KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. juli 2012
om statsstøttesag SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Differentieret afgiftssats for flybilletter gennemført af Irland
(meddelt under nummer C(2012) 5037)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/199/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
I 2009 modtog Kommissionen en klage over statsstøtte fra en luftfartsoperatør (i det følgende "klager") vedrørende forskellige aspekter af en afgiftssats for flybilletter gennemført af Irland, herunder differentierede satser for fly til destinationer beliggende i en afstand af højst 300 km fra Dublin lufthavn, som angiveligt begunstigede Aer Arann.
(2)
Ved brev af 13. juli 2011 meddelte Kommissionen Irland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, vedrørende de differentierede afgiftssatser anvendt under den irske flytransportafgift. Kommissionen bad de irske myndigheder sende en kopi af afgørelsen til modtagerne.
(3)
Den 9. august 2011 og den 5. september 2011 fremsendte luftfartsoperatøren Ryanair Ltd. (i det følgende "Ryanair") breve vedrørende Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren. Kommissionen besvarede disse breve den 5. oktober 2011. Den 17. oktober 2011 sendte Ryanair endnu et brev.
(4)
Efter at have fået forlænget svarfristen sendte de irske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionens afgørelse den 15. september 2011.
(5)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 18. oktober 2011 (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningen.
(6)
Den 17. november 2011 fremsendte Ryanair sit svar på denne opfordring. Ved brev af 28. november 2011 spurgte Kommissionen, om Ryanair havde fremsendt fortrolige oplysninger, som ikke kunne videregives til de irske myndigheder. Ved brev af 30. november 2011 bekræftede Ryanair, at brevet af 17. november 2011 kunne videregives til de irske myndigheder.
(7)
Ved brev af 12. december 2011 sendte Kommissionen Ryanairs bemærkninger til de irske myndigheder, som fremsendte deres kommentarer den 13. januar 2012.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(8)
De irske myndigheder indførte med virkning fra den 30. marts 2009 en afgift på flybilletter. Det nationale retsgrundlag for afgiften er artikel 55 i den irske Finance (No. 2) Act 2008, hvorved der indføres en punktafgift betegnet "afgift på flybilletter", som luftfartsoperatører har pligt til at betale for "enhver passagers afrejse med et fly fra en lufthavn" beliggende i Irland (3). Afgiften skal betales, når en passager påbegynder en rejse fra en lufthavn med et fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål. Hensigten var, at afgiften i sidste instans skulle væltes over på passagererne via billetprisen, men at det var luftfartsoperatørerne, der skulle opkræve og betale afgiften (4).
(9)
Da afgiften blev indført, blev den beregnet på grundlag af afstanden mellem den lufthavn, hvor flyvningen påbegyndtes, og den lufthavn, hvor den sluttede, og den androg i) 2 EUR for flyvninger fra en lufthavn, der højst lå 300 km fra Dublin lufthavn, og ii) 10 EUR i alle andre tilfælde.
(10)
Efter Kommissionens undersøgelse af en eventuel overtrædelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (5) og traktatens artikel 56 om fri udveksling af tjenesteydelser blev afgiftssatserne ændret pr. 1. marts 2011, således at der nu gælder en fælles sats på 3 EUR for alle flyvninger uanset længde. (6)
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(11)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den lavere afgiftssats, der var gældende for visse ruter i perioden fra 30. marts 2009 til 1. marts 2011, da den fandt, at den så ud til at udgøre statsstøtte, og nærede tvivl vedrørende dens forenelighed med det indre marked.
(12)
I sin vurdering af, om foranstaltningen var selektiv, identificerede Kommissionen først det relevante referenceafgiftssystem i overensstemmelse med retspraksis (7) og analyserede derefter, om den udgjorde en undtagelse fra dette system, og i bekræftende fald om Irland havde påvist, at denne undtagelse var begrundet i det pågældende afgiftssystems karakter eller logik.
(13)
Den konkluderede, at referencesystemet i den foreliggende sag er beskatning af passagerer, som flyver fra en lufthavn beliggende i Irland.
(14)
Kommissionen bemærkede, at flybilletafgiftssystemet omfattede en generel eller almindelig sats for næsten alle fly og en reduceret sats for flyvninger til en lufthavn, der højst lå 300 km fra Dublin lufthavn. Den mente, at den almindelige sats udgjorde referencesystemet, mens den reducerede sats, der blev anvendt på en klart afgrænset kategori af flyvninger, forekom at være en undtagelse fra referencesystemet.
(15)
Kommissionen nærede tvivl om, hvorvidt den reducerede sats var baseret på afstanden mellem det sted, hvor flyvningen blev påbegyndt, og dens destination.
(16)
For det første blev den ikke beregnet på grundlag af flyvningens faktiske længde, men på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen.
(17)
For det andet så det ikke ud til, at afgiftens karakter og formål vedrørte flyvningens afstand, men det forhold, at den blev påbegyndt fra en irsk lufthavn. Forbindelsen mellem skattemyndigheden, afgiftspligtens indtræden (afgang fra en irsk lufthavn) og de negative eksterne følger for det irske samfund (støj og luftforurening) var nøjagtig de samme for alle passagerer, der rejste fra en irsk lufthavn, uanset flyets destination og den tilbagelagte afstand. De berørte luftfartsoperatører var i samme juridiske og faktiske situation med hensyn til dette formål.
(18)
For det tredje var afgiftssystemet ikke karakteriseret ved, at differentieringen var baseret på afgiftsniveauet i relation til flyvningernes afstand, idet der kun var to faste satser: en for meget korte flyvninger og en for alle andre. Dette kriterium så ud til at begunstige flyvninger inden for Irlands grænser og til visse vestlige dele af Det Forenede Kongerige og skabte følgelig en forskelsbehandling mellem indenrigsflyvninger og flyvninger mellem Irland og resten af EU. I den foreliggende sag anførte de irske myndigheder, at en højere afgift på destinationer, der var omfattet af den lave sats, ville være uforholdsmæssigt høj i forhold til prisen. Kommissionen konstaterede, at prisen på flybilletter til indenrigsdestinationer ikke nødvendigvis er lavere end på billetter til andre destinationer i EU. Den lavere sats så således ikke ud til at være begrundet i karakteren af og logikken bag flybilletafgiftssystemet og forekom derfor at være en selektiv foranstaltning.
(19)
Eftersom alle andre kriterier i traktatens artikel 107, stk. 1, så ud til at være opfyldt, forekom foranstaltningen at udgøre statsstøtte til de luftfartsoperatører, der foretog de flyvninger, som var omfattet af den reducerede sats.
(20)
Støtten så ikke ud til at henhøre under anvendelsesområdet for nogen af de rammebestemmelser vedrørende statsstøttes forenelighed, som Kommissionen har udstedt. Da den så ud til at udgøre driftsstøtte, som virkede diskriminerende over for flyvninger inden for EU, kunne den ikke betragtes som direkte forenelig i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Desuden var støtten ikke omfattet af andre af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2 eller 3.
