KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. april 2012
om statsstøtte SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) fra Tyskland til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg
(meddelt under nummer C(2012) 2557)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/485/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel (2), under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved en klage indsendt af Saria Bio-Industries AG & Co KG (herefter »klageren«) den 23. februar 2008 fik Kommissionen kendskab til tilskud, der ydes af Tyskland til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg (herefter »ZT«).
(2)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF (herefter »indledningsbeslutningen«). Med offentliggørelsen af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende den 26. oktober 2010 opfordrede Kommissionen alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (3).
(3)
Kommissionen modtog bemærkninger fra klageren den 25. november 2010. Efter at Tyskland havde anmodet om fristforlængelse henholdsvis den 20. august 2010 og den 18. november 2010, hvilket i begge tilfælde blev bevilget, fremsatte Tyskland sine bemærkninger til såvel indledningsbeslutningen som klagerens bemærkninger i flere omgange, henholdsvis den 3. marts 2011, 1. april 2011, 4. april 2011, 16. maj 2011, 15. juli 2011 og 9. november 2011.
(4)
ZT fremsendte den 4. april 2011 skriftligt sine bemærkninger til Kommissionen. Selv om interesserede parter ifølge artikel 20, stk.1, sammenholdt med artikel 6 i forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (4) principielt skal fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter datoen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, fremsendte ZT først sine bemærkninger efter fire måneder. Kommissionen kan kun i behørigt begrundede tilfælde tage hensyn til for sent fremsatte bemærkninger fra parterne (5). Kommissionen finder ikke, at en sådan begrundelse gives i ZT's brev, eller at omstændighederne i øvrigt taler herfor. Kommissionen har derfor ved brev af 18. april 2011 meddelt ZT, at det ville være ensbetydende med en tilsidesættelse af procedurereglerne og en uberettiget forskelsbehandling af parterne at tage ZT's bemærkninger i betragtning i den formelle undersøgelsesprocedure. Kommissionen har ikke desto mindre baseret sin afgørelse på alle informationer, der var indeholdt i bemærkningerne.
(5)
Sideløbende med Kommissionens formelle undersøgelsesprocedure har klageren gennemført en national retssag i Tyskland og anlagt sag mod ZT ved Verwaltungsgericht Trier. Ved dom afsagt den 2. december 2008 bekræftede Verwaltungsgericht Trier, at tilskuddene udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Med hensyn til tilbagesøgning af den ulovlige støtte afgjorde Verwaltungsgericht Trier, at ZT ikke var forpligtet til at tilbagebetale det beløb, som ZT havde modtaget fra 2005 til 2008, da der forelå ekstraordinære omstændigheder, som bevirkede, at tilbagebetaling ville være urimelig.
(6)
Verwaltungsgericht Triers dom blev påanket til Oberverwaltungsgericht Koblenz af såvel klageren som ZT. Oberverwaltungsgericht Koblenz stadfæstede ved dom af 24. november 2009 dommen fra Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Klageren og ZT indgav herefter revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht (herefter »BVerwG«) til prøvelse af dommen fra Oberverwaltungsgericht Koblenz. Ved dom afsagt af BVerwG den 16. december 2010 (6) blev klagerens revisionsanke forkastet, dommen fra Oberverwaltungsgericht Koblenz ændret og søgsmålene som helhed afvist, idet BVerwG var af den opfattelse, at søgsmålet for perioden 2005-2009 ikke kunne antages til realitetsbehandling, og at tilskuddet for 2010 ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk.1, i TEUF.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Retsgrundlag
2.1.1. EU-lovgivningen
(8)
Forordning (EF) nr. 1069/2009 af 21. oktober 2009 om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter og afledte produkter, som ikke er bestemt til konsum, og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1774/2002 (7), indeholder bestemmelser om indsamling, transport, opbevaring, håndtering, forarbejdning og anvendelse eller bortskaffelse af animalske biprodukter for at undgå, at sådanne produkter kan udgøre en risiko for dyrs eller menneskers sundhed. Formålet med bestemmelserne er bl.a. at forebygge udbrud af bovin spongiform encephalopati (TSE) og andre epizootier såsom klassisk svinepest (KSP) og mund- og klovesyge (FMD).
(9)
I afdeling 4 i forordning (EF) nr. 1069/2009 inddeles animalske biprodukter i tre kategorier, der afspejler den specifikke risiko for folke- og dyresundheden:
a)
Kategori 1-materiale indebærer betydelige risici, som især er forbundet med TSE og forekomst af bestemte forbudte stoffer og miljøforurenende stoffer. Kategori 1-materiale omfatter bl.a. dele af kroppe af dyr, der mistænkes for at være inficeret med en TSE, eller for hvilke der foreligger bekræftelse på forekomst af en TSE, samt blandinger af kategori 1-materiale med kategori 2-materiale eller kategori 3-materiale. Sådanne materialer skal bortskaffes ved forbrænding eller forarbejdning og må ikke indgå i foder til opdrættede dyr eller i tekniske produkter.
b)
Kategori 2-materiale indebærer ligeledes betydelige risici, da det omfatter døde dyr og andre materialer, der indeholder visse forbudte stoffer eller urenheder. Kategori 2-materiale skal bortskaffes ved forbrænding eller forarbejdning og må ikke indgå i foder til opdrættede dyr. I visse tilfælde kan det dog anvendes som gødningsstof eller til tekniske formål.
c)
Kategori 3-materiale omfatter - bl.a. - dele af slagtekroppe, som er erklæret uegnede til konsum, men som ikke har udvist tegn på sygdomme, der kan overføres til mennesker eller dyr, samt materiale fra dyr, som er egnede til konsum, men som af kommercielle grunde anvendes til andre formål, f.eks. foder til opdrættede dyr.
(10)
I forordning (EF) nr. 1069/2009, som i det væsentlige er i overensstemmelse med den tidligere Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1774/2002 (8), bestemmes bl.a. for kategori 1- og kategori 2-materiale, at import og eksport er forbudt, og at anlæg til bortskaffelse kræver forudgående godkendelse af den kompetente myndighed, som på sin side er forpligtet til at overholde forordningens bestemmelser. Forordning (EF) nr. 1069/2009 indeholder således særlige kontrolregler for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Herudover findes der imidlertid ingen retningslinjer i forordningen om den økonomiske organisation af bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Forordning (EF) nr. 1069/2009 indeholder således ikke noget krav om, at bortskaffelsen i et bestemt område kun må gennemføres af én virksomhed, således som det er tilfældet i Tyskland.
2.1.2. Den nationale lovgivning
(11)
I Tyskland er amter og kommuner i henhold til § 3 i Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9) (lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser vedrørende forarbejdning og bortskaffelse af animalske biprodukter og afledte produkter, som ikke er bestemt til konsum, herefter »TierNebG«) forpligtet til at gennemføre bortskaffelse og forarbejdning af kategori 1- og kategori 2-materiale - såkaldt »Pflichtware«, regulerede varer. De kan selv udføre denne opgave eller overdrage den til tredjepart.
(12)
Enhver forarbejdningsvirksomhed kan bortskaffe kategori 3-materiale - såkaldt »freie Ware«, ikke-regulerede varer - forudsat at bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1069/2009 overholdes.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT er en offentligretlig virksomhed, som er etableret i 1979 på grundlag af §§ 1, 2 i Landesgesetz von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG (10) (delstaten Rheinland-Pfalz' lov til gennemførelse af TierNebG, herefter »TierNebGAG RP«). I dag er alle amter og større kommuner i Rheinland-Pfalz og Saarland samt to amter i Hessen - Kreis Rheingau-Taunus og Landkreis Limburg-Weilburg - aktionærer i ZT (jf. § 1 i vedtægterne, Verbandsordnung, for ZT).
(14)
ZT har af sine aktionærer i henhold til § 2 i vedtægterne fået overdraget varetagelsen af alle rettigheder og forpligtelser, som påhviler amter og kommuner i kraft af deres forpligtelse til bortskaffelse ifølge § 3 i TierNebG sammenholdt med de respektive delstatslove.
(15)
I henhold til tysk ret kan et Zweckverband principielt ikke gøres til genstand for konkursbehandling, da det er en offentligretlig virksomhed. Aktionærerne kan imidlertid beslutte at opløse virksomheden.
2.3. Bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald
2.3.1. ZT's aktiviteter
(16)
ZT udfører ikke blot opgaven, som er pålagt virksomheden i vedtægterne, med at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale fra virksomhedens interne område (herefter »internt materiale«), men bortskaffer også kategori 1- og kategori 2-materiale fra de tilgrænsende delstater Baden-Württemberg og Hessen (se detaljeret beskrivelse under betragtning (20) ff.) samt kategori 3-materiale (herefter under ét »eksternt materiale«).
(17)
Som det fremgår af nedenstående tabel, har ZT hidtil forarbejdet store mængder eksternt materiale. I de seneste år har eksternt materiale udgjort næsten halvdelen af den forarbejdede materialemængde.
Tabel 1
Materialemængde forarbejdet af ZT 1998-2009
Internt materiale
Eksternt materiale
Baden-Württemberg
Nord- og Mittelhessen
Regulerede varer, kategori 1 og 2
Ikkereguleret materiale, kategori 3
Regulerede varer, kategori 1 og 2
Regulerede varer, kategori 1 og 2
I alt
1998
Ton
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Ton
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Ton
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Ton
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Ton
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Ton
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Ton
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Ton
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Ton
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Ton
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Ton
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Ton
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Gennemsnit
Ton
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Det interne materiale består af døde dyr og slagteriaffald. ZT udfører her både indsamling og forarbejdning (indsamling og forarbejdning benævnes herefter under ét »bortskaffelse«). ZT opkræver gebyrer til dækning af omkostningerne. Der fastsættes forskellige gebyrsatser for døde dyr og slagteriaffald.
(19)
Da kategori 3-materiale forhandles frit på markedet, beregner ZT vederlag for bortskaffelse af dette materiale efter privatretlige bestemmelser. De fleste private bortskaffelsesvirksomheder bortskaffer kategori 3-materiale separat for at opnå en større indtjening ved forarbejdning af materialet, f.eks. til foder til selskabsdyr. ZT forarbejder imidlertid kategori 3-materiale sammen med de regulerede varer, da virksomheden ikke råder over et separat anlæg. De regulerede varer kan derfor kun forarbejdes til færdige produkter af mindre værdi - som f.eks. olie og fedtstoffer - og indtjeningen bliver tilsvarende mindre.
(20)
ZT har siden 2000 også forarbejdet kategori 1- og kategori 2-materiale fra Baden-Württemberg. Til dette formål blev der indgået en offentligretlig formålsaftale mellem ZT og Zweckverband Neckar-Franken. Materialet indsamles her lokalt af Zweckverband Neckar-Franken og leveres herefter til ZT med henblik på forarbejdning.
(21)
ZT deltog endvidere i et udbud i 2007 vedrørende bortskaffelse af regulerede varer i amterne i Nordhessen og Mittelhessen og vandt udbuddet. Et koncernselskab tilhørende klageren havde varetaget bortskaffelsen, indtil bortskaffelsesaktiviteterne blev overtaget af ZT pr. 1. april 2009.
(22)
ZT har altså ikke kun fået udnyttet sine anlæg ved forarbejdning af internt kategori 1- og kategori 2-materiale, men har også i væsentligt omfang engageret sig i forarbejdning af frit omsætteligt kategori 3-materiale samt kategori 1- og kategori 2-materiale fra eksternt område, hvilket ligger uden for rammerne af det hverv, der er overdraget virksomheden i vedtægterne. I perioden 2002 til 2008 udgjorde internt kategori 1- og kategori 2-materiale kun mellem 54 % og 58 % af den samlede materialemængde forarbejdet af ZT. I 2009 faldt denne andel til 39 % og udgjorde hermed under halvdelen af den samlede materialemængde forarbejdet af ZT - en betragtelig tilbagegang, der bl.a. skyldtes den påbegyndte modtagelse af materiale fra Nordhessen og Mittelhessen.
2.3.2. ZT's anlægskapacitet
(23)
ZT råder over to bortskaffelsesanlæg i Rivenich og Sandersmühle. Ved normal drift kører de to anlæg i gennemsnit med to skiftehold fem dage om ugen (5-dages-uge med toholdsdrift). I løbet af en sådan periode kan der maksimalt forarbejdes en mængde på 2 160 ton pr. uge. Denne disponible kapacitet ved normal drift har gennemsnitligt set været tilstrækkelig til forarbejdning af den årlige materialemængde, der i de seneste år har været på 88 000 t/år, hvilket svarer til 1 700 t/uge.
(24)
I lighed med andre bortskaffelsesvirksomheder disponerer ZT over en driftsafhængig ledig kapacitet som følge af uudnyttede skiftehold i ugens løb og i weekenden. Denne driftsafhængige ledige kapacitet kan udnyttes til forarbejdning af den ekstra mængde døde dyr, der tilkommer i tilfælde af epizootier.
2.3.2.1. Driftsafhængig ledig kapacitet på kort sigt
(25)
ZT oplyser, at anlæggene i en kortere periode på 6-12 uger kan køre med tre skiftehold syv dage om ugen (7-dages-uge med treholdsdrift). Dermed er der i en kortere periode en disponibel ugentlig kapacitet på op til 4 536 ton. Det er dog ifølge ZT ikke muligt konsekvent at køre med treholdsdrift syv dage om ugen i en længere periode, da dette ville forårsage slitage og overbelastning af medarbejderne.
(26)
ZT kan derfor på kort sigt - i en periode på op til 12 uger - disponere over en driftsafhængig ledig kapacitet på 2 376 ton pr. uge, som i tilfælde af epizootier kan forarbejdes ud over den normale materialemængde (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
2.3.2.2. Driftsafhængig ledig kapacitet på længere sigt
(27)
På længere sigt kan anlæggene maksimalt køre med tre skiftehold fem dage om ugen (5-dages-uge med treholdsdrift), når der skal forarbejdes ekstra materiale i tilfælde af epizootier, da det ved en længerevarende højere anlægsudnyttelse er nødvendigt at friholde weekenden til vedligeholdelsesarbejde. Der kan dermed forarbejdes op til 3 240 ton pr. uge.
(28)
ZT kan derfor på længere sigt - i en periode på mere end 12 uger - disponere over en driftsafhængig ledig kapacitet på 1 080 ton pr. uge, som i tilfælde af epizootier kan forarbejdes ud over den normale materialemængde (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
2.4. Tilskud og offentlig opgave
(29)
Tilskuddene, som ZT modtager af aktionærerne (amter og kommuner), har hjemmel i vedtægterne, Verbandsordnung, for ZT. Formålet med tilskuddene er at kompensere ZT for de omkostninger, der ikke dækkes af indtægterne (jf. vedtægternes § 9, stk. 1).
(30)
De specifikke tilskudsbeløb fastsættes i den årlige budgetstatut, som skal vedtages på forhånd af generalforsamlingen. Når budgetstatutten er vedtaget, er ZT berettiget til at opkræve tilskudsbetaling ved en forvaltningsakt.
(31)
I februar 2010 blev vedtægterne for ZT ændret med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009. Indtil dette tidspunkt var anvendelse og beregning af tilskuddene udelukkende reguleret i vedtægternes § 9, stk. 1, men i februar 2010 blev nedenstående bestemmelser indsat i vedtægterne:
(32)
Tilskuddene skal ifølge vedtægternes § 9, stk. 2, nu fastsættes på forhånd ved statut. Endvidere bestemmes, at tilskuddene kun må opkræves som kompensation for omkostninger vedrørende den overdragne forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale samt forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(33)
I vedtægternes § 10, stk. 2, fastsættes den overskydende kapacitet, der skal opretholdes, fra og med 2009 til 7 110 ton, der skal forarbejdes i løbet af seks uger (svarende til seks gange 1 185 ton pr. uge). Der er ved fastlæggelsen af den overskydende kapacitet taget højde for, at der ud over ZT's kapacitet også rådes over en alternativ bortskaffelseskapacitet på 5 000 ton pr. år, som kan benyttes i tilfælde af epizootier. Omkostningerne vedrørende den overskydende kapacitet skal fastsættes på forhånd i den enkelte driftsplan. Ved opgørelsen af omkostninger vedrørende den overskydende kapacitet kan der kun medtages forholdsmæssige faste omkostninger (afskrivninger, skatter, forsikringer, renteudgifter for fremmedkapital), omkostninger vedrørende eksterne serviceaftaler samt forholdsmæssige personaleomkostninger til at sikre, at systemet altid er driftsklart. Omkostningerne vedrørende den overskydende kapacitet skal opføres på separate konti, adskilt fra virksomhedens øvrige omkostninger. Omkostningerne fordeles i forhold til de enkelte kapacitetsandele.
(34)
ZT har modtaget tilskud på 66 493 680 EUR i tidsrummet fra etableringen i 1979 til 2011. De årlige tilskudsbeløb fra og med 1998 var som følger:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000-2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) pr. år
2002-2008
:
2 250 000 EUR pr. år
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
De samlede tilskudsbetalinger fra 1998 til 2011 beløb sig til 30 932 198 EUR.
(36)
De forelagte resultatopgørelser viser, at ZT i årene fra 1998 til 2009 efter indregning af tilskuddene har oparbejdet et akkumuleret tab på 4 562 795 EUR. Fraregnet tilskuddene på 26 757 292 EUR udgør det akkumulerede tab for perioden 1998-2009 31 320 678 EUR. Tilskuddene har derfor ikke været tilstrækkelige til fuldt ud at kompensere ZT for det akkumulerede tab.
2.5. Godkendt statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald
(37)
Ifølge artikel 191, stk. 2, i TEUF gælder som hovedregel princippet om, at forureneren betaler for bortskaffelse af animalske biprodukter. Det er derfor landbrugere og slagterier, der har det primære ansvar for at tage sig af bortskaffelsen af døde dyr og slagteriaffald på korrekt måde og at betale de dermed forbundne omkostninger. (12)
(38)
TSE-krisen gjorde det imidlertid nødvendigt at sikre korrekt behandling af døde dyr og slagteriaffald, som består af kategori 1- og kategori 2-materiale, og at yde hjælp til landbrugerne i form af statsstøtte. Kommissionen fastlagde regler herom i EF-rammebestemmelserne af 24. december 2002 om statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (herefter »TSE-rammebestemmelserne«) (13). Disse regler blev opdateret og skærpet i afsnit V.B.4 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (herefter »landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013«) (14).
(39)
TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 kræver principielt, at forurenerne betaler omkostningerne ved bortskaffelse af animalske biprodukter (15), men tillader også statsstøtte til TSE-test samt til bortskaffelse af døde dyr under visse, stærkt begrænsede omstændigheder (16). Der må principielt ikke ydes støtte til bortskaffelse af slagteriaffald (17). Endvidere er støtten kun forenelig med det indre marked, såfremt det er godtgjort, at denne kun kommer landbrugerne og ikke produktionsvirksomheder i de efterfølgende led (herunder slagterier og bortskaffelsesanlæg) til gode (18).
2.5.1. Kommissionens beslutning af 29. januar 2004 i støttesag NN 33/03
(40)
Kommissionen godkendte i 2004 støtteforanstaltninger til risikostyring i forbindelse med TSE i Rheinland-Pfalz, som var anmeldt af Tyskland efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, TSE-rammebestemmelserne og EF-rammebestemmelserne af 12. august 2000 for statsstøtte i landbrugssektoren (19). Formålet med disse støtteforanstaltninger var at forhindre spredning af BSE, idet der bl.a. blev ydet godtgørelse til landbrugere for de ekstraomkostninger til bortskaffelse af risikomateriale, som indførelsen af et forbud mod fodring af kvæg med kød- og benmel medførte.
(41)
Ud over andre foranstaltninger godkendte Kommissionen en engangsstøtte på 100 % for omkostninger til bortskaffelse af specificeret risikofyldt slagteriaffald, som blev frembragt i ZT's interne område i perioden oktober 2000 til september 2001 som følge af forbuddet mod fodring med kød- og benmel. Her var det imidlertid ikke ZT, men slagterierne, der blev anset som støttemodtagere.
2.5.2. Kommissionens beslutning af 6. juli 2004 i støttesag N 15/04
(42)
Formålet med den anden støtteordning, der ligeledes blev godkendt i 2004, er at kompensere landbrugerne i Rheinland-Pfalz for udgifter til indsamling og forarbejdning af døde dyr, for hvilket de har betalt bidrag til Tierseuchenkasse (20). Gebyrerne, som ZT fakturerer for indsamling og forarbejdning af interne døde dyr, betales ligeligt af delstaterne (Rheinland-Pfalz, Hessen og Saarland), aktionærerne og Tierseuchenkasse i de enkelte delstater. For så vidt angår forarbejdningsomkostningerne, skal husdyravlerne dog selv betale et bidrag på 25 %.
(43)
Støtten, som udbetales direkte til ZT, er godkendt af Kommissionen for perioden fra den 1. januar 1999 til den 31. december 2013. Støtten er betinget af, at den udelukkende kommer landbrugerne til gode og ikke kumuleres med anden støtte.
(44)
Da støtten dækker en forholdsmæssig andel af de på forhånd fastlagte gebyrer (100 % for indsamling og 75 % for forarbejdning), har Kommissionen konkluderet, at denne støtteordning udelukkende kommer landbrugerne til gode og ikke giver ZT nogen økonomisk fordel.
2.5.3. Forholdet mellem de godkendte støtteordninger NN 33/03 og N 15/04 og tilskuddene
(45)
Beløbene fra de to godkendte støtteordninger (herefter »landbrugsstøtten«) bogføres som indtægter hos ZT. Der er derfor i de under punkt (36) anførte tab før tilskud allerede taget højde for, at ZT har modtaget landbrugsstøtten som indtægt.
(46)
Ud over landbrugsstøtte modtager ZT altså også tilskud for derved at få finansieret de resterende tab.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(47)
Klageren er af den opfattelse, at ZT ikke ville kunne overleve økonomisk, hvis de årlige tab ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale ikke blev dækket af tilskud fra aktionærerne. ZT, der har monopol på bortskaffelse af internt materiale og dermed ikke er udsat for konkurrence, tilbyder priser på de åbne markeder for eksternt materiale, som ligger under markedspriserne. ZT's prispolitik tager udelukkende sigte på at opnå fuld udnyttelse af ZT's anlæg, som har en stor ledig kapacitet.
(48)
Klageren finder, at tilskuddene har ført til konkurrencefordrejning på adskillige punkter. Særlig kritiserer klageren ZT's prisfastsættelse i forbindelse med kategori 3-materiale og med tilbuddet, der blev afgivet, da opgaven med bortskaffelse i Nordhessen og Mittelhessen blev sendt i udbud:
a)
ZT tilbyder ikke at varetage bortskaffelsen af slagteriaffald for et gebyr, der er afhængigt af den forarbejdede mængde, men derimod til en fast pris pr. dyr. For mindre slagterier, der har større omkostninger ved adskillelse af kategori 3-materiale fra kategori 1- og kategori 2-materiale end de større og mere veludrustede slagterier, vil det derfor være fordelagtigt at undlade adskillelse og aflevere kategori 3-materiale sammen med slagteriaffald af kategori 1 og 2 til ZT. ZT tilbyder således bortskaffelse af slagteriaffald til priser, som ikke dækker omkostningerne, da de ekstraomkostninger, der er forbundet med at medtage kategori 3-materiale i forarbejdningen, ikke indregnes i gebyrerne.
b)
Ved udbuddet vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i Nordhessen og Mittelhessen kunne ZT kun vinde, fordi virksomhedens faste omkostninger ved opretholdelse af kapacitet allerede var dækket via tilskuddene, og ZT derfor kunne tilbyde lavere gebyrsatser.
(49)
De tyske myndigheder mener derimod, at tilskuddene er nødvendige til dækning af de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier. De tyske myndigheder har i den forbindelse fremlagt en undersøgelsesrapport fra Fraunhofer-Institut (21) fra marts 2007 (herefter »Fraunhofer-rapporten«), som skal vise, at omkostningerne ved den overskydende kapacitet udgør ca. 50 % af de samlede kapacitetsomkostninger. Endvidere er tilskuddene nødvendige til dækning af udgifter til oprensning af fraflyttede grunde.
(50)
På grundlag af en foreløbig undersøgelse fastslog Kommissionen først, at tilskuddene principielt giver ZT en økonomisk fordel, da de reducerer ZT's løbende udgifter, og at også de andre kriterier for statsstøtte var opfyldt.
(51)
Kommissionen påpegede, at en sådan driftsstøtte normalt er forbudt. Kommissionen udtrykte herefter tvivl om, hvorvidt tilskuddene kan være berettigede som kompensation for opretholdelse af overskydende kapacitet. Kommissionen henviste i den forbindelse til de fire kriterier i Altmark-dommen (22):
a)
Den pågældende virksomhed skal faktisk have fået overdraget forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
b)
De kriterier, der skal danne grundlag for beregningen af kompensation, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
c)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
d)
Når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have ved at opfylde de pågældende forpligtelser.
(52)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er af almindelig interesse, da landbrugerne i henhold til forureneren betaler-princippet grundlæggende er forpligtet til at bortskaffe døde dyr og slagteriaffald og modtager støtte hertil via ovennævnte støtteordninger, som Kommissionen har godkendt. Der kan også sættes spørgsmålstegn ved, om tilskuddene er nødvendige. Erfaringer fra andre tyske delstater viser nemlig, at anlæg drevet af private operatører synes at tilvejebringe tilstrækkelig overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier, uden at det er nødvendigt at yde operatørerne særlig kompensation herfor.
(53)
Kommissionen betvivlede endvidere, at ZT's vedtægter opfylder kravene til en gennemsigtig overdragelsesakt, da vedtægterne før 2010 hverken definerede opretholdelse af overskydende kapacitet som en offentlig tjeneste overdraget til ZT eller angav de nødvendige kriterier til omkostningsberegning.
(54)
Ved bedømmelse af, om kompensation er nødvendig, fandt Kommissionen, at det må overvejes, om tilskuddene ikke i virkeligheden dækker tab ved urentabel ledig kapacitet. Det er diskutabelt, om ekstra tilskud er nødvendige, når alle omkostninger i andre delstater dækkes af forurenerne via gebyrer.
(55)
Da ZT ikke er udvalgt efter en offentlig udvalgsprocedure, er det tvivlsomt, om ZT er en typisk, veldrevet virksomhed.
(56)
Kommissionen drog derfor den foreløbige konklusion, at det må undersøges nærmere, om tilskuddene til ZT for opretholdelse af overskydende kapacitet rent faktisk er nødvendige, eller om markedet i virkeligheden selv ville kunne tilvejebringe tilstrækkelig ledig anlægskapacitet i tilfælde af epizootier.
(57)
Endelig betvivlede Kommissionen Tysklands argument om, at tilskuddene er berettigede, idet de udgør kompensation for udgifter til oprensning af fraflyttede grunde. Ifølge punkt 132 i EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse af 1. april 2008 (herefter »miljøstøtteretningslinjerne«) (23) kan en sådan støtte principielt kun anses for forenelig med fællesmarkedet, hvis modtageren ikke kan gøres ansvarlig efter gældende ret i den enkelte medlemsstat, og denne betingelse synes ikke at være opfyldt her.
4. SAGENS BEHANDLING VED DE NATIONALE RETTER
(58)
BVerwG fastslog i dom af 16. december 2010, at tilskuddet for 2010 ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk.1, i TEUF, da Altmark-kriterierne var opfyldt. BVerwG tog ikke stilling til tidligere tilskud, da retten ikke fandt, at søgsmålet vedrørende tilskud ydet før 2010 kunne antages til realitetsbehandling.
4.1. Altmark-kriterium 1
(59)
BVerwG finder, at bortskaffelse af animalske biprodukter på grundlag af forordningen om animalske biprodukter og § 3, stk. 1, i TierNebG er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier kan henregnes hertil.
(60)
BVerwG skelner mellem kapacitet, som bruges under normal drift, herunder driftsafhængig ledig kapacitet, og kapacitet, som normalt er uudnyttet. Hvis det forholder sig sådan, at tilskuddene går til dækning af omkostningerne vedrørende normal kapacitet, herunder driftsafhængig ledig kapacitet, er BVerwG enig i, at der i lyset af forureneren betaler-princippet er tale om statsstøtte.
(61)
Hvis tilskuddene derimod går til dækning af omkostningerne ved tilvejebringelse af ledig kapacitet, der udelukkende opretholdes til brug i tilfælde af epizootier, er der ikke tale om statsstøtte. Det er i den forbindelse uden betydning, om den ledige kapacitet er større, end driften nødvendiggør, da der i sagens natur er tale om kapacitet, som almindeligvis ikke bruges. Der kan kun drages en anden konklusion, hvis der er tegn på, at den ledige kapacitet også bruges under normal drift (f.eks. til bortskaffelse af kategori 3-materiale). Da dette imidlertid ikke synes at være tilfældet, udgør tilskuddene udelukkende kompensation for omkostninger i forbindelse med den offentlige forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet.
4.2. Altmark-kriterium 2
(62)
Hvad angår gennemsigtighedskriteriet, konstaterer BVerwG, at vedtægterne blev ændret den 2. februar 2010, umiddelbart før tilskudsansættelsen for 2010. BVerwG er af den opfattelse, at det i § 9 i vedtægterne af 2010 præciseres, at tilskuddene udelukkende skal dække omkostningerne ved opretholdelse af den overskydende kapacitet.
4.3. Altmark-kriterium 3
(63)
Det er i kraft af ændringen af § 9 i vedtægterne sikret, at tilskuddene udelukkende dækker omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(64)
Hvad angår dimensioneringen af den overskydende kapacitet, finder retten endvidere, at der her ikke er tale om en driftsøkonomisk beslutning, der skal træffes på grundlag af den økonomiske rentabilitet. Opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er i sagens natur urentabel, da omkostningerne ved denne ledige kapacitet altid vil være uforholdsmæssigt store set i forhold til risikoen for et omfattende udbrud af en epizooti.
4.4. Altmark-kriterium 4
(65)
BVerwG er af den opfattelse, at det fjerde Altmark-kriterium ikke kan finde anvendelse i nærværende sag, da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale sker separat, adskilt fra bortskaffelse af kategori 3-materiale. Der er ingen overlapning mellem de offentlige og de erhvervsmæssige tjenesteydelser, som ZT leverer. I Altmark-sagen var der derimod tale om, at et privat busselskab havde fået overdraget et stort antal forpligtelser til offentlig tjeneste (f.eks. med hensyn til antal stoppesteder og køreplan), hvilket havde stor indflydelse på måden, hvorpå de basale befordringsydelser blev udført. Tilskuddene til ZT bliver således ydet som kompensation for offentlig tjeneste, der udføres uden for rammerne af det almindelige marked.
(66)
BVerwG finder endvidere, at en offentlig instans har muligheden for selv at udføre de opgaver, der er af almindelig interesse, og ikke er tvunget til at henvende sig til private udbydere. I forhold til Domstolens retspraksis på udbudsrettens område gør BVerwG gældende, at det står en offentlig instans frit for selv at afgøre, om man vil udføre en opgave med egne ressourcer eller skaffe ressourcer hertil på markedet (24).
5. BEMÆRKNINGER FRA KLAGEREN
5.1. Altmark-kriterium 1
(67)
Klageren gør gældende, at forureneren betaler-princippet indebærer, at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier ikke er en tjeneste af almindelig økonomisk interesse (SGEI - Services of General Economic Interest) som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(68)
Det er let at identificere forurenerne, som er landbrugere og slagterier: Landbrugerne drager fordel af en effektiv bekæmpelse af epizootier, da disse sygdomme udgør en risiko for deres besætninger og dermed for deres aktiver. Hurtig og effektiv bekæmpelse af epizootier gør det muligt for slagterierne at opretholde driften i normalt omfang.
(69)
Forureneren betaler-princippet er også et anerkendt princip i relevant tysk lovgivning, hvor landbrugere og slagterier regelmæssigt anføres som forurenere, der skal betale omkostningerne ved bortskaffelse. (25)
5.2. Altmark-kriterium 2
(70)
Klageren hævder, at ZT først har fremført sin påstand om, at virksomheden altid har haft til opgave at opretholde en overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier, efter at de nationale undersøgelser og Kommissionens undersøgelser var iværksat. Før ændringen af vedtægterne i 2010 forelå der ikke en udtrykkelig overdragelse af opgaven med opretholdelse af overskydende kapacitet til ZT, ligesom der heller ikke på forhånd var fastlagt kriterier for beregning af kompensationen.
5.3. Altmark-kriterium 3
(71)
Klageren påstår, at opgaven med at opretholde overskydende kapacitet ikke påfører bortskaffelsesanlæggene nogen nettoomkostninger.
5.3.1. Den overskydende kapacitet er dækket ind af den driftsafhængige ledige kapacitet.
(72)
Bortskaffelsesanlæg i Tyskland kører normalt fem eller seks dage om ugen i toholdsdrift, med udsving på +/- 5 %, målt i driftstimer. Afhængigt af de sæsonmæssige udsving kører anlæggene i treholdsdrift, når efterspørgslen er stor, og returnerer så til 5-dages-uge med toholdsdrift, når efterspørgslen er mindre. Böckenhoff-rapporten (26) dokumenterer, at der kan tilvejebringes tilstrækkelig overskydende kapacitet via det tredje skiftehold i ugens løb og yderligere skiftehold i weekenden, således at det er muligt at håndtere den ekstra materialemængde, der tilkommer i tilfælde af epizootier.
(73)
Den nødvendige overskydende kapacitet kan derfor dækkes ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, som forefindes ved normal drift af bortskaffelsesanlæggene. Klageren fremhæver, at han således aldrig har set sig nødsaget til at foretage yderligere investeringer for at kunne opretholde en tilstrækkelig overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(74)
Endvidere anfører klageren, at der ved kapacitetsplanlægning for et bortskaffelsesanlæg skal tages højde for kapaciteten i de tilgrænsende delstater. I tilfælde af et omfattende sygdomsudbrud vil man kunne gøre brug af kapaciteten i andre delstater til håndtering af en kortvarig stigning i kapacitetsbehovet. Der findes ingen lovbestemmelser, der forbyder transport af kategori 1- og kategori 2-materiale. Tværtimod nævnes udnyttelse af kapaciteten i tilgrænsende områder som en nærliggende mulighed til håndtering af flaskehalse i forarbejdningskapaciteten i de relevante tyske lovbestemmelser (27).
5.3.2. De samlede omkostninger skal dækkes af de regulære gebyrindtægter
(75)
Klageren oplyser, at omkostningerne ved den samlede kapacitet normalt dækkes af de gebyrer, som den virksomhed, der har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, indtjener i regulær drift. Da omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet er et fast element i driftsanlæggets omkostninger, kan de indgå i beregningen af gebyrerne. Klageren henviser i den forbindelse bl.a. til en dom afsagt af BVerwG (28), som fastslår, at omkostningerne ved sagligt berettigede kapacitetsreserver kan indregnes i gebyrerne.
(76)
I 10 af de 16 delstater er det udelukkende privatejede virksomheder, der har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein og Thüringen). I nogle af disse delstater er der regioner med særligt store besætninger, eksempelvis i Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen og Schleswig-Holstein. I Bayern og Hessen udføres bortskaffelsen delvist af privatejede virksomheder.
(77)
I de delstater, hvor klageren eller tilknyttede virksomheder har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af animalske biprodukter (Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt og Thüringen) fastlægger myndighederne og den pågældende virksomhed i fællesskab den årlige maksimumskapacitet, som bortskaffelsesanlægget skal opretholde. Denne kapacitet anses som tilstrækkelig til håndtering af en større efterspørgsel i tilfælde af epizootier. Klageren er bekendt med, at man i nogle udbudsforretninger i Nordrhein-Westfalen på forhånd har fastlagt størrelsen af den overskydende kapacitet. Som eksempel nævnes et udbud i Kreis Steinfurt, hvor den overskydende kapacitet blev fastsat til 5 % af det foregående års besætning. Bortskaffelsesgebyrerne kalkuleres således, at bortskaffelsesanlæggenes samlede faste omkostninger refinansieres fuldt ud via de bortskaffelsesgebyrer, som faktureres til landbrugere og slagterier.
(78)
Den praksis, de øvrige delstater følger, viser således, at de samlede omkostninger ved et bortskaffelsesanlæg - herunder omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet - kan finansieres fuldt ud via gebyrindtægterne, og ekstra kompensation fra det offentlige er derfor ikke nødvendig.
5.3.3. ZT's faktiske anvendelse af tilskuddene
(79)
Klageren hævder, at ZT ikke blot anvender tilskuddene til finansiering af tab, som er oparbejdet ved normal drift, men også til finansiering af tab ved opretholdelse af overkapacitet, som senere bruges til eksterne formål.
