KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 8. marts 2011
om statsstøtte i sag C 24/09 (ex N 446/08) - Statsstøtte til energiintensive virksomheder, lov om grøn elektricitet, Østrig
(meddelt under nummer K(2011) 1363)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/528/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. juni 2008 tilkendegav Østrig i en forudgående anmeldelse, at man påtænkte at ændre den gældende østrigske lov om grøn elektricitet (Ökostromgesetz, herefter »ÖSG«), som i dens nuværende udformning i 2006 var blevet godkendt af Kommissionen som forenelig støtte (2). Den 4. september 2008 anmeldte Østrig en ny version af ÖSG, som Kommissionens foreliggende afgørelse vedrører.
(2)
Kommissionen anmodede om supplerende oplysninger ved brev af 28. oktober 2008. Efter en rykkerskrivelse fremsendte Østrig ved brev af 22. december 2008 yderligere oplysninger. Efter et møde med repræsentanter for Østrig den 11. februar 2009 anmodede Kommissionen ved brev af 19. februar 2009 om flere oplysninger, som Østrig fremsendte ved brev af 17. marts 2009. Kommissionen anmodede ved brev af 8. maj 2009 om supplerende oplysninger, som Østrig fremsendte ved breve af 9. og 19. juni 2009.
(3)
Den 9. juli 2008 modtog Kommissionen en klage fra det østrigske Bundesarbeitskammer over ÖSG, der vedrører foranstaltningen i ÖSG til fordel for energiintensive virksomheder.
(4)
Den 22. juli 2009 vedtog Kommissionen en blandet afgørelse, hvori der godkendtes foranstaltninger til fordel for producenter af grøn elektricitet; Kommissionen betragtede disse foranstaltninger som forenelige med EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (herefter »retningslinjerne for miljøstøtte«) (3), men besluttede at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende ÖSG's fritagelsesordning for energiintensive virksomheder (4).
(5)
Ved brev af 23. juli 2009 underrettede Kommissionen Østrig om denne beslutning og anmodede Østrig om at fremsende alle oplysninger, der er nødvendige for at vurdere foranstaltningen.
(6)
Kommissionen offentliggjorde sin beslutning i Den Europæiske Unions Tidende (5) og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
Ved brev af 19. august 2009 anmodede Østrig om en forlængelse af fristen, som Kommissionen efterkom ved brev af 9. september 2009. Østrig fremsendte endelig sine bemærkninger den 8. oktober 2009.
(8)
I mellemtiden fremsendte det østrigske Bundesarbeitskammer ved brev af 7. oktober 2009 bemærkninger vedrørende foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder. Disse blev videresendt til Østrig med anmodning om eventuelle kommentarer. Østrig fremsendte sine kommentarer den 23. december 2009 og yderligere oplysninger den 23. april 2010.
(9)
. Ved breve af 21. juni 2010 og 19. juli 2010 anmodede Kommissionen Østrig om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 13. september 2010. Efter anmodning fra Østrig fandt der den 9. juli 2010 et møde sted mellem Kommissionen og repræsentanter for Østrig.
(10)
Ved brev af 24. november 2010 understregede Østrig ÖSG's betydning for Østrig og anmodede om en afgørelse i sagen inden begyndelsen af december 2010. Kommissionen besvarede dette brev den 7. december 2010. Den 9. december 2010 fandt der endnu et møde sted med repræsentanter for Østrig.
(11)
Ved brev af 30. december 2010 trak Østrig de argumenter tilbage, som var fremført til fordel for foranstaltningen under proceduren, og anmodede Kommissionen om at godkende fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Kommissionen besvarede dette brev den 25. januar 2011.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(12)
Kommissionen har ved sin beslutning af 22. juli 2009 godkendt den ændrede version af ÖSG; undtaget herfra var alene § 22c i ÖSG, der indeholder fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Beskrivelsen er derfor begrænset til denne ordning.
2.1. Beskrivelse af fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder
(13)
I henhold til afsnit 3 i ÖSG giver Østrig en eller flere virksomheder koncession til at udføre de opgaver, der påhviler clearingorganet for grøn elektricitet (Ökostromabwicklungsstelle). Koncessionshaveren er navnlig ansvarlig for at købe grøn elektricitet af producenter til en fast pris og sælge denne grønne elektricitet til elleverandører til en fast pris. Elleverandører er forpligtet til at købe en procentdel af deres samlede udbud af clearingorganet; denne procentdel svarer til den gennemsnitlige andel af grøn elektricitet i den samlede elektricitetssammensætning i Østrig.
(14)
Østrig har på nuværende tidspunkt givet Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (herefter OeMAG) som det eneste clearingorgan en enkelt koncession, der dækker hele det nationale område. OeMAG er et privatretligt aktieselskab, der revideres af en udpeget revisor. Det østrigske Forbundsministerium for Økonomi og Arbejde og den østrigske energireguleringsmyndighed E-Control GmbH fører tilsyn med OeMAG. De vigtigste elementer til gennemførelse af foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder (f.eks. de nærmere bestemmelser for fordelingen af elektricitet til elhandlerne, den pris, som elhandlerne skal betale, og de endelige forbrugeres bidrag) fastsættes på forhånd af de østrigske myndigheder ved lov eller bekendtgørelse. Eventuelle tvister mellem de omfattede virksomheder løses ved en almindelig domstol og ikke ved administrative procedurer.
(15)
OeMAG er et aktieselskab, som ejes af selskaber, der er aktive som transmissionssystemoperatører, samt af banker og industrivirksomheder. Mens Verbund-APG ejer 24,4 % af aktierne, besidder VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG og Smart Technologies hver 12,6 % af aktierne i OeMAG. Verbund-APG er et 100 %-ejet datterselskab af Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), hvori Republikken Østrig ejer 51 % af aktierne. VKW Netz AG ejes af Illwerke AG, hvori delstaten Vorarlberg har en ejerandel på 95,5 %. TIWAG-Netz AG ejes af TIWAG AG, hvori delstaten Tirol ejer 100 %; CISMO GmbH ejes af Oesterreichische Kontrollbank AG samt af transmissionssystemoperatører og el- og gasselskaber, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ejes af østrigske banker, Investkredit Bank AG ejes hovedsagelig af industriandelsbankerne (Volksbanken), og Smart Technologies ejes af Siemens. Offentligt kontrollerede aktionærer ejer derfor 49,6 % og privat kontrollerede aktionærer 50,4 % af OeMAG-aktierne. Kommissionen er ikke i besiddelse af oplysninger, der tyder på, at de offentligt kontrollerede aktionærer kan udøve kontrol eller i det mindste fælles kontrol med OeMAG.
(16)
På grundlag af en ordning i § 22c, stk. 1, ÖSG kan energiintensive virksomheder anmode deres elleverandører om ikke at få leveret grøn elektricitet. Betingelserne herfor er, at energiintensive virksomheder godtgør, at
a)
de har ret til godtgørelse af energiafgifter i henhold til loven om energiafgiftsgodtgørelse (Energieabgabenvergütungsgesetz), og
b)
udgifterne til grøn elektricitet udgør mindst 0,5 % af nettoværdien af produktionen.
Fritagelsen udstedes efter anmodning af den østrigske energireguleringsmyndighed Energie-Control GmbH.
(17)
Hvis fritagelsen udstedes, må elleverandørerne i henhold til loven ikke opkræve meromkostningerne for grøn elektricitet af disse store elforbrugere.
(18)
Det hedder i denne henseende i § 22c, stk. 5, i ÖSG: »Kontrakter mellem elhandlere og [store el-]forbrugere skal […] indeholde en obligatorisk bestemmelse om, at der til disse forbrugere […] ikke leveres grøn elektricitet, som tildeles elhandlerne af clearingorganet for grøn elektricitet […], og at de ekstra udgifter til grøn elektricitet ikke overvæltes. Modstridende bestemmelser er ugyldige« (6).
(19)
Hvis en energiintensiv virksomhed er blevet fritaget for købsforpligtelsen, skal den i henhold til § 22c, stk. 2, i ÖSG betale en kompensation til OeMAG på 0,5 % af nettoværdien af produktionen i det foregående kalenderår.
2.2. Sammenfatning af indholdet af beslutningen om at indlede proceduren
(20)
Østrig anførte i anmeldelsen, at fritagelsesordningen skulle undersøges uafhængigt af den generelle støtteordning til fordel for producenter af grøn elektricitet, da den kun vedrørte det »privatretlige kontraktforhold« mellem energiintensive virksomheder og elhandlere. Østrig gjorde gældende, at fritagelsen ikke udgjorde statsstøtte, og at denne støtte, selv hvis det var tilfældet, ville være forenelig i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(21)
Allerede i beslutningen om at indlede proceduren konkluderede Kommissionen imidlertid - med hensyn til spørgsmålet, om der forelå støtte - at »fritagelsen« for finansieringsordningen ikke kunne vurderes uafhængigt af selve finansieringsordningen. Kommissionen fandt, at en »undtagelse« (fritagelse) pr. definition er uadskilleligt forbundet med »reglen«, og at fritagelsesordningen er en integrerende del af den generelle ordning og derfor skal vurderes i overensstemmelse hermed i støttemæssig henseende. I henhold til lovgivningen kan endvidere elhandlere med en stor andel af fritagne virksomheder ansøge om fritagelse for at betale den garanterede afregningspris, hvilket viser, at ordningen også kunne medføre direkte tab for OeMAG, og dermed styrker konklusionen om, at der er tale om statsstøtte (7).
(22)
Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt fritagelsesordningen var forenelig med statsstøttereglerne. Derfor besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende fritagelsesordningen.
(23)
Da Kommissionen endnu ikke har truffet endelig afgørelse, ydede Østrig fordelene i forbindelse med fritagelsesordningen (8) på grundlag af den mulighed, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelser for at yde støtte på op til 500 000 EUR i perioden fra 1. januar 2008 til 31. december 2010 (9). Kommissionen har godkendt ordningen »Begrænsede forenelige støttebeløb efter de midlertidige rammebestemmelser (»Österreichregelung Kleinbeihilfen«)« (N 47 a/09) (10). Ordningen kan anvendes på virksomheder, som ikke var kriseramte den 1. juli 2008, og finder anvendelse på alle sektorer undtagen fiskeri og primærproduktion af landbrugsprodukter. Over 2 000 virksomheder har været omfattet af foranstaltningen.
3. BEMÆRKNINGER FRA ØSTRIG
(24)
Som under den forudgående anmeldelsesprocedure og anmeldelsesproceduren er Østrig fortsat af den opfattelse, at foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder ikke udgør statsstøtte, da den ikke indebærer statsmidler og ikke er selektiv.
(25)
Selv hvis fritagelsesordningen udgjorde statsstøtte, kunne den efter Østrigs opfattelse i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte, artikel 25 i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87 og 88 (Generel gruppefritagelsesforordning) (11) og artikel 17 i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (12) (herefter »energibeskatningsdirektivet«) betragtes som forenelig med det indre marked.
3.1. Statsmidler og tilregnelse til staten
(26)
Med hensyn til statsmidler mener Østrig, at ÖSG er analog med den tyske lov om vedvarende energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz), som efter Østrigs opfattelse ikke indebærer anvendelse af statsmidler. Østrig henviser i denne henseende til Domstolens dom i PreussenElektra-sagen (13).
(27)
Med hensyn til Østrig har fritagelsesordningerne inden for rammerne af ÖSG og den tyske lov om vedvarende energi følgende fællestræk:
a)
I begge ordninger bæres ekstraomkostningerne som følge af den garanterede afregningspris af elleverandørerne, som skal købe en vis andel vedvarende energi til en fast pris.
b)
I begge ordninger er elleverandørerne ikke forpligtet til at købe grøn elektricitet til de af deres kunder, der er fritaget for forpligtelsen til at købe grøn elektricitet.
c)
I begge ordninger er markedsaktører, der ikke udøver offentlig myndighed, forpligtet til at købe grøn elektricitet af producenter; disse markedsaktører har i henhold til lovgivningen ret til at overvælte ekstraomkostningerne på elleverandører, og de gældende købsforpligtelser og priser er fastsat ved lov.
d)
I begge ordninger fører reguleringsmyndigheden tilsyn med, at der ikke sker overkompensation til virksomheder, der er forpligtet til at købe grøn elektricitet af producenter.
(28)
I sin beslutning om at indlede proceduren redegjorde Kommissionen i betragtning 42-48 for, hvorfor og i hvilken henseende den vurderede foranstaltning er sammenlignelig med den foranstaltning, som Domstolen analyserede i Essent-sagen (14). Østrig anfægter denne konklusion af følgende grunde:
a)
OeMAG er ikke et af staten udpeget organ med henblik på opkrævning af afgifter. I denne forbindelse henviser Østrig igen til Tyskland, hvor systemoperatørerne efter Østrigs opfattelse har præcis samme rolle som OeMAG.
b)
OeMAG er en privat virksomhed og ikke et offentligretligt organ som de organer, der lå til grund for dommene i Air France-sagen (15) og Salvat Père-sagen (16). I denne forbindelse fremhæver Østrig, at staten hverken har beføjelse til at udnævne medlemmer af ledelsen eller bestyrelsen eller har vetorettigheder med hensyn til OeMAG's beslutninger eller tilsynsbeføjelser. Staten har heller ingen beføjelse til at overtage OeMAG's opgave.
c)
De almindelige domstole har kompetence til at løse eventuelle tvister vedrørende OeMAG.
d)
Den eneste offentlige kontrol, som OeMAG er underkastet, er en efterfølgende revision fra den østrigske rigsrevision.
e)
Statsbudgettet dækker ikke tab, som måtte opstå for OeMAG; de offentlige myndigheders rolle er begrænset til at fastsætte priserne for køb og salg af grøn elektricitet. Der er derfor ikke tale om en byrde for statsbudgettet, som det blev gjort gældende i Sloman Neptun-sagen (17) og Pearle-sagen (18).
f)
Energie-Control GmbH har ingen skønsbeføjelse med hensyn til udstedelsen af en fritagelse i henhold til § 22c i ÖSG.
g)
Det samlede beløb, som elleverandørerne betaler til OeMAG, er ikke berørt af fritagelsesordningen. Den eneste ændring er fordelingen af det samlede beløb mellem de forskellige kategorier af endelige elforbrugere.
3.2. Selektivitet
(29)
Østrig anfører, at fritagelsen for energiintensive virksomheder ikke udgør statsstøtte, da den ikke er selektiv.
(30)
Østrig minder om, at energiintensive virksomheder kun delvis fritages for at finansiere støtten til producenter af grøn elektricitet. De ville skulle betale en kompensation på 0,5 % af nettoværdien af deres produktion direkte til OeMAG og derfor fortsat bidrage til at finansiere støtten til produktionen af grøn elektricitet.
(31)
På grundlag af Adria-Wien Pipeline-sagen (19) anfører Østrig, at foranstaltningen hverken de jure er begrænset til visse sektorer eller de facto er selektiv. Selv hvis der umiddelbart var tale om selektivitet, ville denne under alle omstændigheder være berettiget som følge af ordningens logik.
(32)
De jure-selektivitet: I henhold til ÖSG er støttemodtagerne ikke begrænset til visse sektorer eller virksomheder af en vis størrelse, og der er heller ikke fastsat andre selektive kriterier. Til støtte for sine bemærkninger anfører Østrig, at der i retspraksis ikke findes nogen indikation af, at betingelsen om »selektivitet«, der er nødvendig, for at der foreligger statsstøtte, ville være opfyldt alene gennem fastsættelsen af en bestemt nettoværdi af produktionen. Endvidere bemærker Østrig, at foranstaltningen ikke fastsætter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier, og understreger, at foranstaltningen på grundlag af den tidsmæssigt begrænsede ordning berører 19 forskellige sektorer og ca. 2 300 virksomheder. Foranstaltningen er derfor ikke selektiv de jure.
(33)
De facto-selektivitet: Efter Østrigs opfattelse dokumenterer det store antal sektorer og virksomheder, der gør brug af fritagelsesordningen, og den omstændighed, at foranstaltningen ikke fastsætter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier, at foranstaltningen i realiteten er en generel foranstaltning. Dette standpunkt kunne også støttes af Adria-Wien Pipeline-sagen. Østrig anfører, at Domstolen i denne sag vurderede en delvis godtgørelse af en energiafgift, som blev ydet til virksomheder, hvis energiafgifter oversteg 0,35 % af nettoværdien af deres produktion. Domstolen fastslog følgende: »Nationale foranstaltninger, der fastsætter en delvis godtgørelse af energiafgifter på naturgas og elektricitet, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92 (…) [nu artikel 107 i TEUF], såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet (20).«
(34)
Berettigelse som følge af ordningens logik: Med hensyn til strukturen af refinansierings- og fritagelsesordningen konstaterer Østrig, at differentieringen af finansieringssiden blev opstillet i analogi med andre skatte- og afgiftsfinansierede ordninger. Ved at tage højde for virksomheders kapacitet ville en sådan differentiering være i overensstemmelse med ordningens logik og derfor ikke udgøre støtte. Efter Østrigs opfattelse har Kommissionen også givet udtryk for denne holdning i to tidligere statsstøttebeslutninger (21).
(35)
Endvidere bemærker Østrig, at de miljøfordele, som ÖSG giver, ikke ville blive påvirket af fritagelsesordningen, da beløbene til støtten til produktionen af grøn elektricitet ikke ville blive reduceret. Kun ved at reducere miljøomkostningerne for visse virksomheder kunne der etableres en bæredygtig finansieringsordning for grøn elektricitet, som er nødvendig for at sikre fremme af vedvarende energikilder.
3.3. Forenelighed
(36)
Med hensyn til foreneligheden anfører Østrig, at der kan etableres en analogi mellem fritagelsesordningen og kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(37)
Kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (punkt 151-159) indeholder regler for statsstøtte, som ydes i form af lempelser af eller fritagelser for miljøafgifter. Der er fastsat to vurderingsmetoder: Støtte i form af lempelser af eller fritagelser for harmoniserede miljøafgifter betragtes således som forenelig med det indre marked, forudsat at støttemodtagerne mindst betaler minimumsafgiftssatsen i Fællesskabet som fastsat i energibeskatningsdirektivet (22). Såfremt foranstaltningen fastsætter lempelser af og fritagelser for harmoniserede miljøafgifter, som overstiger denne minimumsafgiftssats, eller lempelser af og fritagelser for ikke-harmoniserede miljøafgifter, skal medlemsstaterne fremsende detaljerede oplysninger om nødvendigheden og proportionaliteten af den pågældende foranstaltning.
(38)
I denne forbindelse foreslår Østrig en analog anvendelse af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte vedrørende foranstaltninger i form af lempelser af og fritagelser for miljøafgifter. Ifølge Østrigs argumentation kunne foranstaltningen navnlig vurderes i analogi med bestemmelserne om harmoniserede miljøafgifter. På dette retsgrundlag kunne fritagelsesordningen betragtes som forenelig med det indre marked, såfremt de pågældende virksomheder fortsat betaler de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, dvs. 0,5 EUR/MWh, hvilket allerede var tilfældet. Det følger heraf, at den yderligere fritagelse for afregningsprisordningen i form af en delvis fritagelse for at bidrage til finansieringen heraf kunne betragtes som forenelig med det indre marked, da det resterende bidrag til at finansiere støtten til produktionen af grøn elektricitet fortsat ville udgøre et supplement til minimumselafgiften.
(39)
Efter Østrigs opfattelse fører fritagelsesordningen i det mindste indirekte til et højere miljøbeskyttelsesniveau. I denne forbindelse er fritagelsesordningen nødvendig for at muliggøre en generel forhøjelse af det beløb, som elforbrugere betaler for grøn elektricitet.
(40)
Østrig understøtter dette argument ved at sammenligne ordlyden i punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (23). På grundlag af en sammenligning af formuleringen i den generelle gruppefritagelsesforordning i flere sprogversioner når Østrig til den konklusion, at artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning er bredere formuleret end punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte: Mens lempelser af miljøafgifter i henhold til punkt 152 i retningslinjerne forudsætter fuldstændigt harmoniserede energiafgifter, kan det udledes af artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, at lempelser af miljøafgifter - ligesom lempelser af en elektricitetsafgift i henhold til energibeskatningsdirektivet - allerede er fritaget, hvis de opfylder betingelserne i energibeskatningsdirektivet (direktiv 2003/96/EF). Heraf følger, at de bestemmelser for afgiftslempelser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, er indeholdt i fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Logik, vurderinger og normative elementer i energibeskatningsdirektivet og bestemmelser som artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, der henviser til energibeskatningsdirektivet, finder derfor anvendelse på den foreslåede fritagelsesordning. Både fritagelsesordningen og den østrigske ordning for afgiftspålæggelse af elforbruget opfylder derfor betingelserne i energibeskatningsdirektivet og er derfor berettiget i henhold til artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning eller forenelig med det indre marked i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (24).
(41)
I denne forbindelse minder Østrig om, at der ved udarbejdelsen af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte var kritiske reaktioner fra nogle medlemsstater. Endvidere henviser Østrig til »Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive« af 7. december 2006 (25). I dette Joint paper blev det understreget, at medlemsstater havde brug for fleksibilitet for at kunne foretage hensigtsmæssige differentieringer. Miljøskatters og -afgifters karakter og logik omfattede også fritagelser eller differentierede satser. Medlemsstaterne støttede derfor en bred fortolkning af retningslinjerne for miljøstøtte og den generelle gruppefritagelsesforordning.
(42)
Endelig gør Østrig udførligt rede for, at der gælder lignende ordninger i andre medlemsstater, og understreger, at ÖSG i vidt omfang kunne sammenlignes med bestemmelserne i den tyske lov om vedvarende energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz). Da de østrigske energiintensive virksomheder konkurrerede med virksomheder i andre medlemsstater (f.eks. Tyskland) og tredjelande, var fritagelsesordningen væsentlig for at forhindre ulemper i den internationale konkurrence.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(43)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure fremsendte det østrigske Bundesarbeitskammer bemærkninger. Bundesarbeitskammer, som har 3,2 millioner medlemmer, er af den opfattelse, at finansieringsordningen i ÖSG indebærer statsstøtte. Endvidere er det ikke enigt med Østrig i, at fritagelsesordningen til fordel for store elforbrugere er forenelig med statsstøttereglerne. Bundesarbeitskammer understreger, at ordningen ville medføre en yderligere byrde for små og mellemstore virksomheder (SMV) og husholdninger, der vil være forpligtet til at bære de meromkostninger, der er forbundet med grøn elektricitet, uden at være de største forbrugere. Denne situation ville medføre en konkurrencefordrejning til skade for SMV.
(44)
Bundesarbeitskammer henviser i sine bemærkninger til Kommissionens beslutning af 4. juli 2006 (26), hvori Kommissionen allerede havde betragtet de garanterede afregningspriser som statsstøtte. Da lovgivningen vedrørende de garanterede afregningspriser ikke har ændret sig siden da, udgjorde støtteordningen i ÖSG i versionen fra 2008 fortsat statsstøtte. Derfor stiller Bundesarbeitskammer det spørgsmål, hvordan Østrig nu kan give udtryk for en anden holdning end den, der blev givet udtryk for i anmeldelsen af den tidligere version af ÖSG.
(45)
Bundesarbeitskammer er ikke enigt med Østrig i, at store forbrugeres fritagelse for købsforpligtelsen, som fastsat i ÖSG, kan sidestilles med et loft for energiafgifter. Under henvisning til Kommissionens tidligere godkendelse af et loft for energiafgifter ville Østrig nu retsstridigt også have godkendt fritagelsesordningen for store elforbrugere. Bundesarbeitskammer er imidlertid af den opfattelse, at denne analogi ikke kan etableres.
(46)
Fastsættelsen af et loft for energiafgifter ville således udgøre en afgiftsstøtte, der i det mindste indirekte har til formål at opnå en forbedring af miljøbeskyttelsen, mens fritagelsen for købsforpligtelsen for energiintensive virksomheder ikke kunne henføres til miljørammebestemmelserne i mangel af en miljøpolitisk målsætning.
(47)
Da ÖSG navnlig regulerer store forbrugeres fritagelse for en sådan købsforpligtelse, kunne denne bestemmelse ikke betragtes som fritagelse for eller lempelse af miljøafgifter som omhandlet i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(48)
Selv hvis kapitel 4 kunne anvendes analogt, ville fritagelsesordningen ikke være forenelig med de pågældende bestemmelser af følgende grunde: Foranstaltningen er ikke begrænset til 10 år. Desuden kunne den mulige stigning i produktionsomkostningerne i de pågældende sektorer (f.eks. papir, stål) overvæltes på forbrugerne, da priselasticiteten er tilstrækkelig stor med den nuværende markedssituation. Fritagelsesordningen kunne derfor ikke opfylde betingelsen i punkt 158, litra c), i retningslinjerne for miljøstøtte.