(21)
Kommissionen nærede følgelig tvivl med hensyn til støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked og besluttede i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (8) at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og opfordrede derfor Irland og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(22)
Som svar på meddelelsen i Den Europæiske Unions Tidende (9) modtog Kommissionen bemærkninger fra de irske myndigheder og Ryanair.
4.1. Bemærkninger fra de irske myndigheder
4.1.1. Afgiften er en forbrugerafgift
(23)
De irske myndigheder anfører, at flybilletafgiften grundlæggende er en forbrugerafgift. For at gøre det lettere at anvende afgiften forpligtede de irske myndigheder hvert luftfartsselskab til at betale skattevæsenet det relevante beløb pr. passager, som påbegynder en flyvning fra en irsk lufthavn og befordres af det pågældende selskab. Luftfartsoperatørerne har dog ret til at lægge afgiften over på passagerne, så det er dem, der betaler den.
(24)
Desuden fremgår flybilletafgiften normalt af billetprisen og/eller i operatørernes almindelige betingelser som en (punkt)afgift sammen med andre skatter og afgifter. Følgelig begunstiger afgiften ikke bestemte luftfartsoperatører, da der blot er tale om endnu en (punkt)afgift eller skat, som reelt pålægges forbrugeren.
4.1.2. Ingen begunstigelse af bestemte operatører
(25)
De irske myndigheder anfører, at begunstigelse af bestemte operatører er en forudsætning for, at flybilletafgiften kan være omfattet af definitionen i traktatens artikel 107, stk. 1. Eftersom flybilletafgiften hovedsagelig er en forbrugerafgift, uanset om satsen er 10 eller 2 EUR, kan det ifølge de irske myndigheder være vanskeligt at se, hvordan afgiften begunstiger bestemte operatører.
(26)
Det bestrides ikke, at alle operatører, uanset om de skal opkræve 10 eller 2 EUR, behandles på samme måde. Spørgsmålet er, om der er tale om en kollektiv begunstigelse af de luftfartsoperatører, som kun skal opkræve satsen på 2 EUR. Ifølge de irske myndigheder er det eneste realistiske scenarie for, at flybilletafgiften kan udgøre støtte, hvis de selskaber, der flyver på ruter til destinationer, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn, skulle opkræve afgiften til satsen på 10 EUR, men fik lov til at beholde differencen mellem de to satser på hhv. 10 og 2 EUR. Dette var imidlertid ikke tilfældet. I den sammenhæng er det vigtigt at bemærke, at de irske myndigheder, da de udviklede den pågældende afgift, ikke havde en bestemt operatør eller forretningsmodel i tankerne.
4.1.3. Der er ingen begunstigelse af irske luftfartsoperatører
(27)
For det første bør det bemærkes, at Irland ikke længere har nogen nationale luftfartsoperatører som sådan, da staten har afhændet en del af sin kapitalinteresse i Aer Lingus, som oprindelig var et nationalt luftfartsselskab og nu er mindretalsaktionær.
(28)
Hvis afgiften havde nogen virkning for irske luftfartsoperatører, ville denne variere meget fra selskab til selskab. De irske myndigheder påpeger, at ruterne inden for EU, der var omfattet af den højere sats på 10 EUR, i alt væsentligt blev befløjet af de samme irske luftfartsselskaber. I den relevante periode tegnede tre luftfartsoperatører sig for omkring [93-97] (10) % af markedet for flyafgange, der var omfattet af den lavere sats, men de var også fremtrædende på markedet for flyvninger inden for EU, hvor de sad på [82-87] (10) % af markedet.
(29)
De irske myndigheder fremhævede især, at der tydeligvis ikke var noget belæg for Ryanairs påstand om forfordeling, eftersom Ryanair tegner sig for ca. [56-63] (10) % af alle passagerer på ruterne med den lavere sats (jf. tabel 1).
Tabel 1
Irske luftfartsoperatørers andel af ruter ud af irske lufthavne.
Markedsandele
Højst 300 km
Over 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0.5-2.5] (*) %
I ALT
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Kilde:
Oplysninger fra Irland er baseret på tal fra de tre irske luftfartsoperatører og data fra det centrale statistikkontor.
(30)
Tabel 1 viser, at den operatør, som eventuelt ville kunne klassificeres som en national operatør på grund af statens mindretalsinteresse (Aer Lingus), havde mange flere afgange med den højere sats ([35-40] (*) %) end med den lavere sats ([16-23] (*) %). Hvis den lavere sats derfor havde nogen virkning for luftfartsselskaber, ville det i høj grad være gået ud over Aer Lingus.
(31)
For så vidt angår Aer Arann, som i henhold til klageren også begunstiges af den påståede støtte, bemærker de irske myndigheder, at selskabet i perioden 2007-2010 oplevede en betydelig nedgang i både omsætning og passagertal. Efter indførelsen af afgiften havde Aer Arann angiveligt mistet 18 mio. EUR. Det ser derfor ud til, at luftfartsselskabet klarede sig bedst før afgiftens indførelse. De irske myndigheder anfører også, at klageren og Aer Arann kun konkurrerede på én indenrigsrute, og at klageren tegnede sig for i nærheden af [37-42] (*) % af afgangene på denne rute. For afgange til destinationer i udlandet, der var omfattet af den lavere sats (vestlige lufthavne i Det Forenede Kongerige), tegnede klageren sig for over [37-42] (*) % af ruteforbindelserne, mens Aer Arann og Aer Lingus havde mindre andele.
(32)
Desuden har ikke-irske luftfartsoperatører altid kunnet operere flyvninger omfattet af den lavere sats. I denne sammenhæng kan staten ikke foretage et skøn. De irske myndigheder anfører, at udenlandske (ikke-irske) operatører, hvis der var en fordel ved at operere flyvninger omfattet af den lavere sats, ville have valgt at foretage disse flyvninger. Fraværet af udenlandske flyselskaber, der foretager disse flyvninger, tyder på, at den lavere sats ikke medførte nogen begunstigelse.
4.1.4. Den lavere sats blev indført for at undgå at anvende en afgiftssats, der ikke stod i forhold til billetprisen
(33)
De irske myndigheder understreger, at formålet med differentieringen af satser var at indføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift, eftersom prisen normalt er lavere til nærmere beliggende destinationer. Selvom det erkendes, at der ikke er en perfekt sammenhæng mellem afstand og pris, er det indtrykket, at sammenhængen var tilstrækkelig til at begrunde en opdeling af afgiften i to satser. Det er de irske myndigheders holdning, at en mekanisme, der giver en mere præcis differentiering på grundlag af afstand, ville have gjort systemet uforholdsmæssigt kompliceret og administrativt belastende.