5.3.3.1. Brug af den påståede overskydende kapacitet til varetagelse af offentlige opgaver for Nordhessen og Mittelhessen
(80)
Når den ledige kapacitet påvist i Fraunhofer-rapporten (29) sammenholdes med den ledige kapacitet, som ZT angiver i sit tilbud i forbindelse med udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen i 2009, ses en tydelig reduktion af ZT's ledige kapacitet over tid: Den ledige kapacitet og dermed den angiveligt nødvendige overskydende kapacitet, der ifølge Fraunhofer-rapporten i 2005 var på ca. 50 % af den samlede kapacitet, faldt frem til 2009 til 35 %, hvilket fremgår af ZT's tilbud for Nordhessen og Mittelhessen.
(81)
Hvis det antages, at ZT rent faktisk har fået overdraget opgaven med at opretholde en overskydende kapacitet, og at en passende overskydende kapacitet ville være på 50 % af ZT's gennemsnitskapacitet (som det konstateres i Fraunhofer-rapporten), ville ZT hverken have været i stand til at deltage i udbuddet for Nordhessen eller at påtage sig yderligere bortskaffelsesforpligtelser i Baden-Württemberg.
(82)
Da ZT imidlertid rent faktisk vandt udbuddet for Nordhessen og også har påtaget sig yderligere bortskaffelsesopgaver, må ZT nødvendigvis have benyttet en del af den påståede nødvendige overskydende kapacitet i den normale drift. Det er derfor åbenlyst, at tilskuddene går til finansiering af omkostninger ved ledig kapacitet, som ikke er nødvendig til opretholdelse af overskydende kapacitet.
5.3.3.2. Finansiering af unødvendig ledig kapacitet
(83)
Klageren sammenligner ZT's eksisterende ledige kapacitet med den disponible ledige kapacitet i andre delstater og kommer til den konklusion, at ZT's ledige kapacitet - når der tages højde for de forskellige besætningsstørrelser - udgør det fire- til femdobbelte af den ledige kapacitet, der er disponibel i andre delstater til brug som overskydende kapacitet. Dermed går tilskuddene til finansiering af ledig kapacitet, der set i forhold til praksis i andre delstater er betydeligt større end nødvendigt til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT's overskydende ledige kapacitet kan så senere benyttes til eksterne formål - som eksempelvis deltagelse i udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen.
5.4. Altmark-kriterium 4
(84)
Klageren gør gældende, at ZT ikke har fået tildelt kontrakten i et offentligt udbud, hvorimod man i de fleste andre delstater udvælger den mest effektive udbyder i en offentlig udbudsprocedure. Endvidere er der ikke udarbejdet en omkostningsanalyse, hvor ZT's omkostninger er sammenlignet med omkostningerne i en typisk, veldrevet virksomhed.
(85)
Klageren er af den opfattelse, at der ikke ville have været nogen juridiske hindringer for gennemførelse af et offentligt udbud i Rheinland-Pfalz.
5.5. Konkurrencefordrejning på eksterne markeder
5.5.1. ZT's tilbud i forbindelse med udbuddet for Nordhessen og Mittelhessen dækker ikke omkostningerne
(86)
Ifølge klageren kan tilskuddenes konkurrencefordrejende virkning illustreres med forløbet af udbudsproceduren for Nordhessen:
(87)
Før udbuddet varetog Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (herefter: »TBA Schäfer«), en virksomhed tilknyttet klagerens virksomhed, opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Det lykkedes imidlertid ikke TBA Schäfer at vinde udbuddet i 2009, som i stedet blev vundet af ZT. TBA Schäfer var nødsaget til at afgive sit tilbud med udgangspunkt i de fulde omkostninger, mens ZT kunne tilbyde gebyrer under omkostningsniveauet, idet en del af ZT's kapacitetsomkostninger allerede var finansieret af tilskuddene.
(88)
At ZT ved udbuddet for Nordhessen har afgivet et tilbud, som ikke dækker omkostningerne, påvises også i en sammenligning med de gebyrer, som ZT opkræver i det interne område. ZT opkræver her et gebyr på 328 EUR pr. ton, mens ZT ved udbuddet for Nordhessen kun har sat gebyret pr. ton til 208 EUR i sit tilbud. Da der ikke er nogen større forskel mellem indsamlingsomkostningerne i de to områder, forekommer det uforståeligt, at ZT kan tilbyde gebyrer for præcis den samme tjenesteydelse for Nordhessen, der ligger ca. en tredjedel under gebyrerne for det interne område.
(89)
Da TBA Schäfers omkostningsgrundlag var kendt fra tidligere udbud, var det meget nemt for ZT at afgive tilbud på 208 EUR pr. ton, hvilket blot lå 4 EUR under TBA Schäfers tilbud på 212 EUR pr. ton, og derved vinde udbuddet.
5.5.2. ZT's gebyrer for bortskaffelse af kategori 3-materiale dækker ikke omkostningerne
(90)
Klageren bekræfter, at ZT's fastprispolitik i Rheinland-Pfalz skader slagteriernes incitament til at adskille kategori 3-materiale fra kategori 1- og kategori 2-materiale. Dette betyder, at et betragteligt kvantum kategori 3-materiale, som ellers ville kunne viderebehandles til fremstilling af foder til selskabsdyr, bortskaffes sammen med det mindre værdifulde kategori 1- og kategori 2-materiale. (30)
(91)
Ydermere er det kvantum kategori 3-materiale, der fjernes fra markedet som følge af ZT's prispolitik, større end antaget af Kommissionen i dennes foreløbige vurdering af markedet. I betragtning 33 i procedureindledningen er det anført, at der foretages adskillelse af kategori 3-materiale ved 72 % af alle slagtninger i Rheinland-Pfalz. Dette tal er imidlertid udelukkende baseret på antallet af slagtninger. Hvis man tager højde for, at andelen af kategori 3-materiale er betydeligt større ved slagtning af kvæg end ved slagtning af svin, kommer man til det resultat, at kun 45 % af kategori 3-materialet adskilles. Dermed indebærer ZT's prispolitik, at markedet fordrejes i endnu højere grad end hidtil antaget.
6. BEMÆRKNINGER FRA ZT
(92)
ZT's bemærkninger er på de relevante punkter sammenfaldende med Tysklands bemærkninger, som er gengivet i næste afsnit. For at undgå unødvendige gentagelser anføres ZT's bemærkninger derfor ikke særskilt.
7. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND
(93)
De tyske myndigheder bestrider, at de tilskud, der er opkrævet i henhold til ZT's vedtægter, udgør en ulovlig støtte, da Altmark-dommens kriterier er opfyldt. De gør endvidere gældende, at denne støtte er forenelig med det indre marked, da tilskuddene ikke overstiger de omkostninger, der er forbundet med opretholdelse af overskydende kapacitet og oprensning af fraflyttede grunde.
7.1. Altmark-kriterium 1
(94)
De tyske myndigheder anfører for det første, at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for dette synspunkt gør myndighederne gældende, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er en opgave, som de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage.
(95)
De lokale myndigheder har overdraget denne opgave til ZT, som er en retligt selvstændig, offentlig virksomhed. Den almindelige økonomiske interesse består i, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal beskytte menneskers sundhed, frem for alt i tilfælde af epizootier.
(96)
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det ikke kan gøres gældende over for ZT, at der også har kunnet ske finansiering i henhold til TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013. Disse bestemmelser omhandler nemlig kun finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af konkrete døde dyr (dyrekroppe), og ikke omkostninger ved opretholdelse af overskydende kapacitet. Tilskuddene er derfor ikke kumuleret med den godkendte TSE-støtte.
(97)
Endvidere kan landbrugerne identificeres som forurenere i forbindelse med bortskaffelse af døde dyr, hvorimod det er mere problematisk at identificere forurenerne, hvad angår omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
7.2. Altmark-kriterium 2
(98)
ZT har siden 1979 haft til opgave at bortskaffe animalske biprodukter i medfør af TierNebGAG RP.
(99)
Ved ændringen af vedtægterne pr. 1. februar 2010 blev størrelsen af den nødvendige overskydende kapacitet samt kriterierne for beregning af nettoomkostningerne fastlagt. Dette skete på grundlag af Fraunhofer-rapporten.
(100)
De tyske myndigheder fremhæver, at de tilskud, som ZT har opkrævet af sine medlemmer inden vedtægtsændringen i 2010, også var fastsat på en objektiv og gennemsigtig måde. Særlig bemærkes, at driftsplanen for det enkelte år altid er vedtaget offentligt af ZT's generalforsamling i form af en statut og endvidere godkendt af tilsynsmyndigheden samt offentliggjort i de officielle tidender for Rheinland-Pfalz, Hessen og Saarland.
7.3. Altmark-kriterium 3
(101)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at den tilvejebragte overskydende kapacitet er nødvendig for at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed i tilfælde af epizootier.
7.3.1. Rapport vedrørende omfanget af den overskydende kapacitet
(102)
Der er ifølge de tyske myndigheder taget udgangspunkt i Fraunhofer-rapporten ved fastlæggelsen af den overskydende kapacitet i de ændrede vedtægter af 2. februar 2010. Efter procedurens indledning har de tyske myndigheder fået udarbejdet endnu en rapport (31) af Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (herefter: ISPA-RP-rapporten).
(103)
I Fraunhofer-rapporten blev den forventede materialemængde i forskellige scenarier vurderet, og sandsynligheden for de forskellige scenarier blev indkalkuleret. ISPA-RP-rapporten anvendte en detaljeret metode til modellering af de forskellige sygdomsscenarier ved udbrud af mund- og klovesyge (FMD) eller klassisk svinepest (KSP).
(104)
Begge undersøgelser kom til det resultat, at ZT's eksisterende samlede kapacitet er tilstrækkelig til at forarbejde både det normale kvantum in- og eksternt materiale på gennemsnitligt 1 700 ton pr. uge og også de ekstra materialemængder, der tilkommer i tilfælde af kortere- og længerevarende sygdomsudbrud.
7.3.1.1. Korterevarende sygdomsudbrud
(105)
Det fremgår af ISPA-RP-rapporten, at hvis man ved korterevarende sygdomsudbrud går ud fra en ekstra materialemængde på op til 200 ton pr. dag i 2-5 dage, vil den ekstra materialemængde uden problemer kunne forarbejdes sammen med den normale mængde ved hjælp af den eksisterende ugentlige ledige kapacitet på op til 1 523 ton, hvis der arbejdes i treholdsdrift fem dage om ugen. Det vil her ikke være nødvendigt at benytte muligheden for at indsætte ekstra skiftehold i weekenden.
(106)
Også ved sygdomsudbrud, der omfatter større dele af det interne område, har det vist sig, at den ekstra ugentlige materialemængde på 1 300 til 1 800 ton, der tilkommer i otte uger, kan forarbejdes, hvis der indføres weekendskiftehold, og der derfor på kort sigt kan disponeres over en ledig kapacitet på maksimalt 2 819 ton pr. uge (jf. ligeledes Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
7.3.1.2. Længerevarende sygdomsudbrud
(107)
Her tages der udgangspunkt i et FMD-udbrud i hele det interne område med en destruktionsandel på 10 %, således som det var tilfældet i 2001 i Storbritannien. Der regnes her med, at der i gennemsnit tilkommer 1 300 ton pr. uge i en periode på 18 uger. ISPA-RP-rapporten viser, at ZT's anlæg også kan forarbejde en sådan mængde samtidig med den normale mængde i en længere periode, hvis der køres med treholdsdrift fem dage om ugen (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
7.3.1.3. Konklusioner på grundlag af de forelagte undersøgelser
(108)
De forelagte undersøgelser viser efter de tyske myndigheders opfattelse, at den eksisterende totale kapacitet ved en 5-dages uge med treholdsdrift er tilstrækkelig til ud over den normale mængde også at forarbejde den ekstra materialemængde, der tilkommer i tilfælde af kortere- og længerevarende sygdomsudbrud. Det vil i de fleste scenarier ikke engang være nødvendigt at gøre brug af de ekstra skiftehold, der kan indsættes i weekenden i 6-12 uger ved maksimal drift.
(109)
I undersøgelserne konkluderes det således, at ZT ved en 5-dages-uge med treholdsdrift råder over en tilstrækkelig samlet kapacitet til forarbejdning af både det normale kvantum og den ekstra materialemængde, der forventes at tilkomme ved længerevarende sygdomsudbrud. Vurderingen må derfor være, at den p.t. disponible samlede kapacitet ikke er overdimensioneret, men derimod behovssvarende.
7.3.2. Omkostninger ved den overskydende kapacitet
(110)
De beregninger af omkostningerne ved den overskydende kapacitet, som de tyske myndigheder har forelagt, følger Fraunhofer-rapportens metodik. Kapacitetsomkostningerne fordeles på henholdsvis normal drift og overskydende kapacitet på grundlag af den gennemsnitlige udnyttelse af den samlede kapacitet, der er disponibel i en 5-dages-uge med treholdsdrift. Det kan konstateres, at ZT ved normal drift har en gennemsnitlig udnyttelsesgrad på ca. 50 % af den samlede kapacitet ved treholdsdrift fem dage om ugen.
(111)
Med udgangspunkt i denne udnyttelsesgrad fordeles kapacitetsomkostningerne ved indsamling og forarbejdning med ca. 50 % til henholdsvis normal drift og overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier (32). Dette resulterer i følgende omkostninger ved opretholdelse af den overskydende kapacitet:
Tabel 2
Omkostninger ved den overskydende kapacitet 2000-2009 ifølge de tyske myndigheder
(EUR)
Omkostninger ved den overskydende kapacitet
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Gennemsnit
2 784 282
(112)
Det bemærkes her, at kun ca. 45 % af kapacitetsomkostningerne er henført til den overskydende kapacitet i 2000 og 2001, og at den overskydende kapacitet blev reduceret med ca. en femtedel i 2009 som følge af kontrakttildelingen for Nordhessen og Mittelhessen. Der foreligger ingen omkostningsberegninger for den overskydende kapacitet i 1998 og 1999.
7.3.3. Finansiering af omkostningerne ved den overskydende kapacitet via tilskuddene
(113)
De tilskud, som aktionærerne har betalt til ZT i de omhandlede år, lå - bortset fra i 2009 - under de i tabel 2 anførte omkostninger ved den overskydende kapacitet. I 2009 svarede de endelige tilskud til omkostningerne.
(114)
De tyske myndigheder har meddelt, at omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet ikke er indkalkuleret i brugsgebyrerne, da der ikke er lovhjemmel hertil. De lokale myndigheder kan ganske vist opkræve brugsgebyrer til dækning af omkostningerne ved brug af offentlige faciliteter og anlæg i medfør af § 7 i Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz (delstaten Rheinland-Pfalz' lov om lokale skatter og afgifter, herefter »KAG RP«), men der må ikke være et åbenlyst misforhold mellem den ydelse, der leveres fra faciliteterne eller anlægget, og gebyret. I henhold til § 8 i KAG RP skal de omkostninger, der ligger til grund for brugsgebyrerne, opgøres efter de driftsøkonomiske principper for omkostningsberegning. Ifølge de tyske myndigheder er det kun bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale og ikke opretholdelse af overskydende kapacitet, der berettiger til opkrævning af gebyrer. Overskydende kapacitet opretholdes nemlig ikke for at levere en modydelse til den enkelte gebyrpligtige, men for at imødegå fremtidige risici, hvilket er af samfundsmæssig betydning.
7.3.4. Finansiering i andre tyske delstater
(115)
På Kommissionens anmodning har Tyskland gennemført en landsdækkende spørgeundersøgelse vedrørende praksis med hensyn til fastlæggelse og finansiering af overskydende kapacitet.
(116)
Den overskydende kapacitet er i alle delstater - bortset fra ZT's interne område - dækket ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, der er til stede i ugens løb og i weekenden. Begrundet i Böckenhoff-rapporten foretages der traditionelt ikke ekstra investeringer i kapacitet med henblik på sygdomsbekæmpelse. Den eksisterende ledige kapacitet via et tredje skiftehold i ugens løb og yderligere skiftehold i weekenden er tilstrækkelig til opretholdelse af overskydende kapacitet. Der er senere fremkommet alternative beregningsmetoder, som er introduceret i rapporter - herunder ISPA-rapporten for Niedersachsen (herefter »ISPA-NS-rapporten«) (33) - eller udarbejdet i samarbejde med de berørte interessegrupper. Det ændrer dog ikke ved den grundlæggende konklusion i Böckenhoff-rapporten, at ekstra investeringer i ledig kapacitet er unødvendige.
(117)
Den driftsafhængige ledige kapacitet finansieres via gebyrer eller vederlag (afhængigt af operatørens retlige status). Der findes forskellige ordninger med nøgler for fordeling af de driftsafhængige omkostninger ved ledig kapacitet på bortskaffelse af henholdsvis døde dyr og slagteriaffald.
(118)
For så vidt angår støtte til landbrugere til bortskaffelse af døde dyr i henhold til TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, ydes der i de fleste delstater statsstøtte på 67-75 % af gebyrerne for bortskaffelse af døde dyr:
a)
Baden-Württemberg og Nordrhein-Westfalen: Ejerne af dyrene betaler 25 % af forarbejdningsomkostningerne. 100 % af indsamlingsomkostningerne samt de resterende 75 % af forarbejdningsomkostningerne finansieres af det offentlige (amter og delstater).
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen og Brandenburg: Ejerne af dyrene betaler henholdsvis 25 % og 33 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne. De resterende indsamlings- og forarbejdningsomkostninger (henholdsvis 75 % og 67 %) dækkes af det offentlige.
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz og Saarland: Amter, Tierseuchenkasse og delstat betaler hver en tredjedel af indsamlingsomkostningerne. Med hensyn til forarbejdningsomkostningerne finansieres 66 % af det offentlige, 25 % af dyrenes ejere og 8 % af Tierseuchenkasse.
d)
I Sachsen finansieres indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne af dyrenes ejere (25 %), Tierseuchenkasse (8 %) og det offentlige (66 %).
e)
I Niedersachsen finansieres indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne af Tierseuchenkasse (60 %) og det offentlige (40 %). Tierseuchenkasse fakturerer 25 % af forarbejdningsomkostningerne til dyrenes ejere.
f)
I Schleswig-Holstein dækker Tierseuchenkasse 100 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne.
g)
I Mecklenburg-Vorpommern betaler dyrenes ejere 100 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne.
(119)
Denne oversigt viser efter de tyske myndigheders mening, at det er af underordnet betydning, om omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet indkalkuleres i vederlag og gebyrer eller finansieres via tilskud, som det er tilfældet i Rheinland-Pfalz. Det afgørende er, hvem der rent faktisk betaler omkostningerne. Reelt viser det sig, at omkostningerne ved den overskydende kapacitet for en stor dels vedkommende finansieres af det offentlige via støtte i henhold til TSE-rammebestemmelserne eller landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
7.4. Altmark-kriterium 4
(120)
Efter de tyske myndigheders opfattelse er der ikke nogen EU-retlig forpligtelse til at åbne markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale via udbud. Dette er også blevet bekræftet af Domstolen (34).
7.5. Ingen konkurrencefordrejning på eksterne markeder
(121)
De tyske myndigheder mener heller ikke, at konkurrencen fordrejes på markederne.
7.5.1. ZT 's bortskaffelse af ikke-regulerede varer uden krydssubsidiering
(122)
Med hensyn til kategori 3-materiale finder de tyske myndigheder ikke, at tilskuddene, som ZT opkræver, fordrejer konkurrencen, da der ikke sker nogen krydssubsidiering:
a)
Det fremgår klart af ZT's årsregnskaber, at ZT i mange år har opnået betydelige dækningsbidrag ved forarbejdning af adskilt kategori 3-materiale, hvilket udelukker, at der kan være tale om krydssubsidiering.
b)
Hvis kategori 3-materiale indleveres sammen med kategori 1- og kategori 2-materiale, er materialeblandingerne på forhånd indkalkuleret (efter vægt) i gebyrerne. Det betyder, at der er taget højde for det forhåndsberegnede kvantum blandet materiale ved fastlæggelsen af gebyrernes størrelse i gebyrstatutten.
(123)
Klagerens påstand om, at ZT's prispolitik indebærer, at der kun foretages adskillelse af 45 % af kategori 3-materialet, savner ethvert grundlag. Som en gennemgang af de relevante statistikker vil kunne bekræfte, har ZT aldrig forarbejdet så store mængder kategori 3-materiale. Den af Kommissionen i forbindelse med procedureindledningen anførte adskillelsesandel på 72 % kan bekræftes for 2009.
(124)
Endvidere skal det nævnes, at 85 % af slagtningerne i det interne område foregår i seks virksomheder, som foretager materialeadskillelse i videst muligt omfang. Klageren udfører arbejde i disse virksomheder og modtager adskilt kategori 3-materiale fra dem. Klageren har altså adgang til kategori 3-markederne og har også en meget stor markedsandel her.
7.5.2. Udbud i Nordhessen og Mittelhessen
(125)
Det forhold, at ZT kræver et andet vederlag i Nordhessen og Mittelhessen end i det interne område, er ikke konkurrenceforvridende. Forskellene i finansieringen skyldes, at der er forskellige lovmæssige retningslinjer for kalkulationen. I Tyskland er det ifølge § 3, stk. 1, i TierNebG principielt de i medfør af delstatslovgivningen kompetente lokale myndigheder, der har forpligtelsen til bortskaffelse af animalske biprodukter af kategori 1 og 2. Der kan derfor være forskellige regler for finansieringen på henholdsvis delstats- og lokalt niveau.
(126)
Hvis de instanser, der har forpligtelsen til bortskaffelse, ikke selv varetager bortskaffelsen af animalske biprodukter, men overdrager denne opgave til tredjepart - som det er tilfældet i Nordhessen og Mittelhessen - er grundlaget for kalkulationsreglerne ikke den gældende lov om lokale skatter og afgifter, men derimod »Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP)« (retningslinjer for prisfastsættelse på grundlag af kostpriser, herefter »LSP«) (35).
(127)
Der er især med hensyn til omfanget af de renteomkostninger, som kan indregnes i henholdsvis gebyrer og vederlag, en væsentlig forskel mellem KAG RP og LSP. Dette har betydning for ZT, da ZT for en stor dels vedkommende finansierer sine investeringer via lån og betaler store beløb i renter herfor hvert år.
(128)
Ifølge § 8 i KAG RP kan ZT indregne disse faktisk påløbne renteudgifter i gebyrkalkulationen, hvorimod LSP vedrørende vederlagene i Nordhessen og Mittelhessen kun giver mulighed for at medregne kalkulatoriske renter med udgangspunkt i driftsaktivernes gennemsnitsværdi og dermed ikke tillader videredebitering af de samlede rentebetalinger.
(129)
Klagerens påstand om, at TBA Schäfer ikke vandt udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen på grund af krydssubsidiering via tilskuddene, savner ligeledes ethvert grundlag. At buddet fra TBA Schäfer var højere, skyldtes, at den af TBA Schäfer anslåede produktindtjening var for lille, og at virksomheden også skulle betale større administrationsomkostninger og koncernbidrag. ZT havde derimod anslået produktindtjeningen korrekt og skal heller ikke betale koncernbidrag, da ZT ikke indgår i en koncern.
7.6. Oprensning af fraflyttede grunde
(130)
De tyske myndigheder anfører, at en del af det tilskud, som ZT opkræver, går til finansiering af omkostninger ved oprensning af to fraflyttede grunde, Sprendlingen-Gensingen og Sohrschied.
(131)
Som følge af tidligere ejeres/operatørers brug af kulbrinte er der jordbunds- og grundvandsforurening på begge grunde. ZT blev ved etableringen i 1979 ejer af begge grunde.
(132)
Distriktsforvaltningen i Koblenz udstedte oprensningspåbud den 21. april 1997 og den 31. marts 1998, hvorved ZT blev forpligtet til at fjerne forureningen. Ved supplerende meddelelse af 13. juli 2001 blev der givet yderligere pålæg vedrørende oprensningen af grunden i Sprendlingen-Gensingen. Oprensningsomkostninger i den relevante periode 1998-2010 beløb sig til i alt 2 413 049 EUR for begge grunde.
7.6.1. Grunden i Sprendlingen-Gensingen
(133)
De tyske myndigheder medgiver, at ZT i henhold til oprensningspåbuddet af 31. marts 1998 i princippet hæfter for oprensningsomkostningerne i Sprendlingen-Gensingen. Set fra et støtteretligt synspunkt er det imidlertid ikke berettiget, at ZT selv skal bære de fulde omkostninger ved oprensningen, da et ubegrænset erstatningsansvar ifølge nyere tysk retspraksis ville indebære en forskelsbehandling i forhold til private virksomheder.
(134)
Det følger af Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 (36), at en privat virksomhed efter national ret kun kan gøres ansvarlig inden for rimelighedens grænser. Hvis erstatningsansvaret overstiger ejendommens værdi, kan grænsen for, hvad der er rimeligt, ifølge Bundesverfassungsgericht være overskredet. Når erstatningsansvaret overskrider denne grænse, kan det ikke længere anses som en forholdsmæssigt rimelig indskrænkning af ejendomsretten som omhandlet i artikel 14, stk. 2, 2. pkt., i den tyske grundlovs afsnit om ejendomsrettens ukrænkelighed. Men da ZT er en offentligretlig juridisk person og derfor ikke kan påberåbe sig de rettigheder, som den tyske grundlov sikrer privatpersoner, kan denne ansvarsbegrænsning ikke gøres gældende for ZT's vedkommende.
(135)
De tyske myndigheder anfører, at grunden i Sprendlingen-Gensingen har en negativ handelsværdi, idet der i balancen af 31. december 2009 er taget udgangspunkt i en bogført vurderingsværdi på 128 500 EUR, men oprensningsomkostningerne, som nu beløber sig til i alt 1 542 316 EUR, overstiger denne værdi. Dermed er den ovenfor beskrevne ansvarsgrænse overskredet.
(136)
Finansieringen af oprensningsomkostninger, som ligger over ansvarsgrænsen, kan betragtes som forenelig støtte efter punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne, da privatpersoner kun skal afholde oprensningsomkostninger, som ikke overstiger ejendommens handelsværdi.
7.6.2. Grunden i Sohrschied
(137)
Selv om ZT er gjort ansvarlig som forurener ved oprensningspåbud af 21. april 1997, nærer de tyske myndigheder tvivl om, hvorvidt ZT rent faktisk var forpligtet til at betale oprensningsomkostningerne for de skader, som den tidligere ejer/operatør har forårsaget. Da der imidlertid er tale om forhold, som ligger mere end 30 år tilbage, er det ikke længere muligt at få en entydig afklaring af ansvarsspørgsmålet.
(138)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at tilskuddene, for så vidt som de bidrager til oprensningsomkostningerne i Sohrschied, er en forenelig støtte ifølge miljøstøtteretningslinjerne, da ZT ikke var forpligtet til at foretage oprensning.
(139)
Endvidere gør de tyske myndigheder gældende, at handelsværdien for grunden i Sohrschied ligeledes er negativ, og den tidligere beskrevne ansvarsgrænse derfor også her er overskredet.
8. VURDERING AF DE GENERELLE BETINGELSER FOR TILSTEDEVÆRELSEN AF STØTTE EFTER 107, STK. 1, I TEUF (MED UNDTAGELSE AF ALTMARK-BETINGELSERNE)
(140)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker eller udgør en trussel mod samhandelen mellem medlemsstaterne.
8.1. Finansiering af tilskud ved hjælp af statsmidler
(141)
Det bestrides ikke af de tyske myndigheder, at tilskuddene, som ZT's aktionærer betaler, ydes ved hjælp af statsmidler. ZT's aktionærer er amter og kommuner i Rheinland-Pfalz, Saarland og Hessen. Da ZT siden 1979 har opkrævet tilskudsbetaling fra sine aktionærer ved en forvaltningsakt, indebærer foranstaltningen en direkte overførsel af statsmidler. Da der er tale om en forvaltningsakt, kan tilskuddene derfor tilregnes staten.
8.2. Økonomisk fordel for ZT
(142)
Først og fremmest gælder, at støttemodtageren skal være en virksomhed. Begrebet »virksomhed« omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde. Det gælder ikke kun private, men også offentlige virksomheder. (37) Enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, normalt mod betaling, er en økonomisk virksomhed (38). Da ZT udbyder tjenesteydelser vedrørende bortskaffelse af bestemte animalske biprodukter mod betaling, er ZT en virksomhed.
(143)
Tilskuddene giver principielt ZT en økonomisk fordel, da de reducerer de løbende udgifter, og der ikke leveres nogen passende modydelse herfor. De tyske myndigheder anfører dog, at tilskuddene kun går til dækning af de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet, og at ZT derfor ikke har nogen økonomisk fordel heraf.
(144)
Domstolen har i Altmark-dommen afgjort, at en kompensation for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte, dvs. ikke giver modtageren nogen fordel, såfremt bestemte kriterier er opfyldt samtidig (39).
(145)
Da Altmark-dommen er af væsentlig betydning for denne sag, vil de tyske myndigheders påstand om, at Altmark-kriterierne er opfyldt, blive vurderet særskilt og udførligt i afsnit 9.
8.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(146)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i ZT's interne område ikke er åbent for konkurrence, og der derfor hverken foreligger konkurrencefordrejning eller påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
(147)
Kommissionen konstaterer indledningsvis, at der ganske vist findes regionale monopoler vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. De fleste kompetente lokale myndigheder foretager imidlertid tildeling af disse monopoler gennem udbudsprocedurer. Markedet er således genstand for konkurrence. Det bekræftes i denne sag af det gennemførte udbud for Nordhessen og Mittelhessen.
(148)
I overensstemmelse med sin afgørelse af 23. februar 2011 om Tysklands statsstøtte C58/06 (ex NN 98/05) til Bahnen der Stadt Monheim (BSM) og Rheinische Bahngesellschaft (RBM) i Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) anser Kommissionen derfor, at markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er åbent for konkurrence. I henhold til både EU-ret og national ret kan de myndigheder, der har forpligtelsen til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale, selv vælge, om de vil finde en udbyder på markedet gennem et udbud og overdrage opgaven til denne, eller om de vil benytte en in-house-løsning og dermed selv varetage bortskaffelsen. (41) Uanset de tyske myndigheders argument om, at ZT opfylder kriterierne for en in-house-aftale (42), styrker tilskuddene ZT's finansielle position i forhold til andre potentielle udbydere. Da udbydere fra alle medlemsstater kan deltage i udbud, kan tilskuddet derfor også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(149)
Ligeledes kan den økonomiske fordel ved tilskuddene styrke ZT's position på de markeder, hvor ZT konkurrerer direkte med andre udbydere (bortskaffelse af kategori 3-materiale, udbud vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i Nordhessen og Mittelhessen).
8.4. Foreløbig konklusion vedrørende forekomst af støtte
(150)
Tilskuddene opfylder forudsætningerne for, at der kan være tale om statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. I næste afsnit vil Tysklands påstand om, at de fire kriterier fastlagt i Altmark-dommen er opfyldt, blive gennemgået nøje.
9. VURDERING AF ALTMARK-KRITERIERNE I LYSET AF ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
9.1. Altmark-kriterium 1
(151)
Ifølge det første Altmark-kriterium skal støttemodtageren faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
(152)
Det skal indledningsvis præciseres, at det ved bedømmelsen er nødvendigt at skelne mellem perioden 1979-2008 og perioden 2009-2011.
(153)
Før ændringen af vedtægterne den 2. februar 2010 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009 havde ZT kun fået til opgave at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale i al almindelighed. Der var i de gamle vedtægter ikke fastlagt nogen forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT havde derfor ikke en klart defineret forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet, som kunne opfylde det første Altmark-kriterium.
(154)
De ændrede vedtægter fastlægger nu både en forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale og en udtrykkelig forpligtelse for ZT til at opretholde overskydende kapacitet.
(155)
Kommissionen vil i det følgende påvise, at hverken ZT's forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale eller ZT's forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet kan berettige, at der ydes tilskud i form af kompensation fra staten, som omhandlet i det første Altmark-kriterium.
9.1.1. Forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale
9.1.1.1. Ingen tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(156)
BVerwG er af den opfattelse, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale på grundlag af forordning (EF) nr. 1069/2009 samt § 3, stk.1, i TierNebG er en forpligtelse til offentlig tjeneste og dermed en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. BVerwG tillægger det i den forbindelse særlig betydning, at bortskaffelse af materialet efter tysk ret er en opgave, som det offentlige er forpligtet til at varetage, og antager, at ZT for så vidt optræder som offentlig myndighed. BVerwG finder, at forpligtelsen til offentlig tjeneste også omfatter opretholdelse af overskydende kapacitet (43).
(157)
De tyske myndigheder er enige heri og gør endvidere gældende, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale samt opretholdelse af overskydende kapacitet skal beskytte menneskers sundhed.
(158)
Da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er en forpligtelse til offentlig tjeneste, finder BVerwG og de tyske myndigheder, at tilskuddene er berettigede som statslig kompensation for ZT's omkostninger ved opfyldelse af disse forpligtelser.
(159)
Som beskrevet i punkt 13 i EU-rammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (herefter: »SGEI-rammebestemmelserne«) (44) har medlemsstaterne ifølge Domstolens faste retspraksis en vid skønsbeføjelse med hensyn til at afgøre, hvilke former for ydelser der skal anses som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, medmindre der er tale om sektorer, hvor der er særlige EU-bestemmelser herfor.
(160)
Domstolen har i sine afgørelser understreget, at en aktivitet kun har almindelig økonomisk interesse, hvis den adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter. (45)
(161)
Domstolen fik endvidere i GEMO-sagen forelagt spørgsmålet om, hvorvidt landbrugere og slagterier skal betale samtlige omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald, eller staten må påtage sig en del af omkostningerne med den begrundelse, at der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Domstolen præciserede med denne dom, at samtlige omkostninger skal betales af landbrugere og slagterier (46).
(162)
Domstolen fastslog, at den økonomiske byrde ved bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald skal betragtes som en omkostning forbundet med landbrugeres og slagteriers økonomiske virksomhed. Disse virksomheders aktivitet medfører biprodukter og affaldsformer, som er uanvendelige og især skadelige for miljøet, og hvis bortskaffelse påhviler de for deres tilblivelse ansvarlige.
(163)
Et offentligt tiltag for at fritage landbrugere og slagterier for denne økonomiske byrde må derfor ses som en økonomisk fordel, der kan fordreje konkurrencen. Selv om den statslige betaling af bortskaffelsesomkostningerne følger af en politik om sundhedsmæssig sikkerhed, ændrer dette ikke ved, at den indebærer en økonomisk fordel for landbrugere og slagterier, da det fremgår af fast retspraksis, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke sondrer under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger (47).
(164)
EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (2002/C324/02) (indtil 2006), betragtning 27 og 37, og EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (2006/C319/01), afsnit V.B.4, bekræfter ligeledes, at indehaverne eller producenterne af animalske biprodukter har ansvaret for at tage sig af bortskaffelsen på korrekt måde og at betale de dermed forbundne omkostninger i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler. Undtaget fra denne bestemmelse er i henhold til disse tekster statsstøtte, som kun tillades i særlige situationer (især for døde dyr).
(165)
Det er også bekræftet i Rheinland-Pfalz' delstatslovgivning, at forureneren betaler-princippet er et grundlæggende princip. § 4, stk. 1, i TierNebGAG fastsætter, at omkostningerne ved bortskaffelse og dermed forbundne processer kan pålægges indehaverne.
(166)
Men hensyn til den konkrete sag kan der udledes følgende konklusioner af Domstolens afgørelser, forordning (EF) nr. 1069/2009, TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013:
(167)
For det første er det med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke afgørende, om medlemsstaten definerer den pågældende tjenesteydelse som en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage. Hvis en tjenesteydelse defineres som en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage, svarer dette til tildeling af en eneret. Såfremt BVerwG's opfattelse var korrekt, kunne medlemsstaten blot udnævne en hvilken som helst tjenesteydelse til en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage, og derved gøre den til en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Ved en sådan fortolkning ville artikel 106 i TEUF imidlertid miste enhver effektiv virkning, da bestemmelsens genstand og formål netop er, at der kun må ydes kompensation i de tilfælde, hvor en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse berettiger hertil.
(168)
Kommissionen er af den opfattelse, at der skal skelnes mellem tildeling af en eneret på den ene side og klassificering af en tjenesteydelse som værende af almindelig økonomisk interesse på den anden side.
(169)
Tildeling af en eneret vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materialet kan udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 56 i TEUF. En sådan restriktion kan ifølge artikel 52 sammenholdt med artikel 62 i TEUF være berettiget af hensyn til beskyttelse af folkesundheden. Når Tyskland og Rheinland-Pfalz fastlægger, at der kun skal være én virksomhed i hver region, der er ansvarlig for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, sker det for at sikre en særligt intensiv kontrol af denne virksomhed og dermed beskytte folkesundheden.
(170)
En foranstaltning til beskyttelse af folkesundheden udgør imidlertid - i modsætning til de tyske myndigheders og BVerwG's opfattelse - ikke automatisk en tjenesteydelse af almindelig offentlig interesse.
(171)
Kommissionen bestrider altså ikke, at der ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er tale om affald, som på grund af sin art udgør en særlig sundhedsmæssig risiko. Der er således i forordning (EF) nr.1069/2009 fastsat strenge regler for kontrol med de anlæg, som bortskaffer affaldet. Reglerne i forordningen medfører utvivlsomt også ekstra omkostninger for bortskaffelsesvirksomhederne, men disse skal indregnes i gebyrer og vederlag.
