluttede Galp Energia at beregne den kritiske rente på en lidt anden måde, idet det i stedet for at lægge [1-5] basispoint til WACC valgte at forhøje WACC med [10-50] % (WACC2006 + kritisk rente = [1,1-1,5] x WACC2006). Dette nye kriterium var resultatet af den interne afvejning af, at i betragtning af de forskellige WACC-niveauer for hver erhvervssektor syntes anvendelsen af en basisprocentsats at være bedre egnet og mere sammenhængende end anvendelsen af en absolut værdi. Som uddybende forklaring fremlagde Portugal forskellige WACC-satser og kritiske renter for Kommissionen, som Galp Energia anvendte mellem 2002 og 2006 for hver erhvervssektor: forsyning og raffinering, markedsføring af olieprodukter, prospektering og produktion, gas og elektricitet.
(175)
Portugal hævdede, at Galps bestyrelse i overensstemmelse med de internationalt anerkendte standarder for projekter af denne type, fordi der fortsat er betydelig variation i denne fase af udviklingen på det ingeniørtekniske område (Front End Engineering Design), ikke anså et projekt af denne størrelsesorden med en forrentning så tæt på WACC for at være levedygtigt, da det let kunne ende med en forrentning på mindre end referenceværdien.
(176)
Når man tager ydelsen af skatteincitamentet i forbindelse med investeringsprojektet i betragtning, ville forrentningen af investeringsprojektet dog være på [9-11] %, hvilket i lyset af investeringsprojektets strategiske karakter blev betragtet som et acceptabelt minimum for påbegyndelsen og godkendelsen af gennemførelsen af forpligtelser med leverandører af udstyr.
(177)
Portugal har fremlagt en liste over alternative investeringsprojekter, som Petrogal kunne have gennemført på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet. På grund af de begrænsede finansielle ressourcer, der er til rådighed for nye investeringer, konkurrerer flere af Galp Energias forretningsområder med hinanden om disse begrænsede ressourcer, og der er en streng udvælgelsespolitik.
(178)
Såfremt støtteaftalen med den portugisiske stat ikke var blevet undertegnet, og investeringsprojektet ikke havde fundet sted, ville begge raffinaderiers konkurrenceevne dog uundgåeligt være blevet forringet. Hvis investeringsprojektet ikke var blevet gennemført, ville raffinaderiernes kapacitetsudnyttelse ifølge Portugal være blevet skåret ned til [80-90] % som reaktion på en faldende tendens i efterspørgslen efter benzin og fuelolie (idet der ifølge undersøgelser forventes et betydeligt fald i efterspørgslen mellem 2008 og 2020 på mellem [20-30] % og [40-50] %). Raffinaderierne ville kun have opretholdt en meget begrænset raffineringsmargin. Som reaktion på denne situation ville der være blevet gennemført et drastisk omstruktureringsprogram med afskedigelser til følge.
(179)
Da Kommissionen betvivlede, at Galps bestyrelse i dens beslutning havde taget hensyn til ændringerne i erhvervsklimaet, blev Portugal anmodet om at fremlægge en detaljeret analyse af den kontrafaktiske situation uden investeringsprojektet. Med henblik herpå blev Portugal anmodet om at fremlægge investeringsprojektets IRR med udgangspunkt i raffinaderiernes potentielle rentabilitet, såfremt investeringsprojektet ikke havde fundet sted, og under hensyn til de reducerede raffineringsmarginerne.
(180)
Portugals kontrafaktiske scenarie er sammenfattet i tabel 4:
Tabel 4
Forretningsmæssigt grundlag
Ny endelig investeringsværdi
Med støtte
NVP (nettonutidsværdi)
[200-250] mio. EUR
[150-200] mio. EUR
Intern rente/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Uden støtte
NPV (nettonutidsværdi)
[100-150] mio. EUR
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Ifølge Portugal »er den omstændighed, at et projekt kan være meget relevant, ja endog af strategisk betydning, for et selskab, ikke ensbetydende med, at det er det eneste projekt eller et uanfægteligt projekt, hvis IRR ikke stiger til et niveau, så det lever op til de tilladte minimumskrav« (sådan som det var tilfældet i 2001).
5.2. Bemærkninger fra Portugal til bemærkninger fra tredjeparter
(182)
Portugal understreger den store deltagelse fra forskellige enheder (kommuner, sammenslutninger og sektor- og brancheorganisationer) og opregner alle bemærkninger til støtte for værdien af investeringsprojektet i henseende til regionaludvikling og energieffektivitet.
5.2.1. Bemærkninger til bemærkningerne fra konkurrent nr. 1 og 2.
(183)
Portugal supplerer sit indlæg af 21. januar 2010 med at forklare, at markedet for vakuumråmaterialer er meget volatilt og ikke sikrer den krævede stabile forsyning med vakuumgasolie, der er nødvendig for at føde et hydrokrakningsanlæg af den størrelse, som anlægget i Sines har. Portugal bekræfter, at fremstillingen af restprodukter fra hydrokrakning er så godt som ubetydelig, da hydrokrakningsanlægget vil anvende isokrakningsteknologi.
(184)
Portugal gentager, at investeringsprojektet vil fremme regionaludviklingen i ugunstigt stillede regioner (skabelse og bevarelse af arbejdspladser, uddannelse af arbejdstagere, stordriftsfordele, teknologioverførsler, afsmittende virkninger osv.), selv om det gennemføres i allerede eksisterende raffinaderier, og dette punkt bekræftes i alle positive bemærkninger, som er modtaget. Portugal understreger også investeringsprojektets strategiske betydning og miljømæssige værdi for at imødegå bemærkningerne om, at beskæftigelsen er den eneste regionale fordel.
(185)
Med hensyn til den tabel, som tredjeparten, konkurrent nr. 1, har udarbejdet, og hvori der foretages en sammenligning med »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« i andre regionale ad hoc-projekter (jf. betragtning 89), påpegede Portugal, at den ikke omfatter andre projekter i raffinaderisektoren eller andre kapitalintensive industrisektorer. Derfor må investeringsprojektet ikke sammenlignes med de projekter, der vises i tabellen, men bør sammenlignes med støtten til store investeringsprojekter i samme økonomiske sektor (jf. Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 898/06 - Repsol Polimeros, og Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, hvor »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« ville være af en tilsvarende størrelsesorden som for Petrogals projekt).
(186)
På samme måde gælder, at hvis forholdet mellem »indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser« sammenlignes med tilsvarende projekter (som f.eks. de projekter, der er nævnt i betragtning 185), opnås tilsvarende tal.
(187)
Portugal gentager, at Galps bestyrelse godkendte investeringsprojektet - i marts 2008 - efter - i januar 2007 - at have modtaget en skriftlig bekræftelse fra de portugisiske myndigheder på, at investeringsprojektet var støtteberettiget. Derfor blev støtten ydet, inden arbejdet blev påbegyndt, på visse betingelser (navnlig Kommissionens godkendelse var nødvendig). Den første faste ordre blev afgivet i marts 2008, efter at støtteaftalerne var blevet undertegnet af Petrogal.
(188)
Portugal afviser tredjeparters bemærkninger om, at Petrogal allerede havde besluttet at iværksætte investeringsprojektet i 2006.
(189)
Portugal indrømmer, at der blev foretaget gennemførlighedsundersøgelser, inden den endelige beslutning blev truffet. Selv om sådanne oplysninger er absolut nødvendige for, at Galps bestyrelse kan træffe en beslutning, betyder det ikke, at Galps bestyrelse allerede havde truffet beslutningen.
(190)
Portugal fastholder, at investeringsprojektet ikke ville være blevet gennemført uden støtte.
(191)
Portugal forklarer, at investeringsprojektet havde en tilstrækkelig IRR sammenlignet med risikoens omfang og andre attraktive projekter ([…]), som er afgørende for Galp Energias udvikling. Konklusionen er, at investeringsprojektet ikke ville være blevet iværksat uden støtte.
(192)
Portugal konkluderer af de bemærkninger, der er modtaget fra tredjeparter, at det relevante geografiske marked ikke er det portugisiske marked, men som minimum det iberiske marked.
(193)
Portugal anfører, at Petrogals markedsandel for diesel (salg ab raffinaderi samt engros- og detailsalg) aldrig vil overstige 25 %, hvis det relevante geografiske marked som minimum er Den Iberiske Halvø.
(194)
Portugal hævder, at investeringsprojektet under ingen omstændigheder vil påvirke engros- og detailmarkederne for diesel, da prisen ab raffinaderi fastsættes på markedsvilkår. Petrogal agerer som prisfølger. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville Petrogals kunder sandsynligvis gå over til import, da der ifølge Portugal ikke er nogen hindringer (tekniske, toldmæssige, logistiske (44) osv.) for import af diesel fra andre medlemsstater. De portugisiske importkrav er i overensstemmelse med EU-kravene.
(195)
Portugal fremlagde tal for de aggregerede data vedrørende importen af diesel (ad søvejen eller ad landevejen) til Portugal.
Tabel 5
Import og eksport af diesel
År
2006
2007
2008
2009
IMPORT
I alt (kiloton)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
EKSPORT
I alt (kiloton)
314
192
164
95
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
Kilde: DGEG (kursiv) og data fra Petrogal
(196)
Endvidere har Portugal tilstrækkelig lagerkapacitet: Portugal fremlagde data, der viser, at de forskellige aktører har truffet forskellige strategiske valg (investering i lagerkapacitet eller leje af faciliteter), og at begge alternativer er mulige og rentable. De vigtigste aktører har ikke øget deres lagerkapacitet til trods for de muligheder, der opstod på markedet, hvilket tyder på, at deres lagerressourcer er tilstrækkelige til at understøtte deres markedsføringsaktiviteter. Portugal oplyser, at der har været en konstant vækst i den samlede import af diesel samt et lille fald i eksporten. Dette skyldes den fortsatte vækst i markedet og det voksende underskud i den lokale produktionskapacitet. Tallene for 2009 afspejler dog følgerne af et uheld på raffinaderiet i Sines, der i en periode på flere uger begrænsede driften af raffinaderiet og produktionen. Aktørerne måtte øge deres import i dette år, hvilket viser, at der findes alternative forsyningsmuligheder.
(197)
Importen af diesel til Portugal i 2009 udgjorde 27,2 % af det samlede dieselforbrug i dette år. I de foregående år udgjorde den gennemsnitlige import af diesel i forhold til det årlige forbrug af diesel i Portugal (ca. 5,4 mio. ton) 14 %.
(198)
Derfor betragter Portugal det portugisiske dieselmarked som et åbent og konkurrencepræget marked, hvor handelen lettes, og hvor priserne er baseret på prisen for råolie og på raffineringsomkostningerne og er begrænset af den alternative mulighed, der består i at importere til Platts-priser.
(199)
Med hensyn til svær naphtha finder Portugal, at markedet som minimum omfatter EØS, da naphtha er et produkt, som handles internationalt.
6. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
6.1. Eksistensen af statsstøtte
(200)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, bortset fra de i traktaten hjemlede undtagelser.
(201)
Portugals støtte til Petrogal vil få form af en skattelettelse. Støtten kan således anses for at være ydet af medlemsstaten og ved hjælp af statsmidler i medfør af artikel traktatens 107, stk. 1.
(202)
Støtten ydes til en enkelt virksomhed, Petrogal, og er derfor selektiv.
(203)
Støtten ydes til en investering, der resulterer i øget produktion af diesel og svær naphtha. Da disse produkter er genstand for handel mellem medlemsstaterne, er det sandsynligt, at foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den støtte, der ydes til Petrogal, vil fritage selskabet for omkostninger, som det normalt selv skulle afholde. Petrogal vil derfor få en økonomisk fordel i forhold til sine konkurrenter. Ved på denne måde at begunstige Petrogal og dets produktion fordrejer støtten konkurrencen eller truer med at fordreje den.
(204)
Kommissionen finder derfor, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1.
(205)
Efter at have fastslået, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1, skal det overvejes, om foranstaltningen er forenelig med det indre marked.
6.2. Støtteforanstaltningens lovlighed
(206)
Ved at anmelde støtten, inden den blev iværksat, overholdt Portugal den anmeldelsesforpligtelse, der følger af traktatens artikel 108, stk. 3.
6.3. Retsgrundlag for bedømmelsen
(207)
Da formålet med støtten er at fremme regionaludvikling, er grundlaget for vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked retningslinjerne og navnlig bestemmelserne i afsnit 4.3 i retningslinjerne vedrørende store investeringsprojekter og kriterierne til brug ved tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter, der er fastsat i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser, medmindre konklusionen på den formelle undersøgelse er, at tærsklerne i punkt 68a) (»markedsandelstest«) og punkt 68b) (»test af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater«) i retningslinjerne ikke er overskredet.
(208)
Kommissionen skal gennemføre sin vurdering i tre etaper:
-
For det første skal den vurdere overensstemmelsen med retningslinjernes almindelige bestemmelser.
-
For det andet skal den kontrollere, om markedsandelstesten og testen af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater i henhold til punkt 68a) og b) (i det følgende benævnt »testen efter punkt 68a) og b«)) er endegyldigt overholdt.
-
For det tredje kan den, afhængigt af resultatet af vurderingen i anden etape, gå videre til en tilbundsgående undersøgelse.
6.4. Overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i punkt 68 i retningslinjerne - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(209)
Kommissionen har undersøgt, om støtten er ydet i overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser. Denne vurdering har ført til følgende bemærkninger:
(210)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet udgør en initialinvestering eller kunne betragtes som en erstatningsinvestering.
(211)
Kommissionen tog hensyn til Portugals bemærkninger i betragtning 130 og 131 om, at investeringerne fører til en udvidelse af en eksisterende virksomhed eller en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces, og at investeringen derfor kan betragtes som en initialinvestering i henhold til punkt 34 i retningslinjerne.
(212)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enheden i Matosinhos samt den nye hydrokrakningsenhed i Sines vil således fungere samtidigt med de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder; derfor udgør investeringsprojektet ikke en erstatning for, men en udvidelse af produktionssystemet. Investeringsprojektet vil endvidere omdanne raffinaderierne ved at udstyre dem med nye teknologiske infrastrukturer til omdannelse af sværere fraktioner af råolie til benzin og diesel.
(213)
Konkurrent nr. 1 har ingen indvendinger mod investeringens karakter af initialinvestering, men finder, at investeringen blot er en udvidelse af en eksisterende virksomhed.
(214)
Følgelig finder Kommissionen, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering som omhandlet i punkt 34 i retningslinjerne, og dermed er tvivlen om investeringsprojektets karakter af initialinvestering fjernet.
(215)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivlede Kommissionen på, at de formelle krav om tilskyndende virkning, der gælder for ad hoc-støtte, jf. punkt 38 i retningslinjerne, var opfyldt. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet, med forbehold af en deltaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser om støtteberettigelse, som er fastsat i ordningen (45), kunne erstatte den krævede hensigtsskrivelse.
(216)
Punkt 38 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det er vigtigt at sikre, at regionalstøtte får en tilskyndende virkning, så der gennemføres investeringer, der ellers ikke ville være gennemført i de støtteberettigede områder. Der kan derfor kun ydes støtte i henhold til støtteordninger, hvis støttemodtageren har indgivet en støtteansøgning, og den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af ordningen, derefter skriftligt har bekræftet, at projektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, principielt opfylder betingelserne i den pågældende ordning, inden arbejdet med projektet påbegyndes. (…). I forbindelse med ad hoc-støtte skal den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse af foranstaltningen, om at yde støtte, inden arbejdet med projektet påbegyndes. Hvis arbejdet påbegyndes, inden betingelserne i dette afsnit er opfyldt, vil projektet som helhed miste sin støtteberettigelse.«
(217)
»Påbegyndelsen af arbejdet« er defineret i fodnote 40 i retningslinjerne enten som påbegyndelsen af bygge- og anlægsarbejdet eller det første bindende tilsagn om bestilling af udstyr.
(218)
Kommissionen tog følgende faktuelle oplysninger fra Portugal i betragtning:
-
Petrogal ansøgte om støtten den 22. januar 2007
-
Portugal bekræftede den 23. januar 2007, at støtteprojektet i princippet var støtteberettiget
-
Støtten blev godkendt af det portugisiske ministerråd den 6. marts 2008, men støtten er betinget af Kommissionens godkendelse, og Petrogal vil ikke få tildelt støtten før i 2011 (når undersøgelsen er afsluttet)
-
Petrogals bestyrelse gav tilladelse til afgivelse af bestilling på udstyr den 8. marts 2008
-
Den første bindende bestilling blev afgivet den 14. marts 2008. Bygge- og anlægsarbejdet i relation til investeringen blev effektivt påbegyndt i november 2008 i Sines og i januar 2009 i Matosinhos.
(219)
Kommissionen er af den opfattelse, at de støtteaftaler, der blev undertegnet den 10. marts 2008 mellem Portugal og Petrogal, og offentliggørelsen i den portugisiske statstidende (46) af ministerrådets beslutninger, som blev vedtaget den 6. marts 2008, mindst svarer til en hensigtsskrivelse og skal betragtes som et stærkere bevis på den formelle tilskyndende virkning end den hensigtsskrivelse, som kræves i punkt 38 i retningslinjerne. Disse støtteaftaler blev undertegnet, inden arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt.
(220)
Derfor finder Kommissionen, at tvivlen om den formelle tilskyndende virkning er fjernet.
(221)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om investeringens bidrag til regionaludviklingen. I den forbindelse gav Kommissionen også udtryk for tvivl om nødvendigheden af støtten og understregede, at »unødvendig støtte sandsynligvis ikke vil bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning« (47).
(222)
Konkurrent nr. 1 og 2 oplyste, at Petrogal ville have påbegyndt investeringsprojektet selv uden støtte. Efter deres opfattelse er investeringsprojektet en produktiv investering, hvis økonomiske incitament er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Alle aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte.
(223)
Derfor skal det vurderes, om støtten er nødvendig for at skabe en reel tilskyndelse til at foretage en investering, som ellers ikke ville finde sted i disse to støtteberettigede regioner, eller om investeringsprojektet under alle omstændigheder ville være blevet gennemført. I denne forbindelse skal Kommissionen fastslå, om støtten ændrede Petrogals adfærd, sådan at det ville have foretaget yderligere investeringer i de pågældende regioner.
(224)
Den strategiske beslutning om at investere blev tilsyneladende truffet i 2006. Dette fremgår af et dokument, som Galp Energia offentliggjorde i oktober 2006 (48). Som anført i Galp Energias årsrapport for 2006 traf bestyrelsen den overordnede beslutning om investeringsprojektet den 23. januar 2007 (49) og den 5. marts 2008 (dvs. efter at have modtaget skrivelsen om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007). Bestyrelsen traf den operationelle beslutning om at bestille det første udstyr i tilknytning til investeringsprojektet den 14. marts 2008.
(225)
Portugal gjorde gældende, at Petrogal ikke havde foretaget investeringen før i 2008 på grund af dens utilstrækkelige finansielle rentabilitet, og at Galps bestyrelse først traf endelig beslutning om at gå i gang med at bestille udstyr og påbegynde byggearbejdet, efter at den portugisiske regering havde vedtaget den relevante ministerrådsbeslutning.
(226)
Portugal hævder, at adgangen til statsstøtte var afgørende for Petrogals beslutning om at investere. Uden støtten ville investeringsprojektet være blevet opgivet. Petrogal ville have gennemført en alternativ omstruktureringsplan for at tilpasse sine raffineringsaktiviteter til de ændrede markedsvilkår og vilkårene for forsyning med råolie. Endvidere ville de disponible finansielle ressourcer være blevet anvendt til at investere i alternative projekter uden for raffineringsaktiviteterne.
(227)
Portugal fremlagde dokumenter tilhørende Petrogal, som indeholdt en analyse af investeringsprojektets forventede IRR, kapitalomkostningerne (WACC) samt en liste over mulige alternative investeringer, som Galp Energia kunne have foretaget med den kapital, der var til rådighed.
(228)
Kommissionen finder, at de dokumenter, der blev forelagt for Galps bestyrelse den 23. januar 2007 og 5. marts 2008, var afgørende for vurderingen af nødvendigheden af støtten, da bestyrelsens beslutning byggede på disse dokumenter.
(229)
Ifølge Portugal viste de beregninger, der blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008, en IRR for investeringsprojektet på [8-10] % uden støtte. Denne IRR ligger et godt stykke over Petrogals WACC på [7-9] %.
(230)
Portugal forklarede imidlertid, at beslutningerne i Galps bestyrelse var baseret på en fremgangsmåde med en kritisk rente, som blev indført allerede i 2002. Den kritiske rente eller den acceptable minimumsforrentning (MARR) er den minimumsforrentning af et projekt, som en beslutningstager er rede til at acceptere inden påbegyndelsen af et projekt på grund af dets risiko og offeromkostningerne ved at give afkald på andre projekter. Andre udtryk for »kritisk rente« er »grænserente« eller »benchmarkrente«.
(231)
Fra 2006 var den interne kritiske rente for raffineringsaktiviteterne fastsat til [110-150] % af WACC, dvs. [10-12] %. Normalt ville der ikke blive truffet nogen investeringsbeslutning, hvis den beregnede IRR ikke oversteg denne tærskel. I dette tilfælde øger støtten IRR med [1-3] procentpoint fra [8-10] % til [9-11] %, sådan som det fremgår af tabel 3 i betragtning (171) for de beregninger, der blev forelagt for bestyrelsen i 2008. Selv om den støttetilpassede IRR fortsat ligger betydeligt under den interne kritiske rente, anså Galps bestyrelse den ekstra sikkerhedsmargin, der blev skabt med støtten, for at være tilstrækkelig til endeligt at godkende investeringsprojektet.
(232)
Den kritiske rente er et instrument, som selskaber anvender i afgørende situationer, der indebærer stor risiko, og kan derfor variere afhængigt af den risiko, der er forbundet med projektet. Den kritiske rente kan også være påvirket af den valuta, hvori den beregnes: I valutaområder med høj inflation er den kritiske rente højere end i områder med stabile priser.
(233)
Hidtil er begrebet »kritisk rente« ikke blevet anvendt i afgørelser om statsstøtte på regionalstøtteområdet, når der skulle træffes afgørelse om nødvendigheden af støtten og dens tilskyndende virkning. Begrebet »kritisk rente« er heller ikke nævnt i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser. Begrebet »kritisk rente« er dog allerede blevet anvendt i et begrænset antal afgørelser om statsstøtte (f.eks. Kommissionens afgørelse af 23. februar 2011 om statsstøtte i sag N 2004/2010 - Sverige - FoU-støtte til Volvo Aero i forbindelse med Trent XWB ICC, endnu ikke offentliggjort i EUT), som primært er vedtaget i medfør af Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation (50), for projekter, som indebærer en stor risiko.
(234)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er kendetegnet ved mange risici, som begrunder anvendelsen af fremgangsmåden med kritisk rente. Investeringsprojektet er den største produktive investering, der nogensinde er foretaget i Portugal. Gennemførelsen af investeringsprojektet vil tage adskillige år. Det er yderst vanskeligt at anslå omkostningerne ved investeringsprojektet: Portugal fremlagde således tal, der viste, at de oprindelige omkostningsoverslag i virkeligheden var overskredet i meget alvorlig grad. Da investeringsprojektet er meget langsigtet, er det yderst vanskeligt at forudsige raffineringsmarginerne, navnlig i situationer, hvor traditionelle biler med forbrændingsmotorer på lang sigt kan blive erstattet af elektriske og andre biler.
(235)
Ifølge en empirisk undersøgelse (51) fra 2006, der analyserede mere end 100 selvindberettede kritiske renter (primært for nordamerikanske selskaber), var den gennemsnitlige kritiske rente på 14,1 % og den absolutte forskel mellem WACC og den kritiske rente på 5 procentpoint, dvs. ca. 155 % af WACC. Når disse oplysninger tages i betragtning, synes den kritiske rente, som Petrogal og Galp Energia anvender på raffinaderisektoren, ikke umiddelbart at være for høj.
(236)
I betragtning af disse forhold og navnlig under hensyn til sektorens og sagens særlige karakteristika (især omfanget af de involverede risici som følge af investeringsprojektets størrelsesorden og dets langsigtede driftsperiode) finder Kommissionen, at den kritiske rente kan tages i betragtning, når det skal afgøres, hvorvidt støtten var nødvendig som et incitament til at foretage investeringsprojektet eller ej.
(237)
Konkurrent nr. 1 og 2 bekræftede, at der ikke findes nogen benchmark for raffineringsaktiviteter på sektorniveau. Konkurrent nr. 1 oplyste dog. at man ville betragte en benchmark (nemlig en forrentning) på 10 % som tilstrækkelig til at udføre investeringsprojektet. Kommissionen bemærker, at denne benchmarkforrentning på 10 % ligger meget tæt op ad den støttetilpassede IRR på [9-10] %, som blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008. Kommissionen finder derfor, at støtten ikke overstiger det beløb, som en konkurrent ville anse for nødvendigt for at opnå en acceptabel IRR.
(238)
Det ser således ud til, at støtteforanstaltningen bringer den beregnede IRR tættere på Petrogals kriserente og på den benchmarkforretning, som konkurrent nr. 1 har angivet. Efter støtten overstiger IRR hverken Petrogals kriserente eller konkurrentens benchmarkforrentning, hvilket tyder på, at støtten ikke var for høj. Den omstændighed, at investeringsbeslutningen blev truffet i 2008 i en situation, hvor den støttetilpassede IRR fortsat lå betydeligt under den anførte kriserente, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at anfægte betydningen af kriserenten. Det fremgår klart af tidligere udtalelser fra Galps bestyrelse, at den var klar over investeringsprojektets strategiske betydning med hensyn til at standse de faldende raffineringsmarginer. Selv om kriserenten ikke var nået fuldt ud, synes dette strategiske element at have været tilstrækkeligt til at begrunde en begrænset afvigelse fra kriserenten.
(239)
Som følge heraf finder Kommissionen, at støtten var nødvendig som et investeringsincitament og ikke oversteg det beløb, der var nødvendigt for dette formål. Det er i denne forbindelse ikke helt korrekt at sige, at alle aktører i Europa har foretaget tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte. Kommissionen har f.eks. analyseret andre støtteforanstaltninger med henblik på tilsvarende investeringer. Dette var navnlig tilfældet i Kommissionens beslutning N 283/2004 (52) vedrørende en hydrokrakningsenhed til fremstilling af destillater.
(240)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen under henvisning til punkt 10 i retningslinjerne udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten og investeringsprojektet bidrog til regionaludviklingen, idet den fremhævede det begrænsede antal arbejdspladser (150), der blev skabt, sammenholdt med støttebeløbet (160 mio. EUR), og hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejede de sektorspecifikke virkninger af støtten.
(241)
Kommissionen bemærker, at støttebeløbet pr. skabt job, sådan som det også blev fremhævet af konkurrent nr. 1, da også væsentligt oversteg støtteniveauet pr. arbejdsplads i tidligere sager om ad hoc-støtte af nyere dato (se betragtning 89). I flere negative beslutninger (53) blev det konkluderet, at bidraget til regionaludviklingen var utilstrækkeligt i betragtning af antallet af skabte arbejdspladser.
(242)
Portugal indrømmer, at dette støttebeløb pr. direkte skabt arbejdsplads er meget stort, men dette forklares ved investeringsprojektets kapitalintensive karakter, som er karakteristisk for investeringer i sektoren: Kommissionen har tidligere godkendt individuelt anmeldelsespligtige ansøgninger om støtteordninger til denne sektor med et endnu højere støttebeløb pr. skabt arbejdsplads (54). Portugal finder, at også andre faktorer end støtteandelen pr. skabt direkte arbejdsplads bør tages i betragtning, såsom betydningen af skabelsen af indirekte og midlertidige arbejdspladser og andre aspekter i tilknytning hertil.
(243)
Kommissionen har i tidligere beslutninger altid taget hensyn til skabelsen af direkte arbejdspladser. Endvidere blev den indirekte jobskabelse taget i betragtning i en række beslutninger (55).
(244)
Portugal hævdede oprindeligt, at hver direkte skabt (eller tabt) arbejdsplads også ville føre til tre indirekte arbejdspladser. Forholdet 3:1 blev begrundet med henvisning til andre portugisiske sager i samme branche (56), for hvilke Kommissionen havde accepteret tilsvarende eller højere tal. Muligheden for skabelse af indirekte arbejdspladser er resultatet af vedligeholdelsesaktiviteter, der sandsynligvis er den markedsniche, som vil få størst gavn af projektet. Det skyldes raffinaderiernes øgede teknologiske kompleksitet, der vil føre til outsourcing af ydelser, som kræver stadig mere specialiserede medarbejdere og teknikere.
(245)
Til støtte for sit argument henviste Portugal til et nyligt arbejdsdokument fra Kommissionen vedrørende den petrokemiske sektor (57), hvoraf det fremgår, at mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri. I fodnote 41 i samme dokument nævnes yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring. Disse oplysninger kunne begrunde et højere tal end 3:1, nemlig mellem 4:1 og 6:1, og, når jobskabelsen på logistik- og markedsføringsområdet tages i betragtning, endog 12:1.
(246)
Portugal oplyste også, at i et kontrafaktisk scenarie med »ingen støtte og intet projekt«, ville Petrogal have omstruktureret sine raffinaderier og reduceret sin medarbejderstab med et tab af 160 direkte arbejdspladser. Derfor bør Kommissionen i sin vurdering af støttens bidrag til regionaludviklingen tage i betragtning, at der vil blive skabt eller bevaret 310 direkte arbejdspladser (58), og at der som følge af investeringsprojektet i sidste ende vil blive skabt ca. 930 (59) -3 720 indirekte arbejdspladser, hvilket ville opveje det store støttebeløb pr. direkte job.
(247)
Portugal understregede endvidere, at investeringsprojektet udgør den største enkeltinvestering, der nogensinde er foretaget i Portugal, og at det vil skabe 3 000 midlertidige arbejdspladser i de pågældende regioner i opførelsesfasen.
(248)
Endvidere henviste Kommissionen i tidligere beslutninger (60) om godkendelse af regional ad hoc-støtte til betydningen af følgende faktorer:
-
forøgelse af medarbejdernes indkomst (skabelse af bedre betalte direkte og indirekte job)
-
regionens sociale velfærd (gennem bedre miljø og levevilkår, sponsorering af lokale begivenheder)
-
forbedring af potentialet for de menneskelige ressourcer (gennem uddannelse og ph.d.-programmer)
-
bidraget til FoU, teknologi og overførsel af knowhow (som følge af investering i opgradering)
-
øget aktivitet for underleverandører på de relevante områder
-
bedre udnyttelse af de eksisterende havnefaciliteter.
Disse faktorer er så afgjort positive elementer, som kan indgå i vurderingen af støttens og investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen i Portugal.
(249)
I bemærkningerne fra Portugal og flere interesserede parter henvises der således til andre vigtige bidrag til regionaludviklingen i form af sociale og miljømæssige virkninger, øget uddannelse og samarbejdsaftaler med højere læreanstalter.
(250)
Portugal gjorde også opmærksom på udviklingen af forsyningskæden og den virkning, som opførelsen af de nye enheder har på den nationale industrielle struktur, bl.a. bygge- og anlægsarbejde samt montagevirksomhed inden for maskinindustri. Dette er ganske vist en positiv virkning, men den er enten kun midlertidig eller af generel karakter (se betragtning 154).
(251)
Kommissionen tager hensyn til de ikke-midlertidige positive afsmittende virkninger af investeringsprojektet i de pågældende regioner, som Portugal har redegjort for. Navnlig raffinaderiernes forventede lange levetid (de forventes at være i drift i mindst 30 år), den positive virkning for underleverandørerne, det betydelige uddannelsesudbud og antallet af samarbejdsaftaler med skoler og universiteter giver et fingerpeg om raffinaderiernes betydning i de pågældende regioner. Selv om en stor del af disse positive afsmittende virkninger allerede er en realitet som følge af raffinaderiernes lange eksistens, er der enighed om, at investeringerne med sikkerhed vil styrke den rolle, som Petrogals tilstedeværelse i såvel Sines som i Porto-området spiller.
(252)
Portugal fremlagde også en cost-benefit-analyse af støtteprojektet. En cost-benefit-analyse skal gå videre end investorens analyse af projektets levedygtighed og tage hensyn til alle de (ikke medtagne) samfundsmæssige omkostninger og fordele ved projektet. I den forbindelse opgør en cost-benefit-analyse de forventede fordele, herunder skatteindtægterne fra direkte og indirekte beskæftigelse, de sparede udgifter til arbejdsløshedsunderstøttelse (ved at sikre arbejdspladser), indtægter i form af forbrugsafgifter, de ekstra indtægter for havnen i Leixões, direkte støtte til lokalsamfundene osv.
(253)
Konklusionen på cost-benefit-analysen er, at støtten er særdeles gavnlig for Portugal. Cost-benefit-analysens geografiske anvendelsesområde omfatter naturligvis mere end Norte-regionen og Alentejo-regionen, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Selv om de nationale fordele overføres proportionelt til de berørte regioner i forhold til deres respektive økonomiske vægt, vil Norte-regionen og Alentejo-regionen dog modtage 34,8 % af denne nationale fordel.
(254)
Portugal påpegede også, at støtten og den heraf følgende investering havde gavnlige virkninger på andre politikområder end regionaludvikling. Portugal fremhævede den strategiske betydning af investeringsprojektet på nationalt plan og betydningen for den europæiske energiforsyningssikkerhed. Disse gavnlige virkninger omfatter den mindskede afhængighed af import, en reaktion på den stigende efterspørgsel efter diesel, forbedringen af energieffektiviteten i begge raffinaderier og den positive virkning på miljøet. Disse argumenter kan ikke tages i betragtning ved vurderingen af støttens bidrag til regionaludviklingen.
(255)
Selv om støttebeløbet pr. direkte skabt arbejdsplads umiddelbart ser ud til at være uforholdsmæssigt stort, peger de positive indirekte virkninger (indirekte arbejdspladser, afsmittende virkninger, skabelse af højindkomstjob, styrkelse af de menneskelige ressourcer, forbedring af den sociale velfærd) i retning af et regionalt bidrag til Alentejo og Norte, der ikke kan betragtes som ubetydeligt. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om støttens bidrag til regionaludviklingen for at være fjernet.