4.1.5. Ingen konkurrencefordrejning
(34)
De irske myndigheder påstår, at den lavere sats ikke medførte nogen konkurrencefordrejning og ikke havde nogen indvirkning på samhandelen. Eftersom afgiften havde karakter af forbrugerafgift, havde den ingen følelig indvirkning på luftfartsoperatørerne. For det andet var der med hensyn til de differentierede satser ingen forskel mellem det irske marked og andre medlemsstaters marked. Langt de fleste af de flyvninger, som var omfattet af den lavere sats, var udenrigs (68 % sammenholdt med 32 % for rent nationale flyvninger). For det tredje er luftfartsoperatørerne aktive på et marked, der er åbent for konkurrence, hvilket betyder, at markedet var åbent for nytilkomne, som var omfattet af den lavere afgiftssats på samme vilkår som andre luftfartsoperatører. Hvis den lavere sats havde begunstiget bestemte operatører, ville ikke-irske luftfartsoperatører antagelig have valgt at beflyve ruter med den lavere sats. At der ikke var nytilkomne, tyder på, at den lavere sats ikke begunstigede bestemte luftfartsoperatører.
4.1.6. Eventuel støtte ville være de minimis-støtte elle have en ubetydelig indvirkning på de involverede luftfartsoperatører
(35)
De irske myndigheder påstår, at den lavere sats, hvis den skulle anses som statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skulle erklæres forenelig med det indre marked, da den enten ville være de minimis-støtte eller under alle omstændigheder have en ubetydelig indvirkning på de involverede luftfartsoperatører.
4.2. Bemærkninger fra tredjeparter
4.2.1. Ryanair
(36)
Med hensyn til om den lavere sats udgør statsstøtte, tilslutter Ryanair sig Kommissionens indledende holdning, der fremgår af dens beslutning af 13. maj 2011, nemlig at den lavere sats begunstigede bestemte luftfartsoperatører og udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Ryanair er dog ikke enig med Kommissionen i, at i) den højere sats på 10 EUR skal betragtes som den "almindelige" sats, og at ii) Ryanair blev begunstiget af foranstaltningen.
(37)
Med hensyn til indførelsen af den "almindelige" sats eller "standardsatsen" under afgiftssystemet påstår Ryanair, at Kommissionens holdning, nemlig at den højere sats på 10 EUR er den almindelige sats, og at alle operatører, som skal betale den lavere sats på 2 EUR, er blevet begunstiget, er arbitrær. Ifølge Ryanair er der ingen grund til, at det er den højere og ikke den lavere sats, der skal opfattes som den almindelige. Eftersom systemet med to forskellige satser desuden er blevet erstattet af en ordning med en enkelt sats, vil den nye sats sandsynligvis være en blanding af de to oprindelige satser. Den nye sats vil derfor være den rimelige benchmark til at vurdere eventuelle ulemper eller fordele, der skyldes systemet med to forskellige satser.
(38)
Ryanair påstår derudover, at den todelte flybilletafgift ikke begunstigede Ryanair. Kommissionen skal i vurderingen af, om en foranstaltning udgør statsstøtte, tage hensyn til dennes samlede indvirkning på den potentielle begunstigede og navnlig udlede eventuelle afgifter, der belaster den fordel, som den påståede støtte har medført. I løbet af den periode, hvor det todelte afgiftssystem fandt anvendelse, betalte Ryan de afgifter, der fremgår af tabel 2.
Tabel 2
Befordrede passagerer og betalte afgifter i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011.
Destinationskategori fra Dublin lufthavn
Passagerer omfattet af afgift
Betalt afgift
Andel
Højst 300 km inden for Irland (2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,5-2,5] (*) %
Højst 300 km uden for Irland (2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[1,5-4,5] (*) %
Over 300 km inden for EU
[…] (*)
EUR […] (*)
[93-98] (*) %
Over 300 km uden for EU
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,3-2,5] (*) %
I ALT
[…] (*)
EUR […] (*)
100 %
(39)
Eftersom Ryanair mener, at den nye enhedssats på 3 EUR bør betragtes som den almindelige sats, skulle Ryanair i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011 have betalt […] EUR (*) (12) i flybilletafgift. Det er […] (*) EUR mindre end det faktisk betalte beløb (se tabel 2). Ryanair fremfører derfor, at selskabet ikke blev begunstiget af den lavere afgift, men nærmere havde været ugunstigt stillet.
4.3. Irlands betragtninger vedrørende interesserede parters bemærkninger
(40)
Den 13. januar 2012 gjorde de irske myndigheder rede for deres holdning til Ryanairs bemærkninger: For det første er de uenige i Ryanairs beskrivelse af afgiften, da denne efter deres mening grundlæggende er en forbrugerafgift, og den lavere afgift begunstigede ikke luftfartsselskaberne. For det andet kan de ikke se, hvordan Ryanair kunne være den part, der blev mest direkte og negativt påvirket af den lavere sats, eftersom selskabet tegner sig for [56-63] (*) % af de passagerer, der blev befordret med fly, som var omfattet af den lavere sats. For det tredje er der ikke noget belæg for påstanden om, at sigtet med den lavere sats var at støtte Aer Arann. De irske myndigheder havde ikke en specifik operatør i tankerne, da de udviklede flybilletafgiften. For det fjerde er der ikke logik i Ryanair's argument om, at den højere sats på 10 EUR ikke skal betragtes som den almindelige sats for flybilletafgiften. I henhold til systemet med to forskellige afgiftssatser fandt den højere sats anvendelse på mellem 85 og 90 % af alle afgange. De irske myndigheder gentog, at de havde tilladt en undtagelse fra standardsatsen på 10 EUR for at indføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift.
5. VURDERING
5.1. Støtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1
(41)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er "statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne."
(42)
For at være omfattet af traktatens artikel 107, stk. 1, skal en foranstaltning være selektiv (13). Når Kommissionen skal fastslå, om en foranstaltning er selektiv, skal den vurdere, om den begunstiger "visse virksomheder eller visse produktioner" sammenholdt med andre, som befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation, for så vidt angår det tilsigtede formål med foranstaltningen. (14) Ifølge etableret retspraksis (15) er en afgiftsforanstaltning a priori selektiv, hvis den udgør en undtagelse fra den almindelige anvendelse af de overordnede afgiftsmæssige rammer.
(43)
Kommissionen skal derfor først identificere det relevante referenceafgiftssystem. Med hensyn til beskatning bemærker Kommissionen, at udformningen af et afgiftssystem i princippet henhører under medlemsstaternes kompetenceområde. De irske myndigheder har i udviklingen af deres beskatningssystem valgt at definere tidspunktet for indtrædelsen af pligten til at betale afgift som en passagers afrejse med et fly fra en lufthavn beliggende i Irland. Referencesystemet er derfor beskatning af flypassagerer, der afrejser med et fly fra en lufthavn i Irland. Formålet med systemet er at skabe indtægter til statsbudgettet. Den konklusion, at referencesystemet er beskatning af passagerer, der afrejser fra en lufthavn i Irland, blev bekræftet af de irske myndigheder i deres svar på interesserede parters bemærkninger.