(172)
Bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale adskiller sig i den henseende ikke fra bortskaffelse af andet affald, som på grund af sin art udgør en særlig sundhedsmæssig risiko. Omkostningerne ved bortskaffelse af sådant affald skal normalt betales af forurenerne og ikke af samfundet.
(173)
Tjenesteydelsens indhold er i dette tilfælde bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Kommissionen skal derfor i denne sag undersøge, om denne tjenesteydelse er principielt forskellig fra andre aktiviteter i erhvervslivet og således af almindelig interesse og ikke blot af interesse for de økonomiske aktører, som drager fordel heraf.
(174)
Kommissionen er således af den opfattelse, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale principielt ikke er indholdsmæssigt forskellig fra andre aktiviteter i erhvervslivet. Derfor kan denne tjenesteydelse ikke betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(175)
I modsætning til BVerwG's opfattelse medfører den strenge kontrol, som er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1069/2009, altså ikke, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal anses som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(176)
Der er endvidere fastlagt EU-retlige regler for denne sektor. Der stilles heri særlig krav om, at forurenerne skal betale omkostningerne ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materialet. Heraf følger, at der principielt ikke er adgang til at lade samfundet betale en del af omkostningerne, hvilket Domstolen har fastslået i GEMO-dommen (48). Disse særlige EU-retlige bestemmelser medfører, at der ikke længere er adgang til at anvende nationale regler, som i modsætning til EU-retten vil betegne bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Derfor er en klassificering som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse udelukket.
(177)
Endelig skal der med hensyn til det tyske argument om, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal beskytte menneskers sundhed, igen henvises til GEMO-dommen, hvori Domstolen fastslår, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke sondrer under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger.
(178)
Heraf følger, at en økonomisk aktør principielt skal betale de omkostninger, der opstår som følge af bestemmelser til regulering af hans erhvervsudøvelse, som i dette tilfælde de strenge regler for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Ønsket om at beskytte menneskers sundhed kan gøre tildeling af en eneret berettiget, for så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser, og det samme gør sig gældende i spørgsmålet om, hvorvidt støtten til landbrugere er forenelig med det indre marked.
(179)
Af ovennævnte grunde mener Kommissionen ikke, at Tyskland kan betegne bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
9.1.1.2. Subsidiært: Kompensation er ikke nødvendig under nogen omstændigheder
(180)
Subsidiært påpeger Kommissionen, at det første Altmark-kriterium også indebærer en bedømmelse af, hvorvidt det er nødvendigt at yde kompensation for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Selv hvis bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale således skulle være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal det i så fald undersøges, om kompensation er nødvendig.
(181)
De tyske myndigheder og BVerwG overser i deres argumentation, at Domstolen med GEMO-dommen har gjort det klart, at forpligtelserne, der er pålagt de virksomheder, som har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, ikke berettiger til kompensation fra staten for de omkostninger, dette medfører. Alle omkostninger ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal betales af forurenerne, da disse skal betragtes som omkostninger forbundet med landbrugeres og slagteriers økonomiske virksomhed.
(182)
Domstolen har fastslået, at en kompensation fra staten for de omkostninger, som denne forpligtelse medfører, ikke er berettiget, da disse omkostninger skal betales af forurenerne.
(183)
I modsætning til BVerwG's opfattelse giver den strenge kontrol, som er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1069/2009, således ikke grundlag for at udlede, at omkostningerne ved bortskaffelse kan dækkes af kompensation fra staten.
(184)
Med andre ord kan det ikke i sig selv udledes af tilstedeværelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste, at kompensation fra staten for de omkostninger, denne forpligtelse medfører, er berettiget.
(185)
Kommissioner mener ikke, at Tyskland kan begrunde tilskuddene med, at de ydes som kompensation fra staten for de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, da de samlede omkostninger ifølge forureneren betaler-princippet skal dækkes via de gebyrer, som ZT opkræver fra forurenerne.
9.1.2. Opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier
(186)
Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt overskydende kapacitet isoleret set kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal følgende fastslås: I henhold til tysk ret skal den virksomhed, der har et geografisk monopol på bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, sikre, at den også kan håndtere en større materialemængde i tilfælde af epizootier. Som det fremgår af den sammenligning af de 16 tyske delstater, som Tyskland har fremlagt, sikres dette i alle områder uden for ZT's område ved, at virksomhederne lader deres anlæg køre i treholdsdrift, at de også lader anlæggene køre i weekenden, og at de om nødvendigt sender materiale til andre delstater. De har derfor ingen ekstraomkostninger ved at opretholde overskydende kapacitet, da den overskydende kapacitet kan dækkes ind af den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet.
(187)
Selv hvis de havde ekstraomkostninger herved, ville disse omkostninger skulle pålægges landbrugere og slagterier. Håndtering af en større materialemængde under epizootier indgår nemlig i de omkostninger, der normalt er forbundet med drift af et anlæg til bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale.
(188)
Det er i den forbindelse uden betydning, at ejerne, dvs. de lokale myndigheder, ved en offentlig myndighedshandling pålægger den virksomhed, de ejer, en forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet. Der er to årsager til, at opretholdelse af overskydende kapacitet ikke kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(189)
Såfremt den eksisterende driftsafhængige ledige kapacitet - som ikke er forbundet med ekstra omkostninger - ikke skulle være tilstrækkelig til at dække den foreskrevne overskydende kapacitet ind, og forpligtelsen til opretholdelse af overskydende kapacitet derfor medfører ekstra investeringsomkostninger, skal disse omkostninger i henhold til forureneren betaler-princippet grundlæggende dækkes via gebyrer eller vederlag. Dette adskiller sig ikke fra argumenterne med hensyn til bortskaffelse af andet affald (se udførlig gennemgang i betragtning (156)-(185)).
(190)
Såfremt der opretholdes en større ledig kapacitet end nødvendigt i tilfælde af epizootier, har samfundet ikke nogen som helst interesse i, at der opretholdes en sådan overskydende ledig kapacitet.
(191)
Med hensyn hertil er BVerwG af den opfattelse, at det er uvæsentligt for klassificeringen som overskydende kapacitet, om ZT opretholder en for stor kapacitet, som rent faktisk er helt unødvendig. Det er de lokale myndigheder selv, der må afgøre, om de vil finansiere en overkapacitet eller insistere på, at kapaciteten reduceres. Det er et spørgsmål, der henhører under de lokale myndigheders politiske ansvarsområde, og ikke et støtteretligt spørgsmål (49). Dette kan ikke tiltrædes, da kapacitet, som i realiteten er helt unødvendig, ikke er i samfundets interesse.
(192)
Som omtalt nærmere i afsnit 9.3 er resultatet i ZT's tilfælde, at den foreskrevne overskydende kapacitet kan dækkes ind af den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet, og at kompensation derfor under ingen omstændigheder kan være berettiget.
(193)
Af ovennævnte grunde finder Kommissionen heller ikke, at forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Subsidiært finder Kommissionen, at den under ingen omstændigheder kan berettige, at der ydes tilskud som kompensation fra staten.
9.1.3. Bortskaffelse af kategori 3-materiale
(194)
Da ZT ikke har fået pålagt opgaven med bortskaffelse af kategori 3-materiale, er det alene af den grund udelukket, at den kan klassificeres som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Desuden kan en sådan klassificering ikke anerkendes af de i afsnit 9.1.1 anførte årsager.
9.1.4. Resumé
(195)
Det første Altmark-kriterium er således ikke opfyldt i nærværende sag.
(196)
Nedenstående bemærkninger vedrørende Altmark-kriterium 2-4 er derfor kun subsidiære.
9.2. Altmark-kriterium 2
(197)
Ifølge den anden betingelse i Altmark-dommen skal de kriterier, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Hvis en medlemsstat derfor yder kompensation for en virksomheds tab, uden at der forinden er opstillet kriterier herfor, udgør dette en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(198)
I denne sag er det nødvendigt at skelne mellem perioden 1979-2008 og perioden 2009-2012.
9.2.1. Perioden 1979-2008
(199)
Vedtægterne, som blev godkendt den 28. oktober 1994, tillod, at ZT fik dækket samtlige opståede tab efter regnskabsårets afslutning via tilskuddene. Tyskland anfører imidlertid, at tilskuddene skulle finansiere de omkostninger, som ZT havde ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(200)
I vedtægterne fra 1994 var der imidlertid hverken oplysninger om omfanget af den overskydende kapacitet, som ZT angiveligt skulle opretholde, eller om de kriterier, der var nødvendige til beregning af omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Det opståede tab er ikke en objektiv målestok for omkostningerne ved den overskydende kapacitet, da tabets størrelse er afhængig af mange faktorer, som ikke er relateret til omkostningerne ved den overskydende kapacitet.
(201)
Der var altså ikke på forhånd fastlagt en objektiv og gennemskuelig metode, der ville have gjort det muligt at beregne omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Det andet Altmark-kriterium er derfor ikke opfyldt for perioden 1979-2008.
9.2.2. Perioden 2009-2012
(202)
Vedtægterne blev ændret den 2. februar 2010 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009. I § 10, stk. 2, er størrelsen af den nødvendige overskydende kapacitet nu udtrykkeligt fastlagt. I henhold til § 9, stk. 2, og § 10, stk. 4, skal omkostningerne ved den overskydende kapacitet og dermed tilskuddenes størrelse fastsættes i budgetstatutten før regnskabsårets begyndelse.
(203)
I § 10, stk. 5, i de nye vedtægter er der indsat bestemmelser vedrørende beregning af omkostningerne ved den overskydende kapacitet. I overensstemmelse med Fraunhofer-rapporten henføres en forholdsmæssig andel af de samlede kapacitetsomkostninger til den overskydende kapacitet. De kriterier, som er nødvendige til beregning af omkostningerne, er anført i vedtægterne og de årlige budgetstatutter. Kommissionen har kontrolleret, at der med hensyn til disse kriterier er tale om objektivt forståelige data, og at beregningsmetoden er tilsvarende entydig og gennemsigtig. Fra og med 2010 fastsættes tilskuddene således på forhånd på grundlag af objektive og gennemsigtige kriterier.
(204)
Dermed er kravene om gennemsigtighed, som følger af det andet Altmark-kriterium, opfyldt for perioden 2010-2012. Det skal dog samtidig bemærkes, at selv om Kommissionen anerkender, at beregningerne gennemføres på forhånd på en gennemsigtig måde, anser den imidlertid den anvendte beregningsformel for uegnet til at forhindre overkompensation som omhandlet i det tredje Altmark-kriterium.
(205)
For 2009 blev reglerne for omkostningskalkulationen, budgetstatutten og tilskuddenes størrelse derimod fastsat med tilbagevirkende kraft, og ikke på forhånd. Derfor er det andet Altmark-kriterium under ingen omstændigheder opfyldt for 2009.
9.3. Altmark-kriterium 3
(206)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
(207)
Kommissionen lægger net avoided cost-metoden til grund for beregningen af de udgifter, der er forbundet med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste. (50) Ud fra denne metode beregnes de nettoomkostninger, som er nødvendige, eller som forventes at være nødvendige, for at leverandøren kan opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, som forskellen mellem leverandørens nettoomkostninger ved forpligtelsen til offentlig tjeneste og de nettoomkostninger eller den nettofortjeneste, samme leverandør ville have haft uden forpligtelsen. Det er vigtigt, at de omkostninger, leverandøren af tjenesteydelsen må forventes at undgå, og de indtægter, han må forventes ikke at opnå, ved ikke at være forpligtet til offentlig tjeneste, beregnes korrekt Der tages ved beregningen af nettoomkostningerne højde for de fordele, herunder evt. også immaterielle fordele, som leverandøren af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse nyder. (51)
(208)
Med hensyn til omfanget af den overskydende kapacitet er det i § 10, stk. 2, i vedtægterne af 2. februar 2010 fastlagt, at der skal opretholdes en overskydende kapacitet på 7 110 ton, som skal kunne forarbejdes i løbet af seks uger. Omregnet til ton pr. uge betyder det altså, at ZT skal træffe foranstaltninger til at sikre, at der i tilfælde af epizootier ud over den normale materialemængde kan forarbejdes yderligere 1 185 ton pr. uge i en periode på seks uger (52).
(209)
De tyske myndigheder hævder, at tilskuddene skal kompensere ZT for de omkostninger, som ZT har ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier. Selv om der først ved vedtægtsændringen den 2. februar 2010 blev indført en eksplicit forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet, skulle ZT også før det tidspunkt opretholde en tilsvarende overskydende kapacitet og bære omkostningerne herved. Især har ZT på grund af gebyrreglerne i Rheinland-Pfalz ikke haft mulighed for at indregne omkostningerne i gebyrerne for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale.
(210)
Med udgangspunkt i Fraunhofer-rapporten sætter de tyske myndigheder nettoomkostningerne ved den overskydende kapacitet til ca. halvdelen af de samlede anlægsomkostninger for perioden 2002-2009, da mindre end 50 % af den teknisk mulige kapacitet på anlæggene i løbet af en uge - dvs. 5-dages-uge med treholdsdrift - blev udnyttet.
(211)
Kommissionen vil i det følgende påvise, at ZT i modsætning til, hvad de tyske myndigheders beregninger viser, ikke har haft nogen nettoomkostninger ved at opretholde overskydende kapacitet i det foreskrevne omfang. De af de tyske myndigheder anførte omkostninger omfatter dels omkostninger ved den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet, som skal dækkes via gebyrer og vederlag, og dels omkostninger ved den ledige kapacitet, som den lave udnyttelse af anlæggene medfører.
9.3.1. Dækning af den foreskrevne overskydende kapacitet ved hjælp af ZT's eksisterende driftsafhængige ledige kapacitet
(212)
I Böckenhoff-rapporten fra 1991 blev det for første gang undersøgt, om det er nødvendigt at opføre et bortskaffelsesanlæg, der er større end påkrævet til normal drift, for at have tilstrækkelig kapacitet til rådighed i tilfælde af epizootier. Rapporten kom til det resultat, at dette ikke er nødvendigt, da bortskaffelsesanlægget ved normal drift kun kører i fem dage om ugen med toholdsdrift, og den driftsafhængige ledige kapacitet, som et tredje skiftehold vil give, anses som en tilstrækkelig overskydende kapacitet.
(213)
I tidens løb er mange bortskaffelsesvirksomheder gået over til også i en vis udstrækning at benytte et tredje skiftehold i normal drift eller at sætte et eller to ekstra skiftehold ind om lørdagen ved spidsbelastninger. Det betyder, at der er en højere udnyttelse af anlæggene i normal drift, og at der derfor i tilfælde af epizootier i højere grad må gøres brug af den disponible ledige kapacitet i weekenden.
(214)
Nyere faglitteratur (53), som indeholder detaljerede scenarieberegninger, bekræfter ligeledes Böckenhoff-rapportens hovedkonklusion, at det ikke er nødvendigt at foretage yderligere investeringer i ledig kapacitet med henblik på sygdomsbekæmpelse, tværtimod er den disponible ledige kapacitet, som et tredje skiftehold i ugens løb og ekstra skiftehold i weekenden vil give, tilstrækkelig til forarbejdning af den ekstra mængde døde dyr, der tilkommer i tilfælde af epizootier. Der er her taget højde for en højere udnyttelsesgrad ved normal drift. De sygdomsudbrud, som er undersøgt, er fortrinsvis lokale og kortvarige udbrud af klassisk svinepest (KSP) eller mund- og klovesyge (FMD).
(215)
Den i vedtægterne af 2. februar 2010 fastlagte overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge, som ZT skal stille til rådighed under epizootier i en periode på seks uger, er ligeledes dimensioneret til håndtering af lokale udbrud af KSP og FMD. Den overskydende kapacitets størrelse er fastlagt på grundlag af ISPA-RP-rapporten, som viser, at der i det interne område i tilfælde af kortvarige sygdomsudbrud kan forventes en ekstra mængde døde dyr i denne størrelsesorden.
(216)
Som det fremgår af nedenstående tabel, kan den foreskrevne overskydende kapacitet også hos ZT - som i de andre delstater - dækkes ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, som er disponibel på kort sigt om natten og i weekenden. Den driftsafhængige ledige kapacitet på 2 376 ton pr. uge, som er disponibel i seks uger ved treholdsdrift syv dage om ugen, udgør omtrent det dobbelte af den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge.
(217)
Selv hvis man antager, at der ved treholdsdrift syv dage om ugen ikke er maksimal udnyttelse af anlæggene, eller at de ikke kører uden ophold alle syv dage, er der stadig tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet til at dække den foreskrevne overskydende kapacitet ind. Når den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge sammenholdes med den tilstedeværende ledige kapacitet i ZT's anlæg ifølge ISPA-RP-rapporten (54), ses det, at ZT råder over tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet om natten og i weekenden:
Tabel 3
Tilstedeværende ledig kapacitet hos ZT i forhold til den foreskrevne overskydende kapacitet (baseret på gennemsnitlig udnyttelse 1998-2009)
Driftsart
Samlet kapacitet
Tilstedeværende ledig kapacitet
Overskydende kapacitet iht. vedtægterne
Ledig kapacitet efter fradrag af overskydende kapacitet
afhængig af udnyttelsesgrad
driftsafhængig
i alt
i alt
Toholdsdrift 5 dage maksimumskapacitet
2 160
443
443
Treholdsdrift 5 dage maksimumskapacitet
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Treholdsdrift 7 dage normal kapacitet
3 864
443
1 704
2 147
962
Treholdsdrift 7 dage maksimumskapacitet
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Det viser sig altså at være korrekt, at ZT - i lighed med virksomhederne i de andre delstater - råder over tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet til at kunne dække den overskydende kapacitet ind. Det har derfor aldrig været nødvendigt for ZT at etablere ekstra kapacitet til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT har derfor heller ikke haft nogen nettoomkostninger ved opfyldelse af denne forpligtelse.
(219)
De tyske myndigheder gør endvidere gældende, at det ikke er juridisk muligt for ZT at indregne omkostningerne ved ledig kapacitet, der kun udnyttes i tilfælde af epizootier, i bortskaffelsesgebyrerne, da denne overskydende kapacitet er til gavn for samfundet.
(220)
Resultaterne af spørgeundersøgelsen i delstaterne og de forelagte kontrakter fra klageren viser imidlertid, at alle kapacitetsomkostninger uden undtagelse finansieres via driftsindtægterne, uanset hvilken retlig status bortskaffelsesvirksomheden har, og hvilke beregningsregler der skal anvendes. Dette fremgår også klart af § 8 i KAG RP, hvori det anføres, at »de omkostninger, der ligger til grund for brugsgebyrerne og de regelmæssige bidrag, [skal] opgøres efter de driftsøkonomiske principper for omkostningsberegning«. Dette indebærer, at omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal indregnes forholdsmæssigt i gebyrerne, da de årsagsmæssigt kan henføres til bortskaffelse af internt og eksternt materiale i normal drift.
(221)
BVerwG har ligeledes i sin dom i det materielle korrekt fastslået, at omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal finansieres via indtægterne fra bortskaffelse af internt og eksternt materiale (55). Når det således - som i ZT's tilfælde - er muligt at få inddækket den foreskrevne overskydende kapacitet ved hjælp af den driftsafhængige ledige kapacitet, er tilskud unødvendige.
(222)
Til støtte for argumentet om, at tilskuddene er nødvendige, anfører de tyske myndigheder endelig, at alle omkostninger ved driftsafhængig ledig kapacitet i kraft af et tredje skiftehold i ugens løb er forårsaget af forpligtelsen til opretholdelse af overskydende kapacitet. Hvis ZT ikke havde denne forpligtelse, ville man kunne udnytte sin tekniske maksimumskapacitet ved treholdsdrift fem dage om ugen 100 %.
(223)
De tyske myndigheder har dog ikke fremlagt nogen dokumentation for, at der ikke ville være nogen driftsafhængig ledig kapacitet i ugens løb, hvis der ikke var denne forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet. Tværtimod fremgår det - eksempelvis af ISPA-NS-rapporten - at også virksomheder, der kun bortskaffer kategori 3-materiale og derfor slet ikke er pålagt en forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet, råder over en betydelig ledig kapacitet og finansierer samtlige kapacitetsomkostninger via deres vederlag.
9.3.2. Den tilstedeværende ledige kapacitet overstiger den foreskrevne overskydende kapacitet
(224)
Som det ses i Tabel 3, råder ZT over en ledig kapacitet, der er betydeligt større end nødvendigt til opretholdelse af den foreskrevne overskydende kapacitet. Den tilstedeværende ledige kapacitet på kort sigt er mere end dobbelt så stor som nødvendigt i tilfælde af epizootier. Det fremgår af figur 2, at der visse år har været en manglende udnyttelse på op til 25 % af den normale kapacitet alene ved toholdsdrift fem dage om ugen. Omkostningerne ved ledig kapacitet, som der slet ikke er behov for til den foreskrevne overskydende kapacitet, kan heller ikke indregnes i nettoomkostningerne. Bl.a. af denne grund kan de opgørelser af nettoomkostningerne, som de tyske myndigheder har fremlagt, ikke godtages, da de fejlagtigt henfører omkostningerne ved al ledig kapacitet til den overskydende kapacitet.
(225)
ISPA-RP- og Fraunhofer-rapporterne viser, at den tilstedeværende ledige kapacitet hos ZT endog ville være tilstrækkelig til håndtering af et landsdækkende FMD-udbrud i løbet af tre måneder. ZT har imidlertid aldrig fået pålagt at opretholde overskydende kapacitet i mere end seks uger. ZT's aktionærer har således aldrig forpligtet ZT til at tilvejebringe længerevarende overskydende kapacitet i mere end seks uger, således at et landsdækkende, længerevarende sygdomsudbrud ville kunne håndteres af ZT alene. Derfor er det irrelevant at foretage en sammenligning med den kapacitet, der ville være nødvendig i tilfælde af et landsdækkende FMD-udbrud (56).
(226)
At ZT råder over en anlægskapacitet, der ligger klart ud over, hvad der er krævet i vedtægterne, ses også af følgende overvejelser: Vedtægterne forpligter ZT til at forarbejde det interne kategori 1- og kategori 2-materiale, som har et omfang af gennemsnitligt ca. 900 ton pr. uge (57). Hvis den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge medregnes, ville ZT have behov for et anlæg med en kapacitet på 2 085 ton pr. uge ved treholdsdrift syv dage om ugen for at kunne opfylde de forpligtelser, der er pålagt virksomheden i vedtægterne.
(227)
Imidlertid råder ZT rent faktisk over anlæg med en maksimumskapacitet på 4 536 ton pr. uge. ZT driver således anlæg, der har en dobbelt så stor kapacitet som påkrævet til løsning af de opgaver, der er fastlagt i vedtægterne. Da ZT råder over en betydeligt større kapacitet, end der er behov for til varetagelse af de offentlige opgaver, kan virksomheden ikke have haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet.
9.3.3. Resumé
(228)
Det må således afslutningsvis konkluderes, at Tyskland ikke har påvist, at ZT har haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet. Undersøgelsen har vist, at tilskuddene finansierer omkostninger ved ledig kapacitet, som dels kan være den naturligt tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet ved normal drift (og derfor skal finansieres via gebyrer og vederlag for disse ydelser) og dels kan skyldes, at ZT's driftsanlæg er underudnyttede.
9.4. Altmark-kriterium 4
(229)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium gælder, at når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have ved at opfylde de pågældende forpligtelser, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(230)
De fire Altmark-kriterier udgør betingelserne for en undtagelse fra princippet om, at kompensation indebærer en fordel. Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at betingelserne er opfyldt.
(231)
ZT er ikke udvalgt via en udbudsprocedure, og Tyskland har heller ikke påvist, at ZT er en typisk, veldrevet virksomhed. Tyskland har således ikke godtgjort, at det fjerde Altmark-kriterium er opfyldt. De høje gebyrer for bortskaffelse af døde dyr i Rheinland-Pfalz og nødvendigheden af finansiering via et tilskud, som ikke findes i andre delstater, indikerer ligeledes, at ZT ikke er en typisk, veldrevet virksomhed.
(232)
Det fjerde Altmark-kriterium er således ikke opfyldt.
(233)
BVerwG er af den opfattelse, at det fjerde Altmark-kriterium ikke gælder for ZT, da tilskuddene ikke skal kompensere ZT for ekstraomkostningerne ved at påtage sig en forpligtelse til offentlig tjeneste inden for rammerne af en virksomhed, som i øvrigt drives på markedsøkonomiske vilkår, men derimod finansiere udførelsen af en offentlig opgave, som det offentlige har pålagt ZT, uden for rammerne af det almindelige marked. At udførelsen af opgaven har offentlig karakter, ses efter BVerwG's opfattelse ved, at de lokale myndigheder, dvs. ZT's aktionærer, har besluttet at indgå en in-house-aftale vedrørende bortskaffelsen af kategori 1- og kategori 2-materiale. BVerwG støtter sin fortolkning på Domstolens dom i sagen Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Det er efter BVerwG's opfattelse en forudsætning for anvendelsen af det fjerde Altmark-kriterium, at forpligtelsen til offentlig tjeneste skal opfyldes af en privat virksomhed. Da dette ikke er tilfældet, når der indgås en in-house-aftale, finder det fjerde Altmark-kriterium ikke anvendelse på virksomheder, der har fået overdraget opgaven ved en in-house-aftale (59).
(235)
Kommissionen er ikke enig i denne retsopfattelse. For det første er der intet i det fjerde Altmark-kriterium, der giver grundlag for at antage, at det ikke finder anvendelse på sager med in-house-aftaler. Tværtimod viser Domstolen ved at angive to alternativer (enten udbud eller analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have), at det fjerde Altmark-kriterium også finder anvendelse, når opgaven ikke har været sendt i udbud, dvs. først og fremmest når der foreligger en in-house-aftale.
(236)
Dommen i sagen Stadtreinigung Hamburg vedrører således kun spørgsmålet om, hvornår der er udbudspligt. Der kan imidlertid ikke drages nogen støtteretlige konklusioner af denne dom. Tværtimod omhandler det fjerde Altmark-kriteriums andet alternativ netop de tilfælde, hvor der ikke er udbudspligt.
(237)
Endvidere går BVerwG ud fra, at det geografiske monopol har den konsekvens for ZT, at virksomheden ikke konkurrerer med andre virksomheder, og at der muligvis ikke foreligger konkurrencefordrejning. Konkurrencefordrejning er imidlertid et selvstændigt kriterium, som er afgørende for statsstøttebegrebet og adskiller sig fra kriteriet økonomisk fordel, der danner baggrund for udarbejdelsen af de fire Altmark-kriterier. Kriteriet konkurrencefordrejning er opfyldt i nærværende sag (se afsnit 8.3). Kommissionen har endvidere i sin meddelelse om anvendelsen af EU's statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (herefter »SGEI-meddelelsen«) (60) i betragtning 37 udtrykkeligt påpeget, at en in-house-aftale ikke udelukker, at der kan være tale om konkurrencefordrejning.
(238)
At BVerwG fremhæver det offentlige aspekt ved ZT's virksomhed, rejser sluttelig spørgsmålet om, hvorvidt BVerwG afviser anvendelsen af det fjerde Altmark-kriterium ud fra den antagelse, at ZT ikke udøver økonomisk virksomhed. Heller ikke dette er korrekt. ZT tilbyder en tjenesteydelse mod betaling og udøver dermed økonomisk virksomhed (se afsnit 8.2). Dette er også udtrykkeligt bekræftet af Kommissionen i betragtning 13 i SGEI-meddelelsen.
9.5. Konklusion vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en økonomisk fordel for ZT
(239)
I modsætning til dommen fra BVerwG og det af Tyskland hævdede er Altmark-dommens kriterier ikke opfyldt. For det første kan tilskuddene principielt ikke anses som berettigede som kompensation fra staten for de forpligtelser, ZT har påtaget sig, da alle omkostninger, der er forbundet med disse forpligtelser, skal dækkes af gebyrindtægterne. For det andet fremgår det - i modsætning til, hvad Tyskland hævder - at ZT ikke har haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet. De af Tyskland anførte omkostninger vedrører enten driftsafhængig ledig kapacitet, som skal dækkes via gebyr- og andre indtægter, eller ledig kapacitet, der er større end nødvendigt til opretholdelse af den foreskrevne overskydende kapacitet. For det tredje har kriterierne til beregning af tilskuddene frem til 2010 ikke været fastlagt på forhånd på den påkrævede gennemsigtige måde. For det fjerde har Tyskland ikke kunnet godtgøre, at ZT er en typisk, veldrevet virksomhed.
(240)
Tilskuddene har derfor givet ZT økonomiske fordele.
(241)
Hvis omkostningerne ved den overskydende kapacitet, som de tyske myndigheder har foretaget en ukorrekt beregning af, fordeles årsagsmæssigt korrekt på de forskellige leverede ydelser - bortskaffelse af internt kategori 1- og kategori 2-materiale, bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale fra Baden-Württemberg og Hessen samt bortskaffelse af kategori 3-materiale - fremgår det mere specifikt, hvilke økonomiske fordele tilskuddene har givet ZT på de forskellige markeder.
(242)
I de følgende afsnit 9.5.1-9.5.3 påvises det, at tilskuddene i realiteten har dækket tab, som kan henføres til følgende forhold:
a)
mindre værdifuld forarbejdning af kategori 3-materiale
b)
uudnyttet kapacitet
c)
vederlag, som ikke dækker omkostningerne, for bortskaffelse i Nordhessen og Mittelhessen
d)
gebyrer, som ikke dækker omkostningerne, for bortskaffelse af internt materiale.
9.5.1. Tab ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale ved årsagsmæssigt korrekt fordeling af de ukorrekt beregnede omkostninger ved den overskydende kapacitet
(243)
Med udgangspunkt i den foreliggende resultatopgørelse for ZT dækkende perioden 2002-2009 foretages en årsagsmæssigt korrekt fordeling af alle påståede omkostninger ved den overskydende kapacitet, baseret på udnyttelse af anlægget i toholdsdrift fem dage om ugen.
(244)
Det skal her især bemærkes, at en væsentlig årsag til de store omkostninger ved ledig kapacitet er, at ZT's anlæg er underudnyttede. Man må derfor indledningsvis trække disse omkostninger ved ledig kapacitet, som er forårsaget af underudnyttelsen i normal drift, ud:
(245)
Som det ses af udnyttelsesstatistikken i Tabel 3 (se kolonnen »ledig kapacitet afhængig af udnyttelsesgrad«), har ZT aldrig udnyttet den tilstedeværende tekniske kapacitet ved en 5-dages-uge med toholdsdrift fuldt ud. Udnyttelsesgraden er især fra og med 2002 faldet betragteligt som følge af en stærkt reduceret tilgang af internt materiale. I det følgende anvendes den ledige kapacitet ved en 5-dages-uge med toholdsdrift som målestok for underudnyttelsen. Som referenceværdi for beregning af underudnyttelsen benyttes den højeste udnyttelse ved en 5-dages-uge med toholdsdrift, som blev opnået i 2002 med 101 855 t/år. Dette giver en gennemsnitlig underudnyttelse på 13 %.
(246)
Som det fremgår af posten »ledig kapacitet afhængig af udnyttelsesgrad (LK)« i Tabel 4, udgør gennemsnitsomkostningerne ved underudnyttelse i normal drift 434 304 EUR. ZT må nødvendigvis have det driftsøkonomiske ansvar for disse omkostninger, da de opstår ved, at ZT driver et anlæg, der ikke er fuldt udnyttet i normal drift.
(247)
Omkostningerne ved den driftsafhængig ledige kapacitet fordeles i forhold til udnyttelsen ved en 5-dages-uge med toholdsdrift. Såvel de interne som de eksterne ydelser bærer derfor en forholdsmæssig del af omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet. Der skelnes i Tabel 4 mellem indsamling og forarbejdning ved opgørelsen af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet.
(248)
Resultatet for perioden 2002-2009 i gennemsnit er, at ZT hverken på de interne eller de eksterne ydelser har haft en omsætning, der kunne dække omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet. Det modsvarende »Dækningsbidrag II« udviser et gennemsnitligt årligt tab på henholdsvis 1 198 257 EUR på eksterne ydelser og 1 140 898 EUR på interne ydelser:
Tabel 4
Resultatopgørelse
(EUR)
Døde dyr
Slagteriaffald
Internt materiale
kolonne 1 + 2
Kategori 3 - materia le
BW og Hessen
Underudnyttelse
Eksternt materia le
kolonne 4 + 5 + 6
I a lt
kolonne 3 + 7
(1)
Omsætning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Omkostninger ifølge ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Omsætning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigerede omkostninger
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Dækningsbidrag I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Ledig kapacitet (LK) afhængig af udnyttelsesgrad
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Driftsafhængig LK, indsamling
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Driftsafhængig LK, forarbejdning
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Dækningsbidrag II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Ikke-fordelte faste omkostninger
[…]
(11)
Dækningsbidrag III
[…]
(12)
+
Tilskud
[…]
(13)
Resultat
[…]
Linje 1-2: Oplysninger fra ZT
ZT anfører ikke indtjeningen ved bortskaffelse af kategori 3-materiale separat i omkostningsopgørelsen, men trækker såvel den som den øvrige produktindtjening (f.eks. på olie og fedtstoffer) fra totalomkostningerne, som herefter fordeles på internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen. Da der imidlertid efterfølgende er opstillet en separat opgørelse for kategori 3-materiale, skal indtjeningen ved bortskaffelse af materiale af denne kategori trækkes ud af totalomkostningerne.
Linje 3-5: Beregning af dækningsbidrag I
De korrigerede omkostninger fremkommer ved, at indtjeningen ved forarbejdning af kategori 3-materiale, der er fratrukket omkostningerne, tillægges forholdsmæssigt til omkostningerne ved internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen. Differencen mellem totalomkostningerne i henholdsvis linje 2 og linje 4 modsvarer derfor indtjeningen ved bortskaffelse af kategori 3-materiale i linje 3.
På grund af manglende data har Kommissionen ikke kunnet kontrollere, om ZT har fordelt totalomkostningerne i henholdsvis linje 2 og 3 korrekt på de forskellige ydelser. Det skal særlig bemærkes, at bortskaffelse af døde dyr har fået tillagt en uforholdsmæssigt stor andel af kapacitetsomkostningerne. Dækningsbidrag I for internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen kan derfor være sat for højt.
Linje 6-9: Beregning af dækningsbidrag II
Først trækkes underudnyttelsen ved toholdsdrift i fem dage om ugen (= ledig kapacitet afhængigt af udnyttelsesgrad) fra omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Herefter fordeles de øvrige omkostninger ved den overskydende kapacitet i forhold til materialetilgang og beregnet underudnyttelse. Da der ikke foretages indsamling for Baden-Württemberg, behandles indsamlings- og forarbejdningsomkostninger separat. Da omkostninger ved ledig kapacitet i 2009 allerede er tillagt direkte for kontrakten for Nordhessen og Mittelhessen, tillægges der ikke yderligere omkostninger.
9.5.2. Tilskuddene finansierer tab ved bortskaffelse af eksternt materiale
(249)
På de eksterne markeder konkurrerer ZT med aktører, som er nødsaget til at finansiere de samlede omkostninger ved deres anlæg fuldstændigt med deres egen omsætning. Hverken en virksomhed, der konkurrerer med ZT om kategori 3-materiale, eller den forrige operatør i Nordhessen og Mittelhessen kan benytte muligheden for ekstra refinansiering fra statens side af driftsafhængig ledig kapacitet eller efterspørgselsafhængig underudnyttelse.
9.5.2.1. Tab ved bortskaffelse af kategori 3-materiale
(250)
Som alle andre virksomheder, der bortskaffer kategori 3-materiale, uden at der er tale om en offentlig opgave, skal ZT selv bære alle omkostninger og risici forbundet hermed.
(251)
ZT bortskaffer kategori 3-materiale sammen med kategori 1- og kategori 2-materiale og kan derfor ikke opnå den samme produktindtjening, som hvis bortskaffelsen af kategori 3-materiale var adskilt fra kategori 1- og kategori 2-materiale. Den stigende efterspørgsel efter rent kategori 3-materiale har imidlertid medført et kraftigt fald i de priser, ZT kan få fra slagterierne. Som klageren anfører, betaler bortskaffelsesvirksomhederne endda et vederlag til slagterierne for visse kategori 3-materialer.
(252)
Denne tendens ses tydeligt i udviklingen af indtjeningen pr. forarbejdet ton kategori 3-materiale: ZT havde i 2002 en indtjening pr. ton på […] EUR, denne var imidlertid i 2009 efter en kontinuerlig tilbagegang faldet til […] EUR. Det svarer til et fald i indtjeningen pr. ton på næsten 70 % i løbet af syv år.
Figur 1
Udvikling i dækningsbidrag for kategori 3-materiale 2000-2009 (i EUR)
(…)
(253)
Forarbejdning af kategori 3-materiale er derfor i løbet af de seneste år i stadigt større grad blevet urentabel for ZT. Mens ZT frem til 2004 stadig kunne dække sine direkte omkostninger, har bortskaffelse af kategori 3-materiale i de efterfølgende år ikke længere kunnet bidrage positivt til dækning af omkostningerne ved ledig kapacitet.