(256)
Endvidere viser de efterfølgende afsnit om anvendelsen af punkt 68a) og b), at de negative sektorspecifikke virkninger af støtten er begrænsede, da de markeder, der er berørt af investeringsprojektet, ikke præsterer mindre resultater end forventet, dvs. at de ikke er i absolut eller relativ tilbagegang. Derudover har Petrogal ikke en stor markedsandel på det relevante marked for salg ab raffinaderi, som kunne blive misbrugt ved konkurrencebegrænsende adfærd. Erstatningen af importen af svær naphtha til aromatindustrien har begrænsede virkningerne for EØS-leverandørerne. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om, at støttens negative sektorspecifikke virkninger blev opvejet af dens forventede bidrag til regionaludviklingen, for at være fjernet.
(257)
I overensstemmelse med punkt 9 i retningslinjerne er Petrogal ikke en kriseramt virksomhed i henhold til Kommissionens meddelelse om Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (61).
(258)
I overensstemmelse med punkt 39 i retningslinjerne overstiger Petrogals egetbidrag til de støtteberettigede udgifter 25 % (se betragtning 36 ovenfor).
(259)
I overensstemmelse med punkt 50 i retningslinjerne beregnes de støtteberettigede udgifter ved investeringsprojektet på grundlag af de støtteberettigede investeringsomkostninger (se betragtning 35 ovenfor).
(260)
I overensstemmelse med punkt 71-75 i retningslinjerne er regler for kumulering af støtte overholdt (se betragtning 43 ovenfor).
(261)
I overensstemmelse med punkt 40 i retningslinjerne ydes støtten på betingelse af, at Petrogal opretholder investeringsprojektet i de pågældende regioner i en periode på mindst fem år efter dets afslutning.
(262)
Derfor finder Kommissionen, at støtten er i overensstemmelse med de generelle bestemmelser i retningslinjerne.
6.5. Overensstemmelse med kriterierne for store investeringsprojekter - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(263)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet kan betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne til trods for, at raffinaderierne ikke ligger i umiddelbar geografisk nærhed af hinanden.
(264)
Selv om der ikke er nogen geografisk nærhed mellem de to raffinaderier, finder Portugal, at der er stærke økonomiske, funktionelle og strategiske forbindelser mellem dem. Uden investeringen i vakuumdestillationsenheden i Matosinhos ville den hertil knyttede investering i hydrokrakningsanlægget i Sines ikke være mulig på grund af risikoen for hyppige mangler på markedet for vakuumgasolie (råmateriale til hydrokrakningsanlægget). Portugal finder derfor, at de stærke funktionelle forbindelser gør raffinaderierne økonomisk udelelige.
(265)
Konkurrent nr. 1 bestrider denne strategi, da investeringsprojektets anlægsaktiver efter dens opfattelse er økonomisk delelige.
(266)
Det fremgår af en af de bemærkninger fra tredjeparter, der blev modtaget som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha er afgørende for, at La Seda-koncernen i Sines vil gennemføre en investering. Kommissionen har undersøgt, om La Sedas investering kunne udgøre et enkelt investeringsprojekt sammen med investeringen i Matosinhos. Portugal har bekræftet, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha udelukkende vil blive anvendt af Petrogal internt, og at der ikke vil blive solgt svær naphtha til tredjeparter. Derfor konkluderer Kommissionen, at investeringsprojektet ikke udgør et enkelt investeringsprojekt sammen med La Sedas investeringsprojekt.
(267)
Punkt 60 i retningslinjerne omhandler investeringsprojekter, der er kunstigt opdelt i delprojekter for at undgå den gradueringsmekanisme, hvorved den maksimale støtteintensitet, der kan anvendes på investeringsprojekter over 50 mio. EUR, reduceres. I denne konkrete sag har Kommissionen kontrolleret, at den støtteintensitet, der er lagt til grund (12,43 % af nettonutidsværdien), ikke overstiger den maksimale støtteintensitet, der skulle have været lagt til grund, såfremt investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt (14,28 % af nettonutidsværdien), og dermed er lavere end den maksimale støtteintensitet, som hvert af de to projekter kunne have nydt gavn af hver for sig. Derfor er den maksimale støtteintensitet blevet overholdt, selv hvis der var tale om et enkelt investeringsprojekt, og Kommissionen konkluderer, at det ikke er nødvendigt at afgøre, om de to projekter i Sines og Matosinhos udgør et enkelt investeringsprojekt eller ej til trods for deres geografiske afstand, eftersom spørgsmålet ikke foregriber vurderingen af støttens forenelighed i henhold til retningslinjerne.
(268)
Beregningen af støtteintensiteten i henhold til punkt 67 i retningslinjerne afhænger af, om investeringsprojektet betragtes som et enkelt investeringsprojekt eller snarere som to særskilte investeringsprojekter. I sidstnævnte tilfælde ville der ved beregningen af støtteintensiteten, såfremt investeringerne i de to lokaliteter betragtes hver for sig, blive taget hensyn til to forskellige standardregionalstøttelofter, nemlig ét for Sines (40 %) og ét for Matosinhos (30 %).
(269)
Som Portugal har oplyst, beløber de samlede planlagte støtteberettigede omkostninger ved investeringsprojektet sig til 1 058 934 146 (EUR […] for investeringen i Sines og […] EUR for Matosinhos) i nominel værdi.
(270)
Nettonutidsværdien af investeringen i Sines udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 13,12 % af bruttostøtteækvivalenten, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 15,94 %.
(271)
Nettonutidsværdien af investeringen i Matosinhos udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 10,66 % bruttostøtteækvivalent, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 14,68 %.
(272)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren undersøgte Kommissionen støtteintensiteten i de to regioner, der er forskellig, nemlig 40 % i Sines og 30 % i Matosinhos, og foretog en ny beregning af den maksimale støtteintensitet ved at vægte støtteintensiteterne, idet der tages proportionelt hensyn til det investerede beløb (i nettonutidsværdi) i den tilsvarende region i forhold til den samlede investering. Resultatet ville være en støtteintensitet på 37,18 % svarende til en tilpasset maksimal støtteintensitet på 14,21 %.
(273)
Selv hvis investeringsprojektet var blevet betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville nettonutidsværdien af de samlede investeringsomkostninger beløbe sig til 974 064 894 EUR. Den samlede planlagte støtte ville beløbe sig til 121 091 314 EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet på 12,43 % i bruttostøtteækvivalent, hvilket er lavere end den tidligere beregnede maksimale støtteintensitet på 14,21 %.
(274)
Da støtteintensiteten udtrykt i bruttostøtteækvivalent ville blive lavere end den tilpassede maksimale støtteintensitet på grund af gradueringsreglerne, finder Kommissionen således, at den foreslåede støtteintensitet for investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(275)
Portugal har forsikret, at det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der fastsættes i denne afgørelse, ikke vil blive overskredet, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
(276)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren rejste Kommissionen visse tvivlsspørgsmål vedrørende vurderingen af støtten i overensstemmelse med reglerne i punkt 68a) og b) i retningslinjerne. Det drejer sig om:
-
hvorvidt de produkter, der er omfattet af investeringsprojektet, udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om de også omfatter andre raffinaderiprodukter som følge af mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne
-
hvorvidt det relevante produktmarked omfatter salg ab raffinaderi for både diesel og svær naphtha, sådan som Portugal har hævdet
-
hvorvidt det relevante geografiske marked for de pågældende produkter skal defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet
-
hvorvidt støttemodtageren, Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på over 25 % af hvert af de relevante markeder (punkt 68a) i retningslinjerne)
-
hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, for så vidt angår alle de pågældende produkter, overstiger 5 % af ethvert relevant marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(277)
I betragtning 278-311 foretager Kommissionen en fornyet vurdering af, om tærsklerne for de i 68a) og b) omhandlede test er overskredet med henblik på at beslutte, om det er nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af investeringsprojektet. For det første undersøges de berørte produkter og de produkter, der anses for at være berørt af investeringsprojektet. For det andet identificeres de heraf følgende relevante produktmarkeder. For det tredje analyseres det, om undersøgelsen skal finde sted på markedet ab raffinaderi eller på detail- eller engrosmarkedet. I betragtning 312-344 fastlægges produktmarkedet og det relevante geografiske marked, hvorefter det pågældende produktmarked vurderes i henseende til Petrogals relevante markedsandel. Endelig fokuserer analysen på, om produktkapaciteten overstiger 5 % af det relevante beregnede forbrug i EØS på et marked, hvor væksten i det beregnede forbrug af de pågældende produkter i EØS ligger under det forventede niveau.
(278)
Punkt 69 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det pågældende produkt er normalt det produkt, som investeringsprojektet omfatter. Når projektet vedrører et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke afsættes på markedet, kan udtrykket det pågældende produkt også omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled …«. Det hedder i fodnote 64, at »Når et investeringsprojekt omfatter produktion af flere forskellige produkter, må hvert af produkterne tages i betragtning.«
(279)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren afgrænsede Kommissionen diesel og svær naphtha som de produkter, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Eftersom hele produktionen af svær naphtha tilsyneladende blev anvendt til Petrogals fremstilling af naphthaderivater, blev naphthaderivater også anset for at være et berørt produkt. Kommissionen accepterede også Portugals påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke var berørt af investeringsprojektet.
(280)
Kommissionen noterer sig Portugals forklaring om, at raffinaderierne opererer på basis af fremstilling af flere produkter, hvor inputtet, råolie, omdannes til mange forskellige mellemprodukter (f.eks. svær naphtha og vakuumgasolie) og slutprodukter (f.eks. benzin og diesel). Mange af mellemprodukterne anvendes direkte i de forskellige trin af raffineringsprocessen som inputstoffer (»råmaterialer«), mens andre sælges på markedet eller anvendes som input i den petrokemiske førstegenerationsindustri, f.eks. svær naphtha til aromatproduktion. Den tekniske produktionsproces afhænger navnlig af den type råolie, der anvendes (ikke alle typer af råolie kan forarbejdes i et givet anlæg) og af raffinaderiets nøjagtige tekniske konfiguration. Et profitmaksimerende raffinaderi søger at optimere sit udbytte over et helt spektrum af produkter, den såkaldte »raffineringsmargin«, ved at tilpasse produktionen af de forskellige inputstoffer under hensyntagen til de tekniske begrænsninger, der følger af produktionsfunktionen (og den type råolie, der anvendes) og input- og outputpriserne. Mulighederne for at tilpasse konfigurationen af et eksisterende raffinaderi uden yderligere investeringer er dog yderst begrænsede.
(281)
Raffinaderisektoren har gennemgået strukturelle ændringer i det sidste årti. Der er blevet stadig færre af de lettere typer råolie, og de erstattes i stigende grad af sværere typer råolie. Samtidig er efterspørgslen på markedet efter diesel (en erstatning for benzin, der bliver mere og mere udbredt som brændstof) steget hastigt. Derimod er efterspørgslen efter fuelolie, der anvendes til elektricitetsfremstilling og på søtransportområdet, faldende og forventes at falde yderligere (fordi det erstattes af mere miljøvenlige teknologier til disse formål). EU er nettoimportør af diesel og eksportør af benzin (primært til det amerikanske marked, der forventes at skrumpe ind).
(282)
Som Portugal har forklaret, og som det er blevet bekræftet af konkurrent nr. 1 og 2, er den økonomiske drivkraft bag investeringsprojektet dels at tillade raffinaderierne at forarbejde sværere typer råolie, dels at ændre konfigurationen på en måde, der gør det muligt for raffinaderierne at producere mere diesel og mindre fuelolie.
(283)
Som beskrevet i afsnit 2.2 er diesel og svær naphtha produkter, som er direkte berørt af investeringsprojektet. Investeringsprojektet vil jo øge produktionen af diesel (på bekostning af fuelolie) samt produktionen af svær naphtha, der ifølge Portugal er en uundgåelig teknisk sideeffekt. Kommissionen noterer sig Portugal påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke er berørt af investeringsprojektet.
(284)
I forbindelse med beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure forvissede Kommissionen sig imidlertid om, at investeringen i Matosinhos i den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg også vil føre til produktion af vakuumgasolie. Den øgede produktion af diesel vil finde sted i Sines, hvor den nye hydrokrakningsenhed som råmateriale vil anvende vakuumgasolie i raffinaderierne i Matosinhos og Sines. Derfor skal vakuumgasolie også betragtes som et produkt, der er direkte berørt af investeringen, eftersom investeringsprojektet vil føre til en betydelig stigning i produktionen heraf i raffinaderiet i Matosinhos.
(285)
Portugal gjorde gældende, at vakuumgasolie udelukkende vil blive anvendt som råmateriale i hydrokrakningsanlægget i Sines. Det bør derfor betragtes som et mellemprodukt i forbindelse med den øgede produktion af diesel og ikke vurderes separat. Portugal anførte også, at den nødvendige stabile og sikre forsyning med råmateriale til et hydrokrakningsanlæg af den størrelsesorden, som anlægget i Sines har, ikke kunne sikres ved at købe de nødvendige mængder på markedet. Dette skyldes, at det frie marked for vakuumråmateriale, et spotmarked, er meget begrænset og meget volatilt. Derfor udelukker leverancerne af vakuumgasolie fra Matosinhos til Sines ingen potentiel tredjepart.
(286)
Kommissionen accepterer, at vakuumgasolie betragtes som et mellemprodukt, og at en betydelig del af produktionen af vakuumgasolie ikke sælges på markedet (hvorved ingen potentiel tredjepart udelukkes). I dette tilfælde kan det med hensyn til den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg i Matosinhos konkluderes, at det pågældende produkt er det produkt, der fremstilles i det efterfølgende produktionsled, dvs. diesel, jf. punkt 69 i retningslinjerne.
(287)
Kommissionen bemærker også, at restprodukter fra hydrokrakning ifølge konkurrent nr. 1 kunne betragtes som et produkt, der er berørt af investeringsprojektet (se betragtning 92). Da Portugal har forklaret, at fremstillingen af disse restprodukter som følge af anvendelsen af isokrakningsteknologi er så godt som ubetydelig (se betragtning 183), betragter Kommissionen ikke restprodukter fra hydrokrakning som et berørt produkt.
(288)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt diesel og naphtha var de eneste berørte produkter, hvilket tyder på, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt i henhold til punkt 69 i retningslinjerne, og at naphthaderivater kunne være produkter, der anses for at være berørt, og for hvilke det kunne være nødvendigt at foretage de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(289)
Portugal gav følgende forklaringer:
-
Udtrykket naphtha omfatter både svær og let naphtha; svær og let naphtha er ikke substituerbare, hverken med hensyn til deres fremstilling eller anvendelsesformål.
-
Svær naphtha er et produkt, der anvendes som råmateriale i raffineringsprocesser og ved fremstillingen af en lang række kemiske produkter, og ikke kun i forbindelse med fremstillingen af aromater.
-
Investeringsprojektet fører til supplerende produktion af svær naphtha i Sines: produktionen af svær naphtha i raffinaderiet i Sines øges med [200-250] kiloton pr. år.
-
Størstedelen af den svære naphtha, der fremstilles i raffinaderiet i Sines, transporteres til Petrogals raffinaderi i Matosinhos, hvor den sammen med den svære naphtha, der importeres fra andre lande, og den svære naphtha, der fremstilles i selve Matosinhos (i gennemsnit [650-700] kiloton pr. år i perioden 2007-2009), forarbejdes til reformer (62). Den samlede mængde svær naphtha, der anvendes i raffinaderiet i Matosinhos til fremstilling af reformer, udgør [1 000-1 050] ton (i gennemsnit i perioden 2007-2009).
-
Af den samlede supplerende produktion på [200-250] kiloton svær naphtha i Sines transporteres [100-150] kiloton til Matosinhos (resten anvendes som råmateriale i hydrokrakningsprocessen i Sines) til erstatning for de [100-150] kiloton svær naphtha, der importeres; importmængden på [250-300] kiloton før investeringen reduceres til [100-150] kiloton, dvs. med [50-60] %.
-
92 % af importen af svær naphtha i 2009 stammede fra områder uden for EØS, og 8 % fra EØS (63).
-
Matosinhos-raffinaderiets egen produktionskapacitet for svær naphtha (gennemsnitlig produktion i perioden 2007-2009 på [650-700] kiloton) ændres ikke ved investeringsprojektet.
-
Reformer er et mellemprodukt i forbindelse med fremstillingen af aromater.
-
Produktionskapaciteten for reformer ændres ikke ved investeringen.
-
Reformer, der fremstilles i Matosinhos, anvendes som råmateriale i Petrogals aromatanlæg i Matosinhos.
-
Aromatanlægget fremstiller en lang række primære aromater eller naphthaderivater, navnlig benzen, toluen, orthoxylen, paraxylen og opløsningsmidler.
-
Produktionskapaciteten for aromatanlægget (gennemsnitligt salg i perioden 2007-2009 på [400-450] kiloton pr. år) ændres ikke ved investeringsprojektet, og der er ikke planlagt nogen udvidelse.
-
Aromatanlægget er en uafhængig forretningsenhed; den interne pris for svær naphtha er og vil også efter investeringen være importprisen for svær naphtha. Salgsprisen for reformer til aromatanlægget beregnes og vil også efter investeringen blive beregnet som [10-20] % af importpariteten for naphtha (CIF NEW) og [80-90] % af eksportpariteten for benzin (RBOB USA) og transportomkostningerne fra Sines til Porto.
-
Omkostningerne til råmaterialer (svær naphtha) udgjorde ca. [90-100] % af de samlede produktionsomkostninger ved aromatproduktionen. Den supplerende produktion af svær naphtha i Sines udgør ca. 14 % af den samlede mængde svær naphtha, der forarbejdes til reformer.
-
De primære aromater sælges på markedet til den petrokemiske industri til markedspriser; Petrogal er med en markedsandel på under [0-5] % prisfølger på EØS-markedet for aromater. Den samlede omsætning for Petrogals aromatanlæg udgjorde ca. […] mio. EUR i 2009. Når investeringen er afsluttet, vil […] % af omsætningen (ca. […] mio. EUR på basis af omsætningen i 2009) hidrøre fra den supplerende produktion af svær naphtha i Sines.
(290)
Kommissionen bemærker, at svær naphtha ifølge konkurrent nr. 1 er et mellemprodukt, og at naphthaderivater bør indgå i vurderingen som berørte produkter.
(291)
For at afgøre, om den i punkt 68a) og b) omhandlede test skal gennemføres for naphthaderivater, er det nødvendigt at fortolke ordlyden af punkt 69 i retningslinjerne. Det hedder i punkt 69, at det pågældende produkt også kan omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled, når det produkt, der er resultatet af investeringen, er et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke sælges på markedet. Denne ordlyd sigter mod situationer, hvor støttens konkurrencefordrejende virkning på konkurrenterne ikke mærkes, eller kun delvist mærkes, på markedet for mellemproduktet og overføres til markedet for slutproduktet. På grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om definitionen af de pågældende produkter, finder Kommissionen, at støtten hverken påvirker produktionsmængderne, produktionsomkostningerne eller prisfastsættelsespraksis i Petrogals aromatanlæg. Endvidere er den mængde supplerende svær naphtha, der fremstilles i Sines, kun af mindre betydning sammenlignet med den samlede mængde naphtha, der anvendes til fremstilling af reformer. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at markederne for aromater ikke berøres eller kun berøres indirekte og i meget ubetydeligt omfang af støtten til investeringsprojektet (via en indirekte reduktion af importprisen for naphtha, jf. det følgende afsnit).
(292)
Kommissionen finder derfor, at det ikke er hensigtsmæssigt at gennemføre de i punkt 68a) og b) omhandlede test for aromatmarkederne.
(293)
Kommissionen er samtidig af den opfattelse, at støtten kan påvirke naphthamarkedet i og med, at investeringsprojektet gør det muligt at erstatte importen og tvinger leverandørerne til at finde andre afsætningsmuligheder på markedet for svær naphtha. Kommissionen gennemførte derfor de i punkt 68a) og b) omhandlede test af, om svær naphtha er et berørt produkt.
(294)
Det fremgår af punkt 69 i retningslinjerne, at det relevante produktmarked omfatter det pågældende produkt og de produkter, der betragtes som substituerbare herfor af enten forbrugerne (i kraft af produktets egenskaber, pris og anvendelsesformål) eller producenten (ved fleksibel anvendelse af produktionsudstyret).
(295)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere noget om det relevante marked for de(t) pågældende produkt(er) på grund af vanskeligheder med klart at afgrænse listen over de pågældende produkter.
(296)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren konkluderede Kommissionen, at der ikke var nogen substitutionsprodukter for diesel på forbrugersiden. På udbudssiden herskede der dog tvivl om, hvorvidt det var muligt at erstatte produktionen af diesel, da fleksibel anvendelse af produktionsanlæggene kunne føre til fremstilling af andre produkttyper (primært benzin) ved at ændre raffinaderiernes konfiguration.
(297)
Med henblik på at fjerne denne tvivl hævdede Portugal, at den kommissionsbeslutning om en fusion (64), som Kommissionen har henvist til, vedrørte en anden situation, hvor ubalancen mellem udbud og efterspørgsel på markederne for benzin og diesel var langt mindre end i dag, hvorfor der stadig var fleksibilitet til at skifte mellem produktionen af disse to produkter. Ifølge Portugal ophørte disse valgmuligheder dog fra 2000 med den store stigning i efterspørgslen efter diesel, og i dag er der ikke ekstra kapacitet til at dække efterspørgslen.
(298)
Selv om denne forklaring ikke helt udelukker muligheden for, at dieselproduktionsanlæggene kunne anvendes til fremstilling af benzin, synes det urealistisk at antage, at en virksomhed kunne bruge mere end 1 mia. EUR til at øge sin kapacitet til at fremstille benzin, når der i Europa hersker en overforsyningssituation med hensyn til denne vare. Flere undersøgelser (65) viser et fald i efterspørgslen efter benzin og residualbrændselsolie og en stigning i efterspørgslen efter diesel på det europæiske marked for motorbrændstof. Denne ændring i efterspørgselsmønstret har medført, at raffinaderierne fremstiller for store mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er faldende, og utilstrækkelige mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er stigende (66). Forbruget af benzin i Europa ventes at falde betydeligt i perioden 2010-2030 som følge af overgangen fra benzinbiler til dieselbiler og indførelsen af alternative energikilder. Det fremgår også af tilgængelige undersøgelser, at efterspørgslen efter benzin vil falde som følge af anvendelsen af mere energieffektive biler i USA (det vigtigste eksportmarked for overskudsproduktionen i Europa) og den rolle, som elektriske biler ventes at spille i fremtiden.
(299)
Derfor finder Kommissionen, at det pågældende marked i dette konkrete tilfælde og for den type investering, som det drejer sig om her, og i lyset af tendensen på produktmarkedet på mellemlang sigt bør være diesel, også set fra udbudssiden.
(300)
I fortsættelse af gennemgangen af de pågældende produkter er det andet relevante produktmarked, der skal gennemgås, markedet for svær naphtha. I raffinaderiet i Sines er produktionen af svær naphtha et biprodukt af dieselproduktionen, drivkraften bag investeringen. Svær naphtha anvendes til fremstilling af en lang række kemiske produkter og ikke kun til fremstilling af aromater. Svær naphtha er ikke substituerbart i dets generelle anvendelser. Derfor betragter Kommissionen markedet for svær naphtha som det relevante produktmarked, for så vidt angår de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(301)
Det er derfor Kommissionens opfattelse, at de relevante produktmarkeder, for så vidt angår i de i punkt 68a) og b) omhandlede test, er produktmarkederne for diesel og svær naphtha. Til orientering vil der også blive oplyst data vedrørende naphthaderivater.
(302)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere, om disse markeder skulle vurderes i henseende til salg ab raffinaderi eller i engros- eller detailleddet.
(303)
Ifølge konkurrent nr. 1 og 2 bør det relevante produktmarked udvides til at omfatte engros- og detailsalget af diesel (se betragtning 93 og 116). Ifølge Portugal er det korrekte vurderingsniveau for statsstøttesager salget ab raffinaderi. Det fremgår ikke af bestemmelserne i retningslinjerne, i hvilket led de i punkt 68a) og b) omhandlede test, herunder navnlig testen i punkt 68a), skal udføres.
(304)
Afhængigt af det spørgsmål, der skal analyseres, og den underliggende skadesteori vurderer konkurrencepolitikken konkurrencesituationen på forskellige niveauer, nemlig fremstilling og distribution i (engros- og) detailleddet. F.eks. er for bilbranchens vedkommende markedsaktørerne forbrugere og individuelle bilhandlere for detailleddet, bilhandlere og distributører for engrosleddet og distributører og producenter for producentleddet. For de produkter, der er berørt af denne afgørelse, er markedsaktørerne f.eks. bilejere og benzinstationer for detailmarkedet, benzinstationer og distributører for engrosmarkedet og raffinaderier og distributører for markedet ab raffinaderi.
(305)
Producentniveauet svarer i denne afgørelse til markedet ab raffinaderi. Portugal bekræftede, at markedet ab raffinaderi svarer til det samlede dieselmarked. Ifølge Portugal omfatter begrebet »salg ab raffinaderi« alt salg, der foregår i store mængder på spotbasis (direkte ved raffinaderiets port) til olieselskaber (herunder Galp Energias egne selskaber), handlende, videreforhandlere og store industrielle forbrugere, herunder import af diesel (67). Salget ab raffinaderi i Portugal svarer til Petrogals samlede salg ab raffinaderi minus eksport plus import til Portugal. Udbudssiden på markedet ab raffinaderi i Portugal omfatter derfor Petrogal og ikke-portugisiske raffinaderier, som eksporterer deres produkter til Portugal, og f.eks. for så vidt angår efterspørgselssiden af dieselmarkedet, forskellige kæder af oliedistributører såsom Petrogal, CEPSA og BP, der enten køber eller forsynes af Petrogal eller importerer diesel fra områder uden for Portugal.
(306)
Hovedformålet med at kontrollere investeringsstøtten er ikke at beskytte forbrugerne (eller mæglerne) mod uønskede virkninger af konkurrencebegrænsende adfærd såsom reduktion af konsumentoverskuddet gennem monopolistisk prisadfærd fra karteller eller markedsaktører, som misbruger deres dominerende markedsposition. Investeringsstøtten gør det i virkeligheden muligt at øge udbuddet på markedet og fører derfor til en prisnedsættelse, der i det mindste på kort og mellemlang sigt umiddelbart er til gavn for forbrugerne.
(307)
Formålet med at kontrollere investeringsstøtten er snarere at beskytte andre producenter og andre medlemsstaters økonomier mod for store fordrejende virkninger (som går ud over det niveau, der anses for at være foreneligt med det indre marked, jf. traktatens artikel 107, stk. 3, af støtten for konkurrencen og samhandelen. Konkurrencen mellem producenter finder sted på producentniveau, og i dette tilfælde finder konkurrencen mellem raffinaderier sted ved salg ab raffinaderi.
(308)
Mens formålet med de standardregionalstøttelofter, der er fastsat i regionalstøttekortene, og gradueringen af støtteintensiteterne for store projekter som omhandlet i punkt 60 i retningslinjerne er at fastsætte et standardniveau (og for store projekters vedkommende) et progressivt niveau for beskyttelse mod sådan konkurrencefordrejning og dens virkning på samhandelen, har de i punkt 68a) og b) omhandlede test med henblik på den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse til formål at bortfiltrere situationer, hvor konkurrencen mellem producenter kan blive påvirket i særlig grad. Den i punkt 68b) omhandlede test går ud på at undersøge, i hvilket omfang investeringsstøtten indebærer en større kapacitetsforøgelse, som gør det muligt for støttemodtageren at afsætte mængder på et marked i absolut eller relativ tilbagegang på vilkår, som er gunstigere end dem, der gælder for konkurrenter, som ikke modtager støtte. Ved den i punkt 68a) omhandlede test undersøges det, i hvilket omfang investeringsstøtten vil opretholde, styrke eller skabe en stærk markedsposition for støttemodtageren, som kunne misbruges af en dominerende markedsaktør, f.eks. ved at afskærme markedet. I begge situationer kan konkurrenter miste markedsandele på producentniveau, få deres rentabilitet reduceret eller blive udelukket fra markedet, mens potentielle konkurrenter kan blive forhindret i at få adgang til markedet.
(309)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at disse test skal udføres på producentniveau. Markedssituationen på producentniveau er jo afgørende, da man i forbindelse med afgørelser om statsstøtte til produktionsanlæg vurderer støttens virkninger på konkurrencefordrejningerne mellem producenterne og på samhandelen mellem medlemsstaterne. Det kan endvidere antages, at når støttemodtagerens markedsandel i det foregående produktionsled (ab raffinaderi) er stor, skaber dette i sig selv en tilstrækkelig stor sandsynlighed for, at man vil støde på en betydelig konkurrencefordrejning, uanset markedsandelen i det efterfølgende produktionsled. Derfor er det med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test ikke nødvendigt at tage detail- og engrossalget af diesel i betragtning, selv hvis det indgik i definitionerne af relevante produktmarkeder i tidligere kommissionsbeslutninger i fusionssager (68).
(310)
De i punkt 68a) og b) omhandlede test er simple filtre, som har til formål mekanisk at afdække situationer, der udgør en risiko for konkurrencen og samhandelen. Den detaljerede vurdering af disse risici skal dog finde sted ved den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse. Mens denne tilbundsgående vurdering normalt vil fokusere på markedet på producentniveau, kan det være nødvendigt, f.eks. i tilfælde af markedsafgrænsning, at analyse virkningen af støtten på markederne i det efterfølgende led.
(311)
Under hensyntagen til Kommissionens beslutningspraksis i sager om statsstøtte i andre økonomiske sektorer, navnlig bilsektoren (69), og den omstændighed, at investeringsprojektet udelukkende vedrører udgifter i forbindelse med Petrogals raffineringsaktiviteter, er salg ab raffinaderi med henblik på anvendelse af de i punkt 68a) og b) omhandlede test derfor det eneste relevante niveau for denne afgørelse.
(312)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for diesel skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(313)
Efter Portugals opfattelse bør det relevante marked for diesel være bredere end det nationale marked, fortrinsvist det vesteuropæiske marked eller EØS-markedet. Konkurrent nr. 1 og 2 sondrer ikke mellem, på hvilket niveau markedet skal vurderes. De anfører, at det relevante geografiske marked bør være det portugisiske marked eller allerhøjst det iberiske marked.
(314)
Kommissionen vedtog i 1997 sin meddelelse om afgrænsning af det relevante marked i forbindelse med Fællesskabets konkurrenceret (i det følgende benævnt »meddelelsen«) (70). Ifølge meddelelsen er det relevante geografiske marked det område, hvor de deltagende virksomheder er involveret i udbud af og efterspørgsel efter produkter eller tjenesteydelser, og som har tilstrækkelig ensartede konkurrencevilkår og kan skelnes fra de tilstødende områder, fordi konkurrencevilkårene dér er meget anderledes.
(315)
Meddelelsen opfattes som et vurderingsinstrument for politikkerne for kontrol med karteller og fusioner. Den bygger på de undersøgelsesbeføjelser, der er til rådighed inden for rammerne af disse politikker, og finder ikke direkte anvendelse på statsstøtte. I meddelelsen anerkendes det udtrykkeligt, at »i statsstøttesager er vurderingen snarere koncentreret om støttemodtageren og den pågældende industri/sektor end på indkredsning af de konkurrencebegrænsninger, støttemodtageren udsættes for«. Det fremgår dog ikke desto mindre af meddelelsen, at den heri skitserede fremgangsmåde »kan anvendes om grundlag for vurderingen af statsstøttesager«.
(316)
Kommissionen har endnu ikke offentliggjort en meddelelse om principperne og fremgangsmåderne for afgrænsning af det relevante produkt og det relevante geografiske marked i forbindelse med statsstøttesager. Selve retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte indeholder ingen rettesnor for, hvordan det relevante geografiske marked skal afgrænses. Punkt 70 i retningslinjerne indeholder dog en formulering, der synes at foretrække vurderingen på EØS-niveau: »Ved anvendelse af litra a) (…) vil salget (…) normalt blive defineret i EØS (…), eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(317)
Den relevante afgrænsning af et geografisk marked skal ses i lyset af den underliggende skadesteori. Man kan dog nok gå ud fra, at formålet med testen i punkt 68a) i retningslinjerne vedrørende en markedsandel på over 25 % er at beskytte EØS-konkurrenter mod at blive udelukket fra det marked, som de opererer på, eller mod at blive hindret adgang til dette marked (fortrængning) som følge af konkurrencebegrænsende adfærd, som en støttemodtager med en stærk markedsposition udviser.
(318)
Med henblik på denne afgørelse er det ikke relevant at fastlægge den nøjagtige geografiske afgrænsning af markedet på producentniveau, da Petrogals markedsandel kun overstiger tærsklen på 25 % på det nationale marked. Det er tilstrækkeligt at undersøge, om det nationale marked udgør det relevante geografiske marked. Konkurrenternes argumenter, som Portugal har fremsat bemærkninger til, navnlig med hensyn til importhindringer og begrænset lagerkapacitet, blev overvejet. Det blev konkluderet, at en definition af geografisk marked, der afviger fra den standardfremgangsmåde, hvorved markeder med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test defineres som EØS-markedet, og hvorved det nationale marked fastlægges som det relevante geografiske marked, kun kan være berettiget, hvis der er klare indikationer af, at markedet i det store og hele er lukket. Det er derfor nødvendigt at vurdere, om der er hindringer for samhandelen, som ville forhindre virksomheder, der konkurrerer med Petrogal på engrosmarkedet, i at importere diesel fra ikke-portugisiske raffinaderier, hvis de priser, der gælder på det portugisiske marked ab raffinaderi, overstiger dem, der blev iagttaget på markedet generelt.
(319)
I den forbindelse blev følgende bemærket:
-
Diesel, som sælges på det portugisiske marked, har de samme tekniske egenskaber som diesel, der sælges på de omkringliggende markeder.
-
Der er ingen importafgifter på handel inden for EØS
-
Der er ingen lovmæssige eller administrative begrænsninger for importen til Portugal.
-
De statistiske data, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), viser eksistensen af handelsstrømme, nemlig både import til Portugal og eksport fra Portugal til nabolandene. Eksporten er faldet på grund af det øgede behov for diesel i Portugal.