(49)
Fritagelsen var endvidere heller ikke proportionel, da energiintensive forbrugere ikke skulle købe grøn elektricitet, og den alternative energis tilnærmelse til markedspriserne derfor ville blive forsinket. SMV og husholdninger skulle desuden alene betale meromkostningerne ved produktionen af grøn elektricitet, selv om de kun forbruger lidt energi. Dermed var betingelsen i punkt 159, litra a), i retningslinjerne for miljøstøtte heller ikke opfyldt.
(50)
Der forelå ingen aftaler som omhandlet i punkt 159, litra c), i retningslinjerne for miljøstøtte, hvorved de pågældende store energiforbrugere forpligtede sig til at nå de mål, der tilstræbes i ÖSG. Endelig ville fritagelsesordningen til fordel for store forbrugere ikke bidrage til energieffektivitet eller en mere miljøvenlig energiudnyttelse, men undtager dem tværtimod netop fra enhver deltagelse i at nå energipolitiske mål i EU.
(51)
Efter Bundesarbeitskammers opfattelse udgør den omhandlede § 22 i ÖSG derfor driftsstøtte sui generis, som ikke er omfattet af retningslinjerne for miljøstøtte, da den ikke indebærer nogen miljøfordel. Da støtten hverken er tidsbegrænset eller degressiv og med tiden fører til en konkurrencefordrejning navnlig til skade for SMV, bør den efter Bundesarbeitskammers opfattelse ikke godkendes.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(52)
Kommissionen har undersøgt den anmeldte foranstaltning på grundlag af artikel 107 ff. i TEUF og artikel 61 ff. i EØS-aftalen (27).
(53)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at den anmeldte lov indeholder to særskilte foranstaltninger, som begge blev underkastet statsstøttekontrol i forbindelse med Kommissionens beslutning af 22. juli 2009 (28). For det første fastsætter ÖSG støtte i form af garanterede afregningspriser til fordel for producenter af grøn elektricitet. For det andet indeholder ÖSG en klausul, ifølge hvilken energiintensive virksomheder - under visse betingelser - (delvis) kan fritages for forpligtelsen til at betale den garanterede afregningspris. I sin beslutning af 22. juli 2009 godkendte Kommissionen de garanterede afregningspriser til fordel for producenter af grøn elektricitet som forenelig støtte, men udtrykte samtidig tvivl om, hvorvidt fritagelsesordningen var forenelig med statsstøttereglerne, hvorfor den indledte en formel undersøgelsesprocedure med hensyn til denne del af ÖSG. I sin beslutning af 22. juli 2009 godkendte Kommissionen ganske vist støtten til producenter af grøn elektricitet som forenelig statsstøtte, men tog ikke endelig stilling til spørgsmålet, om energiintensive virksomheders fritagelse for købsforpligtelsen udgør statsstøtte, og om fritagelsesordningen - i så fald - er forenelig med statsstøttereglerne. Disse spørgsmål var omfattet af den formelle undersøgelsesprocedure, der gik forud for denne afgørelse. Som der er redegjort for nedenfor, er klassificeringen af de midler, som via OeMAG fordeltes til producenter af grøn elektricitet, som statsmidler i beslutningen af 22. juli 2009 imidlertid vigtig for konstateringen af statsmidler i den ordning, der fritager energiintensive virksomheder for at bidrage til disse midler.
5.1. Forekomst af statsstøtte
(54)
En foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis 1) foranstaltningen giver støttemodtageren en fordel, 2) foranstaltningen finansieres af staten eller ved hjælp af statsmidler, 3) enkelte virksomheder eller sektorer begunstiges af foranstaltningen, og 4) foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
5.1.1. Fordel
(55)
Såfremt den formodede fordel følger af en fritagelse eller en delvis fritagelse for en reguleringsafgift, skal der udelukkende tages stilling til, om en statslig foranstaltning som led i en retlig ordning begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den pågældende foranstaltning befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation (29).
(56)
I den foreliggende sag er formålet med den pågældende foranstaltning at opnå indtægter fra elforbrugere for at finansiere produktionen af grøn elektricitet. De energiintensive virksomheder er faktisk og retligt sidestillet med alle andre elforbrugere, da de alle forbruger elektricitet og køber deres elektricitet fra elleverandører, som på deres side er forpligtet til at købe en vis mængde grøn elektricitet til en ved lov eller bekendtgørelse fastsat fast pris (Verrechnungspreis). Hvis der ikke findes en fritagelsesordning, betaler de energiintensive virksomheder meromkostningerne i forbindelse med grøn elektricitet til elleverandørerne, hvilket fremgår af deres elregning. Derved opkræver elleverandørerne de meromkostninger, der følger af deres forpligtelse til at købe grøn elektricitet fra clearingorganet for grøn elektricitet. Samtidig har andre elforbrugere, der befinder sig i samme faktiske og retlige situation, da de alle køber elektricitet, ikke denne mulighed. Fritagelsesordningen begunstiger derfor energiintensive virksomheder i forhold til alle andre elforbrugere.
(57)
På grundlag af den af E-Control GmbH udstedte fritagelse har energiintensive virksomheder imidlertid ret til ikke at få leveret grøn elektricitet, og elleverandørerne må i henhold til loven af de fritagne virksomheder ikke opkræve omkostninger i forbindelse med deres forpligtelse til at købe grøn elektricitet af clearingorganet for grøn elektricitet. I stedet betaler de energiintensive virksomheder 0,5 % af nettoværdien af deres produktion til clearingorganet for grøn elektricitet.
(58)
Fritagelsesordningen medfører derfor, at der fastsættes et loft for de energiintensive virksomheders bidrag til clearingorganets indtægter fra en vis størrelsesorden. De er derfor i henhold til lovgivningen fritaget for en afgift, som de skulle have betalt under normale markedsforhold. Heraf følger, at de virksomheder, som kan gøre brug af fritagelsesordningen, opnår en fordel.
(59)
Ifølge Østrigs oplysninger kan lettelsen beløbe sig til i alt op til 44 mio. EUR årligt (30). Foranstaltningen udgør derfor en fordel for disse energiintensive virksomheder.
5.1.2. Statsmidler og tilregnelse til staten
Ifølge fast retspraksis kan en fordel kun betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis den ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og anvendelsen af disse midler kan tilregnes staten (31).
(60)
I den henseende fremkom Østrig med to argumentationer. For det første kan de midler, der kontrolleres af OeMAG, ikke tilregnes staten. For det andet vil - i tilfælde af, at de midler, der kontrolleres af OeMAG, alligevel vil blive tilregnet staten -nedgangen i OeMAG's indtægter som følge af fritagelsesordningen ikke udgøre en nedgang i statsmidler, da der ikke var tale om statslig deltagelse på et niveau under OeMAG (dvs. de energiintensive forbrugere og elhandlerne).
(61)
Kommissionen bemærker, at fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder reducerer de indtægter, som clearingorganet - OeMAG - opnår, da elleverandørerne ikke er forpligtet til at købe grøn elektricitet til de energiintensive virksomheder, der har fået en fritagelse, og de energiintensive virksomheders direkte betalinger til OeMAG er lavere end de beløb, som OeMAG havde modtaget, hvis de energiintensive virksomheder ikke var blevet omfattet af en fritagelse.
(62)
Kommissionen skal derfor konstatere, om de midler, der kontrolleres af clearingorganet - OeMAG - på grundlag af ÖSG udgør statsmidler. Hvis dette er tilfældet, vil den foranstaltning, der skal vurderes, medføre en nedgang i statens indtægter og dermed være finansieret af statsmidler.
(63)
I Essent-sagen (32) var SEP, en virksomhed, der ejes af forskellige nederlandske elproducenter, af staten blevet udpeget til at administrere den økonomiske tjenesteydelse i almenhedens interesse, der bestod i at opkræve afgifter, som var pålagt brugerne af elnettet. I henhold til lovgivningen kunne SEP kun anvende indtægterne fra afgifterne til det i loven fastsatte formål, dvs. til kompensation for strandede omkostninger, der var opstået for elektricitetsselskaberne som led i liberaliseringen af elektricitetsmarkedet.
(64)
Ifølge Domstolens dom udgør de af SEP opkrævede afgifter statsmidler, da følgende betingelser er opfyldt:
a)
Pristillægget er en afgift, som blev pålagt private virksomheder ved en offentlig myndighedsakt (dommens præmis 47 og 66).
b)
SEP er af staten blevet udpeget til at administrere den økonomiske tjenesteydelse i almenhedens interesse, der består i at opkræve afgiften (præmis 68).
c)
SEP har ikke mulighed for at anvende provenuet fra afgiften til andet end det i loven fastsatte og udøver opgaven under streng kontrol (præmis 69).
(65)
Dommen har gjort det klart, at PreussenElektra-sagen ikke er sammenlignelig, da i den tyske sammenhæng, som Domstolen vurderede, »… virksomhederne ikke [var] udpeget af staten til at administrere statsmidler, men var bundet af en forpligtelse til køb for deres egne finansielle midler« (33). Kommissionen bemærkede derfor i sin beslutning af 22. juli 2009, at OeMAG i den foreliggende sag blev oprettet og licenseret af den østrigske stat og på grundlag af vedtægterne fik til opgave at administrere de midler, der var bestemt til at støtte grøn elektricitet. På grundlag heraf konkluderede Kommissionen, at OeMAG's private karakter ikke er tilstrækkelig til at konstatere, at foranstaltningen ikke indebærer støtte. Kommissionen konstaterede navnlig, at den anmeldte foranstaltning ikke er sammenlignelig med ordningen i forbindelse med PreussenElektra. Mens ordningen i forbindelse med PreussenElektra kun regulerede forretningsforbindelsen mellem private virksomheder uden indgreb fra et formidlingsorgan, har den østrigske lov om grøn elektricitet givet OeMAG til opgave at opkræve og fordele de midler, der er bestemt til at støtte produktionen af grøn elektricitet.
(66)
Domstolen sondrer desuden mellem denne sag og Pearle-sagen og PreussenElektra-sagen. I Pearle-sagen var anvendelsen af midler indsamlet af en erhvervsorganisation ikke fastsat af myndighederne, men en privat reklamekampagne. I PreussenElektra-sagen anvendte de private elleverandører, som var forpligtet til at købe grøn elektricitet til en fast pris, deres egne midler og ikke indtægterne fra en afgift, der var opkrævet på vegne af staten (præmis 72-74).
(67)
Kommissionen skal derfor vurdere, om OeMAG i den foreliggende sag er blevet udpeget af staten til at opkræve og administrere en afgift, ligesom SEP, eller om OeMAG har anvendt egne midler i analogi med PreussenElektra (34).
(68)
Tilstedeværelse af en afgift: Kommissionen skal indledningsvis fastslå, om de af OeMAG opkrævede midler udgør en afgift. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at § 10 og § 19 i ÖSG forpligter elleverandørerne til at købe en vis mængde grøn elektricitet til en pris, der overstiger markedsprisen; denne pris er den fastsatte faste pris (Verrechnungspreis). I henhold § 22b i ÖSG fastsættes afregningsprisens niveau årligt af forbundsministeren for økonomi og arbejde; § 22b i ÖSG fastsætter standardværdier. Forskellen mellem markedsprisen for elektricitet og den faste pris, der er fastsat ved en offentlig myndighedsakt, udgør derfor en elektricitetsafgift. I den foreliggende sag og til forskel fra PreussenElektra-sagen betales dette beløb ikke til andre markedsaktører, der udøver normale erhvervsmæssige aktiviteter, og Domstolen antog derfor, at der i den forbindelse ikke var tale om statsmidler. I den foreliggende sag betales der derimod til et organ, der specielt har fået til opgave at opkræve og fordele disse midler udelukkende i almenhedens interesse.
(69)
Udpegning af et privat organ med henblik på opkrævning og administration af afgiften: I henhold til ÖSG opkræves denne afgift ikke af staten, men af en retlig enhed, der har koncession som clearingorgan for grøn elektricitet. På nuværende tidspunkt er OeMAG koncessioneret clearingorgan for hele det østrigske område. Via denne koncession har OeMAG fået overdraget at udføre den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der består i at opkræve afgiften i form af den fastsatte faste pris af alle elleverandører.
(70)
Det står generelt elleverandørerne frit for at overvælte afgiften på elforbrugerne, og det kan i økonomisk henseende antages, at de normalt også gør dette. I henhold til ÖSG må de imidlertid ikke overvælte afgiften på de energiintensive virksomheder, der er fritaget for forpligtelsen til at købe grøn elektricitet i henhold til § 22c i ÖSG.
(71)
Kommissionen konkluderer på grundlag heraf, at OeMAG af staten har fået overdraget at udføre den økonomiske tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der består i at opkræve og administrere afgiften.
(72)
Anvendelse af midlerne til et i lovet fastsat formål og kontrol med midlerne: Kommissionen bemærker, at OeMAG i henhold til § 23 i ÖSG skal administrere indtægterne fra den fastsatte faste pris på en specifik bankkonto. De midler, der indgår på denne konto, må udelukkende anvendes til køb af grøn elektricitet. OeMAG skal til enhver tid give forbundsministeren for økonomi og arbejde og den østrigske rigsrevision adgang til alle bilag vedrørende kontoen. Uanset ejerforholdene i OeMAG er den østrigske rigsrevision desuden forpligtet til i henhold til § 15 i ÖSG at foretage revisioner af OeMAG.
(73)
Kommissionen konkluderer på grundlag heraf, at OeMAG skal anvende midlerne til et i loven fastsat formål, og at staten udøver streng kontrol med midlernes anvendelse.
(74)
Kommissionen når derfor til den konklusion - i overensstemmelse med Essent-sagen og Steinike-sagen - at de midler, som OeMAG opkræver og administrerer, udgør statsmidler.
(75)
Østrig har fremført en lang række argumenter for, hvorfor OeMAG's situation er sammenlignelig med PreussenElektras situation og ikke med Essents situation. Det fremgår af følgende betragtninger, at disse argumenter ikke kan holde for en nærmere undersøgelse.
(76)
Indledningsvis bemærker Kommissionen, at Østrig har sammenlignet loven om grøn elektricitet med den tidligere og nuværende tyske lov om vedvarende energi og anført Domstolens dom af 13. marts 2001 i PreussenElektra-sagen (35). Denne sammenligning er imidlertid ikke relevant for det foreliggende spørgsmål. I den foreliggende afgørelse vurderer Kommissionen udelukkende den foreslåede foranstaltning og vil ikke vurdere den tyske eller en lignende lovgivning, da hvert tilfælde skal vurderes på grundlag af de konkrete omstændigheder. Under alle omstændigheder må det konstateres med hensyn til de fremførte argumenter, at den østrigske lovgivning afviger væsentligt fra den tyske lov, der blev vurderet i PreussenElektra-sagen. I PreussenElektra-dommen fastslog Domstolen, at kun støtte ydet direkte af staten eller af et privat organ, der er udpeget eller oprettet af staten, kan omfatte statsmidler. Efterfølgende fastslog Domstolen, at den forpligtelse, der påhviler de private elforsyningsvirksomheder til at købe elektricitet ikke udgør nogen direkte eller indirekte overførsel af statsmidler. Den anmeldte ordning er derfor ikke identisk med den ordning, der blev vurderet i PreussenElektra-dommen. Som det fremgår af beslutningen af 22. juli 2009, konstaterede Kommissionen, at den østrigske ordning indeholder midler, som kan tilregnes staten. Kommissionen konstaterede navnlig, at den østrigske ordning afviger fra den tyske ordning, for så vidt som der fastsættes et af staten udpeget formidlingsorgan (f.eks. OeMAG), og staten følger og kontrollerer opkrævningen og fordelingen af de midler, der administreres af dette organ. Desuden konstaterede Kommissionen, at den østrigske ordning også kunne give mulighed for direkte betalinger fra staten til OeMAG.
(77)
Med hensyn til den tyske lov om vedvarende energi skal det bemærkes, at den ikke er omfattet af denne anmeldelse, at Kommissionen ikke hidtil har vurderet denne foranstaltning og derfor ikke vil komme nærmere ind på en eventuel analogi mellem loven om grøn elektricitet og den nuværende lov om vedvarende energi.
(78)
Østrig anfører endvidere, at OeMAG er en privat virksomhed og ikke et offentligretligt organ som de organer, der lå til grund for dommene i Air France-sagen og Salvat Père-sagen. Det er kun muligt for de østrigske myndigheder at kontrollere OeMAG i forbindelse med revisionen af konti og en tilbagetagelse af koncessionen.
(79)
Kommission understreger i denne henseende under henvisning til Essent-sagen, at det er uden betydning, om staten overdrager det til et privat eller offentligt organ at opkræve og administrere indtægterne fra afgiften. Det fremgår ikke af Domstolens bemærkninger, om SEP var offentligt eller privat ejet, hvorfor dette er uden betydning for vurderingen. Dette er i overensstemmelse med punkt 106 i generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i Essent-sagen og med Domstolens dom i Steinike-sagen (36).
(80)
Den omstændighed, at OeMAG er en privat kontrolleret virksomhed, udelukker således ikke, at der foreligger statsmidler. Det afgørende spørgsmål er snarere, om OeMAG er blevet udpeget af staten til at opkræve og administrere en afgift.
(81)
Østrig anfører endvidere, at statsbudgettet ikke dækker eventuelle tab, som måtte opstå for OeMAG, og at de offentlige myndigheders rolle er begrænset til at fastsætte priserne for køb og salg af grøn elektricitet. Der er derfor ikke tale om en byrde for statsbudgettet, som det blev gjort gældende i Sloman Neptun-sagen og Pearle-sagen.
(82)
I denne henseende understreger Kommissionen under henvisning til Essent-sagen, at midler, som står til rådighed for private organer, der af staten er blevet udpeget til at opkræve og administrere en afgift, udgør statsmidler. Derfor er en nedsættelse af størrelsen af den afgift, der skal betales af visse virksomheder, som er omfattet heraf, tilstrækkelig til at udgøre en byrde for staten.
(83)
Med hensyn til Østrigs argument om, at Energie-Control GmbH ikke har nogen skønsbeføjelser ved udstedelsen af fritagelsen for købsforpligtelsen for energiintensive virksomheder, henviser Kommissionen til - som generaladvokat Mengozzi forklarede i punkt 109 i sit forslag til afgørelse i Essent-sagen - at det for vurderingen af spørgsmålet, om visse midler udgør statsmidler, er uden betydning, om det mellemled, som staten har udpeget til at opkræve og administrere afgiften, har skønsbeføjelser.
(84)
Med hensyn til Østrigs sidste argument om, at det samlede beløb, som elleverandørerne betaler til OeMAG, er ikke berørt af fritagelsesordningen, og at den eneste ændring er fordelingen af det samlede beløb mellem de forskellige kategorier af endelige elforbrugere, bemærker Kommissionen, at den omstændighed, at nedgangen i statens indtægter opvejes af en stigning i statens indtægter fra andre kilder, ligeledes er uden betydning med hensyn til anvendelsen af statsmidler. Det afgørende er derimod, at en virksomhed begunstiges, og at denne begunstigelse medfører en nedgang i statens indtægter fra denne virksomhed. Det er klart, at staten i sidste instans må finde andre indtægtskilder for at opveje nedgangen.
(85)
Kommissionen når til den konklusion, at omstændighederne i den foreliggende sag svarer til de omstændigheder, der blev undersøgt i Essent-sagen og Steinike-sagen; alle de kriterier, der blev fastsat i de to sidstnævnte sager for tilstedeværelsen af statsmidler, er opfyldt. Den foranstaltning, der skal vurderes, er derfor finansieret ved hjælp af statsmidler.
(86)
Anvendelsen af de af OeMAG kontrollerede midler er reguleret i ÖSG. Derfor kan anvendelsen af midlerne tilregnes staten.
(87)
Det kan på baggrund af ovenstående konkluderes, at fritagelsesordningen medfører et tab af statsmidler, og at dette kan tilregnes staten.
5.1.3. Foranstaltningens selektivitet
(88)
Kommissionen minder om, at selv om foranstaltningen - i teorien - kan synes neutral både med hensyn til virksomheder og sektorer, kan den alligevel - i praksis -være selektiv.
(89)
Østrig anfører, at fritagelsesordningen ikke udgør statsstøtte, da den ikke er selektiv, men derimod er en generel foranstaltning, som finder anvendelse på alle virksomheder og sektorer. For det første gør Østrig gældende, at grænsen på 0,5 % i den anmeldte ordning ikke omfatter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier (37). For det andet konstaterer Østrig, at foranstaltningen i realiteten vedrører 2 300 virksomheder fra 19 forskellige sektorer, hvilket viser, at foranstaltningen - i virkeligheden - finder anvendelse på alle virksomheder og sektorer.
(90)
En foranstaltning er selektiv, såfremt den kun begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner. Den er derimod ikke selektiv, såfremt den finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet.
(91)
Hvad angår den første argumentationslinje, konstaterer Kommissionen, at grænsen på 0,5 % ikke er tilstrækkelig til at betegne den anmeldte ordning som en generel foranstaltning. Kommissionen konstaterer tværtimod, at ikke alle virksomheder på det nationale område kan drage fordel af den anmeldte foranstaltning som følge af denne grænse.
(92)
Østrig gjorde gældende, at den anmeldte foranstaltning er forbeholdt virksomheder, hvis omkostninger som følge af deres bidrag til at støtte grøn elektricitet overstiger 0,5 % af nettoværdien af deres produktion. Kommissionen bemærker, at disse betingelser er meget lig definitionen af energiintensive produktioner efter artikel 17, stk. 1, litra a), i energibeskatningsdirektivet (38). Østrig gør imidlertid gældende, at denne grænse på 0,5 % ikke er tilstrækkelig til at betegne den anmeldte foranstaltning som selektiv. Efter Østrigs opfattelse støttes dette af Domstolens dom i Adria Wien-sagen. I denne dom vurderede Domstolen en (delvis) godtgørelse af energiafgifter, som blev ydet til virksomheder, hvis energiafgifter oversteg 0,35 % af nettoværdien af deres produktion. Domstolen fastslog følgende: »Nationale foranstaltninger, der fastsætter en delvis godtgørelse af energiafgifter på naturgas og elektricitet, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92 [nu artikel 107 i TEUF], såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet (39)«.
(93)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne dom ikke udelukker, at der kan være tale om selektivitet med hensyn til grænsen på 0,5 % i den foreliggende sag. Kommissionen bemærker, at der i forbindelse med dommen var tale om en præjudiciel afgørelse efter anmodning fra en østrigsk domstol, hvori den eksisterende ordning for godtgørelse af energiafgifter blev vurderet. Den østrigske domstol havde forelagt to spørgsmål. For det første havde den spurgt, om afgiftsgodtgørelsen som led i den eksisterende ordning skal betragtes som selektiv, fordi den udelukkende omfatter virksomheder, der fremstiller materielle goder. For det andet havde den stillet det (hypotetiske) spørgsmål, hvordan Domstolen ville vurdere en afgiftsgodtgørelse, som ikke er begrænset til virksomheder, hvis hovedaktivitet består i produktion af materielle goder, men finder anvendelse på alle virksomheder uanset deres aktivitet.
(94)
Med hensyn til det første spørgsmål fastslog Domstolen, at foranstaltningen blev selektiv ved at begrænse afgiftsgodtgørelsen til kun at omfatte virksomheder, der fremstiller materielle goder. I betragtning af den hypotetiske karakter af det andet spørgsmål med hensyn til, hvordan Domstolen ville vurdere en afgiftsgodtgørelse, som finder anvendelse på alle sektorer, var Domstolens svar ret generelt. Den fastslog, at en foranstaltning er selektiv, såfremt den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, mens den ikke er selektiv, såfremt den uden forskel er til fordel for alle virksomheder på det nationale område (40). Dernæst konkluderede Domstolen, at nationale foranstaltninger ikke udgør statsstøtte »… såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet« (41). Domstolen fastslog imidlertid ikke, om en foranstaltning, der er omfattet af en grænse på 0,35 %, efter dens opfattelse faktisk finder anvendelse på alle virksomheder. Dette bemærkede generaladvokat Jacobs også i sit forslag til afgørelse i forbindelse med Domstolens efterfølgende dom: »… virkningen af grænsen på 0,35 % (…) blev [ikke] undersøgt af Domstolen i Adria-Wien Pipeline(-dommen) (…)« (42). Domstolen behøvede ikke at vurdere, om fritagelsesordningen som sådan (dvs. uden begrænsningen til virksomheder, der overvejende fremstiller materielle goder) i realiteten var selektiv. Domstolen udelukkede derfor ikke, at grænsen på 0,35 % var selektiv, såfremt den medførte, at foranstaltningen i realiteten ikke ville finde anvendelse på alle virksomheder på det nationale område.