(254)
Opgørelsen fra de tyske myndigheder, der viser, at den indtjening, som ZT kan opnå ved bortskaffelse af kategori 3-materiale, overstiger de direkte omkostninger, er fejlagtig. De tyske myndigheder tager ved opgørelsen udgangspunkt i de omkostninger, hvori indtjeningen allerede er fratrukket (se linje 2 i Tabel 4), i stedet for de faktisk afholdte omkostninger (se korrigerede omkostninger i linje 4 i Tabel 4), hvilket ville være det korrekte.
(255)
ZT synes at affinde sig med de kontinuerlige tab, som den mindre værdifulde bortskaffelse af kategori 3-materiale giver, for at opretholde udnyttelsen af anlæggene.
9.5.2.2. Tab som følge af underudnyttelse
(256)
En anden væsentlig årsag til ZT's tab er, at der har været en dårlig udnyttelse af anlæggene de fleste år. Underudnyttelsen ved en 5-dages-uge med toholdsdrift er visse år steget til mere end 25 %, set i forhold til den bedste udnyttelsesgrad i 2001. ZT har kun i 2001 og 2002 kunnet opnå en bedre udnyttelsesgrad, hvilket skyldtes TSE-krisen, men selv i disse år har det ikke været nødvendigt at trække på driftsafhængig ledig kapacitet om natten eller i weekenden.
Figur 2
Underudnyttelse af ZT's normale kapacitet ved 5-dages-uge med toholdsdrift 1998-2009
(257)
Den lave kapacitetsudnyttelse efter 2002 skyldes reduktion af besætningerne og dermed mængden af internt materiale, som er faldet med mere end 35 % i perioden 2002-2009. ZT har forsøgt at få udnyttet den ledige kapacitet, dette har medført, ved i større omfang at modtage eksternt materiale. ZT har imidlertid først efter at have vundet udbuddet for Nordhessen og Mittelhessen kunnet få bragt udnyttelsesgraden op på tilnærmelsesvis samme niveau som i 2002/2003.
9.5.2.3. Tab som følge af det vundne udbud i Nordhessen og Mittelhessen
(258)
Da ZT kun har varetaget bortskaffelsen i Nordhessen og Mittelhessen siden 2009, foreligger der kun få data vedrørende resultaterne af denne opgave. Ifølge den forelagte omkostningsopgørelse i 2009 ville den nye opgave give et positivt dækningsbidrag efter fradrag af omkostninger ved driftsafhængig ledig kapacitet på ca. 200 000 EUR.
(259)
Det kan imidlertid konkluderes af udbudsmaterialet, at ZT har afgivet et tilbud, der ikke dækker virksomhedens faktiske omkostninger. Som de tyske myndigheder selv anfører, ligger de renter, som ZT betaler for sine banklån, over de kalkulatoriske renter, som ZT i overensstemmelse med kalkulationsreglerne ansatte i forbindelse med udbuddet. Det indebærer, at ZT hverken forventer at få dækket samtlige sine renteomkostninger for optaget fremmedkapital eller at opnå en passende forrentning af egenkapitalen.
(260)
ZT's samlede renteudgifter for fremmedkapital beløber sig til 1,07 mio. EUR pr. år. Hvis man tager udgangspunkt i den andel af den samlede kapacitet, som svarer til bortskaffelsesmængden fra Nordhessen og Mittelhessen, skal ca. en fjerdedel af fremmedkapitalomkostningerne henføres til kontrakten vedrørende Nordhessen og Mittelhessen, hvilket vil give forholdsmæssige omkostninger på 0,26 mio. EUR. Til sammenligning har ZT sat omkostningerne til 0,16 mio. EUR i sin gebyrkalkulation for Nordhessen og Mittelhessen. Ud over de udækkede årlige renteudgifter for fremmedkapital på 0,10 mio. EUR er der også udækkede renter på egenkapitalen.
(261)
En aktør, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville derfor ikke have afgivet et tilbud, som i udgangspunktet ikke dækker de forventede kapitalomkostninger. At de tyske myndigheder gentagne gange har henvist til retningslinjer for vederlagskalkulationen, der angiveligt ikke skulle tillade videredebitering af de fulde omkostninger, ændrer intet herved. Ingen privat aktør kan tvinges til eller vil være villig til at tilbyde ydelser til priser, som gør det umuligt at få dækket omkostningerne og opnå en passende fortjeneste.
(262)
Selv hvis man går ud fra den forelagte omkostningsopgørelse for 2009, som viser et positivt dækningsbidrag på ca. 200 000 EUR, kan de forventede dækningsbidrag set over hele kontraktperioden på 10 år ikke dække de opståede tab ved underudnyttelsen, som fra og med 2002 gennemsnitligt har ligget på ca. 700 000 EUR pr. år. En aktør, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville ikke opretholde uudnyttet kapacitet i en så lang periode.
(263)
Med hensyn til det eksterne materiale kan altså konstateres, at tilskuddene gør det muligt for ZT på den ene side at afsætte kapacitet på markedet til priser, der ikke er omkostningsdækkende, og på den anden side at opretholde uudnyttet kapacitet i årevis, selv om de fremtidige indtægter herved ikke kan dække tabene ved underudnyttelsen i de foregående år. Det fremgår altså, at ZT fortsat har tilbudt kapacitet på markedet, som en bortskaffelsesvirksomhed, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ikke havde haft råd til at tilbyde.
9.5.3. Tilskuddene finansierer tab ved bortskaffelse af internt materiale
(264)
Den driftsafhængige ledige kapacitet, der opstår i forbindelse med bortskaffelse af internt materiale, skal dækkes af gebyrindtægterne. ZT er som alle andre virksomheder, der har fået overdraget opgaven med at bortskaffe reguleret materiale, selv ansvarlig for at sikre, at virksomheden drives på en sådan måde, at denne opgave kan varetages på økonomisk vis. En ekstra kompensation ville fritage ZT for dette økonomiske ansvar.
(265)
Omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal derfor opdeles på bortskaffelse af henholdsvis døde dyr og slagteriaffald. Der benyttes i de tyske delstater forskellige metoder til fordeling af omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet på bortskaffelse af henholdsvis slagteriaffald og døde dyr. I nogle delstater får døde dyr tillagt en forholdsmæssigt større andel af omkostningerne ved ledig kapacitet end slagteriaffald. Da der hverken i gebyrbestemmelserne eller vedtægterne er fastlagt en fordelingsnøgle herfor, foretages der en forholdsmæssig fordeling af omkostningerne ved ledig kapacitet.
9.5.3.1. Ikke-omkostningsdækkende priser på bortskaffelse af slagteriaffald
(266)
Som de tyske myndigheder selv anfører, konkurrerer ZT med andre bortskaffelsesvirksomheder med hensyn til bortskaffelse af slagteriaffald. Størrelsen af gebyrerne for bortskaffelse af internt slagteriaffald har betydning for, hvor høj en andel af materialet slagterierne adskiller og dermed for, hvor meget adskilt kategori 3-materiale der står til rådighed for andre bortskaffelsesvirksomheder.
(267)
Indtjeningen dækker gennemsnitligt set kun lige akkurat de direkte omkostninger, og over tid er billedet det samme som ved dækningsbidragene for kategori 3-materiale: Indtjeningen oversteg indtil 2004 de direkte omkostninger. Men som følge af den nye gebyrstatut gældende fra 2005, som medførte et fald i den gennemsnitlige indtjening pr. ton fra 160 EUR til 116 EUR - dvs. et fald på 27,5 % - var det i de efterfølgende år ikke engang muligt at dække de direkte omkostninger og dermed heller ikke at indtjene et beløb til dækning af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet. Først i 2009 var dækningsbidrag I positivt igen (jf. Tabel 4).
(268)
ZT ville tydeligvis ikke have kunnet opretholde denne prispolitik uden tilskuddene. Præcis som med slagteriaffald af kategori 3 har ZT fra og med 2005 accepteret priser, der ikke engang kunne dække de direkte omkostninger, for fortsat at kunne udnytte sin anlægskapacitet. Dette resulterer for det interne materiales vedkommende totalt set i et klart negativt dækningsbidrag II - efter fradrag af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet - på ca. 13 % af omsætningen (jf. Tabel 4).
9.5.3.2. Fastlåsning af monopolsituationen i ZT's interne område via direkte tilskud
(269)
De tyske myndigheder mener, at tilskuddene ikke har givet ZT nogen økonomisk fordel, da det er uden betydning, om staten betaler en kompensation for opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier direkte til bortskaffelsesvirksomheden eller finansierer den indirekte via TSE-støtte til forurenerne. I sidstnævnte tilfælde indregnes omkostningerne ved den overskydende kapacitet ganske vist i gebyrerne, men forurenerne kompenseres herfor via en tilsvarende højere støtte. I begge tilfælde bærer det offentlige reelt størstedelen af omkostningerne, og det er i sidste ende det, der er afgørende ved den konkurrenceretlige vurdering.
(270)
For det første skal det endnu engang påpeges (se afsnit 2.5.3), at ZT modtager tilskud samtidig med, at der ydes TSE-støtte til landbrugerne. Desuden modtager ZT allerede i kraft af TSE-støtten en forholdsvis større støtte i Rheinland-Pfalz end i Nordhessen og Mittelhessen, da prisen pr. ton - og dermed grundlaget for TSE-støtten - her er på 212 EUR, hvilket er betydeligt mindre end prisen pr. ton på 390 EUR i Rheinland-Pfalz. Tilskuddene er tydeligvis ikke kommet landbrugerne i ZT's interne område til gode i form af lavere gebyrer.
(271)
For det andet kræves der i TSE-rammebestemmelserne udtrykkeligt dokumentation for, at støtten ikke kommer produktionsvirksomheder i de efterfølgende led til gode (61). Men som det fremgår af undersøgelsen beskrevet ovenfor i afsnit 9.5.2 og 9.5.3, udnytter ZT rent faktisk tilskuddene til at få finansieret tab, der opstår som følge af den førte prispolitik, uudnyttet kapacitet eller ineffektiv drift i øvrigt.
(272)
Tyskland har altså tydeligvis ikke kunnet godtgøre, at tilskuddene kommer landbrugerne til gode som kompensation for udgifterne til bortskaffelse af døde dyr. Spørgsmålet er, om ikke landbrugerne tværtimod ville være bedre stillet uden tilskuddene, da gebyrerne i så fald sandsynligvis ville være lavere, fordi ZT allerede på et tidligere tidspunkt ville have været under et større økonomisk pres og derfor tvunget til at tilpasse driften til markedsvilkårene.
9.5.4. Resumé
(273)
Tyskland har ikke kunnet godtgøre, at det er berettiget at yde tilskud fra statens side til ZT som kompensation for de forpligtelser, der er pålagt ZT i vedtægterne. Altmark-dommens kriterier er ikke opfyldt.
(274)
En grundig gennemgang af ZT's omkostnings- og resultatopgørelse viser tværtimod, at tilskuddene giver ZT en økonomisk fordel ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale.
(275)
Tilskuddene udgør derfor statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
10. VURDERING AF STØTTENS ULOVLIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 3, I TEUF.
(276)
Tilskuddene, som ZT har modtaget siden 1979, er ikke anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF. Tilskuddene udgør derfor ulovlig statsstøtte i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF.
(277)
En fritagelse for kravet om anmeldelse i henhold til Kommissionens beslutning 2005/842/EF af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (62) (herefter: »SGEI-beslutningen 2005«) eller Kommissionens afgørelse 2012/21/EU af 20. december 2011 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (63) (herefter »SGEI-beslutningen 2011«), kan ikke finde anvendelse her, da ZT som beskrevet i afsnit 9 ikke har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, opretholdelse af overskydende kapacitet og bortskaffelse af kategori 3-materiale er nemlig ikke tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Desuden er det andet Altmark-kriterium ikke opfyldt for perioden 1979-2010, og for hele perioden fra og med 1979 er det tredje Altmark-kriterium ikke opfyldt. Dermed er de nødvendige betingelser i henhold til artikel 4 og 5 i SGEI-beslutningen 2005 samt artikel 4 og 5 i SGEI-beslutningen 2012 for at opnå fritagelse for kravet om anmeldelse af tilskuddene ikke opfyldt.
11. VURDERING AF FORENELIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 106, STK. 2, I TEUF
(278)
Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er i henhold til 106, stk. 2, i TEUF, underkastet traktatens bestemmelser. I henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF kan virksomhederne dog undtages fra traktatens bestemmelser, såfremt anvendelsen af konkurrencereglerne retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de opgaver, som er betroet dem. Undtagelsen finder kun anvendelse, når udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(279)
Det fremgår af punkt 69 i SGEI-rammebestemmelserne, at Kommissionen anvender principperne i disse bestemmelser, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om ulovlig støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato. Da tilskuddene udgør ulovlig statsstøtte, skal SGEI-rammebestemmelserne anvendes.
(280)
Som anført i afsnit 8.1 har ZT ikke fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, opretholdelse af overskydende kapacitet og bortskaffelse af kategori 3-materiale ikke er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Alene af den grund er det udelukket, at tilskuddene er forenelige efter artikel 106, stk. 2, i TEUF og SGEI-rammebestemmelserne.
(281)
I overensstemmelse med det andet og tredje Altmark-kriterium kan støtte efter SGEI-rammebestemmelserne kun anses for forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF, hvis der foreligger en overdragelsesakt, hvori der er fastlagt metoder til beregning af kompensationen (afsnit 2.3), og støtten ikke overstiger nettoomkostningerne ved forpligtelsen til offentlig tjeneste (afsnit 2.8).
(282)
Som anført i afsnit 9.2 er det andet Altmark-kriterium ikke opfyldt for perioden 1979-2009, og for hele perioden er det tredje Altmark-kriterium ikke opfyldt. Dermed er heller ikke betingelserne i afsnit 2.3 (for perioden 1979-2009) og 2.8 (for hele perioden) i SGEI-rammebestemmelserne opfyldt.
(283)
Tilskuddene er derfor ikke berettigede som støtte til opretholdelse af overskydende kapacitet i ZT's interne område efter artikel 106, stk. 2, i TEUF og SGEI-rammebestemmelserne.
12. VURDERING AF FORENELIGHED SOM STØTTE TIL FINANSIERING AF OMKOSTNINGER VED BORTSKAFFELSE AF DØDE DYR OG SLAGTERIAFFALD EFTER ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c), I TEUF
(284)
Tilskuddene udgør driftsstøtte, der normalt er forbudt (64). Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at en sådan støtte er forenelig.
(285)
I TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 forbydes støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af slagteriaffald principielt, og støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr tillades kun under forudsætning af, at den udelukkende kommer landbrugere til gode. Virksomheder i de efterfølgende led - herunder slagterier og bortskaffelsesvirksomheder - må under ingen omstændigheder drage fordel af støtte (65).
(286)
Støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr kan ganske vist for at lette administrationen udbetales direkte til bortskaffelsesvirksomhederne, det skal imidlertid godtgøres, at hele støtten kommer landbrugerne til gode (66).
(287)
Som det imidlertid fremgår af gennemgangen i afsnit 9, giver tilskuddene ZT en økonomisk fordel og kommer netop ikke landbrugerne i det interne område til gode, tværtimod er de gebyrer, de må betale for bortskaffelse af døde dyr, højere end eksempelvis i Nordhessen og Mittelhessen. Tyskland har altså ikke kunnet godtgøre, at tilskuddene videregives fuldt ud til landbrugerne.
(288)
Desuden bestemmes det i Kommissionens beslutning N 15/24 af 6. juli 2004 til godkendelse af en støtteordning for perioden 1998-2013, hvorved der ydes godtgørelse til landbrugere i ZT's interne område for deres udgifter til bortskaffelse af døde dyr, at den godkendte støtteordning ikke må kumuleres med anden støtte.
(289)
For støtte, der er ydet før den 1. januar 2003 og dermed er ulovlig, er der i afsnit VI i TSE-rammebestemmelserne fastsat undtagelsesbestemmelser:
a)
Der kan godkendes støtte på op til 100 % af udgifterne til bortskaffelse af døde dyr, også selv om støtten er ydet i produktions-, forarbejdnings- og afsætningsleddet.
b)
Derudover er også støtte til bortskaffelse af slagteriaffald undtagelsesvis forenelig med det indre marked, når der tages hensyn til støttens korte varighed og nødvendigheden af at overholde princippet om, at forureneren betaler, på langt sigt.
(290)
Disse undtagelsesbestemmelser finder ikke anvendelse, idet tilskuddene hverken er begrænset til kun at omfatte udgifter til bortskaffelse af døde dyr (og disse er i øvrigt for størstedelens vedkommende allerede finansieret via landbrugsstøtteordningen) eller udgør en kortvarig og tidsmæssigt begrænset foranstaltning, for så vidt angår slagteriaffald.
(291)
Endelig skal det også understreges, at Tyskland ikke selv har fremført nogen begrundelse for, at støtten skulle være forenelig efter TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
(292)
Da tilskuddene kommer ZT til gode, kan de ikke anses for forenelig støtte efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, som omhandlet i TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
13. VURDERING AF TILSKUDDENES FORENELIGHED SOM MILJØSTØTTE EFTER ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c), I TEUF
(293)
Tilskuddene udgør driftsstøtte, der normalt er forbudt (67). Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at en sådan støtte er forenelig. De tyske myndigheder har gjort gældende, at tilskuddene udgør miljøstøtte.
(294)
I henhold til punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne vil investeringsstøtte til virksomheder, der retter op på en miljøskade ved at rense forurenede grunde, blive anset for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, forudsat at støtten medfører en bedre miljøbeskyttelse. Samtidig skal forureneren betaler-princippet i artikel 191, stk. 2, i TEUF og i miljøstøtteretningslinjerne dog overholdes. I henhold til punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne skal forureneren, der er ansvarlig for miljøskaderne, finansiere rensningen, og der må ikke ydes statsstøtte. Ved »forureneren« forstås den person, som er ansvarlig efter gældende ret i den enkelte medlemsstat.
(295)
Det relevante tidspunkt for bedømmelse af den nationale ansvarsretlige situation afgøres efter gældende ret på tidspunktet for udstedelse af myndighedsbeslutningen.
(296)
De tyske myndigheder bestrider ikke, at ZT ved oprensningspåbud af 21. april 1997 for grunden i Sohrschied og af 31. marts 1998 for grunden i Sprendlingen-Gensingen fik det fulde ansvar for oprensning af de to fraflyttede grunde som forurener efter den på daværende tidspunkt gældende nationale ret. ZT hæfter således som forurener efter tysk ret for omkostningerne ved fjernelse af jordforureningen på begge grunde. De tyske myndigheder gør gældende, at Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 (68) indebærer, at finansiering via tilskuddene af oprensningsomkostninger, der overstiger ansvarsgrænsen, skal anses som forenelig støtte, da privatpersoners erstatningsansvar med denne afgørelse er begrænset til ejendommens handelsværdi.
(297)
Tysklands argumentation holder imidlertid ikke. For det første gælder Bundesverfassungsgerichts afgørelse kun »inter partes«, dvs. mellem sagens parter. Vigtigst er imidlertid, at en ændret retspraksis fra den højeste retsinstans ikke indebærer en ændring af retsgrundlaget og dermed heller ikke kan begrunde en genoptagelse af sagen som omhandlet i artikel 51, stk. 1, nr. 1, i Verwaltungsverfahrensgesetz (lov om administrativ fremgangsmåde) vedrørende forvaltningsakter, som er blevet endelige.
(298)
Bundesverfassungsgerichts afgørelse ændrer efter tysk retspraksis ikke ved, at samtlige forurenere hæftede for alle oprensningsomkostninger på tidspunktet for oprensningspåbuddet. Efter Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 kunne ingen forurener have unddraget sig det fulde erstatningsansvar som forurener vedrørende et tidligere udstedt, endeligt påbud.
(299)
ZT er dermed ansvarlig vedrørende de fraflyttede grunde i Sprendlingen-Gensingen og Sohrschied, selv om den af Tyskland anførte afgørelse fra Bundesverfassungsgericht af 16. februar 2000 tages i betragtning.
(300)
Da ZT ikke har påklaget oprensningspåbuddene, er disse endelige og bindende. Når Tyskland nu efterfølgende principielt bestrider ZT's ansvar for grunden i Sohrschied, må denne argumentation afvises. ZT skulle i givet fald selv have påklaget oprensningspåbuddet af 21. april 1997 for dermed at forhindre, at det blev endeligt. Det er heller ikke Kommissionens opgave at foretage en ny bedømmelse af en endelig afgørelse fra en national myndighed med hensyn til den nationale ansvarsretlige situation efter forureneren betaler-princippet.
(301)
Endvidere erkender Tyskland selv, at Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 kun gælder privatpersoner, ikke offentligretlige juridiske personer. Dette følger af, at retsgrundlaget for begrænsning af erstatningsansvaret er ejendomsretten. Offentligretlige juridiske personer kan imidlertid ikke påberåbe sig denne ret. Det er dermed ubestridt, at ZT hæfter fuldt ud for de gamle miljøforpligtelser efter national ret.
(302)
En mulig forskelsbehandling af privatretlige og offentligretlige juridiske personer i den enkelte medlemsstats retssystem kan ikke gøres gældende inden for rammerne af miljøstøtteretningslinjerne. I henhold til disse retningslinjer afgøres spørgsmålet om ansvar for gamle miljøforpligtelser udelukkende efter national ret.
(303)
Da ZT efter tysk ret hæfter for samtlige omkostninger ved oprensning af begge grunde, kan tilskuddene ikke anses som støtte, der er forenelig med det indre marked som omhandlet i miljøstøtteretningslinjerne, efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
14. KONKLUSIONER
(304)
Tilskuddene, der er ydet til ZT siden 1979, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Tyskland har ydet tilskuddene i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF.
(305)
De kan hverken erklæres for forenelige med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i TEUF eller efter artikel 107, stk. 2 og 3, i TEUF.
(306)
I henhold til artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning (EF) nr. 659/1999 sammenholdt med artikel 15, stk. 3, i nævnte forordning betragtes støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, som eksisterende støtte. Det bestemmes i samme forordnings artikel 15, at Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter 10 år. Forældelsesfristen løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, og enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Efter hver afbrydelse begynder forældelsesfristen forfra.
(307)
EU-domstolene har afgjort, at forældelsesfristen ikke kun kan afbrydes af en formel procedure, men at også en begæring om oplysninger har den virkning, at forældelsesfristen afbrydes (69).
(308)
Klageren indgav i januar 2008 indsigelse mod tilskuddene til ZT, og den 26. maj 2008 blev en begæring om oplysninger fremsendt til Tyskland. Denne begæring om oplysninger afbrød forældelsesfristen. Derfor betragtes alle tilskud, som ZT har modtaget før den 26. maj 1998, som eksisterende støtte. Omvendt udgør alle tilskud, som ZT har modtaget efter den 26. maj 1998, ny støtte.
(309)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 bør Kommissionen ikke kræve tilbagebetaling af støtte, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen. I nærværende sag er spørgsmålet, om dommen fra BVerwG af 16. december 2010 har skabt en berettiget forventning hos ZT om, at tilskuddene ikke udgør statsstøtte.
(310)
Med hensyn hertil konstaterer Kommissionen indledningsvis, at dommen fra BVerwG kun vedrørte tilskuddene i 2010. Hvis der overhovedet kunne være skabt en sådan berettiget forventning, kunne den kun vedrøre tilskuddene i 2010 (og efterfølgende år, forudsat at vedtægterne ikke blev ændret).
(311)
Men heller ikke for 2010 (og i givet fald de efterfølgende år) kan dommen fra BVerwG have skabt en berettiget forventning hos ZT. Det er fast retspraksis, at retten til at påberåbe sig princippet om, at berettigede forventninger skal indfries, kun kan gøres gældende af den, som en EU-institution ved at afgive klare forsikringer har givet berettigede forventninger. (70) Sådanne forsikringer skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være klare, ubetingede og samstemmende (71).
(312)
Kommissionen har imidlertid i nærværende sag ikke afgivet sådanne forsikringer over for ZT, men tværtimod den 20. juli 2010 besluttet at indlede undersøgelsesproceduren.
(313)
BVerwG er ikke en EU-institution. Det følger af fast retspraksis, at de nationale retter og Kommissionen varetager særskilte, men indbyrdes supplerende funktioner i forbindelse med kontrollen med medlemsstaternes overholdelse af deres forpligtelser i henhold til artikel 107 og 108 i TEUF (72). Mens det alene er Kommissionen, der er kompetent til med forbehold af Domstolens efterprøvelse at træffe afgørelse om støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked, har de nationale retter til opgave at sikre borgernes rettigheder, i tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelsen ifølge artikel 108, stk. 3, i TEUF til at give Kommissionen forudgående underretning om statsstøtte (73).
(314)
I nærværende sag afsagde BVerwG dom vedrørende en foranstaltning, med hensyn til hvilken Kommissionen allerede havde indledt en formel undersøgelsesprocedure. I henhold til fast retspraksis skal indledningsbeslutningen foranledige medlemsstaten til at indstille betalingerne. (74) Endvidere afsagde BVerwG bl.a. sin dom med den begrundelse, at det fjerde Altmark-kriterium angiveligt ikke kunne finde anvendelse uden at forelægge sagen for EU-Domstolen til præjudiciel afgørelse.
(315)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen af den opfattelse, at BVerwG's dom ikke udgør en klar, ubetinget og samstemmende forsikring.
(316)
Tilbagesøgningen af tilskuddene er således ikke i modstrid med EU-rettens generelle principper om beskyttelse af berettigede forventninger -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De tilskud, som Tyskland ulovligt har betalt til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg (herefter »støttemodtageren«) siden den 1. januar 1979 i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, udgør statsstøtte og er uforenelige med det indre marked.
Artikel 2
1. Tyskland tilbagesøger straks den i artikel 1 omhandlede støtte, som er udbetalt siden den 26. maj 1998, hos støttemodtageren.
2. Til det beløb, der skal tilbagesøges, lægges renter regnet fra det tidspunkt, hvor den i stk. 1 omhandlede støtte blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil tilbagebetaling er sket.
3. Renten beregnes som rentes rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (75).
4. Tyskland indstiller med virkning fra denne afgørelses offentliggørelse enhver resterende udbetaling af den i stk. 1 omhandlede støtte.
Artikel 3
Tyskland sikrer, at den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte tilbagebetales senest fire måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tyskland fremsender senest to måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
oplysning om det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Tyskland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Efter anmodning fra Kommissionen fremsender Tyskland omgående oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Tyskland fremsender endvidere detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, der allerede er tilbagebetalt af støttemodtageren.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. april 2012.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 25 päivänä huhtikuuta 2012,
valtiontuesta SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), jota Saksa on myöntänyt Rheinland-Pfalzissa, Saarlandissa, Rheingau-Taunuksen piirikunnassa ja Limburg-Weilburgin piirikunnassa yhdistykselle Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 2557)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/485/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissiolle on Saria Bio-Industries AG & Co KG:n, jäljempänä ’kantelun tekijä’, 23 päivänä helmikuuta 2008 tekemässä kantelussa kerrottu vuotuisista maksuista, joita Saksa on myöntänyt Rheinland-Pfalzissa, Saarlandissa, Rheingau-Taunuksen piirikunnassa ja Limburg-Weilburgin piirikunnassa yhdistykselle Zweckverband Tierkörperbeseitigung, jäljempänä ’ZT’.
(2)
Komissio ilmoitti Saksalle 20 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jäljempänä ’menettelyn aloittamisesta tehty päätös’. Menettelyn aloittamisesta tehty päätös on julkaistu 26 päivänä lokakuuta 2010Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa.
(3)
Komissio on vastaanottanut kantelun tekijän huomautukset 25 päivänä marraskuuta 2010. Pyydettyään 20 päivänä elokuuta 2010 ja 18 päivänä marraskuuta 2010 määräajan pidennystä, joka myönnettiin, Saksa on toimittanut huomautuksensa menettelyn aloittamisesta tehtyyn päätökseen sekä kantelun tekijän huomautuksiin useammassa osassa 3 päivänä maaliskuuta 2011, 1 päivänä huhtikuuta 2011, 4 päivänä huhtikuuta 2011, 16 päivänä toukokuuta 2011, 15 päivänä heinäkuuta 2011 ja 9 päivänä marraskuuta 2011.
(4)
ZT lähetti komissiolle 4 päivänä huhtikuuta 2011 kirjalliset huomautuksensa. Vaikka asianomaisia kehotettiin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (4) 20 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan mukaisesti esittämään huomautuksensa viimeistään kuukauden kuluttua siitä, kun päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ZT toimitti huomautuksensa vasta neljän kuukauden kuluttua. Komission on ainoastaan perustelluissa yksittäistapauksissa mahdollista ottaa huomioon myös myöhässä saapuneet asianosaisten huomautukset (5). Komissio ei löydä ZT:n kirjeestä tällaisia perusteluja eikä myöhästyminen ole muiden olosuhteiden vuoksi perusteltua. Siksi komissio ilmoitti ZT:lle 18 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, että ZT:n huomautusten ottaminen huomioon muodollisessa tutkintamenettelyssä on työjärjestyksen vastaista ja johtaisi perusteettomaan asianosaisten erilaiseen kohteluun. Komissio on kuitenkin käyttänyt kaikkia huomautuksiin sisältyneitä tietoja tämän päätöksen perustana.
(5)
Kantelun tekijä käynnisti komission muodollisen tutkintamenettelyn rinnalla oikeuskäsittelyn Saksassa ja nosti ZT:tä vastaan kanteen Trierin hallinto-oikeudessa. Trierin hallinto-oikeuden 2 päivänä joulukuuta 2008 antaman tuomion mukaan vuotuiset maksut olivat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Sääntöjenvastaisen tuen takaisinperinnästä hallinto-oikeus päätti, että ZT:n ei tarvitsisi maksaa vuosien 2005 ja 2008 välisenä aikana saamaansa summaa takaisin, koska se vaikuttaisi poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi kohtuuttomalta.
(6)
Sekä kantelun tekijä että ZT hakivat Koblenzin ylemmältä hallinto-oikeudelta muutosta Trierin hallinto-oikeuden tuomioon. Ylempi hallinto-oikeus vahvisti Trierin hallinto-oikeuden tuomion 24 päivänä marraskuuta 2009 antamallaan tuomiolla.
(7)
Kantelun tekijä ja ZT ovat sittemmin valittaneet Koblenzin ylemmän hallinto-oikeuden tuomiosta liittovaltion hallinto-oikeuteen, jäljempänä ’BVerwG’. BVerwG hylkäsi kantelun tekijän valituksen, muutti Koblenzin ylemmän hallinto-oikeuden tuomiota ja hylkäsi kanteet kokonaisuudessaan 16 päivänä joulukuuta 2010 antamallaan tuomiolla (6), koska se katsoi, että kannetta ei olisi pitänyt ottaa tutkittavaksi ajanjaksolta vuodesta 2005 vuoteen 2009 ja että kyseessä oleva maksu ei ollut vuoden 2010 osalta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2. TOIMENPITEEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
2.1 Asiaa koskevat oikeussäännöt
2.1.1 Unionin lainsäädäntö
(8)
Muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden ja niistä johdettujen tuotteiden terveyssäännöistä sekä asetuksen (EY) N:o 1774/2002 kumoamisesta (sivutuoteasetus) 21 päivänä lokakuuta 2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 (7) säädetään eläimistä saatavien sivutuotteiden keräämisestä, kuljettamisesta, varastoimisesta, käsittelystä, jalostamisesta ja käytöstä sekä hävittämisestä, jotta ne eivät aiheuttaisi vaaraa ihmisten ja eläinten terveydelle. Näiden sääntöjen avulla on tarkoitus estää muun muassa tarttuvan spongiformisen enkefalopatian (TSE) ja muiden tarttuvien eläintautien, kuten klassisen sikaruton ja suu- ja sorkkataudin puhkeaminen.
(9)
Asetuksen (EY) N:o 1069/2009 4 jaksossa eläimistä peräisin olevat sivutuotteet jaetaan kolmeen luokkaan niiden riskien perusteella, joita ihmisten ja eläinten terveydelle aiheutuu:
a)
Luokkaan 1 kuuluva aines aiheuttaa huomattavia riskejä, jotka liittyvät erityisesti TSE:hen ja tiettyihin kiellettyihin aineisiin ja ympäristölle vaarallisiin aineisiin. Luokkaan 1 kuuluva aines käsittää muun muassa sellaisten eläinten ruhonosat, joilla epäillään olevan jokin TSE-tartunta tai joissa TSE on todettu, ja seokset, joissa on luokkaan 1 kuuluvaa ainesta ja luokkaan 2 tai 3 kuuluvaa ainesta. Tällainen aines on hävitettävä polttamalla tai käsittelemällä eikä sitä saa sisältyä tuotantoeläinten rehuun eikä teknisiin tuotteisiin.
b)
Myös luokkaan 2 kuuluvaan ainekseen sisältyy merkittäviä riskejä, sillä se käsittää kuolleet eläimet ja muuta ainesta, joka sisältää kiellettyjä aineita tai vierasaineita. Luokkaan 2 kuuluva aines on hävitettävä polttamalla tai käsittelemällä eikä sitä saa sisältyä tuotantoeläinten rehuun. Monissa tapauksissa sitä voidaan kuitenkin käyttää lannoitteena tai teknisiin tarkoituksiin.
c)
Luokkaan 3 kuuluva aines käsittää muun muassa teurastettujen eläinten osat, jotka eivät kelpaa ihmisravinnoksi, vaikka niissä ei ole ilmennyt merkkejä ihmisiin tai eläimiin tarttuvista taudeista, ja eläimistä peräisin olevan aineksen, joka kelpaa ihmisravinnoksi, mutta jota taloudellisista syistä käytetään muuhun tarkoitukseen, kuten tuotantoeläinten rehuksi.
(10)
Asetuksessa (EY) N:o 1069/2009, joka oleellisilta osin vastaa aiempaa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1774/2002 (8), säädetään luokkaan 1 ja luokkaan 2 kuuluvan aineksen osalta muun muassa, että niiden tuonti ja vienti on kiellettyä ja että niiden käsittelylaitosten on saatava etukäteen lupa toimintaansa toimivaltaisilta viranomaisilta, joiden on noudatettava asetuksen sääntöjä. Asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 annetaan siis luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisen valvontaa koskevia sääntöjä. Asetuksesta ei voida johtaa mitään sääntöjä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisen järjestämisen taloudellisesta puolesta. Asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 ei siis säädetä, että tietyllä alueella ainoastaan yksi yritys saa huolehtia hävittämisestä, kuten Saksassa on tilanne.
2.1.2 Saksan säännökset
(11)
Muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden käsittelyä ja hävittämistä koskevien yhteisön sääntöjen täytäntöönpanosta annetun Saksan lain (9), jäljempänä ’TierNebG’, 3 §:n mukaan piirikunnilla ja piirikuntiin kuulumattomilla kaupungeilla on velvollisuus huolehtia luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen - ns. velvoiteaineksen - hävittämisestä ja käsittelystä. Ne voivat hoitaa tämän tehtävän itse tai antaa sen kolmansille hoidettavaksi.
(12)
Luokkaan 3 kuuluvan aineksen - ns. vapaan aineksen - hävittämisestä voi huolehtia mikä tahansa käsittelylaitos, kunhan se noudattaa asetuksen (EY) N:o 1069/2009 säännöksiä.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT on julkisoikeudellinen yhteisö, joka perustettiin vuonna 1979 TierNebG:n täytäntöönpanosta annetun Rheinland-Pfalzin osavaltiolain (10), jäljempänä ’TierNebGAG RP’, 1 ja 2 §:n nojalla. Kaikki Rheinland-Pfalzin ja Saarlandin piirikunnat ja piirikuntiin kuulumattomat suuremmat kaupungit sekä kaksi Hessenin piirikuntaa - Rheingau-Taunus ja Limburg-Weilburg, - ovat nykyisin ZT:n jäseniä (ks. ZT:hen sovellettavan yhdistysjärjestyksen 1 §).
(14)
Yhdistysjärjestyksen 2 §:n mukaan ZT:n jäsenet luovuttavat sille kaikki oikeudet ja velvollisuudet, joita piirikunnilla ja piirikuntiin kuulumattomilla kaupungeilla hävittämisvelvollisina TierNebG:n 3 §:n ja osavaltiolakien mukaan on.
(15)
Saksan lainsäädännön mukaan Zweckverband ei voi julkisoikeudellisena yhteisönä joutua maksukyvyttömyysmenettelyyn. Jäsenet voivat kuitenkin päättää sen purkamisesta.