-
Importen finder sted både ad søvejen og landevejen; importmængderne har i de seneste år været meget følsomme over for udefrakommende begivenheder og er steget betydeligt i de seneste år. Stigningen i importen viser, at andre aktører har alternative forsyningsmuligheder og mulighed for at erstatte direkte forsyninger fra Petrogals raffinaderier med import. Det fremgår af de oplysninger, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), at dette var helt indlysende for 2009, da produktionen stoppede i flere uger på grund af et uheld på raffinaderiet i Sines.
-
Portugal afviser påstandene om, at Petrogal kontrollerer mere end 90 % af den eksisterende lagerkapacitet, og præciserer, at tredjeparters lagerkapacitet udgør en leveringskapacitet på 2,9 mio. ton pr. år, hvilket svarer til mere end 50 % af det nationale marked. Ingen tredjepartskonkurrent var interesseret i at købe supplerende lagerkapacitet, da den blev udbudt til salg.
-
Konkurrenterne blev af Kommissionen opfordret til at komme med konkrete eksempler, som bekræftede eksistensen af disse hindringer for samhandelen, eller beskrivelser af situationer, hvor de er stødt på vanskeligheder med at importere diesel, men de fremlagt ikke sådanne oplysninger.
(320)
I mangel af konkrete eksempler og på grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om lagerkapaciteter og import, konkluderes det, at der ikke er dokumentation for, at der rent faktisk er begrænsninger for adgangen til lagerkapacitet og andre hindringer for import.
(321)
De priser for diesel, som tredjeparter køber af Petrogal ab raffinaderi, synes at svare til omkostningerne ved at importere diesel til Portugal. Som Portugal foreslog i forbindelse med anmeldelsen, og som det fremgår af del 3.4.3 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, fastsættes priserne ab raffinaderi efter internationale produktprisnoteringer og, for så vidt angår raffinaderiprodukter i Portugal, til Platts-priserne (Rotterdam) for den nordvesteuropæiske region plus et tillæg (transport, fragt, forsikring, tab osv.). Dette tyder på et større marked end det nationale (portugisiske) marked. Tredjepartskonkurrenter fremsatte ikke argumenter vedrørende Petrogals priser ab raffinaderi, men kom kun ind på Petrogals dominans og position på markedet. Konkurrent nr. 1 bemærkede, at forholdet mellem den samlede import og eksport af diesel var for lille til at begrunde et regionalt marked, men oplyste ikke, at der var mangel på diesel, eller at der forelå en situation, hvor kontrollen med lagerkapaciteten ville have bragt konkurrenterne i vanskeligheder.
(322)
Konkurrent nr. 2 bemærkede faktisk (se betragtning 109), at investeringsprojektet ville gøre Petrogal til nettoeksportør til andre markeder og styrke dets markedsposition på Den Iberiske Halvø.
(323)
Det kan derfor ikke konkluderes, at det relevante geografiske marked for diesel er nationalt, da der ikke synes at være nogen begrænsninger for importen af diesel til Portugal eller for eksporten til de omkringliggende lande. Det relevante geografiske marked er derfor mindst det regionale marked, dvs. Den Iberiske Halvø.
(324)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for svær naphtha skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(325)
Portugal mente, at det relevante geografiske marked for svær naphtha og naphthaderivater som minimum var EØS, om ikke hele verden. Konkurrenterne havde ingen indvendinger mod denne definition af det relevante geografiske marked.
(326)
Portugals bemærkninger blev ikke afvist af interesserede parter, og i betragtning af, at svær naphtha er en vare, der let kan transporteres over lange afstande med lave transportomkostninger, er det relevante geografiske marked som minimum EØS (71).
(327)
Det hedder i punkt 68a) i retningslinjerne, at Kommissionen foretager en tilbundsgående undersøgelse, hvis »støttemodtageren inden investeringen tegner sig for over 25 % af salget af det pågældende produkt på det (de) relevante marked(er) eller efter investeringen vil tegne sig for over 25 %«.
(328)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at bekræfte, om tærsklen i punkt 68a) i retningslinjerne var overskredet, på grund af tvivl om den korrekte definition af det relevante produkt og det relevante geografiske marked og det relevante vurderingsniveau (ab raffinaderi, detailleddet eller engrosleddet). Der var endvidere ingen data til rådighed på koncernplan (inkl. ENI's markedsandele). Der var heller ingen tilgængelige data om naphthaderivater.
(329)
Data fra Portugal viser, at Petrogals dieselmarked ab raffinaderi ville være på under 25 %, når det drejer sig om det regionale marked (Den Iberiske Halvø), sådan som det allerede fremgår af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren og blev bekræftet af Portugal i forbindelse med den formelle undersøgelse. Disse oplysninger vedrører kun Petrogals produktionskapacitet, eftersom Portugal erklærede, at ENI ikke opererer ab raffinaderi på Den Iberiske Halvø. Også for Vesteuropa og EØS ligger Petrogals andel af dieselmarkedet ab raffinaderi på koncernniveau (inkl. ENI's markedsandele) under 25 %, sådan som det fremgår af oplysninger fra Portugal (se tabel 6 og 7 nedenfor).
Tabel 6
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på det vesteuropæiske marked (mio. ton pr. år)
Det pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
243,6
[5-10] %
[…]
252
[5-10] %
Tabel 7
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (mio. ton pr. år)
Pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
323,5
[5-10] %
[…]
334,6
[5-10] %
(330)
På grundlag af tallene i tabel 6 og 7 ovenfor konkluderes det, at Petrogal ikke tegner sig for mere end 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante regionale marked (Den Iberiske Halvø) samt på det vesteuropæiske marked og EØS-markedet, inkl. markedsandele ab raffinaderi for hele ENI-koncernen. Derfor er tærsklerne i punkt 68a) i retningslinjerne ikke overskredet, for så vidt angår diesel.
(331)
Da ENI's og Petrogals kombinerede markedsandel ikke overstiger 25 %, er det ikke nødvendigt at overveje, om Petrogals markedsandel kontrolleres af ENI i et omfang, der kræver, at deres kombinerede markedsandel tages i betragtning.
(332)
Ifølge oplysningerne fra Portugal forarbejder de fleste raffinaderier, som fremstiller svær naphtha, denne naphtha til internt brug. De data om markedsandele, som Portugal har fremlagt med henblik på testen i punkt 68a), vedrører, sådan som testen kræver, salg på EØS-markedet, navnlig handelsmarkedet.
(333)
For at undersøge, om investeringsprojektet er foreneligt med punkt 68a) i retningslinjerne, skal Petrogals markedsandel før og efter investeringsprojektet analyseres, og det skal undersøges, om den overstiger 25 %.
Tabel 8
Petrogals markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
[…]
16 045
[0-5] %
[…]
15 640
[0-5] %
-
Benzen
[…]
10 093
[0-5] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[5-10] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[5-10] %
Tabel 9
ENI's markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[0-5] %
[…]
2 169
[0-5] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
Foreligger ikke
599
Foreligger ikke
599
Tabel 10
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[10-20] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[10-20] %
[…]
2 173
[10-20] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[0-5] %
(334)
På grundlag af tallene i tabel 8-10 konkluderes det, at Petrogal alene og i kombination med ENI har markedsandele på under 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante produktmarked for svær naphtha i EØS. Petrogals markedsandel overstiger heller ikke 25 % af salget på derivatmarkederne.
(335)
Endvidere udgør den samlede interne produktion af svær naphtha, som Petrogal anvender til internt brug, og som ikke er gengivet i ovennævnte data vedrørende markedsandelen i tabel 8, mindre end [ 5] % af hele detailmarkedet i EØS. Den supplerende produktion i raffinaderiet i Sines udgør ca. [ 5] %.
(336)
På grundlag af disse betragtninger konkluderes det, at tærsklen i punkt 68a) ikke er overskredet for naphtha.
(337)
I henhold til punkt 68b) i retningslinjerne foretager Kommissionen en tilbundsgående undersøgelse, hvis »den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør over 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS«.
(338)
Det præciseres i punkt 70 i retningslinjerne, at » … Ved anvendelse af punkt 68, a) og b), vil salget og det beregnede forbrug normalt blive defineret i EØS på det relevante niveau i henhold til Prodcom-klassifikationen, eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(339)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år (inden arbejdets påbegyndelse) ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(340)
Den samlede årlig vækstrate (CAGR) for det beregnede forbrug af diesel i EØS for årene 2001-2006 er på ca. 2,12 % udtrykt i mængde eller 15,38 % udtrykt i værdi. Den tilsvarende samlede årlige vækst i BNP for EØS i årene 2001-2006 nåede op på 2,06 % realt (sidestilles med mængder) og 4,12 % nominelt (sidestilles med værdi).
(341)
Heraf følger, at markedet for diesel ikke kan anses for at præstere mindre end forventet, hvis det tages i betragtning, at den samlede årlige vækstrate både udtrykt i mængde og i værdi sammenlignes med henholdsvis den nominelle og reale BNP-vækstrate. Det er derfor ikke nødvendigt at undersøge, om den kapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mere end 5 % af det pågældende marked.
(342)
Med henblik på at undersøge, om investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, skal Kommissionen kontrollere, om den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mindre end 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS.
(343)
Portugal fremlagde følgende data, som er vist i tabel 11-13 nedenfor. Tallene i kolonnen for EØS-markedet er identiske med tallene i tabellerne vedrørende markedsandele, der er vist som EØS-markedet (salg). Da detailmarkedet (salg) er mindre end det beregnede forbrug, inkl. produktion til internt brug, er dataene vedrørende stigningen i produktionskapacitet udtryk for en overvurdering af betydningen af denne stigning. Det kan således siges at udgøre et worst case-scenarie.
Tabel 11
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i raffinaderiet i Sines og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 12
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i Matosinhos og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 13
Forholdet mellem stigningen i den kombinerede produktionskapacitet (i raffinaderierne i Sines og Matosinhos) og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
(344)
I alle tilfælde er stigningen i produktionskapaciteten for de produkter, der er anført i tabel 11-13, under 5 % på de relevante produktmarkeder i EØS. Investeringsprojektet anses derfor ikke for at overskride den tærskel, der er fastsat i første del af punkt 68b) i retningslinjerne.
7. KONKLUSION
(345)
På grundlag af dataene i betragtning 278-344 overskrider investeringsprojektet ikke de tærskler, der er fastsat i punkt 68a) og 68b) i retningslinjerne for de pågældende produkter. Det er derfor ikke nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af støtten efter indledningen af proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2.
(346)
Det kan konkluderes, at den foreslåede regionale investeringsstøtte til Petrogal opfylder alle betingelser i retningslinjerne for at kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Det er derfor ikke nødvendigt at vurdere, om støtten kunne godkendes på grundlag af andre undtagelser i traktaten.
(347)
Portugal har undtagelsesvist indvilliget i, at denne afgørelse vedtages på engelsk som eneste autentiske sprog -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Portugal planlægger at yde til Petrogal, og som beløber sig til 160 484 007 EUR i nominel værdi (121 091 314 EUR i nedsatte priser), og som udgør en maksimal støtteintensitet på 12,43 % i nedsatte priser, er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
2. Gennemførelsen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte statsstøtte kan derfor godkendes. I tilfælde af afvigelser fra de planlagte støtteberettigede udgifter og fra den anmeldte betalingsplan for statsstøtten må Portugal ikke overskride det maksimale støttebeløb i nedsatte priser på 121 091 314 EUR eller det maksimale støtteintensitet i nedsatte priser på 12,43 %.
Artikel 2
1. Portugal forelægger foreløbige rapporter for Kommissionen hvert femte år fra datoen for denne afgørelse. De foreløbige rapporter skal indeholde ajourførte oplysninger om de ydede statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojektet, som er påbegyndt i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
2. Derudover forelægger Portugal inden seks måneder fra ydelsen af den sidste tranche af statsstøtten, på grundlag af den anmeldte betalingsplan, en detaljeret endelig rapport med oplysninger om de betalte statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojekter, som er iværksat i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 3. august 2011.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 3 päivänä elokuuta 2011,
valtiontuesta SA. 26980 (C 34/20) (ex N 588/08), jonka Portugali aikoo myöntää Petrogal-yhtiölle
(tiedoksiannettu numerolla C(2011) 5546)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/466/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen määräysten mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio ilmoitti 19 päivänä marraskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä Portugalille päätöksestään aloittaa perussopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely tapauskohtaisesta aluetuesta Petroleos de Portugal, Petrogal S.A:n, jäljempänä ’Petrogal’, toteuttamalle investointihankkeelle, joka koskee sen jalostamotoimintoja Sinesissä ja Matosinhosissa, jäljempänä ’investointihanke’. Portugali toimitti 9 päivänä joulukuuta 2009 päivätyllä kirjeellä julkaistavaksi ei-luottamuksellisen version menettelyn aloittamispäätöksestä.
(2)
Portugali pyysi 17 päivänä joulukuuta 2009 päivätyllä kirjeellä huomautusten toimittamiselle asetetun määräajan jatkamista yhdellä kuukaudella. Komissio suostui tähän pyyntöön 22 päivänä joulukuuta 2009. Portugali esitti huomautuksensa 21 päivänä tammikuuta 2010 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa.
(4)
Komissio on saanut huomautuksia Portugalin petrokemian, kemian ja jalostusteollisuuden yhdistykseltä Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), Portugalin teollisuuden keskusliitolta Confederação da Indústria Portuguesa (4), energiatehokkuusalan yhdistykseltä Associação para a eficiência energética (5), kilpailijalta nro 2 (6), joka on Petrogalin kilpailija (7), kilpailijalta nro 1 (8) (9), työntekijäliitolta União Geral de trabalhadores (10), Sinesin kaupungilta (11), Portugalin työntekijöiden ammatilliselta keskusjärjestöltä Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) sekä Portugalin työnantajajärjestöltä Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Komissio on toimittanut huomautukset Portugalille 9, 10, 17 ja 19 päivänä maaliskuuta 2010 päivätyillä kirjeillä antaakseen sille mahdollisuuden esittää mielipiteensä niistä. Komissio sai Portugalin esittämät huomautukset 8 päivänä huhtikuuta 2010 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Komissio pyysi 15 ja 28 päivänä heinäkuuta 2010 (14) päivätyillä kirjeillä lisätietoja, jotka Portugali toimitti 16 ja 23 päivänä elokuuta 2010 päivätyillä kirjeillä.
(7)
Komissio pyysi 4 ja 5 päivänä elokuuta 2010 päivätyillä kirjeillä kilpailijoilta nro 1 ja 2 selvennyksiä, jotka toimitettiin 10 ja 15 päivänä syyskuuta 2010 päivätyillä kirjeillä. Nämä selvennykset toimitettiin Portugalille kommentoitavaksi 20 päivänä syyskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä.
(8)
Komissio pyysi Portugalilta lisätietoja 17 päivänä syyskuuta ja 1 päivänä lokakuuta 2010 päivätyillä kirjeillä. Portugali vastasi 18 ja 29 päivänä lokakuuta 2010.
(9)
Kilpailijoilta nro 1 ja 2 pyydettiin 13 päivänä lokakuuta 2010 päivätyillä kirjeillä tarkempia tietoja niiden 10 ja 15 päivänä syyskuuta 2010 lähettämien vastausten osalta.
(10)
Komissio pyysi 21 ja 28 päivänä lokakuuta 2010 päivätyillä kirjeillä Portugalilta lisätietoja. Portugali vastasi 12 päivänä marraskuuta päivätyillä kirjeillä.
(11)
Kilpailija nro 1 toimitti 10 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä selvennyksiä 15 päivänä syyskuuta 2010 päivättyyn kirjeeseensä. Nämä selvennykset toimitettiin Portugalille kommentoitavaksi 12 päivänä marraskuuta 2010, ja Portugalin vastaus saatiin 19 päivänä marraskuuta 2010.
(12)
Komissio pyysi Portugalilta lisätietoja 30 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä. Portugali toimitti vastauksensa 20 päivänä joulukuuta 2010 päivätyllä kirjeellä.
(13)
Komissio pyysi 11 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä Portugalia toimittamaan kustannus-hyötyanalyysin investointihankkeesta. Portugali toimitti pyydetyt tiedot 1 päivänä joulukuuta 2010.
(14)
Portugali toimitti 6 päivänä tammikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä tietoja Petrogalin osakkeenomistajista.
(15)
Portugalin viranomaisten, Petrogalin edustajien ja komission välinen tapaaminen järjestettiin 12 päivänä tammikuuta 2011. Portugali toimitti 25 päivänä tammikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä tietoja joistakin tässä kokouksessa esille otetuista kysymyksistä (esim. markkinoiden arviointi, tuen kannustava vaikutus).
(16)
Komissio pyysi 24 päivänä tammikuuta, 16 päivänä maaliskuuta ja 12 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä lisätietoja investointihankkeen mahdollisesta vaihtoehtoisesta skenaariosta. Portugali vastasi kirjeillä, jotka oli päivätty 7 päivänä helmikuuta, 4 päivänä huhtikuuta ja 29 päivänä huhtikuuta 2011. Komissio pyysi 7 päivänä kesäkuuta 2011 lähetetyllä sähköpostiviestillä tietoja, joita Portugali ei ollut toimittanut aiemmissa kirjeissä. Portugali toimitti joihinkin esitettyihin kysymyksiin liittyviä tietoja sähköpostitse 9 päivänä kesäkuuta 2011 sekä 11 ja 17 päivänä kesäkuuta 2011 päivätyillä kirjeillä.
(17)
Komissio pyysi 24 päivänä kesäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Portugalia selittämään dieselöljymarkkinoita koskevia tietoja. Portugali toimitti nämä tiedot 30 päivänä kesäkuuta ja 14 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyillä kirjeillä. Portugalin viranomaiset antoivat 20 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä suostumuksensa siihen, että komissio antaa tämän päätöksen englannin kielellä.
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS VALTIONTUESTA
2.1 Tuensaaja
(18)
Tuensaaja, Petróleos de Portugal - Petrogal, SA, jäljempänä ’Petrogal’, on Galp Energia, SGPS, S.A:n, jäljempänä ’Galp Energia’, kokonaan omistama tytäryhtiö. Galp Energian tärkeimmät osakkeenomistajat ovat ENI SpA (15) (33,34 prosenttia), Amorim Energia BV, jäljempänä ’Amorim Energia’ (16) (33,34 prosenttia), Parpública Participações Públicas, jäljempänä ’Parpública’ (SGPS) (17) (7 prosenttia), Fidelity International Limited (2,01 prosenttia), Caixa Geral de Depósitos SA, jäljempänä ’CGD’ (18) (1 prosenttia) ja muut (23,31 prosenttia). Galp Energia on Galp Energia Groupin, jäljempänä ’GALP’, holdingyhtiö. Galp Energia toimii öljytuotteiden markkinoilla (joihin sisältyvät jalostus- ja markkinointitoiminnot, kuten vähittäismyynti ja tukkumyynti) sekä kaasumarkkinoilla.
(19)
Holdingyhtiö perustettiin alun perin 22 päivänä huhtikuuta 1999 nimellä GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA Sen tarkoituksena oli pääasiassa kaupankäynti öljyllä ja maakaasulla, ja siihen yhdistettiin kaksi aikaisempaa Portugalin hallituksen omistamaa yritystä, jotka siirtyivät Galp Energian määräysvaltaan, nimittäin öljytuotteisiin keskittynyt Petrogal ja maakaasuun keskittynyt GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A (19).
(20)
Galp Energian liiketoimintaan kuuluu myös jalostettujen öljytuotteiden vähittäis- ja tukkumarkkinointi Iberian niemimaalla. Se on markkinajohtaja Portugalissa (20) ja sen toiminta Espanjassa lisääntyy koko ajan.
(21)
Petrogal omistaa Portugalin ainoat kaksi jalostamoa. Jalostamot sijaitsevat Sinesissä ja Matosinhosissa. Jalostusliiketoimintaan kuuluvat kaikki jalostus-, toimitus- ja logistiikkatoiminnot. Petrogal on öljytuotteiden suurin markkinoija Portugalissa ja yksi suurimmista Iberian niemimaalla. Se vastaa käytännössä kaikesta raakaöljyn tuonnista ja osasta jalostettujen tuotteiden tuontia Portugaliin; sen hallussa on myös 80 prosenttia raakaöljyn ja öljyjalosteiden (21) varastointikapasiteetista ja sillä on tärkeä asema öljytuotteisiin liittyvän infrastruktuurin alalla Portugalissa.
(22)
Petrogalin laaja tuotevalikoima kattaa bensiinin, dieselöljyn, lentopetrolin, polttoöljyn, teollisuusbensiinin, nestekaasun, bitumin ja useita aromaattisia tuotteita. Jalostusliiketoimintayksikkö vastaa öljytuotteiden toimittamisesta Petrogalin vähittäis- ja tukkukaupan osastoille ja nestekaasun markkinointiosastolle, kilpailijoille ja ulkomaisille asiakkaille sekä jalostuskapasiteetin ja logististen välineiden toiminnasta. Petrogal käyttää tuotteidensa varastoinnissa ja kuljetuksessa joko kokonaan omistamiaan varastoja tai logistiikka-alan tytäryrityksiä.
(23)
Kuva 1 esittää Petrogalin omistussuhteet ja määräysvallan jakautumisen:
(24)
Amorim Energia, ENI ja Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) allekirjoittivat 29 päivänä joulukuuta 2005 osakassopimuksen, johon CGD liittyi 28 päivänä maaliskuuta 2006, jäljempänä ’osakassopimus’. Osakassopimus tuli voimaan 29 päivänä maaliskuuta 2006 kahdeksaksi vuodeksi. Portugalin arvopaperilain 20 §:n ensimmäisen momentin c kohdan mukaan osakassopimuksen sopimuspuolten omistamiin Galp Energian osakkeisiin liittyvät äänioikeudet annetaan vastavuoroisesti muille sopimuspuolille. Näin ollen Galp Energian katsotaan olevan osakassopimuksen sopimuspuolten yhteisessä määräysvallassa.
(25)
Portugalin mukaan osakassopimuksesta seuraa, että osakkeenomistajat ja erityisesti ENI eivät voi määrätä ja yksin määritellä omien jalostustoimintojensa ja Petrogalin jalostustoimintojen välisiä strategioita.
2.2 Petrogalin investointihanke
(26)
Investointihankkeen tarkoituksena on järjestää uudelleen ja laajentaa Sinesissä ja Matosinhosissa sijaitsevia nykyisiä jalostusyksiköitä. Kyseiset jalostamot ovat Portugalin ainoat jalostamot. Lisäksi investointihankkeen tavoitteena on parantaa näiden kahden jalostamon välistä integrointia ja synergiaa. Se tekee mahdolliseksi raskaampien raakaöljyjen käyttämisen.
(27)
Investointihankkeella pyritään pääasiassa lisäämään dieselöljyn tuotantoa bensiinin kustannuksella. Sen mukaan raskaan raakaöljyn käytön lisääminen vähentää raaka-ainekustannuksia ja lisää joustavuutta käsiteltävien raakaöljyjen alkuperän suhteen.
(28)
Matosinhosin jalostamon muunnoshanke koostuu tarkalleen ottaen uuden tyhjötislausyksikön rakentamisesta tyhjökaasuöljyn tuottamista varten sekä uuden lämpökrakkausyksikön rakentamisesta jäljelle jäävän tyhjöjäännöksen termistä krakkausta varten.
(29)
Sinesin jalostamon muunnoshankkeessa on tarkoitus rakentaa uusi vetykrakkausyksikkö, jossa krakataan tyhjökaasuöljyä dieselin ja lentopetrolin tuottamiseksi. Investointihankkeen mukaan vetykrakkausyksikkö käyttää syöttöaineena Matosinhosin ja Sinesin jalostamoissa tuotettua tyhjökaasuöljyä ja kaasuöljyä ja hyödyntää siten täysimääräisesti kansallisten jalostuslaitosten kapasiteettia. Se käsittelee noin [ ] tynnyriä päivässä ja käyttää vuodessa noin [ ] kilotonnia pohjaöljyä ensisijaisena syöttöaineena.
(30)
Vetykrakkauksessa saadut tuotteet (nestekaasu, raskas teollisuusbensiini (22) ja diesel) ovat [ ] vedytettyjä, mikä tekee niistä laadultaan ensiluokkaisia. Investointihankkeen odotetaan lisäävän ainoastaan dieselin ja raskaan teollisuusbensiinin tuotantoa.
(31)
Investointihankkeen mukaan osa Sinesin jalostamolla tuotetusta raskaasta teollisuusbensiinistä toimitetaan Matosinhosiin raaka-aineeksi Petrogalin aromaattilaitokselle (23). Tämä lisää jalostamojen integroitumista. Raskaan teollisuusbensiinin lisääntynyt tuotanto on väistämätön tekninen seuraus Sinesin muunnoshankkeesta.
(32)
Investointihankkeen työt aloitettiin vuonna 2008 (ensimmäinen tilaus tehtiin 14 päivänä maaliskuuta 2008 seurauksena johtokunnan 5 päivänä maaliskuuta 2008 tekemästä päätöksestä), ja ne oli määrä saada päätökseen 31 päivään joulukuuta 2010 mennessä. Täysi tuotantokapasiteetti odotetaan saavutettavan vuoteen 2011 mennessä.
2.3 Yksi ainoa investointihanke
(33)
Portugali toteaa, että jalostamojen välisestä maantieteellisestä etäisyydestä (noin 450 km meriteitse) huolimatta investointihanke olisi katsottava alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen vuosille 2007-2013 (24), jäljempänä ’aluetukisuuntaviivat’, 60 kohdassa tarkoitetuksi yhdeksi ainoaksi investointihankkeeksi. Portugalin viranomaiset vahvistavat, että Petrogal ei ole saanut valtiontukea ilmoitetun investointihankkeen aloittamista edeltävien kolmen vuoden aikana.
2.4 Investointihankkeen kustannukset
(34)
Sinesin investoinneista aiheutuvien kustannusten nimellisarvo on [ ] euroa. Sinesin jalostamolle on tarkoitus myöntää tukea [ ] euroa (nimellisarvo), jolloin tuen intensiteetti on 16 prosenttia. Matosinhosin jalostamon investointikustannukset ovat [ ] euroa (nimellisarvo) ja jalostamolle on tarkoitus myöntää tukea [ ] euroa (nimellisarvo), jolloin tuen intensiteetti on 13 prosenttia.
(35)
Investoinnin tukikelpoiset kustannukset ovat yhteensä 974 064 894 euroa nykyarvossa ilmaistuna (nimellisarvo 1 058 934 146 euroa) ja ne koostuvat yksinomaan laitteista (ei maa-alueita tai rakennuksia). Molempien jalostamojen saaman tuen määrä nykyarvossa ilmaistuna on 121 091 314 euroa (nimellisarvo 160 484 007 euroa), eli tuen intensiteetti on 12,43 prosenttia. Tukikelpoisten menojen jakautuminen eri vuosille on esitetty taulukossa 1:
Taulukko 1
Tukikelpoiset kustannukset (euroa)
2007
2008
2009
2010
Yhteensä
Aineelliset kiinteät varat
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5 Investointihankkeen rahoitus
(36)
Petrogal aikoo rahoittaa investointihankkeen käyttämällä omia varojaan hakemansa valtiontuen (nimellisarvo 160 484 007 euroa) lisäksi. Muuta valtiontukea ei ole suunnitteilla. Investointihankkeelle on myönnetty myös Euroopan investointipankin lainoja yhteensä 500 miljoonaa euroa. Kyseiset lainat hyväksyttiin vuonna 2009. Tuensaajan oma rahoitusosuus tukikelpoisista menoista on 36 prosenttia.
2.6 Aluetuen enimmäismäärä
(37)
Portugalin vuosien 2007-2013 aluetukikartan (26) mukaan Alentejon ja Norten alueet, joilla Sinesin ja Matosinhosin jalostamot sijaitsevat, ovat oikeutettuja aluetukeen perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisen poikkeuksen nojalla. Suurille yrityksille myönnettävän alueellisen investointituen enimmäismäärä on Alentejon alueella 40 prosenttia ja Norten alueella 30 prosenttia bruttoavustusekvivalenttina (BAE) ilmaistuna.
2.7 Aluekehityksen edistäminen
(38)
Investointihankkeen odotetaan luovan kummallakin alueella suoraan noin 150 työpaikkaa ja välillisesti 450 työpaikkaa. Lisäksi Portugalin toimittamien tietojen mukaan rakennusvaiheessa luodaan noin 3 000 tilapäistä työpaikkaa.
2.8 Tukimuoto
(39)
Valtiontuki on tarkoitus myöntää tapauskohtaisena tukena, joka suunniteltiin soveltamalla 15 päivänä lokakuuta 1999 annettuun lakiin nro 409/99 perustuneen päättyneen tukiohjelman (N 97/1999) määräyksiä.
(40)
Portugalin ministerineuvosto antoi 6 päivänä maaliskuuta 2008 päätöslauselman, jonka jälkeen Portugalin hallitus, Petrogal ja Galp Energia allekirjoittivat valtiontuen myöntämiseksi kaksi sopimusta 10 päivänä maaliskuuta 2008. Nämä kaksi sopimusta olivat sopimus veroetuuksien myöntämisestä ja investointisopimus, jäljempänä ’tukisopimukset’.
(41)
Allekirjoitettujen tukisopimusten mukaan verohyvityksen myöntäminen oli liitetty investointihankkeen loppuunsaattamiseen. Tuki myönnettäisiin verohyvityksenä, joka vähennetään tulevista yhtiöveromaksuista. Portugalin viranomaiset laskisivat verohyvityksen määrän prosentteina tukikelpoisesta investoinnista. Verohyvitys käytettäisiin ainoastaan investointihankkeesta aiheutuviin veroihin. Jos verohyvitystä ei voitaisi vähentää täysimääräisesti, jäljellä oleva verohyvitys voitaisiin vielä vähentää sopimuksen voimassaolon päättymiseen asti (eli 31 päivään joulukuuta 2016).
2.9 Tuen määrä
(42)
Portugali aikoo myöntää aluetukea 160 484 007 euroa (nimellisarvo) vuodesta 2011 alkaen. Portugalin viranomaisten toimittamassa taulukossa 2 esitetään yksityiskohtaisesti tuen myöntämisaikataulu:
Taulukko 2
Vuosi
Arvioitu verotettava tulo
Verot
Verohyvityksen käyttöaste (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugali vahvisti, että investointihankkeelle myönnettävä tuki ei kasaantuisi samoihin tukikelpoisiin kustannuksiin muista paikallisista, alueellisista, kansallisista tai EU:n lähteistä saadun tuen kanssa.
(44)
Lisäksi tuen myöntämisen edellytyksenä on, että Petrogal pitää investoinnit tukialueilla vähintään viiden vuoden ajan investointihankkeen päättymisen jälkeen.
(45)
Portugali vahvisti, että tuen myöntämisen ehtona on komission hyväksyntä.
(46)
Petrogal haki investointihankkeelle valtiontukea 22 päivänä tammikuuta 2007. Portugalin viranomaiset vahvistivat Petrogalille kirjallisesti 23 päivänä tammikuuta 2007, että jollei yksityiskohtaisesta tarkastelusta muuta johdu, investointihanke täyttää vero-ohjelmassa asetetut ehdot ennen hankkeeseen liittyvien töiden aloittamista.
(47)
Portugali sitoutui olemaan ylittämättä tässä päätöksessä säädettyä tuen enimmäismäärää ja enimmäisintensiteettiä, vaikka tukikelpoiset kustannukset nousisivat tai laskisivat.
2.10 Yleiset määräykset
(48)
Portugali sitoutui toimittamaan:
-
kahden kuukauden kuluessa tuen myöntämisestä jäljennöksen Petrogalille lähetetystä asiakirjasta, jolla ilmoitetaan tukisopimusten voimaantulosta;
-
väliraportin (joka sisältää tiedot maksetuista tukimääristä, tukisopimuksen täytäntöönpanosta ja samassa toimipaikassa/tuotantolaitoksessa samaan aikaan aloitetuista muista investointihankkeista) viiden vuoden välein siitä alkaen, kun komissio hyväksyy tuen;
-
yksityiskohtaisen loppuraportin kuuden kuukauden kuluessa ilmoitetun myöntämissuunnitelman mukaisesta viimeisen tukierän maksamisesta.
3. SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN
(49)
Päätöksessään perussopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’menettelyn aloittamispäätös’, komissio ilmoitti suhtautuvansa epäilevästi siihen, täyttääkö tuki aluetukisuuntaviivojen määräykset. Tältä osin komissio esitti menettelyn aloittamispäätöksessä epäilyjä seikoista, joita käsitellään johdanto-osan 50-64 kappaleessa.
3.1 Toimenpiteen yhdenmukaisuus aluetukisuuntaviivojen yleisten määräysten kanssa
(50)
Aluetukisuuntaviivojen 34 kohdan mukaan tavanomaisilla alkuinvestoinneilla tarkoitetaan ”investointia aineelliseen ja aineettomaan omaisuuteen”, joka liittyy:
-
uuden laitoksen perustamiseen;
-
olemassa olevan laitoksen laajentamiseen;
-
laitoksen tuotannon monipuolistamiseen uusiin, täydentäviin tuotteisiin;
-
olemassa olevan laitoksen tuotantoprosessin perusteelliseen muuttamiseen.
Korvausinvestoinnit, jotka eivät täytä mitään näistä edellytyksistä, ovat nimenomaisesti alkuinvestoinnin määritelmän soveltamisalan ulkopuolella.
(51)
Tältä osin komissio epäili menettelyn aloittamispäätöksessä sitä, voidaanko alkuinvestoinniksi katsoa investointihanke, jolla pyritään nykyaikaistamaan kahta jalostamoa ja integroimaan ne paremmin, lisäämään dieselin (ja teollisuusbensiinin) tuotantoa vähentämällä samalla bensiinin tuotantoa. Komissio katsoi, että investointihankkeessa ei ole kyse investoinnista uuteen laitokseen eikä olemassa olevan laitoksen tuotannon monipuolistamisesta uusiin, täydentäviin tuotteisiin. Sen voitaisiin kuitenkin katsoa merkitsevän tietynlaista laajentamista ja tuotantoprosessin perusteellista muuttamista.