(95)
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at Domstolen gav visse holdepunkter for, at en sådan grænse kunne være selektiv, selv om foranstaltningen muligvis finder anvendelse på en række forskellige sektorer. Domstolen bemærkede således navnlig i sit svar på det andet spørgsmål, at hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at en statslig foranstaltning udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning (43). Endvidere konstaterer Kommissionen, at et stort antal ikke-sektorspecifikke foranstaltninger i henhold til Domstolens retspraksis kan betragtes som selektive, hvis de - i realiteten - ikke finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område (44). Det følger af ovenstående, at også foranstaltninger, der finder anvendelse på alle sektorer, kan betragtes som selektive, fordi de i realiteten ikke finder anvendelse på alle virksomheder i det pågældende land.
(96)
Denne opfattelse kommer også til udtryk i Kommissionens beslutning om den østrigske godtgørelse af energiafgifter (45). I forlængelse af Domstolens ovennævnte dom havde Østrig udvidet foranstaltningen på en sådan måde, at virksomheder fra alle sektorer nu kunne omfattes af godtgørelsen af energiafgifter. I sin vurdering af den ændrede ordning betragtede Kommissionen imidlertid fortsat foranstaltningen som selektiv, da godtgørelsen, selv om den formelt gælder for alle virksomheder, i realiteten kun er til gavn for virksomheder, som har et højt energiforbrug i forhold til nettoværdien af deres produktion (46). Kommissionen konkluderede, at afgiftsgodtgørelsen var en ulovlig (dvs. ikke anmeldt) statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked (47).
(97)
Virkningerne af Kommissionens beslutning medførte senere, at en østrigsk forvaltningsdomstol anmodede Domstolen om en præjudiciel afgørelse (48). Den østrigske forvaltningsdomstols præjudicielle spørgsmål vedrørte anvendelsesområdet for virkningerne af afgiftsgodtgørelsens ulovlige karakter, og Domstolen foretog ikke en fornyet vurdering af selektivitetsaspektet. Dette aspekt var derimod genstand for generaladvokatens bemærkninger. I sit forslag til afgørelse bemærkede generaladvokaten følgende: »Kun at yde godtgørelse til servicevirksomheder (samtidig med produktionsvirksomheder), som ikke er udelukket på grundlag af grænsen på 0,35 %, vil, således som Kommissionen har påpeget, ganske enkelt svare til at udvide kredsen af støttemodtagere. Det vil imidlertid ikke berøve støtten dens virkninger som sådanne, da et selektivitetskriterium fortsat vil bestå« (49). Generaladvokaten konstaterede endvidere: »Kommissionens ræsonnement i dens beslutning af 2004 er overbevisende for så vidt angår den selektive karakter af grænsen på 0,35 % i den ændrede ordning, (…)« (50).
(98)
Kommissionen konkluderer på grundlag af ovenstående, at grænsen på 0,5 % i den foreliggende sag er et selektionskriterium, som begrænser anvendelsen af den anmeldte foranstaltning til energiintensive virksomheder, mens ikke-energiintensive virksomheder udelukkes. Uanset antallet af sektorer, der drager fordel af foranstaltningen, medfører grænsen i sig selv derfor, at den anmeldte foranstaltning ikke er til fordel for alle virksomheder på det nationale område. Grænsen gør derfor, at den anmeldte foranstaltning bliver selektiv.
(99)
Kommissionen bemærker desuden, at kun de virksomheder, der kan omfattes af en afgiftsgodtgørelse i henhold til den østrigske lov om energiafgiftsgodtgørelse, som Kommissionens beslutning om statsstøtte C-33/2003 vedrørte, kan omfattes af den fritagelsesordning, der undersøges her. Kommissionens argumentation i den pågældende beslutning gælder derfor tilsvarende også i den foreliggende sag.
(100)
Hvad angår Østrigs anden argumentationsrække, konstaterer Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning også er selektiv, fordi den i realiteten først og fremmest har fokus på et begrænset antal virksomheder, som fremstiller visse energiintensive varer. Kommissionen konstaterer, at en foranstaltning ifølge Domstolens retspraksis ikke skal undersøges på grundlag af hensigten med eller grunden til den, men på grundlag af dens virkninger (51). Selv om en foranstaltning formelt finder anvendelse på alle sektorer og virksomheder, kan den alligevel betragtes som selektiv, hvis den i realiteten ikke finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område. Domstolen fastslog i denne henseende: »Hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at [en ordning] udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning« (52).
(101)
I forbindelse med vurderingen konstaterede Kommissionen, at den anmeldte ordning først og fremmest har fokus på meget få virksomheder, der hovedsagelig er aktive inden for vareproduktion. I denne forbindelse fremlagde Østrig den 9. september 2010 oplysninger, som var baseret på den nuværende anvendelse af ordningen med støtteintensiteter under anmeldelsesgrænserne. Ifølge disse oplysninger har kun ca. 2 000 af de ca. 300 000 østrigske virksomheder ansøgt om at blive omfattet af ordningen (dvs. under 1 % af alle østrigske virksomheder). Endvidere er som led i den nuværende anvendelse af ordningen ca. 66 % af midlerne til fordel for virksomheder, der er aktive inden for »produktion af varer« (53). Såfremt Østrig skulle forhøje støtteintensiteterne over de de minimis-tærskler, hvorunder ordningen på nuværende tidspunkt anvendes foreløbigt, konstaterede Kommissionen endvidere, at foranstaltningen så formentlig ville have endnu større fokus på virksomheder, der er aktive inden for vareproduktion. Dette fremgår af, at kun 12 virksomheder ifølge de oplysninger, som Østrig har fremlagt, ville drage fordel af højere støtteintensiteter, end det er tilfældet som led i den version af ordningen, der finder anvendelse på nuværende tidspunkt, og at kun to af disse virksomheder er aktive i transportsektoren, mens ti af disse virksomheder er aktive inden for vareproduktion (54).
(102)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den anmeldte ordning overhovedet ikke eller kun i ringe grad vil være til fordel for flertallet af sektorerne i den østrigske økonomi, mens hovedsagelig virksomheder i en af disse sektorer, nemlig produktionen af varer, begunstiges. Uanset antallet af sektorer, hvori virksomheder kunne drage fordel af foranstaltningen, har foranstaltningen hovedsagelig fokus på virksomheder, der er aktive inden for vareproduktion, og må derfor betragtes som i realiteten selektiv.
(103)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den anmeldte fritagelsesordning er selektiv, dels fordi den fastsætter grænsen på 0,5 %, hvorved foranstaltningen forbeholdes energiintensive virksomheder, og dels fordi disse virksomheder først og fremmest er aktive inden for vareproduktion.
(104)
Kommissionen konstaterer, at en foranstaltning trods sin selektive karakter ikke opfylder betingelsen om selektivitet, hvis den er berettiget på grundlag af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i (55). Kommissionen bemærker, at den pågældende medlemsstat i henhold til Domstolens faste retspraksis skal godtgøre dette (56).
(105)
Ifølge Domstolen skal der i den forbindelse sondres mellem de formål, som er tildelt ved et særligt skattesystem og ligger uden for det almindelige skattesystem, og de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål. Alene de sidstnævnte mekanismer kan komme i betragtning som begrundelse under henvisning til karakteren eller opbygningen af det skattesystem, som foranstaltningen indgår i (57). Der skal tages hensyn til de ekstrinsiske mål i forbindelse med forenelighedsanalysen (58).
(106)
Østrig er af den opfattelse, at differentieringen af beløbene i henhold til § 22c i ÖSG har til formål at tage højde for virksomhedernes kapacitet med hensyn til at betale yderligere afgifter. Endvidere ville de miljøfordele, der er fastsat i ÖSG, ikke blive påvirket af fritagelsesordningen, da støtten til produktionen af grøn elektricitet ikke ville blive reduceret. Kun ved at reducere miljøomkostningerne for visse virksomheder kunne der etableres en bæredygtig finansieringsordning for grøn elektricitet, som er nødvendig for at sikre fremme af vedvarende energikilder.
(107)
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at det intrinsiske mål med den ordning, der er etableret med den fastsatte faste pris, er at opnå indtægter, som navnlig skal anvendes til fremme af vedvarende energikilder. Fritagelsesordningen er derimod baseret på målet om at forbedre energiintensive virksomheders konkurrenceevne ved at nedsætte deres elpris og derved styrke accepten af den ordning, der er baseret på den fastsatte faste pris. Hermed forfølges et mål, der ligger uden for ordningens logik og opbygning.
(108)
Ifølge Domstolens retspraksis kan forfølgelsen af et sådant ekstrinsisk mål ikke anføres som begrundelse for en foranstaltning som følge af skattesystemets karakter eller opbygning (59). Dette kan kun undersøges i forbindelse med forenelighedsanalysen (60).
(109)
Kommissionen konstaterer, at der forelå en anden situation i forbindelse med de to statsstøttebeslutninger, som Østrig har anført til støtte for, at fritagelsesordningen er berettiget på grundlag af ordningens logik og opbygning. Beslutning N 271/06 vedrørende Danmarks afgiftsbestemmelser i forbindelse med varmeoverskud sigtede mod at skabe neutralitet i den afgiftsmæssige behandling af alle energiprodukter og ikke mod at forbedre konkurrenceevnen. Beslutning N 860/06 om fritagelse for energiafgifter i Tyskland for energiprodukter med dobbelt anvendelse var baseret på princippet om kun at beskatte energiprodukter, der anvendes til opvarmning eller motorbrændstof.
(110)
Det følger af ovenstående, at den anmeldte fritagelse for energiintensive produktioner ikke er berettiget på grundlag af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i.
(111)
Kommissionen konkluderer derfor, at den anmeldte foranstaltning opfylder betingelsen om selektivitet, da den i realiteten er selektiv og ikke er berettiget på grundlag af ordningens karakter og opbygning.
5.1.4. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen
(112)
Modtagerne af foranstaltningen, som efter Kommissionens opfattelse udgør driftsstøtte, er overvejende aktive inden for produktionen af energiintensive varer som metal eller papirprodukter (61). I disse sektorer er der samhandel mellem medlemsstaterne, og virksomhederne konkurrerer med virksomheder fra andre medlemsstater. Den omhandlede foranstaltning kan derfor fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen i det indre marked.
5.1.5. Konklusion
(113)
Kommissionen konkluderer, at fritagelsesordningen udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, da den medfører et tab af statsmidler, som giver energiintensive virksomheder en selektiv fordel. Foranstaltningen kunne derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
5.2. Støttens lovlighed
(114)
Østrig har forpligtet sig til ikke at gennemføre støtten inden Europa-Kommissionens godkendelse. Østrig har anmeldt foranstaltningen, inden den gennemføres, og har derfor opfyldt sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF (62).
5.3. Vurdering af støttens forenelighed med det indre marked
(115)
Kommissionen kan betragte statsstøtte som forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, i TEUF. Ifølge Domstolens faste retspraksis skal medlemsstaten godtgøre, at en foranstaltning er forenelig med det indre marked (63).
(116)
Kommissionen har i forbindelse med støttesager, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, i TEUF, et vidt skøn (64). Ved udøvelsen af dette skøn har den offentliggjort retningslinjer og meddelelser, som fastsætter de kriterier, hvorefter visse former for støtte kan betragtes som forenelige med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, i TEUF. Kommissionen er ifølge fast retspraksis bundet af de retningslinjer og meddelelser, den har offentliggjort inden for statsstøttekontrol, såfremt disse ikke afviger fra bestemmelserne i TEUF og er anerkendt af medlemsstaterne (65).
(117)
Det skal derfor først vurderes, om den anmeldte støtte er omfattet af anvendelsesområdet for en eller flere retningslinjer eller meddelelser og kan betragtes som forenelig med det indre marked, fordi den opfylder de deri fastsatte forenelighedskriterier.
(118)
Østrig gør gældende, at den anmeldte foranstaltning er omfattet af anvendelsesområdet for EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (66), eller at disse retningslinjer finder tilsvarende anvendelse. Derudover er Østrig af den opfattelse, at støtten er omfattet af anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning (67).
(119)
Der findes imidlertid klart definerede situationer, hvor der kan tildeles driftsstøtte. Der kan navnlig tildeles driftsstøtte i form af afgiftslempelser på visse betingelser på grundlag af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (68) eller artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (69). Endvidere kan foranstaltninger på visse betingelser vurderes direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.3.1. Retningslinjerne for miljøstøtte
(120)
Anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte er defineret på følgende måde (70):
(58)
Retningslinjerne finder anvendelse på statsstøtte til miljøbeskyttelse. De vil blive anvendt i overensstemmelse med andre af Fællesskabets statsstøttepolitikker, andre bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union og lovgivning, der er vedtaget med hjemmel i disse traktater.
(59)
Retningslinjerne finder anvendelse på støtte (24) til fordel for miljøbeskyttelse i alle sektorer, der er omfattet af EF-traktaten. Retningslinjerne finder også anvendelse på sektorer, der er underlagt særlige fællesskabsregler om statsstøtte (stålforarbejdning, skibsbygnings-, motorkøretøjs- og kunstfiberindustrien, transportsektoren, kul, landbrug og fiskeri), medmindre der er fastsat noget andet i disse særlige regler.
(121)
I henhold til punkt 70, nr. 1, i retningslinjerne for miljøstøtte er miljøbeskyttelse foranstaltninger, der tager sigte på at afhjælpe eller forebygge skade på de fysiske omgivelser eller naturressourcer forårsaget af en støttemodtagers egne aktiviteter, nedbringe risikoen for en sådan skade eller føre til mere effektiv anvendelse af naturressourcer, herunder energibesparende foranstaltninger og anvendelse af vedvarende energikilder. Det fremgår af punkt 151 i retningslinjerne for miljøstøtte, at foranstaltninger, der i det mindste indirekte bidrager til at forbedre miljøbeskyttelsesniveauet, er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte.
(122)
Østrig er af den opfattelse, at fritagelsesordningen indirekte bidrager til miljøbeskyttelse af to grunde: Ordningen er for det første en væsentlig betingelse for at sikre politisk støtte til at forhøje den fastsatte faste pris til et højere niveau, hvilket er nødvendigt for at finansiere en yderligere udbygning af produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder, og den forhøjer for det andet priserne for elforbruget, hvorved der opstår et incitament til en mere energieffektiv adfærd.
(123)
Kommissionen konstaterer med hensyn til det første argument, at der ikke er en nødvendig sammenhæng mellem den fastsatte faste pris og stigningen i elproduktionen fra vedvarende energikilder. Østrig er på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (herefter »direktivet om vedvarende energi«) (71) forpligtet til at øge sin elproduktion fra vedvarende energikilder. Østrig kan imidlertid frit vælge, hvordan dette finansieres. Østrig kunne f.eks. også anvende skatteindtægter. Fritagelsesordningen er derfor ikke nødvendig for at øge elproduktionen fra vedvarende energikilder.
(124)
Med hensyn til det andet argument konstaterer Kommissionen, at fritagelsesordningen fungerer som et loft. Den gennemsnitlige elpris, som energiintensive virksomheder betaler, falder med hver yderligere kWh, der forbruges, og som ligger over grænsen. I stedet for at udgøre et incitament til at fremme energieffektivitet, medfører fritagelsesordningen snarere en nedsættelse af energieffektiviteten.
(125)
Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsesordningen ikke er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte.
(126)
Selv hvis foranstaltningen var omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte, hvilket ikke er tilfældet her, konstaterer Kommissionen, at den ikke kunne betragtes som forenelig med det indre marked, da betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte ikke er opfyldt.
(127)
I kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte sondres der i forbindelse med forenelighedsanalysen mellem harmoniserede og ikke-harmoniserede miljøafgifter. Den skattelignende afgift i form af den fastsatte faste pris udgør ikke en miljøafgift, der er harmoniseret på EU-plan. Kommissionen konstaterer på baggrund heraf, at der i direktivet om vedvarende energi er fastsat bindende mål i forbindelse med vedvarende energikilder, men at det overlades til medlemsstaterne at afgøre, hvordan de når disse mål.
(128)
Fritagelsesordningen skal derfor vurderes efter de regler i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte, der gælder for ikke-harmoniserede miljøafgifter (72).
(129)
I henhold til disse bestemmelser skal medlemsstaten fremsende oplysninger om de respektive sektorer eller kategorier af støttemodtagere, der er omfattet af fritagelserne eller lempelserne, om situationen for de væsentligste støttemodtagere i de berørte sektorer, samt en beskrivelse af, hvordan afgifterne kan bidrage til miljøbeskyttelse. De fritagne sektorer skal beskrives grundigt, og der skal fremlægges en liste med de største støttemodtagere i hver sektor (navnlig med oplysninger om omsætning, markedsandele og afgiftsgrundlagets størrelse) (73). På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen vurdere, om lempelserne af eller fritagelserne for miljøafgifter er nødvendige og proportionelle. Hvad angår kriteriet om nødvendighed, skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier; miljøafgiften uden lempelser skal føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, der ikke kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (74). Hvad angår støttens proportionalitet, skal den pågældende medlemsstat vise, at hver enkelt modtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til miljøresultaterne, at modtageren betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, og at lempelser eller fritagelser er betinget af, at der indgås aftaler med henblik på at nå miljøbeskyttelsesmål (75).
(130)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Østrig - trods flere opfordringer fra Kommissionen - ikke har fremsendt ovennævnte oplysninger (76). Kommissionen kunne derfor ikke vurdere, om støtten er nødvendig og proportionel, eller på hvilken måde den kan bidrage til miljøbeskyttelse.
5.3.2. Analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte
(131)
I betragtning af, at den anmeldte fritagelsesordning ikke engang indirekte bidrager til miljøbeskyttelse, har Kommissionen endvidere vurderet, om den kunne godkende fritagelsesordningen i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(132)
Ifølge Østrig kunne fritagelsesordningen vurderes i analogi med bestemmelserne om afgiftslempelser for harmoniserede energiafgifter i punkt 152 og 153 i retningslinjerne for miljøstøtte. I denne forbindelse minder Kommissionen om, at der i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte er fastsat to metoder til at vurdere lempelser af miljøafgifter, som kan føre til forskellige konklusioner. For det første indeholder kapitel 4 regler vedrørende lempelser af energiafgifter, der er harmoniseret inden for rammerne af energibeskatningsdirektivet, og som uden yderligere vurdering kan betragtes som forenelig med det indre marked, såfremt de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, overholdes. For det andet indeholder kapitel 4 visse regler for vurderingen af lempelser af ikke-harmoniserede miljøafgifter samt lempelser af harmoniserede energiafgifter, der ligger under de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet. Efter disse regler skal medlemsstaten bl.a. give omfattende oplysninger om den pågældende foranstaltnings nødvendighed og proportionalitet. Østrig gør gældende, at Kommissionen kunne godkende fritagelsesordningen for skattelignede afgifter på grundlag af, at de støttemodtagende virksomheder mindst betaler mindstesatserne i forbindelse med den østrigske energiafgift.
(133)
Kommissionen konstaterer, at der i dens beslutningspraksis eller i EU-retsinstansernes retspraksis ikke findes nogen fortilfælde, hvor reglerne for vurderingen af harmoniserede energiafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte blev anvendt i analogi med skattelignende afgifter.
(134)
Ifølge Domstolens faste retspraksis kan en EU-retlig norm anvendes analogt, såfremt følgende to betingelser er opfyldt: For det første skal de regler, der finder anvendelse på den pågældende situation, være nøje sammenlignelige med de regler, som tilstræbes anvendt analogt. For det andet skal de regler, der finder anvendelse på situationen, indeholde et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe (77). I betragtning af disse betingelser konstaterer Kommissionen, at analogier kun anvendes i undtagelsestilfælde i EU-retten.
(135)
For det første skal de regler, der finder anvendelse på den pågældende situation, være nøje sammenlignelige med de regler, der tilstræbes anvendt analogt. Da kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte fastsætter fritagelser for eller lempelser af miljøafgifter, skal de regler, som de anmeldte afgifter inden for rammerne af ÖSG vedrører, være nøje sammenlignelige med de regler, der finder anvendelse på miljøafgifter.
Kommissionen fandt imidlertid, at den retlige situation, der i henhold til EU-retten findes med hensyn til miljøafgifter, ikke er sammenlignelig med den situation, der i henhold til EU-retten findes med hensyn til skattelignende afgifter. Mens EU-retten ikke fastsætter specifikke regler for skattelignende afgifter, fastsætter den specifikke regler for opkrævningen af miljøafgifter. Der er i den forbindelse navnlig tale om de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, samt om fritagelser for disse minimumsafgiftssatser på betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Med hensyn til skattelignende afgifter konstaterer Kommissionen, at der hverken findes regler vedrørende fritagelser eller lempelser eller regler vedrørende minimumssatser.
(136)
Kommissionen konkluderer derfor, at de skattelignende afgifter, der findes inden for rammerne af den østrigske ordning, ikke er underlagt regler, der er sammenlignelige med de regler, der finder anvendelse på miljøafgifter i henhold til EU-retten.
(137)
For det andet skal de regler, der finder anvendelse på situationen, indeholde et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe.
(138)
Foranstaltninger, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte, kan imidlertid vurderes i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Kommissionen kunne derfor ikke konstatere en sådan »lakune« i retningslinjerne for miljøstøtte, der ville berettige en vurdering af den anmeldte foranstaltning på grundlag af en analog vurdering. Denne konklusion gælder for begge scenarier, analogier med harmoniserede og ikke-harmoniserede afgifter.
(139)
Endvidere er det ikke muligt af afhjælpe manglen på regler for fritagelser for skattelignende afgifter ved at drage en analogi til de gældende regler vedrørende lempelser af energiafgifterne i EU-retten. I den henseende konstaterer Kommissionen, at en analog anvendelse af reglerne for lempelser af harmoniserede energiafgifter på ikke-harmoniserede skattelignende afgifter også ville betyde, at virksomheder kunne overholde minimumsafgiftssatserne i energibeskatningsdirektivet ved at betale sådanne skattelignende afgifter. En sådan tilgang er derfor ikke i overensstemmelse med formålet med energibeskatningsdirektivet. Kommissionen er af den opfattelse, at minimumssatserne i energibeskatningsdirektivet udelukkende blev fastsat med henblik på anvendelse inden for rammerne af den harmoniserede energiafgiftsordning. Anvendelsen heraf som benchmark uden for det harmoniserede område ville medføre en anvendelse, der ikke var forudset. Minimumssatserne blev klart ikke fastsat med det formål at fastlægge den samlede byrde, som energiintensive virksomheder skulle bære på grundlag af miljøspecifikke reguleringsforanstaltninger, som de navnlig fremgår af finansieringsordninger for garanterede afregningspriser. Med en sådan tilgang ville man heller ikke tage i betragtning, at politikken på statsstøtteområdet accepterer en lempelig fremgangsmåde med hensyn til afgiftsfritagelser over et harmoniseret minimumsniveau, fordi ligebehandlingen i det mindste til en vis grad sikres som følge af overholdelsen af de minimumssatser, der finder anvendelse i alle medlemsstater. Dette argument gælder imidlertid ikke for byrder, der følger af ikke-harmoniserede afregningsprisordninger, og hvor der kan opstå konkurrencefordrejninger som følge af afvigelser fra standardbidragene.
(140)
Det følger af ovenstående, at manglen på regler for lempelsen af skattelignende afgifter ikke udgør et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som kunne afhjælpes ved at drage en analogi til de gældende regler vedrørende lempelser af harmoniserede energiafgifter.
(141)
Selv hvis en analog anvendelse var mulig, ville fritagelsesordningen under alle omstændigheder ikke være forenelig af de i betragtning 129-133 anførte grunde.
(142)
Kommissionen konkluderer på baggrund af ovenstående, at den ikke kan etablere en analogi mellem den anmeldte fritagelsesordning og reglerne for vurderingen af lempelser for harmoniserede energiafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og derfor ikke kan godkende fritagelsesordningen på grundlag af en sådan analogi.
5.3.3. Analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning
(143)
Kommissionen har endvidere vurderet, om den kunne godkende fritagelsesordningen i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning.