2.3 Kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittäminen
2.3.1 ZT:n toiminta
(16)
ZT ei ainoastaan hoida perussääntönsä mukaista toimeksiantoa, joka on luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen toiminta-alueellaan, jäljempänä ’toimeksiantoaines’, vaan se hävittää myös naapuriosavaltioista Baden-Württembergistä ja Hessenistä tulevaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa ainesta (ks. tarkempi kuvaus johdanto-osan 20 kappaleessa ja sitä seuraavissa kappaleissa) sekä luokkaan 3 kuuluvaa ainesta, jäljempänä yhdessä ’toimeksiantoon kuulumaton aines’.
(17)
Kuten seuraavasta taulukosta käy ilmi, ZT on käsitellyt suuria määriä toimeksiantoon kuulumatonta ainesta. Viime vuosina käsitellyistä määristä keskimäärin lähes puolet on ollut toimeksiantoon kuulumatonta ainesta.
Taulukko 1
ZT:n vuosina 1998-2009 käsittelemät määrät
Toimeksi antoaines
Toimeksiantoon kuulumaton aines
Baden-Württemberg
Pohjois- ja Keski- Hessen
Luokkiin 1 ja 2 kuuluva velvoiteaines
Luokkaan 3 kuuluva vapaa aines
Luokkiin 1 ja 2 kuuluva velvoiteaines
Luokkiin 1 ja 2 kuuluva velvoiteaines
Yhteensä
1998
tonnia
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tonnia
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tonnia
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tonnia
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tonnia
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tonnia
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tonnia
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tonnia
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tonnia
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tonnia
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tonnia
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tonnia
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Keskiarvo
tonnia
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Toimeksiantoaines koostuu kuolleista eläimistä ja teurasjätteistä. ZT hoitaa sekä keräämisen että käsittelyn, jäljempänä yhdessä ’hävittäminen’. Kustannusten kattamiseksi ZT perii maksuja. Kuolleisiin eläimiin ja teurasjätteisiin sovelletaan erilaisia maksutariffeja.
(19)
Koska luokkaan 3 kuuluvaa ainesta käsitellään markkinoilla vapaasti, ZT sopii niiden hävittämisestä perittävistä maksuista yksityisoikeudellisesti. Useimmat yksityiset yritykset hävittävät luokkaan 3 kuuluvan aineksen erikseen saadakseen siitä jalostamalla - esimerkiksi lemmikkieläinten ruoaksi - suuremman myyntituoton, mutta ZT käsittelee luokkaan 3 kuuluvan aineksen yhdessä velvoiteaineksen kanssa, koska sillä ei ole erillistä laitosta tähän tarkoitukseen. Velvoiteainesta käsittelemällä voidaan näin ollen saada ainoastaan huonompilaatuisia lopputuotteita - kuten öljyä ja rasvoja - joiden tuotto on vähäinen.
(20)
Vuodesta 2000 lähtien ZT on käsitellyt myös Baden-Württembergistä tulevaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa ainesta. ZT ja Zweckverband Neckar-Franken ovat tehneet tätä varten julkisoikeudellisen sopimuksen. Zweckverband Neckar-Franken huolehtii aineksen keräämisestä paikalla ja toimittaa sen ZT:lle käsiteltäväksi.
(21)
Vuodesta 2007 lähtien ZT on myös osallistunut tarjouskilpailuun Pohjois- ja Keski-Hessenin piirikuntien velvoiteaineksen hävittämisestä ja saanut sen hoitaakseen. Ennen kuin ZT sai hävittämisen tehtäväkseen 1 päivänä huhtikuuta 2009, sitä hoiti kantelun tekijän konserniin kuuluva yritys.
(22)
ZT ei siis ole käyttänyt laitoksiaan ainoastaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan toimeksiantoaineksen käsittelyyn, vaan käsittelemällä luokkaan 3 kuuluvaa vapaasti käsiteltävää ainesta ja toiminta-alueensa ulkopuolelta tulevaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa ainesta sillä oli huomattavassa määrin perussääntönsä mukaiseen toimeksiantoon kuulumattomia tehtäviä. Vuosien 2002 ja 2008 välillä ZT:n käsittelemistä määristä luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa toimeksiantoainesta oli vain 54-58 prosenttia. Vuonna 2009 osuus laski selvästi - myös Pohjois- ja Keski-Hessenin aines mukaan lukien -, eikä se 39 prosentin suuruisena ollut enää puoltakaan ZT:n käsittelemästä määrästä.
2.3.2 ZT:n laitoskapasiteetti
(23)
ZT:llä on kaksi käsittelylaitosta, Rivenichissä ja Sandersmühlessä. Normaalikäytössä kumpikin laitos toimii kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Tänä aikana voidaan käsitellä enimmillään jopa 2 160 tonnia viikossa. Normaalikäytön kapasiteetti on riittänyt vuosittain keskimäärin 88 000 tonnin eli 1 700 viikkotonnin käsittelyyn.
(24)
Kuten muut käsittelylaitokset, ZT:llä on normaalikäytössä hyödyntämättä jäävien vuorojen aikana ja viikonloppuisin toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia. Tätä toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia voidaan hyödyntää tautiepidemioiden yhteydessä ylimääräisten ruhojen käsittelyyn.
2.3.2.1 Lyhytaikainen toiminnallisista syistä vapaa kapasiteetti
(25)
ZT:n antamien tietojen mukaan laitoksia voidaan lyhyen aikaa - 6-12 viikkoa - käyttää kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa. Näin saadaan lyhyeksi ajaksi käyttöön jopa 4 536 tonnin viikkokapasiteetti. Jatkuva toiminta kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa ei ole sen mukaan pidempään mahdollista kulumisen ja henkilöstön väsymisen vuoksi.
(26)
ZT:llä on näin ollen lyhytaikaisesti - 12 viikkoon asti - toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia 2 376 tonnia viikossa. Tämä määrä voidaan tautiepidemioiden yhteydessä käsitellä tavanomaisen määrän lisäksi (ks. myös 9.3.1 jaksossa taulukko 3).
2.3.2.2 Pitkäaikainen toiminnallisista syistä vapaa kapasiteetti
(27)
Laitoksia voitaisiin käyttää tautiepidemian yhteydessä pidempiaikaisesti ylimääräisen aineksen käsittelemiseksi enimmillään kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa, koska viikonloput tarvitaan huoltotöihin, jos käyttöastetta lisätään pidemmäksi aikaa. Näin voitaisiin käsitellä enimmillään 3 240 tonnia viikossa.
(28)
ZT:llä on näin ollen pitkäaikaisesti - yli 12 viikon ajan - toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia 1 080 tonnia viikossa. Tämä määrä voidaan tautiepidemioiden yhteydessä käsitellä tavanomaisen määrän lisäksi (ks. myös 9.3.1 jaksossa taulukko 3).
2.4 Vuotuinen maksu ja julkista hankintaa koskeva sopimus
(29)
ZT:n jäseniltään (piirikunnilta ja piirikuntien ulkopuolisilta kaupungeilta) saamien vuotuisten maksujen oikeusperusta on ZT:n yhdistysjärjestyksessä. Vuotuisilla maksuilla on tarkoitus kattaa kustannukset, joita tuloilla ei pystytä kattamaan (ks. yhdistysjärjestyksen 9 §:n 1 momentti).
(30)
Vuotuisen maksun täsmällinen määrä päätetään vuotuisessa talousarviossa, joka hyväksytään etukäteen jäsenten kokouksessa. Kun talousarvio on hyväksytty, ZT:llä on oikeus periä maksu hallintotoimena.
(31)
Helmikuussa 2010 ZT:n yhdistysjärjestystä muutettiin takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2009. Siihen asti yhdistysjärjestyksessä ei ollut 9 §:n 1 momenttia pidemmälle meneviä säännöksiä vuotuisen maksun käyttämisestä ja laskemisesta, mutta helmikuussa 2010 siihen otettiin seuraavanlaiset säännökset:
(32)
Yhdistysjärjestyksen 9 §:n 2 momentin mukaan vuotuinen maksu on määritettävä etukäteen. Lisäksi säädetään, että maksua voidaan periä ainoastaan kattamaan kustannuksia, joita syntyy sille siirretystä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisvelvollisuudesta ja epidemiareservin ylläpitämisestä.
(33)
Yhdistysjärjestyksen 10 §:n 2 momentin mukaan vuodesta 2009 lähtien on ylläpidettävä epidemiareservikapasiteettia, jonka suuruus on oltava kuuden viikon aikana 7 110 tonnia (kuusi kertaa 1 185 tonnia viikossa). Määritettäessä epidemiareservin suuruutta otettiin huomioon, että ZT:n kapasiteetin lisäksi vaihtoehtoista hävittämiskapasiteettia on epidemiatapauksissa käytettävissä 5 000 tonnia vuodessa. Epidemiareservin kustannukset on määritettävä etukäteen taloussuunnitelmassa. Epidemiareserviin liittyviä kustannuksia voivat olla ainoastaan asianomainen osuus kiinteistä kustannuksista (poistot, verot, vakuutukset, vieraan pääoman korot), kustannukset ulkoisista huoltosopimuksista ja osuus jatkuvan toimintavalmiuden ylläpitämisestä aiheutuvista henkilöstökustannuksista. Epidemiareservikapasiteetista aiheutuvat kustannukset esitetään erillisillä tileillä yrityksen muista kustannuksista erillään. Kustannukset kohdistetaan suhteessa kapasiteettiosuuksiin.
(34)
ZT on perustamisestaan vuonna 1979 vuoteen 2011 saanut vuotuisina maksuina 66 493 680 euroa. Vuodesta 1998 vuotuiset määrät ovat olleet seuraavat:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DEM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DEM)
2000 ja 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DEM) vuotta kohti
2002-2008
:
2 250 000 EUR vuodessa
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Vuodesta 1998 vuoteen 2011 vuotuisten maksujen määrä oli 30 932 198 euroa.
(36)
Esitettyjen tuloslaskelmien mukaan ZT:n yhteenlaskettu tappio vuosina 1998-2009 on vuotuisten maksujen jälkeen 4 562 795 euroa. Ilman 26 757 292 euron vuotuisia maksuja yhteenlaskettu tappio vuosina 1998-2009 on 31 320 678 euroa. Vuotuiset maksut eivät siis riittäneet kattamaan kertyneitä tappioita kokonaisuudessaan.
2.5 TSE-testien, kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden vuoksi myönnetty valtiontuki
(37)
Eläimistä saatavien sivutuotteiden hävittämiseen sovelletaan SEUT-sopimuksen 191 artiklan 2 kohdan mukaista aiheuttamisperiaatetta. Näin ollen on ensi sijassa tuottajien ja teurastamoyritysten asia huolehtia kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittämisestä asianmukaisesti ja vastata siihen liittyvistä kustannuksista (12).
(38)
TSE-kriisin vuoksi oli kuitenkin välttämätöntä varmistaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa ainesta sisältävien kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden asianmukainen käsittely ja tukea tuottajia valtiontuella. Komissio antoi asiaa koskevat säännökset TSE-testien, kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden vuoksi myönnettäviä valtiontukia koskevissa, 24 päivänä joulukuuta 2002 annetuissa yhteisön suuntaviivoissa, jäljempänä ’TSE-suuntaviivat’ (13). Niitä on täydennetty ja tiukennettu maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa vuosiksi 2007-2013, jäljempänä ’vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivat’ (14).
(39)
TSE-suuntaviivoissa ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivoissa edellytetään, että tuottaja vastaa eläimistä peräisin olevin sivutuotteiden hävittämiskustannuksista (15), mutta sallitaan TSE-testien ja kuolleiden eläinten hävittämisen tukeminen tietyin tarkkaan rajatuin ehdoin (16). Teurasjätteiden hävittämiseen ei periaatteessa saa myöntää tukea (17). Lisäksi tuki soveltuu sisämarkkinoille ainoastaan, jos voidaan osoittaa, että se tulee ainoastaan tuottajan eikä tuotantoketjussa tuottajan jälkeen olevan tuotantoyrityksen (kuten teurastamojen ja ruhojen käsittelylaitosten) hyväksi (18).
2.5.1 Valtiontukiasiassa NN 33/03 29 päivänä tammikuuta 2004 tehty komission päätös
(40)
Komissio on vuonna 2004 hyväksynyt Rheinland-Pfalzin TSE-turvatoimia koskevat tukitoimenpiteet, joista Saksa oli ilmoittanut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan, TSE-suuntaviivojen ja maatalousalan valtiontukia koskevien 12 päivänä elokuuta 2000 annettujen yhteisön suuntaviivojen (19) mukaisesti. Näillä tukitoimenpiteillä oli tarkoitus ehkäistä BSE:n leviäminen muun muassa korvaamalla tuottajille riskiaineksen hävittämisestä aiheutuvat ylimääräiset kustannukset, joita niille aiheutui, kun nautojen ruokinta liha-luujauholla kiellettiin.
(41)
Komissio hyväksyi muiden toimenpiteiden ohella kertaluonteisen 100 prosentin tuen tiettyjen riskipitoisten teurasjätteiden hävittämiskustannuksiin, joita syntyi, kun eläinperäisen jauhon käyttö rehuna kiellettiin ZT:n toiminta-alueella lokakuusta 2000 syyskuuhun 2001. Tuolloin tuensaajana ei kuitenkaan ollut ZT vaan teurastamoyritykset.
2.5.2 Valtiontukiasiassa N 15/04 6 päivänä heinäkuuta 2004 tehty komission päätös
(42)
Toisessa myös vuonna 2004 hyväksytyssä tuessa on kyse siitä, että tuottajat saavat Rheinland-Pfalzissa kuolleiden eläinten keräämis- ja käsittelykustannuksista korvauksen, jota varten ne ovat suorittaneet maksuja eläintautirahastoon (20). Osavaltiot (Rheinland-Pfalz, Hessen ja Saarland), ZT:n jäsenet ja kunkin osavaltion eläintautirahasto vastaavat yhtäläisin osuuksin maksuista, joita ZT perii toimeksiantoon kuuluvien kuolleiden eläinten keräämisestä ja käsittelystä. Tuotantoeläinten pitäjien on kuitenkin maksettava käsittelykustannuksista 25 prosentin osuus.
(43)
Komissio on hyväksynyt ZT:lle suoraan maksettavat tuet 1 päivän tammikuuta 1999 ja 31 päivän joulukuuta 2013 väliseksi ajaksi. Tukien ehtona on, että ne koituvat ainoastaan tuottajien hyväksi eivätkä kasaudu muiden tukien kanssa.
(44)
Koska tuella korvataan suhteellinen osuus etukäteen määritetyistä maksuista (kerääminen 100 prosenttia ja käsittely 75 prosenttia), komissio katsoi, että tukijärjestely koituu pelkästään tuottajien hyväksi eikä siitä aiheudu etua ZT:lle.
2.5.3 Hyväksyttyjen tukien NN 33/03 ja N 15/04 suhde vuotuisiin maksuihin
(45)
Kumpikin hyväksytyistä tuista, jäljempänä ’maataloustuet’, kirjataan ZT:n kirjanpitoon tuloina. Näin ollen ZT:n maataloustuista saamat tulot on jo otettu huomioon 36 kappaleessa mainituissa tappiossa ennen vuotuisia maksuja.
(46)
ZT saa siis vuotuiset maksut maataloustukien lisäksi kattaakseen jäljelle jäävät tappionsa.
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(47)
Kantelun tekijä katsoo, että ZT ei selviytyisi taloudellisesti, elleivät sen jäsenet osallistuisi vuotuisilla maksuilla niiden tappioiden kattamiseen, joita toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen hävittämisestä aiheutuu. Sen mukaan ZT, jolla on monopoli toimeksiantoaineksen hävittämisessä ja joka ei näin ollen kohtaa minkäänlaista kilpailua, tarjoaa avoimilla markkinoilla toimeksiantoon kuulumattoman aineksen osalta hintoja, jotka alittavat markkinahinnat. ZT:n hintapolitiikan tarkoitus on kantelun tekijän mukaan ainoastaan saada käyttöä ZT:n laitoksille, joilla on runsaasti vapaata kapasiteettia.
(48)
Kantelun tekijän mielestä kilpailu on monella tavoin vääristynyt vuotuisten maksujen vuoksi. Se arvostelee erityisesti ZT:n hinnoittelua luokkaan 3 kuuluvan aineksen osalta ja tarjouskilpailussa Pohjois- ja Keski-Hessenin aineksen hävittämisestä.
a)
Maksut, joita ZT perii teurasjätteen hävittämisestä, eivät perustu käsiteltyyn määrään vaan kiinteään eläinkohtaiseen hintaan. Tämän takia pienempien teurastamojen, joille luokkaan 3 kuuluvan aineksen erottaminen luokkiin 1 ja 2 kuuluvasta aineksesta aiheuttaa suurempia kustannuksia kuin suurille ja paremmin varustelluille teurastamoille, kannattaa luopua erottelusta ja luovuttaa luokkaan 3 kuuluva aines ZT:lle yhdessä luokkien 1 ja 2 teurasjätteiden kanssa. ZT:n väitetään näin ollen tarjoavan teurasjätteiden hävittämistä hintaan, joka ei kata kustannuksia, koska se ei laske luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä aiheutuvia lisäkustannuksia maksuihinsa.
b)
ZT:llä ei ollut mahdollisuutta hävitä Pohjois- ja Keski-Hessenin luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä järjestettyä tarjouskilpailua, sillä sen kiinteät kustannukset kapasiteetin ylläpitämisestä katettiin vuotuisella maksulla ja siksi se saattoi tarjota alempaan hintaan.
(49)
Saksa sitä vastoin katsoo, että vuotuinen maksu on välttämätön, jotta kustannukset, joita ZT:lle aiheutuu epidemiareservin ylläpitämisestä, voidaan kattaa. Tätä koskien Saksa on myös esittänyt Fraunhofer-Institutin selvityksen (21) maaliskuulta 2007, jäljempänä ’Fraunhofer-selvitys’, jolla se halusi osoittaa, että epidemiareservin ylläpitämiskustannukset ovat noin 50 prosenttia yhteenlasketuista kapasiteettikustannuksista. Lisäksi Saksa pitää vuotuista maksua välttämättömänä hylättyjen saastuneiden toimipaikkojen kunnostuskustannusten kattamiseksi.
(50)
Komissio totesi alustavassa arviossaan, että ZT saa vuotuisista maksuista taloudellista etua, koska ne vähentävät sen juoksevia menoja, ja että myös muut valtiontuen tunnusmerkit täyttyvät.
(51)
Komissio totesi, että tällaiset toimintatuet ovat yleensä kiellettyjä. Komissio epäili myös, missä määrin vuotuista maksua voidaan perustella korvauksena epidemiareservin ylläpitämisestä. Komissio tukeutui tässä Altmark-tuomion (22) seuraaviin neljään kriteeriin:
a)
Tuensaajayrityksellä on oltava tosiasiallisesti vastuullaan julkisen palvelun velvoitteita, joiden on oltava selkeästi määriteltyjä.
b)
Korvauksen laskennassa käytettävät parametrit on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi.
c)
Korvaus ei voi ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä johtuvien kustannusten kattamiseksi osittain tai kokonaan, kun otetaan huomioon niihin liittyvät tulot sekä niiden täyttämiseen liittyvä kohtuullinen voittomarginaali.
d)
Silloin kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
(52)
Sen suhteen, onko kyseessä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, komissio epäili, palveleeko epidemiareservin ylläpitäminen yleistä tarkoitusta, sillä aiheuttamisperiaatteen mukaan tuottajat ovat velvollisia hävittämään kuolleet eläimet ja teurasjätteet ja he saavat tähän edellä mainittuja komission hyväksymiä tukia. Lisäksi vuotuisen maksun välttämättömyys on kyseenalainen. Muiden Saksan osavaltioiden käytäntö nimittäin osoittaa, että yksityisten toimijoiden laitokset pystyvät ylläpitämään riittävää epidemiareserviä, vaikka ne eivät saa ylimääräistä korvausta kapasiteetin ylläpitämisestä.
(53)
Lisäksi komissio epäili, täyttääkö ZT:n yhdistysjärjestys läpinäkyvän toimeksiantokirjan vaatimukset, sillä ennen vuotta 2010 siinä ei ollut määritelty epidemiareservin ylläpitämistä ZT:lle kuuluvaksi julkisen palvelun velvoitteeksi eikä siinä ollut kustannusten laskemiseen tarvittavia muuttujia.
(54)
Korvausten välttämättömyyden suhteen komissio on esittänyt kysymyksen, eikö vuotuisilla maksuilla itse asiassa rahoiteta tuottamattomasta vapaasta kapasiteetista aiheutuvia tappioita. Ylimääräisen vuotuisen maksun välttämättömyys on kyseenalainen, kun muissa osavaltioissa kaikki kustannukset katetaan aiheuttajilta perittävillä maksuilla.
(55)
Koska ZT:tä ei ole valittu julkisessa tarjouskilpailumenettelyssä, on kyseenalaista, onko ZT hyvin johdettu keskivertoyritys.
(56)
Näin ollen komission alustava päätelmä on, että on tutkittava yksityiskohtaisesti, onko vuotuinen maksu ZT:lle välttämätön epidemiareservin ylläpitämiseksi ja eivätkö markkinat pystyisi tarjoamaan riittävästi vapaata laitoskapasiteettia epidemiatapauksissa.
(57)
Komissio epäili myös Saksan väitettä, että vuotuiset maksut olisivat perusteltuja hylättyjen saastuneiden toimipaikkojen kunnostuskustannusten korvaamiseksi. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle 1 päivänä huhtikuuta 2008 annettujen yhteisön suuntaviivojen, jäljempänä ’ympäristötukisuuntaviivat’ (23), 132 kohdan mukaan tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana ainoastaan, jos tuensaajaa ei voida kansallisen lainsäädännön mukaan asettaa vastuuseen, mikä selvästikään ei päde tähän tilanteeseen.
4. ASIAN KÄSITTELY KANSALLISISSA TUOMIOISTUIMISSA
(58)
BVerwG toteaa 16 päivänä joulukuuta 2010 antamassaan tuomiossa, että vuotuinen maksu ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska se täyttää Altmark-ehdot. BVerwG ei ottanut kantaa aiempiin vuotuisiin maksuihin, koska se katsoi, että ennen vuotta 2010 suoritettuja vuotuisia maksuja ei olisi pitänyt ottaa käsiteltäväksi.
4.1 Altmark-kriteeri 1
(59)
BVerwG:n käsityksen mukaan eläimistä saatavien sivutuotteiden hävittäminen on sivutuoteasetuksen ja TierNebG:n 3 §:n 1 momentin mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, johon kuuluu myös epidemiareservin ylläpitäminen.
(60)
BVerwG erottaa toisistaan tavanomaiseen toimintaan käytettävän kapasiteetin, johon myös toiminnallisista syistä vapaa kapasiteetti kuuluu, ja tavallisesti käyttämättömän kapasiteetin. Jos tavanomaisen kapasiteetin ja toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset katettaisiin vuotuisilla maksuilla, BVerwG katsoisi, että vuotuinen maksu on aiheuttamisperiaatteen vuoksi valtiontukea.
(61)
Kun vuotuiset maksut kuitenkin kattavat vapaan kapasiteetin, jota ylläpidetään pelkästään epidemioiden varalta, maksut eivät ole valtiontukea. Sillä ei ole merkitystä, että vapaata kapasiteettia voi olla enemmän, kuin toiminnallisesti tarvittaisiin, koska on luonnollista, että sitä ei yleensä käytetä. Ainoastaan, jos olisi merkkejä, että vapaata kapasiteettia käytetään myös tavanomaiseen toimintaan (esimerkiksi luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittämiseen), voitaisiin tehdä toisenlainen päätelmä. Koska näin ei selvästikään kuitenkaan ole, vuotuisissa maksuissa on kyse pelkästään sellaisten kustannusten korvaamisesta, joita aiheutuu epidemiareservin ylläpitämistä koskevasta julkisen palvelun velvoitteesta.
4.2 Altmark-kriteeri 2
(62)
Läpinäkyvyysehdosta BVerwG toteaa, että yhdistysjärjestystä muutettiin 2 päivänä helmikuuta 2010 juuri ennen vuoden 2010 vuotuisten maksujen vahvistamista. BVerwG katsoo, että vuoden 2010 yhdistysjärjestyksen 9 §:ssä tehdään selväksi, että vuotuinen maksu on yksinomaan korvaus epidemiareservin ylläpitämiskustannuksista.
4.3 Altmark-kriteeri 3
(63)
Yhdistysjärjestyksen muutetulla 9 §:llä katsotaan varmistetun, että vuotuinen maksu on yksinomaan korvaus epidemiareservin ylläpitämiskustannuksista.
(64)
Lisäksi BVerwG katsoi, että päätös reservikapasiteetin suuruudesta ei ole liiketaloudellinen päätös, joka täytyisi tehdä taloudellisen kannattavuuden perusteella. Epidemiareservin ylläpitäminen on luonnostaan epätaloudellista, koska tästä vapaasta kapasiteetista aiheutuvat kustannukset eivät ole missään suhteessa laajalle levinneen eläinkulkutaudin puhkeamisen todennäköisyyteen.
4.4 Altmark-kriteeri 4
(65)
BVerwG:n käsityksen mukaan neljättä Altmark-kriteeriä ei voida tässä tapauksessa soveltaa, koska luokkiin 1 ja 2 kuuluva aines hävitetään erillään luokkaan 3 kuuluvasta aineksesta. ZT:n suorittamissa julkisissa ja kaupallisissa palveluissa ei ole päällekkäisyyttä, kun taas Altmark-tapauksessa yksityiselle linja-autoyritykselle oli asetettu monia julkisen palvelun velvoitteita (esimerkiksi pysäkkien määrän ja aikataulujen suhteen), jotka muuttivat huomattavasti tapaa, jolla kuljetuspalvelua tarjottiin. ZT:lle suoritetut vuotuiset maksut olivat siis korvaus markkinoiden ulkopuolella suoritettavan julkisen palvelun kustannuksista.
(66)
BVerwG katsoo lisäksi, että julkinen laitos saa huolehtia yleisen edun mukaisista tehtävistään itse olematta pakotettu turvautumaan yksityisiin palveluntarjoajiin. BVerwG toteaa julkisia hankintoja koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön viitaten, että julkinen laitos voi vapaasti päättää, hoitaako se tietyn tehtävän omilla resursseillaan vai hankkiiko se palvelun markkinoilta (24).
5. KANTELUN TEKIJÄN HUOMAUTUKSET
5.1 Altmark-kriteeri 1
(67)
Kantelun tekijä toteaa, että epidemiareservin ylläpitäminen ei aiheuttamisperiaatteen vuoksi ole SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu.
(68)
Tuottajat ja teurastamot voidaan ongelmitta määrittää aiheuttajiksi. Tuottajat hyötyvät eläintautien tehokkaasta torjunnasta, koska eläintaudit voivat olla vaaraksi niiden karjalle eli niiden omaisuudelle. Nopean ja tehokkaan eläintautien torjunnan ansiosta teurastamot ovat saattaneet jatkaa toimintaansa tavanomaisessa laajuudessa.
(69)
Aiheuttamisperiaate tunnetaan myös asiaa koskevassa Saksan lainsäädännössä, jossa tuottajia ja teurastamoja kutsutaan säännöllisesti aiheuttajiksi, joiden on vastattava hävittämiskustannuksista (25).
5.2 Altmark-kriteeri 2
(70)
Kantelun tekijä tuo esiin, että ZT on vasta kansallisten tutkimusten ja komission tutkinnan käynnistymisen jälkeen ilmoittanut, että sillä on aina ollut tehtävänään epidemiareservin ylläpitäminen. Ennen kuin yhdistysjärjestystä vuonna 2010 muutettiin, siinä ei ollut mainintaa ZT:n tehtävästä ylläpitää epidemiareserviä eikä parametrejä korvausmaksun laskemiseksi ollut vahvistettu etukäteen.
5.3 Altmark-kriteeri 3
(71)
Kantelun tekijä väittää, että kuolleiden eläinten käsittelylaitoksille ei aiheutunut nettokustannuksia epidemiareservin ylläpitämistehtävästä.
5.3.1 Toiminnallisista syistä vapaa kapasiteetti kattaa epidemiareservin
(72)
Kuolleiden eläinten käsittelylaitokset toimivat Saksassa yleensä kahdessa vuorossa viitenä tai kuutena viikonpäivänä, ja käyttötuntien erot ovat +/- 5 prosenttia. Kausivaihteluista riippuen työskennellään suuremman kysynnän aikana kolmessa vuorossa ja pienemmän kysynnän aikana taas kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Böckenhoffin selvitys (26) osoittaa, että kolmas vuoro viikolla ja viikonlopun lisävuorot mahdollistavat riittävän epidemiareservin ylläpitämisen, jotta epidemiatapauksissa selviydytään lisääntyneestä aineksesta.
(73)
Tarvittava epidemiareservi voitaisiin näin ollen kattaa toiminnallisista syistä vapaalla kapasiteetilla, jota käsittelylaitosten normaalikäytössä jää. Kantelun tekijän mukaan se ei ole koskaan katsonut olevansa pakotettu toteuttamaan lisäinvestointeja riittävän epidemiareservin ylläpitämiseksi.
(74)
Kantelun tekijä toteaa vielä, että käsittelylaitoksen kapasiteettisuunnittelussa oli otettava huomioon naapuriosavaltioiden kapasiteetti. Mittavan tautiepidemian yhteydessä voidaan lyhytaikaisesti lisääntyneen kapasiteettitarpeen tyydyttämiseksi turvautua muiden osavaltioiden kapasiteettiin. Luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen kuljettamista ei ole lainsäädännössä kielletty. Asiaa koskevissa Saksan oikeussäännöissä (27) naapurialueiden kapasiteetin käyttöä pidetään epidemiatapauksissa päinvastoin luonnollisena mahdollisuutena kiertää käsittelykapasiteetin kapeikot.
5.3.2 Kustannukset on katettava säännöllisistä maksuista saatavilla tuloilla
(75)
Kantelun tekijän mukaan kaikki kapasiteettikustannukset rahoitetaan yleensä maksuista saatavilla tuloilla, joita luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisen tehtäväksi saanut yritys tavanomaisessa toiminnassaan saa. Koska toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset ovat kiinteä osa laitoksen kustannuksia, ne voidaan sisällyttää perittäviin maksuihin. Kantelun tekijä viittaa muun muassa BVerwG:n tuomioon (28), jossa tehdään selväksi, että asiallisesti perustellut kapasiteettireservikustannukset voitaisiin sisällyttää maksuihin.
(76)
Luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittely on 16 osavaltiosta kymmenessä annettu tehtäväksi pelkästään yrityksille, jotka ovat yksityisomistuksessa (Berliini, Brandenburg, Bremen, Hampuri, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein ja Thüringen) Joissakin näistä osavaltioista on alueita, joilla karjakanta on erityisen suuri, kuten Niedersachsenissa, Nordrhein-Westfalenissa ja Schleswig-Holsteinissa. Baijerissa ja Hessenissä ruhojen hävittämisestä huolehtivat osittain yritykset, jotka ovat yksityisomistuksessa.
(77)
Niissä osavaltioissa, joissa kantelun tekijä tai sen sidosyritykset ovat saaneet tehtäväkseen eläimistä saatavien sivutuotteiden hävittämisen, eli Mecklenburg-Vorpommernissa, Sachsen-Anhaltissa ja Thüringenissä viranomainen ja toimeksiannon saanut yritys ovat määrittäneet yhdessä vuotuisen enimmäiskapasiteetin, jota käsittelylaitoksen on ylläpidettävä. Tällaista kapasiteettia on pidetty riittävänä vastaamaan epidemiatapauksessa kasvavaan kysyntään. Kantelun tekijän tietojen mukaan joissakin Nordrhein-Westfalenin tarjouskilpailuissa epidemiareservin suuruus on ilmoitettu. Esimerkkinä mainitaan Steinfurtin piirikunnan tarjouskilpailu, jossa epidemiareservin suuruudeksi määritettiin 5 prosenttia edellisen vuoden karjakannasta. Käsittelymaksut on laskettu niin, että käsittelylaitoksen kiinteät kustannukset rahoitetaan kokonaan käsittelymaksuilla, joita tuottajilta ja teurastamoilta peritään.
(78)
Näin ollen muiden osavaltioiden käytäntö osoittaa, että käsittelylaitoksen kokonaiskustannukset - epidemiareservikustannukset mukaan lukien - voidaan rahoittaa kokonaisuudessaan maksuista saatavilla tuloilla eikä viranomaisilta tarvita lisäkorvausta.
5.3.3 Vuotuisen maksun tosiasiallinen käyttö
(79)
Kantelun tekijän mukaan ZT ei käytä vuotuista maksua tavanomaisen toimintansa tappioiden rahoittamiseen vaan myös niiden tappioiden rahoittamiseen, joita aiheutuu sellaisen ylikapasiteetin ylläpitämisestä, jota on myöhemmin käytetty toimeksiantoon kuulumattomiin tarkoituksiin.
5.3.3.1 Väitetyn epidemiareservin käyttö Pohjois- ja Keski-Hessenin kanssa tehdyn sopimuksen täyttämiseen
(80)
Kun verrataan Fraunhofer-selvityksessä (29) esitettyä vapaata kapasiteettia ja sitä vapaata kapasiteettia, jonka ZT ilmoittaa vuonna 2009 Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailussa, havaitaan ZT:n vapaan kapasiteetin vähentyneen selvästi ajan myötä. Fraunhofer-selvityksen mukaan vuonna 2005 vapaan kapasiteetin eli välttämättömäksi väitetyn epidemiareservin osuus oli noin 50 prosenttia kokonaiskapasiteetista, mutta se laski vuoteen 2009 mennessä vain 35 prosenttiin, kuten ZT:n Pohjois- ja Keski-Hesseniä koskevasta tarjouksesta käy ilmi.
(81)
Jos oletetaan, että ZT:lle oli annettu tehtäväksi ylläpitää epidemiareserviä ja että 50 prosenttia ZT:n keskimääräisestä kapasiteetista oli sopiva epidemiareservi (kuten Fraunhofer-selvityksessä todetaan), ZT ei olisi voinut osallistua Pohjois-Hesseniä koskevaan julkiseen tarjouskilpailuun eikä lisätä käsittelytehtäviään Baden-Württembergissä.
(82)
Koska ZT kuitenkin sai toimeksiannon Pohjois-Hessenin julkisessa tarjouskilpailussa ja otti lisää käsittelytehtäviä hoitaakseen, ZT on väistämättä käyttänyt osan välttämättömäksi väitettyä epidemiareserviä tavanomaiseen toimintaan. Näin on selvää, että vuotuisella maksulla rahoitettiin kustannuksia vapaasta kapasiteetista, jota ei tarvittu epidemiareserviksi.
5.3.3.2 Ei-välttämättömän vapaan kapasiteetin rahoittaminen
(83)
Kantelun tekijä vertaa ZT:n käytettävissä olevaa vapaata kapasiteettia Saksan muissa osavaltioissa käytettävissä olevaan vapaaseen kapasiteettiin ja tulee siihen tulokseen, että erisuuruiset karjakannat huomioon ottaen ZT:n vapaa kapasiteetti oli neljä tai viisi kertaa suurempi kuin muissa osavaltioissa epidemiareservinä käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti. Näin ollen vuotuisella maksulla rahoitettiin vapaata kapasiteettia, joka muiden osavaltioiden käytäntöön verrattuna oli selvästi suurempi kuin välttämätön epidemiareservi. Tätä ylimääräistä kapasiteettia oli myöhemmin käytettävissä toimeksiantoon kuulumattomiin tarkoituksiin, kuten Pohjois- ja Keski-Hesseniä koskevaan tarjouskilpailuun osallistumiseen.
5.4 Altmark-kriteeri 4
(84)
Kantelun tekijän mukaan ZT ei saanut toimeksiantoa julkisessa tarjouskilpailussa, kun taas useimmissa muissa osavaltioissa suorituskykyisin tarjoaja valitaan julkisessa tarjouskilpailumenettelyssä. Ei myöskään tehty mitään kustannusarviota, jossa ZT:n kustannuksia olisi verrattu hyvin johdetun keskivertoyrityksen kustannuksiin.
(85)
Kantelun tekijän mielestä ei olisi ollut mitään oikeudellisia esteitä järjestää Rheinland-Pfalzissa julkista tarjouskilpailua.
5.5 Kilpailun vääristyminen toimeksiantoon kuulumattomilla markkinoilla
5.5.1 ZT:n tarjous Pohjois- ja Keski-Hessenin julkisessa tarjouskilpailussa ei kata kustannuksia
(86)
Kantelun tekijän mukaan Pohjois-Hesseniä koskevan julkisen tarjouskilpailun kulku havainnollistaa vuotuisen maksun kilpailua vääristävää vaikutusta.
(87)
Ennen tarjouskilpailua luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä huolehti Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH, jäljempänä ’TBA Schäfer’, joka on kantelun tekijän sidosyritys. TBA Schäferin ei ollut mahdollista voittaa ZT:tä vuoden 2009 tarjouskilpailussa. TBA Schäferin täytyi tehdä tarjouksensa kokonaiskustannusten perusteella, mutta ZT:n oli mahdollista tarjota hintoja, jotka alittivat kustannukset, sillä osa sen kapasiteettikustannuksista rahoitettiin vuotuisilla maksuilla.