(52)
Komissio huomautti menettelyn aloittamispäätöksessä, että tukitoimenpidettä on arvioitava tapauskohtaisena tukena, minkä vuoksi Portugalin oli osoitettava, että investointihanke edistää aluetukisuuntaviivojen 10 kohdassa tarkoitettua johdonmukaista alueellista kehitysstrategiaa.
(53)
Erityisesti komissio ilmaisi menettelyn aloittamispäätöksessä epäilyjä siitä, ylittääkö odotettu vaikutus aluekehitykseen todella tuesta aiheutuvat alakohtaiset vaikutukset (tukimäärä 160 miljoonaa euroa, jolla luodaan vain 150 suoraa työpaikkaa).
(54)
Tässä yhteydessä komissio huomautti, että oli syytä epäillä tuen välttämättömyyttä, koska Petrogalin varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksestä ilmenee, että investointihanke on osa sen teollista strategiaa ja todennäköisesti toteutettaisiin kontrafaktuaalisessa skenaariossa ilman tukea. Komissio ilmoitti, että tuki ei näyttänyt olevan välttämätön investoinnin toteuttamiseksi (johon liittyvät työt aloitettiin vuonna 2008) ja että Petrogal olisi voinut harkita investoinnille muitakin sijoituspaikkoja. Tarpeeton tuki ei todennäköisesti edistä aluekehitystä ja voisi johtaa kilpailun kohtuuttomaan vääristymiseen.
(55)
Komissio epäili menettelyn aloittamispäätöksessä sitä, täyttyvätkö aluetukisuuntaviivojen 38 kohdassa asetetut muodolliset kannustavaa vaikutusta koskevat vaatimukset. Tapauskohtaisen tuen tapauksessa toimivaltaisen viranomaisen olisi pitänyt ilmoittaa ennen hankkeen aloittamista kirjallisesti aikeesta myöntää tuki, jos komissio hyväksyy sen.
(56)
Tältä osin komissio epäili menettelyn aloittamispäätöksessä sitä, täyttääkö Portugalin kirjallinen vahvistus, jonka mukaan hanke oli todellakin oikeutettu valtiontukeen, jollei yksityiskohtaisesta tarkastelusta muuta johdu, aluetukisuuntaviivojen 38 kohdan vaatimukset.
3.2 Tuen arviointi suurille investointihankkeille myönnettävää tukea koskevien säännösten mukaisesti
(57)
Portugali on ilmoittanut kahdessa jalostamossa toteutettavan investointihankkeen yhtenä ainoana investointihankkeena. Aluetukisuuntaviivojen 60 kohdan mukaan alkuinvestointi katsotaan yhdeksi ainoaksi investointihankkeeksi, kun sitä ei voida jakaa osiin taloudellisesti kannattavasti ottaen huomioon tekniset, toiminnalliset ja strategiset yhteydet sekä välitön läheisyys.
(58)
Tältä osin komissio esitti menettelyn aloittamispäätöksessä epäilyjä, jotka johtuivat jalostamojen välisestä etäisyydestä. Lisäksi investointihankkeen katsominen yhdeksi ainoaksi investointihankkeeksi merkitsisi mukautetun aluetuen enimmäismäärän soveltamista aluetukisuuntaviivojen 67 kohdassa esitetyn asteikon mukaisesti.
(59)
Komissio esitti menettelyn aloittamispäätöksessä epäilyjä, jotka koskivat tuen arviointia aluetukisuuntaviivojen 68 ja 69 kohdan säännösten perusteella.
(60)
Tarkemmin sanottuna komissio ei pystynyt päättelemään, mitkä olivat investointihankkeen kannalta merkityksellisiä tuotteita. On edelleen epäselvää, ovatko kyseiset tuotteet yksinomaan diesel ja teollisuusbensiini, kuten Portugali väittää, vai olisiko muitakin jalostustoiminnan tuotteita otettava huomioon. Jalostamotuotteiden mahdollinen korvattavuus tarjontapuolella on otettava huomioon sen lisäksi, että teollisuusbensiiniä voidaan pitää aluetukisuuntaviivojen 69 kohdassa tarkoitettuna välituotteena.
(61)
Komissiolla oli epäilyjä, jotka koskivat merkityksellisiä tuotemarkkinoita ja sitä, koskivatko merkitykselliset tuotemarkkinat niin dieselin kuin teollisuusbensiinin osalta jalostamotasoa kuten Portugali väitti.
(62)
Komissio ei ollut varma siitä, olisiko kyseessä olevien tuotteiden merkitykselliset maantieteelliset markkinat määriteltävä kansallisella, alueellisella (Iberian niemimaa) vai Euroopan talousalueen (ETA) tasolla.
(63)
Lisäksi komissio epäili sitä, oliko Petrogalilla sekä Galp Energia- ja ENI-konserneilla, joihin Petrogal kuuluu, alle 25 prosentin markkinaosuus merkityksellisillä markkinoilla aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a alakohdan mukaisesti.
(64)
Aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan b alakohdan perusteella komissio epäili kaikkien asianomaisten tuotteiden osalta, onko investointihankkeella luotu tuotantokapasiteetti yli 5 prosenttia merkityksellisistä markkinoista mitattuna todettavissa olevana kulutuksena, ja ylittääkö siinä tapauksessa kyseisen tuotteen todettavissa olevan kulutuksen keskimääräinen vuotuinen kasvu viiden edellisen vuoden aikana Euroopan talousalueen BKT:n keskimääräisen vuotuisen kasvun.
4. ASIANOMAISTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
4.1 Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinaçãon (AIPQR) esittämät huomautukset
(65)
AIPQR katsoo, että investointihanke on välttämätön Portugalin talouden elvyttämiseksi ja keinona vahvistaa Euroopan kilpailukykyä petrokemian ja jalostuksen alalla. Jos investointihanketta ei voitaisi saattaa päätökseen tai siltä puuttuisi päätökseen saattamiseksi tarvittava tuki, sillä voisi olla vakavia seurauksia petrokemian tuotantoketjun itsenäisyyteen ja tukemiseen.
(66)
Artensan (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, joka on La Seda de Barcelona S.A:n espanjalainen tytäryhtiö) suunnittelema uusi puhdistetun tereftaalihapon (PTA) tuotantoyksikkö Sinesissä lisää merkittävästi La Sedan teollisuusbensiinin tarvetta. Näin ollen teollisuusbensiinin tuotannon lisääminen Petrogalin vetykrakkausyksikössä on ratkaisevan tärkeää La Sedan investoinnin toteuttamisen kannalta; kyseisen investoinnin arvioidaan olevan noin 400 miljoonaa euroa.
(67)
AIPQR:n mukaan investointihanke vähentää dieselin alijäämää Euroopan tasolla.
(68)
AIPQR katsoo, että Petrogalin panos on olennaisen tärkeä, jotta voitaisiin tehdä mahdolliseksi jalostustoiminnan, petrokemian ja teollisuustoimialojen kilpailukyky- ja teknologiakeskuksen kehittäminen ja edistää sitä osana Portugalin strategiaa kansallisen ja alueelliseen talouden kannalta keskeisten toimialojen edistämiseksi.
(69)
AIPQR:n mukaan vetykrakkauksella tuotettu dieselpolttoaine on erittäin hyvälaatuista, mikä varmistaa aiempaa tehokkaamman palamisen ja pakokaasupäästöihin sisältyvien epäpuhtauksien pysymisen mahdollisimman vähäisinä. Dieselpolttoainetuotteiden laadun ja myös sen energiatehokkuuden ansiosta, joka investointihankkeella odotetaan saavutettavan, on mahdollista toteuttaa Petrogalin energiatehokkuussuunnitelma vuosiksi 2008-2011.
(70)
Lisäksi AIPQR katsoo, että investointihanke edistää Matosinhosin ja Sinesin alueiden sosiaalista ja taloudellista kestävyyttä sekä kokonaisuutena tarkasteltuna kansallista sosiaalista ja taloudellista kestävyyttä.
4.2 Associação para a eficiência energétican (COGEN) esittämät huomautukset
(71)
Investointihanke on tärkeä: se lisää tarjonnan joustavuutta ja parantaa itsenäisyyttä dieselöljyn alalla.
(72)
COGEN:n mukaan investointihanke antaa merkittävän tilaisuuden teknologiseen innovointiin ja luo suoraan noin 150 ja välillisesti noin 500 keskitason työpaikkaa, jotka ovat kaikki pysyviä työpaikkoja.
(73)
Energian osalta COGEN katsoo, että jalostamojen muuntamishankkeet mahdollistavat 14 prosentin energiansäästön. Lisäksi COGEN tuo esille, että investointihanke tekee myös mahdolliseksi sen ulkopuolisen toisentyyppisen investoinnin, jossa on kyse 82 MW:n yhteistuotantoyksikön asentamisesta kumpaankin jalostamoon. Tämä kasvattaa kyseisen teknologian kapasiteettia noin 12 prosenttia Portugalissa.
4.3 Confederação da Indústria Portuguesan (CIP) esittämät huomautukset
(74)
CIP katsoo, että investointihankkeella korjataan Portugalin tilanne, jolle on ominaista
i)
ajoneuvojen dieselin kulutuksen ja Portugalin nykyisen jalostuskapasiteetin välinen ero, jonka seurauksena on jatkuva tarve tuoda suuria määriä dieselpolttoainetta ja myydä liikabensiiniä ulkomaille;
ii)
tulevat polttoöljyn ylijäämät, jotka ovat seurausta siitä, että polttoöljyä ei enää käytetä sähköntuotannossa ja että polttoöljyn käytöstä teollisuudessa kannustetaan yleisesti luopumaan Portugalin kansallisessa ilmastonmuutosohjelmassa;
iii)
kansainväliset markkinasuuntaukset, jotka liittyvät raskaampien ja happamampien raakaöljylajikkeiden lisääntyneeseen ostamiseen ja jotka tarjoaisivat enemmän joustavuutta raakaöljyn valinnassa;
iv)
vaikutus toimitusvarmuuteen.
(75)
CIP katsoo, että investointihanke parantaa merkittävästi kummankin jalostamon energiatehokkuutta niiden sitoumusten mukaisesti, jotka Portugali on antanut Euroopan unionille ja jotka liittyvät Euroopan energiatehokkuuden parantamiseen 10 prosentilla.
(76)
CIP toteaa, että suunniteltu noin 150:n erittäin korkeaa pätevyyttä edellyttävän työpaikan ja 450 välillisen pysyvän työpaikan luominen edistää merkittävästi Portugalin talouden kehitystä. Se edistää paikallista taloutta kyseisillä alueilla, joilla BKT asukasta kohden on pienempi kuin kansallinen keskiarvo, ja johtaa noin 5 000 tilapäisen työpaikan syntymiseen rakennusvaiheessa.
4.4 União Geral de Trabalhadoresin (UGT) esittämät huomautukset
(77)
UGT katsoo, että investointihanke edistää aluekehitystä ja sillä on myönteinen vaikutus kyseessä olevien alueiden talouskehitykseen sekä sosiaaliseen ja alueelliseen yhteenkuuluvuuteen. Kyseessä oleville alueille ovat tunnusomaista korkeat työttömyysasteet, yksipuolinen yritysrakenne ja maan keskiarvon alapuolelle jäävä BKT asukasta kohden. Investointihankkeella on merkittävä vaikutus molempien alueiden teolliseen rakenteeseen ja koko Portugaliin, koska hankkeessa kehitetään sekä tuotantoketjun alku- että loppupään toimintoja, erityisesti sellaisilla aloilla kuten koneenrakennus ja yhteiskuntarakentaminen, sähkö tai jopa kauppa ja ateriapalvelut.
(78)
UGT katsoo, että investointihanke luo uusia ja parempia työpaikkoja, erityisesti aikana, jolloin työttömyys kasvaa nopeasti taloudellisen ja yhteiskunnallisen kriisin vuoksi. Investoinnilla on tarkoitus luoda molemmissa jalostamoissa suoraan 150 työpaikkaa, joista monet edellyttävät korkeaa pätevyyttä. Lisäksi välillisesti luodaan 450 työpaikkaa ja rakennusvaiheen aikana syntyy 5 000 tilapäistä työpaikkaa. Investointihanke auttaa säilyttämään osan olemassa olevista 2 050 työpaikasta, jotka voisivat vaarantua ilman investointihanketta.
(79)
Lisäksi UGT katsoo, että investointihanke auttaa täyttämään tiukat ympäristö- ja turvallisuusnormit, sillä jalostamot varustetaan ympäristöystävällisemmällä teknologialla.
(80)
UGT:n mukaan investointihanke on erittäin tärkeä, jotta voitaisiin lisätä Portugalin riittämätöntä dieselpolttoaineen jalostus- ja tuotantokapasiteettia. Nykyinen jalostuskapasiteetti on selvästi liian pieni kotimaisen kysynnän kattamiseksi, minkä vuoksi Portugali on riippuvaisempi dieselpolttoaineen tuonnista muista maista (mikä lisää strategisia riskejä). Dieselpolttoaineen tuonnin väheneminen pienentäisi myös nykyistä kauppataseen vajetta, joka johtuu suurelta osin energiatileistä.
(81)
Lopuksi UGT huomauttaa, että investointihanke ei ole tärkeä ainoastaan Portugalille vaan myös EU:lle, koska sen tarkoituksena on auttaa kehittämään entistä ympäristöystävällisempää ja kestävämpää taloutta.
4.5 Matosinhosin kunnan esittämät huomautukset
(82)
Matosinhosin kunta katsoo, että työpaikkojen luonnilla on suuri vaikutus alueella. Matosinhosin jalostamo luo pätevyyttä vaativia työpaikkoja, joiden palkka ylittää alueellisen keskiarvon, minkä ansiosta ostovoima alueella lisääntyy. Jalostamon ja satojen kaupallisten ja teollisten pk-yritysten toiminnalla on merkittävä vaikutus alueen bruttomääräiseen lisäarvoon, erityisesti koska alueen työttömyysaste on noin 13 prosenttia (maan keskiarvoa suurempi). Matosinhosin kunta katsoo, että investointihanke on ratkaisevan tärkeä alueelle sekä taloudelliselta että sosiaaliselta kannalta.
4.6 Sinesin kunnan esittämät huomautukset
(83)
Sinesin kunta on vakuuttunut siitä, että Sinesin jalostamon uudet tuotantoyksiköt ovat tärkeitä paikallisen ja alueellisen talouskehityksen kannalta. Hankkeella on myönteinen vaikutus alueen sosiaaliseen kehitykseen, koska alueelle syntyy pätevyyttä vaativia työpaikkoja sekä uusia ja entistä parempia pk-yrityksiä.
4.7 Confederação Geral dos Trabalhadores Portuguesesin (CGTP) esittämät huomautukset
(84)
CGTP katsoo, että investointihankkeella on erittäin myönteisiä ympäristövaikutuksia ja se on tärkeä Portugalin aluekehitykselle, sillä:
i)
se mahdollistaa monipuolisemman ja laadukkaamman tuotevalikoiman tarjoamisen maan orgaanisen kemian teollisuudelle sekä vientiin. Tämän vuoksi investointihanke vaikuttaa myönteisellä tavalla tehdasteollisuuden erikoistumisprofiilin valorisointiin;
ii)
se luo satoja pysyviä työpaikkoja ja tuhansia tilapäisiä työpaikkoja rakennusvaiheessa, lähinnä alueilla, joilla työttömyysasteet ovat Portugalin korkeimpia;
iii)
se kehittää paikallista taloutta asuntojen, kaupan ja hotellien sekä muiden taloudellisten toimintojen tasolla.
4.8 Associação Industrial Portuguesan (AIP) esittämät huomautukset
(85)
AIP toteaa, että investointihanke edistää ratkaisevasti vaurauden lisääntymistä maan pohjoisalueella ja Alentejon alueella.
(86)
Norten alueella, jolla työttömyysaste on 11,6 prosenttia verrattuna kansalliseen 9,8 prosentin keskiarvoon (tiedot vuoden 2009 kolmannelta neljännekseltä), on tällä hetkellä Portugalin korkein työttömyysaste ja erityisesti paljon pitkäaikaistyöttömiä (puolet työttömistä on hakenut työtä vähintään vuoden). Nykyisessä yhteiskunnallisessa kriisissä 500 suoran työpaikan ja 200 pysyvän välillisen työpaikan luomisella sekä myös 2 000 tilapäisen työpaikan luomisella rakennusvaiheen aikana on valtava vaikutus alueella.
(87)
Alentejon alue on tällä hetkellä yksi Portugalin korkeimmista työttömyysasteista kärsivistä alueista; alueen työttömyysaste on 10,2 prosenttia verrattuna kansalliseen 9,8 prosentin keskiarvoon (tiedot vuoden 2009 kolmannelta neljännekseltä) ja pitkäaikaistyöttömien määrä on alueella erityisen suuri (puolet työttömistä on hakenut työtä vähintään vuoden). Tässä yhteydessä 100 suoran työpaikan ja 250 pysyvän välillisen työpaikan sekä noin 3 000 rakennusvaiheen aikaisen työpaikan luomisella on merkittävä vaikutus alueella.
4.9 Kilpailijan nro 1 esittämät huomautukset
4.9.1 Menettelyn aloittamispäätöstä koskevat huomautukset
(88)
Kilpailijan nro 1 mukaan investointihanke voidaan katsoa aluetukisuuntaviivojen 34 kohdassa tarkoitetuksi ”olemassa olevan laitoksen laajentamiseksi”. Investointihanketta ei voida pitää yhtenä ainoana investointihankkeena, koska se muodostuu käyttöomaisuudesta, joka voitaisiin jakaa osiin ”taloudellisesti kannattavasti” aluetukisuuntaviivojen 60 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä. Sinesin ja Matosinhosin jalostamot sijaitsevat nimittäin maantieteellisesti kaukana toisistaan. Investointihankkeessa määritellään selvästi erilliset investoinnit kummallekin jalostamolle. Jalostamot voivat valita joko tyhjötislausyksikön ja lämpökrakkausyksikön ilman vetykrakkausyksikköä tai päinvastoin. Sen vuoksi jalostamoihin tehtävät investoinnit eivät välttämättä ole suoraan toisiinsa yhteydessä. Joka tapauksessa jalostamot pystyisivät toimimaan itsenäisesti ilman integroitumista. Lisäksi Matosinhosin jalostamo voisi myydä tuottamansa tyhjökaasuöljyn kansainvälisillä markkinoilla, ja Sinesissä sijaitseva vetykrakkausyksikkö voisi käyttää syöttöaineena tuotua tyhjökaasuöljyä.
(89)
Portugali mainitsi ainoastaan suorien ja välillisten työpaikkojen luomisen tekijänä, jonka kautta investointihanke edistää aluekehitystä. Sen vuoksi on mahdotonta osoittaa, että investointihanke edistää johdonmukaista alueellista kehitysstrategiaa ja että se täyttää taloudellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteen (28). On vaikea hyväksyä, että yli miljoonan euron käyttämistä yhtä luotua suoraa työpaikkaa kohden voidaan pitää poikkeuksellisena aluekehityksen edistämisenä. Tältä osin tuen määrää suhteessa investointihankkeella luotuihin suoriin työpaikkoihin arvioidaan komission aikaisempiin päätöksiin verrattuna (esitetään taulukossa, jossa tarkastellaan tätä suhdetta komission aikaisemmissa päätöksissä). Lisäksi kilpailija nro 1 katsoo, että investointihanke ei ole yhteydessä väitettyyn markkinoiden toimintapuutteeseen.
(90)
Kannustavaa vaikutusta koskevan muodollisen vaatimuksen osalta voidaan todeta, ettei Petrogal saanut ilmoitusta tuen myöntämisaikeesta Portugalilta ennen töiden aloittamista. Sen vuoksi kilpailija nro 1 katsoo, että tuki ei noudata aluetukisuuntaviivojen 38 kohtaa.
(91)
Taloudellisen arvioinnin osalta kilpailija nro 1 katsoo, ettei tuki täytä välttämättömyyden arviointiperustetta eikä tuota minkäänlaista kannustavaa vaikutusta. Investointihanke on tuotannollinen investointi, jonka taloudellisena syynä on kysynnän ja tarjonnan välinen epätasapaino ja mahdollisuus saada raskaampaa ja halvempaa raakaöljyä. Se on investointi, jolla vastataan dieselpolttoaineen kysynnän luonnolliseen kehitykseen. Muut toiminnanharjoittajat kaikkialla Euroopassa tekevät vastaavanlaisia investointeja jalostamoissa ilman valtiontukea. Näin ollen tosiasiat osoittavat, että investointihanke olisi toteutettu joka tapauksessa, joten se ei noudata 24 päivänä kesäkuuta 2009 annetun komission tiedonannon (29), jäljempänä ’perusteellista arviointia koskeva tiedonanto’, 22 kohtaa.
(92)
Kilpailija nro 1 katsoo, että investointihanke koskee seuraavia tuotteita:
-
dieselpolttoaine (joka on lopputuote),
-
teollisuusbensiini (joka on aluetukisuuntaviivojen 69 kohdassa tarkoitettu välituote), joten myös teollisuusbensiinistä johdetut petrokemian tuotteet on katsottava kyseessä oleviksi tuotteiksi,
-
vetykrakkauksen jäännökset (jos vetykrakkausyksikkö ei ole varustettu kierrätyslaitteilla).
- Diesel
(93)
Kilpailijan nro 1 mukaan Petrogal on ainoa markkinatoimija, jolla on raakaöljyn jalostuskapasiteettia Portugalissa. Petrogal on kilpailijoidensa toimittaja näillä markkinoilla. Petrogalin määräysvallassa ovat bensiinin ja dieselpolttoaineen suurimmat tuonti- ja varastointilaitokset. Petrogalilla on suurin huoltoasemaverkosto Portugalissa. Petrogalilla on määräävä asema tai vähintäänkin merkittävää markkinavoimaa monilla öljytuotteiden markkinoilla Portugalissa. Kilpailija nro 1 katsoo, että merkityksellisten markkinoiden arvioinnissa ei pitäisi tarkastella ainoastaan jalostamotasoa, vaan myös kilpailutilannetta dieselpolttoaineen vähittäiskaupan ja tukkukaupan markkinoilla.
- Teollisuusbensiini
(94)
Teollisuusbensiinin osalta kilpailija nro 1 katsoo lisäksi, että arvioitavat merkitykselliset tuotemarkkinat eivät saisi rajoittua myyntiin jalostamosta vaan huomioon olisi otettava myös jakeluketjun loppupään toiminnot.
(95)
Merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden osalta dieselpolttoaineen kokonaistuonnin ja -viennin osuus dieselpolttoaineen kokonaismyynnistä Portugalissa on liian alhainen, jotta alueelliset markkinat voitaisiin valita merkityksellisiksi markkinoiksi. Kilpailija nro 1 katsoo, että Portugalin markkinat muodostavat merkitykselliset maantieteelliset markkinat.
(96)
Kilpailija nro 1 katsoo, että ENI:n toiminnot vaikutusalaan kuuluvilla tuotemarkkinoilla olisi otettava huomioon, koska yrityksen pystyessä käyttämään ratkaisevaa vaikutusvaltaa toisen yrityksen myyntipolitiikkaan on tarpeen tarkastella molempien yhteenlaskettua markkinaosuutta merkityksellisillä markkinoilla.
(97)
Kilpailija nro 1 päättelee, että aluetukisuuntaviivojen 68 kohdassa vahvistettu 25 prosentin markkinaosuutta koskeva raja-arvo ylittyy huomattavasti dieselpolttoaineen tapauksessa. Sen vuoksi investointihankkeeseen myönnettävän tuen tarkoituksena on subventoida määräävässä asemassa olevaa markkinatoimijaa, minkä ansiosta se pystyy ylläpitämään markkinavoimansa ja lisäämään sitä. Kilpailuun kohdistuu vakavia vaikutuksia, ja tuki vääristää huomattavasti merkityksellisiä markkinoita.
(98)
Yhteenvetona kilpailija nro 1 katsoo, että tuki on toimintatukea, joka vahvistaa määräävässä asemassa olevan toiminnanharjoittajan markkina-asemaa merkityksellisillä markkinoilla. Tuella ei ole minkäänlaista kannustavaa vaikutusta. Joka tapauksessa tuen kielteiset vaikutukset ovat suuremmat kuin sen mahdolliset myönteiset vaikutukset.
4.9.2 Huomautukset, jotka toimitettiin 15 päivänä syyskuuta ja 10 päivänä marraskuuta 2010 päivätyillä kirjeillä (vastauksena komission 5 päivänä elokuuta ja 13 päivänä lokakuuta 2010 esittämiin kysymyksiin)
(99)
Samankaltaisia investointihankkeita on toteutettu neljässä jalostamossa (La Rabida, Castellón, Cartagena ja Bilbao). Näillä hankkeilla pyrittiin samaan tavoitteeseen, toisin sanoen lisäämään omaisuuserien kannattavuutta ottamalla käyttöön uusia muunnosyksiköitä, jotka maksimoivat keskitisleistä saatavan tuoton, vähentävät polttoöljyn tuotantoa ja käsittelevät raskaampaa raakaöljyä. Kilpailija nro 1 viittaa myös samankaltaisiin investointihankkeisiin Italiassa (ENI:n toteuttamat hankkeet Sannazzaron ja Taranton jalostamoissa), Saksassa (Bayernoil), Liettuassa (Mazeikiu Nafta) ja Valko-Venäjällä (Slavneft).
(100)
Kilpailijan nro 1 tiedossa ei ole mahdollista viitearvoa, johon tällaisten investointien tuottoa alalla voitaisiin verrata: investointihankkeen kannattavuus riippuu yleensä kunkin yrityksen pääomakustannuksista ja muista näkökohdista. Kilpailija nro 1 katsoo, että kaudella, jonka aikana kyseisestä investointihankkeesta päätettiin, tuottoaste jalostusalalla oli vähintään 10 prosenttia.
(101)
Kilpailija nro 1 viittaa yleisesti tuonnin esteisiin merkityksellisillä maantieteellisillä markkinoilla. Se katsoo, että suurin ongelma Portugalissa on Petrogalin määräävä asema markkinoilla; sen määräysvallassa on 100 prosenttia Portugalin jalostuskapasiteetista ja siten tärkeimmät tuonti- ja vientiterminaalit. Lisäksi se väittää, että Petrogalilla on määräävä asema tuotteen varastointikapasiteetin alalla - joidenkin riippumattomien lähteiden (30) mukaan sillä on 90 prosenttia markkinoista. Tämän ansiosta Petrogalin osuus vähittäiskaupan myynnistä on noin 45 prosenttia ja tukkukaupan myynnistä 80 prosenttia Portugalin markkinoilla.
(102)
Kilpailija nro 1 ei pystynyt kuvailemaan komissiolle tilannetta, jossa pääsy Petrogalin varastointikapasiteettiin olisi evätty.
(103)
Kilpailija nro 1 katsoo, että Portugalissa on varastointikapasiteettia koskevia rajoitteita ja että varastointikustannukset samankaltaisten laitosten ja toimintojen osalta ovat Portugalissa korkeammat kuin muissa maissa, kuten Espanjassa ja Italiassa (noin 25 prosenttia korkeammat).
(104)
Kilpailija nro 1 katsoo, että tuontidieselin ja Petrogalilta hankitun dieselin välillä ei ole merkittäviä hintaeroja, sillä hinnat on sidottu kansainvälisiin hintaindekseihin lisättynä logistisilla kustannuksilla.
4.10 Kilpailijan nro 2 esittämät huomautukset
4.10.1 Menettelyn aloittamispäätöstä koskevat huomautukset
(105)
Kilpailija nro 2 katsoo, että investointihanke lisää Petrogalin dieselin tuotantokapasiteettia noin 2,5 miljoonalla tonnilla. Tämän seurauksena Portugali muuttuu dieselin pienestä tuojasta sen merkittäväksi viejäksi.
(106)
Kilpailija nro 2 esitti epäilyjä tuen tarpeellisuudesta, sillä Petrogal kuuluu suurelle yritykselle, joka on ENI:n omistuksessa ja määräysvallassa. Petrogal on kannattava yritys, joka on tehnyt suuria investointeja sekä tuotantoketjun alkupäässä jalostustoiminnan alalla Brasiliassa ja Angolassa että loppupäässä jakeluverkostonsa laajentamiseksi Espanjassa. Se on Portugalissa etuoikeutetussa asemassa, sillä se omistaa maan ainoat kaksi jalostamoa.
(107)
Petrogal on vertikaalisesti integroitunut ja suurin öljytuotteita Portugalissa markkinoiva yritys. Se on kolmanneksi suurin kilpailija Iberian niemimaalla.
(108)
Kilpailija nro 2 katsoo, että valtiontuki ei täytä tuen kannustavan vaikutuksen muodollisia vaatimuksia, jotka on vahvistettu aluetukisuuntaviivojen 38 kohdassa. Investointihanke on itsessään kannattava toimenpide, joka täyttää Petrogalin keskipitkän ja pitkän aikavälin strategiset tavoitteet ja joka näin ollen toteutettaisiin joka tapauksessa.
(109)
Kilpailijan nro 2 mukaan investointihanke auttaa täyttämään dieselin lisääntyvän kotimaan kysynnän, mahdollistaa sen, että Petrogalista tulee nettoviejä muille markkinoille (esimerkiksi Ranska ja Espanja), ja suurentaa Petrogalin jalostusmarginaalia.
(110)
Kilpailija nro 2 katsoo, että tuen tarpeellisuutta on arvioitava perusteellista arviointia koskevan tiedonannon 2.3 kohdan säännösten perusteella.
(111)
Kilpailija nro 2 viittaa alaviitteessä 31 mainittuun PFC Energyn raporttiin, jossa mainitaan, että Petrogalin investointihanke oli tosiasia jo vuonna 2006. Investointihanke voidaan toteuttaa ainoastaan Matosinhosin ja Sinesin alueilla (ei siitä syystä, että ne ovat tukialueita, vaan koska jalostamot sijaitsevat kyseisillä alueilla).
(112)
Lopuksi kilpailija nro 2 katsoo, että ei ole mahdollista valita toista paikkaa investoinnille, kun on kyse olemassa olevien jalostamojen muuntamisesta.
(113)
Kilpailija nro 2 esitti ainoastaan dieselpolttoainetta koskevia huomautuksia.
- Jalostamotaso
(114)
Kilpailija nro 2 selittää, että vaikka tuonnille ei ole oikeudellisia esteitä, sille asettavat ehtoja (tai jopa rajoituksia) useat fyysiset tekijät (tuontivarastojen vähyys, niiden sijainti ja omistus, toissijaiseen logistiikkaverkkoon liittyvät rajoitukset) ja markkinoiden rakenteeseen liittyvät tekijät (kyky asettaa jalostamohinnat).
- Tukkukaupan taso
(115)
Muut portugalilaiset markkinatoimijat tuovat 90 prosenttia dieselin kokonaistuonnista, ja niillä on tuonnissa huomattavia vaikeuksia, kuten Portugalin kilpailuviranomaisen raportissa ”Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal” (31) (’kilpailuviranomaisen raportti’) todetaan. Kilpailija nro 2 katsoo, että kaikkien näiden tekijöiden vuoksi Portugalin markkinat ovat suljetummat kuin vastaavat markkinat muissa maissa.
(116)
Kilpailija nro 2 katsoo, että merkityksellisten markkinoiden arvioinnissa ei pitäisi tarkastella ainoastaan jalostamotasoa, vaan sen olisi katettava myös jakelu- ja myyntikanavat (vähittäis- ja tukkukauppa). Investointihanke lisää tuotantoa 2,5 miljoonalla tonnilla vuodessa, minkä seurauksena Portugalista tulee maa, jossa dieselin vuotuinen ylijäämä on 1,6 miljoonaa tonnia ja Sinesin jalostamossa tuotetun biodieselin vuotuinen ylijäämä 0,5 miljoonaa tonnia.
- Tukku- ja vähittäiskaupan myynti
(117)
Kilpailuviranomaisen raportin mukaan tällaista myyntiä pidetään toisena tasona dieselin jakelurakenteessa. Dieselin hinta riippuu hankintahinnasta jalostamolla tai tuonnissa, johon lisätään kuljetus- ja varastointikulut ja myyntikate.
(118)
Kilpailija nro 2 katsoo, että Petrogal kilpailee myös jakelutasolla, jolla sillä on selkeä kilpailuetu: Petrogalille dieselin tuotantokustannusten pienentämiseksi myönnettävä tuki vahvistaisi sen määräävää asemaa Portugalin markkinoilla (51 prosenttia tukkukaupan markkinoista ja 37 prosenttia vähittäiskaupan markkinoista).
(119)
Kilpailija nro 2 katsoo, että merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat enintään Iberian niemimaan markkinat. Merkitykselliset maantieteelliset markkinat voisivat olla ETA:n laajuiset, jos dieselin tuonti kilpailisi tehokkaasti Portugalissa jalostetun dieselin kanssa (eli olettaen, että ei ole oikeudellisia tai taloudellisia markkinoille pääsyn esteitä).
(120)
Investoinnille myönnettävä tuki vaikuttaa Petrogalin kilpailijoihin Iberian niemimaan markkinoilla, koska Espanjassa sijaitsevat jalostamot ovat tehneet ilman tukea vastaavanlaisia investointeja (joiden strategiset tavoitteet olivat hyvin samanlaisia).
(121)
Jos tukku- ja vähittäiskaupan myynnin katsotaan olevan osa merkityksellisiä tuotemarkkinoita, Petrogalin markkinaosuus kansallisilla ja paikallisilla markkinoilla on selvästi yli aluetukisuuntaviivojen 68 kohdassa vahvistetun 25 prosentin raja-arvon eikä tukea ei tulisi myöntää.
(122)
Kilpailija nro 2 katsoo, että tarjontapuolella bensiinin ja dieselin tukkumarkkinat ovat erittäin keskittyneet (neljän suurimman markkinatoimijan osuus markkinoista on yli 95 prosenttia), kuten Portugalin kilpailuviranomainen toteaa raportissaan.