(44)
I overensstemmelse med etableret retspraksis (16) skal Kommissionen fastslå, om den pågældende skatteforanstaltning udgør en undtagelse fra det identificerede referencesystem.
(45)
Ryanair fremfører, at den lavere sats på 2 EUR eller alternativt enhedssatsen på 3 EUR, der blev indført pr. 1. marts 2011, bør betragtes som den almindelige sats i flybilletafgiftssystemet. Ud over visse destinationer i den vestlige del af Det Forenede Kongerige fandt den lavere sats dog kun anvendelse på indenrigsdestinationer og ifølge de irske myndigheder kun på omkring 10-15 % af alle flyvninger, der var omfattet af afgiften. Den kan således ikke betragtes som den almindelige afgiftssats. Med hensyn til satsen på 3 EUR var den ikke gældende på det tidspunkt, som denne afgørelse vedrører, og kan derfor ikke betragtes som den almindelige sats for flybilletafgiftssystemet på det tidspunkt. Kommissionen mener derfor, at den højere sats på 10 EUR var den almindelige sats i referencesystemet, mens den reducerede sats på 2 EUR, der gjaldt for en klart afgrænset kategori af flyvninger, var en undtagelse fra referencesystemet.
(46)
For det tredje skal Kommissionen undersøge, om sådanne undtagelser er berettiget af hensyn til "systemets karakter eller forvaltning" (17) i medlemsstaten. Hvis det er tilfældet, anses det ikke, at foranstaltningen giver en selektiv fordel, og den udgør således ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. I den sammenhæng bør det bemærkes, at det i henhold til retspraksis (18) er referencesystemets grundlæggende, ledende principper, der er relevante, ikke principperne bag den pågældende foranstaltning.
(47)
I henhold til de irske myndigheder blev den lavere sats indført for at tilføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift. Kommissionen finder ikke, at denne argumentation vedrører referencesystemets grundlæggende, ledende principper, men snarere principperne bag selve undtagelsen. Afgiftens karakter og formål var ikke relateret til flyvningens afstand, men til det forhold, at den blev indledt fra en irsk lufthavn. Forbindelsen mellem skattemyndigheden, afgiftspligtens indtræden (afgang fra en irsk lufthavn) og de negative eksterne følger for det irske samfund af, at passagerer afrejser fra en irsk lufthavn (støj og luftforurening) var nøjagtig de samme, uanset flyets destination og den tilbagelagte afstand. De berørte luftfartsoperatører var derfor i samme juridiske og faktiske situation med hensyn til dette formål.
(48)
Desuden var afgiftssystemet ikke karakteriseret ved, at differentieringen var baseret på afgiftsniveauet i relation til flyvningernes afstand. For det første blev afgiftssatsen ikke beregnet på grundlag af rejsens faktiske længde, men på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen, uanset det faktiske afrejsested. For det andet omfattede afgiftssystemet kun to satser: en for meget korte flyvninger fra Dublin lufthavn og den anden for alle andre flyvninger.
(49)
Og selv hvis undtagelsen var begrundet i selve afgiftssystemets karakter og logikken bag det, har Domstolen fastslået, at en begunstigelse ikke kun skal være i overensstemmelse med det pågældende afgiftssystems iboende karakteristika, men også med hensyn til den måde, det gennemføres på (19). Som nævnt i betragtning 47 sikrede afgiftssystemet i praksis ikke forholdsmæssige satser relateret til flyvningernes faktiske længde, eftersom den gældende sats var fastlagt på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen, uanset det faktiske afrejsested, og at der kun blev anvendt to satser, nemlig en for meget korte flyvninger fra Dublin lufthavn og den anden for alle andre flyvninger. Prisen på flybilletter til indenrigsdestinationer er ikke nødvendigvis lavere end på billetter til andre destinationer i EU. Foranstaltningen kunne således ikke opfylde sit formål, nemlig at sikre proportionalitet i afgiften i relation til flyvningens afstand. Hverken de irske myndigheder eller interesserede parter har anført, at følgen af undtagelsen var, at afgiftsniveauet rent faktisk stod i forhold til afstanden. Tværtimod erkender de irske myndigheder, at der ikke bestod en perfekt sammenhæng mellem afstand og afgiftssats.
(50)
Kommissionen ser derfor ingen grund til at ændre sin indledende holdning, nemlig at den lavere sats ikke var begrundet i flybilletafgiftssystemets karakter eller logik. Følgelig finder Kommissionen, at støtteforanstaltningen er selektiv og ikke begrundet i afgiftssystemets karakter eller logik.
(51)
Afgifter er omkostninger, der normalt afholdes af en virksomhed.
(52)
Indførelsen af en flybilletafgift kan påvirke luftfartsselskabernes indtægter, idet de skal betale afgiften og enten kan hæve prisen på de billetter, de tilbyder deres kunder, eller mindske overskuddet på hver solgt billet, hvis de beslutter ikke at vælte afgiften over på kunderne. I den henseende har Domstolen fastslået følgende: "Lufthavnsskatter påvirker derfor rejsens pris direkte og mekanisk, hvorfor en forskel i de skatter, passagerne skal bære, overvæltes automatisk på transportomkostningen, hvilket i sagen begunstiger adgangen til indenrigsflyvninger på bekostning af andre flyvninger" (20).
(53)
En reduceret sats for bestemte typer af flyvninger har derfor mindre indvirkning end den almindelige sats for de luftfartsoperatører, der tilbyder den type flyvninger. Disse luftfartsoperatører fritages fra en omkostning, de normalt skulle have afholdt, og skal derfor enten vælte en mindre omkostning over på deres kunder eller selv betale denne.
(54)
Følgelig mener Kommissionen, at den lavere sats begunstigede luftfartsoperatører, der befløj de ruter, som satsen fandt anvendelse på. Den lavere omkostning, som de skulle vælte over på deres kunder eller selv påtage sig, udgjorde finansielle ressourcer, som disse luftfartsoperatører kunne spare, og forbedrede derfor deres økonomiske situation i forhold til andre luftfartsoperatører, som konkurrerede på markedet for lufttransport. Fordelen svarer til forskellen mellem den lavere sats på 2 EUR og den almindelige sats på 10 EUR i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011. Kommissionen bemærker, at de flyvninger, der var omfattet af den lavere sats, hovedsagelig blev varetaget af luftfartsoperatører med stærk tilknytning til Irland (Aer Lingus, Aer Arann og Ryanair er etableret i Irland og har stadig deres hovedkvarter der). Den reducerede sats begunstigede derfor i praksis irske luftfartsoperatører i forhold til andre EU-operatører.