(88)
Lisätodiste siitä, että ZT:n tarjous Pohjois-Hesseniä koskevassa tarjouskilpailussa ei kattanut kustannuksia, saadaan vertaamalla tarjousta maksuihin, joita ZT perii omalla toiminta-alueellaan. Omalla toiminta-alueellaan ZT:n perimä maksu on 328 euroa tonnilta, ja Pohjois-Hesseniä koskevassa tarjouksessa se oli vain 208 euroa tonnilta. Koska keräämiskustannuksissa ei alueiden välillä ollut merkittäviä eroja, vaikuttaa käsittämättömältä, että ZT voi tarjota täsmälleen samaa palvelua Pohjois-Hessenissä hintaan, joka on noin kolmanneksen alhaisempi kuin sen omalla toiminta-alueella perimä hinta.
(89)
Koska TBA Schäferin kustannuspohja oli aikaisempien tarjouskilpailujen vuoksi tiedossa, ZT:n oli helppo asettaa tarjouksensa 208 euroon tonnilta eli vain 4 euroa edullisemmaksi kuin TBA Schäferin tarjous, joka oli 212 euroa tonnilta, ja näin voittaa tarjouskilpailu.
5.5.2 Luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittämisestä perittävät maksut eivät kata kustannuksia
(90)
Kantelun tekijän mukaan ZT:n Rheinland-Pfalzissa noudattama kiinteä hinnoittelu vähentää teurastamoyritysten halukkuutta erottaa luokkaan 3 kuuluva aines luokkiin 1 ja 2 kuuluvasta aineksesta. Tämän vuoksi huomattava määrä luokkaan 3 kuuluvaa ainesta, joka muuten voitaisiin jatkojalostaa lemmikkieläinten ruoaksi, hävitetään yhdessä huonompilaatuisen, luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen kanssa (30).
(91)
Lisäksi luokkaan 3 kuuluva aines, joka poistuu markkinoilta ZT:n hinnoittelupolitiikan vuoksi, on määrältään suurempi kuin komissio alustavassa markkina-arviossaan otaksui. Menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen 33 kohdassa todetaan, että luokkaan 3 kuuluva aines erotetaan Rheinland-Pfalzissa 72 prosentissa teurastuksista. Tieto perustuu kuitenkin pelkästään teurastusten määrään. Jos otettaisiin huomioon, että nautojen teurastuksessa syntyy huomattavasti suurempi määrä luokkaan 3 kuuluvaa ainesta kuin sikojen teurastuksessa, tuloksena olisi, että vain 45 prosenttia luokkaan 3 kuuluvasta aineksesta erotetaan. Näin ollen ZT:n hinnoittelu vääristää markkinoita vielä selvästi enemmän kuin on oletettu.
6. ZT:N HUOMAUTUKSET
(92)
ZT:n huomautukset vastaavat olennaisilta osin Saksan huomautuksia, jotka esitetään seuraavassa luvussa. Tarpeettoman toiston välttämiseksi ZT:n huomautuksia ei näin ollen esitetä erikseen.
7. SAKSAN HUOMAUTUKSET
(93)
Saksa kiistää, että ZT:n yhdistysjärjestyksen mukaisesti peritty vuotuinen maksu olisi sääntöjenvastaista tukea, sillä Saksan mukaan Altmark-tuomion kriteerit täyttyvät. Lisäksi Saksa toteaa, että tuki on sisämarkkinoille soveltuvaa, koska vuotuinen maksu ei ylitä epidemiareservin ylläpitämisestä ja hylättyjen saastuneiden toimipaikkojen kunnostamisesta aiheutuvia kustannuksia.
7.1 Altmark-kriteeri 1
(94)
Saksa toteaa ensinnäkin, että epidemiareservin ylläpitäminen on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Saksa perustelee tätä sillä, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen on kunnan pakollinen tehtävä.
(95)
Paikalliset viranomaiset ovat antaneet ZT:lle oikeustoimikelpoisena julkisoikeudellisena yhteisönä tämän tehtävän. Yleinen taloudellinen tarkoitus on se, että hävittämällä luokkiin 1 ja 2 kuuluva aines suojellaan ihmisten terveyttä. Tämä koskee ennen kaikkea epidemiatapauksia.
(96)
Tässä yhteydessä on Saksan mukaan huomattava, että ei voida lukea ZT:lle haitaksi sitä, että rahoitus olisi ollut mahdollista myös TSE-suuntaviivojen ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen mukaisesti. Niissä säännellään ainoastaan tosiasiallisesta ruhojen (kuolleiden eläinten) hävittämisestä aiheutuvien kustannusten rahoittamista mutta ei epidemiareservin ylläpitämisestä aiheutuvien kustannusten rahoittamista. Näin ollen vuotuinen maksu ei myöskään kasaannu hyväksyttyjen TSE-tukien kanssa.
(97)
Kuolleiden eläinten hävittämisen yhteydessä tuottajat voidaan määrittää aiheuttajiksi, mutta epidemiareservikustannusten tapauksessa aiheuttajan määrittäminen ei ole ongelmatonta.
7.2 Altmark-kriteeri 2
(98)
Eläimistä saatavien sivutuotteiden hävittäminen on ollut vuodesta 1979 ZT:n tehtävänä TierNebGAG RP:n nojalla.
(99)
Tarvittavan epidemiareservin suuruus ja nettokustannusten laskennassa käytettävät muuttujat esitettiin 1 päivänä helmikuuta 2010 muutetussa Verbandsordnungissa. Ne perustuivat Fraunhofer-selvitykseen.
(100)
Saksa korostaa, että ZT:n jäseniltään perimät vuotuiset maksut oli määritetty objektiivisesti ja läpinäkyvästi myös ennen vuonna 2010 tapahtunutta yhdistysjärjestyksen muuttamista. ZT:n edustajainkokous päättää kunkin vuoden taloussuunnitelmasta julkisessa menettelyssä, valvontaviranomaiset hyväksyvät sen ja se julkaistaan Rheinland-Pfalzin, Hessenin ja Saarlandin virallisissa lehdissä.
7.3 Altmark-kriteeri 3
(101)
Saksan mielestä ylläpidetty epidemiareservi on epidemiatapauksissa välttämätön ihmisten terveyden suojelemiseksi.
7.3.1 Epidemiareservin suuruutta koskeva selvitys
(102)
Saksan mukaan epidemiareservien suuruus määritettiin 2 päivänä helmikuuta 2010 muutetussa yhdistysjärjestyksessä Fraunhofer-selvityksen perusteella. Saksa on menettelyn aloittamisen jälkeen toimittanut myös toisen selvityksen (31), jonka on laatinut Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten, jäljempänä ’ISPA-RP-selvitys’.
(103)
Fraunhofer-selvityksessä arvioitiin odotettavissa oleva aineksen määrä erilaisissa skenaarioissa ottaen huomioon skenaarioiden todennäköisyyden. ISPA-RP-selvityksessä noudatetaan metodologisesti yksityiskohtaista lähestymistapaa erilaisten epidemiaskenaarioiden mallintamiseksi suu- ja sorkkataudin tai klassisen sikaruton puhkeamistapauksessa.
(104)
Kummassakin selvityksessä tultiin siihen tulokseen, että ZT:n käytettävissä oleva kokonaiskapasiteetti riittää toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen tavanomaisen keskimäärin 1 700 tonnin viikoittaisen määrän käsittelemisen lisäksi myös lyhytaikaisten ja pidempiaikaisten epidemiatapausten yhteydessä syntyvien määrien käsittelyyn.
7.3.1.1 Lyhytaikaiset epidemiat
(105)
ISPA-RP-selvityksestä käy ilmi, että lyhytaikaisen epidemian yhteydessä käsiteltäväksi tuleva ylimääräinen aines voitaisiin käsitellä ongelmitta tavanomaisen määrän lisäksi käytettävissä olevan viikoittaisen enimmillään 1 523 tonnin suuruisen vapaan kapasiteetin puitteissa kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa tarvitsematta turvautua ylimääräisiin viikonloppuvuoroihin, jos oletetaan, että ylimääräistä ainesta on enimmillään 200 tonnia päivässä 2-5 päivän ajan.
(106)
Myös epidemioissa, jotka koskevat suurehkoa osaa toiminta-alueesta, voitaisiin kahdeksan viikon ajan käsitellä 1 300-1 800 tonnia ylimääräistä ainesta viikossa, jos turvauduttaisiin myös viikonloppuvuoroihin, jolloin vapaata kapasiteettia olisi lyhytaikaisesti käytettävissä enimmillään 2 819 tonnia viikossa (ks. myös 9.3.1 jaksossa taulukko 3).
7.3.1.2 Pitkäaikaiset epidemiat
(107)
Tässä yhteydessä lähtökohtana on skenaario, jossa puhkeaa toiminta-alueen laajuinen suu- ja sorkkatautiepidemia, jossa eläinten hävittämisaste on 10 prosenttia, kuten Isossa-Britanniassa vuonna 2001. Tällöin oletetaan käsiteltävän keskimäärin 1 300 tonnia viikossa 18 viikon ajan. ISPA-RP-selvitys osoittaa, että ZT:n laitoksissa voitaisiin tavanomaisen määrän lisäksi käsitellä pidemmän aikaa myös tämä määrä kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa (ks. myös 9.3.1 jaksossa taulukko 3).
7.3.1.3 Esitettyjen selvitysten päätelmät
(108)
Saksan mielestä esitetyt selvitykset osoittavat, että käytettävissä oleva kokonaiskapasiteetti riittää tavanomaisten määrien lisäksi lyhytaikaisista ja myös pidempiaikaisista epidemioista seuraavan ylimääräisen aineksen käsittelyyn. Useimmissa skenaarioissa ei tällöin edes jouduttaisi turvautumaan lisävuoroihin, joita on käytettävissä täydellä teholla toimittaessa viikonloppuisin 6-12 viikon ajan.
(109)
Selvitysten tulos on, että ZT:n kokonaiskapasiteetti riittää tavanomaisten määrien ja pidempikestoisten epidemioiden vuoksi käsiteltäväksi tulevan aineksen käsittelyyn kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Näin ollen tällä hetkellä käytettävissä oleva kokonaiskapasiteetti ei ole ylimitoitettu vaan tarkoituksenmukainen.
7.3.2 Epidemiareservistä aiheutuvat kustannukset
(110)
Saksan esittämät laskelmat epidemiareservin kustannuksista perustuvat Fraunhofer-selvitykseen. Kapasiteettikustannukset on jaettu normaalikäyttöön ja epidemiareserviin viitenä päivänä viikossa kolmessa vuorossa käytettävissä olevan kokonaiskapasiteetin keskimääräisen käytön perusteella. ZT käyttää normaalikäytössä kokonaiskapasiteetistaan, joka on käytettävissä kolmessa vuorossa viitenä päivänä viikossa, keskimäärin noin 50 prosenttia.
(111)
Tämän käyttöasteen perusteella sekä normaalikäytön että epidemiareservin kapasiteettikustannukset ovat keräämisen ja käsittelyn osalta noin 50 prosenttia (32). Epidemiareservin ylläpitämisestä aiheutuu näin ollen seuraavat kustannukset:
Taulukko 2
Saksan esittämät epidemiareservikustannukset vuosina 2000-2009
(euroa)
Epidemiareservikustannukset
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Keskiarvo
2 784 282
(112)
On huomattava, että vuosina 2000 ja 2001 epidemiareserviin kohdennettiin vain noin 45 prosenttia kapasiteettikustannuksista ja että vuonna 2009 epidemiareservi pieneni noin viidenneksellä Pohjois- ja Keski-Hesseniltä saadun toimeksiannon seurauksena. Vuosilta 1998 ja 1999 ei ole laskelmaa epidemiareservin kustannuksista.
7.3.3 Epidemiareservikustannusten rahoittaminen vuotuisilla maksuilla
(113)
Vuotta 2009 lukuun ottamatta ZT:n jäsenien sille suorittamat vuotuiset maksut olivat esitettyinä vuosina alhaisemmat kuin taulukossa 2 esitetyt epidemiareservikustannukset. Vuonna 2009 lopullinen vuotuinen maksu oli kustannusten suuruinen.
(114)
Saksan mukaan epidemiareservin ylläpitämiskustannuksia ei laskettu mukaan käytöstä perittävään maksuun, koska se ei ollut lainsäädännön mukaan mahdollista. Rheinland-Pfalzin kunnallisia maksuja koskevan lain, jäljempänä ’KAG RP’, 7 §:n nojalla aluehallintoviranomaiset voivat periä maksuja julkisten laitosten käytöstä kustannusten kattamiseksi, kunhan laitoksen tarjoama palvelu ja siitä perittävä maksu eivät ole ilmeisessä epäsuhteessa. KAG RP:n 8 §:n mukaan kustannukset, joihin käyttömaksut perustuvat, on määritettävä kustannuslaskentaa koskevien liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Saksan mukaan kuitenkin ainoastaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä peritään maksua, ei epidemiareservin ylläpitämisestä. Viimeksi mainittu ei ole vastasuoritus yksittäiselle maksuvelvolliselle, vaan sitä ylläpidetään yhteisön hyväksi tulevien vaarojen varalta.
7.3.4 Rahoitus muissa Saksan osavaltioissa
(115)
Saksa on komission pyynnöstä tehnyt liittovaltion laajuisen kyselyn epidemiareservin määrittämis- ja rahoituskäytännöistä.
(116)
Epidemiareservi muodostuu kaikissa Saksan osavaltioissa ZT:n toiminta-aluetta lukuun ottamatta toiminnallisista syistä vapaasta kapasiteetista, jota on arkisin ja viikonloppuina käytettävissä. Böckenhoffin selvityksen perusteella kapasiteettiin ei yleensä ole tehty epidemioiden torjuntaa varten lisäinvestointeja. Arkipäivien kolmannen vuoron ja viikonloppuvuorojen käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti on epidemiareserviksi riittävä. Sittemmin on otettu käyttöön vaihtoehtoisia laskentamenetelmiä, jotka perustuvat selvityksiin, kuten Niedersachsenin ISPA-selvitys, jäljempänä ’ISPA-NS-selvitys’ (33), tai sidosryhmien suostumukseen. Böckenhoffin selvityksen perusnäkemys kuitenkin pitää eli lisäinvestointeja vapaaseen kapasiteettiin ei tarvita.
(117)
Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset rahoitetaan erilaisilla maksuilla (yrityksen oikeudellisesta muodosta riippuen). Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset jaetaan kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittämiseen erilaisiin säännöksiin perustuvien mallien mukaan.
(118)
TSE-suuntaviivojen ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen mukaisesti tuottajille kuolleiden eläinten hävittämisen yhteydessä annettu tuki on useimmissa Saksan osavaltioissa 67-75 prosenttia kuolleiden eläinten hävittämismaksuista:
a)
Baden-Württemberg ja Nordrhein-Westfalen: Eläinten omistajat maksavat 25 prosenttia käsittelykustannuksista. Julkinen valta (piirikunnat ja osavaltiot) maksaa 100 prosenttia keräämiskustannuksista sekä loput 75 prosenttia käsittelykustannuksista.
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen ja Brandenburg: Eläinten omistajat maksavat 25 tai 33 prosenttia keräämis- ja käsittelykustannuksista. Julkinen valta maksaa jäljelle jäävän osan keräämis- ja käsittelykustannuksista (75 tai 67 prosenttia).
c)
Baijeri, Rheinland-Pfalz ja Saarland: Piirikunnat, eläintautirahasto ja osavaltio maksavat kukin kolmanneksen keräämiskustannuksista. Käsittelykustannusten rahoitus jakaantuu niin, että julkinen valta maksaa 66 prosenttia, eläinten omistajat 25 prosenttia ja eläintautirahasto 8 prosenttia.
d)
Sachsenissa eläinten omistajat maksavat 25 prosenttia, eläintautirahasto 8 prosenttia ja julkinen valta 66 prosenttia keräämis- ja käsittelykustannuksista.
e)
Niedersachsenissa eläintautirahasto maksaa 60 prosenttia ja julkinen valta 40 prosenttia keräämis- ja käsittelykustannuksista. Eläintautirahasto veloittaa 25 prosenttia käsittelykustannuksista eläinten omistajilta.
f)
Schleswig-Holsteinissa eläintautirahaston osuus keräämis- ja käsittelykustannuksista on 100 prosenttia.
g)
Mecklenburg-Vorpommernissa eläinten omistajien osuus keräämis- ja käsittelykustannuksista on 100 prosenttia.
(119)
Saksan mukaan tämä katsaus osoittaa, että sillä ei ole suurta merkitystä, sisällytetäänkö epidemiareservikustannukset perittäviin maksuihin vai rahoitetaanko ne vuotuisella maksulla niin kuin Rheinland-Pfalzissa. Ratkaisevaa on, kuka kustannuksista tosiasiallisesti vastaa. Lopputulos on, että julkinen valta rahoittaa suuren osan epidemiareservikustannuksista TSE-suuntaviivojen tai vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen mukaisella tuella.
7.4 Altmark-kriteeri 4
(120)
Saksa katsoo, että unionin oikeus ei velvoita avaamaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämismarkkinoita tarjouskilpailuilla. Yhteisöjen tuomioistuin on sen mukaan vahvistanut asian (34).
7.5 Ei kilpailun vääristymistä toimeksiantoon kuulumattomilla markkinoilla
(121)
Saksa katsoo, että kilpailu ei vääristy markkinoilla.
7.5.1 ZT hävittää vapaan aineksen ilman ristiintukemista
(122)
Saksa katsoo, että luokkaan 3 kuuluvan aineksen tapauksessa ZT:n perimä vuotuinen maksu ei ole johtanut kilpailun vääristymiseen, koska ristiintukemista ei ole:
a)
ZT:n tilinpäätöksistä käy selvästi ilmi, että ZT on vuosien ajan saanut luokkaan 3 kuuluvan aineksen erillisestä käsittelystä huomattavat tuotot, mikä sulkee pois ristiintukemisen.
b)
Jos luokkaan 3 kuuluva aines toimitettaisiin yhdessä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen kanssa, seokset olisi jo laskettu mukaan (painon mukaan) perittäviin maksuihin. Tämä tarkoittaa, että etukäteen laskettu kyseisen luokan seka-aineksen määrä olisi maksuja koskevassa päätöksessä otettu huomioon maksun suuruudessa.
(123)
Kantelun tekijän väitteellä, että ZT:n hinnoittelun vuoksi ainoastaan 45 prosenttia luokkaan kuuluvasta aineksesta erotetaan, ei ole pohjaa. ZT ei ole milloinkaan käsitellyt niin suurta määrää luokkaan 3 kuuluvaa ainesta, minkä asiaa koskevat tilastot vahvistavat. Komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämä 72 prosentin erotteluosuus vuonna 2009 voidaan vahvistaa.
(124)
Lisäksi todetaan, että 85 prosenttia toiminta-alueen teurastuksista suoritetaan kuudessa laitoksessa, jotka erottelevat aineksen niin pitkälle kuin mahdollista. Kantelun tekijä toimii näissä laitoksissa ja vastaanottaa niiltä luokkaan 3 kuuluvaa erotettua ainesta. Kantelun tekijällä on siis pääsy luokkaan 3 kuuluvan aineksen markkinoille, ja sillä onkin hallussaan erittäin suuri osuus näistä markkinoista.
7.5.2 Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailu
(125)
Se seikka, että ZT perii Pohjois- ja Keski-Hessenissä eri maksun kuin omalla toiminta-alueellaan, ei todista kilpailun vääristyneen. Rahoituserot selittyvät erilaisilla laskentaa koskevilla lainsäädännön vaatimuksilla. Luokkiin 1 ja 2 kuuluvista eläimistä peräisin olevien sivutuotteiden hävittäminen on Saksassa TierNebG:n 3 §:n 1 momentin mukaan periaatteessa osavaltion oikeuden nojalla toimivaltaisen aluehallintoviranomaisen tehtävä. Näin ollen osavaltioiden ja kuntien tasolla voi olla erilaisia säännöksiä rahoittamisesta.
(126)
Jos hävittämisvelvollinen ei itse suorita eläimistä peräisin olevien sivutuotteiden hävittämistä, vaan siirtää tehtävän kolmannelle - kuten Pohjois- ja Keski-Hessenissä - laskentasäännökset eivät määräydy kunnallisia maksuja koskevan lain perusteella vaan julkisten hankintojen markkinoilla sovellettavien hinnanmääräytymisperiaatteiden (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten), jäljempänä ’LSP’ (35), nojalla.
(127)
KAG RP:n ja LSP:n välillä on huomattavia eroja, jotka liittyvät erityisesti perittäviin maksuihin mahdollisesti sisällytettäviin korkokustannuksiin. Näillä on merkitystä ZT:n kannalta, koska se on rahoittanut investointinsa huomattavassa määrin luotoilla ja maksaa vuosittain huomattavan määrän korkoja.
(128)
KAG RP:n 8 §:n mukaan ZT voi sisällyttää maksulaskelmaansa tosiasiallisesti syntyneet korkokustannukset, mutta LSP:n mukaan Pohjois- ja Keski-Hessenissä maksuihin on mahdollista sisällyttää ainoastaan laskennalliset korot suhteutettuna toiminnan kannalta välttämättömän omaisuuden keskimääräiseen arvoon. Kaikkien aiheutuneiden korkomaksujen laskeminen mukaan ei näin ollen ollut mahdollista.
(129)
Myös se kantelun tekijän väite, että TBA Schäfer hävisi Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjousmenettelyn vuotuisen maksun muodossa tapahtuneen ristiintukemisen vuoksi, on vailla pohjaa. TBA Schäferin tarjous oli sen vuoksi korkeampi, että se oli arvioinut tuotetulot vähäisemmiksi ja että sen hallintokustannukset ja konsernimaksut olivat suuremmat. ZT sitä vastoin oli arvioinut tuotetulot oikean suuruisiksi, ja koska se ei ollut osa konsernia, sen ei myöskään tarvinnut maksaa konsernimaksuja.
7.6 Hylättyjen saastuneiden toimipaikkojen kunnostus
(130)
Saksan mukaan osa ZT:n perimästä vuotuisesta maksusta käytetään kahden hylätyn saastuneen toimipaikan, Sprendlingen-Gensingenin ja Sohrschiedin, kunnostamisen rahoittamiseen.
(131)
Maaperä ja pohjavesi oli kummassakin paikassa saastunut aikaisempien omistajien tai toiminnanharjoittajien käyttämän hiilivedyn vuoksi. Molemmat tontit siirtyivät ZT omistukseen vuonna 1979, kun se perustettiin.
(132)
ZT on velvoitettu Koblenzin aluehallituksen 21 päivänä huhtikuuta 1997 ja 31 päivänä maaliskuuta 1998 tekemillä päätöksillä poistamaan vierasaineet. Sprendlingen-Gensingenin toimipaikan kunnostusvelvollisuuteen on lisätty vaatimuksia 13 päivänä heinäkuuta 2001 tehdyllä päätöksellä. Kummankin toimipaikan yhteenlasketut kunnostuskustannukset vuodesta 1998 vuoteen 2010 olivat 2 413 049 euroa.
7.6.1 Sprendlingen-Gensingenin toimipaikka
(133)
Saksa myöntää, että ZT:n on 31 päivänä maaliskuuta 1998 tehdyn kunnostuspäätöksen mukaan vastattava Sprendlingen-Gensingenin toimipaikan kunnostamiskustannuksista. Valtiontukioikeudellisesti ei olisi kuitenkaan perusteltua, että ZT:n täytyisi vastata kunnostuskustannuksista kokonaan itse, koska rajoittamaton vastuu johtaisi uudemman saksalaisen oikeuskäytännön perusteella eriarvoiseen kohteluun suhteessa yksityisiin yrityksiin.
(134)
Saksan perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemän päätöksen (36) mukaan yksityinen yritys on kansallisen oikeuden mukaisesti vastuussa vain kohtuullisessa määrin. Perustuslakituomioistuimen mukaan kohtuullisuuden raja voi tulla vastaan, jos vastuu on suurempi kuin tontin arvo. Tämän rajan ylityttyä vastuuta ei voida enää pitää Saksan perustuslain 14 §:n 2 momentin 2 alamomentissa taattua omaisuudensuojaa koskevana oikeasuhteisena aineellisena ja rajoittavana säännöksenä. Koska ZT ei voi julkisoikeudellisena oikeushenkilönä vedota perustuslaissa määrättyihin yksityishenkilön oikeuksiin, tätä vastuun rajoitusta ei voida soveltaa ZT:hen.
(135)
Saksan mukaan Sprendlingen-Gensingenin toimipaikan markkina-arvo on negatiivinen, sillä 31 päivänä joulukuuta 2009 laadittu tase perustuu 128 500 euron arvioituun kirjanpitoarvoon, jonka tällä välin yhteensä 1 542 316 euroon nousseet kunnostuskustannukset ylittävät. Näin ollen edellä kuvattu vastuuraja ylittyy.
(136)
Vastuurajan ylittävien kunnostuskustannusten rahoittamista vuotuisella maksulla olisi ympäristötukisuuntaviivojen 132 kohdan mukaisesti pidettävä sisämarkkinoille soveltuvana tukena, koska yksityisten on vastattava kunnostuskustannuksista ainoastaan tontin markkina-arvoon asti.
7.6.2 Sohrschiedin toimipaikka
(137)
Vaikka ZT on 21 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyllä kunnostuspäätöksellä tehty aiheuttajana vastuulliseksi, Saksa epäilee, olisiko ZT Saksan oikeuden mukaan tosiasiallisesti ollut velvollinen vastaamaan kunnostuskustannuksista, jotka johtuvat aikaisempien omistajien tai toiminnanharjoittajien aiheuttamista vahingoista. Koska tapahtumat ovat yli 30 vuoden takaisia, vastuukysymystä ei voida enää ratkaista yksiselitteisesti.
(138)
Saksa katsoo, että vuotuinen maksu on ympäristötukisuuntaviivojen mukaisesti sisämarkkinoille soveltuva tuki siinä määrin kuin sillä korvataan Sohrschiedin toimipaikan kunnostuskustannuksia, koska ZT ei ollut velvollinen kunnostamaan aluetta.
(139)
Lisäksi Saksa toteaa, että myös Sohrschiedin toimipaikan markkina-arvo on negatiivinen ja että näin ollen edellä kuvattu vastuuraja ylittyy myös tässä tapauksessa.
8. SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETUN VALTIONTUEN OLEMASSAOLON YLEISTEN EDELLYTYSTEN ARVIOINTI (OTTAMATTA HUOMIOON ALTMARK-KRITEEREJÄ)
(140)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
8.1 Vuotuisen maksun rahoittaminen valtion varoista
(141)
Saksa ei kiistä, etteikö ZT:n jäsenten suorittamissa vuotuisissa maksuissa olisi kyse valtion varoista. ZT:n jäsenet ovat Rheinland-Pfalzin, Saarlandin ja Hessenin piirikuntia ja piirikuntiin kuulumattomia kaupunkeja. Koska ZT on vuodesta 1979 perinyt hallintotoimena jäseniltään vuotuisen maksun, toimenpiteessä on kyse valtion varojen suorasta siirrosta. Koska kyseessä on hallintotoimi, vuotuiset maksut katsotaan valtion toimenpiteiksi.
8.2 ZT:lle koituva taloudellinen etu
(142)
Tuensaajan on ensinnäkin oltava yritys. Yrityksen käsitteellä tarkoitetaan jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta yksikön oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Tämä koskee sekä yksityisiä että julkisia yrityksiä (37). Kaikki toiminta, jossa tarjotaan - yleensä vastikkeellisesti - tuotteita ja palveluita tietyillä markkinoilla, on taloudellista toimintaa (38). Koska ZT tarjoaa vastikkeellisesti tiettyjen eläimistä peräisin olevien sivutuotteiden hävittämispalveluja, se on yritys.
(143)
Vuotuisista maksuista koituu periaatteessa ZT:lle taloudellista etua, koska ne vähentävät sen juoksevia menoja eikä siltä edellytetä asianmukaista vastasuoritusta. Saksa tosin väittää, että vuotuisilla maksuilla on ainoastaan korvattu kustannuksia, joita ZT:lle aiheutuu velvollisuudesta ylläpitää epidemiareserviä, eikä sille näin ollen ole koitunut taloudellista etua.
(144)
Tuomioistuin on Altmark-tuomiossa todennut, että korvaus julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä ei ole valtiontukea eli siitä ei koidu tuensaajalle etua, kunhan tietyt kriteerit täyttyvät (39).
(145)
Koska Altmark-tuomio on käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkittävä, Saksan näkemystä, että Altmark-kriteerit täyttyvät, arvioidaan erikseen perusteellisesti 9 luvussa.
8.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(146)
Koska luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämismarkkinoita ei ole ZT:n toiminta-alueella avattu kilpailulle, Saksan mukaan sekä kilpailun vääristyminen että vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voidaan sulkea pois.
(147)
Komissio toteaa ensinnäkin, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisessä on alueellisia monopoleja. Suurin osa toimivaltaisista aluehallintoviranomaisista kuitenkin myöntää tällaisen monopoliaseman tarjouskilpailussa. Markkinoilla on siis kilpailua. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailu on tästä todiste.
(148)
Komissio katsoo valtiontuesta C 58/06 (ex NN 98/05), jonka Saksa on myöntänyt Verkehrsverbund Rhein Ruhr -yhdistykseen kuuluville yrityksille Bahnen der Stadt Monheim (BSM) ja Rheinische Bahngesellschaft (RBM) 23 päivänä helmikuuta 2011 tekemänsä päätöksen (40) mukaisesti, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen markkinat ovat avoimet kilpailulle. Unionin oikeudessa ja kansallisessa oikeudessa annetaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä vastaaville aluehallintoviranomaisille mahdollisuus valita, etsivätkö ne markkinoilta tarjouskilpailulla tarjoajan, jolle ne antavat tehtävän, vai huolehtivatko ne hävittämisestä itse (41). Riippumatta Saksan väitteestä, että ZT täyttää sidosyksikköhankinnan kriteerit (42), vuotuiset maksut vahvistavat ZT:n taloudellista asemaa suhteessa muihin mahdollisiin tarjoajiin. Koska tarjouskilpailuihin voi osallistua tarjoajia kaikista jäsenvaltioista, vuotuinen maksu todennäköisesti myös vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(149)
Vuotuisista maksuista koituvat taloudelliset edut voivat myös vahvistaa ZT:n asemaa markkinoilla, joilla se kilpailee suoraan muiden tarjoajien kanssa (luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittäminen, tarjouskilpailu luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä Pohjois- ja Keski-Hessenissä).
8.4 Alustava päätelmä tuen olemassaolosta
(150)
Vuotuiset maksut täyttävät SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolon edellytykset. Seuraavassa luvussa käsitellään seikkaperäisesti Saksan väitettä, että Altmark-tuomion neljä edellytystä täyttyisivät.
9. ALTMARK-KRITEERIEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDAN PUITTEISSA
9.1 Altmark-kriteeri 1
(151)
Ensimmäisen Altmark-kriteerin mukaan edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi.
(152)
Ensin on huomattava, että ajanjaksot 1979-2008 ja 2009-2011 on arvioitava erikseen.
(153)
Ennen kuin yhdistysjärjestystä 2 päivänä helmikuuta 2010 muutettiin takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2009, ZT:lle oli vain yleisesti annettu tehtäväksi luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen. Vanhassa yhdistysjärjestyksessä ei ollut minkäänlaista velvollisuutta ylläpitää epidemiareserviä. Näin ollen ZT:llä ei ollut ensimmäisessä Altmark-kriteerissä tarkoitettua selvästi määriteltyä velvollisuutta ylläpitää epidemiareserviä.
(154)
Muutetussa yhdistysjärjestyksessä ZT velvoitetaan luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisen lisäksi nimenomaisesti ylläpitämään epidemiareserviä.
(155)
Komissio osoittaa seuraavassa, että ZT:n velvollisuus huolehtia luokkaan 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä ja sen velvollisuus ylläpitää epidemiareserviä eivät oikeuta pitämään vuotuisia maksuja ensimmäisessä Altmark-kriteerissä tarkoitettuina valtion maksamina korvauksina.
9.1.1 Velvollisuus huolehtia luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä
9.1.1.1 Ei yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu
(156)
BVerwG katsoo, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen asetuksen (EY) N:o 1069/2009 ja TierNebG:n 3 §:n 1 momentin nojalla on julkisen palvelun velvoite eli siis yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. BVerwG korostaa erityisesti sitä, että aineksen hävittäminen on Saksan oikeuden mukaan pakollinen julkinen tehtävä, ja lähtee siitä, että ZT toimii siltä osin viranomaisena. BVerwG katsoo, että julkisen palvelun velvoitteeseen kuuluu myös epidemiareservin ylläpitäminen (43).
(157)
Saksa yhtyy tähän näkemykseen ja katsoo lisäksi, että sekä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen että epidemiareservin ylläpitäminen palvelevat ihmisten terveyden suojelua.
(158)
Koska luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen on BVerwG:n ja Saksan mielestä julkisen palvelun velvoite, ne katsovat, että on perusteltua pitää vuotuisia maksuja valtion suorittamina korvauksina kustannuksista, joita ZT:lle aiheutuu tästä velvoitteesta.
(159)
Kuten myös julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevien Euroopan unionin puitteiden, jäljempänä ’julkisen palvelun korvauspuitteet’ (44), 13 kohdassa selostetaan, jäsenvaltioilla on tuomioistuimen asiaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella runsaasti liikkumavaraa sen suhteen, minkälaisia suoritteita voidaan pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina, ellei ole kyse sektoreista, joille on osoitettu erityisesti niitä koskevia unionin säännöksiä.
(160)
Tuomioistuin on korostanut oikeuskäytännössään sitä, että yleinen taloudellinen tarkoitus on kyseessä vain silloin, kun tarkoitus on jollakin tavoin erityinen suhteessa talouselämän muiden toimenpiteiden tarkoituksiin (45).
(161)
Tuomioistuin on käsittelyt asiassa GEMO kysymystä, pitääkö tuottajien ja teurastamojen vastata kaikista kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittämiskustannuksista vai saako valtio vastata osasta niitä sillä perusteella, että kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Tuomioistuin totesi tuomiossaan, että tuottajien ja teurastamojen on vastattava kaikista kustannuksista (46).
(162)
Tuomioistuin totesi, että kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden hävittämiseen perustuvan taloudellisen kustannuksen on katsottava olevan tuottajien ja teurastamoiden taloudelliseen toimintaan olennaisesti kuuluva osa. Näiden yritysten harjoittaman toiminnan seurauksena syntyy käyttökelvottomia ja varsinkin ympäristölle haitallisia tuotteita ja jäännöksiä, joiden hävittäminen kuuluu niiden tuotannosta vastuussa oleville tahoille.
(163)
Tästä syystä viranomaisten toimenpiteet, joiden tarkoituksena on vapauttaa tuottajat ja teurastamot tästä taloudellisesta kustannuksesta, on taloudellinen etu, joka saattaa vääristää kilpailua. Vaikka valtiolla olisi terveyspoliittinen tavoite, kun se ottaa vastatakseen hävittämiskustannuksista, tuottajat ja teurastamot saavat joka tapauksessa taloudellista etua, sillä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella (47).
(164)
Myös TSE-testien, kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden vuoksi myönnettäviä valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen (2002/C 324/02) (voimassa vuoteen 2006) 27 ja 37 kohdassa ja vuosiksi 2007-2013 annettujen maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevien suuntaviivojen (2006/C 319/01) V.B.4 jaksossa vahvistetaan, että eläimistä peräisin olevien sivutuotteiden omistajan tai valmistajan on huolehdittava asianmukaisesta hävittämisestä ja aiheuttamisperiaatteen mukaisesti vastattava kustannuksista. Näiden asiakirjojen mukaan poikkeukset tästä säännöstä ovat valtiontukea, joka voidaan hyväksyä ainoastaan erityistilanteissa (erityisesti kuolleiden eläinten osalta).
(165)
Aiheuttamisperiaatteen pätevyys vahvistetaan myös Rheinland-Pfalzin osavaltion lainsäädännössä. TierNebGAG:n 4 §:n 1 momentissa säädetään, että omistajat voidaan velvoittaa maksamaan kustannukset hävittämisestä ja siihen liittyvistä menettelyistä.
(166)
Tuomioistuimen oikeuskäytännön, asetuksen (EY) N:o 1069/2009, TSE-suuntaviivojen ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen perusteella voidaan käsiteltävänä olevasta tapauksesta tehdä seuraavia päätelmiä:
(167)
Ensinnäkin, kun arvioidaan, onko kyseessä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, ei ole ratkaisevaa, määritteleekö jäsenvaltio kyseisen palvelun kunnalle kuuluvaksi pakolliseksi tehtäväksi. Palvelun määritteleminen kunnan pakolliseksi tehtäväksi merkitsee yksinoikeuden myöntämistä. Jos BVerwG:n tulkinta olisi oikea, jäsenvaltio voisi julistaa minkä tahansa palvelun kunnan pakolliseksi tehtäväksi ja tehdä siitä näin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun. Tällainen tulkinta tekisi kuitenkin SEUT-sopimuksen 106 artiklasta merkityksettömän, sillä tarkoitus on nimenomaan, että korvausten maksaminen voidaan hyväksyä vain, jos kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu.