(144)
Efter Østrigs opfattelse giver den forskellige ordlyd af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning et vist spillerum for en godkendelse af foranstaltningen i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Østrig understregede, at punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte har følgende ordlyd:
»For at kunne godkendes efter EF-traktatens artikel 87, skal sådanne lempelser eller fritagelser fra harmoniserede afgifter, navnlig harmoniserede afgifter ifølge direktiv 2003/96/EF, være tilladte ifølge den gældende fællesskabslovgivning og være i overensstemmelse med de begrænsninger og betingelser, der er fastsat deri.«
(145)
Artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning har derimod følgende ordlyd:
»Miljøstøtteordninger i form af lempelser af miljøafgifter, der opfylder betingelserne i direktiv 2003/96/EF, er forenelige med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, og er fritaget for anmeldelsespligten i artikel 88, stk. 3, forudsat at betingelserne i stk. 2 og 3 i nærværende artikel er opfyldt (78).«
(146)
På baggrund af ovenstående ordlyd konkluderede Østrig, at artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning muligvis er bredere formuleret end punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte. Østrig gjorde gældende, at mens punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte i givet fald kun finder anvendelse på harmoniserede afgifter i henhold til energibeskatningsdirektivet, kræver artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning kun, at fritagelsesordningen overholder de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, også selv om der ikke er tale om en harmoniseret energiafgift. Efter Østrigs opfattelse kunne artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning derfor finde anvendelse på lempelsen af ikke-harmoniserede miljøafgifter, der kunne betragtes som forenelige med det indre marked, såfremt det generelle beskatningssystem overholder minimumsenergiafgiftssatserne. Østrig erkendte ganske vist, at de bidrag, der betales inden for rammerne af ÖSG, ikke er afgifter (79), men gjorde gældende, at den anmeldte fritagelsesordning kunne vurderes og godkendes i analogi med bestemmelsen vedrørende miljøafgifter i artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning.
(147)
Efter Kommissionens opfattelse er der imidlertid ingen mulighed for en analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. For det første er de regler, der finder anvendelse på den foreliggende situation, ikke nøje sammenlignelige med de regler, som tilstræbes anvendt analogt. Det fremgår klart af ordlyden af artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, at denne bestemmelse kun finder anvendelse på miljøafgifter, der er harmoniseret i energibeskatningsdirektivet. I denne henseende er klassificeringen som energiafgift en »betingelse« for at anvende artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Denne fortolkning støttes også af, at det fremgår af logikken i systemet i forbindelse med den generelle gruppefritagelsesforordning, at dens anvendelsesområde ikke kan være bredere end retningslinjerne for miljøstøtte, som den henviser til. Artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning finder derfor entydigt kun anvendelse på energiafgifter, der er harmoniseret i energibeskatningsdirektivet. Som anført ovenfor er de bidrag, der ydes inden for rammerne af loven om grøn elektricitet, imidlertid ikke miljøafgifter, og bestemmelserne i energibeskatningsdirektivet finder ikke anvendelse på dem. Heraf følger, at reglerne for energiafgifter og reglerne for de østrigske afregningspriser ikke er nøje sammenlignelige. For det andet indeholder de regler, der finder anvendelse på den foreliggende situation, ikke et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe. Afgiftslempelser eller lignende foranstaltninger, der ikke er dækket af den generelle gruppefritagelsesforordning, er ikke i sig selv uforenelige med EU-retten, men skal blot overholde den generelle anmeldelsespligt i henhold til artikel 108 i TEUF. De kan derpå vurderes i henhold til retningslinjerne for miljøstøtte eller - såfremt disse ikke finder anvendelse - direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og betragtes som forenelige med det indre marked. Heraf følger, at de regler, der finder anvendelse på vurderingen af den østrigske støtteordning, ikke indeholder et hul, der strider mod EU-retten.
(148)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den ikke kan etablere en analogi mellem bidragene inden for rammerne af loven om grøn elektricitet og harmoniserede energiafgifter i henhold til artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, og at den derfor ikke kan godkende fritagelsesordningen på grundlag af en sådan analogi.
5.3.4. Forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF
(149)
Kommissionen konstaterer, at Østrig ikke har gjort gældende, at fritagelsesordningen kunne erklæres forenelig direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Da medlemsstaten skal fremføre grundene til, at støtten kan betragtes som forenelig (80), og godtgøre, at de relevante betingelser er opfyldt, kan Østrig allerede af denne grund ikke basere sig på dette forenelighedsgrundlag.
(150)
Kommissionen har alligevel undersøgt, om fritagelsesordningen kan betragtes som forenelig på dette retsgrundlag.
(151)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«, betragtes som forenelig med det indre marked. Ifølge Domstolens retspraksis kan Kommissionen erklære støtte for at være forenelig med det indre marked, hvis støtten bidrager til virkeliggørelsen af et mål af fælles interesse (81), er nødvendig for at kunne nå dette mål (82) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(152)
Tilsvarende er det Kommissionens faste praksis (83), at foranstaltninger kan betragtes som forenelige direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, såfremt de er nødvendige og proportionelle, og de positive indvirkninger på målet af fælles interesse opvejer de negative indvirkninger på konkurrence og samhandel. Kommissionen mener i den forbindelse, at det er hensigtsmæssigt at vurdere følgende spørgsmål:
1)
Tager støtteforanstaltningen sigte på at opfylde et velafgrænset mål af fælles interesse?
2)
Er støtten udformet til at virkeliggøre målet af fælles interesse? Navnlig:
a)
Er støtteforanstaltningen et velegnet og nødvendigt middel, eller findes der andre, mere velegnede midler?
b)
Har støtten en tilskyndende virkning, dvs. ændrer støtten virksomheders adfærd?
c)
Er støtteforanstaltningen proportionel, dvs. kunne man opnå samme adfærdsændring med mindre støtte?
3)
Er konkurrenceforvridningen og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den overordnede afvejning er positiv?
(153)
Ifølge Østrig er foranstaltningen først og fremmest rettet mod miljøbeskyttelse. Som redegjort for i betragtning 126-129 bidrager fritagelsesordningen imidlertid ikke til miljøbeskyttelse.
(154)
Derudover opnås miljøvirkningen af foranstaltningen gennem en generel forhøjelse af de garanterede afregningspriser, hvilket - efter Østrigs opfattelse - ikke ville være muligt uden at sikre energiintensive virksomheders konkurrenceevne ved hjælp af den anmeldte fritagelsesordning. De østrigske myndigheder erkender desuden i deres bemærkninger, at fritagelsesordningen tager sigte på at forbedre konkurrenceevnen for energiintensive virksomheder i Østrig i forhold til konkurrenter i andre medlemsstater. Kommissionen har i sin beslutningspraksis imidlertid aldrig accepteret, at sådanne støtteforanstaltninger bidrager til et mål af fælles interesse.
(155)
Den eneste undtagelse herfra udgør kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte. Men selv hvis Kommissionen accepterer en nedsættelse af en miljøafgift, kræver den, at der betales minimumsafgiftssatser. Det samlede bidrag, som de virksomheder, der drager fordel af afgiftslempelsen, i alt yder til skatteindtægterne, stiger derfor yderligere med hver forureningsenhed. I den foreliggende sag er situationen imidlertid anderledes. Der sættes et loft for bidraget fra 0,5 % af nettoværdien af produktionen. Yderligere forureningsenheder er ikke længere underlagt den skattelignende afgift. Dette betyder, at bidraget pr. forureningsenhed falder for hver yderligere enhed. Ordningen giver derfor snarere et incitament til at forbruge yderligere ressourcer end at anvende ressourcerne effektivt.
(156)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at støtten ikke bidrager til et mål af fælles interesse.
(157)
Kommissionen konstaterer, at følgende fremgår af Domstolens retspraksis: »(…) driftsstøtte, dvs. støtte, der har til formål at friholde en virksomhed for omkostninger, som den normalt selv skulle have afholdt i forbindelse med den løbende drift og de normale aktiviteter, i princippet ikke omfattet af artikel 92, stk. 3, [nu artikel 107, stk. 3, i TEUF] (…)« (84). Domstolen har endvidere fastslået følgende: »Ifølge retspraksis fordrejer støtte af denne art i princippet konkurrencebetingelserne i de erhvervsgrene, hvortil den ydes, og kan som sådan ikke fremme de formål, der er fastlagt i ovennævnte undtagelsesbestemmelser« (85). Med hensyn til den foreliggende sag er Kommissionen af den opfattelse, at fritagelsesordningen udgør driftsstøtte, da den friholder de støttemodtagende virksomheder for en del af deres omkostninger til køb af elektricitet, som de normalt skulle have afholdt inden for deres almindelige drift.
(158)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at selv hvis konkurrenceevnen var et mål af fælles interesse, ville driftsstøtte under ingen omstændigheder udgøre et egnet politisk instrument til at nå dette mål.
(159)
Med hensyn til miljøafgifter har Kommissionen accepteret en begrænset undtagelse fra dette princip, men tog i den forbindelse sigte på et bestemt mål. Lempelser af og fritagelser for miljøafgifter for visse sektorer eller kategorier af virksomheder er i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte tilladt, hvis de gør det muligt at indføre højere afgifter for andre virksomheder, hvilket samlet forbedrer internaliseringen af omkostninger, og at indføre flere incitamenter til at forbedre miljøbeskyttelsen. Kommissionen var derfor af den opfattelse, at en sådan støtte kan være nødvendig for indirekte at takle negative eksternaliteter ved at lette indførelsen eller opretholdelsen af relativt høje nationale miljøafgifter.
(160)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at de bidrag til fremme af grøn elektricitet, som de støttemodtagende virksomheder skal fritages for som led i den anmeldte ordning, ikke udgør miljøafgifter som omhandlet i punkt 70, nr. 14), og punkt 151 i retningslinjerne for miljøstøtte. Afgifter overføres til det almindelige statsbudget. De bidrag, som de støttemodtagende virksomheder skal fritages for som led i den anmeldte ordning, overføres imidlertid ikke til det almindelige statsbudget. De anvendes derimod udelukkende til at finansiere bidragene til OeMAG, som støtter producenter af grøn elektricitet på grundlag af garanterede afregningspriser. Disse bidrag udgør derfor ikke miljøafgifter.
(161)
Kommissionen er af den opfattelse, at muligheden for en undtagelse fra den i retningslinjerne for miljøstøtte indeholdte generelle regel om, at driftsstøtte er uforenelig, bør fortolkes restriktivt. Som undtagelse bør kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte derfor begrænses til miljøafgifter.
(162)
Som allerede anført bemærker Kommissionen endvidere, at anvendelsen af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte på skattelignende afgifter ville være i strid med målene med disse regler og energibeskatningsdirektivet med hensyn til harmoniserede energiafgifter. Desuden kunne en sådan tilgang også medføre en generel anvendelse af disse bestemmelser på skattelignende afgifter på miljøbeskyttelsesområdet (f.eks. skattelignende afgifter på affald osv.). En så bred anvendelse falder uden for anvendelsesområdet for og målene i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(163)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at driftsstøtte, der ydes i form af lempelser af skattelignende afgifter, ikke udgør et velegnet middel til at forbedre miljøbeskyttelsen. Kommissionen konstaterer, at den ikke hidtil har anvendt betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte på andre former for afgifter og skattelignende afgifter.
(164)
Kommissionen konstaterer desuden, at omfanget af en miljøafgift, også hvis kun den reducerede afgiftssats finder anvendelse, er direkte proportional med omfanget af den miljøforurening, som den pågældende virksomhed forårsager. Selv ved anvendelse af en reduceret sats udgør miljøafgiften fortsat et incitament til at anvende ressourcerne effektivt. I den foreliggende sag fastsættes der imidlertid et loft for bidraget fra en vis størrelsesorden. Forureningsenheder, der ligger over dette niveau, beskattes ikke længere. Gennem fritagelsesordningen mister den skattelignende afgift derfor ethvert incitament til en ressourceeffektiv adfærd.
(165)
I tilfælde af, at driftsstøtte i form af lempelser af skattelignende afgifter blev anerkendt som et egnet politisk instrument, konstaterer Kommissionen endvidere, at det til vurderingen af, om sådan driftsstøtte er nødvendig og proportionel, er nødvendigt med en undersøgelse, som er sammenlignelig med vurderingen af lempelser af ikke-harmoniserede miljøafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (86), fordi undersøgelsen af ikke-harmoniserede afgifter i henhold til kapitel 4 afspejler de almindelige principper for den tilbundsgående økonomiske vurdering, der finder anvendelse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(166)
I henhold til disse bestemmelser skal medlemsstaten fremsende oplysninger om de respektive sektorer eller kategorier af støttemodtagere, der er omfattet af fritagelserne eller lempelserne, om situationen for de væsentligste støttemodtagere i de berørte sektorer, samt en beskrivelse af, hvordan afgifterne kan bidrage til miljøbeskyttelse. De fritagne sektorer skal beskrives grundigt, og der skal fremlægges en liste med de største støttemodtagere i hver sektor (navnlig med oplysninger om omsætning, markedsandele og afgiftsgrundlagets størrelse) (87). På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen vurdere, om lempelserne af eller fritagelserne for miljøafgifter er nødvendige og proportionelle. Hvad angår kriteriet om nødvendighed, skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier; miljøafgiften uden lempelser skal føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, der ikke kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (88). Hvad angår støttens proportionalitet, skal den pågældende medlemsstat vise, at hver enkelt modtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til miljøresultaterne, at modtageren betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, og at lempelser eller fritagelser er betinget af, at der indgås aftaler med henblik på at nå miljøbeskyttelsesmål (89).
(167)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Østrig - trods flere opfordringer fra Kommissionen - ikke har fremsendt ovennævnte oplysninger (90). Kommissionen kunne derfor ikke vurdere, om støtten var nødvendig og proportionel, eller på hvilken måde den kunne bidrage til miljøbeskyttelse.
(168)
Endelig kunne Østrig desuden ikke godtgøre, at fritagelsesordningen indeholder en tilskyndelseseffekt.
(169)
Kommissionen minder om, at denne form for driftsstøtte ifølge Domstolens retspraksis truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen (91). I den foreliggende sag forstærkes den konkurrencefordrejende virkning, da de virksomheder, der kan gøre brug af ordningen, allerede modtager driftsstøtte i form af afgiftslempelser i forbindelse med energibeskatningen. Tildelingen af endnu en driftsstøtte, hvis varighed endvidere ikke er tidsbegrænset, ville medføre konkurrencefordrejninger og påvirke samhandelen på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(170)
Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsesordningen ikke kan betragtes som forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.4. Konklusion
(171)
På baggrund af ovenstående har Kommissionen vurderet både støtten til producenter af grøn elektricitet og fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Med hensyn til støtten til producenter af grøn elektricitet konstaterer Kommissionen, at den i sin beslutning af 22. juli 2009 betragtede denne foranstaltning som statsstøtte, der er forenelig med det indre marked. Med hensyn til fritagelsesordningen, som den formelle undersøgelsesprocedure vedrørte, konstaterer Kommissionen, at denne foranstaltning også udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Efter Kommissionens opfattelse er fritagelsesordningen, der udgør ren driftsstøtte, imidlertid ikke omfattet af nogen af de i TEUF fastsatte undtagelser fra det generelle forbud mod statsstøtte.
På baggrund af de foreliggende oplysninger konkluderer Kommissionen, at den statsstøtte, som Østrig påtænker at yde til energiintensive virksomheder, ikke kan betragtes som forenelig med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte i form af en delvis fritagelse for forpligtelsen til købe grøn elektricitet, som Østrig påtænker at yde til energiintensive virksomheder, er uforenelig med det indre marked.
Støtten må derfor ikke ydes.
Artikel 2
Østrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Østrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. marts 2011.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 8 päivänä maaliskuuta 2011,
valtiontuesta asiassa C 24/09 (ex N 446/08) - Valtiontuki energiaintensiivisille yrityksille, ekosähköä koskeva laki, Itävalta
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 1363)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/528/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa edellä mainittujen artiklojen (1) mukaisesti ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Itävalta ilmoitti 27 päivänä kesäkuuta 2008 ennakkoilmoituksella aikomuksestaan muuttaa ekosähköä koskevaa voimassa olevaa lakia (österreichische Ökostromgesetz, jäljempänä ’ÖSG’), jonka komissio oli vuonna 2006 hyväksynyt silloisessa muodossaan sisämarkkinoille soveltuvaksi tueksi (2). Itävalta ilmoitti 4 päivänä syyskuuta 2008 ÖSG:n uudesta versiosta, jota tämä komission päätös koskee.
(2)
Komissio pyysi lisätietoja 28 päivänä lokakuuta 2008 päivätyllä kirjeellä. Muistutuskirjeen jälkeen Itävalta toimitti lisätietoja 22 päivänä joulukuuta 2008 päivätyllä kirjeellä. Itävallan edustajien kanssa 11 päivänä helmikuuta 2009 pidetyn tapaamisen jälkeen komissio pyysi 19 päivänä helmikuuta päivätyllä kirjeellä lisätietoja, jotka Itävalta toimitti 17 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä. Komissio pyysi lisätietoja 8 päivänä toukokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä, ja Itävalta toimitti niitä 9 ja 19 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyillä kirjeillä.
(3)
Komissioon saapui 9 päivänä heinäkuuta 2008 Itävallan työkamarin (Bundesarbeitskammer) ÖSG:tä koskeva kantelu, joka koski erästä energiaintensiivisiin yrityksiin kohdistuvaa ÖSG:hen sisältyvää toimenpidettä.
(4)
Komissio teki 22 päivänä heinäkuuta 2009 sekamuotoisen päätöksen, jolla hyväksyttiin ekosähkön tuottajiin kohdistuvat toimenpiteet, sillä komissio ilmoitti näiden toimenpiteiden olevan yhteensopivia valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen (3), jäljempänä ’ympäristönsuojelutuen suuntaviivat’, kanssa mutta päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn ÖSG:hen sisältyvän, energiaintensiivisiä yrityksiä koskevan vapautusmekanismin arvioimiseksi (4).
(5)
Komissio ilmoitti Itävallalle tästä päätöksestä 23 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä ja kehotti Itävaltaa toimittamaan kaikki toimenpiteen arvioimiseksi tarpeelliset tiedot.
(6)
Komissio julkaisi päätöksensä Euroopan unionin virallisessa lehdessä (5) ja kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(7)
Itävalta pyysi 19 päivänä elokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä määräajan pidentämistä, ja komissio myönsi pidennyksen 9 päivänä syyskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä. Itävalta toimitti huomautuksensa 8 päivänä lokakuuta 2009.
(8)
Tällä välin Itävallan työkamari esitti 7 päivänä lokakuuta 2009 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa energiaintensiivisiin yrityksiin kohdistuvasta toimenpiteestä. Se toimitettiin Itävallalle, ja sitä kehotettiin esittämään huomautuksensa. Itävalta esitti huomautuksensa 23 päivänä joulukuuta 2009 ja toimitti 23 päivänä huhtikuuta 2010 lisätietoja.
(9)
Komissio pyysi 21 päivänä kesäkuuta 2010 ja 19 päivänä heinäkuuta 2010 lisätietoja Itävallalta, ja ne toimitettiin sille 13 päivänä syyskuuta 2010. Itävallan toivomuksesta 9 päivänä heinäkuuta 2010 järjestettiin tapaaminen komission ja Itävallan edustajien välillä.
(10)
Itävalta korosti 24 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä ÖSG:n merkitystä Itävallan kannalta ja pyysi asiaa koskevaa päätöstä joulukuun 2010 alkuun mennessä. Komissio vastasi kirjeeseen 7 päivänä joulukuuta 2010. Itävallan edustajien kanssa järjestettiin toinen tapaaminen 9 päivänä joulukuuta 2010.
(11)
Itävalta peruutti 30 päivänä joulukuuta 2010 päivätyllä kirjeellä menettelyn aikana toimenpiteen puolesta esittämänsä perustelut ja pyysi komissiota hyväksymään energiaintensiivisten yritysten vapautusmekanismin. Komissio vastasi tähän kirjeeseen 25 päivänä tammikuuta 2011.
2. TOIMENPITEEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(12)
Komissio hyväksyi 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemällään päätöksellä ÖSG:n muutetun version muilta osin, paitsi lain 22c §:n, joka koskee energiaintensiivisille yrityksille tarkoitettua vapautusmekanismia. Tästä syystä tässä kuvauksessa käsitellään vain tätä mekanismia.
2.1 Energiaintensiivisiä yrityksiä koskevan vapautusmekanismin kuvaus
(13)
ÖSG:n 3 osan mukaan Itävalta antaa yhdelle tai useammalle yritykselle toimiluvan hoitaa ekosähkön selvityskeskuksen tehtävää. Toimiluvan haltija on vastuussa erityisesti ekosähkön ostamisesta tuottajilta kiinteään hintaan ja tämän ekosähkön myymisestä sähköyhtiöille kiinteään hintaan. Sähköyhtiöillä on velvollisuus ostaa tietty prosenttiosuus kokonaistarjonnastaan ekosähkön selvityskeskukselta. Prosenttiosuus vastaa ekosähkön keskimääräistä osuutta Itävallan koko sähköntuotannosta.
(14)
Tällä hetkellä Itävalta on myöntänyt koko maan kattavan ekosähkön selvityskeskuksen toimiluvan vain Abwicklungsstelle für Ökostrom AG:lle, jäljempänä ’OeMAG’. OeMAG on yksityisoikeudellinen osakeyhtiö, jonka tilintarkastuksen suorittaa kauppakamarin hyväksymä tilintarkastaja. Itävallan talous- ja työministeriö ja maan energia-alan sääntelyviranomainen E-Control GmbH valvovat OeMAGin toimintaa. Itävallan viranomaiset hyväksyvät etukäteen lailla tai asetuksella energiaintensiivisiin yrityksiin kohdistuvan toimenpiteen täytäntöönpanon tärkeimmät osatekijät (kuten sähkönjakelun järjestelyt sähkönmyyjille, myyjien maksama hinta ja loppukäyttäjien maksuosuus). Järjestelyyn osallistuvien yritysten välisiä kiistoja ei ratkaista hallinnollisella menettelyllä vaan tavallisessa tuomioistuimessa.
(15)
OeMAG on siirtoverkonhaltijoina toimivien yhtiöiden, pankkien ja teollisuusyritysten omistama osakeyhtiö. Verbund-APG omistaa OeMAGin osakkeista 24,4 prosenttia ja VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG ja Smart Technologies kukin 12,6 prosenttia. Verbund-APG on Verbund AG:n (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) kokonaan omistama tytäryhtiö; Verbund AG:n osakkeista 51 prosenttia omistaa Itävallan tasavalta. VKW Netz AG kuuluu Illwerke AG:lle, joka puolestaan on 95,5-prosenttisesti Vorarlbergin osavaltion omistuksessa. TIWAG-Netz AG on TIWAG AG:n omistuksessa, jonka Tirolin osavaltio omistaa kokonaan. CISMO GmbH:n omistaa Oesterreichische Kontrollbank AG sekä siirtoverkonhaltijat ja sähkö- ja kaasuyritykset. Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) puolestaan on itävaltalaisten pankkien omistama, Investkredit Bank AG pääasiassa Volksbank-pankkien omistuksessa ja Smart Technologies Siemensin omistuksessa. Näin ollen OeMAGin osakkeista 49,6 prosenttia on julkisessa määräysvallassa olevien osakkeenomistajien hallussa ja 50,4 prosenttia yksityisessä määräysvallassa olevien osakkeenomistajien hallussa. Komissiolla ei ole todisteita siitä, että julkisessa määräysvallassa olevat osakkeenomistajat voisivat käyttää määräysvaltaa tai edes yhteistä määräysvaltaa OeMAGissa.
(16)
ÖSG:n 22c §:n 1 momentissa säädetyn mekanismin perusteella energiaintensiiviset yritykset voivat pyytää sähköntoimittajiaan olemaan toimittamatta heille ekosähköä. Edellytyksenä ovat energiaintensiivisten yritysten toimittamat todisteet siitä, että
a)
ne ovat oikeutettuja energiaveron palauttamisesta annetussa laissa tarkoitettuun palautukseen ja
b)
ekosähkökustannukset vastaavat ainakin 0,5:tä prosenttia tuotannon nettoarvosta.
Itävallan energia-alan sääntelyviranomainen Energie-Control GmbH myöntää vapautuksen hakemuksen perusteella.