(55)
Kommissionen kan ikke godtage Ryanairs argument om, at fordelen var begrænset til forskellen mellem den lavere sats og satsen på 3 EUR, som blev indført pr. 1. marts 2011. Denne sats fandt ikke anvendelse på samme tid som den lavere, og hvis en fordel er defineret i et system med en lavere og en højere sats, fanger man ikke hele fordelen ved at anvende en benchmark, der ligger et sted mellem disse to satser.
(56)
Ryanair anfører videre, at selskabet har fået mindre ud af den lavere sats end f.eks. Aer Arann, eftersom størstedelen af selskabets flyvninger er til destinationer, som er omfattet af den højere afgift. Begunstigelsen ved at anvende den lavere sats på 2 EUR er imidlertid forskellen mellem denne sats og standardsatsen på 10 EUR. Ved at anvende den lavere sats for bestemte flyvninger har Ryanair som alle andre luftfartsselskaber, der foretager flyvninger, som denne sats finder anvendelse på, haft en fordel, der svarer til forskellen mellem de to satser.
(57)
De irske myndigheder anfører, at hensigten var, at afgiften skulle væltes over på passagererne, og at luftfartsoperatørerne derfor ikke blev begunstiget. I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at en reduktion i forhold til en bestemt afgifts almindelige sats kan udgøre en selektiv fordel for en luftfartsoperatør, som skal betale den reducerede sats, selv i situationer, hvor der består et juridisk krav om at vælte den pågældende afgift over på kunderne (21). Kommissionen bemærker, at der i denne sag ikke var nogen mekanisme, som sikrede, at afgiften rent faktisk blev overvæltet på billetprisen, men at det var op til luftfartsoperatørerne at beslutte, om og hvordan de ville vælte den over på passagerne. Klageren fremførte faktisk det modsatte i sin klage, nemlig at man ikke kunne vælte afgiften over på kunderne, da dette ville have en uforholdsmæssig virkning på billetpriserne. Kommissionen er derfor ikke enig med de irske myndigheder i, at der ikke forelå nogen fordel for luftfartsoperatørerne, eftersom de, der kunne anvende den lavere sats for bestemte flyvninger, skulle vælte en lavere omkostning over på deres kunder end de andre operatører. Dette er også i tråd med Kommissionens praksis med hensyn til støtteforanstaltninger, der er baseret på en punktafgift (22), ifølge hvilken fritagelse fra sådanne afgifter begunstiger den luftfartsoperatør, som har pligt til at betale afgiften, uanset at den pågældende enhed kan vælge at vælte omkostningen over på sine kunder.
(58)
Følgelig finder Kommissionen, at den lavere sats begunstigede bestemte luftfartsoperatører. Fordelen svarer til forskellen mellem den lavere sats på 2 EUR og den almindelige sats på 10 EUR i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011. De flyvninger, der var omfattet af den lavere sats, blev hovedsagelig varetaget af luftfartsoperatører med stærk tilknytning til Irland (Aer Lingus, Aer Arann og Ryanair). Den reducerede sats begunstigede derfor irske luftfartsoperatører i forhold til andre EU-operatører.
(59)
Det forhold, at de irske myndigheder tillod en lavere sats end den almindelige, påførte staten et tab i afgiftsindtægter og blev dermed finansieret via statsmidler. Eftersom den lavere sats var blevet vedtaget af de nationale myndigheder, skal støtteforanstaltningen henregnes til staten.
(60)
Sammenlignet med konkurrenterne blev de luftfartsoperatører, som anvendte den lavere sats, fritaget fra omkostninger, som de ellers skulle have afholdt eller væltet over på deres kunder. Den lavere afgiftssats forbedrede derfor deres økonomiske situation i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer på markedet for lufttransport, og fordrejer eller risikerer således at fordreje konkurrencen.
(61)
Når støtte ydet af en medlemsstat styrker en virksomheds stilling sammenlignet med andre virksomheders, der konkurrerer i det indre marked, skal disse virksomheder betragtes som påvirkede af den støtte (23). Det er nok, at støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på markeder, der er åbne for konkurrence (24). Lufttransportsektoren er karakteriseret ved intens konkurrence mellem operatører mellem forskellige medlemsstater, især siden den tredje fase af liberaliseringen af dette marked, dvs. den tredje lufttransportpakkes ikrafttræden den 1. januar 1993 (Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (25), Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (26) og Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om billetpriser og rater inden for luftfart (27)). Den reducerede sats kunne derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom den styrkede positionen for nogle luftfartsoperatører, der konkurrerede på et marked, som var fuldt liberaliseret på EU-plan.
(62)
Da alle kriterier i traktatens artikel 107, stk.1, er opfyldt, udgør støtteforanstaltningen statsstøtte for alle luftfartsoperatører, der foretager flyvninger, som er omfattet af den reducerede takst.
5.2. Lovlighed
(63)
Ved ikke at anmelde foranstaltningen før dens gennemførelse har de irske myndigheder ikke overholdt deres forpligtelser efter traktatens artikel 108, stk. 3. Støtteforanstaltningen udgør derfor ulovlig statsstøtte.
5.3. Støttens forenelighed med traktaten
(64)
Ifølge traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan støtte betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den er beregnet til at lette udviklingen af visse økonomiske aktiviteter eller visse økonomiske områder, hvor en sådan støtte ikke påvirker handelsbetingelserne ugunstigt i et omfang, som strider mod den fælles interesse. Da støtten udgjorde driftsstøtte, fordi den reducerede nogle luftfartoperatørers løbende udgifter, er den i princippet ifølge Domstolens retspraksis uforenelig med det indre marked (28). Støtten henhører ikke under anvendelsesområdet for nogen af de rammebestemmelser vedrørende statsstøttes forenelighed, som Kommissionen har udstedt i denne sammenhæng. Navnlig er den ikke omfattet af EF-retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (29), da den ikke er forbundet med start af bestemte ruter. De irske myndigheder har ikke argumenteret eller fremlagt dokumentation for, at støtten kan betragtes som forenelig efter fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (30). Tværtimod har de gjort det klart, at formålet med afgiften er at øge indtægterne og ikke at beskytte miljøet. At den pågældende afgift ikke har en klar eller forholdsmæssig forbindelse med en reduktion af energiforbrug, forurenings- eller gasemissioner, støj osv., underbygger denne argumentation. Kommissionen finder derfor ikke, at støtten er forenelig med det indre marked under traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(65)
Støtten er ikke omfattet af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2 eller 3.
(66)
Og selv hvis støtten var forenelig med nogle af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2) eller 3), hvilket ikke er tilfældet, har Domstolen fastslået, at proceduren under traktatens artikel 107 og 108 aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser. Domstolen har også fastslået, at de aspekter af støtten, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser ud over artikel 107 og 108, kan være så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme isoleret. (31) I den foreliggende sag var de differentierede satser som beskrevet i betragtning 10 genstand for Kommissionens undersøgelse, som slog fast, at de var i strid med forordning (EF) nr. 1008/2008 og traktatens artikel 56 om fri udveksling af tjenesteydelser, eftersom differentieringen gjorde det dyrere at foretage flyvninger inden for EU end indenrigsflyvninger.