(168)
Komissio katsoo, että on pidettävä erillään toisaalta yksinoikeuden myöntäminen ja toisaalta palvelun hyväksyminen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi.
(169)
Yksinoikeuden myöntäminen luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämiseen voi merkitä SEUT-sopimuksen 56 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista. Tällaista rajoittamista voidaan SEUT-sopimuksen 52 artiklan ja 62 artiklan nojalla perustella kansanterveyden suojelemisella. Määrätessään, että tietyllä alueella vain yksi yritys vastaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä, Saksa ja Rheinland-Pfalz haluavat varmistaa, että yritystä valvotaan erityisen tarkasti ja näin varmistetaan kansanterveyden suojelu.
(170)
Kansanterveyden suojelemiseksi toteutettava toimenpide ei kuitenkaan automaattisesti ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, vaikka Saksa ja BVerwG tätä mieltä ovatkin.
(171)
Komissio ei kiistä, etteikö luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisessä olisi kyse sellaisten jätteiden hävittämisestä, jotka ominaisuuksiensa vuoksi aiheuttavat terveydelle erityistä vaaraa. Siksi asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 säädetään tällaisia jätteitä käsittelevien laitosten tiukasta valvonnasta. Nämä säännökset aiheuttavat käsittely-yrityksille varmasti myös lisäkustannuksia, jotka on kuitenkin sisällytettävä perittäviin maksuihin.
(172)
Luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen ei tässä suhteessa poikkea muiden sellaisten jätteiden hävittämisestä, jotka ominaisuuksiensa vuoksi aiheuttavat terveydelle erityistä vaaraa. Tällaisten jätteiden hävittämiskustannuksista vastaavat yleensä niiden aiheuttajat eikä yhteisö.
(173)
Tarkasteltavana olevassa tapauksessa palvelu on luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen. Komission on tutkittava, poikkeaako palvelu lähtökohtaisesti muusta taloudellisesta toiminnasta niin, että se on yleisen edun mukaista eikä pelkästään siitä hyötyvän talouden toimijan edun mukaista.
(174)
Komissio katsoo, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen ei lähtökohtaisesti poikkea muusta taloudellisesta toiminnasta. Tästä syystä sitä ei voida pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(175)
Vastoin BVerwG:n näkemystä asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 säädetty tiukka valvonta ei johda siihen, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämistä olisi pidettävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(176)
Alaa säännellään unionin säännöksillä. Niissä säädetään muun muassa, että tuottajan on vastattava luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämiskustannuksista. Kuten tuomioistuin on GEMO-tuomiossa todennut, tästä seuraa, että yhteisön ei ole lähtökohtaisesti mahdollista ottaa osaa kustannuksista itselleen (48). Näiden unionin lainsäädännössä olevien säännösten vuoksi kansallisissa lainsäädännössä ei voi enää olla säännöksiä, joissa unionin lainsäädännöstä poiketen pidetään luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämistä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Tästä syystä sen luokittelu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi ei ole mahdollista.
(177)
Mitä tulee Saksan väitteeseen, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisellä suojellaan ihmisten terveyttä, voidaan jälleen viitata GEMO-tuomioon, jossa tuomioistuin toteaa, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella.
(178)
Tästä seuraa, että talouden toimijoiden on lähtökohtaisesti vastattava kustannuksista, joita niille sääntelyn vuoksi aiheutuu toimintansa harjoittamisesta, kuten tässä tapauksessa luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämistä koskevista tiukoista säännöksistä. Ihmisten terveyden suojelutavoitteella on merkitystä hyväksyttäessä yksinoikeuden myöntäminen, palvelujen tarjoamisen vapaus huomioon ottaen, ja arvioitaessa tuottajien saaman tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
(179)
Näistä syistä komissio katsoo, että Saksa ei voi pitää luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämistä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
9.1.1.2 Toissijaisesti: Korvauksen maksaminen ei ole missään tapauksessa välttämätöntä
(180)
Toissijaisesti komissio toteaa, että ensimmäiseen Altmark-kriteeriin sisältyy myös sen arviointi, onko korvauksen maksaminen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta välttämätöntä. Vaikka luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen olisi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, on tutkittava, onko korvauksen maksaminen välttämätöntä.
(181)
Saksa ja BVerwG eivät ota väitteissään huomioon, että tuomioistuin on GEMO-tuomiossa todennut, että velvoitteet, joita luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä huolehtivat yritykset ovat ottaneet hoitaakseen, eivät oikeuta valtion korvauksiin kustannuksista, joita velvoitteen hoitamisesta aiheutuu. Tuotannosta vastuussa olevien on vastattava kaikista luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämiskustannuksista, koska ne ovat kustannuksia, jotka ovat tuottajien ja teurastamoiden taloudelliseen toimintaan olennaisesti kuuluva osa.
(182)
Tuomioistuimen ratkaisu oli, että ei ole perusteltua, että valtio maksaa korvausta kustannuksista, joita tästä velvoitteesta aiheutuu, koska tuotannosta vastuussa olevien on vastattava kustannuksista.
(183)
Vastoin BVerwG:n näkemystä asetuksessa (EY) N:o 1069/2009 säädetystä tiukasta valvonnasta ei voida johtaa päätelmää, että luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittelykustannukset voitaisiin kattaa valtion maksamilla korvauksilla.
(184)
Julkisen palvelun velvoitteen olemassaolo ei toisin sanoen tarkoita, että valtion maksama korvaus tästä velvoitteesta aiheutuvista kustannuksista olisi oikeutettu.
(185)
Komissio katsoo, että Saksa ei voi perustella vuotuisia maksuja valtion korvauksena kustannuksista, joita ZT:lle aiheutuu luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisvelvoitteesta, koska aiheuttamisperiaatteen mukaan kaikki kustannukset on katettava maksuilla, joita ZT perii tuottajilta.
9.1.2 Epidemiareservin ylläpitäminen
(186)
Siitä, olisiko reservikapasiteettia erikseen tarkasteltuna pidettävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, voidaan todeta seuraavaa: Saksan lainsäädännön mukaan yrityksen, jolla on alueellinen monopoli luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisessä, on varmistettava, että se selviytyy epidemiatapauksissa myös lisääntyneestä ainesmäärästä. Kuten Saksan esittämästä 16 osavaltion vertailusta käy ilmi, ZT:n aluetta lukuun ottamatta kaikilla alueilla tämä toteutetaan niin, että yritykset käyttävät laitoksiaan kolmessa vuorossa, myös viikonloppuisin, ja tarvittaessa toimittavat ainesta muihin osavaltioihin. Tämä merkitsee, että epidemiareservin ylläpitämisvelvoitteesta ei aiheudu lisäkustannuksia, koska epidemiareservi voidaan kattaa käytettävissä olevalla toiminnallisista syistä vapaalla kapasiteetilla.
(187)
Jos tästä kuitenkin aiheutuisi lisäkustannuksia, olisi tuottajien ja teurastamojen vastattava niistä. Suuremman ainesmäärän käsittely epidemioiden yhteydessä on osa kustannuksia, joita luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittelylaitoksen toimintaan tavallisesti kuuluu.
(188)
Sillä ei ole merkitystä, että omistajat eli aluehallintoviranomaiset velvoittavat määräysvallassaan olevan yrityksen viranomaispäätöksellä ylläpitämään epidemiareserviä. Epidemiareservin ylläpitämistä ei kahdesta syystä voida pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(189)
Siinä tapauksessa, että toiminnallisista syistä - ja ilman lisäkustannuksia - käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti ei riitä kattamaan säädettyä epidemiareserviä ja epidemiareservin ylläpitovelvoitteesta aiheutuu näin ollen lisäkustannuksia, aiheuttamisperiaatteen nojalla nämä kustannukset on lähtökohtaisesti katettava perittävillä maksuilla. Tilanne ei poikkea mitenkään siitä, mitä on todettu muiden jätteiden hävittämisestä (ks. tarkemmin 156-185 kappale).
(190)
Siinä tapauksessa, että vapaata kapasiteettia ylläpidetään enemmän kuin epidemiatapauksessa tosiasiallisesti tarvitaan, ei ole yhteisön edun mukaista ylläpitää tällaista ylimääräistä kapasiteettia.
(191)
BVerwG katsoo, että reservikapasiteetin ylläpitämisen luokittelussa ei ole merkitystä sillä, ylläpitääkö ZT liian suurta kapasiteettia, jota ei lainkaan tarvita. Sen mukaan on täysin aluehallintoviranomaisten oma asia päättää, rahoittavatko ne ylikapasiteettia vai pyrkivätkö ne purkamaan sitä. Kysymys liittyy aluehallintoviranomaisten poliittiseen vastuuseen mutta ei valtiontukioikeuteen (49). Tätä näkemystä ei voida hyväksyä, koska tarpeettoman kapasiteetin ylläpitäminen ei ole yhteisön edun mukaista.
(192)
Kuten 9.3 jaksossa vielä tarkemmin selostetaan, ZT:n tapauksessa säädetty epidemiareservi voidaan kattaa toiminnallisista syistä käytettävissä olevalla vapaalla kapasiteetilla eikä korvauksen maksamista voida missään tapauksessa perustella.
(193)
Näistä syistä komissio katsoo, että myöskään velvoitetta ylläpitää epidemiareserviä ei voida pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Toissijaisesti komissio katsoo, että vuotuisia maksuja ei missään tapauksessa voida perustella valtion korvauksina.
9.1.3 Luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittäminen
(194)
Koska luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittämistä ei ole annettu ZT:lle tehtäväksi, luokittelu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi on jo tästä syystä mahdotonta. Lisäksi tällaiseksi luokittelu ei ole mahdollista 9.1.1 jaksossa esitetyistä syistä.
9.1.4 Yhteenveto
(195)
Ensimmäinen Altmark-kriteeri ei käsiteltävänä olevassa tapauksessa täyty.
(196)
Näin ollen toista, kolmatta ja neljättä Altmark-kriteeriä käsitellään seuraavassa vain toissijaisesti.
9.2 Altmark-kriteeri 2
(197)
Toisessa Altmark-kriteerissä edellytetään, että ne parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Jos siis jäsenvaltio korvaa yrityksen tappioita ilman, että parametrejä on etukäteen vahvistettu, kyseessä on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu.
(198)
Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on välttämätöntä pitää erillään vuodet 1979-2008 ja vuodet 2009-2012.
9.2.1 Ajanjakso 1979-2008
(199)
ZT:lle annettiin 28 päivänä lokakuuta 1994 hyväksytyssä yhdistysjärjestyksessä mahdollisuus kattaa kaikki tilivuoden aikana syntyneet tappiot vuotuisella maksulla. Kuten Saksa on todennut, vuotuisilla maksuilla oli kuitenkin määrä rahoittaa kustannukset, joita ZT:lle aiheutui epidemiareservin ylläpitämisestä.
(200)
Vuoden 1994 yhdistysjärjestyksessä ei kuitenkaan ollut tietoa siitä, kuinka suurta epidemiareserviä ZT:n olisi ylläpidettävä, eikä epidemiareservikustannusten laskemiseen tarvittavia parametrejä. Syntyneet tappiot eivät ole objektiivinen mittari epidemiareservin kustannuksille, koska tappion suuruuteen vaikuttavat monet tekijät, jotka eivät ole yhteydessä epidemiareservin kustannuksiin.
(201)
Etukäteen ei siis ollut määritetty objektiivista ja läpinäkyvää menetelmää, jolla epidemiareservin kustannukset olisi voitu laskea. Toinen Altmark-kriteeri ei näin ollen täyty vuosien 1979-2008 osalta.
9.2.2 Ajanjakso 2009-2012
(202)
Yhdistysjärjestystä muutettiin 2 päivänä helmikuuta 2010 takautuvasti 1 päivästä tammikuuta 2009. Ylläpidettävän epidemiareservin suuruus määritetään nyt nimenomaisesti 10 §:n 2 momentissa. Epidemiareservin kustannukset ja sen myötä vuotuisen maksun suuruus on 9 §:n 2 momentin ja 10 §:n 4 momentin mukaan määritettävä talousarviossa ennen tilikauden alkua.
(203)
Uuden yhdistysjärjestyksen 10 §:n 5 momentissa on säännökset epidemiareservin kustannusten laskemisesta. Kapasiteettikustannuksista kohdennetaan säädettyyn epidemiareserviin Fraunhofer-selvityksen mukaisesti suhteellinen osuus. Kustannuslaskennassa tarvittavat parametrit esitetään yhdistysjärjestyksessä ja vuotuisessa talousarviossa. Komissio on todennut, että parametreissa on kyse objektiivisesti havaittavissa olevissa tiedoista, ja laskentatapa esitetään yksiselitteisesti ja läpinäkyvästi. Vuotuiset maksut määritetään näin ollen vuodesta 2010 lukien etukäteen objektiivisten ja läpinäkyvien parametrien perusteella.
(204)
Näin ollen toisen Altmark-kriteerin läpinäkyvyysvaatimukset täyttyvät vuosien 2010-2012 osalta. Samalla on kuitenkin todettava, että vaikka komissio myöntää, että laskelmat suoritetaan etukäteen ja läpinäkyvästi, sovellettavalla laskentakaavalla ei voida estää kolmannessa Altmark-kriteerissä tarkoitettua ylikorvaamista.
(205)
Vuoden 2009 osalta sen sijaan kustannusten laskemista koskevat säännökset, talousarvio ja vuotuisen maksun suuruus määritettiin takautuvasti eikä etukäteen. Näin ollen toinen Altmark-kriteeri ei täyty vuoden 2009 osalta.
9.3 Altmark-kriteeri 3
(206)
Kolmannen Altmark-kriteerin mukaan korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(207)
Komissio käyttää julkisen palvelun velvoitteen kustannusten laskemisessa vältettyjen nettokustannusten menetelmää (50). Menetelmässä nettokustannukset, jotka ovat välttämättömiä tai joiden odotetaan olevan välttämättömiä julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi, lasketaan niiden nettokustannusten, jotka aiheutuvat palveluntarjoajalle sen harjoittaessa liiketoimintaa julkisen palvelun velvoitteen alaisena, ja samalle palveluntarjoajalle ilman kyseistä velvoitetta aiheutuvien nettokustannusten tai voiton välisenä erotuksena. On kiinnitettävä asianmukaista huomiota siihen, että ne kustannukset, jotka palveluntarjoajan odotetaan välttävän, ja tulot, jotka sen odotetaan menettävän ilman julkisen palvelun velvoitetta, arvioidaan oikein. Nettokustannuksia laskettaessa olisi arvioitava yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottajan saamia hyötyjä, mukaan lukien aineettomat hyödyt, jos mahdollista (51).
(208)
Epidemiareservin suuruudesta säädetään 2 päivänä helmikuuta 2010 muutetun yhdistysjärjestyksen 10 §:n 2 momentissa, että vuodesta 2009 lukien on ylläpidettävä7 110 tonnin epidemiareserviä, joka on oltava käytettävissä kuuden viikon ajanjaksolla. ZT:n on siis huolehdittava, että epidemian yhteydessä voidaan käsitellä tavanomaisten määrien lisäksi 1 185 tonnia viikossa kuuden viikon ajan (52).
(209)
Saksan mukaan vuotuisilla maksuilla korvattiin nettokustannukset, joita ZT:lle aiheutui epidemiareservin ylläpitämisestä. Vaikka yhdistysjärjestykseen sisältyi vasta sen jälkeen, kun sitä 2 päivänä helmikuuta 2010 muutettiin, nimenomainen velvoite ylläpitää epidemiareserviä, ZT oli myös aiemmin ylläpitänyt vastaavaa epidemiareserviä ja sen oli täytynyt vastata siitä aiheutuvista kustannuksista. Rheinland-Pfalzissa ZT:n ei ollut osavaltion maksusäännösten vuoksi ollut mahdollista sisällyttää näitä kustannuksia luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittämisestä perittäviin maksuihin.
(210)
Saksa laskee Fraunhofer-selvitykseen tukeutuen, että epidemiareservin nettokustannukset ovat vuosina 2002-2009 noin puolet laitosten kokonaiskustannuksista, koska laitosten teknisesti mahdollisesta kapasiteetista käytetään viikoittain - viitenä päivänä kolmessa vuorossa - vähemmän kuin 50 prosenttia.
(211)
Komissio osoittaa seuraavassa, että vastoin Saksan laskelmia ZT:lle ei aiheutunut säädetyn suuruisen epidemiareservin ylläpitämisestä nettokustannuksia. Saksan esittämät kustannukset ovat toisaalta toiminnallisista syistä käytettävissä olevan vapaan kapasiteetin kustannuksia, jotka on katettava perittävillä maksuilla, ja toisaalta laitosten vajaakäytöstä johtuvan vapaan kapasiteetin kustannuksia.
9.3.1 Säädetyn epidemiareservin kattaminen ZT:n toiminnallisista syistä käytettävissä olevasta vapaasta kapasiteetista
(212)
Böckenhoffin selvityksessä vuodelta 1991 tutkittiin ensimmäisen kerran, onko välttämätöntä rakentaa normaalikäytössä tarvittavaa suurempi käsittelylaitos, jotta epidemiatapauksessa olisi riittävästi kapasiteettia käytettävissä. Vastaus oli kielteinen, sillä käsittelylaitos toimi normaalikäytössä vain viitenä päivänä viikossa kahdessa vuorossa ja toiminnallisista syistä vapaata kolmannen vuoron kapasiteettia pidettiin riittävänä epidemiareservinä.
(213)
Ajan myötä monet käsittelylaitokset ovat siirtyneet myös normaalioloissa toimimaan osittain kolmessa vuorossa tai huippuaikoina myös lauantaisin yhdessä tai kahdessa vuorossa. Tämä merkitsee, että laitosten käyttöaste normaalioloissa kasvaa ja että epidemiatilanteessa on suuremmassa määrin turvauduttava viikonloppuisin käytettävissä olevaan vapaaseen kapasiteettiin.
(214)
Uudemmassa alan kirjallisuudessa (53) vahvistetaan yksityiskohtaisissa skenaariolaskelmissa edelleen Böckenhoffin selvityksen perussisältö eli se, että epidemioiden torjunta ei edellytä lisäinvestointeja vapaaseen kapasiteettiin, vaan arkisin kolmannessa vuorossa ja viikonloppuisin käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti riittää epidemiatapauksissa ylimääräisten ruhojen käsittelyyn. Normaaliolojen kasvanut käyttöaste on otettu huomioon. Tutkittavat epidemiatapaukset ovat useimmiten paikallisia ja lyhytaikaisia klassisen sikaruton tai suu- ja sorkkataudin puhkeamisia.
(215)
Myös 2 päivänä helmikuuta 2010 muutetussa yhdistysjärjestyksessä säädetty 1 185 tonnin viikoittainen epidemiareservi, joka ZT:llä täytyy olla epidemioiden yhteydessä kuudeksi viikoksi, perustuu paikallisiin klassisen sikaruton ja suu- ja sorkkataudin puhkeamistapauksiin. Epidemiareservin suuruus perustuu ISPA-RP-selvitykseen, jossa osoitetaan, että ZT:n toiminta-alueella on lyhytaikaisten epidemioiden yhteydessä varauduttava tämän suuruusluokan lisäykseen ruhojen määrässä.
(216)
Kuten seuraavasta taulukosta käy ilmi, säädetty epidemiareservi voidaan ZT:n toiminta-alueella - kuten muissakin osavaltioissa - kattaa lyhytaikaisesti öisin ja viikonloppuisin käytettävissä olevasta, toiminnallisista syistä vapaasta kapasiteetista. Toiminnallisista syistä vapaa 2 376 tonnin viikoittainen kapasiteetti, joka on käytettävissä kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa kuuden viikon ajan, on noin kaksinkertainen suhteessa säädettyyn 1 185 tonnin viikoittaiseen epidemiareserviin.
(217)
Vaikka laitokset eivät olisikaan maksimaalisessa käytössä kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa tai niitä ei käytettäisi yhtäjaksoisesti seitsemänä päivänä, käytettävissä on kuitenkin edelleen riittävästi toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia säädetyn epidemiareservin kattamiseen. Kun verrataan säädettyä 1 185 tonnin viikoittaista epidemiareserviä ISPA-RP-selvityksen mukaan ZT:n laitoksissa käytettävissä olevaan vapaaseen kapasiteettiin (54), voidaan todeta, että ZT:llä on öisin ja viikonloppuisin riittävästi toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia.
Taulukko 3
ZT:n käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti verrattuna säädettyyn epidemiareserviin (vuosien 1998-2009 keskimääräisen käyttöasteen perusteella)
Toimintatapa
Kokonais kapasiteetti
Käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti
Yhdistysjärjestyksen mukainen epidemia_ reservi
Vapaa kapasiteetti ilman epidemiareserviä
käyttö asteesta riippuvainen
toiminnalli sista syistä vapaa
yhteensä
yhteensä
2 vuorossa 5 päivänä enimmäiskapasiteetti
2 160
443
443
3 vuorossa 5 päivänä enimmäiskapasiteetti
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 vuorossa 7 päivänä normaalikapasiteetti
3 864
443
1 704
2 147
962
3 vuorossa 7 päivänä enimmäiskapasiteetti
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Tästä käy siis ilmi, että ZT:llä - kuten muiden osavaltioiden yrityksillä - on riittävästi toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia käytettävissä epidemiareservin kattamiseen. Näin ollen ZT:n ei ole tarvinnut suunnata lisäkapasiteettia epidemiareservin ylläpitämiseen. ZT:lle ei ole myöskään siis aiheutunut nettokustannuksia tästä velvoitteesta.
(219)
Saksan mukaan ZT:n ei ollut oikeudellisesti mahdollista sisällyttää vain epidemioiden yhteydessä käytettävän vapaan kapasiteetin kustannuksia perittäviin maksuihin, koska epidemiareservi hyödyttää yhteisöä.
(220)
Osavaltioissa järjestetyn kyselyn tulokset ja kantelun tekijän toimittamat sopimukset kuitenkin osoittavat, että kaikki kapasiteettikustannukset rahoitetaan perittävillä maksuilla käsittely-yrityksen oikeudellisesta muodosta tai sovellettavista laskentasäännöksistä riippumatta. Tämä käy yksiselitteisesti ilmi myös KAG RP:n 8 §:stä, jonka mukaan kustannukset, joihin käyttömaksut ja toistuvat maksuosuudet perustuvat, on määritettävä kustannuslaskentaa koskevien liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset on sisällytettävä maksuihin suhteellisin osuuksin, koska ne ovat kausaalisessa yhteydessä toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen käsittelyyn normaalioloissa.
(221)
Myös BVerwG on todennut tuomiossaan aivan oikein, että toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset on rahoitettava tuloilla, joita toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen käsittelystä saadaan (55). Näin ollen, kun säädetty epidemiareservi voidaan kattaa toiminnallisista syistä vapaalla kapasiteetilla, kuten ZT:n tapauksessa, vuotuiset maksut eivät ole välttämättömiä.
(222)
Saksa perustelee vuotuisia maksuja myös sillä, että kaikki toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset, jotka liittyvät kolmanteen vuoroon arkisin, aiheutuvat velvollisuudesta ylläpitää epidemiareserviä. Ilman tätä velvollisuutta ZT voisi käyttää teknisestä enimmäiskapasiteetistaan viitenä päivänä kolmessa vuorossa 100 prosenttia.
(223)
Saksa ei ole kuitenkaan esittänyt näyttöä siitä, että arkisin ei enää olisi toiminnasta riippuvaista vapaata kapasiteettia ilman epidemiareservin ylläpitovelvollisuutta. Näyttää pikemminkin siltä - esimerkiksi ISPA-NS-selvityksen perusteella - että myös yrityksillä, jotka käsittelevät vain luokkaan 3 kuuluvaa ainesta ja joilla ei ylipäänsä ole mitään velvollisuutta ylläpitää epidemiareserviä, on huomattavasti vapaata kapasiteettia ja että ne rahoittavat kapasiteettikustannukset kokonaisuudessaan perimillään maksuilla.
9.3.2 Käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti ylittää säädetyn epidemiareservin
(224)
Kuten taulukosta 3 käy ilmi, ZT:n vapaa kapasiteetti on selvästi suurempi kuin säädetyn epidemiareservin ylläpitämisen vuoksi olisi välttämätöntä. Käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti on lyhytaikaisesti yli kaksi kertaa niin suuri kuin epidemiatapauksessa tarvittaisiin. Kuviosta 2 käy ilmi, että monena vuotena jopa normaalikapasiteetista jäi toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa 25 prosenttia käyttämättä. Nettokustannuksiin ei voida myöskään sisällyttää kustannuksia vapaasta kapasiteetista, jota ei lainkaan tarvita säädetyn epidemiareservin ylläpitämiseksi. Saksan esittämät laskelmat nettokustannuksista on hylättävä myös tästä syystä, sillä niissä epidemiareserviin sisällytetään virheellisesti kustannukset kaikesta vapaasta kapasiteetista.
(225)
ISPA-RP- ja Fraunhofer-selvitys osoittavat, että ZT:n käytettävissä oleva vapaa kapasiteetti riittäisi jopa selviytymään liittovaltion laajuisesta suu- ja sorkkatautiepidemiasta kolmen kuukauden ajan. ZT:lle ei ole kuitenkaan annettu tehtäväksi epidemiareservin ylläpitämistä kuutta viikkoa pidemmäksi ajaksi. Tämä tarkoittaa, että ZT:n jäsenet eivät ole velvoittaneet sitä ylläpitämään yli kuuden viikon pidempiaikaista epidemiareserviä, jonka avulla ZT voisi yksinään selviytyä liittovaltion laajuisesta pidempikestoisesta epidemiasta. Siksi vertailu maanlaajuisen suu- ja sorkkatautiepidemian yhteydessä tarvittavaan kapasiteettiin on merkityksetön (56).
(226)
Myös seuraavista seikoista käy ilmi, että ZT:n käytettävissä oleva laitoskapasiteetti ylitti selvästi yhdistysjärjestyksen vaatimukset: ZT velvoitetaan yhdistysjärjestyksessä käsittelemään luokkiin 1 ja 2 kuuluvaa toimeksiantoainesta keskimäärin noin 900 tonnia viikossa (57). Jos siihen lisätään vielä säädetty 1 185 tonnin viikoittainen epidemiareservi, ZT tarvitsi yhdistysjärjestyksen velvoitteet täyttääkseen laitoksen, jonka kapasiteetti on 2 085 tonnia viikossa toimittaessa kolmessa vuorossa seitsemänä päivänä viikossa.
(227)
Tosiasiassa ZT:llä on kuitenkin käytössään laitokset, joiden enimmäiskapasiteetti on 4 536 tonnia viikossa. ZT:n laitosten kapasiteetti on siis kaksi kertaa niin suuri kuin yhdistysjärjestyksessä annetut tehtävät edellyttävät. Koska ZT:llä on selvästi enemmän kapasiteettia kuin sen julkisten hankintojen sopimusten täyttäminen edellyttäisi, sille ei voi aiheutua nettokustannuksia epidemiareservin ylläpitämisvelvoitteesta.
9.3.3 Yhteenveto
(228)
Lopuksi todettakoon, että Saksa ei ole pystynyt näyttämään toteen, että ZT:lle olisi aiheutunut nettokustannuksia velvollisuudesta ylläpitää epidemiareserviä. Tutkinnassa on käynyt ilmi, että vuotuisilla maksuilla rahoitetaan kustannuksia vapaasta kapasiteetista, joka toisaalta on toiminnallisista syistä normaalikäytössä käytettävissä (ja joka on näin ollen rahoitettava palvelusta perittävillä maksuilla) tai toisaalta johdettavissa siitä, että ZT:n laitosten käyttöaste ei ole riittävä.
9.4 Altmark-kriteeri 4
(229)
Neljännen Altmark-kriteerin mukaan silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saatavat tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(230)
Neljässä Altmark-kriteerissä esitetään edellytykset poikkeamiselle periaatteesta, jonka mukaan korvauksista aiheutuu etua. Jäsenvaltiolla on todistustaakka edellytysten täyttymisestä.
(231)
ZT:tä ei ole valittu tarjouskilpailulla eikä Saksa ole esittänyt näyttöä siitä, että ZT olisi hyvin johdettu keskivertoyritys. Näin ollen Saksa ei ole osoittanut neljännen Altmark-kriteerin täyttyneen. Myös Rheinland-Pfalzissa ruhojen hävittämisestä perittävät korkeat maksut ja se, että toiminnan rahoittamiseen tarvitaan vuotuinen maksu, jollaista ei ole missään muussa osavaltiossa, viittaavat siihen, että ZT ei ole hyvin johdettu keskivertoyritys.
(232)
Näin ollen neljäs Altmark-kriteeri ei täyty.
(233)
BVerwG katsoo, että neljättä Altmark-kriteeriä ei pitäisi soveltaa ZT:hen, koska vuotuisella maksulla ei korvata lisäkustannuksia julkisen palvelun velvoitteen hoitamisesta muuten markkinalähtöisen toiminnan puitteissa vaan sillä rahoitetaan julkisen tehtävän hoitamista viranomaisena markkinoiden ulkopuolella. BVerwG:n mukaan tehtävän hoitamisen viranomaisluonne on tulosta Zweckverbandin jäseninä olevien aluehallintoviranomaisten poliittisista päätöksistä hoitaa luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen sidosyksikköhankintana. BVerwG tukeutuu tulkinnassaan tuomioistuimen tuomioon asiassa Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
BVerwG:n mukaan neljännessä Altmark-kriteerissä edellytetään, että yksityinen julkisen palvelun velvoitteen täyttää yksityinen yritys. Koska sidosyksikköhankinnassa näin ei ole, neljättä Altmark-kriteeriä ei tulisi soveltaa yrityksiin, jotka ovat saaneet toimeksiantonsa sidosyksikköhankintana (59).
(235)
Komissio ei yhdy BVerwG:n käsitykseen. Ensinnäkään neljännessä Altmark-kriteerissä mikään ei viittaa siihen, etteikö sitä sovellettaisi sidosyksikköhankintaan. Päinvastoin: kahdella vaihtoehdolla (tarjouskilpailu tai hyvin johdetun keskivertoyrityksen kustannusten analysointi) tuomioistuin osoittaa, että neljättä Altmark-kriteeriä sovelletaan myös silloin, kun tarjouskilpailua ei ole järjestetty, erityisesti myös sidosyksikköhankinnan yhteydessä.
(236)
Stadtreinigung Hamburg -tuomio koskee vain sitä, milloin on velvollisuus järjestää hankintamenettely ja milloin ei. Valtiontukioikeudellisia päätelmiä siitä ei voida tehdä. Päinvastoin: neljännen Altmark-kriteerin toinen vaihtoehto koskee tapausta, jossa tarjousmenettelyvelvollisuutta ei ole.
(237)
Lisäksi BVerwG lähtee siitä, että alueellisen monopolin vuoksi ZT ei kilpaile muiden yritysten kanssa ja että on mahdollista, että kilpailu ei vääristy. Kilpailun vääristyminen on kuitenkin valtiontukikäsitteen tunnusmerkki, joka on taloudellisesta edusta (johon neljä Altmark-kriteeriä perustuvat) erillinen. Kilpailun vääristymisen tunnusmerkki täyttyy käsiteltävänä olevassa tapauksessa (ks. 8.3 jakso). Komissio on myös Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen antamansa tiedonannon, jäljempänä ’korvaustiedonanto’ (60), 37 kohdassa todennut, että sidosyksikköhankinta ei sulje pois kilpailun vääristymistä.
(238)
Se, että BVerwG korostaa ZT:n toiminnan viranomaisluonnetta, panee miettimään, kieltääkö BVerwG neljännen Altmark-kriteerin soveltamisen siksi, että sen mielestä ZT ei harjoita taloudellista toimintaa. Tämäkään ei pidä paikkaansa. ZT tarjoaa palvelua vastikkeellisesti, ja harjoittaa näin taloudellista toimintaa (ks. 8.2 jakso). Komissio on todennut tämän myös korvaustiedonannon 13 kohdassa.
9.5 Päätelmä ZT:n saamasta taloudellisesta edusta
(239)
Vastoin BVerwG:n tuomiota ja Saksan näkemystä Altmark-kriteerit eivät täyty. Ensinnäkään vuotuisia maksuja ei voida perustella valtion korvauksina ZT:n tehtäväksi annetuista velvoitteista, koska kaikki näihin velvoitteisiin liittyvät kustannukset on katettava palvelusta perittävillä maksuilla. Toiseksi epidemiareservin ylläpitämisvelvoitteesta ei ole aiheutunut ZT:lle nettokustannuksia, toisin kuin Saksa väittää. Saksan esittämät kustannukset koskevat joko toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia, jolloin ne on katettava perittävillä maksuilla ja toiminnan tuotoilla, tai ne koskevat säädetyn epidemiareservin ylittävää vapaata kapasiteettia. Kolmanneksi vuotuisten maksujen laskentaparametrejä ei ennen vuotta 2010 ollut etukäteen määritetty tarvittavalla läpinäkyvyydellä. Neljänneksi Saksa ei voinut osoittaa, että ZT on hyvin johdettu keskivertoyritys.
(240)
Näin ollen ZT on saanut vuotuisista maksuista taloudellista etua.
(241)
Kun Saksan virheellisesti laskemat epidemiareservin kustannukset kohdistetaan kustannukset aiheuttaneisiin palveluihin - luokkiin 1 ja 2 kuuluvan toimeksiantoaineksen hävittäminen, Baden-Württembergistä ja Hessenistä tulevan, luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen hävittäminen sekä luokkaan 3 kuuluvan aineksen hävittäminen - voidaan täsmällisesti osoittaa, mitä taloudellista etua ZT on vuotuisista maksuista eri markkinoilla saanut.
(242)
Jäljempänä 9.5.1-9.5.3 jaksossa osoitetaan, että vuotuisilla maksuilla tosiasiallisesti tasataan tappioita, joita syntyy seuraavista syistä:
a)
luokkaan 3 kuuluvan aineksen heikompilaatuinen käsittely;
b)
käyttämätön kapasiteetti;
c)
Pohjois- ja Keski-Hessenissä perittävät käsittelymaksut eivät kata kustannuksia;
d)
toimeksiantoaineksen käsittelymaksut eivät kata kustannuksia.
9.5.1 Toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen käsittelemisestä aiheutuvat tappiot, kun virheellisesti lasketut epidemiareservikustannukset kohdistetaan aiheuttajan mukaan
(243)
Kaikki väitetyt epidemiareservikustannukset kohdistetaan aiheuttajansa mukaan ZT:n vuosien 2002-2009 tuloslaskelmien perusteella käyttäen lähtökohtana laitosten käyttöä kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa.
(244)
Ensinnäkin on huomattava, että keskeinen syy korkeisiin vapaan kapasiteetin kustannuksiin on ZT:n laitosten vajaakäyttö. Siksi on aivan ensiksi vähennettävä ne vapaan kapasiteetin kustannukset, jotka johtuvat laitosten vajaakäytöstä normaalioloissa.
(245)
Kuten taulukon 3 käyttöastetilastoista käy ilmi (ks. sarake ”käyttöasteesta riippuvainen vapaa kapasiteetti”), ZT ei ole toimiessaan kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa koskaan käyttänyt kaikkea teknistä kapasiteettiaan. Käyttöaste on alentunut voimakkaasti erityisesti vuodesta 2002 toimeksiantoaineksen voimakkaan vähentymisen myötä. Seuraavassa käytetään vajaakäytön mittatikkuna vapaata kapasiteettia toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Vajaakäytön laskennassa vertailuarvoksi otetaan suurin kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa saavutettu käyttö, joka oli 101 855 vuositonnia vuonna 2002. Tästä saadaan tulokseksi keskimäärin 13 prosentin vajaakäyttö.
(246)
Kuten taulukon 4 sarakkeesta ”käyttöasteesta riippuvainen vapaa kapasiteetti” käy ilmi, vajaakäytöstä normaalioloissa aiheutuu keskimäärin 434 304 euron kustannukset. ZT:n on kannettava näistä kustannuksista liiketaloudellinen vastuu, koska ne johtuvat siitä, että sen laitokset ovat normaalioloissa vajaakäytössä.
(247)
Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset kohdistetaan suhteessa käyttöön toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa. Sekä toimeksiantoon kuuluviin että siihen kuulumattomiin palveluihin kohdistuu näin suhteellinen osuus toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannuksista. Taulukossa 4 erotetaan toisistaan keräämiseen liittyvät ja käsittelyyn liittyvät toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset.