(17)
Jos vapautus myönnetään, sähköyhtiöiden on kiellettyä periä näiltä suurilta sähkönkuluttajilta ekosähköstä aiheutuvia lisäkustannuksia.
(18)
ÖSG:n 22c §:n 5 momentin mukaan sähkönjakelijoiden ja suurten sähkön loppukuluttajien välisiin sopimuksiin on sisällyttävä pakollinen säännös, jonka mukaan kyseisille loppukuluttajille ei toimiteta sähkönjakelijoille ekosähkön selvityskeskukselta siirrettyä ekosähköä eikä ekosähköstä aiheutuneita kustannuksia siirretä eteenpäin. Lain mukaan kaikki edellä esitetyn vastaiset säännökset ovat mitättömiä (6).
(19)
Jos energiaintensiiviselle yritykselle myönnetään vapautus ostovelvollisuudesta, sen on ÖSG:n 22c §:n 2 momentin mukaan maksettava OeMAGille taloudellinen korvaus, jonka suuruus on 0,5 prosenttia edellisen kalenterivuoden tuotannon nettoarvosta.
2.2 Tiivistelmä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen sisällöstä
(20)
Ilmoituksessaan Itävalta totesi, että vapautusmekanismia olisi tarkasteltava riippumatta yleisestä ekosähkön tuottajiin kohdistuvasta tukiohjelmasta, koska se koskee ainoastaan ”yksityisoikeudellista sopimussuhdetta” energiaintensiivisten yritysten ja sähkönjakelijoiden välillä. Itävalta väitti, ettei vapautus ole valtiontukea, ja vaikka olisikin, tuki olisi sisämarkkinoille soveltuva analogian perusteella ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa.
(21)
Komissio tuli jo menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä kuitenkin siihen tulokseen, että tarkasteltaessa kysymystä siitä, onko kyseessä tuki, rahoitusmekanismin ”vapauttamista” ei voida arvioida erillään rahoitusmekanismista itsestään. Komission näkemys oli, että ”poikkeuksella” (vapautus) on luontaisesti erottamaton yhteys ”sääntöön” ja että vapautusmekanismi on kiinteä osa yleistä ohjelmaa, minkä vuoksi sitä on arvioitava valtiontukien näkökulmasta vastaavasti. Lainsäädännön mukaan sähkönjakelijat, joiden asiakaskunnasta vapautuksen saaneet yritykset muodostavat suuren osan, voivat lisäksi hakea vapautusta syöttötariffin maksamisesta. Tästä käy ilmi, että järjestely voi johtaa myös OeMAGille koituviin suoriin tappioihin, mikä vahvistaa päätelmää siitä, että kyseessä on valtiontuki (7).
(22)
Komissio esitti epäilyjä vapautusmekanismin yhteensopivuudesta tukisäännösten kanssa. Näistä syistä komissio päätti aloittaa vapautusmekanismia koskevan muodollisen tutkintamenettelyn.
(23)
Koska komissio ei ollut vielä antanut lopullista päätöstä asiasta, Itävalta myönsi vapautusmekanismin etuuskohtelun (8) sillä perusteella, että yhteisön tilapäisiin puitteisiin sisältyy mahdollisuus myöntää tukea enintään 500 000 euroa 1 päivän tammikuuta 2008 ja 31 päivän joulukuuta 2010 välisenä aikana (9). Komissio on hyväksynyt Itävallan tukiohjelman, joka koskee yhteismarkkinoille soveltuvia rajoitettuja, yhteisön tilapäisten puitteiden mukaisia tukia (Österreichregelung Kleinbeihilfen) (N 47a/09) (10). Tukiohjelmaa voidaan soveltaa yrityksiin, jotka eivät 1 päivänä heinäkuuta 2008 olleet vaikeuksissa, ja se koskee kaikkia toimialoja lukuun ottamatta kalastusta ja maataloustuotteiden alkutuotantoa. Toimenpiteellä on tuettu yli 2 000:ta yritystä.
3. ITÄVALLAN HUOMAUTUKSET
(24)
Itävallan näkemyksenä on, kuten ennakkoilmoitus- ja ilmoitusmenettelyssäkin, että toimenpide energiaintensiivisten yritysten hyväksi ei ollut valtiontukea, koska se ei koske valtion varoja eikä ole valikoiva.
(25)
Vaikka vapautusmekanismi olisikin valtiontukea, se voidaan Itävallan mukaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi soveltamalla analogiaa ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa, tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltuviksi perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan mukaisesti 6 päivänä elokuuta 2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 800/2008 (yleinen ryhmäpoikkeusasetus) (11) 25 artiklan kanssa ja energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27 päivänä lokakuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/96/EY (12), jäljempänä ’energiaverodirektiivi’, 17 artiklan kanssa.
3.1 Valtion varat ja valtion toiminnaksi katsominen
(26)
Valtion varojen osalta Itävalta katsoo, että ÖSG on analoginen uusiutuvia energioita koskevan Saksan lain (Erneuerbare-Energien-Gesetz) kanssa, johon ei Itävallan näkemyksen mukaan liity valtion varojen käyttöä. Itävalta viittaa tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen tuomioon asiassa PreussenElektra (13).
(27)
Itävallan mielestä ÖSG:hen ja uusiutuvia energioita koskevaan Saksan lakiin sisältyvillä vapautusmekanismeilla on seuraavia yhteisiä piirteitä:
a)
Molemmissa järjestelmissä taatusta syöttötariffista aiheutuvat lisäkustannukset maksavat sähköntoimittajat, joiden on ostettava tietty osuus uusiutuvaa energiaa kiinteään hintaan.
b)
Kummassakaan järjestelmässä sähköntoimittajilla ei ole velvollisuutta ostaa ekosähköä asiakkaille, jotka on vapautettu ekosähkön ostosta.
c)
Molemmissa järjestelmissä markkinatoimijoilla, jotka eivät hoida julkisen palvelun tehtäviä, on velvollisuus ostaa ekosähköä sen tuottajilta. Näillä markkinatoimijoilla on lainsäädännön mukaan oikeus siirtää lisäkustannukset sähköntoimittajien kannettaviksi, ja ostovelvoitteet ja hinnat on määritetty lainsäädännöllä.
d)
Molemmissa järjestelmissä sääntelyviranomainen tarkistaa, etteivät ekosähkön ostoon tuottajilta velvoitetut yritykset saa liian suurta korvausta.
(28)
Komissio selosti menettelyn aloittamisesta tekemänsä päätöksen 42-48 kohdassa, miksi ja missä suhteessa arvioitu toimenpide on verrattavissa toimenpiteeseen, josta yhteisöjen tuomioistuin on antanut tuomion asiassa Essent (14). Itävalta kiistää nämä havainnot seuraavista syistä:
a)
OeMAG ei ole valtion nimeämä elin maksujen kantamista varten. Tässä yhteydessä Itävalta viittaa uudelleen Saksaan, missä sen mielestä verkko-operaattoreilla on aivan sama tehtävä kuin OeMAGilla.
b)
OeMAG on yksityinen yritys, ei julkisoikeudellinen yhteisö, kuten yhteisöt, jotka olivat asioissa Air France (15) ja Salvat Père (16) annettujen tuomioiden perustana. Tässä yhteydessä Itävalta korostaa sitä, ettei valtiolla ole valtuuksia nimittää OeMAGin johdon tai hallituksen jäseniä, veto-oikeutta OeMAGin päätöksiin eikä valvontavaltuuksia. Valtiolla ei ole myöskään valtuuksia ottaa hoitaakseen OeMAGin tehtäviä.
c)
OeMAGia koskevat riita-asiat käsitellään tavallisissa tuomioistuimissa.
d)
OeMAGiin kohdistuu julkista valvontaa vain Itävallan tilintarkastusviraston tekemien jälkitarkastusten muodossa.
e)
OeMAGin mahdollisia tappioita ei kateta valtion talousarviosta. Julkisviranomaisten rooli rajoittuu ekosähkön osto- ja myyntihintojen määrittämiseen. Tämän vuoksi valtion talousarviolle ei aiheudu sellaista rasitetta, joka osoitettiin asioissa Sloman Neptun (17) ja Pearle (18).
f)
Energie-Control GmbH:lla ei ole harkintavaltaa ÖSG:n 22c §:n mukaisen vapautuksen myöntämisen suhteen.
g)
Vapautusmekanismi ei vaikuta sähköntoimittajien OeMAGille maksamaan kokonaismäärään. Ainoastaan kokonaismäärän jakaminen eri loppukäyttäjien kesken muuttuu.
3.2 Valikoivuus
(29)
Itävalta toteaa, että energiaintensiivisiä yrityksiä koskeva vapautus ei ole valtiontukea, koska se ei ole valikoiva.
(30)
Itävalta muistuttaa siitä, että energiaintensiiviset yritykset vapautetaan vain osittain ekosähkön tuottajien tukemisen rahoittamisesta. Niiden on maksettava suoraan OeMAGille tasausmaksu, jonka suuruus on 0,5 prosenttia niiden tuotannon nettoarvosta, ja näin ne osallistuvat edelleen ekosähkön tuotannon rahoittamiseen.
(31)
Itävalta perustelee asialla Adria-Wien Pipeline (19) kantaansa, jonka mukaan toimenpidettä ei ole rajoitettu virallisesti tiettyihin toimialoihin eikä se ole tosiasiassa valikoiva. Vaikka valikoivuutta olisikin ensi näkemältä havaittavissa, järjestelmän logiikka tekee siitä joka tapauksessa oikeutettua.
(32)
Virallinen valikoivuus: Itävalta väittää, että ÖSG:ssä ei määritellä tukikelpoisiksi pelkästään tiettyjä toimialoja tai tietynkokoisia yrityksiä eikä siihen sisälly muitakaan valikoivia kriteerejä. Itävalta tukee väitettään sillä, ettei oikeuskäytännössä ole viitteitä siitä, että valtiontueksi toteamisen kannalta välttämättömät valikoivuuden tunnusmerkit täyttyisivät pelkällä kynnysarvon määrittämisellä tuotannon nettoarvolle. Lisäksi Itävalta viittaa siihen, ettei toimenpiteeseen sisälly rajoituksia toimialojen suhteen, yritysten koon suhteen eikä muitakaan valikoivia kriteerejä, ja painottaa, että toimenpide koskee ajallisesti rajoitetun ohjelman perusteella 19:ää eri toimialaa ja noin 2 300:aa yritystä. Tästä syystä toimenpide ei sen mukaan ole virallisesti valikoiva.
(33)
Tosiasiallinen valikoivuus: Itävallan näkemyksen mukaan vapautusmekanismia käyttävien toimialojen ja yritysten suuri määrä sekä se, ettei toimenpiteeseen sisälly rajoituksia toimialojen eikä yritysten koon suhteen eikä muita valikoivia kriteerejä, kertoo siitä, että toimenpide on tosiasiallisesti yleinen toimenpide. Itävallan mielestä tälle näkökannalle löytyy tukea myös asiasta Adria-Wien Pipeline. Itävalta väittää, että yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli tässä asiassa energiaveron osittaista palauttamista, joka myönnettiin yrityksille, joiden energiaverot olivat suuremmat kuin 0,35 prosenttia niiden tuotannon nettoarvosta. Tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Kansallisia toimenpiteitä, joissa säädetään maakaasusta ja sähköstä kannettujen energiaverojen osittaisesta palauttamisesta, ei ole pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa (…) [nykyään SEUT-sopimuksen 107 artikla] tarkoitettuina valtiontukina silloin, kun niitä sovelletaan kaikkiin kyseisen valtion alueella sijaitseviin yrityksiin näiden toimialasta ja toiminnasta riippumatta.” (20)
(34)
Järjestelmän logiikkaan liittyvät perustelut: Jälleenrahoitus- ja vapautusmekanismin rakenteesta Itävalta toteaa, että rahoituksen eriyttäminen on suunniteltu analogiseksi muiden vero- ja maksurahoitteisten järjestelmien kanssa. Koska tällaisella eriyttämisellä otetaan huomioon yritysten kyky selviytyä maksuista, se vastaa järjestelmän logiikkaa eikä sen vuoksi ole tukea. Itävalta katsoo, että komissio on edustanut tätä näkökantaa myös kahdessa aiemmassa tukipäätöksessä (21).
(35)
Lisäksi Itävalta viittaa siihen, että vapautusmekanismi ei heikennä ÖSG:llä luotuja ympäristöetuja, sillä ekosähkön tuotannon tukimäärä ei laske. Ainoastaan alentamalla tiettyjen yritysten ympäristökustannuksia pystytään sen mukaan luomaan kestävä ekosähkön rahoitusmekanismi, joka on välttämätön uusiutuvien energialähteiden tukemiseksi.
3.3 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(36)
Tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille Itävalta toteaa, että vapautusmekanismi voidaan katsoa analogiseksi ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa.
(37)
Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luku (151-159 kohta) sisältää säännöksiä valtiontuista, jotka myönnetään ympäristöverojen alennuksena tai ympäristöveroista vapautuksena. Tukia arvioidaan kahdella tavalla. Ensinnäkin yhdenmukaistetuista ympäristöveroista myönnettävien veronalennusten tai verovapautusten muodossa myönnettävät tuet katsotaan sisämarkkinoille soveltuviksi, jos tuensaaja maksaa vähintään energiaverodirektiivissä määritetyn yhteisön vähimmäisverotason (22). Jos toimenpide sisältää yhdenmukaistetuista ympäristöveroista myönnettäviä veronalennuksia ja verovapautuksia, jotka ovat suurempia kuin nämä vähimmäisverotasot, tai alennuksia ja vapautuksia, jotka liittyvät yhdenmukaistamattomiin ympäristöveroihin, jäsenvaltioiden on esitettävä yksityiskohtaiset tiedot kunkin toimenpiteen välttämättömyydestä ja oikeasuhteisuudesta.
(38)
Tässä yhteydessä Itävalta ehdottaa, että sovellettaisiin analogisesti ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 lukua, joka koskee ympäristöveron alennuksena tai ympäristöveroista vapautuksena myönnettäviä toimenpiteitä. Itävallan perustelujen mukaan toimenpidettä voidaan arvioida erityisesti analogisesti yhdenmukaistettuja ympäristöveroja koskevien säännösten kanssa. Tämän oikeusperustan mukaan vapautusmekanismin voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, kunhan kyseiset yritykset maksaisivat edelleen energiaverodirektiivissä määritetyn vähimmäisverotason, toisin sanoen 0,5 euroa/MWh, kuten ne jo tekevätkin. Tästä seuraisi Itävallan mukaan, että lisävapautus syöttötariffijärjestelmästä osittaisena vapautuksena sen rahoittamismaksusta voitaisiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, koska jäljelle jäävä maksuosuus ekosähkön tuotannon tukemisen rahoittamisesta muodostaisi edelleen vähimmäissähköveron täydennyksen.
(39)
Itävallan käsityksen mukaan vapautusmekanismi johtaa ainakin välillisesti ympäristönsuojelun tason nousuun. Tässä yhteydessä vapautusmekanismi on sen mukaan välttämätön, jotta mahdollistetaan sähkönkuluttajien ekosähköstä maksaman maksun yleinen korotus.
(40)
Itävalta tukee tätä väitettä vertaamalla ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohdan ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (23) 25 artiklan sanamuotoa. Vertaamalla yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen muotoilua useissa kieliversioissa Itävalta päättelee, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan soveltamisala on laajempi kuin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohta: kun suuntaviivojen 152 kohdan mukaan ympäristöverojen alentaminen edellyttää täysin yhdenmukaistettuja energiaveroja, yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklasta voidaan päätellä, että ympäristöverojen alennuksiin (kuten energiaverodirektiivin mukaiset sähkömaksun alennukset) sovelletaan vapautusta, jos energiaverodirektiivin (direktiivi 2003/96/EY) edellytykset täyttyvät. Tästä seuraa Itävallan mukaan, että energiaverodirektiivin säännökset veronalennuksista sisältyvät energiaintensiivisiä yrityksiä koskevaan vapautusmekanismiin. Energiaverodirektiivin logiikka, arviot ja sääntelylliset elementit ja siihen viittaavat säännökset kuten yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artikla ovat sen vuoksi sovellettavissa ehdotettuun vapautusmekanismiin. Sekä vapautusmekanismi että Itävallan järjestelmä maksujen kohdistamiseksi sähkönkulutukseen täyttävät sen vuoksi energiaverodirektiivin edellytykset ja ovat sen vuoksi yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan mukaan perusteltuja tai kyseisen artiklan kanssa analogisesti sisämarkkinoille soveltuvia (24).
(41)
Tässä yhteydessä Itävalta muistuttaa siitä, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 lukua laadittaessa jäsenvaltiot esittivät kriittisiä huomautuksia. Lisäksi Itävalta viittaa 7 päivänä joulukuuta 2006 esitettyyn asiakirjaan Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive (25). Tässä yhteisessä asiakirjassa tehtiin selväksi, että jäsenvaltiot tarvitsevat joustavuutta, jotta ne voivat eriyttää järkevästi. Ympäristöverojen ja -maksujen luonteeseen ja logiikkaan kuuluvat myös vapautukset ja eriytetyt maksut. Jäsenvaltiot kannattavat näin ollen Itävallan mukaan ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen laajaa tulkintaa.
(42)
Lopuksi Itävalta selostaa yksityiskohtaisesti, että muissakin jäsenvaltioissa on voimassa samanlaisia järjestelmiä, ja painottaa, että ÖSG on pitkälle verrattavissa uusiutuvia energioita koskevan Saksan lain säännöksiin. Koska Itävallan energiaintensiiviset yritykset kilpailevat muiden jäsenvaltioiden (esimerkiksi Saksan) ja kolmansien maiden yritysten kanssa, vapautusmekanismi on olennainen, jotta ei jouduta huonompaan asemaan kansainvälisessä kilpailussa.
4. KOLMANSIEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(43)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen Itävallan Bundesarbeitskammer toimitti huomautuksia. Bundesarbeitskammerilla on 3,2 miljoonaa jäsentä, ja sen mielestä ÖSG:n rahoitusjärjestelmä sisältää valtiontukea. Se ei myöskään ole samaa mieltä Itävallan kanssa siitä, että sähkön suurkuluttajiin sovellettava vapautusmekanismi olisi valtiontukisäännösten mukainen. Bundesarbeitskammer korostaa sitä, että mekanismi johtaa lisärasitukseen pienille ja keskisuurille (pk-) yrityksille ja kotitalouksille, jotka joutuvat maksamaan ekosähköön liittyvät lisäkustannukset olematta pääkuluttajia. Tämä tilanne johtaa sen mukaan kilpailun vääristymiseen pk-yritysten kustannuksella.
(44)
Bundesarbeitskammer viittaa huomautuksissaan komission 4 päivänä heinäkuuta 2006 tekemään päätökseen (26), jossa komissio oli jo arvioinut syöttötariffit valtiontueksi. Koska syöttötariffeja koskevaa oikeudellista kehystä ei ole tämän jälkeen muutettu, ÖSG:n vuoden 2008 versiossa säädetty tukijärjestelmä on edelleen valtiontukea. Sen vuoksi Bundesarbeitskammer kysyykin, miten Itävallan näkökanta voi nyt poiketa siitä, mitä se esitti ÖSG:n aiemmasta versiosta tehdyn ilmoituksen yhteydessä.
(45)
Bundesarbeitskammer ei ole samaa mieltä Itävallan näkemyksestä, jonka mukaan suurkuluttajien vapauttamista ostovelvoitteesta ÖSG:n mukaisesti olisi tarkasteltava energiaverojen ylärajojen asettamista vastaavasti. Viittaamalla komission aiempaan päätökseen energiaverojen ylärajojen asettamisen hyväksymisestä Itävalta hakee nyt sääntöjen vastaisesti myös sähkön suurkuluttajien vapautusmekanismin hyväksymistä. Bundesarbeitskammer katsoo kuitenkin, ettei tämä analogia ole hyväksyttävä.
(46)
Näin ollen energiaverojen ylärajojen asettaminen oli verotukea, jonka tarkoituksena oli ainakin välillisesti parantaa ympäristönsuojelua, kun taas energiaintensiivisten yritysten vapauttamista ostovelvoitteesta ei voida liittää ympäristönsuojelutuen suuntaviivoihin ympäristöpoliittisten tavoitteiden puuttumisen vuoksi.
(47)
Koska ÖSG:ssä säädetään erityisesti suurkuluttajien vapauttamisesta tällaisesta ostovelvoitteesta, tätä säännöstä ei voida tarkastella ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa tarkoitettuna ympäristöveron alennuksena tai vapautuksena ympäristöverosta.
(48)
Vaikka 4 lukua sovellettaisiinkin analogisesti, vapautusmekanismi ei olisi kyseisten säännösten mukainen seuraavista syistä: toimenpiteen kestoa ei ole rajoitettu 10 vuoteen. Lisäksi kyseisten toimialojen (esim. paperi, teräs) tuotantokustannusten mahdollinen kasvu voidaan siirtää asiakkaille, koska nykyisessä markkinatilanteessa hintajousto on tarpeeksi suurta. Näin ollen vapautusmekanismi ei täytä ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 158 kohdan c alakohdan edellytystä.
(49)
Vapautus ei myöskään ole oikeasuhteinen, koska energiaintensiivisten kuluttajien ei tarvitse ostaa ekosähköä, joten vaihtoehtoisten energialähteiden hintojen lähentyminen markkinahintoihin viivästyy. Lisäksi ekosähkön tuotannon lisäkustannukset jäävät pelkästään pk-yritysten ja kotitalouksien kannettaviksi, vaikka ne käyttävät vain vähän energiaa. Näin ollen myöskään ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 159 kohdan a alakohdan edellytys ei täyty.
(50)
Ei ole tehty minkäänlaisia ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 159 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja sopimuksia, joilla kyseiset sähkön suurkuluttajat sitoutuisivat ÖSG:n tavoitteiden saavuttamiseen. Suurkuluttajia hyödyttävä vapautusmekanismi ei myöskään edistä suurkuluttajien energiatehokkuutta eikä ympäristöystävällistä energiankäyttöä, vaan päinvastoin sillä vapautetaan ne kaikesta osallistumisesta EU:n laajuisten ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen.
(51)
Bundesarbeitskammerin näkemyksen mukaan käsiteltävänä oleva ÖSG:n 22 § on sen vuoksi toimintatuki sui generis, joka ei kuulu ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan, koska se ei hyödytä ympäristöä millään tavalla. Koska tuki ei ole ajallisesti rajattu eikä asteittain aleneva ja koska se johtaa ajan mittaan kilpailun vääristymiseen ennen kaikkea pk-yritysten vahingoksi, sitä ei pitäisi Bundesarbeitskammerin mielestä hyväksyä.
5. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
(52)
Komissio arvioi ilmoitetun toimenpiteen SEUT-sopimuksen 107 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen perusteella ja ETA-sopimuksen 61 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen perusteella (27).
(53)
Komissio huomauttaa aluksi, että ilmoituksen kohteena oleva laki käsittää kaksi erillistä toimenpidettä, jotka molemmat arvioitiin komission 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemän päätöksen (28) yhteydessä valtiontukien näkökulmasta. ÖSG:ssä säädetään ensinnäkin tuesta ekosähkön tuottajille syöttötariffin muodossa. Lisäksi ÖSG:hen sisältyy lauseke, jonka mukaan energiaintensiiviset yritykset voidaan tiettyjen edellytysten täyttyessä vapauttaa (osittain) velvoitteesta maksaa syöttötariffi. Komissio hyväksyi 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemässään päätöksessä ekosähkön tuottajien hyväksi sovellettavat syöttötariffit sisämarkkinoille soveltuvaksi tueksi mutta ilmaisi samalla epäilyksensä sen suhteen, onko vapautusmekanismi tukisäännösten mukainen, minkä vuoksi se käynnisti ÖSG:n tästä osasta muodollisen tutkintamenettelyn. Komissio hyväksyi 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemällään päätöksellä kyllä ekosähkön tuottajien tukemisen sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontueksi mutta ei ottanut lopullista kantaa kysymykseen siitä, onko energiaintensiivisten yritysten vapautus ostovelvoitteesta valtiontukea ja, jos on, onko vapautusmekanismi valtiontukisäännösten mukainen. Nämä kysymykset olivat tätä päätöstä edeltäneen muodollisen tutkintamenettelyn aiheena. Kuten jäljempänä selostetaan, 22 päivänä heinäkuuta 2009 tehdyssä päätöksessä tehty OeMAGin kautta ekosähkön tuottajille jaettujen varojen luokittelu valtion varoiksi on kuitenkin tärkeää sen määrittelemisen kannalta, onko valtion varoja mukana mekanismissa, joka vapauttaa energiaintensiiviset yritykset osallistumisesta näihin varoihin.