(67)
Domstolen har udtrykkeligt fastslået i sager vedrørende lufthavnsafgifter, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser også gælder for transportsektoren (32). I denne sag udspringer statsstøtten af selve differentieringen af afgiftssatserne. Da afgiften og støtten udgør to elementer af en og samme skatteforanstaltning, kan de ikke betragtes isoleret (33), og statsstøtten kan derfor ikke ydes uden at overtræde princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Følgelig kan støtten under alle omstændigheder ikke erklæres forenelig med traktaten, fordi den uundgåeligt ville betyde en overtrædelse af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1008/2008 og traktatens artikel 56. Kommissionen konkluderer derfor, at støtten ikke kan betragtes som forenelig med traktaten.
6. KONKLUSION
(68)
Kommissionen finder, at den lavere sats for afgiften på flybilletter til en destination, der højst ligger 300 km fra Dublin lufthavn, jf. artikel 55(2) i Finance (No. 2) Act og navnlig denne lovs paragraf 2(b), opkrævet i perioden fra 30. marts 2009 til 1. marts 2011 udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Irland har ulovligt gennemført statsstøtte og overtræder dermed traktatens artikel 108, stk. 3.
(69)
Statsstøtten er ikke i overensstemmelse med undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2) og 3). Da der ikke er andre begrundelser for forenelighed, som kan komme i betragtning for den foreliggende foranstaltning, er den uforenelig med det indre marked.
(70)
Statsstøtten udgør forskellen mellem den lavere sats for flybilletafgiften og standardsatsen på 10 EUR (dvs. 8 EUR pr. passager), der opkræves af hver passager. Dette vedrører alle flyvninger med fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål, og som flyver fra en lufthavn med over 10 000 passagerer årligt til en destination, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn. Støttemodtagerne er Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann og andre luftfartsselskaber, som skal identificeres af Irland.
(71)
Artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 fastsætter, at Kommissionen i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Irland skal derfor inddrive den uforenelige støtte -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtten i form af en lavere flybilletafgift gældende for alle flyvninger, der foretages med fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål, og som flyver fra en lufthavn med over 10 000 passagerer årligt til en destination, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn i perioden mellem 30. marts 2099 og 1. marts 2011 i overensstemmelse med artikel 55 i Finance (No. 2) Act 2008, som er gennemført ulovligt af Irland i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, udgør ikke støtte, hvis den opfylder betingelserne i en forordning udstedt i medfør af artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 (34).
Artikel 3
Individuel støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 i denne afgørelse omhandlede ordning, og som på tildelingstidspunktet opfyldte betingelserne i en forordning udstedt i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98 eller en afgørelse vedtaget af Kommissionen om godkendelse af en støtteordning, er forenelig med det indre marked, så længe den ikke overstiger den maksimale støtteintensitet, der gælder for den pågældende støttetype.
Artikel 4
1. Irland skal fra støttemodtagerne inddrive den uforenelige støtte, der er blevet tildelt under den i artikel 1 omtalte støtteordning.
2. De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 (35).
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Irland sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 6
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse indsender Irland følgende oplysninger:
(a)
listen over modtagere, der har fået tildelt støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning, og det samlede beløb, som hver modtager har fået tildelt under ordningen
(b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver støttemodtager skal tilbagebetale
(c)
en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
(d)
dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Irland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, er fuldt tilbagebetalt. Irland indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Irland giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Irland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. juli 2012
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 25 päivänä heinäkuuta 2012,
valtiontuesta SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Lentomatkaverokantojen eriyttäminen Irlannissa
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 5037)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2013/199/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen määräysten ja säännösten mukaisesti kehottanut (1) asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti vuonna 2009 lentoyhtiöltä, jäljempänä ’kantelija’, valtiontukea koskevan kanteen, joka koski useita Irlannin soveltamaan lentomatkaveroon liittyviä seikkoja, kuten eriytettyjä verokantoja. Eriytettyjä verokantoja sovelletaan lentoihin, joiden määränpää sijaitsee enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, minkä väitettiin suosivan lentoyhtiötä Aer Arann.
(2)
Komissio ilmoitti 13 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Irlannille, että se oli päättänyt aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskee Irlannin soveltamia lentomatkaveron eriytettyjä verokantoja. Komissio pyysi Irlannin viranomaisia toimittamaan jäljennöksen tästä päätöksestä tuensaajille.
(3)
Lentoyhtiö Ryanair LTd., jäljempänä ’Ryanair’, toimitti 9 päivänä elokuuta 2011 ja 5 päivänä syyskuuta 2011 kirjeet, jotka koskivat komission päätöstä aloittaa menettely. Komissio vastasi kirjeisiin 5 päivänä lokakuuta 2011. Ryanair toimitti 17 päivänä lokakuuta 2011 uuden kirjeen.
(4)
Vastauksille asetetun määräajan pidentämisen jälkeen Irlannin viranomaiset toimittivat huomautuksensa komission päätöksestä 15 päivänä syyskuuta 2011.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin 18 päivänä lokakuuta 2011Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(6)
Ryanair toimitti 17 päivänä marraskuuta 2011 vastauksensa kehotukseen. Komissio kysyi 28 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Ryanairiltä, ovatko jotkin sen toimittamista tiedoista luottamuksellisia siten, ettei niitä voida paljastaa Irlannin viranomaisille. Ryanair vahvisti 30 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, että sen 17 päivänä marraskuuta 2011 toimittamat tiedot voidaan toimittaa edelleen Irlannin viranomaisille.
(7)
Komissio toimitti 12 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Ryanairin huomautukset Irlannin viranomaisille, jotka toimittivat niitä koskevat huomautuksensa 13 päivänä tammikuuta 2012.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
(8)
Irlannin viranomaiset ottivat 30 päivänä maaliskuuta 2009 käyttöön lentomatkustajaliikennettä koskevan valmisteveron. Veron kansallinen oikeusperusta on vuoden 2008 finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §. Sillä otettiin käyttöön valmistevero, josta käytetään nimitystä ’lentomatkavero’ ja jonka lentoliikenteen harjoittajat joutuvat maksamaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta (3). Vero on maksettava, kun matkustaja lähtee lentoasemalta ilma-aluksella, joka kykenee kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja jota ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin. Vaikka vero on tarkoitettu viime kädessä matkustajan maksettavaksi lipun hinnassa, lentoyhtiöt ovat vastuussa siitä ja maksuvelvollisia (4).
(9)
Kun vero otettiin käyttöön, sitä kannettiin lähtöaseman ja määräaseman välisen lennon pituuden perusteella siten, että vero oli i) 2 euroa, jos lennon määräasema sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta ja ii) 10 euroa muissa tapauksissa.