(123)
Petrogalin osuus tukkukaupan dieselmarkkinoista Portugalissa on määrällisesti arviolta 35-45 prosenttia. Kilpailija nro 2 katsoo, että investointihanke johtaa tuotantokapasiteetin lisääntymiseen 2,5 miljoonalla tonnilla ja tämä hanke yhdessä muiden Petrogalin toteuttamien hankkeiden kanssa johtaa siihen, että Petrogal pystyy tyydyttämään Portugalin dieselmarkkinoiden sisäisen kysynnän ja lisäksi viemään lähes 2 miljoonaa tonnia dieseliä naapurimaihin (Espanja ja Ranska).
4.10.2 Huomautukset, jotka toimitettiin 10 päivänä syyskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä vastauksena komission 4 päivänä elokuuta 2010 lähettämään tietopyyntöön
(124)
Kilpailija nro 2 toteaa, että alakohtaista tuottoa koskevaa viitearvoa ei ole, koska yrityksillä on omat tuottotavoitteensa ja tuottotavoitteet voivat erota kunkin investointihankkeen erityispiirteistä riippuen. Kilpailija nro 2 luettelee viisi jalostamoa, jotka ovat toteuttaneet ilman valtiontukea vastaavanlaisia investointihankkeita, joiden arvo on yhteensä yli 6 miljardia euroa.
(125)
Kilpailija nro 2 huomauttaa, että varastointikapasiteettia ja satamalaitteita on rajallisesti. Sen vuoksi kuljetukset Portugaliin tehdään pienemmissä erissä, mikä tarkoittaa korkeampia jakelukustannuksia, jotka vaikuttavat lopullisiin vähittäis- ja tukkukaupan myyntikatteisiin.
(126)
Varastojen osalta kilpailija nro 2 toteaa, että laitosten omistaja (kuten Petrogal) käyttää yleensä niitä itse omia tarkoituksiaan varten. Kolmansille osapuolille kuuluvia varastointitiloja on tarjolla vähän, koska muiden toimijoiden kanssa on jo tehty pitkäaikaisia sopimuksia.
(127)
Kilpailija nro 2 katsoo, että Petrogalin määräävä asema varastointitilojen alalla antaa sille kilpailijoihinsa nähden arviolta noin 3-5 Yhdysvaltain dollarin edun tonnia kohden dieselin myyntihinnassa.
5. PORTUGALIN HUOMAUTUKSET
5.1 Menettelyn aloittamispäätöstä koskevat huomautukset
(128)
Portugali oikaisee, että Portugalin viranomaisten ja komission yksiköiden välinen kokous järjestettiin 11 päivänä maaliskuuta 2009. Portugali täsmentää, että investointihanke ei ole korvaus- tai parannushanke; se on muunnoshanke, jossa muutetaan jalostusprosessia, jotta voitaisiin vastata paremmin dieselin kasvavaan kysyntään. Portugali huomauttaa, että EIP osallistuu rahoitukseen ja että verohyvityksen muodossa myönnettävää tukea aletaan myöntää vuodesta 2011. Portugali katsoo myös, että investointihankkeen arviointi tapauskohtaisena tukena ei saisi johtaa arviointisääntöjen tiukentumiseen. Portugalin ja tuensaajan välinen investointihankesopimus ja tukisopimus edellyttävät nimenomaan komission myönteistä päätöstä. Koska investointihankesopimus ja tukisopimus toimitettiin komissiolle jo ilmoitusvaiheen aikana, Portugali ehdottaa sellaisen hallinnollisen kirjeen lähettämistä, jonka liitteenä ovat menettelyn aloittamispäätöksen sivulla 8 tarkoitetut investointihanke- ja tukisopimukset ja josta käy ilmi näiden sopimusten voimaantulo.
5.1.1 Investointihanketta koskevat huomautukset
(129)
Portugali katsoo, että investointihanke on alkuinvestointi, joka kuuluu seuraavaan luokkaan: olemassa olevan laitoksen laajentaminen tai tuotantoprosessin perusteellinen muuttaminen.
(130)
Portugalin mukaan uuden tyhjötislausyksikön ja uuden vetykrakkausyksikön ansiosta on mahdollista tuottaa suurempia määriä dieseliä ja siten mukauttaa dieselin tuotanto markkinoiden tarpeisiin. Tällainen mukauttaminen ei ole mahdollista jalostusjärjestelmän nykyisellä kokoonpanolla, joka tarjoaa hyvin vähän joustavuutta siirtyä bensiinin tuotannosta dieselin tuotantoon.
(131)
Matosinhosin uusi tyhjötislausyksikkö ja lämpökrakkausyksikkö, Sinesin uusi vetykrakkausyksikkö ja alkuperäiset aikaisemmat jalostusyksiköt toimivat samanaikaisesti. Sen vuoksi Portugali katsoo, että investointihankkeessa on kyse tuotantojärjestelmän laajentamista, johon sisältyy tuotantoprosessin perusteellinen muuttaminen.
(132)
Portugalin viranomaiset selittävät, että uusi prosessikonfiguraatio parantaa jalostamojen välistä toimintojen täydentävyyttä: tyhjökaasuöljy [ ] kuljetetaan Matosinhosista Sinesiin ja raskas teollisuusbensiini [ ] kuljetetaan Sinesistä Matosinhosiin. Investointihanke toteutetaan integroidussa jalostusjärjestelmässä: Sinesin ja Matosinhosin jalostamot ovat erottamattomia, erityisesti dieselin tuotannon optimoimisen vuoksi. Ainoastaan maantieteellistä kriteeriä (”välitön maantieteellinen läheisyys”) ei noudateta. Investointihankkeen jakaminen kahteen osaan olisi kuitenkin keinotekoista, sillä sitä on teknisesti, toiminnallisesti ja strategisesti mahdoton jakaa (32).
5.1.2 Markkinoiden luonnehdintaa ja merkityksellisiä tuotteita koskevat huomautukset
(133)
Portugali katsoo, että merkitykselliset tuotteet ovat diesel ja raskas teollisuusbensiini. Diesel on taloudellinen kimmoke investointiin ja raskas teollisuusbensiini on Sinesin tuotannon teknisesti väistämätön sivutuote.
(134)
Uudelleenkonfiguroiduissa jalostamoissa tuotettu raskas teollisuusbensiini käytetään kotimaassa Petrogalin harjoittamassa aromaattien tuotannossa Matosinhosissa ja se korvaa tuonnin (josta 92 prosenttia oli peräisin EU:n ulkopuolelta). Investointihanke lisää ainoastaan raskaan teollisuusbensiinin tuotantoa Sinesissä ([200-250] tuhatta tonnia vuodessa) (33). Raskaan teollisuusbensiinin lisääntynyt tuotanto Sinesissä korvaa Matosinhosin nykyisen tuonnin eikä sitä myydä kolmansille osapuolille.
(135)
Portugali selvensi, että Matosinhosin jalostamon investoinnit eivät koske niitä erityisyksikköjä, jotka käsittelevät raskaan teollisuusbensiinin reformaatiksi, aromaattien (eli teollisuusbensiinin johdannaisten) tuotannossa käytettäväksi välituotteeksi, ja sen jälkeen käsittelevät reformaatin Petrogalin Matosinhosissa sijaitsevassa aromaattilaitoksessa teollisuusbensiinin johdannaisiksi (jotka myydään markkinoilla markkinahintaan toisen sukupolven petrokemian teollisuudelle). Aromaattilaitokselta reformaatista peritty hinta ei muutu, sillä se on sidottu tasolle, joka on [10-20] prosenttia teollisuusbensiinin tuontipariteetista ja [80-90] prosenttia bensiinin vientipariteetista.
(136)
Portugali katsoo, että sen merkitykselliset kansalliset markkinat ovat avoimet markkinat, joilla on kilpailua ja joilla ei ole kaupan esteitä. Dieselin hinnat perustuvat raakaöljyn hintaan ja jalostuskustannuksiin. Jalostajien on kilpailtava tuonnin kanssa. Portugali katsoo, että merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat Luoteis-Euroopan markkinat.
(137)
Aikaisemmissa komission päätöksissä todetaan, että teollisuusbensiinillä käydään kansainvälistä kauppaa ja merkitykselliset tuotemarkkinat ovat vähintään Länsi-Euroopan laajuiset.
(138)
Yhtymän tasolla (lukuun ottamatta ENI:ä, koska sillä ei ole jalostukseen ja vähittäiskauppaan liittyviä toimintoja Iberian niemimaan markkinoilla ja Herfindahl-Hirschman indeksi (HHI) osoittaa keskittymistason olevan alhainen Euroopan tasolla) markkinaosuus on alle 25 prosenttia alueellisella tasolla.
5.1.3 Eurooppalaiseen, kansalliseen ja alueelliseen strategiaan liittyvät hanketta koskevat huomautukset
(139)
Portugali korostaa, että investointihanke on kansallisella tai Euroopan tasolla asetettujen strategisten tavoitteiden mukainen. Dieselin tuotannon maksimointi - arviolta [1-3] miljoonaa tonnia/vuosi vuodesta 2011 alkaen - mahdollistaa kansallisen jalostusjärjestelmän jalostuskapasiteetin entistä paremman hyödyntämisen. Sen ansiosta on mahdollista tasapainottaa tarjonta ja kysyntä paremmin ja poistaa dieselin suuri alijäämä ja vähentää bensiinin liikatuotantoa.
(140)
Portugalin mukaan investointihanke vähentää riippuvuutta Venäjän tuontidieselistä - tämä on komission (vuoden 2008 toisessa strategisessa energiakatsauksessa: Energian toimitusvarmuutta ja energia-alan solidaarisuutta koskeva EU:n toimintasuunnitelma (34)) ja jäsenvaltioiden hyväksymä tavoite.
(141)
Dieselin kysyntä on kasvusuuntaista vuosina 2000-2025, mutta jalostamot voivat mukautua ainoastaan rajoitetusti kysynnän kehitykseen tekemättä suuria investointeja kokoonpanonsa uudistamiseen. Petrogalin investoinnilla ennakoidaan kysynnän kasvua ja vähennetään riippuvuutta tuonnista ja siihen liittyviä toimitusriskejä.
(142)
Investointihanke edistää ilmansaasteiden vähentämistä ja optimoi laitosten energiatehokkuutta. Energiankäytön järkeistämistä koskevien toimenpiteiden avulla vähennetään nykyistä energiankulutusta jalostamoissa [ ] prosenttia.
(143)
Kun tuotanto muunnetuissa jalostamoissa alkaa, sama lasti jalostetaan huomattavasti suuremmalla konvertointikapasiteetilla, pienemmällä energiankulutuksella ja pienemmillä päästöillä.
(144)
Portugalin mukaan vaikutus ilman saastumiseen on erittäin merkittävä, koska investointihanke vähentää jalostamojen päästöjä ja näin ollen edistää alueellisten ja kansallisten ilmanlaatua koskevien tavoitteiden saavuttamista.
(145)
Alueellisella tasolla investointihanke on merkittävä, sillä se lisää maakaasun jalostamojen polttoainevalikoimaan ja korvaa nykyisen höyryn tuotantolaitoksen yhteistuotantolaitoksella.
(146)
Kansallisella tasolla ympäristöhyötyjä voidaan arvioida ottamalla huomioon rikkidioksidin ja typen oksidien epäpuhtauspäästöjen vähentämistä koskevassa kansallisessa ohjelmassa asetettujen tavoitteiden saavuttamisen edistäminen (35).
(147)
Investointihanke parantaa dieselin laatua ja näin ollen vähentää ajoneuvojen saastuttavia päästöjä. Investointihankkeella on myös myönteisiä biologisia (kasvistoon ja eläimistöön kohdistuvia) ja maisemallisia vaikutuksia.
5.1.4 Huomautukset, jotka koskevat vaikutusta aluekehitykseen
(148)
Portugali korostaa investointihankkeen merkittävää vaikutusta aluekehitykseen, joka on seurausta siitä, että se toteutetaan kahdella muita heikommassa asemassa olevalla alueella, joilla on korkea työttömyysaste. Molemmat alueet ovat tukikelpoisia perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla. Alentejon alueella sijaitsevaan Sinesiin sovelletaan suurten yritysten tavallista 40 prosentin suuruista aluetuen enimmäisintensiteettiä ja Norten alueella sijaitsevaan Matosinhosiin 30 prosentin suuruista enimmäisintensiteettiä Portugalin aluetukikartan mukaisesti. Molemmat alueet ovat lähentymistavoitealueita (sellaisina kuin ne on määritelty EU:n aluepolitiikassa), joiden asukasta kohti laskettu BKT on alle 75 prosenttia Euroopan keskiarvosta.
(149)
Portugali katsoo, että Sinesin ja Matosinhosin jalostamot ovat alueiden talouden peruspilareita. Portugali odottaa, että investointihankkeella on erittäin myönteisiä vaikutuksia työllisyyteen ja yleisemmin ottaen talousrakenteeseen Norten ja Alentejon alueilla.
i) Sines
(150)
Sinesin jalostamo sijaitsee Alentejon alueella, jolla BKT on 6 prosenttia kansallista keskiarvoa alhaisempi. Alueelle on tyypillistä alhainen yritystiheys ja kehittämistukeen ja innovointiin liittyvien kehittyneiden palvelujen puute. Vuoden 2009 kolmannella neljänneksellä työttömyysaste oli 10,2 prosenttia eli 0,4 prosenttiyksikköä suurempi kuin kansallinen keskiarvo, ja sen jälkeen se on kasvanut 11,6 prosenttiin vuoden 2010 kolmannella vuosineljänneksellä (0,7 prosenttiyksikköä yli kansallisen keskiarvon).
ii) Matosinhos
(151)
Matosinhosin jalostamo sijaitsee Porton lähistöllä Norten alueella. Norten alue on tällä hetkellä köyhin NUTS II (tilastollisten alueyksiköiden nimikkeistö) alue Portugalissa, ja alueen BKT asukasta kohden oli noin 20 prosenttia alhaisempi kuin kansallinen keskiarvo vuonna 2008. Alueen talouskasvu on alle EU:n ja Portugalin keskiarvon, ja alueella on vähän koulutettua työvoimaa. Työttömyysaste oli vuoden 2009 kolmannella neljänneksellä 11,6 prosenttia, josta se kasvoi vuoden 2010 samalla neljänneksellä 13,2 prosenttiin, mikä on huomattavasti yli kansallisen keskiarvon (joka oli 9,8 prosenttia vuonna 2009 ja 10,9 prosenttia vuonna 2010).
5.1.5 Työpaikat ja koulutus
(152)
Portugalin mukaan toimintavaiheessa investointihanke luo arviolta 150 uutta työpaikkaa, jotka liittyvät suoraan jalostamojen jalostusyksikköjen toimintaan.
(153)
Investointimenojen ja suoraan luotujen työpaikkojen määrän välinen suhde osoittaa, että jalostusala on hyvin pääomaintensiivinen. Alalla tarvitaan lisäksi korkealaatuista erityiskoulutusta.
(154)
Investointihankkeella on merkittävää potentiaalia luoda välillisiä työpaikkoja, sillä uudet yksiköt lisäävät jalostamojen teknologian monimutkaisuutta ja edellyttävät enemmän huoltotöitä. Jalostamojen alihankintapolitiikan seurauksena erikoistuneiden työntekijöiden tarjoamien palvelujen kysyntä lisääntyy. Portugali katsoo, että jalostusyksiköiden kokoonpanon uudistaminen vaikuttaa merkittävästi kansalliseen teollisuusrakenteeseen, erityisesti koneenrakennus-, sähkö- ja rakennusaloilla. On arvioitu, että vilkkaimpana rakennusaikana noin 3 000 työntekijää osallistuu jalostamojen rakentamiseen ja odotusten mukaan välillisiä pysyviä työpaikkoja luodaan noin 450. Nämä työpaikat edellyttävät pätevää henkilöstöä, jonka palkkaus ylittää tavallisesti markkinoiden keskipalkan. Tällä odotetaan olevan huomattava sosiaalinen ja taloudellinen vaikutus ympäröivään yhteisöön, erityisesti Sinesin alueella.
(155)
Investointihankkeella luodaan jokaista suoraa työpaikkaa kohden kolme välillistä työpaikkaa. Tämän suhteen ja sovelletun menettelyn oikeutuksen osalta Portugali totesi, että suhdetta olisi verrattava suhteeseen muissa saman alan investointihankkeissa. Portugali viittaa kahteen muuhun komission hyväksymään valtiontukitoimenpiteeseen (komission päätökset asioissa N 898/2006 ja N 899/2006, joissa on kyse Repsol Polimerosin ja Artensan petrokemian hankkeista) (36), ja katsoo, että investointihankkeessa ehdotettu suorien ja välillisten työpaikkojen suhde on varovaisempi ja realistisempi kuin suhde Repsol Polimerosin hankkeessa (15 välillistä työpaikka kutakin suoraa työpaikkaa kohden), vaikka molemmat hankkeet toteutetaan olemassa olevassa laitoksessa. Portugali totesi myös, että investointihankkeen kustannukset ovat lähes samat kuin Artensan hankkeessa, joka on uudishanke. Portugali ottaa huomioon myös vertailukohtana HSB Solomon Associates LLC:n öljyteollisuudelle vahvistaman viitearvon, niin sanotun PEI:n (Personnel Efficiency Index). Tämä indikaattori osoittaa työtuntien määrän ekvivalenttia tislauskapasiteettia (Equivalent Distillation Capacity, EDC) kohden, eli yleisesti ottaen syntyneiden työpaikkojen määrän jalostettua raakaöljytynnyriä kohden. Asiaa koskevassa tuoreimmassa raportissa (vuoden 2008 luvut) tuensaaja ilmoitti maailmanlaajuisen indeksin olevan [50-70], kun tutkimuksen keskimääräinen arvo oli 113,7 ja Etelä- ja Keski-Euroopan arvo oli 206,8. Tämä osoittaa jalostamon sisäisten työntekijöiden määrän, [ ], ja että on olemassa joukko tukitoimintoja, jotka perustuvat jatkuvasti tarjottaviin ulkoisiin palveluihin. Portugali katsoo, että tämä ulkoisten palvelujen käyttäminen varmistaa välillisten työpaikkojen syntymisen ja antaa aiheen odottaa, että välillisten työpaikkojen suhde suoriin työpaikkoihin on suurempi kuin Artensan tapauksessa. Näin ollen verrattuna tässä johdanto-osan kappaleessa kuvailtuihin komission päätöksiin Portugali toteaa, että tämä strategia on viety äärimmilleen Repsol Polimerosin hankkeessa (sisäisten resurssien mahdollisimman vähäinen käyttö ja ulkoisten resurssien mahdollisimman suuri käyttö). Artensan tapaus osoittaa päinvastaisen, nimittäin tasapainon sisäisten ja ulkoisten resurssien käytössä. Portugali katsoo, että ehdotettu suhde 3:1 noudattaa jalostusteollisuuden suhdelukua ja kuvastaa asianmukaisesti Petrogalin toimintojen ulkoistamisastetta (kuten huollon alalla).
(156)
Myöhemmässä vastauksessaan Portugali vahvistaa tätä väittämää lainaamalla tuoreempaa komission julkaisemaa asiakirjaa (37), joka Portugalin mielestä osoittaa suhdeluvun olevan välillä 4:1-6:1: ”vaikka tuotannonala työllistää suoraan ainoastaan 100 000 ihmistä EU:ssa, voidaan katsoa, että peräti 400 000-600 000 työpaikkaa riippuu suoraan EU:n jalostusteollisuudesta”. Saman asiakirjan, alaviitteessä 41 mainitaan ”lisäksi 600 000 työpaikkaa logistiikan ja markkinoinnin alalla”, jolloin suhdeluku voisi olla jopa 12:1.
(157)
Muodollisen tutkintamenettelyn aikana Portugali ilmoitti toisessa komissiolle toimitetussa asiakirjassa (kustannus-hyötyanalyysi) investointihankkeen ansiosta turvattujen työpaikkojen määrän, sillä oli selvää, että vaihtoehtoisessa skenaariossa ilman investointia Petrogal olisi toteuttanut joitakin rakenneuudistustoimenpiteitä, kuten vähentänyt työvoimaansa. Jos investointihanketta ei olisi toteutettu, olisi menetetty yhteensä 1 240 työpaikkaa - 150 suoraa työpaikkaa + 450 välillistä työpaikkaa (hankkeen välitön seuraus) ja lisäksi arviolta 160 suoraa työpaikkaa + 480 välillistä työpaikkaa seurauksena kustannusleikkaustoimenpiteistä, joita olisi toteutettava vastauksena jalostusmarginaalien pienentymiseen jalostamoiden nykyisellä kokoonpanolla.
(158)
Portugali korostaa, että investointihankkeessa käytetään pääasiassa päteviä työntekijöitä, joiden palkka on [ ] keskimääräinen palkka paikallisilla markkinoilla. Sosioekonomiset vaikutukset ympäröiviin yhteisöihin edistävät muiden yritysten ja toimintojen kehittämistä. Tämän vuoksi investointihankkeesta on hyötyä infrastruktuurien ja laitosten rakentamiselle ja uudistamiselle Porton ja Sinesin alueilla ja sillä luodaan edellytykset, jotka ovat tarpeen näiden alueiden etenemiseksi uuteen vaiheeseen elämänlaadun ja kilpailukyvyn osalta.
(159)
Vastauksessaan Portugali korostaa myös sitä, että ”rakennusvaiheen aikana hankkeella on merkittävä vaikutus kansalliseen teollisuusrakenteeseen, sillä se edistää paikallisten yritysten perustamista ja kehittämistä. Kun hanke on saatu kunnolla käyntiin, se edistää uusien huoltotöihin liittyvien yritysten perustamista ja siten se lujittaa jatkossakin alueellista dynamiikkaa”. Näin ollen ”Petrogal auttaa tällä aloitteella tasapainottamaan vähemmän kehittyneiden alueiden kilpailukykyä suhteessa kansalliseen keskiarvoon. Lisäksi hankkeella on myönteinen vaikutus liiketoimintaan Alentejon alueella ja alueen altistumiseen ulkomaisille markkinoille”.
(160)
Koska investointihanke lisää raaka-aineiden ja valmistettujen tuotteiden virtausta jalostamojen välillä, sen odotetaan vaikuttavan erittäin myönteisesti satamainfrastruktuureihin Sinesissä ja Leixõesissä (38) lisäämällä merkittävästi niiden toimintaa ja käyttöä ja siten myös niiden toimintatuloksia.
(161)
Lopuksi Portugali katsoo, että Petrogal varmistaa sen, että investointihankkeen käyttöaika on vähintään 30 vuotta, mikä on osoitus pitkäaikaisesta sitoumuksesta alueellisiin, kansallisiin ja eurooppalaisiin tavoitteisiin.
(162)
Investointihanke myös parantaa osaltaan alueen osaamispääomaa. Investointihankkeeseen osallistuvan henkilöstön (uusien työntekijöiden ja nykyisen henkilöstön) kouluttamista varten luodaan rakenteita, joilla edistetään ammatillista pätevyyttä ja koulutusta, yhteistyössä Alentejo Litoralin teknisen oppilaitoksen (39) kanssa Sinesin teollisuus- ja logistiikka-alueen (40) liiketoimintakeskuksessa.
(163)
Siltä osin kuin on kyse yhteyksistä T&K-hankkeisiin ja yhteistyöstä yliopistojen kanssa Portugali mainitsee, että jalostamot ovat alueellisia kehityskeskuksia tutkimuksen ja koulutuksen alalla. Portugalin mukaan investointihankkeella on todennäköisesti myönteinen vaikutus ja se voi johtaa Petrogalin ja koulutuskeskusten välisiin uusiin sopimuksiin tieteen ja tekniikan alalla.
(164)
Portugalin mukaan investoinnin ja luotujen työpaikkojen suhdeluku osoittaa mittasuhteiden olevan täysin kohtuullisia ottaen erityisesti huomioon, että jalostusala on hyvin pääomavaltainen ja edellyttää erittäin ammattitaitoista työvoimaa ja suuria investointeja osaavan työvoiman koulutukseen. Komissio hyväksyi yhtä suuren tuen luotua työpaikkaa kohden Repsol Polimerosin ja Artensan petrokemian alan hankkeissa (41).
(165)
Komission pyynnöstä laatia kustannus-hyötyanalyysi ja hankkeen arviointi, joka on verrattavissa rakennerahastoista yhteisrahoitusta saavista suurista hankkeista vaadittuun arviointiin (42), Portugali toimitti asiakirjan, jolla pyritään pääasiassa määrittämään investointihankkeesta aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset hyödyt. Asiakirjassa viitataan taloudelliseen vaikutukseen, joka johtuu investoinnista aiheutuvista myönteisistä seikoista, kuten hankkeen verotus; suorat työpaikat (verot); välilliset työpaikat (verot); vältetyt työttömyystuet; kulutusvero (alv); hiilidioksidipäästöjen vähentyminen liikenteen ja teollisuuden aloilla; Portugalin valtion ulkomaanvelan korkojen välttäminen; rahti ja seisonta-aika (verot); Leixõesin sataman ylimääräiset tulot; ja paikallisyhteisöjen kehityksen tukeminen.
(166)
Investointihankkeen paikallisia hyötyjä ovat seuraavat: kulutusvero (alv); Leixõesin sataman ylimääräiset tulot; ja paikallisyhteisöjen kehityksen tukeminen (yhteensä 49 miljoonaa euroa nettonykyarvona). Muita etuja (yhteensä 454 miljoonaa euroa nettonykyarvona) puolestaan voidaan pitää etuina, joista on hyötyä koko kansantaloudelle ja jotka voidaan näin ollen kohdistaa vain osittain asianomaisille alueille. Olettaen, että tämä kansallinen etu leviää suhteellisesti kaikille Portugalin alueille niiden taloudellisen painoarvon mukaisesti, ja koska Norten ja Alentejon alueiden osuus kansallisesta BKT:stä oli 34,8 prosenttia vuonna 2007, alueellinen kokonaishyöty (195 miljoonaa euroa nettonykyarvona) ylittää selvästi investointihankkeelle myönnetyn tuen (121 miljoonaa euroa nettonykyarvona).
5.1.6 Tuen välttämättömyyttä koskevat huomautukset
(167)
Portugali korosti, että tuki vaikutti käytännössä ratkaisevasti Petrogalin investointipäätökseen, sillä investointi oli välttämätön kannattavuuden varmistamiseksi. Galpin hallintoneuvosto hyväksyi investointihankkeen 5 päivänä maaliskuuta 2008 saatuaan kansallisten viranomaisten 23 päivänä tammikuuta 2007 päivätyn kirjeen tukikelpoisuudesta. Ensimmäinen sitoumus tilata laitteita tehtiin 14 päivänä maaliskuuta 2008 eli sen jälkeen, kun tukisopimukset oli allekirjoitettu Portugalin hallituksen kanssa 10 päivänä maaliskuuta 2008.
(168)
Ilman tukea investointihanketta ei olisi toteutettu, koska sen kannattavuus ei olisi ollut perusteltu.
(169)
Vuonna 2001 Galpin hallintoneuvosto päätti olla toteuttamatta aikaisempaa toimintasuunnitelmaa Matosinhosin jalostamon parantamiseksi, koska hankkeen sijoitetun pääoman tuotto (ROCE) oli pienempi kuin Galp Energian painotetut keskimääräiset pääomakustannukset (WACC) jalostusalalla.
(170)
Vuonna 2005 Galpin hallintoneuvosto tarkasteli uudelleen strategista tilaisuutta toteuttaa molempia jalostamoita koskeva muunnoshanke. Sen jälkeen kun sisäisesti oli tutkittu vaihtoehtoisia investointihankkeita, Sinesin ja Matosinhosin muunnoshanke esitettiin hallintoneuvoston hyväksyttäväksi maaliskuussa 2008. Tarkistetun [ ] miljoonan euron investoinnin sisäisen tuottoasteen laskettiin olevan [8-10] prosenttia ilman kannustimia, toisin sanoen [ ] prosenttiyksikköä suurempi kuin Galp Energian jalostustoimintojen keskimääräiset pääomakustannukset ([7-9] prosenttia).
(171)
Galpin hallintoneuvoston maaliskuussa 2008 tekemä päätös perustui seuraavaan analyysiin investointihankkeen sisäisen korkokannan (Internal Return Rate, IRR) mielekkyydestä
Taulukko 3
Tuen kanssa
Nettonykyarvo
[100-150] milj. euroa
Tuottoaste/IRR
[9-11] %
Ilman tukea
Nettonykyarvo
[1-50] milj. euroa
Tuottoaste/IRR
[8-10] %
Lähde: GALP
(172)
Galp Energian hallituksen 10 päivänä tammikuuta 2008 esittämien näkemysten mukaan yhtiön WACC oli [7-9] prosenttia ja sisäinen tuottovaatimus (”hurdle rate” eli pääomakustannuksiin lisättävä riskipreemio (43)) [10-12] prosenttia toimituksen, jalostuksen ja logistiikan alalla.
(173)
Portugali totesi, että Galp Energia asettama WACC ja sisäinen tuottovaatimus olivat jalostusalan yleisen käytännön mukaisia ja että kaikki alan suuret yritykset hyväksyvät yleisesti näiden taloudellisten kriteerien käytön. Näiden lausuntojen tueksi Portugali toimitti komissiolle Citigroupin, Bloombergin ja Broker Researchin vuonna 2010 laatiman taulukon, jossa vertaillaan alalla toimivien merkittävien yritysten WACC-lukuja.
(174)
Portugali pitää kiinni siitä, että investointipäätös oli ja on edelleen sopusoinnussa käytännön ja niiden tavanomaisten kannattavuustekijöiden kanssa, joita tuensaaja edellyttää kaikissa hankkeissaan. Kannattavuuden osalta voidaan todeta, että WACC-käsitteen lisäksi lisäperusteena käytetään tuottovaatimusta. Ennusteet tulevista rahavirroista eivät yleensä ole pettämättömiä. Kassavirtaennusteisiin liittyy aina epävarmuutta (riski); mitä kauemmaksi ajassa ne menevät, sitä suurempi on mahdollisuus, että arvio on summittainen ja sisältää virheitä. Yleisin keino ratkaista epävarmuus on lisätä pääomakustannuksiin (WACC) riskipreemio ja käyttää sen astetta investoinnilta edellytettynä vähimmäistuottoasteena (hurdle rate). Sen vuoksi tuottovaatimuksen ja WACC:n välinen ero merkitsee ylimääräistä voittoa, jota odotetaan investointipäätöstä tehtäessä, koska siinä huomioidaan ennustettuihin tuleviin kassavirtoihin liittyvä lisäriski. Portugalin mukaan tuottovaatimusta alettiin käyttää Galp Energian investointihankkeiden analysoinnissa ja niistä päätettäessä jo vuonna 2002. Kyseisenä vuonna määritettiin, että hankkeisiin sovellettava tuottovaatimus olisi WACC, jota korotetaan [1-5] prosenttiyksikköä. Vuonna 2006 Galp Energia päätti laskea tuottovaatimuksen hieman eri tavalla. Sen sijaan, että se olisi lisännyt [1-5] prosenttiyksikköä WACC:hen, se päätti nostaa WACC:tä [10-50] prosenttia (WACC2006 + tuottovaatimus2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Tämä uusi kriteeri oli seurausta sisäisestä painotuksesta, jonka mukaan prosenttiosuuden käyttäminen perustana näytti absoluuttisen arvon käyttämistä sopivammalta ja johdonmukaisemmalta, koska WACC vaihtelee eri liiketoiminta-aloilla. Lisäselityksenä Portugali toimitti komissiolle Galp Energian vuosina 2002-2006 soveltamat WACC:t ja tuottovaatimukset kullakin toimialalla: öljytuotteiden tarjonta, jalostus ja markkinointi, etsintä ja tuotanto, kaasu ja sähkö.
(175)
Portugali väitti, että tämäntyyppisiä hankkeita koskevien kansainvälisesti tunnustettujen standardien mukaan siitä syystä, että investoinnin vaihtelu on vielä merkittävää teknisen suunnittelun vaiheessa, Galpin hallintoneuvosto ei katsonut näin tärkeän hankkeen olevan toteutettavissa, jos tuottoaste on niin lähellä WACC:tä, koska tuotto voisi helposti jäädä alle kyseisen viitearvon.
(176)
Kun kuitenkin otetaan huomioon verokannustinten myöntäminen investointihankkeessa, investointihankkeen tuotto olisi [9-11] prosenttia, joka investointihankkeen strategisen luonteen vuoksi katsottiin hyväksyttäväksi vähimmäismääräksi käynnistämistä ja laitetoimittajien kanssa tehtyjen sitoumusten hyväksymistä varten.
(177)
Portugali on toimittanut luettelon vaihtoehtoisista investointihankkeista, jotka Petrogal olisi voinut toteuttaa ajankohtana, jolloin investointihankkeesta päätettiin. Koska uusiin investointeihin on käytettävissä rajallisesti taloudellisia resursseja, useat Galp Energian liiketoiminta-alat kilpailevat keskenään näistä rajallisista resursseista ja valintapolitiikka on tiukka.
(178)
Jos tukisopimusta ei olisi allekirjoitettu Portugalin valtion kanssa ja investointihanke ei olisi toteutunut, kummankin jalostamon kilpailukyky olisi väistämättä heikentynyt. Portugalin mukaan ilman investointihanketta jalostamoiden kapasiteetin käyttöaste olisi laskettu [80-90] prosenttiin, jotta se vastaisi bensiinin ja polttoöljyn markkinoiden kysynnän laskevaa suuntausta (tutkimusten mukaan kysyntä laskee merkittävästi vuodesta 2008 vuoteen 2020 mennessä, nimittäin [20-30]-[40-50] prosenttia). Jalostamoiden jalostusmarginaalit olisivat olleet hyvin pienet. Tämän tilanteen vastapainoksi olisi toteutettu radikaali rakenneuudistus, johon olisi liittynyt irtisanomisia.
(179)
Koska komissio epäili, että Galpin hallintoneuvosto ei ollut ottanut päätöksessään huomioon muutoksia liiketoimintaympäristössä, Portugalia pyydettiin toimittamaan yksityiskohtainen analyysi vaihtoehtoisesta skenaariosta ilman investointihanketta. Tätä varten Portugalia pyydettiin esittämään investointihankkeen sisäinen korkokanta, joka kuvastaa jalostamojen mahdollista kannattavuutta, jos investointihanketta ei olisi toteutettu ja ottaen huomioon jalostusmarginaalien pienentyminen.