(248)
Taulukosta käy ilmi, että ZT ei vuosina 2002-2009 keskimäärin pystynyt liikevaihdollaan kattamaan toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannuksia. Tämä koskee sekä toimeksiantoon kuuluvia että siihen kuulumattomia palveluja. Vastaava ”Katetuotto II” osoittaa toimeksiantoon kuulumattomien palvelujen osalta keskimäärin 1 198 257 euron ja toimeksiantoon kuuluvien palvelujen osalta keskimäärin 1 140 898 euron vuositappiota.
Taulukko 4
Tuloslaskelma
(euroa)
Kuolleet eläime
Teurasjätteet
Toimeksiantoaines
Sarakkeet 1 + 2
Luokkaan 3 kuuluva aines
BW ja Hessen
Vajaakäyttö
Toimeksiantoon kuulumaton aines
Sarakkeet 4 + 5 + 6
Yhteensä
Sarakkeet 3 + 7
(1)
Liikevaihto
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kustannukset ZT:n mukaan
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Liikevaihto
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Oikaistut kustannukset
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Katetuotto I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Käyttöasteesta riipp. vapaa kapasiteetti (vk)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Toiminnallisista syistä vk, kerääminen
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Toiminnallisista syistä vk, käsittely
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Katetuotto II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Kohdistamattomat kiinteät kustannukset
[…]
(11)
Katetuotto III
[…]
(12)
+
Vuotuiset maksut
[…]
(13)
Tulos
[…]
Rivit 1-2: ZT:n antamat tiedot
ZT ei kirjaa tuottoja luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä erikseen kustannuslaskelmaansa, vaan vähentää ne, kuten muutkin tuotetulot (esim. rasvoista ja öljystä), kokonaiskustannuksista, jotka kohdistetaan toimeksiantoon kuuluviin teurasjätteisiin, luokkaan 3 kuuluvaan ainekseen sekä Baden-Württembergistä tulevaan ainekseen. Koska jäljempänä kuitenkin tarkastellaan luokkaan 3 kuuluvaa ainesta erikseen, tuotot luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä on vähennettävä kokonaiskustannuksista.
Rivit 3-5: Katetuotto I:n laskeminen
Oikaistujen kustannusten laskemiseksi luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä saadut tuotot, jotka on vähennetty kustannuksista, lisätään osuuksien suhteessa kustannuksiin, joita aiheutuu toimeksiantoon kuuluvista teurasjätteistä, luokkaan 3 kuuluvasta aineksesta sekä Baden-Württembergistä tulevasta aineksesta. Rivillä 2 ja rivillä 4 esitettyjen kokonaiskustannusten ero vastaa siis rivillä 3 esitettyjä, luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä saatavia tuottoja.
Tietojen puuttumisen vuoksi komissio ei ole voinut tutkia, onko ZT kohdistanut kokonaiskustannukset riveillä 2 ja 3 oikein eri palveluihin. Erityisesti on huomattava, että ruhojen hävittämisen osuus kapasiteettikustannuksista on suhteettoman suuri. Näin ollen Katetuotto I saattaa olla toimeksiantoon kuuluvien teurasjätteiden, luokkaan 3 kuuluvan aineksen sekä Baden-Württembergistä tulevan aineksen osalta liian suuri.
Rivit 6-9: Katetuotto II:n laskeminen
Epidemiareservikustannuksista vähennetään ensin vajaakäyttö toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa (= käyttöasteesta riippuvainen vapaa kapasiteetti). Sen jälkeen muut epidemiareservikustannukset kohdistetaan käsiteltyihin määriin ja laskettuun vajaakäyttöön suhteellisin osuuksin. Koska Baden-Württembergissä ei harjoiteta keräämistä, keräämis- ja käsittelykustannuksia tarkastellaan erikseen. Koska vapaata kapasiteettia koskevat kustannukset on jo lisätty suoraan Pohjois- ja Keski-Hessenin sopimusta varten vuonna 2009, mitään muita kustannuksia ei enää lisätä.
9.5.2 Vuotuisilla maksuilla rahoitetaan toimeksiantoon kuulumattoman aineksen käsittelystä aiheutuvia tappioita
(249)
ZT:n kilpailijoiden on toimeksiantoon kuulumattomilla markkinoilla rahoitettava laitostensa kaikki kustannukset kokonaan liikevaihdollaan. ZT:n kanssa luokkaan 3 kuuluvan aineksen markkinoilla kilpaileva yritys tai Pohjois- ja Keski-Hessenin aiempi toiminnanharjoittaja eivät voi turvautua siihen, että valtio rahoittaisi toiminnallisista syistä vapaata kapasiteettia tai kysynnästä johtuvaa vajaakäyttöä.
9.5.2.1 Tappiot luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä
(250)
Kuten kaikkien muiden yritysten, jotka käsittelevät luokkaan 3 kuuluvaa ainesta ilman julkista hankintaa koskevaa sopimusta, ZT:n on kannettava kaikki siihen liittyvät kustannukset ja riskit itse.
(251)
ZT käsittelee luokkaan 3 kuuluvaa ainesta yhdessä luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen kanssa eikä voi näin ollen saada samoja tuotetuloja kuin siinä tapauksessa, että luokkaan 3 kuuluva aines käsitellään erillään luokkiin 1 ja 2 kuuluvasta aineksesta. Puhtaan, luokkaan 3 kuuluvan aineksen kysynnän lisäännyttyä hinta, jonka ZT voi saada teurastamoilta, on laskenut voimakkaasti. Kuten kantelun tekijä esittää, käsittely-yritykset maksavat tietyistä luokkaan 3 kuuluvista aineksista teurastamoille jopa korvauksen.
(252)
Tämä suuntaus ei näy selvästi tuottojen kehityksessä luokkaan 3 kuuluvaa ainestonnia kohti. ZT sai vuonna 2002 vielä […] euron tuoton tonnia kohti, mutta tuotto on jatkuvasti pienentynyt, ja se oli vuonna 2009 enää […] euroa. Tuotto on tonnia kohti pienentynyt seitsemässä vuodessa melkein 70 prosenttia.
Kuvio 1
Katetuoton kehitys luokkaan 3 kuuluvan aineksen osalta vuosina 2000-2009 (euroa)
(…)
(253)
Luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittely on siis viime vuosina muuttunut ZT:n kannalta yhä kannattamattomammaksi. Vuonna 2004 ZT pystyi vielä kattamaan suorat kustannuksensa, mutta seuraavina vuosina luokkiin 3 kuuluvan aineksen käsittely ei enää vaikuttanut positiivisesti vapaan kapasiteetin kustannusten kattamiseen.
(254)
Saksan esittämä laskelma, jonka mukaan tuotot, jotka ZT voi luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittelystä saada, ovat suoria kustannuksia suuremmat, on virheellinen. Saksa sisällyttää laskelmaansa kustannukset, joista tuotot on jo vähennetty (ks. taulukon 4 rivi 2), eikä tosiasiallisesti aiheutuneita kustannuksia, kuten kuuluisi (ks. oikaistut kustannukset taulukon 4 rivillä 4).
(255)
Ilmeisesti Saksa hyväksyy laitostensa käytön ylläpitämiseksi jatkuvat tappiot, joita luokkaan 3 kuuluvan aineksen heikompilaatuisesta käsittelystä aiheutuu.
9.5.2.2 Vajaakäytön aiheuttamat tappiot
(256)
Toinen keskeinen syy ZT:n tappioihin on se, että sen laitosten käyttöaste on useimpina vuosina heikko. Monena vuotena vajaakäyttö lisääntyi toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa enemmän kuin 25 prosenttia parhaaseen, vuoden 2001 käyttöasteeseen verrattuna. Vain vuosina 2001 ja 2002 voitiin TSE-kriisin ansiosta saavuttaa parempi käyttöaste joutumatta näinäkään vuosina turvautumaan toiminnallisista syistä vapaaseen kapasiteettiin öisin tai viikonloppuisin.
Kuvio 2
ZT:n normaalikapasiteetin vajaakäyttö vuosina 1998-2009 toimittaessa kahdessa vuorossa viitenä päivänä viikossa
(257)
Vajaakäytön selvä lisääntyminen vuoden 2002 jälkeen johtuu eläinkannan pienenemisestä ja sen myötä toimeksiantoaineksen määrän vähenemisestä. Vuosien 2002 ja 2009 välillä määrä väheni yli 35 prosenttia. ZT on yrittänyt ottaa vapautunutta kapasiteettia käyttöön lisäämällä toimeksiantoon kuulumattoman aineksen vastaanottoa. Vasta menestyksekäs osallistuminen Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailuun mahdollisti käyttöasteen nostamisen lähelle vuosien 2002/2003 tasoa.
9.5.2.3 Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailusta aiheutuvat tappiot
(258)
Koska ZT on hoitanut Pohjois- ja Keski-Hessenin aineksen käsittelyä vasta vuodesta 2009, toimeksiantoa koskevista tuloksista on vain vähän tietoa. Vuonna 2009 esitetystä kustannuslaskelmasta näyttäisi käyvän ilmi, että uuden sopimuksen katetuotto on positiivinen sen jälkeen, kun noin 200 000 euron suuruiset vapaan kapasiteetin kustannukset on vähennetty.
(259)
Tarjousasiakirjoista voidaan kuitenkin todeta, että ZT:n tarjous ei kata sen tosiasiallisia kustannuksia. Kuten Saksa on itse todennut, korot, joita ZT maksaa pankkilainoistaan, ovat suuremmat kuin laskennallinen korko, jonka ZT laskentasäännösten mukaisesti ilmoitti tarjouksessa. Toisin sanoen ZT ei odota, että se pystyisi kattamaan kaikki vieraan pääoman korkokustannuksensa ja saamaan omalle pääomalleen kohtuullisen tuoton.
(260)
ZT:n korkomenot ovat olleet 1,07 miljoonaa euroa vuodessa. Jos sen perusteella, mikä on Pohjois- ja Keski-Hessenistä tulevan käsiteltävän määrän osuus kokonaiskapasiteetista, lähdetään siitä, että noin neljännes korkokustannuksista voidaan kohdistaa Pohjois- ja Keski-Hesseniltä saatuun toimeksiantoon, saadaan tulokseksi 0,26 miljoonan euron kustannusosuus, kun ZT Pohjois- ja Keski-Hessenin tarjouskilpailua varten tekemässään maksulaskelmassa esitti kustannukset 0,16 miljoonaksi euroksi. Vuosittain kattamatta jäävien 0,10 miljoonan euron korkokustannusten lisäksi tulevat vielä kattamatta jäävät oman pääoman korot.
(261)
Taloudellisesti toimiva yritys ei olisi tehnyt tarjousta, joka ei alun alkaenkaan kata odottavissa olevia pääomakustannuksia. Saksan toistuva viittaaminen siihen, että säännökset eivät antaneet sille mahdollisuutta laskea kustannuksia kokonaisuudessaan hintalaskelmaan, ei muuta tätä asiaa. Yksityistä yritystä ei voida pakottaa eikä se olisi valmis tarjoamaan palveluja hintaan, joka ei antaisi sille mahdollisuutta kattaa kustannuksiaan ja saada kohtuullista voittoa.
(262)
Vaikka lähtökohtana olisi vuonna 2009 esitetty kustannuslaskelma, jonka mukaan katetuotto on noin 200 000 euroa positiivinen, kymmenen vuoden sopimuskauden aikana odotettavissa olevilla katetuotoilla ei voida tasata vajaakäytöstä aiheutuvia tappioita, jotka vuodesta 2002 lukien ovat olleet keskimäärin noin 700 000 euroa vuodessa. Taloudellisesti toimiva yritys ei olisi ylläpitänyt vajaakäytössä olevaa kapasiteettia niin kauan.
(263)
Toimeksiantoon kuulumattoman aineksen osalta on siis niin, että ZT on vuotuisten maksujen ansiosta toisaalta myynyt kapasiteettia kustannuksiaan alhaisempaan hintaan ja toisaalta vuosien ajan ylläpitänyt käyttämätöntä kapasiteettia, jonka tulevat tuotot eivät voi tasata menneiden vuosien vajaakäytöstä aiheutuneita tappioita. ZT on siis ylläpitänyt markkinoilla kapasiteettia, johon taloudellisesti toimivalla käsittely-yrityksellä ei olisi ollut varaa.
9.5.3 Vuotuisilla maksuilla rahoitetaan toimeksiantoon kuuluvan aineksen käsittelystä aiheutuvia tappioita
(264)
Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset, jotka johtuvat toimeksiantoaineksen käsittelystä, on katettava perittävistä maksuista saatavilla tuloilla. ZT:n, kuten kaikkien muidenkin yritysten, joille on annettu tehtäväksi valvotun aineksen käsittely, on omalla vastuullaan huolehdittava siitä, että se asianmukaisella liikkeenjohdolla hoitaa tämän tehtävän taloudellisesti. Ylimääräinen korvausmaksu vapauttaisi sen tästä taloudellisesta vastuusta.
(265)
Toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset on näin ollen kohdistettava kuolleiden eläinten ja teurasjätteiden käsittelyyn. Saksan osavaltioissa on käytössä erilaisia malleja, joiden perusteella toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset jaetaan teurasjätteiden ja ruhojen käsittelyyn. Monissa osavaltioissa vapaan kapasiteetin kustannuksista kohdistetaan suurempi osuus kuolleisiin eläimiin kuin teurasjätteisiin. Koska maksusäännöksissä ja yhdistysjärjestyksessä ei ole kohdistamiskaavaa, vapaan kapasiteetin kustannukset jaetaan osuuksien mukaan.
9.5.3.1 Teurasjätteiden käsittelyssä hinta ei kata kustannuksia
(266)
Kuten Saksa itse toteaa, ZT kilpailee teurasjätteiden käsittelyssä muiden käsittelylaitosten kanssa. Toimeksiantoon kuuluvien teurasjätteiden käsittelystä perittävien maksujen suuruus vaikuttaa teurastamojen erotteluosuuteen ja siihen, miten paljon luokkaan 3 kuuluvaa erotettua ainesta on muiden käsittelylaitosten käytettävissä.
(267)
Vaikka tuotot keskimäärin hädin tuskin kattavat suorat kustannukset, ajan kuluessa syntyy samanlainen kuva kuin luokkaan 3 kuuluvan aineksen katetuotoista: vuoteen 2004 tuotot ylittivät suorat kustannukset. Kun vuodesta 2005 noudatetun uuden maksutariffin myötä keskimääräinen tuotto tonnia kohti aleni 160 eurosta 116 euroon - eli 27,5 prosenttia - seuraavina vuosina ei pystytty kattamaan edes suoria kustannuksia eikä näin ollen myöskään osallistumaan toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannusten kattamiseen. Katetuotto I oli jälleen positiivinen vasta vuonna 2009 (ks. taulukko 4).
(268)
On ilmeistä, että ilman vuotuista maksua ZT ei olisi voinut ylläpitää tällaista hinnoittelupolitiikkaa. Aivan kuten luokkaan 3 kuuluvien teurasjätteiden tapauksessa, voidakseen edelleen pitää laitoksensa käytössä ZT hyväksyi vuodesta 2005 lukien hinnat, jotka eivät kattaneet edes sen suoria kustannuksia. Kaiken kaikkiaan toimeksiantoaineksen katetuotto II on selvästi negatiivinen - sen jälkeen, kun toiminnallisista syistä vapaan kapasiteetin kustannukset on vähennetty - noin 13 prosenttia liikevaihdosta (ks. taulukko 4).
9.5.3.2 Monopoliaseman vakiinnuttaminen toiminta-alueella suorilla vuotuisilla maksuilla
(269)
Saksa katsoo, että ZT ei saanut vuotuisista maksuista taloudellista etua, koska ei ole merkityksellistä, myöntääkö valtio korvauksen epidemiareservin ylläpitämisestä suoraan käsittely-yritykselle vai rahoitetaanko se epäsuorasti tuottajalle myönnettävällä TSE-tuella. Jälkimmäisessä tapauksessa epidemiareservin kustannukset tosin sisällytettäisiin perittäviin maksuihin, mutta tuottaja saisi samaan aikaan maksuihin helpotusta vastaavasti suuremmalla tuella. Kummassakin tapauksessa julkinen valta kantaa tosiasiallisesti suuren osan taakasta, mihin valtiontukioikeudellinen tutkinta viime kädessä kohdistuu.
(270)
Ensinnäkin on vielä kerran todettava (ks. 2.5.3 jakso), että ZT saa vuotuisen maksun tuottajille maksettavien TSE-tukien lisäksi. Lisäksi ZT:tä tuetaan Rheinland-Pfalzissa TSE-tuilla enemmän kuin esimerkiksi Pohjois- ja Keski-Hessenissä, koska siellä tonnihinta - johon TSE-tuki perustuu - on 212 euroa eli selvästi alempi kuin Rheinland-Pfalzissa, jossa se on 390 euroa. Tuottajat eivät ZT:n toiminta-alueella selvästikään pääse vuotuisten maksujen ansiosta hyötymään alhaisemmista käyttömaksuista.
(271)
Toiseksi TSE-suuntaviivoissa nimenomaisesti edellytetään osoitettavan, että tuki ei tule tuotantoketjussa tuottajan jälkeen olevan tuotantoyrityksen hyväksi (61). Kuten 9.5.2 ja 9.5.3 jaksosta käy ilmi, ZT käyttää vuotuisia maksuja tosiasiallisesti siihen, että se rahoittaa tappioita, joita sille aiheutuu hinnoittelupolitiikastaan, käyttämättömästä kapasiteetista tai muusta liikkeenjohdollisesta tehottomuudesta.
(272)
Saksa ei siis selvästikään pysty osoittamaan, että vuotuiset maksut tulisivat korvauksena kuolleiden eläinten käsittelykustannuksista tuottajien hyväksi. Sen sijaan herää kysymys, olisiko tuottajilta ilman vuotuisia maksuja peritty alempia käyttömaksuja, koska ZT:hen olisi tällöin jo aikaisemmin kohdistunut suurempi taloudellinen paine sopeuttaa kapasiteettinsa ja liikkeenjohtonsa markkinaolosuhteisiin.
9.5.4 Yhteenveto
(273)
Saksa ei pysty osoittamaan, että vuotuiset maksut ZT:lle olisivat perusteltuja valtion korvauksena yhdistysjärjestyksestä johtuvista velvoitteista. Altmark-tuomion kriteerit eivät täyty.
(274)
ZT:n tuotto- ja kustannuslaskelman perusteellinen tutkinta osoittaa myös, että ZT saa toimeksiantoon kuuluvan ja siihen kuulumattoman aineksen käsittelyn yhteydessä vuotuisista maksuista taloudellista etua.
(275)
Näin ollen vuotuiset maksut ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
10. SÄÄNTÖJENVASTAISUUDEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 3 KOHDAN PERUSTEELLA
(276)
Vuotuisista maksuista, joita ZT:lle on suoritettu vuodesta 1979, ei ole annettu komissiolle tietoa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Vuotuiset maksut ovat näin ollen SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan perusteella sääntöjenvastaista valtiontukea.
(277)
Tässä tapauksessa ei voida soveltaa EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 28 päivänä marraskuuta 2005 tehdyn komission päätöksen 2005/842/EY (62), jäljempänä ’vuonna 2005 tehty julkisen palvelun korvauspäätös’, eikä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 20 päivänä joulukuuta 2011 tehdyn komission päätöksen 2012/21/EU (63), jäljempänä ’vuonna 2011 tehty julkisen palvelun korvauspäätös’, mukaista vapautusta ilmoitusvaatimuksesta, koska ZT:lle ei ole annettu tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, kuten 9 jaksossa on todettu. Luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittely, epidemiareservin ylläpitäminen ja luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittely eivät nimittäin ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Toinen Altmark-kriteeri ei sitä paitsi täyty vuosina 1979-2010 eikä kolmas Altmark-kriteeri koko aikana vuodesta 1979. Näin ollen vuonna 2005 tehdyn julkisen palvelun korvauspäätöksen 4 ja 5 artiklassa ja myös vuonna 2012 tehdyn julkisen palvelun korvauspäätöksen 4 ja 5 artiklassa säädetyt välttämättömät edellytykset sille, että vuotuiset maksut voitaisiin vapauttaa ilmoitusvelvollisuudesta, eivät täyty.
11. SISÄMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 106 ARTIKLAN 2 KOHDAN PERUSTEELLA
(278)
SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan SEUT-sopimuksen määräyksiä. SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa määrätään kuitenkin sopimuksen sääntöjen soveltamista koskevasta poikkeuksesta siltä osin kuin kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi oikeudellisesti tai tosiasiallisesti yrityksiä hoitamasta niille uskottuja tehtäviä. Poikkeusta sovelletaan ainoastaan silloin, kun kaupan kehitykseen ei vaikuteta tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.
(279)
Julkisen palvelun korvauspuitteiden 69 kohdan mukaan komissio soveltaa kyseisissä puitteissa vahvistettuja periaatteita sääntöjenvastaiseen tukeen, josta se tekee päätöksen 31 päivän tammikuuta 2012 jälkeen, vaikka tuki olisi myönnetty jo ennen kyseistä päivämäärää. Koska vuotuisissa maksuissa on kyse sääntöjenvastaisesta valtiontuesta, on sovellettava julkisen palvelun korvauspuitteita.
(280)
Kuten 8.1 jaksossa on esitetty, ZT:lle ei ole annettu tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, koska luokkiin 1 ja 2 kuuluvan aineksen käsittely, epidemiareservin ylläpitäminen ja luokkaan 3 kuuluvan aineksen käsittely eivät ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Jo tästä syystä vuotuisia maksuja ei voida pitää SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja julkisen palvelun korvauspuitteiden nojalla sisämarkkinoille soveltuvina.
(281)
Toista ja kolmatta Altmark-kriteeriä vastaavasti tuen katsotaan olevan julkisen palvelun korvauspuitteiden mukaan sopusoinnussa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan kanssa vain, jos on olemassa toimeksianto, jossa määritetään korvauksen laskentamenetelmät (2.3 jakso), eikä korvaus ole suurempi kuin julkisen palvelun velvoitteen nettokustannukset (2.8 jakso).
(282)
Kuten 9.2 jaksossa on selostettu, toinen Altmark-kriteeri ei täyty vuosina 1979-2009 eikä kolmas Altmark-kriteeri koko aikana. Siksi myöskään julkisen palvelun korvauspuitteiden 2.3 jakson (vuosien 1979-2009 osalta) ja 2.8 jakson (koko ajalta) vaatimukset eivät täyty.
(283)
Näin ollen vuotuista maksua ei voida perustella SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja julkisen palvelun korvauspuitteiden mukaisena tukena epidemiareservin ylläpitämiseen.
12. SISÄMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI TUKENA KUOLLEIDEN ELÄINTEN JA TEURASJÄTTEIDEN HÄVITTÄMISKUSTANNUSTEN RAHOITTAMISEEN SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 3 KOHDAN NOJALLA
(284)
Vuotuisissa maksuissa on kyse yritystuista, jotka on periaatteessa kielletty (64). Tällaisten tukien soveltuvuutta koskeva todistustaakka on sen vuoksi jäsenvaltiolla.
(285)
TSE-suuntaviivoissa ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivoissa kielletään tuet teurasjätteiden hävittämiskustannuksiin ja sallitaan tuet kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksiin vain sillä ehdolla, että tuki hyödyttää pelkästään tuottajia. Tuotantoketjussa myöhemmät yritykset - kuten teurastamot tai käsittelylaitokset - eivät saa missään tapauksessa nauttia tuista (65).
(286)
Tuki kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksiin voidaan hallinnollisen yksinkertaistamisen vuoksi maksaa suoraan käsittelylaitoksille, mutta on osoitettava, että tuki tulee kokonaisuudessaan tuottajien hyväksi (66).
(287)
Edellä 9 jaksossa on kuitenkin osoitettu, että vuotuisista maksuista koituu ZT:lle taloudellista hyötyä eivätkä ZT:n toiminta-alueen tuottajat hyödy niistä vaan joutuvat jopa maksamaan kuolleiden eläinten hävittämisestä korkeampia maksuja kuin esimerkiksi Pohjois- ja Keski-Hessenissä. Saksa ei siis voi näyttää toteen, että vuotuiset maksut ohjattaisiin kokonaisuudessaan tuottajille.
(288)
Lisäksi 6 päivänä heinäkuuta 2004 tehdyssä komission päätöksessä N 15/04, jolla tukijärjestely korvausten maksamiseksi tuottajille kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksista ZT:n toiminta-alueella hyväksyttiin vuosiksi 1998-2013, todetaan, että hyväksytty tuki ei saa kasautua muun tuen kanssa.
(289)
TSE-suuntaviivojen VI jaksossa on ennen 1 päivää tammikuuta 2003 sääntöjenvastaisesti myönnettyjen tukien osalta säädetty poikkeuksia:
a)
Tuki kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksiin voidaan hyväksyä 100 prosenttiin asti, vaikka tuki myönnettäisiin eläinten tuotannon, jalostuksen ja kaupan pitämisen tasolla.
b)
Lisäksi myös tuki teurasjätteiden hävittämiseen soveltuu poikkeustapauksissa sisämarkkinoille, kun tukien lyhytkestoisuus ja tarve noudattaa aiheuttamisperiaatetta pitkällä aikavälillä otetaan huomioon.
(290)
Näitä poikkeussäännöksiä ei voida soveltaa: vuotuiset maksut eivät rajoitu kuolleiden eläinten hävittämiskustannuksiin, joista sitä paitsi jo suurin osa rahoitettiin maataloustukijärjestelyn kautta, eikä vuotuisissa maksuissa ole kyse lyhytaikaisesta ja kestoltaan rajoitetusta teurasjätteisiin liittyvästä toimenpiteestä.
(291)
Todettakoon lopuksi vielä, että Saksa ei ole itse tuonut esiin mitään syitä, joiden perusteella vuotuiset maksut TSE-suuntaviivojen ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivojen nojalla soveltuisivat sisämarkkinoille.
(292)
Koska vuotuiset maksut hyödyttävät ZT:tä, niitä ei voida pitää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan nojalla TSE-suuntaviivoissa ja vuosien 2007-2013 maataloussuuntaviivoissa tarkoitettuna sisämarkkinoille soveltuvana tukena.
13. VUOTUISEN MAKSUN SISÄMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 3 KOHDAN C ALAKOHDASSA TARKOITETTUNA YMPÄRISTÖTUKENA
(293)
Vuotuisissa maksuissa on kyse yritystuista, jotka on periaatteessa kielletty (67). Tällaisten tukien soveltuvuutta koskeva todistustaakka on sen vuoksi jäsenvaltiolla. Saksan mukaan vuotuisissa maksuissa on kyse ympäristötuesta.
(294)
Ympäristötukisuuntaviivojen 132 kohdan mukaan investointituki yrityksille, jotka korjaavat ympäristövahinkoja kunnostamalla saastuneita alueita, katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuvaksi edellyttäen, että sen tuloksena voidaan saavuttaa korkeampi ympäristönsuojelun taso. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon myös SEUT-sopimuksen 191 artiklan 2 kohta ja ympäristötukisuuntaviivoihin sisältyvä aiheuttamisperiaate. Ympäristötukisuuntaviivojen 132 artiklan mukaan saastumisen aiheuttajan on rahoitettava alueiden kunnostaminen aiheuttamisperiaatteen mukaisesti ilman valtiontukea. Aiheuttaja määräytyy sen mukaan, kuka jäsenvaltiossa sovellettavan lainsäädännön nojalla on vastuussa.
(295)
Vastuuoikeudellisen tilanteen arviointiajankohta määräytyy viranomaispäätöksen tekohetkellä voimassa olleen lainsäädännön mukaan.
(296)
Saksa ei kiistä, että ZT on aiheuttajana velvoitettu Sohrschiediä koskevalla 21 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyllä kunnostuspäätöksellä ja Sprendlingen-Gensingeniä koskevalla 31 päivänä maaliskuuta 1998 tehdyllä päätöksellä silloin voimassa olleen kansallisen lainsäädännön mukaisesti kunnostamaan molemmat toimipaikat. ZT on siis Saksan lainsäädännön mukaan aiheuttajana vastuussa saastuneen maa-alueen kunnostamiskustannuksista kummassakin toimipaikassa. Saksan mukaan maan perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemän päätöksen (68) perusteella vastuurajan ylittävien kunnostamiskustannusten rahoittamista vuotuisella maksulla on pidettävä sisämarkkinoille soveltuvana tukea, koska yksityisten vastuu on päätöksessä rajattu tontin markkina-arvoon.
(297)
Saksan päättely on kuitenkin virheellinen. Ensinnäkin perustuslakituomioistuimen päätös koskee pelkästään asianosaisia eli menettelyn osapuolia. Muutos korkeimman oikeusasteen oikeuskäytännössä ei muuta oikeudellista tilannetta eikä se ole hallintomenettelylain 51 §:n 1 momentin 1 alamomentissa tarkoitettu purkamisperuste jo voimaan tulleelle hallintotoimelle.
(298)
Perustuslakituomioistuimen päätös ei saksalaisen oikeuskäytännön mukaan muuta sitä, että kunnostuspäätöstä tehtäessä kaikki aiheuttajat olivat vastuussa kunnostuskustannuksista täysimääräisesti. Aiheuttajat eivät näin ollen olisi voineet perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemän päätöksen jälkeen vetäytyä aiemmin tehtyyn ja voimaan tulleeseen päätökseen liittyvästä täysimääräisestä vastuustaan aiheuttajina.
(299)
Näin ollen ZT on vastuussa Sprendlingen-Gensingenin ja Sohrschiedien toimipaikoista myös Saksan esittämä perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tehty päätös huomioon ottaen.
(300)
Koska ZT ei ole hakenut muutosta kunnostuspäätöksiin, päätökset ovat lainvoimaisia eikä niitä voi riitauttaa. Jos Saksa nyt jälkeenpäin kiistää ZT:n vastuun Sohrschiedin toimipaikasta, sitä ei voida hyväksyä. ZT:n olisi pitänyt hakea muutosta 21 päivänä huhtikuuta 1997 tehtyyn kunnostuspäätökseen eikä antaa sen tulla lainvoimaiseksi. Ei ole myöskään komission tehtävä tutkia kansallisen viranomaisen lainvoimaista päätöstä kansallisen vastuuoikeudellisen tilanteen ja aiheuttamisperiaatteen osalta uudelleen.
(301)
Saksa itse myös toteaa, että perustuslakituomioistuimen 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemä päätös koskee ainoastaan yksityishenkilöitä, ei julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä. Tämä johtuu siitä, että vastuun rajoittamisen oikeusperusta on varallisuusoikeus, johon julkisoikeudelliset oikeushenkilöt eivät voi vedota. Näin ollen on kiistatonta, että ZT on Saksan oikeuden mukaan täydessä vastuussa aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä velvoitteista.
(302)
Yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden ja julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden mahdolliseen eriarvoiseen kohteluun jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä ei voida vedota ympäristötukisuuntaviivojen puitteissa. Niissä viitataan aikaisemmasta toiminnasta periytyviä velvoitteita koskevan vastuun osalta kansalliseen lainsäädäntöön.
(303)
Koska ZT:llä on Saksan oikeuden nojalla täysi vastuu kunnostuskustannuksista molemmissa toimipaikoissa, vuotuisia maksuja ei voida SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla pitää ympäristötukisuuntaviivoissa tarkoitettuna sisämarkkinoille soveltuvana tukena.
14. PÄÄTELMÄT
(304)
Vuodesta 1979 ZT:lle suoritetut vuotuiset maksut ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Saksa on myöntänyt vuotuiset maksut vastoin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa.
(305)
Niitä ei voida pitää SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan eikä 107 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvina.
(306)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan iv alakohdan ja 15 artiklan 3 kohdan mukaan tuki, jonka osalta vanhentumisaika on kulunut umpeen, katsotaan voimassa olevaksi tueksi. Mainitun asetuksen 15 artiklan mukaan komission toimivaltuuksiin periä tuki takaisin sovelletaan kymmenen vuoden vanhentumisaikaa. Vanhentumisaika alkaa päivästä, jona sääntöjenvastainen tuki on myönnetty tuen saajalle, ja sääntöjenvastaista tukea koskevat komission toimet keskeyttävät vanhentumisajan. Vanhentumisaika alkaa uudelleen kunkin keskeytyksen jälkeen.
(307)
Unionin tuomioistuinten päätösten mukaan vanhentumisaika ei keskeydy ainoastaan virallisen menettelyn seurauksena, vaan myös lisätietojen pyytäminen on toimi, joka keskeyttää vanhentumisajan (69).
(308)
Kantelun tekijä riitautti ZT:lle suoritettavan vuotuisen maksun tammikuussa 2008, ja Saksalle esitettiin 26 päivänä toukokuuta 2008 lisätietopyyntö. Tämä lisätietopyyntö keskeytti vanhentumisajan. Näin ollen kaikki vuotuiset maksut, jotka ZT on saanut ennen 26 päivää toukokuuta 1998, katsotaan voimassa olevaksi tueksi. Sen sijaan kaikki vuotuiset maksut, jotka ZT on saanut 26 päivän toukokuuta 1998 jälkeen, katsotaan uudeksi tueksi.
(309)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi unionin lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on vastattava kysymykseen, herättikö BVerwG:n 16 päivänä joulukuuta 2010 antama tuomio ZT:ssä perusteltuja odotuksia, että vuotuiset maksut eivät olisi valtiontukea.
(310)
Komissio toteaa ensin, että BVerwG:n tuomio koski vain vuoden 2010 vuotuisia maksuja. Jos perusteltuja odotuksia ylipäänsä syntyi, saattoivat ne koskea ainoastaan vuoden 2010 vuotuisia maksuja (ja sitä seuraavien vuosien, jos yhdistysjärjestys pysyisi muuttumattomana).
(311)
BVerwG:n tuomio ei kuitenkaan ole voinut synnyttää ZT:ssä perusteltuja odotuksia edes vuoden 2010 osalta (tai sitä seuraavien vuosien osalta). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia (70). Tällaisia vakuutteluja ovat riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot (71).
(312)
Käsiteltävänä olevassa tapauksessa komissio ei ole kuitenkaan antanut ZT:lle tällaisia vakuutteluja, vaan se on sitä vastoin tehnyt 20 päivänä heinäkuuta 2010 päätöksen menettelyn aloittamisesta.
(313)
BVerwG ei ole unionin toimielin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisilla tuomioistuimilla ja komissiolla on toisiaan täydentävät ja erilliset tehtävät valvoa sitä, noudattavatko jäsenvaltiot niille SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklassa asetettuja velvoitteita (72). Sen arvioiminen, ovatko valtiontuet yhteensopivia sisämarkkinoiden kanssa, kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuin valvoo, kun taas kansalliset tuomioistuimet huolehtivat yksityisten oikeuksien suojaamisesta siinä tapauksessa, että SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä velvoitetta ilmoittaa valtiontuista etukäteen komissiolle on rikottu (73).
(314)
Käsiteltävänä olevassa asiassa BVerwG on antanut tuomion toimenpiteestä, jota koskevan muodollisen tutkintamenettelyn komissio oli aloittanut. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen seurauksena jäsenvaltion on keskeytettävä maksut (74). Lisäksi BVerwG on antanut tuomionsa, joka koski muun muassa neljännen Altmark-kriteerin väitettyä soveltamattomuutta, pyytämättä unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua.
(315)
Tämän seikan huomioon ottaen komissio katsoo, että BVerwG:n tuomiossa ei ole kyse täsmällisistä, ehdottomista ja yhtäpitävistä tiedoista.
(316)
Näin ollen vuotuisten maksujen takaisinperiminen ei ole luottamuksensuojan osalta vastoin unionin lainsäädännön yleisiä periaatteita,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Vuotuiset maksut, jotka Saksa on SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa rikkoen myöntänyt Rheinland-Pfalzissa, Saarlandissa, Rheingau-Taunuksen piirikunnassa ja Limburg-Weilburgin piirikunnassa yhdistykselle Zweckverband Tierkörperbeseitigung, jäljempänä ’tuensaaja’, 1 päivästä tammikuuta 1979 sääntöjenvastaisesti, ovat valtiontukea, eivätkä ne sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
1. Saksan on perittävä 1 artiklassa mainitut tuet, joita on maksettu 26 päivästä toukokuuta 1998 lukien, tuensaajalta välittömästi takaisin.
2. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun 1 kohdassa mainitun tuen maksut saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korko lasketaan komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (75) V luvun säännösten mukaisesti.
4. Saksan on lopetettava kaikki 1 kohdassa mainitun tuen suorittamatta olevien maksujen suorittaminen tämän päätöksen tiedoksiantamispäivästä alkaen.
3 artikla
Saksan on varmistettava, että 2 artiklan 1 kohdassa mainitut tuet maksetaan takaisin neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta.
4 artikla
1. Saksan on toimitettava kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta komissiolle seuraavat tiedot:
a)
tiedot kokonaissummasta (päävaatimus ja korot), joka tuensaajalta on perittävä takaisin;
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Saksan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteuttamiensa toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu päätökseen. Saksan on annettava viipymättä komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Saksan on myös annettava yksityiskohtaiset tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 25 päivänä huhtikuuta 2012.