(10)
Komission tutkittua lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24 päivänä syyskuuta 2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 (5) sekä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan SEUT-sopimuksen 56 artiklan mahdollista rikkomista verokantoja muutettiin 1 päivästä maaliskuuta 2011 siten, että samaa 3 euron veroa sovellettiin kaikkiin lähtöihin matkan pituudesta riippumatta (6).
3. SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN
(11)
Komissio aloitti virallisen menettelyn, joka koski 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 tietyillä reiteillä sovellettua alempaa verokantaa, koska se katsoi, että kyseessä saattoi olla valtiontuki. Lisäksi sillä oli epäilyjä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
(12)
Arvioidessaan, onko toimenpide valikoiva, komissio määritti vakiintuneen oikeuskäytännön (7) mukaisesti ensin vertailukohdaksi sopivan verojärjestelmän, ja tarkasteli tämän jälkeen, muodostiko toimenpide poikkeuksen tästä järjestelmästä, ja jos muodosti, oliko Irlanti osoittanut, että poikkeus oli verojärjestelmän luonteen ja logiikan kannalta perusteltu.
(13)
Se totesi, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa vertailukohta on Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta lähtevien lentomatkustajien verotus.
(14)
Komissio totesi, että lentomatkaverojärjestelmässä oli yksi yleinen tai tavanomainen verokanta, jota sovellettiin lähes kaikkiin lentoihin, ja alennettu verokanta lennoille kohteisiin, jotka sijaitsevat enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemasta. Se totesi, että tavanomainen verokanta muodosti vertailukohdan, kun taas alennettu verokanta, jota sovellettiin tarkasti rajattuihin lentoihin, vaikutti poikkeukselta vertailukohtaan nähden.
(15)
Komissio epäili, oliko alennettu verokanta perusteltu matkan lähtöpaikan ja lopullisen määräpaikan välisen etäisyyden perusteella.
(16)
Ensinnäkään sen soveltaminen ei perustunut matkan todellisen pituuteen vaan Dublinin lentoaseman ja määräaseman väliseen etäisyyteen.
(17)
Toiseksi veron rakenne ja objektiivinen luonne eivät ilmeisesti liittyneet lentomatkan pituuteen vaan siihen, että lento lähti irlantilaiselta lentoasemalta. Yhteys veroviranomaiseen, verotettava tapahtuma (lähtö irlantilaiselta lentoasemalta) ja negatiiviset ulkoisvaikutukset irlantilaiselle yhteiskunnalle (melu ja ilmansaasteet) olivat täsmälleen samat kaikkien irlantilaisilta lentoasemilta lähtevien matkustajien osalta riippumatta lennon määräpaikasta ja matkan pituudesta. Asianomaiset lentoyhtiöt olivat tältä osin samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
(18)
Kolmanneksi verojärjestelmässä ei määritelty eriytettyä veroa lennon pituuden mukaan vaan määriteltiin ainoastaan kaksi verokantaa: yksi erittäin lyhyiden matkojen lennoille ja toinen muille lennoille. Tämä jako näytti suosivan Irlannin sisäisiä lentoja ja lentoja tiettyihin Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosiin, ja aiheutti näin syrjintää kansallisten ja unionin sisäisten lentojen välille. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa Irlannin viranomaiset väittivät, että korkeampi maksu niiden määräpaikkojen osalta, joihin sovellettiin alempaa verokantaa, olisi hintaan nähden kohtuuton. Komissio totesi, että kotimaisten kohteiden lippujen hinta ei välttämättä ole alhaisempi kuin niiden lentojen lippujen hinta, jotka suuntautuvat muihin kohteisiin unionissa. Alhaisemman verokannan perusteena ei siten näytä olevan lentomatkaverojärjestelmän luonne ja logiikka, vaan toimenpide vaikutti valikoivalta.
(19)
Koska myös kaikki muut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset määritelmät näyttivät täyttyvän, toimenpide vaikuttaa valtiontuelta sellaisilla reiteillä toimiville lentoyhtiöille, joihin sovelletaan alennettua verokantaa.
(20)
Tuki ei näytä kuuluvan yksienkään komission antamien valtiontuen suuntaviivojen soveltamisalaan. Koska se vaikutti toimintatuelta, joka kohteli unionin alueella lennettäviä lentoja syrjivästi, sitä ei voitu katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Tuki ei myöskään kuulunut minkään muun SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.
(21)
Näin ollen komissio epäili tukitoimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille, ja se päätti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun asetuksen (EY) N:o 659/1999 (8) 4 artiklan mukaisesti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn ja kehotti Irlantia ja muita asianomaisia esittämään huomautuksensa.
4. ASIANOMAISTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(22)
Vastauksena Euroopan unionin virallisessa lehdessä (9) julkaistuun ilmoitukseen komissio sai huomautuksia Irlannin viranomaisilta ja Ryanairiltä.
4.1. Irlannin viranomaisten huomautukset
4.1.1. Vero kannetaan kuluttajilta
(23)
Irlannin viranomaiset toteavat, että lentomatkavero on pohjimmiltaan kulutusvero. Sen soveltamisen helpottamiseksi Irlannin viranomaiset velvoittivat lentoyhtiöt maksamaan verohallinnolle kyseisen veron, jonka määrä muodostuu irlantilaiselta lentoasemalta matkustavien kyseisen lentoyhtiön matkustajien määrän perusteella. Lentoyhtiöt voivat kuitenkin siirtää veron matkustajille ja kerätä sen näiltä.
(24)
Tavallisesti lentomatkavero luetellaan lipun hintaerittelyssä ja/tai lentoyhtiön yleisissä ehdoissa verona tai maksuna muiden verojen ja maksujen kanssa. Näin ollen verosta ei aiheudu etua millekään lentoyhtiölle, koska se on ainoastaan yksi vero tai maksu lisää ja se veloitetaan todellisuudessa kuluttajilta.
4.1.2. Ei etua tietyille toimijoille
(25)
Irlannin viranomaiset toteavat, että lentomatkaveron voidaan katsoa kuuluvan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan ainoastaan, jos siitä aiheutuu etua tietyille toimijoille. Irlannin viranomaisten mukaan tilanteessa, jossa lentomatkavero on pohjimmiltaan kulutusvero (riippumatta siitä, onko sovellettava vero 10 vai 2 euroa), voi olla vaikea määrittää, miten verosta koituisi etua tietyille toimijoille.
(26)
Ei voida kiistää, että lentoyhtiöillä on lähtökohtaisesti tasapuoliset toimintaolosuhteet siitä riippumatta, onko niiden veloitettava 10 vai 2 euron vero. Kysymys on siitä, saavatko ne lentoyhtiöt etua, joiden on veloitettava ainoastaan 2 euron vero. Irlannin viranomaisten mukaan ainoa realistinen tilanne, jossa lentomatkavero voitaisiin katsoa valtiontueksi, olisi se, jos ne lentoyhtiöt, joiden kohteet ovat enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentokentästä, joutuisivat keräämään 10 euron veron mutta saisivat pitää itsellään 10 ja 2 euron verokantojen välisen erotuksen. Näin ei kuitenkaan ollut. Tältä osin on syytä huomauttaa, että Irlannin viranomaisilla ei ollut veroa suunnitellessaan mielessä mitään tiettyä lentoyhtiötä tai liiketoimintamallia.