(180)
Taulukossa 4 on tiivistelmä Portugalin esittämästä vaihtoehtoisesta skenaariosta:
Taulukko 4
Liiketoimintatapaus
Uusi investoinnin lopullinen arvo
Tuen kanssa
Nettonykyarvo
[200-250] milj. euroa
[150-200] milj. euroa
Tuottoaste/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Ilman tukea
Nettonykyarvo
[100-150] milj. euroa
[100-150] milj. euroa
Tuottoaste/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Portugalin mukaan ”se, että hanke voi olla yritykselle erittäin merkittävä, jopa strateginen, ei tarkoita sitä, että se on ainoa hanke tai kiistaton hanke, jos sisäinen korkokanta ei nouse hyväksyttävälle vähimmäistasolle (kuten vuonna 2001 oli).
5.2 Portugalin kolmansien huomautuksista esittämät huomiot
(182)
Portugali painottaa eri yhteisöjen (kunnat, ammattiliitot sekä alakohtaiset ja toimialajärjestöt) suurta osallistumista menettelyyn ja luettelee kaikki huomautukset, joissa tuetaan investointihankkeen merkitystä aluekehityksen ja energiatehokkuuden kannalta.
5.2.1 Kilpailijoiden nro 1 ja 2 esittämiä huomautuksia koskevat huomiot
(183)
Portugali täydentää 21 päivänä tammikuuta 2010 lähettämäänsä vastausta selittämällä, että tyhjösyöttöaineen markkinat ovat erittäin epävakaat eivätkä ne takaa Sinesin vetykrakkausyksikön kokoluokkaa olevan vetykrakkausyksikön edellyttämää tyhjökaasuöljyn vakaata tarjontaa. Vetykrakkausjäännösten tuotannon osalta Portugali toteaa, että se on lähes merkityksetöntä, koska vetykrakkausyksikkö käyttää isokrakkausteknologiaa.
(184)
Portugali toistaa, että investointihanke edistää aluekehitystä epäedullisessa asemassa olevilla alueilla (työpaikkojen luominen ja säilyttäminen, työntekijöiden koulutus, mittakaavaedut, teknologian siirto, heijastusvaikutukset jne.), vaikka se toteutetaan jo olemassa olevissa jalostamoissa. Tämän vahvistavat kaikki saadut myönteiset huomautukset. Portugali korostaa myös investointihankkeen strategista merkitystä ja ympäristöarvoa niiden huomautusten vastapainoksi, joiden mukaan työllistäminen on ainoa alueellinen hyöty.
(185)
Kilpailijan nro 1 laatimasta taulukosta, jossa tarkastellaan tuen ja luotujen työpaikkojen suhdelukua muissa tapauskohtaisissa aluetukihankkeissa (ks. johdanto-osan 89 kappale), Portugali huomautti, ettei siihen sisälly muita jalostusalan hankkeita tai muita pääomavaltaisia tuotannonaloja. Tästä syystä investointihanketta ei pitäisi verrata taulukossa esitettyihin hankkeisiin vaan sitä olisi verrattava suurille investointihankkeille samalla toimialalla myönnettyyn tukeen (ks. valtiontuki N 898/06 - Repsol Polimeros, komission päätös 10. heinäkuuta 2007, ja valtiontuki N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, komission päätös 10. heinäkuuta 2007, joissa tuen ja luotujen työpaikkojen suhde on verrattavissa Petrogalin hankkeeseen).
(186)
Samoin jos välillisten työpaikkojen ja suorien työpaikkojen suhdetta verrataan vertailukelpoisiin hankkeisiin (kuten johdanto-osan 185 kappaleessa mainitut hankkeet), saadaan vastaavia lukuja.
(187)
Portugali muistuttaa, että Galpin hallintoneuvosto hyväksyi investointihankkeen maaliskuussa 2008 saatuaan tammikuussa 2007 Portugalin viranomaisilta kirjallisen vahvistuksen siitä, että investointihanke oli tukikelpoinen. Näin ollen tuki oli ehdollisesti (edellytti erityisesti komission hyväksyntää) myönnetty ennen töiden aloittamista. Ensimmäinen sitova tilaus tehtiin maaliskuussa 2008 sen jälkeen kun Petrogal oli allekirjoittanut tukisopimukset.
(188)
Portugali kiistää kolmansien huomautukset, joiden mukaan Petrogal oli jo vuonna 2006 päättänyt käynnistää investointihankkeen.
(189)
Portugali myöntää, että ennen lopullisen päätöksen tekemistä tehtiin toteutettavuustutkimuksia. Vaikka tällaiset tiedot ovat ehdottoman välttämättömiä Galpin hallintoneuvostolle päätöstä tehtäessä, se ei tarkoita sitä, että Galpin hallintoneuvosto oli jo tehnyt päätöksen.
(190)
Portugali väittää, että investointihanketta ei olisi toteutettu ilman tukea.
(191)
Portugali selittää, että investointihankkeen sisäinen korkokanta oli riittämätön verrattuna riskiin ja Galp Energian kehityksen kannalta tärkeiden muiden hankkeiden ([ ]) houkuttelevuuteen. Tämän seurauksena investointihanketta ei olisi toteutettu ilman tukea.
(192)
Portugali päättelee kolmansilta saatujen huomautusten perusteella, että merkitykselliset maantieteelliset markkinat eivät ole Portugalin markkinat vaan vähintään Iberian niemimaan markkinat.
(193)
Portugali täsmentää, että Petrogalin markkinaosuudet dieselin markkinoilla (jalostamotasolla, tukkukaupan tasolla ja vähittäiskaupan tasolla) eivät koskaan ylitä 25:tä prosenttia, jos merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat Iberian niemimaan markkinat tai laajemmat markkinat.
(194)
Portugali vahvistaa, että joka tapauksessa investointihanke ei vaikuta dieselin tukku- ja vähittäiskaupan markkinoihin, koska jalostamohinnat asetetaan markkinaehtojen mukaan: Petrogal käyttäytyy siten hinnanottajana. Muussa tapauksessa Petrogalin asiakkaat voisivat helposti siirtyä tuontiin, koska Portugalin mukaan dieselin tuonnille muista jäsenvaltioista ei ole esteitä (teknisiä, tariffeihin liittyviä, logistisia (44) jne.). Portugalin tuontia koskevat vaatimukset vastaavat EU:n vaatimuksia.
(195)
Portugali toimitti dieselin tuontia Portugaliin (maitse ja meritse) koskevia lukuja.
Taulukko 5
Dieselin tuonti ja vienti
Vuosi
2006
2007
2008
2009
TUONTI
Yhteensä (tuhatta tonnia)
638
776
1,011
1,478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Muut
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
VIENTI
Yhteensä (tuhatta tonnia)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Muut
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Lähde: DGEG (kursiivilla) ja Petrogalin tiedot.
(196)
Lisäksi Portugalissa on riittävästi varastointikapasiteettia. Portugali toimitti tietoja, jotka osoittavat, että eri toimijat ovat toteuttaneet erilaisia strategisia vaihtoehtoja (varastointikapasiteettiin investointi tai tilojen vuokraaminen) ja että molemmat vaihtoehdot ovat mahdollisia ja kannattavia. Tärkeimmät toimijat eivät ole lisänneet varastointikapasiteettiaan, vaikka se olisi ollut mahdollista markkinoilla, mikä osoittaa, että niillä on tarpeeksi varastointikapasiteettia markkinointitoimintojaan varten. Portugali osoittaa, että dieselin kokonaistuonti on kasvanut jatkuvasti ja vienti laskenut hieman. Tämä johtuu markkinoiden jatkuvasta kasvusta ja paikallisen tuotantokapasiteetin kasvavasta alijäämästä. Vuoden 2009 luvuista ilmenee vaikutus, joka Sinesin jalostamossa tapahtuneella onnettomuudella oli - onnettomuus rajoitti useiden viikkojen ajan jalostamon toimintaa ja tuotantoa. Toimijoiden oli lisättävä tuontiaan kyseisenä vuonna, mikä osoittaa, että on olemassa vaihtoehtoisia toimituslähteitä.
(197)
Dieselin tuonti Portugaliin vuonna 2009 oli 27,2 prosenttia dieselin kokonaiskulutuksesta kyseisenä vuonna. Aiempina vuosina dieselin keskimääräinen tuonti oli noin 14 prosenttia suhteessa dieselin vuotuiseen kulutukseen Portugalissa (noin 5,4 miljoonaa tonnia).
(198)
Sen vuoksi Portugali katsoo, että Portugalin dieselmarkkinat ovat avoimet ja kilpailuun perustuvat markkinat, joilla kauppaa on helpotettu ja hinnat perustuvat raakaöljyn hintaan ja jalostuskustannuksiin ja ne on määritelty vaihtoehtoisen Platts-hinnoilla tuonnin perusteella.
(199)
Raskaan teollisuusbensiinin osalta Portugali katsoo, että markkinat ovat vähintään Euroopan talousalueen laajuiset, koska teollisuusbensiini on kansainvälisen kaupan kohteena oleva tuote.
6. ARVIOINTI TUKITOIMENPITEESTÄ
6.1 Valtiontuen olemassaolo
(200)
Perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ja muiden perussopimuksen määräysten soveltamista rajoittamatta jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(201)
Portugalin tuki Petrogalille myönnetään verohyvityksen muodossa. Tuki voidaan siis katsoa jäsenvaltion myöntämäksi ja valtion varoista myönnetyksi perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisessa merkityksessä.
(202)
Tuki on myönnetty yhdelle yritykselle, Petrogalille, eli tuki on valikoivaa.
(203)
Tuki myönnetään investoinnille, joka johtaa dieselin ja raskaan teollisuusbensiinin tuotannon lisääntymiseen. Koska kyseisillä tuotteilla käydään kauppaa jäsenvaltioiden välillä, toimenpide vaikuttaa todennäköisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Petrogalille myönnetty tuki vapauttaa yrityksen kustannuksista, joista sen tavallisesti olisi vastattava itse. Näin ollen Petrogal saa taloudellisen edun kilpailijoihinsa nähden. Suosimalla Petrogalia ja sen tuotantoa tällä tavoin tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua.
(204)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että tuki on perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(205)
Sen jälkeen kun on todettu, että tuki on perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, on arvioitava, voidaanko se katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi.
6.2 Tukitoimenpiteen sääntöjenmukaisuus
(206)
Ilmoittamalla tuesta ennen sen täytäntöönpanoa Portugali on noudattanut perussopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoitusvelvollisuutta.
6.3 Arvioinnin oikeusperusta
(207)
Koska tuen tarkoituksena on edistää aluekehitystä, tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille arvioidaan aluetukisuuntaviivojen perusteella, erityisesti suuria investointihankkeita koskevan 4.3 jakson säännösten perusteella, sekä perusteellista arviointia koskevassa tiedonannossa vahvistettujen suurille investointihankkeille myönnettävän aluetuen perusteellista arviointia koskevien kriteerien perusteella, ellei muodollisessa tutkintamenettelyssä ilmene, että aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a alakohdassa vahvistettu raja-arvo (”markkinaosuustesti”) ja 68 kohdan b alakohdassa vahvistettu raja-arvo (”kapasiteetin lisääntymistä ja markkinoiden suorituskykyä mittaavat testit”) eivät ylity.
(208)
Komission on tehtävä arviointinsa kolmessa vaiheessa:
-
ensin sen on arvioitava, onko toimenpide aluetukisuuntaviivojen yleisten säännösten mukainen;
-
toiseksi sen on tarkistettava, eivätkö 68 kohdan a ja b alakohdan testit, jotka koskevat markkinaosuutta, kapasiteetin lisäystä ja markkinoiden suorituskykyä, varmasti täyty;
-
kolmanneksi se voi toisen vaiheen tuloksista riippuen aloittaa perusteellisen arvioinnin.
6.4 Yhdenmukaisuus aluetukisuuntaviivojen yleisten säännösten kanssa - menettelyn aloittamispäätöksessä esitettyjen epäilyjen varmistaminen
(209)
Komissio varmisti, oliko myönnetty tuki aluetukisuuntaviivojen yleisten säännösten mukaista. Arvioinnin perusteella komissio teki seuraavat havainnot:
(210)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ilmoitti suhtautuvansa epäilevästi siihen, onko investointihankkeessa kyse alkuinvestoinnista vai voitaisiinko se katsoa korvausinvestoinniksi.
(211)
Komissio otti huomioon Portugalin esittämät huomautukset, jotka on esitetty johdanto-osan 130 ja 131 kappaleessa ja joiden mukaan investoinnit johtavat olemassa olevan laitoksen laajentamiseen ja olemassa olevan laitoksen tuotantoprosessin perusteelliseen muuttumiseen ja että sen vuoksi investointi voidaan katsoa aluetukisuuntaviivojen 34 kohdassa määritellyksi alkuinvestoinniksi.
(212)
Uusi tyhjötislausyksikkö ja lämpökrakkausyksikkö Matosinhosissa ja uusi vetykrakkausyksikkö Sinesissä toimivat samanaikaisesti alkuperäisten aikaisempien jalostusyksiköiden kanssa; sen vuoksi investointihankkeessa ei ole kyse tuotantojärjestelmän korvaamisesta vaan laajentamisesta. Lisäksi investointihanke muuttaa jalostamoja siten, että ne saavat uutta teknologista infrastruktuuria, jolla raskaampaa raakaöljyä voidaan muuntaa bensiiniksi ja dieseliksi.
(213)
Kilpailija nro 1 ei kiistä investoinnin luokittelua alkuinvestoinniksi, mutta sen mielestä investoinnissa on kyse pelkästään olemassa olevan laitoksen laajentamisesta.
(214)
Näin ollen komissio katsoo, että investointihanke on aluetukisuuntaviivojen 34 kohdassa tarkoitettu alkuinvestointi, joten investointihankkeen luokittelua alkuinvestoinniksi koskevat epäilykset poistuvat.
(215)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio epäili sitä, täyttyivätkö aluetukisuuntaviivojen 38 kohdassa vahvistetut tapauskohtaiseen tukeen sovellettavat muodollista kannustavaa vaikutusta koskevat vaatimukset. Erityisesti komissio ilmaisi epäilyksensä siitä, voisiko Portugalin kirjallinen vahvistus, jonka mukaan investointihanke täyttää ohjelmassa (45) vahvistetut tukikelpoisuusedellytykset, jollei yksityiskohtaisesta tarkastelusta muuta johdu, korvata vaaditun kirjallisen ilmoituksen aikeesta myöntää tuki.
(216)
Aluetukisuuntaviivojen 38 kohdan sanamuoto on seuraava: ”On tärkeää varmistaa, että aluetuki todella kannustaa tekemään investointeja, joita ei muuten tehtäisi tukialueilla. Tämän vuoksi tukea voidaan myöntää tukiohjelmien perusteella ainoastaan, jos tuensaaja on tehnyt tukihakemuksen ja tukiohjelman hallinnoinnista vastaava viranomainen on vahvistanut kirjallisesti, että jollei yksityiskohtaisesta tarkastelusta muuta johdu, hanke täyttää periaatteessa ohjelmassa tukikelpoisuudelle asetetut edellytykset ennen hankkeen aloittamista. (…). Tapauskohtaisen tuen osalta toimivaltaisen viranomaisen on täytynyt tehdä aiesopimus, jossa edellytetään, että komissio hyväksyy toimenpiteen, jotta tukea voidaan myöntää ennen hankkeen aloittamista. Jos hanke aloitetaan ennen kuin tässä kohdassa määrätyt edellytykset täyttyvät, koko hankkeelle ei voida myöntää tukea.”
(217)
”Töiden aloittaminen” määritellään aluetukisuuntaviivojen alaviitteessä 40 joko rakennustöiden aloittamiseksi tai ensimmäiseksi vakaaksi sitoumukseksi tilata laitteita.
(218)
Komissio otti huomioon seuraavat Portugalin toimittamat tiedot:
-
Petrogal haki tukea 22 päivänä tammikuuta 2007.
-
Portugali vahvisti periaatteessa tukihankkeen tukikelpoisuuden 23 päivänä tammikuuta 2007.
-
Portugalin ministerineuvosto hyväksyi tuen 6 päivänä maaliskuuta 2008, mutta tuen myöntäminen edellyttää komission hyväksyntää eikä Petrogal hyödy tuesta ennen vuotta 2011 (kun investoinnit on saatu päätökseen).
-
Petrogalin hallintoneuvosto antoi luvan aloittaa laitteiden tilaamisen 8 päivänä maaliskuuta 2008.
-
Ensimmäinen sitova tilaus tehtiin 14 päivänä maaliskuuta 2008. Investointiin liittyvät rakennustyöt aloitettiin Sinesissä marraskuussa 2008 ja Matosinhosissa tammikuussa 2009.
(219)
Komissio katsoo, että Portugalin ja Petrogalin 10 päivänä maaliskuuta 2008 allekirjoittamat tukisopimukset ja ministerineuvoston 6 päivänä maaliskuuta 2008 antamien päätöslauselmien julkaiseminen Portugalin virallisessa lehdessä (46) vähintään vastaavat aiesopimusta ja niiden on katsottava olevan tiukempi todiste muodollisesta kannustavasta vaikutuksesta kuin aluetukisuuntaviivojen 38 kohdassa edellytetty aiesopimus. Tukisopimukset allekirjoitettiin ennen investointihankkeeseen liittyvien töiden aloittamista.
(220)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että muodollista kannustavaa vaikutusta koskevat epäilykset ovat poistuneet.
(221)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio epäili investointien vaikutusta aluekehitykseen. Tässä yhteydessä komissio esitti myös epäilyjä tuen välttämättömyydestä ja korosti, että tarpeeton tuki ei todennäköisesti edistä aluekehitystä ja voi aiheuttaa sellaista kilpailun vääristymistä, jota ei voida hyväksyä” (47).
(222)
Kilpailijat nro 1 ja 2 totesivat, että Petrogal olisi toteuttanut investointihankkeen myös ilman tukea. Niiden mielestä se on tuotannollinen investointi, jonka taloudellisena kimmokkeena on dieselin kysynnän ja tarjonnan välinen epätasapaino ja mahdollisuus saada raskaampaa ja halvempaa raakaöljyä. Muut toiminnanharjoittajat kaikkialla Euroopassa tekevät vastaavanlaisia investointeja jalostamoissaan ilman valtiontukea.
(223)
Sen vuoksi on arvioitava, onko tuki välttämätön tuensaajan kannustamiseksi tekemään investointi, jota ei muuten olisi toteutettu näillä kahdella tukialueella, vai olisiko investointihanke toteutettu joka tapauksessa. Tässä yhteydessä komission on selvitettävä, muuttiko tuki Petrogalin käyttäytymistä siten, että se toteutti lisäinvestointeja kyseisillä alueilla.
(224)
Näyttää siltä, että strateginen investointipäätös tehtiin vuonna 2006. Tämä ilmenee Galp Energian lokakuussa 2006 julkaisemasta asiakirjasta (48). Kuten Galp Energian vuoden 2006 vuosikertomuksessa todetaan, yhtiön hallintoneuvosto päätti investointihankkeesta 23 päivänä tammikuuta 2007 (49) ja 5 päivänä maaliskuuta 2008 (saatuaan 23 päivänä tammikuuta 2007 päivätyn kansallisten viranomaisten kirjeen tukikelpoisuudesta). Hallintoneuvosto teki operatiivisen päätöksen ensimmäisten investointihankkeeseen liittyvien laitteiden tilaamisesta 14 päivänä maaliskuuta 2008.
(225)
Portugali totesi, että Petrogal toteutti investoinnin vasta vuonna 2008 heikon taloudellisen elinkelpoisuutensa vuoksi ja että Galpin hallintoneuvosto lopulta päätti aloittaa laitteiden tilaamisen ja rakennustyöt vasta sen jälkeen, kun Portugalin hallitus oli hyväksynyt asiaa koskevan ministerineuvoston päätöslauselman.
(226)
Portugali väittää, että valtiontuen saatavuus vaikutti ratkaisevasti Petrogalin investointipäätökseen. Ilman tukea investointihankkeesta olisi luovuttu. Petrogal olisi toteuttanut vaihtoehtoisen rakenneuudistussuunnitelman mukauttaakseen jalostustoimintojaan muuttuneisiin markkinaolosuhteisiin ja raakaöljyn toimitustilanteeseen. Lisäksi käytettävissä olevat varat olisi käytetty investointeihin jalostustoiminnan ulkopuolisiin vaihtoehtoisiin hankkeisiin.
(227)
Portugali toimitti Petrogalille kuuluvia asiakirjoja, jotka sisältävät analyysin investointihankkeen odotetusta sisäisestä korkokannasta (IRR) ja pääomakustannuksista (WACC) sekä luettelon mahdollisista vaihtoehtoisista investoinneista, jotka Galp Energia olisi voinut toteuttaa käytettävissä olevalla pääomalla.
(228)
Komissio katsoo, että Galpin hallintoneuvostolle 23 päivänä tammikuuta 2007 ja 5 päivänä maaliskuuta 2008 esitetyt asiakirjat olivat ratkaisevia arvioitaessa tuen tarpeellisuutta, sillä hallintoneuvoston päätös perustui kyseisiin asiakirjoihin.
(229)
Portugalin mukaan Galpin hallintoneuvostolle vuonna 2008 toimitetut laskelmat osoittivat investointihankkeen sisäisen korkokannan olevan ilman tukea [8-10] prosenttia. Tämä sisäinen korkokanta on selvästi suurempi kuin Petrogalin WACC, joka on [7-9] prosenttia.
(230)
Portugali totesi kuitenkin, että Galpin hallintoneuvoston päätökset perustuivat jo vuonna 2002 käyttöön otettuun tuottovaatimukseen perustuvaan lähestymistapaan. Tuottovaatimus tai pienin hyväksyttävä tuottoaste on hankkeen vähimmäistuottoaste, jonka päättäjä on valmis hyväksymään ennen hankkeen aloittamista ottaen huomioon hankkeeseen liittyvän riskin ja muista hankkeista luopumisesta aiheutuvat vaihtoehtoiskustannukset. Tuottovaatimuksesta (hurdle rate) käytettäviä ilmaisuja ovat myös ”cut-off rate” ja ”benchmark rate”.
(231)
Vuodesta 2006 jalostamotoimintojen sisäiseksi tuottovaatimukseksi asetettiin [110-150] prosenttia WACC:stä eli [10-12] prosenttia. Tavallisesti investointipäätöstä ei tehtäisi, jos laskettu sisäinen korkokanta ei ylitä tätä raja-arvoa. Tässä tapauksessa tuki nostaa sisäistä korkokantaa [1-3] prosenttiyksikköä, [8-10] prosentista [9-11] prosenttiin, kuten ilmenee johdanto-osan 171 kappaleessa olevasta taulukosta 3, jossa esitetään hallintoneuvostolle vuonna 2008 toimitetut laskelmat. Vaikka tuella mukautettu sisäinen korkokanta on edelleen huomattavasti alle sisäisen tuottovaatimuksen, tuen aikaansaama ylimääräinen varmuusmarginaali oli Galpin hallintoneuvoston mielestä riittävä lopullisen hyväksynnän antamiseksi investointihankkeelle.
(232)
Tuottovaatimus on väline, jota yritykset käyttävät päätöksentekotilanteissa, joihin liittyy suuria riskejä, ja se voi sen vuoksi vaihdella hankkeisiin liittyvän riskitason mukaan. Tuottovaatimukseen voi vaikuttaa myös se valuutta, jonka määräisenä se lasketaan: valuutta-alueilla, joilla on korkea inflaatio, tuottovaatimus on suurempi kuin alueilla, joilla hinnat ovat vakaat.
(233)
Tähän mennessä aluetukea koskevissa valtiontukipäätöksissä ei ole käytetty tuottovaatimuksen käsitettä päätettäessä tuen välttämättömyydestä ja kannustavasta vaikutuksesta. Tuottovaatimuksen käsitettä ei myöskään mainita perusteellista arviointia koskevassa tiedonannossa. Tuottovaatimuksen käsitettä on kuitenkin jo käytetty muutamassa valtiontukipäätöksessä (esim. valtiontuki N 204/2010 - Ruotsi - T&K-tuki Volvo Aerolle Trent XWB ICC:tä varten, komission päätös 23.2.2011, ei vielä julkaistu EUVL:ssä). Nämä päätökset perustuvat pääasiassa yhteisön puitteisiin tutkimus- ja kehitystyöhön sekä innovaatiotoimintaan myönnettävälle valtiontuelle (50) ja niissä on kyse hankkeista, joihin liittyy suuri riski.
(234)
Portugali korostaa, että investointihankkeeseen liittyy useita riskejä, minkä vuoksi on perusteltua käyttää tuottovaatimukseen perustuvaa lähestymistapaa. Investointihanke on suurin Portugalissa koskaan toteutettu tuotannollinen investointi. Investointihankkeen toteuttaminen kestää useita vuosia. Investointihankkeelle on äärimmäisen vaikea tehdä kustannusarvioita: Portugali onkin esittänyt lukuja, jotka osoittavat, että alkuperäiset kustannusarviot ovat todellisuudessa ylittyneet selvästi. Koska investointihanke on pitkän aikavälin hanke, jalostamojen katteita koskevien pitkän aikavälin ennusteiden tekeminen on erittäin vaikeaa, erityisesti tilanteessa, jossa pitkällä aikavälillä perinteiset polttomoottoriautot saatetaan korvata sähköautoilla tai muunlaisilla autoilla.
(235)
Vuonna 2006 tehdyssä empiirisessä tutkimuksessa (51), jossa analysoidaan yli sataa yritysten itse ilmoittamaa tuottovaatimusta (pääasiassa pohjoisamerikkalaisia yrityksiä), todetaan keskimääräisen tuottovaatimuksen olevan 14,1 prosenttia ja absoluuttisen eron WACC:n ja tuottovaatimuksen välillä 5 prosenttiyksikköä eli noin 155 prosenttia suhteessa WACC:hen. Tämän perusteella Petrogalin ja Galp Energian jalostamoalalla soveltama tuottovaatimus ei näytä lähtökohtaisesti liian suurelta.
(236)
Näiden seikkojen perusteella ja ottaen erityisesti huomioon alan ja tapauksen erityispiirteet (investointihankkeen suuruudesta aiheutuvat merkittävät riskit ja pitkä käyttöaika) komissio katsoo, että tuottovaatimus voidaan ottaa huomioon tehtäessä päätöstä siitä, oliko tuki välttämätön kannustimena investointihankkeen toteuttamiseen.
(237)
Kilpailijat nro 1 ja 2 vahvistivat, että jalostamotoiminnalle ei ole olemassa alakohtaista viitearvoa. Kilpailija nro 1 totesi kuitenkin, että sen mielestä 10 prosentin suuruinen viitearvo (eli tuottoaste) olisi riittävä investointihankkeen toteuttamiseksi. Komissio toteaa, että tämä 10 prosentin viitearvo on hyvin lähellä sitä tuen jälkeistä [9-11] prosentin suuruista sisäistä korkokantaa, joka esitettiin vuonna 2008 Galpin hallintoneuvostolle. Tämän vuoksi komissio katsoo, että tuki ei ylitä sitä määrää, joka kilpailijan mielestä olisi tarpeen hyväksyttävän sisäisen korkokannan saavuttamiseksi.
(238)
Näyttää siis siltä, että laskettu sisäinen korkokanta tulee tukitoimenpiteen ansiosta lähemmäksi Petrogalin tuottovaatimusta ja kilpailijan nro 1 esittämää viitearvoa. Tuen jälkeinen sisäinen korkokanta ei ylitä Petrogalin tuottovaatimusta eikä kilpailijan esittämää viitearvoa, minkä perusteella tuki ei näytä kohtuuttomalta. Se, että investointipäätös tehtiin vuonna 2008 tilanteessa, jossa tuen jälkeinen sisäinen korkokanta oli edelleen huomattavasti alle ilmoitetun tuottovaatimuksen, ei yksin riitä asettamaan kyseenalaiseksi tuottovaatimuksen merkitystä. Galpin hallintoneuvoston aikaisemmista lausunnoista ilmenee, että se oli tietoinen investointihankkeen strategisesta merkityksestä jalostusmarginaalien pienenemisen pysäyttämiseksi. Vaikka tuottovaatimukseen ei täysin päästy, tämä strateginen tekijä näyttää riittäneen oikeuttamaan pienen poikkeaman tuottovaatimuksesta.
(239)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että tuki oli välttämätön investointiin kannustamiseksi eikä se ylittänyt tähän tarkoitukseen välttämätöntä määrää. Tältä osin ei täysin pidä paikkaansa, että kaikki toimijat eri puolilla Eurooppaa olisivat toteuttaneet vastaavia investointeja jalostamoissaan ilman valtiontukea. Komissio on esimerkiksi analysoinut muita vastaavanlaisten investointien tukitoimenpiteitä. Erityisesti voidaan mainita komission päätös asiassa N283/2004 (52), joka koski vetykrakkausyksikköä.
(240)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ilmaisi aluetukisuuntaviivojen 10 kohtaan viitaten epäilyjä tuen ja investointihankkeen vaikutuksesta aluekehitykseen. Se korosti luotujen työpaikkojen vähäistä määrää (150 työpaikkaa) verrattuna tuen määrään (160 miljoonaa euroa) ja sitä, tasoittiko odotettavissa oleva vaikutus aluekehitykseen todella tuesta aiheutuvat alakohtaiset vaikutukset.
(241)
Komissio toteaa, että kuten myös kilpailija nro 1 korosti, tuen määrä luotua työpaikkaa kohden todella ylittää huomattavasti tuen määrän työpaikkaa kohden aikaisemmissa tapauskohtaista tukea koskevissa asioissa (ks. johdanto-osan 89 kappale). Useissa kielteisissä päätöksissä (53) on todettu alueellisen vaikutuksen olevan riittämätön luotujen työpaikkojen lukumäärän perusteella.
(242)
Portugali myöntää, että tuen määrä luotua suoraa työpaikkaa kohden on erittäin korkea; tämä selittyy kuitenkin investointihankkeen pääomavaltaisella luonteella, joka on ominaista alan investoinneille. Komissio on hyväksynyt aikaisemmin alan tukiohjelmien yksittäisiä soveltamistapauksia, joissa tuen määrä luotua työpaikkaa kohden on ollut vieläkin suurempi (54). Portugali katsoo, että huomioon olisi otettava muitakin tekijöitä kuin tuen määrä suoraa työpaikkaa kohden, kuten välillisten työpaikkojen ja tilapäisten työpaikkojen luomisen merkitys sekä muut asiaan liittyvät seikat.
(243)
Aiemmissa päätöksissään komissio on aina ottanut huomioon suorien työpaikkojen luomisen. Lisäksi välillisten työpaikkojen luominen on otettu huomioon useissa päätöksissä (55).
(244)
Portugali väitti ensin, että jokainen luotu (tai menetetty) suora työpaikka johtaisi myös kolmeen välilliseen työpaikkaan. Tätä 3:1 suhdelukua perusteltiin viittaamalla muihin samaa toimialaa koskeviin portugalilaisiin valtiontukiin (56), joiden tapauksessa komissio on aikaisemmin hyväksynyt samanlaisia tai suurempia suhdelukuja. Mahdollisuus luoda välillisiä työpaikkoja johtuu huoltotoiminnoista, jotka ovat todennäköisesti hankkeesta eniten hyötyvä markkinasegmentti. Tämä on seurausta jalostamojen teknologian monimutkaistumisesta, joka johtaa siihen, että palveluja, joissa tarvitaan yhä erikoistuneimpia työntekijöitä ja teknikoita, hankitaan alihankintana.
(245)
Portugali viittasi väitteensä tueksi hiljattain julkaistuun petrokemian alaa koskevaan komission valmisteluasiakirjaan (57), jossa todetaan, että vaikka toimiala työllistää suoraan ainoastaan 100 000 henkeä EU:ssa, voidaan katsoa, että peräti 400 000-600 000 työpaikkaa on suoraan yhteydessä EU:n jalostusalaan. Saman asiakirjan alaviitteessä 41 mainitaan vielä lisäksi 600 000 työpaikkaa logistiikan ja markkinoinnin alalla. Tämän perusteella suurempi suhdeluku kuin 3:1, nimittäin 4:1-6:1, ja ottaen huomioon työpaikkojen luominen logistiikan ja markkinoinnin alalla, jopa 12:1, saattaisi olla perusteltu.
(246)
Portugali totesi myös, että vaihtoehtoisessa skenaariossa, jossa tukea ei myönnettäisi eikä hanketta toteutettaisi, Petrogal olisi saneerannut jalostamonsa ja vähentänyt työvoimaansa, jolloin olisi menetetty 160 suoraa työpaikkaa. Sen vuoksi komission olisi arvioidessaan tuen vaikutusta aluekehitykseen otettava huomioon 310 luotua tai säilytettyä työpaikkaa (58) ja noin 930 (59) -3 720 investointihankkeen synnyttämää välillistä työpaikkaa, jotka lieventäisivät kohtuutonta tukimäärää luotua suoraa työpaikkaa kohden.
(247)
Lisäksi Portugali korosti, että investointihanke on suurin koskaan Portugalissa toteutettu yksittäinen investointi ja se luo 3 000 tilapäistä työpaikkaa kyseisillä alueilla rakennusvaiheen aikana.
(248)
Lisäksi aiemmissa päätöksissään (60) tapauskohtaisen aluetuen hyväksymisestä komissio on viitannut seuraavien tekijöiden tärkeyteen:
-
työntekijöiden tulojen lisääminen (paremmin palkattujen suorien ja välillisten työpaikkojen luominen),
-
sosiaalinen hyvinvointi alueella (parantamalla ympäristö- ja elinoloja, tukemalla paikallisia tapahtumia),
-
osaamispääoman parantaminen (koulutuksella, tohtorinkoulutusohjelmilla),
-
T&K-toiminnan, teknologian ja taitotiedon siirron edistäminen (investoinnin seurauksena),
-
alihankkijoiden töiden lisääminen kyseisillä alueilla,
-
olemassa olevien satamarakenteiden parempi hyödyntäminen.
Nämä tekijät ovat ilman muuta positiivisia tekijöitä, jotka voitaisiin ottaa huomioon arvioitaessa tuen ja investointihankkeen vaikutusta aluekehitykseen Portugalissa.