5.1 Onko kyse valtiontuesta?
(54)
Toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jos 1) tuensaaja saa toimenpiteen välityksellä etua, 2) toimenpide on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty, 3) toimenpiteellä suositaan yksittäistä yritystä tai tuotannonalaa ja 4) toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua sisämarkkinoilla.
5.1.1 Etu
(55)
Jos oletettu etu johtuu vapautuksesta tai osittaisesta vapautuksesta säännösten mukaisesta maksusta, on selvitettävä ainoastaan, suositaanko valtion toimenpiteellä lakisääteisen järjestelmän puitteissa tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat kyseisellä toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa (29).
(56)
Kyseessä olevassa asiassa toimenpiteellä oli tarkoitus saada tuloja sähkönkuluttajilta ekosähkön tuotannon rahoittamiseksi. Energiaintensiiviset yritykset ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti samassa tilanteessa kaikkien muiden sähkönkuluttajien kanssa, koska ne kaikki kuluttavat sähköä ja ostavat sähkönsä sähköntoimittajilta, joilla puolestaan on velvoite ostaa tietyssä määrin ekosähköä lailla tai asetuksella määritettyyn kiinteään selvityshintaan (Verrechnungspreis). Ilman vapautusmekanismia energiaintensiiviset yritykset maksaisivat sähköntoimittajille ekosähköstä aiheutuvat lisäkustannukset sähkölaskussaan eritellyn mukaisesti. Tällöin sähköntoimittajat siirtävät eteenpäin lisäkustannukset, jotka aiheutuvat niiden velvoitteesta ostaa ekosähköä ekosähkön selvityskeskukselta. Samanaikaisesti muilla sähkönkuluttajilla, jotka ovat samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, koska ne kaikki ostavat sähköä, ei ole tätä mahdollisuutta. Tästä syystä vapautusmekanismi suosii energiaintensiivisiä yrityksiä verrattuna kaikkiin muihin sähkönkuluttajiin.
(57)
E-Control GmbH:n myöntämän vapautuksen perusteella energiaintensiivisillä yrityksillä on kuitenkin oikeus olla ottamatta vastaan ekosähkön toimituksia ja sähköntoimittajia on lainsäädännöllä kielletty siirtämästä ekosähkön ostamista ekosähkön selvityskeskukselta koskevan velvoitteen johdosta syntyviä kustannuksia vapautetuille yrityksille. Tämän sijaan energiaintensiiviset yritykset maksavat 0,5 prosenttia tuotantonsa nettoarvosta ekosähkön selvityskeskukselle.
(58)
Tästä syystä vapautusmekanismi johtaa siihen, että energiaintensiivisten yritysten osuus ekosähkön selvityskeskuksen tuloista rajoitetaan tiettyyn ylärajaan. Tämän seurauksena ne on lainsäädännöllä vapautettu maksusta, joka niiden olisi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa pitänyt maksaa. Tästä seuraa, että yrityksille, jotka voivat hyödyntää vapautusmekanismia, aiheutuu etua.
(59)
Itävallan toimittamien tietojen mukaan maksuhelpotuksen suuruus saattaa vastata jopa 44:ää miljoonaa euroa vuosittain (30). Toimenpide tuottaa näin ollen etua kyseisille energiaintensiivisille yrityksille.
5.1.2 Valtion varat ja valtion toiminnaksi katsominen
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan etua voidaan pitää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena vain, jos se on myönnetty suoraan tai välillisesti valtion varoista ja näiden varojen käyttö on valtion toimenpide (31).
(60)
Tähän liittyen Itävalta esitti kaksiosaisen perustelun. Ensinnäkin OeMAGin määräysvallassa olevat varat eivät ole valtion varoja. Toiseksi, jos OeMAGin määräysvallassa olevat varat kuitenkin katsottaisiin valtion varoiksi, vapautusmekanismin aiheuttamat OeMAGin varojen menetykset eivät vähennä valtion varoja, sillä OeMAGin tason alapuolella (eli energiaintensiivisten kuluttajien ja sähköntoimittajien tasolla) ei ole valtion osallistumista.
(61)
Komissio toteaa, että energiaintensiivisiin yrityksiin sovellettava vapautusmekanismi pienentää ekosähkön selvityskeskuksen OeMAGin tuloja, koska sähköntoimittajien ei tarvitse ostaa ekosähköä energiaintensiivisille yrityksille, joille on myönnetty vapautus, ja koska energiaintensiivisten yritysten suorat maksut OeMAGille ovat pienempiä kuin määrät, jotka OeMAG olisi saanut, ellei energiaintensiivisiä yrityksiä olisi vapautettu.
(62)
Sen vuoksi komission on määritettävä, ovatko ekosähkön selvityskeskuksen OeMAGin määräysvallassa olevat varat ÖSG:n perusteella valtion varoja. Jos näin on, arvioitavana oleva toimenpide johtaisi valtion tulojen menetyksiin ja sen vuoksi se olisi rahoitettu valtion varoista.
(63)
Asiassa Essent (32) valtio antoi useiden alankomaalaisten sähköntuottajien omistuksessa olevan yrityksen SEP tehtäväksi hoitaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua kerätä maksut, jotka sähköverkon käyttäjille oli määrätty. Säännösten mukaan SEP sai käyttää maksuista saatuja tuloja ainoastaan lainsäädännössä määritettyyn tarkoitukseen, eli kattamaan hukkakustannuksia, joita sähköyhtiöille oli aiheutunut sähkömarkkinoiden vapauttamisen yhteydessä.
(64)
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion mukaan SEPin kantamat maksut ovat valtion varoja, koska seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)
Lisämaksu on maksu, joka määrättiin yksityisyrityksille julkisen viranomaisen toimivallan mukaisella menettelyllä (tuomion 47 ja 66 kohta).
b)
Valtio antoi SEPin tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun kerätä maksut (68 kohta).
c)
SEPillä ei ole mitään mahdollisuutta käyttää maksun tuottoa muihin kuin laissa säädettyihin tarkoituksiin. Sitä valvotaan lisäksi tarkasti tehtävänsä hoitamisessa (69 kohta).
(65)
Tuomiossa todettiin selvästi, että asia PreussenElektra ei ole vertailukelpoinen, sillä tuomion mukaan Saksan kehyksessä, jota yhteisöjen tuomioistuin arvioi, ”valtio ei ollut valtuuttanut yrityksiä hoitamaan valtion varoja, vaan niitä sitoi velvollisuus tehdä ostot omilla varoillaan” (33). Lisäksi komissio huomautti 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemässään päätöksessä, että käsiteltävänä olevassa asiassa Itävallan valtio on perustanut OeMAGin ja myöntänyt luvan sen toiminnalle, ja OeMAGin perussäännön mukaan se on saanut tehtäväkseen hallinnoida ekosähkön tukemiseen tarkoitettuja varoja. Tällä perusteella komissio päätteli, että OeMAGin yksityinen luonne ei ole riittävä peruste todeta, ettei toimenpide sisällä tukea. Erityisesti komissio lausui, ettei ilmoitettu toimenpide ole vertailukelpoinen asiassa PreussenElektra käsitellyn ohjelman kanssa. Kun asiassa PreussenElektra kyseessä olivat yksityisten yritysten väliset liikesuhteet ilman välittävän elimen osuutta, Itävallan ÖSG:ssä OeMAGin tehtäväksi on annettu ekosähkön tuotannon tukemiseen tarkoitettujen varojen kerääminen ja jakaminen.
(66)
Yhteisöjen tuomioistuin tekee lisäksi eron asian Essent ja asioiden Pearle ja PreussenElektra välille. Asiassa Pearle ammattialajärjestön keräämien varojen käyttö ei ollut viranomaisten määräys vaan yksityinen mainoskampanja. Asiassa PreussenElektra puolestaan yksityiset sähköyhtiöt, joilla oli velvollisuus ostaa ekosähköä kiinteään hintaan, käyttivät omia varojaan, eivät valtion keräämästä maksusta kertyneitä tuloja (72-74 kohta).
(67)
Komission on sen vuoksi arvioitava, oliko valtio antanut nyt käsiteltävässä asiassa OeMAGin tehtäväksi maksun keräämisen ja hallinnoinnin samalla tavoin kuin SEPille annettiin vai käyttikö OeMAG PreussenElektraa vastaavasti omia varoja (34).
(68)
Onko kyse maksusta? Komission on todettava aluksi, onko OeMAGin keräämien varojen yhteydessä kyseessä maksu. Komissio huomauttaa, että ÖSG:n 10 ja 19 §:ssä sähköntoimittajat velvoitetaan ostamaan tietty määrä ekosähköä markkinahinnan ylittävään hintaan. Tämä hinta on niin kutsuttu selvityshinta (Verrechnungspreis). ÖSG:n 22b §:n mukaan Itävallan talous- ja työministeri määrittelee selvityshinnan suuruuden vuosittain, ja siinä säädetään normaaliarvoista. Tästä syystä sähkön markkinahinnan ja julkisen viranomaisen toimivallan mukaisella menettelyllä määritellyn selvityshinnan välinen erotus on sähkömaksu. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tätä määrää ei makseta muille markkinaosapuolille, jotka harjoittavat tavanomaista taloudellista toimintaa, toisin kuin asiassa PreussenElektra, jossa yhteisöjen tuomioistuin lähti siitä, ettei kyse ollut valtion varoista. Nyt käsiteltävässä asiassa maksut maksetaan elimelle, jonka tehtävänä on nimenomaan näiden varojen kerääminen ja jakaminen yleisen edun mukaisesti.
(69)
Yksityisen laitoksen nimeäminen maksun kerääjäksi ja hallinnoijaksi: ÖSG:ssä säädetään, että maksun kerääjänä ei toimi valtio, vaan oikeushenkilö, jolla on toimilupa toimia ekosähkön selvityskeskuksena. Tällä hetkellä OeMAGilla on toimilupa toimia ekosähkön selvityskeskuksena koko Itävallan alueella. Tämän toimiluvan välityksellä OeMAG on saanut tehtäväkseen hoitaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua kerätä maksu selvityshinnan muodossa kaikilta sähköntoimittajilta.
(70)
Sähköntoimittajat voivat yleisesti ottaen siirtää maksun sähkönkuluttajille, ja taloudellisesta näkökulmasta katsottuna on oletettavissa, että ne myös yleensä tekevät niin. ÖSG:ssä niitä kuitenkin kielletään siirtämästä maksua energiaintensiivisille yrityksille, jotka on ÖSG:n 22c §:ssä vapautettu ekosähkön ostamisesta.
(71)
Komissio päättelee tästä, että OeMAG on saanut valtiolta tehtäväkseen hoitaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, joka on maksun kerääminen ja hallinnointi.
(72)
Varojen käyttö lainsäädännöllä määriteltyyn tarkoitukseen ja niiden valvonta: Komissio toteaa, että ÖSG:n 23 §:n mukaan OeMAGin on hallinnoitava selvityshinnasta saatuja tuloja erityisen pankkitilin kautta. Tälle tilille maksettuja varoja saa käyttää ainoastaan ekosähkön ostamiseen. OeMAGin on annettava talous- ja työministerille ja Itävallan tilintarkastusvirastolle mahdollisuus tutustua kaikkiin tiliä koskeviin asiakirjoihin milloin tahansa. Riippumatta OeMAGin omistusrakenteesta Itävallan tilintarkastusvirastolla on lisäksi ÖSG:n 15 §:n mukaan velvollisuus suorittaa OeMAGissa jälkitarkastuksia.
(73)
Komissio päättelee tästä, että OeMAGin on käytettävä varat lainsäädännöllä määritettyyn tarkoitukseen ja että valtio valvoo tarkasti varojen käyttöä.
(74)
Tästä syystä komissio päättelee, että asioita Essent ja Steinike vastaavasti OeMAGin keräämät ja hallinnoimat varat ovat valtion varoja.
(75)
Itävalta on esittänyt lukuisia perusteluja sille, miksi OeMAGin tilanne on verrattavissa pikemminkin asiassa PreussenElektra vallinneeseen tilanteeseen kuin asiassa Essent esiintyneeseen tilanteeseen. Jäljempänä olevista johdanto-osan kappaleista käy ilmi, etteivät nämä perustelut kestä tarkempaa tarkastelua.
(76)
Aluksi komissio toteaa, että Itävalta on verrannut ÖSG:tä Saksan aikaisempaan ja nykyiseen lakiin uusiutuvista energioista ja ottanut esiin yhteisöjen tuomioistuimen 13 päivänä maaliskuuta 2001 antaman tuomion asiassa PreussenElektra (35). Tämä vertailu ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen. Tässä päätöksessä komissio arvioi ainoastaan ehdotettua toimenpidettä, se ei arvioi Saksan lainsäädäntöä eikä siihen verrattavissa olevaa lainsäädäntöä, sillä kukin asia on arvioitava sen omien näkökohtien perusteella. Joka tapauksessa on esitettyihin perusteluihin viitaten todettava, että Itävallan lainsäädäntö eroaa huomattavasti Saksan laista, jota arvioitiin asiassa PreussenElektra. Asiassa PreussenElektra annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että ainoastaan valtion itsensä tai valtion nimittämän tai perustaman yksityisen laitoksen suoraan myöntämät edut voivat sisältää valtion varoja. Tämän jälkeen yhteisöjen tuomioistuin totesi, että yksityisille sähkönjakeluyrityksille asetettuun velvoitteeseen ostaa sähköä ei liity valtion varojen suoraa tai välillistä siirtämistä. Ilmoitettu järjestelmä ei sen vuoksi ole identtinen sen järjestelmän kanssa, jota arvioitiin asiassa PreussenElektra annetussa tuomiossa. Kuten 22 päivänä heinäkuuta 2009 tehdyssä päätöksessä selitetään, komissio on todennut Itävallan järjestelmän sisältävän varoja, jotka on katsottava valtion varoiksi. Erityisesti komissio totesi Itävallan järjestelmän eroavan Saksan järjestelmästä siinä, että siinä säädetään valtion nimittämästä välittäjänä toimivasta elimestä (esim. OeMAG) ja että valtio seuraa ja valvoo tämän elimen hallinnoimien varojen keräämistä ja jakamista. Lisäksi komissio havaitsi, että Itävallan järjestelmä saattaisi mahdollistaa myös suorat maksut valtiolta OeMAGille.
(77)
Uusiutuvaa energiaa koskevasta Saksan laista on todettava, ettei se ole tämän ilmoituksen kohteena ja että komissio ei ole tähän mennessä arvioinut tätä toimenpidettä eikä sen vuoksi aio käsitellä lähemmin oletettua analogiaa Itävallan ÖSG:n ja Saksan nykyisen uusiutuvaa energiaa koskevan lain välillä.
(78)
Itävalta toteaa lisäksi, että OeMAG on yksityinen yritys, ei julkisoikeudellinen yhteisö, kuten yhteisöt, jotka olivat asioissa Air France ja Salvat Père annettujen tuomioiden perustana. Itävallan viranomaiset voivat sen mukaan valvoa OeMAGia ainoastaan tarkastamalla tilejä jälkikäteen ja peruuttamalla toimiluvan.
(79)
Komissio huomauttaa tältä osin asiaan Essent viitaten, että on merkityksetöntä, antaako valtio yksityisen vai julkisen laitoksen tehtäväksi kerätä ja hallinnoida maksusta kertyviä varoja. Yhteisöjen tuomioistuimen perusteluista ei käy ilmi, oliko SEP julkisessa vai yksityisessä omistuksessa, joten se on arvioinnin kannalta merkityksetöntä. Tämä vastaa julkisasiamies Mengozzin asiassa Essent esittämän ratkaisuehdotuksen 106 kohtaa ja yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Steinike (36) antamaa tuomiota.
(80)
Se seikka, että OeMAG on yksityisessä määräysvallassa oleva yritys, ei siis sulje pois sitä, että kyseessä ovat valtion varat. Ratkaiseva kysymys on pikemminkin, nimesikö valtio OeMAGin keräämään ja hallinnoimaan maksua.
(81)
Itävalta esittää lisäksi, että OeMAGin mahdollisia tappioita ei kateta valtion talousarviosta ja että viranomaisten rooli rajoittuu ekosähkön osto- ja myyntihintojen määrittämiseen. Tämän vuoksi valtion talousarviolle ei aiheudu sellaista rasitetta, joka osoitettiin asioissa Sloman Neptun ja Pearle.
(82)
Tältä osin komissio painottaa asiaan Essent viitaten, että yksityisten laitosten, jotka valtio on nimennyt maksun keräämistä ja hallinnoimista varten, käytettävissä olevat varat ovat valtion varoja. Sen mukaisesti maksun tason alentaminen joidenkin sen maksamiseen velvoitettujen yritysten kohdalla riittää aiheuttamaan valtiolle lisäkustannuksia.
(83)
Itävallan väitteestä, jonka mukaan Energie-Control GmbH:lla ei ole harkintavaltaa energiaintensiivisten yritysten maksuvelvoitteesta vapauttamisen myöntämisessä, komissio viittaa julkisasiamies Mengozzin asiassa Essent esittämään ratkaisuehdotukseen, jonka 109 kohdassa todetaan, että arvioitaessa sitä, ovatko tietyt varat valtion varoja, on merkityksetöntä, onko valtion maksun keräämistä ja hallinnoimista varten nimittämällä välittäjällä harkintavaltaa vai ei.
(84)
Itävallan viimeisen väitteen mukaan vapautusmekanismi ei koske sähköntoimittajien OeMAGille maksamaa kokonaismäärää ja se muuttaa ainoastaan kokonaissumman jakamista loppukäyttäjien eri luokkiin, minkä osalta komissio viittaa siihen, että valtion tulojen menetysten korvaaminen toisesta lähteestä saatavien valtion tulojen lisäämisellä, on sekin merkityksetöntä sen suhteen, onko kyseessä valtion varojen käyttäminen. Ratkaisevaa on pikemminkin se, että jotakin yritystä suositaan ja tämä suosiminen johtaa tältä yritykseltä saatavien valtion tulojen menetyksiin. On itsestään selvää, että valtion on löydettävä muita tulonlähteitä korvatakseen nämä menetykset.
(85)
Komissio tulee siihen tulokseen, että käsiteltävänä olevassa asiassa asiaintila vastaa asioissa Essent ja Steinike tarkasteltua asiaintilaa toisin sanoen että kaikki mainituissa kahdessa oikeustapauksessa määritellyt valtion varojen kyseessä olemista koskevat kriteerit täyttyvät. Näin ollen arvioitavana oleva toimenpide on rahoitettu valtion varoista.
(86)
OeMAGin määräysvallassa olevien varojen käyttöä säännellään lainsäädännöllä ÖSG:n kautta. Sen vuoksi varojen käyttö voidaan katsoa valtion toimenpiteeksi.
(87)
Edellä esitetystä seuraa, että vapautusmekanismin johdosta menetetään valtion varoja ja tämä johtuu valtion toimenpiteestä.
5.1.3 Tuen valikoivuus
(88)
Komissio muistuttaa siitä mahdollisuudesta, että toimenpide saattaa kyllä teoreettisesti vaikuttaa neutraalilta sekä yritysten että toimialojen osalta mutta voi käytännössä olla valikoiva.
(89)
Itävalta esittää, että vapautusmekanismi ei ole valtiontukea, koska se ei ole valikoiva vaan yleinen toimenpide, joka on avoin kaikille yrityksille ja toimialoille. Itävalta väittää ensinnäkin, että ilmoitetun ohjelman 0,5 prosentin kynnysarvo ei sisällä rajoituksia, jotka koskevat tiettyjä tuotantoaloja tai yrityksen kokoa taikka muita valikoivia arviointiperusteita (37). Toiseksi Itävalta toteaa, että toimenpide koskee tosiasiassa 2 300:aa yritystä 19 eri toimialalta, mikä osoittaa, että toimenpide on todellisuudessa avoin kaikille yrityksille ja kaikille toimialoille.
(90)
Toimenpide on valikoiva, jos sillä suositaan vain tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja. Jos se sen sijaan koskee kaikkia kyseisen maan yrityksiä riippumatta niiden toiminnasta, se ei ole valikoiva.
(91)
Komissio toteaa, että 0,5 prosentin kynnysarvo ei riitä määrittämään ilmoitettua ohjelmaa yleiseksi toimenpiteeksi. Päinvastoin komissio katsoo, että tämän kynnysarvon vuoksi kaikki maan yritykset eivät voi hyötyä ilmoitetusta toimenpiteestä.
(92)
Itävalta väitti, että ilmoitettu toimenpide koskee vain yrityksiä, joiden kustannukset nousevat ekosähkön tukemiseen osallistumisen vuoksi yli 0,5 prosenttia niiden tuotannon nettoarvosta. Komissio toteaa, että nämä edellytykset ovat hyvin lähellä energiaverodirektiivin 17 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaista energiaa vaativien (energiaintensiivisten) tuotannonalojen määritelmää (38). Itävalta väittää kuitenkin, ettei tämä 0,5 prosentin kynnys ole riittävä peruste luokitella ilmoitettua toimenpidettä valikoivaksi. Itävalta katsoo yhteisöjen tuomioistuimen tuomion asiassa Adria Wien Pipeline tukevan tätä näkemystä. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin käsitteli energiamaksujen (osittaista) hyvitystä, joka myönnettiin yrityksille, joiden energiamaksut olivat suuremmat kuin 0,35 prosenttia niiden tuotannon nettoarvosta. Tuomioistuin totesi seuraavaa: ”(…) kansallisia toimenpiteitä, joissa säädetään maakaasusta ja sähköstä kannettujen energiaverojen osittaisesta palauttamisesta, ei ole pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa [nykyinen SEUT-sopimuksen 107 artikla] tarkoitettuina valtiontukina silloin, kun niitä sovelletaan kaikkiin kyseisen valtion alueella sijaitseviin yrityksiin näiden toimialasta ja toiminnasta riippumatta.” (39)
(93)
Komission näkemys on kuitenkin se, ettei kyseinen tuomio sulje pois mahdollisuutta todeta valikoivuuden olemassaoloa 0,5 prosentin kynnysarvon osalta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Komissio toteaa, että mainitussa tuomiossa kyseessä oli itävaltalaisen tuomioistuimen pyynnöstä annettu ennakkoratkaisu, jossa arvioitiin voimassa olevaa energiaveron palauttamista koskevaa ohjelmaa. Itävaltalainen tuomioistuin oli esittänyt kaksi kysymystä. Ensinnäkin se oli kysynyt, oliko veron palauttamista pidettävä voimassa olevan järjestelyn yhteydessä valikoivana, kun se myönnettiin ainoastaan aineellisia hyödykkeitä valmistaville yrityksille. Toiseksi se esitti (hypoteettisen) kysymyksen, miten yhteisöjen tuomioistuin arvioisi veron palauttamista, jota ei rajoitettaisi pelkästään yrityksiin, joiden pääasiallinen toiminta koostui aineellisten taloushyödykkeiden valmistuksesta, vaan se myönnettäisiin kaikille yrityksille riippumatta niiden toiminnasta.
(94)
Ensimmäisestä kysymyksestä yhteisöjen tuomioistuin totesi, että toimenpide muuttui valikoivaksi sen myötä, että veron palauttaminen rajoitettiin koskemaan yrityksiä, jotka valmistavat aineellisia taloushyödykkeitä. Ottaen huomioon, että toinen kysymys siitä, miten tuomioistuin arvioisi kaikille toimialoille avointa veron palauttamista, oli luonteeltaan hypoteettinen, yhteisöjen tuomioistuin vastasi melko yleisellä tavalla. Se totesi toimenpiteen olevan valikoiva, jos sillä suositaan jotakin yritystä tai tuotannonalaa, kun taas se ei ole valikoiva, jos se myönnetään erotuksetta kaikille kyseisen valtion alueella sijaitseville yrityksille (40). Yhteisöjen tuomioistuin päätteli lopuksi, että kansalliset toimenpiteet eivät ole valtiontukea ”silloin, kun niitä sovelletaan kaikkiin kyseisen valtion alueella sijaitseviin yrityksiin näiden toimialasta ja toiminnasta riippumatta” (41). Yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan määrittänyt, koskeeko toimenpide, joka jää alle 0,35 prosentin kynnysarvon, sen näkemyksen mukaan tosiasiassa kaikkia yrityksiä. Myös oikeusasiamies Jacobs totesi tämän ratkaisuehdotuksessaan, joka koski yhteisöjen tuomioistuimen myöhempää tuomiota: ”yhteisöjen tuomioistuin ei tarkastellut 0,35 prosentin rajaa asiassa Adria-Wien antamassaan tuomiossa” (42). Yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvinnut arvioida sitä, oliko vapautusmekanismi sellaisenaan (toisin sanoen ilman sen rajoittamista yrityksiin, jotka tuottavat pääasiassa aineellisia taloushyödykkeitä) tosiasiassa valikoiva. Sen vuoksi yhteisöjen tuomioistuin ei sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että 0,35 prosentin kynnysarvo olisi valikoiva, jos se johtaisi siihen, että toimenpidettä ei sovellettaisi tosiasiassa kaikkiin yrityksiin kyseisen valtion alueella.