(249)
Näin ollen Portugalin viranomaisten ja useiden asianomaisten osapuolten huomautuksissa viitataan muunlaiseen tärkeään vaikutukseen, jossa on kyse sosiaalisista ja ympäristövaikutuksista, koulutuksen lisääntymisestä ja yhteistyösopimuksista korkeakoulujen kanssa.
(250)
Portugali viittasi myös toimitusketjun kehittämiseen ja vaikutukseen, joka uusien yksiköiden rakentamisella on kansalliseen teollisuusrakenteeseen ja sitä kautta yhdyskuntarakentamiseen, rakennusalaan ja koneenrakennuksen kokoonpanotöihin. Tämä on varmasti myönteinen vaikutus, mutta se on ainoastaan tilapäinen tai yleisluonteinen (ks. johdanto-osan 154 kappale).
(251)
Komissio ottaa huomioon Portugalin esittämät investointihankkeen pysyvät myönteiset heijastusvaikutukset asianomaisilla alueilla. Erityisesti jalostamojen odotettu pitkä käyttöikä (jalostamojen odotetaan toimivan vähintään 30 vuotta), myönteinen vaikutus alihankintaan, koulutuksen suuri määrä sekä koulujen ja yliopistojen kanssa tehtyjen yhteistyösopimusten määrä ovat osoitus jalostamojen tärkeydestä kyseisillä alueilla. Vaikka suuri osa näistä myönteisistä heijastusvaikutuksista on jo olemassa seurauksena siitä, että jalostamot ovat olleet olemassa pitkään, voidaan olla yhtä mieltä siitä, että investoinnit varmasti parantavat Petrogalin läsnäoloa sekä Sinesin että Porton alueella.
(252)
Portugali toimitti myös kustannus-hyötyanalyysin tukihankkeesta. Kustannus-hyötyanalyysissa pyritään menemään pidemmälle kuin investoijan hankkeen toteuttamiskelpoisuudesta tekemässä analyysissa ja ottamaan huomioon kaikki (diskontatut) yhteiskunnalliset kustannukset ja hyödyt, joita hankkeesta aiheutuu. Tässä yhteydessä kustannus-hyötyanalyysissä määritetään odotetut hyödyt, mukaan lukien suorista ja välillisistä työpaikoista saatavat verot, vältetyt työttömyyskorvaukset (työpaikkojen turvaamisen kautta), kulutusverojen määrä, Leixõesin sataman saamat lisätulot, suora tuki paikallisyhteisöille jne.
(253)
Kustannus-hyötyanalyysissa päätellään, että tuki on erittäin hyödyllinen Portugalille. On selvää, että kustannus-hyötyanalyysin maantieteellinen laajuus ylittää Norten ja Alentejon alueet, joita investointihanke koskee suoraan. Jos kuitenkin kansallinen etu siirretään suhteellisesti kyseisille alueille niiden taloudellisen painoarvon mukaan, Norten ja Alentejon alueiden osuus tästä kansallisesta hyödystä on 34,8 prosenttia.
(254)
Portugali korostaa myös, että tuella ja siitä seurauksena olevalla investoinnilla oli hyödyllisiä vaikutuksia muihinkin politiikan aloihin kuin aluekehitykseen. Portugali korosti investointihankkeen strategista merkitystä kansallisella tasolla ja energian toimitusvarmuuden kannalta Euroopassa. Näihin myönteisiin vaikutuksiin kuuluvat pienempi riippuvuus tuonnista, vastaaminen dieselin lisääntyvään kysyntään, molempien jalostamojen energiatehokkuuden parantuminen ja myönteinen vaikutus ympäristöön. Näitä seikkoja ei voida ottaa huomioon arvioitaessa tuen vaikutusta aluekehitykseen.
(255)
Huolimatta tuen ensi näkemältä ilmeisestä suhteettomasta määrästä luotua suoraa työpaikkaa kohden myönteiset välilliset vaikutukset (välilliset työpaikat, heijastusvaikutukset, korkean tulotason työpaikkojen luominen, henkisen pääoman parantaminen, sosiaalisen hyvinvoinnin lisääminen) osoittavat tuella olevan Alentejon ja Norten alueella sellainen vaikutus, jota ei voida pitää vähäpätöisenä. Näin ollen komissio katsoo, että sen alkuperäiset epäilykset tuen vaikutuksesta aluekehitykseen ovat poistuneet.
(256)
Lisäksi aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a ja b alakohdan soveltamista käsittelevässä jaksossa osoitetaan, että tuen kielteiset alakohtaiset vaikutukset ovat vähäisiä, koska investointihankkeen kohteena olevat markkinat toimivat tyydyttävästi, toisin sanoen ne eivät ole absoluuttisesti tai suhteellisesti tarkasteltuna taantuvat. Petrogalilla ei myöskään ole merkityksellisillä jalostamolta lähtevien tuotteiden markkinoilla suurta markkinaosuutta, jota se voisi käyttää kilpailunvastaiseen käyttäytymiseen. Raskaan teollisuusbensiinin tuonnin korvaamisella aromaattiteollisuudessa on pieni vaikutus Euroopan talousalueen toimittajiin. Näin ollen komissio katsoo, että sen alkuperäinen epäilys siitä, tasoittaako odotettu vaikutus aluekehitykseen tuen kielteiset alakohtaiset vaikutukset, on poistunut.
(257)
Aluetukisuuntaviivojen 9 kohdan mukaisesti Petrogal ei ole komission tiedonannossa yhteisön suuntaviivoista valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi (61) tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys.
(258)
Aluetukisuuntaviivojen 39 kohdan mukaisesti Petrogalin oma rahoitusosuus tukikelpoisista menoista on yli 25 prosenttia (ks. edellä johdanto-osan 36 kappale).
(259)
Aluetukisuuntaviivojen 50 kohdan mukaisesti investointihankkeen tukikelpoiset kustannukset lasketaan tukikelpoisten investointikustannusten perusteella (ks. edellä johdanto-osan 35 kappale).
(260)
Aluetukisuuntaviivojen 71-75 kohdan mukaisesti tuen kasautumista koskevia sääntöjä noudatetaan (ks. edellä johdanto-osan 43 kappale).
(261)
Aluetukisuuntaviivojen 40 kohdan mukaisesti tuki myönnetään sillä edellytyksellä, että Petrogal pitää investointihankkeen kyseisillä alueilla vähintään viisi vuotta hankkeen loppuunsaattamisen jälkeen.
(262)
Tämän perusteella komissio katsoo, että tuki on aluetukisuuntaviivoissa vahvistettujen yleisten periaatteiden mukaista.
6.5 Suuria investointihankkeita koskevien arviointiperusteiden noudattaminen - menettelyn aloittamispäätöksessä esitettyjen epäilysten vahvistaminen
(263)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ilmoitti suhtautuvansa epäilevästi siihen, voidaanko investointihanketta pitää aluetukisuuntaviivojen 60 kohdassa tarkoitettuna yhtenä ainoana investointihankkeena huolimatta siitä, että jalostamot eivät sijaitse toistensa välittömässä maantieteellisessä läheisyydessä.
(264)
Vaikka jalostamot eivät sijaitse maantieteellisesti lähellä toisiaan, Portugali katsoo, että niiden välillä on vahvat taloudelliset, toiminnalliset ja strategiset yhteydet. Ilman investointia Matosinhosin tyhjötislausyksikköön, siihen liittyvää investointia Sinesin vetykrakkausyksikköön ei olisi mahdollista toteuttaa, koska tyhjökaasuöljyn (joka on vetykrakkausyksikön syöttöaine) markkinoilla esiintyy usein puutetta tarjonnasta. Portugali katsoo tämän vuoksi, että vahvojen toiminnallisten yhteyksien vuoksi jalostamoja ei voida erottaa taloudellisesti toisistaan.
(265)
Kilpailija nro 1 kiistää tämän lähestymistavan, koska se katsoo, että investointihankkeen käyttöomaisuus on jaettavissa taloudellisesti osiin.
(266)
Yhdessä menettelyn aloittamispäätökseen saaduista kolmansien osapuolten huomautuksista todettiin, että raskaan teollisuusbensiinin tuotannon lisääminen on ratkaisevan tärkeää La Seda -konsernin Sinesissä toteuttaman investoinnin kannalta. Komissio on tutkinut, voisiko La Sedan investointi muodostaa yhden ainoan investointihankkeen Matosinhosin investoinnin kanssa. Portugali on vahvistanut, että raskaan teollisuusbensiinin lisätuotanto käytetään ainoastaan Petrogalin sisäisessä tuotannossa eikä raskasta teollisuusbensiiniä myydä kolmansille osapuolille. Sen vuoksi komissio päättelee, että investointihanke ei muodosta yhtä ainoaa investointihanketta La Sedan investointihankkeen kanssa.
(267)
Aluetukisuuntaviivojen 60 kohta koskee investointihankkeita, jotka jaetaan keinotekoisesti alahankkeisiin, jotta vältyttäisiin alenevan asteikon soveltamiselta, joka pienentää sitä tuen enimmäisintensiteettiä, jota voidaan soveltaa yli 50 miljoonan euron investointihankkeisiin. Tässä erityistapauksessa komissio on osoittanut, että sovellettu tuki-intensiteetti (12,43 prosenttia nettonykyarvossa) on alle sen tuen enimmäisintensiteetin, jota olisi pitänyt soveltaa, jos investointihanke katsottaisiin yhdeksi ainoaksi investointihankkeeksi (14,28 prosenttia nettonykyarvossa), ja näin ollen alhaisempi kuin se tuen enimmäisintensiteetti, jota kyseisiin kahteen hankkeeseen erikseen olisi voitu soveltaa. Tämän vuoksi tuen enimmäisintensiteettiä on noudatettu myös siinä tapauksessa, että hanke katsottaisiin yhdeksi ainoaksi investointihankkeeksi, ja komissio katsoo, että ei ole tarpeen päättää, muodostavatko Sinesin ja Matosinhosin hankkeet yhden ainoan investointihankkeen maantieteellisestä etäisyydestään huolimatta, koska asia ei vaikuta tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin aluetukisuuntaviivojen nojalla.
(268)
Tuki-intensiteetin laskeminen aluetukisuuntaviivojen 67 kohdan mukaisesti riippuu siitä, katsotaanko investointihanke yhdeksi ainoaksi investointihankkeeksi vai pikemminkin kahdeksi erilliseksi investointihankkeeksi. Jos jälkimmäisessä tapauksessa investoinnit molemmilla paikkakunnilla toteutetaan erikseen, tuki-intensiteetin laskemisessa otettaisiin huomioon ne kaksi erilaista aluetuen enimmäisintensiteettiä, joita sovelletaan Sinesissä (40 %) ja Matosinhosissa (30 %).
(269)
Portugalin ilmoittamat investointihankkeen suunnitellut tukikelpoiset kokonaiskustannukset ovat 1 058 934 146 euroa (Sinesin investointi [ ] euroa ja Matosinhosin investointi [ ] euroa) nimellisarvossa ilmaistuna.
(270)
Sinesin investoinnin nettonykyarvo on [ ] euroa ja suunniteltu tukimäärä [ ] euroa nettonykyarvossa ilmaistuna, joten tämän jalostamon osalta tuki-intensiteetti on 13,12 prosenttia bruttoavustusekvivalenttina (BAE) ilmaistuna, eli pienempi kuin mukautettu tuen enimmäisintensiteetti, joka on 15,94 prosenttia.
(271)
Matosinhosin investoinnin nettonykyarvo on [ ] euroa ja suunniteltu tukimäärä [ ] euroa nettonykyarvossa ilmaistuna, joten tämän jalostamon osalta tuki-intensiteetti on 10,66 prosenttia bruttoavustusekvivalenttina (BAE) ilmaistuna, eli pienempi kuin mukautettu tuen enimmäisintensiteetti, joka on 14,68 prosenttia.
(272)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio tarkisti tuki-intensiteetin kyseisillä kahdella alueella (Sinesin alueella 40 prosenttia ja Matosinhosin alueella 30 prosenttia) ja laski tuen enimmäisintensiteetin uudelleen ottaen huomioon investoinnin (nettonykyarvossa) kyseisellä alueella suhteessa kokonaisinvestointiin. Tulokseksi tuli 37,18 prosentin tuki-intensiteetti, joka vastaa 14,21 prosentin suuruista mukautettua tuen enimmäisintensiteettiä.
(273)
Vaikka investointihanke olisi katsottu yhdeksi ainoaksi investointihankkeeksi, kokonaisinvestointikustannusten nettonykyarvo olisi yhteensä 974 064 894 euroa. Suunnitellun tuen kokonaismäärä olisi 121 091 314 euroa nettonykyarvossa, joten tuki-intensiteetti olisi 12,43 prosenttia bruttoavustusekvivalenttina, eli pienempi kuin aiemmin laskettu 14,21 prosentin suuruinen mukautettu tuen enimmäisintensiteetti.
(274)
Koska tuki-intensiteetti bruttoavustusekvivalenttina ilmaistuna jäisi tuen mukautetun enimmäisintensiteetin alapuolelle alenemisasteikon mukaisesti, komissio katsoo, että investointihankkeen ehdotettu tuki-intensiteetti on aluetukisuuntaviivojen 67 kohdan mukainen.
(275)
Portugali on vakuuttanut, että tässä päätöksessä säädettyä tuen enimmäismäärää ja tuen enimmäisintensiteettiä ei ylitetä, vaikka tukikelpoiset kustannukset nousisivat tai laskisivat.
(276)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ilmaisi epäilevänsä tiettyjä kysymyksiä, jotka liittyvät tuen arviointiin aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a ja b alakohdan sääntöjen nojalla. Nämä kysymykset olivat seuraavat:
-
koskeeko investointihanke yksinomaan dieseliä ja raskasta teollisuusbensiiniä kuten Portugali väittää vai myös muita jalostamotuotteita ottaen huomioon, että jalostamotuotteet ovat mahdollisesti korvattavissa tarjontapuolella ja että raskasta teollisuusbensiiniä voidaan pitää aluetukisuuntaviivojen 69 kohdassa tarkoitettuna välituotteena;
-
ovatko merkitykselliset tuotemarkkinat jalostamotason markkinat sekä dieselin että raskaan teollisuusbensiinin tapauksessa kuten Portugali väittää;
-
onko kyseessä olevien tuotteiden merkitykselliset maantieteelliset markkinat määriteltävä kansallisella, alueellisella (Iberian niemimaa) vai Euroopan talousalueen tasolla;
-
onko tuensaajalla eli Petrogalilla ja Galp Energia- ja ENI-konserneilla, joihin Petrogal kuuluu, yli 25 prosentin markkinaosuus jollakin merkityksellisistä markkinoista (aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a alakohta);
-
onko investointihankkeella luotu kyseessä olevien tuotteiden tuotantokapasiteetti yli 5 prosenttia merkityksellisistä markkinoista mitattuna todettavissa olevana kulutuksena, ja jos näin on, onko todettavissa olevan kulutuksen keskimääräinen vuotuinen kasvu viiden edellisen vuoden aikana alle Euroopan talousalueen BKT:n keskimääräisen vuotuisen kasvun.
(277)
Johdanto-osan 278-311 kappaleessa komissio arvioi, ylittyvätkö 68 kohdan a ja b alakohdan raja-arvot, voidakseen päättää, onko investointihankkeesta tarpeen tehdä perusteellinen arviointi. Ensin tarkastellaan niitä tuotteita, joita investointihanke koskee ja joita sen katsotaan koskevan. Toiseksi määritetään merkitykselliset tuotemarkkinat. Kolmanneksi analysoidaan sitä, olisiko arvioinnissa tarkasteltava jalostamotasoa, vähittäiskaupan markkinoita vai tukkukaupan markkinoita. Johdanto-osan 312-344 kappaleessa määritellään tuotemarkkinat ja merkitykselliset maantieteelliset markkinat, minkä jälkeen arvioidaan Petrogalin markkinaosuutta asianomaisilla tuotemarkkinoilla. Lopuksi tarkastelussa keskitytään siihen, ylittääkö kapasiteetin lisäys 5 prosenttia todettavissa olevasta kulutuksesta Euroopan talousalueella sellaisilla markkinoilla, joilla kyseisten tuotteiden todettavissa olevan kulutuksen kasvu on epätyydyttävää.
(278)
Aluetukisuuntaviivojen 69 kohdan sanamuoto on seuraava: ”Kyseessä oleva tuote on yleensä investointihankkeen kattama tuote. Kun hanke koskee välituotetta, jota ei juurikaan myydä markkinoilla, kyseinen tuote voi olla myös tuotantoketjun jälkipään tuote…” Kyseisen kohdan alaviitteessä 64 täsmennetään, että ”jos investointihanke kattaa useiden erilaisten tuotteiden tuotannon, kukin tuote on otettava huomioon.”
(279)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio määritteli dieselin ja raskaan teollisuusbensiinin tuotteiksi, joita investointihanke koskee. Koska ilmeisesti koko raskaan teollisuusbensiinin tuotanto käytettiin Petrogalin teollisuusbensiinin johdannaisten tuotannossa, myös teollisuusbensiinin johdannaiset katsottiin tuotteiksi, joita investointihanke koskee. Komissio hyväksyi myös Portugalin väitteen, jonka mukaan muut jalostamoiden tuottamat horisontaaliset tuotteet (bensiini, nestekaasu, polttoöljy, lentopetroli ja bitumi) eivät kuuluneet investointihankkeen vaikutusalaan.
(280)
Komissio panee merkille Portugalin ilmoituksen, jonka mukaan jalostamot harjoittavat monituotetuotantoa, jossa tuotantopanos (raakaöljy) muunnetaan useiksi välituotteiksi (esimerkiksi raskas teollisuusbensiini, tyhjökaasuöljy) ja lopputuotteiksi (esimerkiksi bensiini, diesel). Useat välituotteista käytetään välittömästi uudelleen jalostusprosessin eri vaiheissa panoksina (”syöttöaineina”), kun taas osa myydään markkinoilla tai käytetään panoksena ensimmäisen sukupolven petrokemian teollisuudessa, esimerkiksi raskas teollisuusbensiini aromaattien tuotannossa. Tekninen tuotantofunktio riippuu erityisesti käytetystä raakaöljyn tyypistä (kaikkia raakaöljylajeja ei voida käsitellä tietyissä laitoksissa) ja jalostamon tarkasta teknisestä kokoonpanosta. Voiton maksimointiin tähtäävä jalostamo pyrkii optimoimaan voittonsa koko tuotevalikoimansa osalta, ns. jalostusmarginaalinsa, mukauttamalla eri tuotosten tuotantoa ottaen huomioon tekniset rajoitukset, jotka johtuvat tuotantofunktiosta (ja käytetystä raakaöljylajista) sekä tuotantopanosten ja tuotosten hinnoista. Mahdollisuudet mukauttaa olemassa olevan jalostamon kokoonpanoa ilman lisäinvestointeja ovat kuitenkin erittäin rajalliset.
(281)
Jalostamoalalla on tapahtunut rakenteellisia muutoksia viime vuosikymmenen aikana. Kevyemmät raakaöljylajit ovat muuttuneet yhä harvinaisemmiksi ja ne korvataan yhä useammin raskaammilla raakaöljylajeilla. Samanaikaisesti dieselin (joka korvaa yhä yleisemmin bensiinin moottoripolttoaineena) kysyntä markkinoilla on kasvanut nopeasti. Sitä vastoin polttoöljyn, jota käytetään sähköntuotannossa ja meriliikenteessä, kysyntä on vähentynyt ja sen odotetaan vähenevän edelleen (koska se korvataan näissä käyttötarkoituksissa ympäristöystävällisemmillä teknologioilla). EU on dieselin nettotuoja ja bensiinin viejä (pääasiassa Yhdysvaltojen markkinoille, joiden odotetaan supistuvan).
(282)
Kuten Portugali selitti ja kilpailijat nro 1 ja 2 vahvistivat, investointihankkeen taloudellisena kimmokkeena on yhtäältä tehdä jalostamoille mahdolliseksi käsitellä raskaampaa raakaöljyä ja toisaalta muuttaa jalostamojen kokoonpanoa siten, että ne voivat tuottaa enemmän dieseliä ja vähemmän polttoöljyä.
(283)
Kuten 2.2 jaksossa todetaan, diesel ja raskas teollisuusbensiini ovat ne tuotteet, joita investointihanke koskee suoraan. Investointihanke lisää dieselin tuotantoa (polttoöljyn kustannuksella) ja raskaan teollisuusbensiinin tuotantoa, mikä Portugalin mukaan on väistämätön teknologiasta aiheutuva sivuvaikutus. Komissio panee merkille myös Portugalin väitteen, jonka mukaan muut jalostamoiden tuottamat horisontaaliset tuotteet (bensiini, nestekaasu, polttoöljy, lentopetroli ja bitumi) eivät kuulu investointihankkeen vaikutusalaan.
(284)
Komissio kuitenkin osoitti muodollisessa tutkintamenettelyssä, että Matosinhosin investointi uuteen tyhjötislausyksikköön ja uuteen lämpökrakkausyksikköön johtaa myös tyhjökaasuöljyn tuotantoon. Dieselin lisääntynyt tuotanto tapahtuu Sinesissä, jossa uusi vetykrakkausyksikkö käyttää syöttöaineena Matosinhosin ja Sinesin jalostamoissa tuotettua tyhjökaasuöljyä. Tämän seurauksena investoinnin on katsottava koskevan suoraan myös tyhjökaasuöljyä, sillä investointihanke johtaa sen tuotannon lisääntymiseen Matosinhosin jalostamossa.
(285)
Portugali totesi, että tyhjökaasuöljy käytetään yksinomaan Sinesin vetykrakkausyksikön syöttöaineena. Sen vuoksi se pitäisikin katsoa dieselin lisääntyneen tuotannon edellyttämäksi välituotteeksi eikä sitä pitäisi arvioida erikseen. Portugali totesi myös, että Sinesin yksikön kokoinen vetykrakkausyksikkö edellyttää vakaita ja turvattuja syöttöainetoimituksia, joita ei voitaisi taata ostamalla tarvittavat määrät markkinoilta. Tämä johtuu tyhjökaasuöljyn avointen markkinoiden, jotka ovat spot-markkinat, erittäin rajallisesta koosta ja suuresta epävakaisuudesta. Tämän seurauksena tyhjökaasuöljyn toimittaminen Matosinhosista Sinesiin ei syrjäytä mahdollisia kolmannen osapuolen toimituksia.
(286)
Komissio myöntää, että tyhjökaasuöljy katsotaan välituotteeksi ja että merkittävää osaa tyhjökaasuöljyn tuotannosta ei myydä markkinoilla (vaikka mahdolliset ulkopuoliset toimitukset ovatkin mahdollisia). Tässä tapauksessa voidaan aluetukisuuntaviivojen 69 kohdan mukaisesti päätellä, että Matosinhosin uuden tyhjötislausyksikön ja lämpökrakkausyksikön osalta investointihanke koskee tuotantoketjun loppupään tuotetta eli dieseliä.
(287)
Komissio panee myös merkille, että kilpailijan nro 1 mielestä vetykrakkauksen jäännösaineita voitaisiin pitää tuotteena, jota investointihanke koskee (ks. johdanto-osan 92 kappale). Portugali selitti, että isokrakkausteknologian käytön vuoksi näiden jäännösaineiden tuotanto on lähes merkityksetöntä (ks. johdanto-osan 183 kappale), joten komissio ei ota vetykrakkauksen jäännösaineita huomioon tuotteena, jota investointihanke koskee.
(288)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ilmoitti suhtautuvansa epäilevästi siihen, koskeeko investointihanke ainoastaan dieseliä ja teollisuusbensiiniä. Se viittasi siihen, että teollisuusbensiini voitaisiin katsoa aluetukisuuntaviivojen 69 kohdassa tarkoitetuksi välituotteeksi ja että teollisuusbensiinin johdannaisia voitaisiin pitää investointihankkeen kohteena olevina tuotteina, joita olisi ehkä arvioitava 68 kohdan a ja b alakohdan nojalla.
(289)
Portugali on esittänyt seuraavat selvennykset:
-
Käsite teollisuusbensiini kattaa sekä raskaan että kevyen teollisuusbensiinin; raskas ja kevyt teollisuusbensiini eivät ole korvattavissa keskenään - tämä koskee sekä niiden tuotantoa että käyttöä.
-
Raskas teollisuusbensiini on tuote, jota käytetään syöttöaineena jalostusprosesseissa ja hyvin monenlaisten kemiallisten tuotteiden tuotannossa, ei ainoastaan aromaattien tuotannossa.
-
Investointihanke johtaa raskaan teollisuusbensiinin tuotannon lisääntymiseen Sinesissä: Sinesin jalostamon raskaan teollisuusbensiinin tuotanto kasvaa [200-250] tuhatta tonnia vuodessa.
-
Suurin osa Sinesin jalostamolla tuotetusta raskaasta teollisuusbensiinistä toimitetaan Petrogalin Matosinhosissa sijaitsevaan jalostamoon, jossa se käsitellään yhdessä muista maista tuodun ja Matosinhosissa tuotetun (keskimäärin [650-700] tuhatta tonnia vuosina 2007-2009) raskaan teollisuusbensiinin kanssa reformaatiksi (62). Matosinhosin jalostamolla käytetään raskasta teollisuusbensiiniä reformaatin tuottamisessa yhteensä [1 000-1 050] tonnia (keskimäärä vuosina 2007-2009).
-
Raskaan teollisuusbensiinin kokonaistuotanto Sinesissä on [200-250] tuhatta tonnia, ja siitä [100-150] tuhatta tonnia toimitetaan Matosinhosiin (loput käytetään Sinesin vetykrakkausprosessin syöttöaineena), jossa se korvaa raskaan teollisuusbensiinin tuonnista [100-150] tuhatta tonnia; investointia edeltävä tuontimäärä ([250-300] tuhatta tonnia) laskee [100-150] tuhanteen tonniin eli [50-60] prosenttia.
-
Raskaan teollisuusbensiinin tuonnista 92 prosenttia oli vuonna 2009 peräisin Euroopan talousalueen ulkopuolelta, 8 prosenttia Euroopan talousalueelta (63).
-
Matosinhosin jalostamon oma raskaan teollisuusbensiinin tuotantokapasiteetti (keskimääräinen tuotanto vuosina 2007-2009: [650-700] tuhatta tonnia) ei muutu investointihankkeen seurauksena.
-
Reformaatti on aromaattien tuotannossa käytettävä välituote.
-
Investointi ei muuta reformaatin tuotantokapasiteettia.
-
Matosinhosissa tuotettua reformaattia käytetään syöttöaineena Petrogalin aromaattien tuotantolaitoksessa Matosinhosissa.
-
Aromaattien tuotantolaitoksessa tuotetaan laajaa valikoimaa primaarisia aromaatteja tai teollisuusbensiinin johdannaisia, erityisesti bentseeniä, tolueenia, ortoksyleeniä, paraksyleeniä ja liuottimia.
-
Aromaattien tuotantolaitoksen tuotantokapasiteetti (keskimääräinen myynti vuosina 2007-2009: [400-450] tuhatta tonnia) ei muutu investointihankkeen seurauksena eikä sen laajentaminen ole suunnitteilla.
-
Aromaattien tuotantolaitos on riippumaton liiketoimintayksikkö; raskaan teollisuusbensiinin sisäinen hinta on nyt ja investoinnin jälkeen raskaan teollisuusbensiinin tuontihinta. Hinta, jolla reformaatti myydään aromaattien tuotantolaitokselle, lasketaan nyt ja investoinnin jälkeen siten, että se vastaa [10-20]:tä prosenttia teollisuusbensiinin tuontipariteetista (CIF NEW) ja [80-90]:tä prosenttia bensiinin vientipariteetista (RBOB USA) ja kuljetuskustannuksia Sinesistä Portoon.
-
Raaka-ainekustannukset (raskas teollisuusbensiini) ovat noin [90-100] prosenttia aromaattien kokonaistuotantokustannuksista. Raskaan teollisuusbensiinin lisätuotanto Sinesissä vastaa noin 14:ä prosenttia kaikesta reformaatiksi käsitellystä raskaasta teollisuusbensiinistä.
-
Primaariset aromaatit myydään markkinoilla petrokemian teollisuudelle markkinahintaan; Petrogal, jonka markkinaosuus on alle [0-5] prosenttia, on hinnanottaja Euroopan talousalueen aromaattimarkkinoilla. Petrogalin aromaattien tuotantolaitoksen kokonaisliikevaihto oli noin [ ] miljoonaa euroa vuonna 2009. Investoinnin loppuunsaattamisen jälkeen [ ] prosenttia liikevaihdosta (noin [ ] miljoonaa euroa vuoden 2009 liikevaihdon perusteella) tulisi Sinesin lisääntyneestä raskaan teollisuusbensiinin tuotannosta.
(290)
Komissio panee merkille, että kilpailijan nro 1 mielestä raskas teollisuusbensiini on välituote ja että arvioinnissa olisi otettava huomioon teollisuusbensiinin johdannaiset tuotteina, joita investointihanke koskee.
(291)
Jotta voitaisiin päättää, onko 68 kohdan a ja b kohdan mukainen arviointi suoritettava teollisuusbensiinin johdannaisten osalta, on tarpeen tulkita aluetukisuuntaviivojen 69 kohdan sanamuotoa. Kyseisessä kohdassa säädetään, että kyseinen tuote voi olla myös tuotantoketjun jälkipään tuote, kun investointi koskee välituotetta ja merkittävää osaa sen tuotannosta ei myydä markkinoilla. Tämä sanamuoto kohdistuu tilanteisiin, joissa tuen vääristävä vaikutus kilpailijoihin ei ilmene tai ilmenee vain osittain välituotteen markkinoilla ja siirtyy lopputuotteen markkinoille. Portugalin kyseessä olevien tuotteiden määrittelystä antamien tietojen perusteella komissio katsoo, että tuki ei vaikuta Petrogalin aromaattien tuotantolaitoksen tuotantomääriin, tuotantokustannuksiin eikä hinnoitteluun. Lisäksi raskaan teollisuusbensiinin lisätuotanto Sinesissä on vähäistä verrattuna reformaatin tuotannossa käytetyn raskaan teollisuusbensiinin kokonaismäärään. Sen vuoksi komissio katsoo, että investointihankkeelle myönnetty tuki ei vaikuta tai vaikuttaa välillisesti (teollisuusbensiinin tuontihinnan välillisen laskemisen kautta) vain erittäin vähän aromaattien markkinoihin.
(292)
Näin ollen komissio katsoo, että ei ole asianmukaista suorittaa 68 kohdan a ja b alakohdan mukaista arviointia aromaattien markkinoiden osalta.
(293)
Samaan aikaan komissio katsoo, että tuki voi vaikuttaa teollisuusbensiinin markkinoihin siinä määrin kuin investointihanke mahdollistaa tuonnin korvaamisen ja pakottaa toimittajat etsimään muita myyntikanavia raskaan teollisuusbensiinin markkinoilla. Tämän vuoksi komissio suoritti 68 kohdan a ja b alakohdan mukaisen arvioinnin raskaasta teollisuusbensiinistä tuotteena, jota investointihanke koskee.
(294)
Aluetukisuuntaviivojen 69 kohdan mukaan merkityksellisiin tuotemarkkinoihin kuuluvat kyseinen tuote ja tuotteet, joita kuluttaja (tuotteiden ominaisuuksien, hintojen ja käyttötarkoituksen vuoksi) tai tuottaja (tuotantolaitteiden joustavuuden vuoksi) pitää sen korvaavina tuotteina.
(295)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ei voinut tehdä päätelmää kyseisten tuotteiden merkityksellisistä markkinoista, koska lopullisen luettelon laatiminen näistä tuotteista oli vaikeaa.
(296)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio päätteli, että dieselille ei ole kuluttajan kannalta korvaavia hyödykkeitä. Oli kuitenkin tarjontapuolta koskevia epäilyjä, jotka liittyivät korvattavuuteen dieselin tuotannossa, koska tuotantolaitosten joustavuus voisi johtaa muunlaisten tuotteiden (lähinnä bensiinin) tuotantoon muuttamalla jalostamojen kokoonpanoa.
(297)
Hälventääkseen nämä epäilyt Portugali väitti, että yrityskeskittymää koskeva komission päätös (64), johon komissio viittasi, koski erilaista tilannetta, jossa tarjonnan ja kysynnän epätasapaino bensiinin ja dieselin markkinoilla oli huomattavasti vähäisempi kuin se on nykyisin ja sen vuoksi silloin oli vielä joustavuutta vaihdella tuotantoa näiden kahden tuotteen välillä. Portugali katsoo kuitenkin, että vuodesta 2000 dieselin kysynnän merkittävän kasvun vuoksi tällaista valintamahdollisuutta ei enää ole ja nykyisin ei ole ylimääräistä kapasiteettia tyydyttämään kysyntää.
(298)
Vaikka tämä selitys ei täysin sulje pois mahdollisuutta, että dieselin tuotantolaitoksia voitaisiin käyttää bensiinin tuotantoon, lienee epärealistista olettaa, että yritys voisi käyttää yli miljardi euroa lisätäkseen bensiinin tuotantokapasiteettiaan, kun bensiinin tuotannon alalla on Euroopassa liikatarjontaa. Eri tutkimusten (65) mukaan bensiinin ja raskaan polttoöljyn kysyntä on laskenut ja dieselin kysyntä kasvanut Euroopan liikennepolttoaineiden markkinoilla. Tämä muutos kysyntämalleissa on johtanut siihen, että jalostamot tuottavat liikaa tuotteita, joiden kysyntä ja arvo laskevat ja riittämättömästi tuotetta, jonka kysyntä ja arvo kasvavat (66). Bensiinin kulutuksen odotetaan vähenevän merkittävästi Euroopassa vuosina 2010-2030, koska bensiiniautoista siirrytään dieselautoihin ja käyttöön otetaan vaihtoehtoisia energialähteitä. Käytettävissä olevat tutkimukset osoittavat myös, että bensiinin kysyntä vähenee myös seurauksena tehokkaampien autojen käytöstä Yhdysvalloissa (Euroopan ylijäämän tärkein vientimarkkina) ja sähköautojen tulevasta asemasta.
(299)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että tässä yksittäisessä tapauksessa investointityypin ja tuotemarkkinoiden keskipitkän aikavälin kehityssuuntauksen perusteella investointihankkeen olisi myös tarjontapuolen kannalta katsottava koskevan dieseliä.
(300)
Toiset merkitykselliset tuotemarkkinat, joita on tarkasteltava, ovat raskaan teollisuusbensiinin markkinat. Sinesin jalostamossa raskasta teollisuusbensiiniä tuotetaan dieselin, joka on kimmoke investointiin, tuotannon sivutuotteena. Raskasta teollisuusbensiiniä käytetään hyvin monenlaisten kemiallisten tuotteiden tuotannossa, ei ainoastaan aromaattien tuotannossa. Sitä ei voida korvata sen yleisissä käyttötarkoituksissa muilla tuotteilla. Sen vuoksi komissio katsoo, että raskaan teollisuusbensiinin markkinat ovat merkitykselliset tuotemarkkinat 68 kohdan a ja b alakohdan mukaisessa arvioinnissa.
(301)
Näin ollen komissio katsoo, että merkitykselliset tuotemarkkinat 68 kohdan a ja b alakohdan mukaisessa arvioinnissa ovat dieselin ja raskaan teollisuusbensiinin tuotemarkkinat. Tiedoksi annetaan myös teollisuusbensiinin johdannaisia koskevia tietoja.
(302)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ei pystynyt tekemään päätelmää siitä, pitäisikö näitä markkinoita arvioida jalostamon, tukkukaupan vai vähittäiskaupan tasolla.
(303)
Kilpailijat nro 1 ja 2 katsovat, että merkitykselliset tuotemarkkinat olisi ulotettava dieselin vähittäis- ja tukkukauppaan (ks. johdanto-osan 93 ja 116 kappale). Portugalin mielestä valtiontukea tarkasteltaessa oikea arvioinnin taso on jalostamotaso. Aluetukisuuntaviivojen säännöksissä ei täsmennetä, millä tasolla niiden 68 kohdan a ja b alakohdan mukainen arviointi, erityisesti 68 kohdan a alakohdan mukainen arviointi, olisi suoritettava.
(304)
Analysoitavasta asiasta ja siihen liittyvästä haittaskenaariosta riippuen kilpailupolitiikassa arvioidaan markkinoiden kilpailutilannetta eri tasoilla - valmistuksen, jakelun (tukkukauppa) ja vähittäiskaupan tasolla. Markkinatoimijat ovat esimerkiksi auto-alalla vähittäiskaupan tasolla kuluttajat ja yksittäiset autokauppiaat, tukkukaupan tasolla autokauppiaat ja jakelijat ja valmistustasolla jakelijat ja valmistajat. Niiden tuotteiden osalta, joita tämä päätös koskee, markkinatoimijat ovat esimerkiksi vähittäiskaupan tasolla autonomistajat ja huoltoasemat, tukkukaupan tasolla huoltoasemat ja jakelijat ja jalostamotasolla jalostamot ja jakelijat.
(305)
Valmistustasoa vastaa tässä päätöksessä jalostamotaso. Portugali vahvisti, että jalostamotaso kattaa dieselmarkkinat kokonaan. Portugalin mukaan käsite ”jalostamomyynti” käsittää kaiken suurten erien spot-myynnin (suoraan jalostamon portilta) öljy-yhtiöille (mukaan luettuina Galp Energian omat yhtiöt), kauppiaille, jälleenmyyjille tai suurille teollisuusasiakkaille, dieselin tuonti mukaan luettuna (67). Jalostamomyynti Portugalissa muodostuu Petrogalin jalostamomyynnistä, josta vähennetään vienti ja johon lisätään tuonti Portugaliin. Näin ollen jalostamomarkkinoiden tarjontapuolella toimivat Portugalissa Petrogal ja Portugalin ulkopuoliset jalostamot, jotka vievät tuotteitaan Portugaliin, ja esimerkiksi dieselmarkkinoiden kysyntäpuolella toimivat bensiinin eri jakeluketjut, kuten Petrogal, Repsol, CEPSA ja BP, jotka joko ostavat Petrogalilta tai toimittavat sille tai tuovat dieseliä Portugalin ulkopuolelta.
(306)
Investointituen valvonnan päätarkoituksena ei ole suojata kuluttajia (tai kauppiaita) kilpailunvastaisen toiminnan ei-toivotuilta vaikutuksilta, kuten kartellien tai määräävän markkina-asemansa väärinkäyttöön syyllistyneiden markkinatoimijoiden harjoittaman hinnoittelun seurauksena oleva kuluttajien ansioiden väheneminen. Itse asiassa investointituen ansiosta markkinoilla voidaan lisätä tuotantoa, jolloin se johtaa hintojen alentamiseen, joka on ensi näkemältä, ainakin lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä, kuluttajien edun mukaista.
(307)
Investointituen valvonnan tavoitteena on ennemminkin muiden tuottajien ja muiden jäsenvaltioiden talouksien suojelu tuen liiallisilta (eli sen vääristymisen tason ylittäviltä, joka katsotaan sisämarkkinoille soveltuvaksi perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan nojalla) kilpailuun ja kauppaan kohdistuvilta vääristäviltä vaikutuksilta. Tämä kilpailu valmistajien välillä tapahtuu valmistustasolla, ja tässä tapauksessa kilpailu jalostamojen välillä tapahtuu jalostamomyynnin tasolla.
(308)
Vaikka aluetukikartoissa vahvistettujen aluetuen vakiomääräisten enimmäisintensiteettien ja suurten investointihankkeiden tuki-intensiteettien aluetukisuuntaviivojen 60 kohdan mukaisen asteittaisen alentamisen tarkoituksena on vahvistaa vakiotasoinen (ja suurten hankkeiden tapauksessa asteittainen) suoja kilpailun vääristymistä ja kauppaan kohdistuvaa vaikutusta vastaan, 68 kohdan a ja b alakohdan tarkoituksena on suodattaa myöhempään perusteelliseen arviointiin tilanteet, joissa valmistajien väliseen kilpailuun voi kohdistua erityisiä vaikutuksia. Arvioinnissa 68 kohdan b alakohdan nojalla tarkastellaan, missä määrin investointitukeen liittyy merkittävä kapasiteetin lisäys, jonka ansiosta tuensaaja voi tuoda tuotteita absoluuttisesti tai suhteellisesti tarkasteltuna taantuville markkinoille edullisemmin ehdoin kuin tukea saamattomat kilpailijat. Arvioinnissa 68 kohdan a alakohdan nojalla tarkastellaan, missä määrin investointituki säilyttää tuensaajan vahvan markkina-aseman, vahvistaa sitä tai johtaa tuensaajan vahvaan markkina-asemaan, jota määräävässä asemassa oleva markkinatoimija voisi käyttää väärin esimerkiksi sulkemalla markkinat. Molemmissa tapauksissa kilpailijat voivat menettää markkinaosuuksia valmistustasolla, niiden kannattavuus voi heikentyä tai ne voidaan sulkea pois markkinoilta, kun taas mahdollisten kilpailijoiden markkinoille pääsy voidaan estää.
(309)
Sen vuoksi komissio katsoo, että tämä arviointi on suoritettava valmistustasolla. Markkinatilanne valmistustasolla on ratkaiseva, sillä tuotantolaitoksille myönnettävää tukea koskevissa valtiontukipäätöksissä arvioidaan tuen vaikutusta valmistajien välisen kilpailun vääristymiseen ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Lisäksi voidaan olettaa, että kun tuensaajan markkinaosuus tuotantoketjun alkupään markkinoilla (jalostamotaso) on korkea, tämä luo itsessään riittävän suuren todennäköisyyden siihen, että kilpailun vääristyminen on merkittävää riippumatta markkinaosuudesta tuotantoketjun loppupään markkinoilla. Näin ollen dieselin myyntiä vähittäis- ja tukkukaupan tasolla ei tarvitse ottaa huomioon 68 kohdan a ja b alakohdan mukaisessa arvioinnissa, vaikka ne ovat sisältyneet merkityksellisten tuotemarkkinoiden määritelmään komission aikaisemmissa yrityskeskittymiä koskevissa asioissa (68).
(310)
Aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a ja b alakohdan mukainen arviointi muodostaa yksinkertaisen suodattimen, jonka tarkoituksena on tunnistaa mekaanisesti tilanteet, jotka muodostavat riskin kilpailulle ja kaupalle. Näiden riskien yksityiskohtainen arviointi tehdään myöhemmässä perusteellisen arvioinnin vaiheessa. Tässä perusteellisessa arvioinnissa käsitellään yleensä markkinoiden tilannetta valmistustasolla, mutta voi kuitenkin olla tarpeen, esimerkiksi markkinoiden sulkemisen tapauksessa, analysoida tuen vaikutusta tuotantoketjun loppupään markkinoilla.
(311)
Sen vuoksi, ottaen huomioon komission päätöksentekokäytäntö valtiontukiasioissa muilla toimialoilla, erityisesti autoteollisuuden alalla (69), ja se, että investointihanke koskee yksinomaan Petrogalin jalostustoiminnan menoja, sovellettaessa 68 kohdan a ja b alakohtaa ainoastaan jalostamotaso on merkityksellinen tämän päätöksen kannalta.
(312)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ilmoitti suhtautuvansa epäilevästi siihen, olisiko dieselin merkityksellisiä maantieteellisiä markkinoita pidettävä Euroopan talousalueen laajuisina, alueellisina (Iberian niemimaa) vai kansallisina.
(313)
Portugalin mielestä dieselin merkitykselliset markkinat ovat kansallisia markkinoita laajemmat, mieluiten Länsi-Euroopan tai Euroopan talousalueen markkinat. Kilpailijat nro 1 ja 2 eivät tee eroa arvioitavan markkinatason välillä. Ne väittävät, että merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden olisi oltava Portugalin markkinat tai enintään Iberian niemimaan markkinat.
(314)
Komissio antoi vuonna 1997 tiedonannon merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta, jäljempänä ’tiedonanto’ (70). Tiedonannon mukaan merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla kyseiset yritykset tarjoavat ja hankkivat kyseisiä tavaroita ja palveluja, jolla kilpailuedellytykset ovat riittävän yhtenäiset ja joka voidaan erottaa maantieteellisistä lähialueista erityisesti kilpailuedellytysten huomattavan erilaisuuden perusteella.
(315)
Tiedonanto on väline, jota käytetään arvioitaessa kilpailunrajoituksia ja yrityskeskittymiä. Se perustuu näiden politiikanalojen tutkintavaltuuksiin eikä sitä voida soveltaa suoraan valtiontukeen. Tiedonannossa todetaan selvästi, että ”valtiontukiasioiden tarkastelussa huomio kohdistuu tuensaajaan ja kyseiseen teollisuuden alaan/sektoriin eikä niinkään tuensaajan kohtaamiin kilpailurajoituksiin”. Tiedonannossa todetaan kuitenkin, että siinä hahmoteltua käytäntöä ”voidaan käyttää perustana valtiontukiasioiden tarkastelussa”.
(316)
Toistaiseksi komissio ei ole vielä julkaissut tiedonantoa sovellettavista periaatteista ja lähestymistavasta määriteltäessä merkityksellisiä tuote- ja maantieteellisiä markkinoita valtiontukiasioissa. Aluetukisuuntaviivoissa ei anneta ohjeita siitä, miten merkitykselliset maantieteelliset markkinat olisi määriteltävä. Aluetukisuuntaviivojen 70 kohdan sanamuoto näyttää kuitenkin asettavan arvioinnin Euroopan talousalueen tasolla jossain määrin etusijalle: ”Sovellettaessa a (…) alakohtaa myynti (…) määritellään tavallisesti (…) Euroopan talousalueella tai, jos tällaisia tietoja ei ole saatavilla tai ne eivät ole relevantteja, muun yleisesti hyväksytyn markkinasegmentoinnin perusteella, jota koskevia tilastotietoja on saatavilla”.
(317)
Maantieteellisten markkinoiden asianmukaista määritelmää on tarkasteltava ottaen huomioon niihin liittyvä haittaskenaario. Voitaneen kuitenkin olettaa, että aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a alakohdan mukaisen, yli 25 prosentin markkinaosuuksia koskevan arvioinnin tarkoituksena on suojella Euroopan talousalueen kilpailijoita niiltä markkinoilta poissulkemiselta, joilla ne harjoittavat toimintaa, tai kyseisille markkinoille tulon estämiseltä seurauksena markkinavoimaa omaavan tuensaajan kilpailunvastaisesta käyttäytymisestä.
(318)
Tässä päätöksessä ei ole tarpeen määritellä tarkasti maantieteellisiä markkinoita valmistustasolla, koska Petrogalin markkinaosuus ylittää 25 prosentin rajan ainoastaan kansallisilla markkinoilla. On riittävää, että varmennetaan se, muodostavatko kansalliset markkinat merkitykselliset maantieteelliset markkinat. Kilpailijoiden esittämät väitteet, joita Portugali on kommentoinut, erityisesti tuonnin esteitä ja rajallista varastointikapasiteettia koskevat väitteet, on otettu huomioon. Pääteltiin, että maantieteellisten markkinoiden määritelmä, joka poikkeaa vakiokäytännöstä, jonka mukaan markkinat määritellään 68 kohdan a ja b alakohdan mukaista arviointia varten Euroopan talousalueen laajuisiksi, ja joka asettaa kansalliset markkinat merkityksellisiksi maantieteellisiksi markkinoiksi, voi olla perusteltu vain, jos on selviä viitteitä siitä, että markkinat ovat suurelta osin suljetut. Sen vuoksi on tarpeen arvioida, onko olemassa kaupan esteitä, jotka estäisivät Petrogalin kanssa vähittäiskaupan markkinoilla kilpailevia yrityksiä tuomasta dieseliä Portugalin ulkopuolisista jalostamoista, jos Portugalin jalostamotasolla sovelletut hinnat ylittävät laajemmilla markkinoilla vallitsevat hinnat.
(319)
Tässä yhteydessä tehtiin seuraavat havainnot:
-
Portugalin markkinoilla myydyn dieselin tekniset ominaisuudet eivät poikkea lähimarkkinoilla myytävän dieselin ominaisuuksista.
-
Euroopan talousalueen sisäisessä kaupassa ei ole tuontitulleja.
-
Ei ole olemassa sääntely- tai hallinnollisia rajoituksia, joilla rajoitettaisiin tuontia Portugaliin.
-
Portugalin toimittamat tilastotiedot (ks. johdanto-osan 195 kappale) osoittavat kauppavirtojen olemassaolon; Portugaliin tuodaan dieseliä ja Portugalista viedään dieseliä naapurimaihin. Vienti on vähentynyt, koska dieselin tarve on lisääntynyt Portugalissa.
-
Tuontia tapahtuu sekä meri- että maanteitse; tuontimäärät ovat viime vuosina reagoineet voimakkaasti ulkoisiin tapahtumiin ja lisääntyneet merkittävästi. Tuonnin kasvu osoittaa, että muilla toimijoilla on vaihtoehtoisia toimituslähteitä ja ne pystyvät korvaamaan Petrogalin jalostamojen suorat toimitukset tuonnilla. Portugalin toimittamat tiedot (ks. johdanto-osan 195 kappale) osoittavat, että tämä on erityisen ilmeistä vuonna 2009, jolloin tuotanto keskeytettiin useiden viikkojen ajaksi Sinesin jalostamolla tapahtuneen onnettomuuden jälkeen.
-
Portugali kiistää väitteet, joiden mukaan Petrogalin määräysvallassa olisi yli 90 prosenttia nykyisestä varastointikapasiteetista ja selventää, että kolmansien osapuolten varastointikapasiteetti on 2,9 miljoonaa tonnia vuodessa, eli yli 50 prosenttia kansallisista markkinoista. Yksikään kilpailija ei ollut kiinnostunut ostamaan lisää varastointikapasiteettia, kun sitä oli myytävänä.
-
Komissio kehotti kilpailijoita antamaan konkreettisia esimerkkejä, jotka vahvistavat näiden kaupan esteiden olemassaolon, tai kuvailemaan tilanteita, joissa niillä on ollut vaikeuksia dieselin tuonnissa, mutta ne eivät toimittaneet tällaisia tietoja.
(320)
Konkreettisten esimerkkien puuttuessa niiden tietojen perusteella, jotka Portugali toimitti varastointikapasiteetista ja tuonnista, voidaan päätellä, että ei ole näyttöä siitä, että varastointikapasiteetin saatavuuteen liittyviä rajoituksia ja muita dieselin tuonnin esteitä todella olisi olemassa.
(321)
Kolmansien osapuolten Petrogalilta jalostamotasolla hankkimasta dieselistä perityt hinnat näyttävät olevan samalla tasolla kuin kustannukset, joita aiheutuu dieselin tuonnista Portugaliin. Kuten Portugali esitti ilmoitusvaiheessa ja menettelyn aloittamispäätöksen 3.4.3 osassa todettiin, jalostamohinnat perustuvat kansainvälisiin tuotteen hintanoteerauksiin, ja jalostamotuotteiden tapauksessa Portugalissa Plattsin (Rotterdam) Luoteis-Euroopan alueen hintoihin lisättynä kustannuksilla (kuljetus, rahti, vakuutus, tappiot ja muut). Tämä viittaa kansallisia (Portugalin) markkinoita laajempiin markkinoihin. Kilpailevat kolmannet osapuolet eivät esittäneet väitteitä, jotka koskevat Petrogalin soveltamia jalostamohintoja, vaan keskittyivät huomautuksissaan vain Petrogalin markkinavoimaan ja -asemaan. Kilpailija nro 1 huomautti, että dieselin kokonaistuonnin ja -viennin suhde oli liian alhainen oikeuttaakseen markkinoiden määrittelyn alueellisiksi, mutta se ei ilmoittanut dieselistä olevan puutetta tai tilanteita, joissa määräysvalta varastointikapasiteettiin nähden olisi aiheuttanut kilpailijoille vaikeuksia.
(322)
Kilpailija nro 2 huomautti (ks. johdanto-osan 109 kappale), että investointihankkeen seurauksena Petrogalista tulisi nettoviejä muille markkinoille ja sen markkina-asema Iberian niemimaalla vahvistuisi.
(323)
Sen vuoksi ei voida päätellä, että dieselin merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat kansalliset, koska dieselin tuonnille Portugaliin ei ole rajoituksia kuten ei myöskään viennille naapurimaihin. Näin ollen merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat vähintään alueelliset markkinat eli Iberian niemimaan markkinat.
(324)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ilmoitti suhtautuvansa epäilevästi siihen, olisiko raskaan teollisuusbensiinin merkityksellisiä maantieteellisiä markkinoita pidettävä Euroopan talousalueen laajuisina, alueellisina (Iberian niemimaa) vai kansallisina.
(325)
Portugali katsoi, että raskaan teollisuusbensiinin ja teollisuusbensiinin johdannaisten merkitykselliset maantieteelliset markkinat olivat vähintään Euroopan talousalueen laajuiset tai jopa maailmanlaajuiset. Kilpailijat eivät vastustaneet tätä merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määritelmää.
(326)
Asianomaiset osapuolet eivät kiistäneet Portugalin huomautuksia, ja ottaen huomioon, että raskas teollisuusbensiini on hyödyke, jota voidaan helposti kuljettaa pitkiä matkoja alhaisilla kuljetuskustannuksilla, merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat vähintään Euroopan talousalueen laajuiset (71).
(327)
Aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a alakohdassa säädetään, että komissio aloittaa perusteellisen arvioinnin, jos ”tuensaajan osuus kyseisen tuotteen myynnistä asianomaisilla markkinoilla on yli 25 prosenttia ennen investointia tai sen osuus on investoinnin jälkeen yli 25 prosenttia”.
(328)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio ei pystynyt vahvistamaan, ylittyikö aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a alakohdassa säädetty raja-arvo, koska se ei ollut varma merkityksellisten tuote- ja maantieteellisten markkinoiden määrittelystä ja merkityksellisestä arviointitasosta (jalostamotaso, vähittäiskaupan taso, tukkukaupan taso). Lisäksi konsernitason tietoja ei ollut käytettävissä (esimerkiksi ENI:n markkinaosuuksista). Myöskään teollisuusbensiinin johdannaisia koskevia tietoja ei ollut käytettävissä.
(329)
Portugalin toimittamat tiedot osoittavat, että Petrogalin markkinaosuus dieselin jalostamomarkkinoilla olisi alle 25 prosenttia alueellisilla markkinoilla (Iberian niemimaa), kuten jo todettiin menettelyn aloittamispäätöksessä ja kuten Portugali vahvisti muodollisen tutkintamenettelyn aikana. Tämä tieto viittaa ainoastaan Petrogalin tuotantokapasiteettiin, koska Portugali ilmoitti, että ENI:llä ei ole toimintaa jalostamotasolla Iberian niemimaalla. Myös Länsi-Euroopassa ja Euroopan talousalueella Petrogalin markkinaosuus dieselin jalostamomarkkinoilla on konsernitasolla (ENI:n markkinaosuudet mukaan luettuina) alle 25 prosenttia, mikä käy ilmi Portugalin toimittamista tiedoista (ks. taulukot 6 ja 7).
Taulukko 6
Petrogalin ja ENI:n yhdistetyt markkinaosuudet Länsi-Euroopan markkinoilla (miljoonaa tonnia/vuosi)
Tuote
2007
2012
Petrogalin ja ENI:n myynti
Länsi Euroopan markkinat
Petrogalin ja ENI:n markkinaosuus
Petrogalin ja ENI:n myynti
Länsi Euroopan markkinat
Petrogalin ja ENI:n markkinaosuus
Diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Taulukko 7
Petrogalin ja ENI:n yhdistetyt markkinaosuudet Euroopan talousalueen markkinoilla (miljoonaa tonnia/vuosi)
Tuote
2007
2012
Petrogalin ja ENI:n myynti
ETA-markkinat
Petrogalin ja ENI:n markkinaosuus
Petrogalin ja ENI:n myynti
ETA-markkinat
Petrogalin ja ENI:n markkinaosuus
Diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Taulukoissa 6 ja 7 esitettyjen lukujen perusteella päätellään, että Petrogalilla ei ole yli 25 prosentin osuutta kyseisen tuotteen myynnistä merkityksellisillä markkinoilla aluetasolla (Iberian niemimaa) eikä Länsi-Euroopan ja Euroopan talousalueen tasolla, jalostamotason markkinaosuudet ENI:n konsernitasolla mukaan lukien. Näin ollen dieselin osalta aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a alakohdassa säädetty raja-arvo ei ylity.
(331)
Koska ENI:n ja Petrogalin yhdistetty markkinaosuus ei ylitä 25:tä prosenttia, ei ole tarpeen tarkastella, onko Petrogalin markkinaosuus ENI:n määräysvallassa siinä määrin, että se edellyttää niiden yhteenlasketun markkinaosuuden huomioon ottamista.
(332)
Portugalin toimittamien tietojen mukaan useimmat raskasta teollisuusbensiiniä tuottavat jalostamot käsittelevät sen sisäisesti omaan tarpeeseensa. Portugalin 68 kohdan a alakohdan mukaista arviointia varten toimittamat markkinaosuustiedot viittaavat kyseisen kohdan mukaisesti myyntiin Euroopan talousalueella, nimittäin tukkumarkkinoille myyntiin.
(333)
Sen selvittämiseksi, onko investointihanke 68 kohdan a alakohdan mukainen, on arvioitava Petrogalin markkinaosuutta ennen investointihanketta ja sen jälkeen ja tarkistettava, onko se yli 25 prosenttia.
Taulukko 8
Petrogalin markkinaosuudet ETA-markkinoilla (tuhatta tonnia)
Tuote
2007
2012
Petrogalin myynti
ETA-markkinat
Petrogalin markkinaosuus
Petrogalin myynti
ETA-markkinat
Petrogalin markkinaosuus
Raskas teollisuusbensiini
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Teollisuusbensiinin johdannaiset:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Bentseeni
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoksyleeni
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraksyleeni
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Tolueeni
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Liuotinaineet
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Taulukko 9
ENI:n markkinaosuudet ETA-markkinoilla (tuhatta tonnia)
Tuote
2007
2012
ENI:n myynti
ETA-markkinat
ENI:n markkinaosuus
ENI:n myynti
ETA-markkinat
ENI:n markkinaosuus
Raskas teollisuusbensiini
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Teollisuusbensiinin johdannaiset:
ei ole
16 045
ei ole
15 640
-
Bentseeni
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoksyleeni
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraksyleeni
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Tolueeni
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Liuotinaineet
ei ole
599
ei ole
599
Taulukko 10
Petrogalin ja ENI:n markkinaosuudet ETA-markkinolla (tuhatta tonnia)
Tuote
2007
2012
Petrogalin ja ENI:n myynti
ETA-markkinat
Petrogalin ja ENI:n markkinaosuus
Petrogalin ja ENI:n myynti
ETA-markkinat
Petrogalin ja ENI:n markkinaosuus
Raskas teollisuusbensiini
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Teollisuusbensiinin johdannaiset:
ei ole
16 045
ei ole
15 640
-
Bentseeni
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ortoksyleeni
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraksyleeni
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Tolueeni
[ ]
2 503
[10-20]%
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Liuotinaineet
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Taulukoissa 8, 9 ja 10 olevien lukujen perusteella päätellään, että Petrogalilla on yksin ja yhdessä ENI:n kanssa alle 25 prosentin markkinaosuus raskaan teollisuusbensiinin merkityksellisillä tuotemarkkinoilla Euroopan talousalueella. Petrogalin markkinaosuus ei myöskään ylitä 25:tä prosenttia johdannaisten markkinoilla.
(335)
Lisäksi raskaan teollisuusbensiinin sisäinen tuotanto Petrogalin omiin tarpeisiin, joka ei näy taulukossa 8 esitetyissä markkinaosuustiedoissa, on alle [ 5] prosenttia Euroopan talousalueen vähittäismarkkinoiden koosta. Lisätuotanto Sinesin jalostamolla on noin [ 5] prosenttia.
(336)
Näiden seikkojen perusteella päätellään, että raskaan teollisuusbensiinin osalta 68 kohdan a alakohdassa säädetty raja-arvo ei ylity.
(337)
Aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan b alakohdassa säädetään, että komissio käynnistää perusteellisen arvioinnin, jos ”hankkeella luotu tuotantokapasiteetti on yli 5 prosenttia markkinoista mitattuna asianomaisen tuotteen todettavissa olevana kulutuksena, jollei todettavissa olevan kulutuksen keskimääräinen vuotuinen kasvu viiden edellisen vuoden aikana ylitä Euroopan talousalueen BKT:n keskimääräistä vuotuista kasvua”.
(338)
Aluetukisuuntaviivojen 70 kohdassa selvennetään, että ”… sovellettaessa a ja b alakohtaa myynti ja todettavissa oleva kulutus määritellään tavallisesti Prodcom-luokittelun soveltuvalla tasolla Euroopan talousalueella tai, jos tällaisia tietoja ei ole saatavilla tai ne eivät ole relevantteja, muun yleisesti hyväksytyn markkinasegmentoinnin perusteella, jota koskevia tilastotietoja on saatavilla”.
(339)
Menettelyn aloittamispäätöksessä komissio epäili kaikkien kyseisten tuotteiden osalta sitä, ylittikö investointihankkeella luotu tuotantokapasiteetti 5 prosenttia markkinoista mitattuna todettavissa olevana kulutuksena, ja jos näin on, oliko tuotteen todettavissa olevan kulutuksen keskimääräinen vuotuinen kasvu viiden viime vuoden aikana (ennen töiden aloittamista) alle Euroopan talousalueen BKT:n keskimääräisen vuotuisen kasvun.
(340)
Dieselin todettavissa olevan kulutuksen vuotuinen kasvu (Compound Annual Growth Rate, CAGR) Euroopan talousalueella vuosina 2001-2006 oli noin 2,12 prosenttia määrällisesti ja 15,38 prosenttia arvon mukaan. Euroopan talousalueen BKT:n vastaava CAGR-luku vuosina 2001-2006 oli 2,06 prosenttia reaalimääräisesti (verrattavissa määrään) ja 4,12 prosenttia nimellismääräisesti (verrattavissa arvoon).
(341)
Tämän perusteella dieselin markkinoita ei voida pitää tehottomina, jos määrän ja arvon mukaan laskettua CAGR-lukua verrataan BKT:n nimellis- ja reaalimääräiseen kasvuun. Näin ollen ei ole tarpeen tarkistaa, onko investointihankkeella luotu kapasiteetti yli 5 prosenttia kyseisistä markkinoista.
(342)
Sen selvittämiseksi, onko investointihanke aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan b alakohdan mukainen, komission on tarkistettava, onko investointihankkeella luotu kapasiteetti alle 5 prosenttia markkinoiden koosta mitattuna tuotteen todettavissa olevana kulutuksena, jollei todettavissa olevan kulutuksen keskimääräinen vuotuinen kasvu viiden edellisen vuoden aikana ylitä Euroopan talousalueen BKT:n keskimääräistä vuotuista kasvua.
(343)
Portugali toimitti seuraavat tiedot, jotka esitetään taulukoissa 11, 12 ja 13. ETA-markkinoita koskevassa sarakkeessa esitetyt luvut ovat samat kuin markkinaosuustaulukoissa ilmoitetut ETA-markkinoita (myyntiä) koskevat luvut. Koska vähittäismarkkinat (myynti) ovat pienemmät kuin todettavissa oleva kulutus omatarvetuotanto mukaan lukien, tuotantokapasiteetin lisäystä koskevat tiedot yliarvioivat lisäyksen merkitystä. Sitä voidaan näin ollen pitää pahimpana skenaariona.
Taulukko 11
Kyseessä olevien tuotteiden tuotantokapasiteetin lisäys Sinesin jalostamossa Euroopan talousalueen markkinoilla (tuhatta tonnia)
Tuote
Tuotanto-kapasiteetti vuonna 2007
Tuotanto-kapasiteetti vuonna 2012
Tuotanto-kapasiteetin lisäys
ETA-markkinat vuonna 2007
Kapasiteetin lisäyksen osuus ETA-markkinoista
Todettavissa olevan kulutuksen CAGR-luku
Raskas teollisuusbensiini
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Teollisuusbensiinin johdannaiset:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Bentseeni
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoksyleeni
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraksyleeni
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueeni
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Liuotinaineet
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Taulukko 12
Kyseessä olevien tuotteiden tuotantokapasiteetin lisäys Matosinhosin jalostamossa Euroopan talousalueen markkinoilla (tuhatta tonnia)
Tuote
Tuotanto-kapasiteetti vuonna 2007
Tuotanto-kapasiteetti vuonna 2012
Tuotanto-kapasiteetin lisäys
ETA-markkinat vuonna 2007
Kapasiteetin lisäyksen osuus ETA-markkinoista
Todettavissa olevan kulutuksen CAGR-luku
Raskas teollisuusbensiini
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Teollisuusbensiinin johdannaiset:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Bentseeni
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoksyleeni
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraksyleeni
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueeni
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Liuotinaineet
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Taulukko 13
Kyseessä olevien tuotteiden tuotantokapasiteetin kokonaislisäys (Sinesin ja Matosinhosin jalostamoissa) Euroopan talousalueen markkinoilla (tuhatta tonnia)
Tuote
Tuotanto-kapasiteetti vuonna 2007
Tuotanto-kapasiteetti vuonna 2012
Tuotanto-kapasiteetin lisäys
ETA-markkinat vuonna 2007
Kapasiteetin lisäyksen osuus ETA-markkinoista
Todettavissa olevan kulutuksen CAGR-luku
Raskas teollisuusbensiini
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Teollisuusbensiinin johdannaiset:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Bentseeni
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoksyleeni
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraksyleeni
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueeni
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Liuotinaineet
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Kaikissa tapauksissa taulukoissa 11, 12 ja 13 lueteltujen tuotteiden tuotantokapasiteetin lisäys on alle 5 prosenttia merkityksellisistä tuotemarkkinoista Euroopan talousalueen tasolla. Tämän vuoksi katsotaan, että investointihanke ei ylitä aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan b alakohdan alkuosassa säädettyä raja-arvoa.
7. PÄÄTELMÄT
(345)
Edellä johdanto-osan 278-344 kappaleessa esitettyjen tietojen perusteella investointihanke ei ylitä aluetukisuuntaviivojen 68 kohdan a ja b alakohdassa säädettyjä raja-arvoja kyseessä olevien tuotteiden osalta. Näin ollen tuesta ei ole tarpeen tehdä perusteellista arviointia perussopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisen jälkeen.
(346)
Voidaan päätellä, että ehdotettu alueellinen investointituki Petrogalille täyttää kaikki aluetukisuuntaviivoissa vahvistetut edellytykset ja voidaan sen vuoksi katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla. Sen vuoksi ei ole tarpeen arvioida, voitaisiinko tuki hyväksyä perussopimuksen muiden poikkeusten nojalla.
(347)
Portugali on poikkeuksellisesti hyväksynyt, että tämä päätös annetaan englannin kielellä, joka on sen ainoa todistusvoimainen kieli,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Valtiontuki, jonka Portugali aikoo myöntää Petrogalille ja jonka nimellisarvo on 160 484 007 euroa (diskontattu arvo 121 091 314 euroa) ja diskontattu tuen enimmäisintensiteetti 12,43 prosenttia, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla.
2. Hyväksytään 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen täytäntöönpano. Suunniteltujen tukikelpoisten kustannusten ja valtiontuen ilmoitetun myöntämisaikataulun muuttuessa Portugali ei saa ylittää tuen diskontattua 121 091 314 euron enimmäismäärää eikä diskontattua tuen enimmäisintensiteettiä, joka on 12,43 prosenttia.
2 artikla
1. Portugalin on esitettävä komissiolle väliraportti viiden vuoden välein tämän päätöksen antamispäivästä. Väliraporteissa on esitettävä ajantasaista tietoa myönnetyistä valtiontukimääristä, tukisopimusten täytäntöönpanosta ja muista Sinesin tai Matosinhosin jalostamossa aloitetuista investointihankkeista.
2. Lisäksi Portugalin on esitettävä kuuden kuukauden kuluessa viimeisen valtiontukierän myöntämisestä ilmoitetun myöntämisaikataulun mukaisesti yksityiskohtainen loppuraportti, joka sisältää tietoja maksetuista valtiontukimääristä, tukisopimusten täytäntöönpanosta ja muista Sinesin tai Matosinhosin jalostamossa aloitetuista investointihankkeista.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Portugalin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 3 päivänä elokuuta 2011.