(95)
Komission näkemyksen mukaan yhteisöjen tuomioistuin päinvastoin esitti tiettyjä vihjeitä siihen suuntaan, että tällainen kynnysarvo voi olla valikoiva, vaikka toimenpide mahdollisesti koskee useita erilaisia toimialoja. Niinpä yhteisöjen tuomioistuin totesi vastauksessaan toiseen kysymykseen erityisesti, että valtion aloitetta ei voida pitää yleisenä talouspoliittisena toimenpiteenä siitä hyötyvien yritysten suuren lukumäärän perusteella, eikä sillä perusteella, että nämä yritykset toimivat useilla erilaisilla ja merkittävillä aloilla (43). Komissio toteaa edelleen, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan lukuisien toimenpiteiden, jotka eivät ole toimialakohtaisia, voidaan katsoa olevan valikoivia, jos niitä ei tosiasiassa myönnetä kaikille kyseisen valtion yrityksille (44). Edellä esitetystä seuraa, että myös toimenpiteet, jotka myönnetään kaikille toimialoille, voidaan katsoa valikoiviksi siltä pohjalta, ettei niitä tosiasiassa myönnetä kaikille yrityksille kyseisessä maassa.
(96)
Tämä näkökanta tulee esiin myös komission päätöksessä, joka koskee energiaverosta Itävallassa myönnettyä huojennusta (45). Edellä mainitun yhteisöjen tuomioistuimen tuomion jälkeen Itävalta oli laajentanut toimenpidettä siten, että nyt kaikkien toimialojen yritysten oli mahdollista saada energiaveron huojennus. Muutettua ohjelmaa koskeneessa arvioinnissaan komissio kuitenkin katsoi toimenpiteen olevan edelleen valikoiva, sillä vaikka verohuojennus teoriassa koski kaikkia yrityksiä, se hyödytti tosiasiallisesti vain yrityksiä, jotka käyttävät paljon energiaa suhteessa tuotannon nettoarvoon (46). Komissio päätteli, että verohuojennus oli sääntöjenvastainen (ilmoittamatta jätetty) ja sisämarkkinoille soveltumaton valtiontuki (47).
(97)
Komission päätöksen vaikutukset johtivat myöhemmin siihen, että itävaltalainen hallintotuomioistuin pyysi yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua (48). Itävallan Verwaltungsgerichtshofin esittämät kysymykset koskivat verohuojennuksen sääntöjenvastaisuuden vaikutusten soveltamisalaa, eikä yhteisöjen tuomioistuin ottanut valikoivuuden näkökohtaa uudelleen arvioitavaksi. Julkisasiamies sen sijaan käsitteli tätä näkökohtaa ratkaisuehdotuksessaan. Julkisasiamies totesi seuraavaa: ”Kuten komissio mainitsee, palautusten myöntäminen (tuotantoyritysten lisäksi) palveluyrityksille, joita ei ole suljettu pois soveltaen 0,35 prosentin rajaa, olisi yksinkertaisesti tuensaajien joukon laajentamista. Tämä ei kuitenkaan poistaisi tuen vaikutuksia, koska valikoiva kriteeri jäisi voimaan.” (49) Julkisasiamies totesi lisäksi: ”Komission vuonna 2004 tehtyyn päätökseen sisältyvät perustelut ovat vakuuttavia muutetussa järjestelmässä sovellettavan 0,35 prosentin rajan valikoivuuden osalta (…)” (50).
(98)
Komissio päättelee edellä esitetystä, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa 0,5 prosentin kynnysarvo on valintaperuste, jolla ilmoitetun toimenpiteen hyödyntäminen rajoitetaan energiaintensiivisiin yrityksiin, ja ei-energiaintensiiviset yritykset suljetaan sen ulkopuolelle. Riippumatta siitä, kuinka suuri määrä toimialoja hyötyy toimenpiteestä, kynnysarvo sinällään johtaa näin ollen siihen, ettei ilmoitettu toimenpide hyödytä kaikkia maan yrityksiä. Sen vuoksi kynnysarvo tekee ilmoitetusta toimenpiteestä valikoivan.
(99)
Lisäksi komissio toteaa, että tarkasteltavaa vapautusmekanismia voivat hyödyntää ainoastaan ne yritykset, joille myönnetään verohuojennus Itävallan energiaverohuojennuslain (joka oli komission valtiontuesta C 33/03 tekemän päätöksen kohteena) mukaisesti. Komission kyseisessä päätöksessä esittämät perustelut pätevät myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.
(100)
Itävallan toisen perustelun osalta komissio toteaa, että ilmoitettu toimenpide on senkin vuoksi valikoiva, että se kohdistuu tosiasiassa ensisijaisesti rajoitettuun määrään yrityksiä, jotka valmistavat tiettyjä energiaintensiivisiä hyödykkeitä. Komissio katsoo, että tarkasteltaessa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä tietyn toimenpiteen johdosta sitä ei pidä tarkastella toimenpiteen tavoitteiden tai syiden vaan sen vaikutusten perusteella (51). Vaikka toimenpide teoriassa hyödyttäisikin kaikkia toimialoja ja yrityksiä, sitä voidaan kuitenkin pitää valikoivana, jos se ei tosiasiallisesti hyödytä kaikkia maan yrityksiä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiasta seuraavaa: ”Sillä perusteella, että toimenpiteestä hyötyviä yrityksiä on paljon, tai sillä perusteella, että teollisuuden alat, joilla nämä yritykset toimivat, ovat moninaisia ja tärkeitä, ei ole mahdollista päätellä, että (…) ohjelmat olisivat yleisluonteinen talouspoliittinen toimenpide (…).” (52).
(101)
Tutkimustensa yhteydessä komissio totesi, että ilmoitettu ohjelma kohdistuu ensi sijassa hyvin harvoihin, useimmiten hyödykkeitä tuottaviin yrityksiin. Tähän liittyen Itävalta esitti 9 päivänä syyskuuta 2010 tietoja, jotka perustuivat ohjelman senhetkiseen soveltamiseen ilmoittamiskynnysarvoja alhaisemmin tuki-intensiteetein. Näiden tietojen mukaan Itävallan noin 300 000 yrityksestä vain noin 2 000 oli pyrkinyt ohjelman piiriin (toisin sanoen alle 1 prosentti kaikista Itävallan yrityksistä). Lisäksi ohjelman tämänhetkisen soveltamistavan johdosta noin 66 prosenttia varoista hyödyttää yrityksiä, jotka toimivat ”hyödykkeiden tuotannon” alalla (53). Siinä tapauksessa, että Itävalta korottaisi tuki-intensiteettejä vähämerkityksisen tuen kynnysarvot ylittäviksi (kun ohjelmaa tällä hetkellä sovelletaan niiden alle jäävin tuki-intensiteetein), komissio totesi lisäksi, että toimenpide keskittyisi tuolloin oletettavasti vielä voimakkaammin hyödykkeiden tuotannon alalla toimiviin yrityksiin. Tämä näkyy siinä, että Itävallan esittämien tietojen perusteella vain kaksitoista yritystä hyötyisi korkeammista tuki-intensiteeteistä kuin nyt sovellettavan ohjelmaversion yhteydessä, ja vain kaksi näistä yrityksistä toimii liikennealalla, kun taas kymmenen niistä toimii hyödykkeiden tuotannon alalla (54).
(102)
Edellä esitetystä komissio päättelee, että ilmoitettu ohjelma ei hyödytä useimpia Itävallan talouden toimialoja lainkaan tai vain vähäisessä määrin, mutta se suosii pääasiassa yhdellä näistä toimialoista, hyödykkeiden tuotannossa toimivia yrityksiä. Riippumatta niiden toimialojen lukumäärästä, joilla toimivat yritykset voivat hyötyä tästä toimenpiteestä, se kohdistuu pääasiassa hyödykkeitä tuottaviin yrityksiin ja sitä on sen vuoksi tosiasiassa pidettävä valikoivana.
(103)
Edellä esitetystä komissio päättelee, että ilmoitettu vapautusmekanismi on valikoiva, koska siinä säädetään ensinnäkin 0,5 prosentin kynnysarvosta, jolla toimenpide kohdistetaan vain energiaintensiivisiin yrityksiin, ja toiseksi koska nämä yritykset toimivat ensisijaisesti hyödykkeiden tuotannon alalla.
(104)
Komissio toteaa, että luonteeltaan valikoiva toimenpide ei kuitenkaan täytä valikoivuuden kriteeriä, jos valikoivuus on perusteltua järjestelmän, johon toimenpide kuuluu, luonteen tai sisäisen rakenteen vuoksi (55). Komissio huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseisen jäsenvaltion on osoitettava asian olevan näin (56).
(105)
Yhteisöjen tuomioistuimen perustelujen mukaan tältä osin on erotettava yhtäältä tietylle verojärjestelmälle asetetut tavoitteet, jotka ovat järjestelmään nähden ulkoisia, ja itse verojärjestelmään olennaisena osana kuuluvat mekanismit, jotka ovat tarpeen mainitunlaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Ainoastaan jälkimmäiset mekanismit tulevat kysymykseen perusteluina verojärjestelmän, johon toimenpide kuuluu, luonteen tai sisäisen rakenteen suhteen (57). Ulkoiset tavoitteet on otettava huomioon tuen soveltuvuutta arvioitaessa (58).
(106)
Itävallan käsityksen mukaan määrien eriyttäminen ÖSG:n 22c §:n mukaisesti tähtää yritysten kapasiteetin huomioon ottamiseen lisämaksujen suorittamisen yhteydessä. Lisäksi vapautusmekanismi ei sen mukaan heikennä ÖSG:ssä säädettyjä ympäristöetuja, sillä ekosähkön tukemiseen käytettävät tukimäärät eivät laske. Ainoastaan alentamalla tiettyjen yritysten ympäristökustannuksia pystytään luomaan ekosähkön kestävä rahoitusmekanismi, joka on välttämätön uusiutuvien energialähteiden tukemisen takaamiseksi.
(107)
Komissio toteaa tässä yhteydessä, että selvityshinnan myötä perustetun järjestelmän olennaisena tavoitteena on saada tuloja, jotka on tarkoitus käyttää erityisesti uusiutuvien energialähteiden tukemiseen. Vapautusmekanismin perustavanlaatuisena päämääränä on kuitenkin parantaa energiaintensiivisten yritysten kilpailukykyä siten, että niiden maksama sähkönhinta on alhaisempi, ja lisätä tällä tavoin selvityshintaan perustuvan järjestelmän hyväksyttävyyttä. Tämä merkitsee järjestelmän logiikan ja sisäisen rakenteen ulkopuolisen päämäärän tavoittelua.
(108)
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaisen ulkopuolisen päämäärän tavoittelua ei voida käyttää toimenpiteen perusteluna, joka koskisi verojärjestelmän luonnetta tai sisäistä rakennetta (59). Tätä voidaan analysoida ainoastaan arvioitaessa tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille (60).
(109)
Itävalta toi esiin kaksi valtiontuista tehtyä päätöstä, joilla se pyrki tukemaan väitettään siitä, että vapautusmekanismi olisi perusteltu järjestelmän logiikan ja sisäisen rakenteen vuoksi, mutta komissio toteaa tilanteen olleen kyseisissä päätöksissä erilainen. Asiassa N 271/06, joka koski ylijäämälämpöön liittyneitä Tanskan verosäännöksiä, valtiontukitoimenpiteellä pyrittiin varmistamaan verokohtelun tasapuolisuus kaikkien energiatuotteiden osalta, ei kilpailukyvyn parantamiseen. Valtiontukitoimenpide N 860/06, joka koski Saksassa myönnettyjä vapautuksia energiaverosta kaksoiskäyttötuotteina käytettäville energiatuotteille, perustui periaatteeseen vain lämmitys- tai moottoripolttoaineina käytettyjen energiatuotteiden verotuksesta.
(110)
Edellä esitetystä seuraa, että ilmoitettu energiaintensiivisten tuotannonalojen vapautus ei ole perusteltu järjestelmän luonteen tai sisäisen rakenteen vuoksi.
(111)
Tämän johdosta komissio päättelee, että ilmoitettu toimenpide täyttää valikoivuuden edellytyksen, koska se on tosiasiassa valikoiva eikä se ole perusteltu järjestelmän luonteen tai sisäisen rakenteen vuoksi.
5.1.4 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan
(112)
Komission näkemyksen mukaan toimenpide on toimintatukea, ja sen edunsaajat toimivat pääasiassa energiaintensiivisten hyödykkeiden kuten metallin tai paperituotteiden tuotannon alalla (61). Näillä toimialoilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja yritykset kilpailevat muiden jäsenvaltioiden yritysten kanssa. Sen vuoksi käsiteltävänä oleva toimenpide on omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan kauppaan sisämarkkinoilla.
5.1.5 Päätelmä
(113)
Komissio päättelee, että vapautusmekanismi on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, koska sen vaikutuksesta valtion varat vähenevät, mikä tuo energiaintensiivisille yrityksille valikoivaa etua. Toimenpide voi sen vuoksi vaikuttaa jäsenvaltioiden kauppaan ja vääristää kilpailua sisämarkkinoilla.
5.2 Tuen sääntöjenmukaisuus
(114)
Itävalta on sitoutunut olemaan toteuttamatta tukea ennen Euroopan komission hyväksyntää. Itävalta on ilmoittanut toimenpiteestä ennen sen toteuttamista ja täyttänyt siten SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisen velvollisuutensa (62).
5.3 Tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi
(115)
Komissio voi todeta valtiontuet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion on osoitettava, että toimenpide on sisämarkkinoille soveltuva (63).
(116)
Komissiolla on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvissa tukiasioissa suuri harkintavalta (64). Tämän harkintavallan käyttämiseksi komissio on julkaissut suuntaviivoja ja tiedonantoja; niissä määritellään arviointiperusteet, joiden mukaisesti tietynlaiset tuet voidaan todeta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission valtiontukien valvonnan alalla julkaisemat suuntaviivat ja tiedonannot sitovat komissiota siltä osin, kuin ne eivät poikkea SEUT-sopimuksen määräyksistä ja ovat jäsenvaltioiden hyväksymiä (65).
(117)
Sen vuoksi aluksi on arvioitava, kuuluuko ilmoitettu tuki yksien tai useampien suuntaviivojen tai tiedonantojen soveltamisalaan ja voidaanko se todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi sillä perusteella, että se täyttää niissä määritetyt sisämarkkinoille soveltuvuuden kriteerit.
(118)
Itävalta väittää, että ilmoitettu toimenpide kuuluu ympäristönsuojelutuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (66) soveltamisalaan tai että näitä suuntaviivoja on sovellettava vastaavasti. Tämän lisäksi Itävalta katsoo tuen kuuluvan yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (67) soveltamisalaan.
(119)
Toimintatukien myöntäminen on kuitenkin mahdollista selvästi määritellyissä tilanteissa. Toimintatukea voidaan myöntää erityisesti verohuojennusten muodossa tietyin edellytyksin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen (68) 4 luvun tai ryhmäpoikkeusasetuksen (69) 25 artiklan perusteella. Lisäksi tietyin edellytyksin toimenpiteitä voidaan tarkastella suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella.
5.3.1 Ympäristönsuojelutuen suuntaviivat
(120)
Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisala määritellään seuraavasti (70):
”(58)
Näitä suuntaviivoja sovelletaan valtiontukeen ympäristönsuojelulle. Niiden soveltamisessa noudatetaan muita valtiontukien alalla noudatettavia yhteisön menettelytapoja, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen muita määräyksiä sekä perussopimusten nojalla annettuja säädöksiä.
(59)
Näitä suuntaviivoja sovelletaan ympäristönsuojelua edistävään tukeen kaikilla perustamissopimuksen kattamilla aloilla. Lisäksi suuntaviivoja sovelletaan yhteisön erityisten valtiontukisääntöjen soveltamisalaan kuuluviin aloihin (terästeollisuus, laivanrakennus, moottoriajoneuvot, synteettikuidut, liikenne, hiiliteollisuus, maatalous ja kalastus), jos kyseisissä erityissäännöissä ei toisin määrätä.”
(121)
Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 70 kohdan 1 alakohdan mukaan ympäristönsuojelulla tarkoitetaan kaikkia toimenpiteitä, joilla pyritään korjaamaan tai ennaltaehkäisemään fyysiselle ympäristölle tai luonnonvaroille tuensaajan omasta toiminnasta aiheutuvia haittoja, pienentämään tällaisten haittojen riskiä tai edistämään luonnonvarojen järkiperäistä käyttöä, mukaan lukien energiansäästötoimenpiteet ja uusiutuvien energialähteiden käyttö. Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 151 kohdasta käy ilmi, että toimenpiteet, jotka vaikuttavat ainakin välillisesti ympäristönsuojelun tason parantumiseen, kuuluvat ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan.
(122)
Itävalta katsoo, että vapautusmekanismi edistää ympäristönsuojelua välillisesti kahdesta syystä: mekanismi on ensinnäkin olennainen edellytys sille, että saadaan taattua poliittinen tuki selvityshinnan korotukselle korkeammalle tasolle, mikä puolestaan on välttämätöntä, jotta sähköntuotantoa uusiutuvista energialähteistä saadaan lisättyä. Toiseksi se vetää perässään sähkönkulutuksen hintoja ylöspäin, minkä kautta syntyy kannustin energiatehokkaampaan toimintaan.
(123)
Komissio toteaa ensimmäisen väitteen osalta, että selvityshinnan ja uusiutuvista energialähteistä tuotettavan sähkön lisäämisen välillä ei välttämättä ole yhteyttä. Itävalta on uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23 päivänä huhtikuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28/EY (71), jäljempänä ’uusiutuvan energian direktiivi’, kautta velvoitettu lisäämään uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön tuotantoaan. Itävallalla on kuitenkin vapaus päättää rahoituksesta itse. Se voisi käyttää esimerkiksi myös verotuloja. Sen vuoksi vapautusmekanismi ei ole välttämätön uusiutuvista energialähteistä tuotettavan sähkön lisäämiseksi.
(124)
Toisesta väitteestä komissio toteaa, että vapautusmekanismi toimii katon tavoin. Energiaintensiivisten yritysten maksama keskimääräinen sähkön hinta laskee jokaisen kulutetun lisäkilowattitunnin myötä, joka ylittää kynnysarvon. Sen sijaan, että vapautusmekanismi kannustaisi tukemaan energiatehokkuutta, se johtaa pikemminkin energiatehokkuuden laskuun.
(125)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että vapautusmekanismi ei kuulu ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan.
(126)
Vaikka toimenpide kuuluisikin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan, mikä tässä asiassa ei pidä paikkaansa, komissio toteaa, ettei sitä voitaisi määritellä sisämarkkinoille soveltuvaksi, koska ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa mainitut edellytykset eivät täyty.
(127)
Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa tehdään sisämarkkinoille soveltumista koskevan tarkastelun yhteydessä ero yhdenmukaistettujen ja yhdenmukaistamattomien ympäristöverojen välillä. Veronluonteinen maksu selvityshinnan muodossa ei ole unionin tasolla yhdenmukaistettu ympäristövero. Komissio toteaa tätä taustaa vasten, että uusiutuvan energian direktiivissä määritellään uusiutuviin energialähteisiin liittyvät sitovat tavoitteet, mutta keinot näiden tavoitteiden saavuttamiseksi jätetään jäsenvaltioiden päätettäväksi.
(128)
Vapautusmekanismia olisi tarkasteltava sen vuoksi ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaisten, yhdenmukaistamattomia ympäristöveroja koskevien sääntöjen mukaisesti (72).
(129)
Näiden määräysten mukaan jäsenvaltion on toimitettava tietoja verovapautusten/veronalennusten piiriin kuuluvista toimialoista tai tuensaajaluokista sekä suurimpien tuensaajien tilanteesta kullakin toimialalla ja siitä, kuinka verotus voi osaltaan vaikuttaa ympäristönsuojeluun. Vapautuksen piiriin kuuluvat toimialat olisi kuvailtava hyvin ja kunkin toimialan suurimmista tuensaajista olisi toimitettava luettelo (erityisesti liikevaihdon, markkinaosuuksien ja veropohjan suuruuden perusteella) (73). Näiden tietojen perusteella komission on arvioitava, ovatko ympäristöveron alennukset tai siitä vapautukset välttämättömiä ja oikeasuhteisia. Välttämättömyyden kriteerin täyttymisestä määrätään, että tuensaajat on valittava objektiivisten ja avointen kriteerien perusteella, ympäristöveron on ilman alennusta johdettava tuotantokustannusten merkittävään nousuun, jota ei ole mahdollista siirtää asiakkaille ilman myynnin merkittävää pienentymistä sen seurauksena (74). Tuen oikeasuhteisuudesta määrätään, että kyseisen jäsenvaltion on osoitettava, että kukin yksittäinen tuensaaja maksaa kansallisesta verosta osuuden, joka vastaa suurin piirtein kunkin yksittäisen tuensaajan ympäristövaikutusta, että tuensaajat maksavat vähintään 20 prosenttia kansallisesta verosta, jollei alhaisempaa veroastetta voida perustella, ja että veronalennusten tai verovapautusten myöntäminen on sidottu ympäristönsuojelutavoitteiden saavuttamista koskeviin sopimuksiin (75).
(130)
Komissio toteaa kuitenkin, että Itävalta ei ole toimittanut edellä mainittuja tietoja huolimatta komission useista pyynnöistä (76). Näin ollen komissio ei ole voinut arvioida, onko tuki välttämätöntä ja oikeasuhteista ja millä tavoin se edistää ympäristönsuojelua.
5.3.2 Analogia ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa
(131)
Koska ilmoitettu vapautusmekanismi ei edistä ympäristönsuojelua edes välillisesti, komissio arvioi lisäksi, voitaisiinko vapautusmekanismi hyväksyä soveltamalla analogiaa ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun kanssa.
(132)
Itävallan mukaan vapautusmekanismia voitaisiin arvioida soveltamalla analogiaa ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 ja 153 kohdan sääntöjen kanssa, jotka koskevat yhdenmukaistetuista ympäristöveroista myönnettäviä alennuksia. Tässä yhteydessä komissio muistuttaa siitä, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa määrätään kahdentyyppisistä ympäristöveron alennuksia koskevista arvioinneista, jotka voivat johtaa erilaisiin johtopäätöksiin. Ensinnäkin 4 luvussa on määräyksiä energiaverodirektiivissä yhdenmukaistettuja energiaveroja koskevista alennuksista, jotka voidaan todeta sisämarkkinoille soveltuviksi ilman lisäarviointia, jos niiden yhteydessä noudatetaan energiaverodirektiivissä määritettyjä vähimmäisverotasoja. Toiseksi 4 lukuun sisältyy tiettyjä sääntöjä, jotka koskevat yhdenmukaistamattomien ympäristöverojen alennusten sekä energiaverodirektiivissä määriteltyjä vähimmäisverotasoja alhaisempien yhdenmukaistettujen energiaverojen alennusten arviointia. Näiden sääntöjen mukaan jäsenvaltion on muun muassa annettava kattavat tiedot kunkin toimenpiteen välttämättömyydestä ja oikeasuhteisuudesta. Itävalta väittää, että komissio voisi hyväksyä veronluonteisia maksuja koskevan vapautusmekanismin sillä perusteella, että edunsaajayritykset maksavat ainakin Itävallan energiaveron vähimmäistason.
(133)
Komissio toteaa, ettei sen päätöksentekokäytännössä eikä yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännöissä ole ennakkotapauksia, joissa yhdenmukaistettujen energiaverojen arviointia koskevia ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaisia sääntöjä olisi sovellettu analogian perusteella veronluonteisiin maksuihin.
(134)
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EU-lainsäädännön säännöstä voidaan soveltaa analogisesti, jos kumpikin seuraavista edellytyksistä täyttyy: ensinnäkin asiaan sovellettavien sääntöjen on oltava hyvin samankaltaiset kuin säännöt, joiden analogiseen soveltamiseen pyritään. Toiseksi asiaan sovellettavissa säännöissä on oltava aukko, joka ei sovellu yhteen jonkin EU-lainsäädännön yleisen periaatteen kanssa ja joka analogisen soveltamisen kautta voidaan saada suljettua (77). Näiden edellytysten valossa komissio toteaa, että analogioita käytetään EU-oikeudessa vain poikkeustapauksissa.
(135)
Ensinnäkin kuhunkin asiaan sovellettavien sääntöjen on oltava hyvin samankaltaiset kuin säännöt, joiden analogiseen soveltamiseen pyritään. Koska ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 lukuun sisältyy vapautuksia ympäristöverosta tai ympäristöveron alennuksia, täytyy ÖSG:n sääntöjen, jotka koskevat ilmoitettuja maksuja, vastata kattavasti ympäristöveroihin sovellettavia sääntöjä.
Komissio totesi kuitenkin, että EU-lainsäädännön mukaan suhteessa ympäristöveroihin vallitseva oikeudellinen tilanne ei ole verrattavissa EU-lainsäädännön mukaan suhteessa veronluonteisiin maksuihin vallitsevaan oikeudelliseen tilanteeseen. EU-lainsäädännössä ei ole erityisiä sääntöjä veronluonteisille maksuille, kun taas ympäristöverojen kantamiselle on olemassa erityiset säännöt. Kyseessä ovat erityisesti energiaverodirektiivissä määritetyt vähimmäisverotasot sekä niistä myönnettävät vapautukset, jotka myönnetään ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvussa ja ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklassa määritetyin edellytyksin. Veronluonteisten maksujen osalta komissio toteaa, ettei ole olemassa niitä koskevia sääntöjä vapautuksista eikä alennuksista sen paremmin kuin vähimmäistasoistakaan.
(136)
Tästä komissio päättelee, ettei Itävallan järjestelmän yhteyteen kuuluviin veronluonteisiin maksuihin sovelleta sääntöjä, jotka vastaavat ympäristöveroja EU-lainsäädännön mukaan koskevia sääntöjä.
(137)
Toiseksi asiaan sovellettavissa säännöissä on oltava aukko, joka ei sovellu yhteen EU-lainsäädännön yleisen periaatteen kanssa ja joka analogisen soveltamisen kautta voidaan saada suljettua.
(138)
Toimenpiteitä, jotka eivät kuulu ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltamisalaan, voidaan kuitenkin arvioida SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti. Komissio ei ole löytänyt ympäristönsuojelutuen suuntaviivoista tällaista aukkoa, jonka perusteella ilmoitettu toimenpide voitaisiin arvioida soveltamalla analogiaa. Tämä johtopäätös pätee sekä yhdenmukaistettuja että yhdenmukaistamattomia veroja koskeviin analogioihin.
(139)
Veronluonteisista maksuista myönnettäviä vapautuksia koskevien sääntöjen puuttumista ei voitu korjata myöskään soveltamalla analogiaa energiaverojen alennuksia koskevien EU-lainsäädännön mukaisten sääntöjen kanssa. Tästä komissio toteaa, että yhdenmukaistettujen energiaverojen alennuksia koskevien sääntöjen analoginen soveltaminen yhdenmukaistamattomiin veronluonteisiin maksuihin tarkoittaisi myös sitä, että yritykset pystyisivät noudattamaan energiaverodirektiivin vähimmäisverotasoja maksamalla tällaisia veronluonteisia maksuja. Tällainen lähestymistapa ei ole energiaverodirektiivin tarkoituksen mukainen. Komissio katsoo, että energiaverodirektiivin mukaiset vähimmäisverotasot määritettiin ainoastaan sovellettaviksi yhdenmukaistetun energiaverojärjestelmän yhteydessä. Niiden käyttö vertailukohteena yhdenmukaistetun alueen ulkopuolella olisi soveltamista, jota niille ei ollut tarkoitettu. Vähimmäisverotasoja ei selvästikään määritetty sitä varten, että saataisiin määritettyä kokonaiskuormitus, joka energiaintensiivisten yritysten on ympäristöön liittyvien sääntelytoimenpiteiden, erityisesti syöttötariffien rahoitusmekanismien, seurauksena kannettava. Tällaisen lähestymistavan yhteydessä jätettäisiin huomiotta myös se, että valtiontukipolitiikassa hyväksytään lempeä suhtautumistapa verovapautuksiin, jotka ylittävät yhdenmukaistetun vähimmäistason, siitä syystä, että yhdenmukainen kohtelu taataan ainakin tietyssä määrin noudattamalla kaikissa jäsenvaltioissa voimassa olevia vähimmäistasoja. Tämä perustelu ei kuitenkaan päde yhdenmukaistamattomista syöttötariffeista aiheutuviin rasituksiin, joiden yhteydessä vakiomaksuista poikkeamisen kautta saattaa aiheutua kilpailun vääristymistä.
(140)
Edellä esitetystä seuraa, että veronluonteisista maksuista myönnettävää alennusta koskevien sääntöjen puuttuminen ei ole EU-lainsäädännön yleisten periaatteiden kanssa yhteensoveltumaton aukko, joka voitaisiin sulkea soveltamalla analogiaa yhdenmukaistetuista energiaveroista myönnettäviä alennuksia koskevien voimassa olevien sääntöjen kanssa.
(141)
Vaikka analogian soveltaminen olisikin mahdollista, vapautusmekanismia ei voitaisi missään tapauksessa katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi 129-133 kappaleessa esitetyistä syistä.
(142)
Komissio päättelee edellä olevasta, että se ei voi soveltaa analogiaa ilmoitetun vapautusmekanismin ja yhdenmukaistetuista energiaveroista myönnettävien alennusten arviointia koskevien ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaisten sääntöjen välillä eikä se voi sen vuoksi hyväksyä vapautusmekanismia tällaisen analogian perusteella.
5.3.3 Analogia yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan kanssa
(143)
Komissio tutki myös, voitaisiinko vapautusmekanismi hyväksyä soveltamalla analogiaa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan kanssa.
(144)
Itävallan käsityksen mukaan ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan erilainen sanamuoto jättää tiettyä pelivaraa toimenpiteen hyväksymiselle soveltamalla analogiaa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan kanssa. Itävalta toi esiin, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Jotta erityisesti direktiivillä 2003/96/EY yhdenmukaistettujen verojen alentaminen tai niistä myönnettävät vapautukset voidaan hyväksyä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan nojalla, niiden on noudatettava sovellettavaa yhteisön lainsäädäntöä ja erityisesti siinä säädettyjä rajoituksia ja edellytyksiä.”
(145)
Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklassa todetaan sen sijaan:
”Ympäristöverojen alennusten muodossa toteutettavat ympäristönsuojelutukiohjelmat, jotka täyttävät direktiivin 2003/96/EY edellytykset, ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla yhteismarkkinoille soveltuvaa, ja ne vapautetaan perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesta ilmoitusvaatimuksesta edellyttäen, että ne täyttävät tämän artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyt edellytykset.” (78)
(146)
Tästä sanamuodosta Itävalta päätteli, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan soveltamisala olisi mahdollisesti laajempi kuin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohta. Itävalta väitti, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 152 kohta koskisi mahdollisesti vain energiaverodirektiivillä yhdenmukaistettuja veroja, kun taas yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklassa vaadittaisiin ainoastaan, että vapautusmekanismin yhteydessä noudatetaan energiaverodirektiivillä määritettyjä vähimmäisverotasoja, vaikka kyseessä ei olekaan yhdenmukaistettu energiavero. Itävallan näkemyksen mukaan yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklaa ei sen vuoksi voitaisi soveltaa sellaisten yhdenmukaistamattomien verojen alennukseen, jotka voitaisiin todeta sisämarkkinoille soveltuviksi, jos yleisessä verojärjestelmässä noudatetaan energiaverojen vähimmäistasoja. Itävalta myönsi kyllä, että ÖSG:n puitteissa maksetut maksut eivät ole veroja (79), mutta väitti, että ilmoitettu vapautusmekanismi voitaisiin arvioida ja hyväksyä soveltamalla analogiaa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklaan sisältyvän ympäristöveroja koskevan säännöksen kanssa.
(147)
Komissio katsoo kuitenkin, ettei yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan analogiseen soveltamiseen ole mahdollisuuksia. Ensinnäkään käsiteltävänä olevaan asiaan sovellettavat säännöt eivät ole pitkälle samankaltaiset kuin säännöt, joiden analogiseen soveltamiseen pyritään. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan sanamuodosta käy selvästi ilmi, että se koskee vain energiaverodirektiivillä säänneltyjä ympäristöveroja. Tässä mielessä energiaveroksi luokittelu on ”edellytys” yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan soveltamiselle. Tätä tulkintaa tukee myös se, että yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen järjestelmän logiikasta käy ilmi, ettei sen soveltamisala voi olla laajempi kuin ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen, joihin siinä viitataan. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklaa sovelletaan sen vuoksi yksiselitteisesti ainoastaan energiaverodirektiivillä säänneltyihin energiaveroihin. Kuten edellä on todettu, ÖSG:n yhteydessä maksetut maksut eivät kuitenkaan ole ympäristöveroja eikä energiaverodirektiivin säännöksiä sovelleta niihin. Tästä seuraa, että energiaveroja koskevat säännöt ja Itävallan syöttötariffeja koskevat säännöt eivät ole pitkälle verrattavissa toisiinsa. Toiseksi asiaan sovellettavissa säännöissä ei ole aukkoa, joka ei soveltuisi yhteen jonkin EU-lainsäädännön yleisen periaatteen kanssa ja joka analogisen soveltamisen kautta voitaisiin saada suljettua. Veronalennukset tai niitä vastaavat toimenpiteet, joita yleinen ryhmäpoikkeusasetus ei kata, eivät automaattisesti ole yhteensopimattomia EU-lainsäädännön kanssa; niiden yhteydessä on vain noudatettava SEUT-sopimuksen 108 artiklan mukaista yleistä ilmoitusvelvollisuutta. Sen jälkeen ne voidaan arvioida ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen tai - jos niitä ei voida soveltaa - suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti ja todeta sisämarkkinoille soveltuviksi. Tästä seuraa, etteivät Itävallan tukiohjelman arvioimiseen sovellettavat säännöt sisällä EU-lainsäädännön kanssa ristiriidassa olevaa aukkoa.
(148)
Edellä esitetystä komissio päättelee, ettei se voi soveltaa analogiaa ÖSG:n yhteydessä maksettavien maksujen ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan mukaisten yhdenmukaistettujen energiaverojen välillä eikä sen vuoksi voi hyväksyä vapautusmekanismia tällaisen analogian perusteella.
5.3.4 Soveltuvuus sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella
(149)
Komissio toteaa, ettei Itävalta ole väittänyt, että vapautusmekanismi voitaisiin todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Koska jäsenvaltion on esitettävä syyt, joiden perusteella tuen sisämarkkinoille soveltuvuus voidaan todeta (80), ja todistettava, että tähän liittyvät edellytykset täyttyvät, Itävalta ei pelkästään tästäkään syystä saa esittää tätä perustaa sisämarkkinoille soveltuvuudelle.
(150)
Komissio tutki kuitenkin, voitaisiinko vapautusmekanismi tällä perusteella katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi.
(151)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komissio voi todeta tuen sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos tuki edistää yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista (81), on välttämätön tämän tavoitteen saavuttamiseksi (82) eikä muuta kaupan edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(152)
Vastaavasti komission soveltamana käytäntönä (83) on, että toimenpiteet voidaan todeta suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi, jos ne ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia ja jos yhteiseen tavoitteeseen kohdistuvat myönteiset vaikutukset ovat suuremmat kuin kielteiset vaikutukset kilpailuun ja kauppaan. Tältä osin komissio pitää asianmukaisena arvioida seuraavia kysymyksiä:
1.
Onko tukitoimenpiteen tavoitteet määritelty selvästi ja ovatko ne yhteisen edun mukaisia?
2.
Onko tukiväline suunniteltu niin, että sen avulla voidaan saavuttaa yhteisen edun mukainen tavoite? Erityisesti:
a)
Onko valtiontuki asianmukainen ja välttämätön väline vai onko muita, paremmin soveltuvia välineitä?
b)
Onko tuella kannustava vaikutus eli muuttaako se yritysten toimintatapoja?
c)
Onko tuki oikeasuhteinen vai voitaisiinko sama toimintatapojen muutos saada aikaan vähäisemmällä tuella?
3.
Onko kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan vähäistä, niin että kokonaistilanne on myönteinen?
(153)
Itävallan antamien tietojen mukaan toimenpiteen ensisijaisena tavoitteena on ympäristönsuojelu. Kuten 126-129 kappaleessa esitetään, vapautusmekanismi ei kuitenkaan edistä ympäristönsuojelua.
(154)
Tämän lisäksi toimenpiteen ympäristövaikutus saavutetaan syöttötariffien yleisellä korotuksella, mikä Itävallan käsityksen mukaan ei olisi mahdollinen ilman energiaintensiivisten yritysten kilpailukyvyn varmistamista ilmoitetun vapautusmekanismin avulla. Sitä paitsi Itävallan viranomaiset tunnustavat selostuksessaan, että vapautusmekanismilla pyritään parantamaan Itävallan energiaintensiivisten yritysten kilpailukykyä muissa jäsenvaltioissa toimiviin kilpailijoihin nähden. Komission päätöksentekokäytännössä ei ole missään vaiheessa hyväksytty väitettä, jonka mukaan tällaiset tuet edistävät yhteisen edun mukaista tavoitetta.
(155)
Ainoa poikkeus tästä on ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luku. Mutta vaikka komissio hyväksyy ympäristöveron alennuksen, se vaatii verotuksen vähimmäistason maksamista. Silloin kokonaisosuus, jonka veronalennuksesta hyötyvä yritys yhteensä maksaa verotuloista, nousee kunkin aiheutetun pilaantumisen yksikön myötä. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tilanne on kuitenkin toisenlainen. Maksuosuudelle asetetaan katoksi 0,5 prosenttia tuotannon nettoarvosta. Veronluonteista maksua ei sovelleta enää sen yli aiheutettuihin pilaantumisen yksiköihin. Tämä tarkoittaa sitä, että maksuosuus pilaantumisen yksikköä kohden pienenee jokaisen aiheutetun lisäyksikön myötä. Näin ollen järjestelmä tarjoaa resurssien säästämisen sijaan kannustimen niiden lisäkuluttamiseen.
(156)
Komission näkemyksen mukaan tuki ei näin ollen edistä yhteisen edun mukaista tavoitetta.
(157)
Komissio toteaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ”(…) toimintatuet, eli tuet, joiden tarkoituksena on vapauttaa yritys sellaisista menoista, joista se olisi normaalisti vastannut juoksevassa hallinnossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, eivät periaatteessa kuulu edellä mainitun 92 artiklan 3 kohdan [nykyään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohta] soveltamisalaan (…)” (84). Yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi: ”Itse asiassa oikeuskäytännön mukaan nämä tuet periaatteessa vääristävät kilpailua aloilla, joilla niitä myönnetään, eikä niiden avulla jo niiden luonteensakaan perusteella voida saavuttaa jotakin edellä mainituissa poikkeussäännöksissä vahvistetuista tavoitteista” (85). Nyt käsiteltävänä olevan asian osalta komissio katsoo, että vapautusmekanismi on toimintatuki, koska se vapauttaa edunsaajayritykset osasta niiden sähkönhankintakustannuksia, jotka niiden normaalisti olisi suoritettava osana päivittäistä liiketoimintaansa.
(158)
Sen vuoksi komission näkemys on, että toimintatuet eivät missään tapauksessa ole sopiva poliittinen väline tämän tavoitteen saavuttamiseksi, vaikka kilpailukyky olisikin yhteisen edun mukainen tavoite.
(159)
Ympäristöverojen osalta komissio on hyväksynyt rajoitetun poikkeuksen tästä periaatteesta, mutta tässä yhteydessä sillä oli mielessään tietty tavoite. Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaan tiettyjä toimialoja tai yritysluokkia koskevat ympäristöverojen alennukset tai niistä myönnettävät vapautukset voidaan hyväksyä, jos ne mahdollistavat toisten yritysten verojen korottamisen, mikä parantaa kokonaistilannetta tarkasteltaessa kustannusten sisällyttämistä hintoihin, ja lisäkannustinten luomisen ympäristönsuojelun parantamiseksi. Sen vuoksi komissio katsoi, että tämäntyyppinen tuki voi olla välttämätöntä, jotta voidaan vaikuttaa välillisesti kielteisiin ulkoisvaikutuksiin helpottamalla suhteellisen kireän kansallisen ympäristöverotuksen käyttöönottoa tai säilyttämistä.
(160)
Komissio toteaa kuitenkin, että ekosähkön tukemiseen suunnatut maksuosuudet, joista edunsaajayritykset oli tarkoitus vapauttaa ilmoitetun ohjelman yhteydessä, eivät ole ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 70 kohdan 14 alakohdassa eivätkä 151 kohdassa tarkoitettuja ympäristöveroja. Verot ovat maksuja, jotka maksetaan valtion yleiseen talousarvioon. Maksuosuuksia, joista edunsaajayritykset on tarkoitus ilmoitetun ohjelman puitteissa vapauttaa, ei kuitenkaan makseta valtion yleiseen talousarvioon. Päinvastoin ne käytetään pelkästään rahoittamaan maksuosuuksia OeMAGille, joka tukee ekosähkön tuottajia syöttötariffien kautta. Näin ollen nämä maksuosuudet eivät ole ympäristöveroja.
(161)
Komission näkemyksen mukaan mahdollisuutta poikkeukseen ympäristönsuojelutuen suuntaviivoihin sisältyvästä yleisestä säännöstä, jonka mukaan toimintatuet eivät sovellu sisämarkkinoille, olisi tulkittava rajoittavasti. Ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luku olisi poikkeuksena rajoitettava koskemaan ympäristöveroja.
(162)
Lisäksi komissio toteaa, kuten edellä esitettiin, että ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen soveltaminen veronluonteisiin maksuihin olisi näiden sääntöjen ja energiaverodirektiivin tavoitteiden vastaista yhdenmukaistettujen energiaverojen osalta. Lisäksi tällainen lähestymistapa voisi johtaa myös näiden määräysten yleiseen soveltamiseen veronluonteisiin maksuihin ympäristönsuojelualalla (esim. jätteitä yms. koskeviin veronluonteisiin maksuihin). Näin laaja soveltaminen ylittää ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun soveltamisalan ja tavoitteet.
(163)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että toimintatuet, jotka myönnetään veronluonteisista maksuista annettavien alennusten muodossa, eivät ole soveltuva väline parantaa ympäristönsuojelun tasoa. Komissio toteaa, että se ei ole toistaiseksi soveltanut ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun edellytyksiä muunlaisiin maksuihin eikä veronluonteisiin maksuihin.
(164)
Komissio toteaa lisäksi, että ympäristöveron laajuus, silloinkin, kun sovelletaan vain alennettua verokantaa, on suorassa suhteessa kyseisten yritysten aiheuttamaan ympäristön pilaantumisen laajuuteen. Alennettuakin verokantaa sovellettaessa ympäristövero tarjoaa yrityksille kannustimen säästää resursseja. Nyt käsiteltävässä asiassa maksuosuudelle asetetaan kuitenkin tietty katto. Sen yli meneviä pilaantumisen yksiköitä ei enää veroteta. Vapautusmekanismin kautta veronluonteinen maksu menettää kaiken kannustinvaikutuksen toimia resursseja säästävästi.
(165)
Siltä varalta, että veronluonteisten maksujen alennusten muodossa myönnettävät toimintatuet hyväksyttäisiin soveltuvaksi poliittiseksi välineeksi, komissio toteaa edelleen, että tällaisten toimintatukien välttämättömyyden ja soveltuvuuden arvioimiseksi olisi tehtävä tutkimus, joka on verrattavissa ympäristönsuojelutuen suuntaviivojen 4 luvun mukaiseen yhdenmukaistamattomien ympäristöverojen alennusten arviointiin (86), koska yhdenmukaistamattomien verojen tutkinta 4 luvun mukaisesti heijastaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sovellettavia perusteellisen taloudellisen tutkinnan yleisiä periaatteita.
(166)
Näiden määräysten mukaan jäsenvaltion on toimitettava tietoja verovapautusten/veronalennusten piiriin kuuluvista toimialoista tai tuensaajaluokista sekä suurimpien tuensaajien tilanteesta kullakin toimialalla ja siitä, kuinka verotus voi osaltaan vaikuttaa ympäristönsuojeluun. Vapautuksen piiriin kuuluvat toimialat olisi kuvailtava hyvin ja kunkin toimialan suurimmista tuensaajista olisi toimitettava luettelo (erityisesti liikevaihdon, markkinaosuuksien ja veropohjan suuruuden perusteella) (87). Näiden tietojen perusteella komission on arvioitava, ovatko ympäristöveron alennukset tai siitä vapautukset välttämättömiä ja oikeasuhteisia. Välttämättömyyden kriteerin täyttymisestä määrätään, että tuensaajat on valittava objektiivisten ja avointen kriteerien perusteella, ympäristöveron on ilman alennusta johdettava tuotantokustannusten merkittävään nousuun, jota ei ole mahdollista siirtää asiakkaille ilman myynnin merkittävää pienentymistä sen seurauksena (88). Tuen oikeasuhteisuudesta määrätään, että kyseisen jäsenvaltion on osoitettava, että kukin yksittäinen tuensaaja maksaa kansallisesta verosta osuuden, joka vastaa suurin piirtein kunkin yksittäisen tuensaajan ympäristövaikutusta, että tuensaajat maksavat vähintään 20 prosenttia kansallisesta verosta, jollei alhaisempaa veroastetta voida perustella, ja että veronalennusten tai verovapautusten myöntäminen on sidottu ympäristönsuojelutavoitteiden saavuttamista koskeviin sopimuksiin (89).
(167)
Komissio toteaa kuitenkin, että Itävalta ei ole toimittanut edellä mainittuja tietoja huolimatta komission useista pyynnöistä (90). Näin ollen komissio ei ole voinut arvioida, oliko tuki välttämätöntä ja oikeasuhteista ja millä tavoin se edistäisi ympäristönsuojelua.
(168)
Itävalta ei myöskään pystynyt osoittamaan, että vapautusmekanismiin sisältyisi kannustinvaikutus.
(169)
Komissio viittaa siihen, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaiset toimintatuet uhkaavat vääristää kilpailua ja vaikuttaa kaupan edellytyksiin (91). Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kilpailua vääristävä vaikutus vahvistuu sitä kautta, että yritykset, jotka voivat käyttää vapautusmekanismia, saavat jo ennestään toimintatukea energiaverotusta koskevien veronalennusten muodossa. Toisen, kestoltaan rajoittamattoman toimintatuen myöntäminen merkitsisi kilpailun vääristymistä ja vaikuttaisi kauppaan tavalla, joka on yhteisen edun vastainen.
(170)
Komissio päättelee tämän vuoksi, että vapautusmekanismia ei voida katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella sisämarkkinoille soveltuvaksi.
5.4 Päätelmä
(171)
Komissio arvioi edellä esitetyn huomioon ottaen sekä ekosähkön tuottajien tukemisen että energiaintensiivisiä yrityksiä koskevan vapautusmekanismin. Ekosähkön tuottajien tukemisesta komissio toteaa, että se on luokitellut tämän toimenpiteen 22 päivänä heinäkuuta 2009 tekemässään päätöksessä sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontueksi. Vapautusmekanismista, joka oli muodollisen tutkintamenettelyn kohteena, komissio toteaa, että myös tämä toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio katsoo, että vapautusmekanismiin, joka on puhdasta toimintatukea, ei voida kuitenkaan soveltaa mitään SEUT-sopimuksessa määrättyjä poikkeuksia yleisestä periaatteesta, jonka mukaan valtiontuet ovat kiellettyjä.
Komissio ottaa huomioon kaikki sen tietoon saatetut tosiseikat ja päättelee, että valtiontuki, jonka Itävalta aikoo myöntää energiaintensiivisille yrityksille, on katsottava sisämarkkinoille soveltumattomaksi,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontuki, jonka Itävalta aikoo myöntää energiaintensiivisille yrityksille osittaisena vapautuksena velvoitteesta ostaa ekosähköä, ei sovellu sisämarkkinoille.
Tämän vuoksi tukea ei saa myöntää.
2 artikla
Itävallan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Itävallalle.
Tehty Brysselissä 8 päivänä maaliskuuta 2011.