4.1.3. Ei etua irlantilaisille lentoyhtiöille
(27)
Ensinnäkin on syytä huomata, että Irlannilla ei ole enää varsinaisia kansallisia lentoyhtiöitä valtion supistettua vähemmistöosakkuudeksi osakkuutensa Aer Lingus -yhtiössä, joka oli alun perin valtiollinen lentoyhtiö.
(28)
Jos verolla on ollut vaikutusta irlantilaisiin lentoyhtiöihin, vaikutuksen on täytynyt olla kunkin osalta hyvin erilainen. Irlannin viranomaiset huomauttavat, että unionin sisäisillä reiteillä, joihin sovellettiin korkeampaa 10 euron verokantaa, toimi pääasiassa samoja irlantilaisia lentoyhtiöitä. Kyseisellä ajanjaksolla kolmella lentoyhtiöllä oli noin [93-97] (10) prosentin osuus niiden lentojen markkinoista, joihin sovellettiin matalampaa verokantaa, mutta niillä oli vallitseva asema myös unionin sisäisillä markkinoilla, joilla niiden osuus lennoista oli [82-87] (10) prosenttia.
(29)
Irlannin viranomaiset väittävät erityisesti, että Ryanairin väitteet sen kärsimästä haitasta ovat selvästi perusteettomia, koska Ryanairin osuus matkustajista niillä reiteillä, joihin sovellettiin matalampaa verokantaa, oli noin [56-63] (10) prosenttia (ks. taulukko 1).
Taulukko 1
Irlantilaisten lentoyhtiöiden markkinaosuudet irlantilaisilta lentoasemilta lähtevillä reiteillä
Markkinaosuudet
Enintään 300 km
Yli 300 kilometriä (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
YHTEENSÄ
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Lähde:
Irlannin toimittamat tiedot perustuvat kyseisten irlantilaisten lentoyhtiöiden toimittamiin lukuihin sekä tilastolaitoksen (Central Statistics Office) tietoihin.
(30)
Taulukko 1 osoittaa, että ainoan lentoyhtiön (Aer Lingus), joka voitaisiin mitenkään luokitella kansalliseksi lentoyhtiöksi johtuen valtion vähemmistöosakkuudesta siinä, osuus korkeammin verottavista lennoista oli paljon suurempi ([35-40] (*) prosenttia) kuin kevyemmin verotettavista lennoista ([16-23] (*) prosenttia). Näin ollen jos alhaisemmalla verokannalla oli mitään vaikutusta lentoyhtiöihin, vaikutus Aer Lingusiin olisi ollut huomattavan epäedullinen.
(31)
Toinen lentoyhtiö, jonka kantelija väitti hyötyneen tuesta, oli Aer Arann. Irlannin viranomaiset huomauttavat, että Aer Arannin liikevaihto ja matkustajamäärät supistuivat vuosina 2007-2010 voimakkaasti. Aer Arann ilmoitti veron käyttöönoton jälkeen 18 miljoonan euron tappioista. Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että lentoyhtiö oli kannattavimmillaan ennen veron käyttöönottoa. Irlannin viranomaiset myös toteavat, että kantelija ja Aer Arann kilpailivat ainoastaan yhdellä kotimaisella reitillä ja että lähes [37-42] (*) prosenttia kyseisen reitin lennoista oli kantelijan. Kantelijan osuus alemmasta verokannasta hyötyvistä lennoista ulkomailla (Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosassa) sijaitseviin kohteisiin oli yli [37-42] (*) prosenttia. Aer Arannin ja Aer Lingusin osuudet olivat pienempiä.
(32)
Lisäksi muillakin kuin irlantilaisilla lentoyhtiöillä on aina ollut mahdollisuus lentoihin, joihin sovelletaan alempaa verokantaa. Valtiolla ei ole ollut vaikutusmahdollisuutta tähän asiaan. Irlannin viranomaisten mukaan ulkomaiset (eli muut kuin irlantilaiset) lentoyhtiöt olisivat liikennöineet näillä reiteillä, jos alennetusta verokannasta olisi ollut jotakin etua. Koska ulkomaiset lentoyhtiöt eivät tätä kuitenkaan tehneet, vaikuttaa siltä, että alemmasta verokannasta ei aiheutunut etua.
4.1.4. Alempi verokanta otettiin käyttöön, jotta verokanta ei olisi ollut kohtuuton lipun hintaan nähden
(33)
Irlannin viranomaiset korostavat, että verokantojen eriyttämisen tarkoituksena oli veron kohtuullistaminen suhteessa etäisyyteen, koska lentolippujen hinnat ovat yleensä halvemmat lähempänä sijaitseviin kohteisiin. Vaikka myönnetään, että etäisyys ja hinta eivät täysin korreloi, korrelaatiota pidettiin riittävänä perusteeksi veron eriyttämiselle kahdeksi verokannaksi. Irlannin viranomaiset katsovat, että tarkempi eriyttäminen etäisyyden mukaan olisi tehnyt järjestelmästä liian monimutkaisen ja lisännyt hallinnollista rasitusta.
4.1.5. Ei kilpailun vääristymistä
(34)
Irlannin viranomaisten mukaan alhaisempi verokanta ei johtanut kilpailun vääristymiseen ja vaikuttanut kauppaan. Ensinnäkään verolla ei kulutusveroluonteensa vuoksi ollut juurikaan vaikutusta lentoyhtiöihin. Toiseksi eriytettyjä verokantoja ei sovellettu eri tavalla Irlannin ja muiden jäsenvaltioiden markkinoihin. Suurin osa lennoista, joihin sovellettiin alempaa verokantaa, oli ulkomaanlentoja (68 prosenttia, kun täysin kotimaisten lentojen osuus oli 32 prosenttia). Kolmanneksi lentoyhtiöt toimivat kilpailulle avoimilla markkinoilla, mikä tarkoittaa sitä, että markkinat olivat avoinna uusille tulokkaille, joihin alempaa verokantaa sovellettiin samoin edellytyksin kuin muihinkin lentoyhtiöihin. Jos alempi verokanta olisi tuonut etua joillekin toimijoille, muut kuin irlantilaiset lentoyhtiöt olisivat todennäköisesti ryhtyneet liikennöimään reiteillä, joihin alempaa veroa sovellettiin. Uusien tulokkaiden puuttuminen osoittaa, että alennetusta verokannasta ei koitunut etua millekään tietyille lentoyhtiöille.
4.1.6. Mahdollinen tuki olisi vähämerkityksistä tai sen vaikutus asianomaisiin lentoyhtiöihin olisi vähäinen
(35)
Irlannin viranomaiset väittävät, että vaikka alempaa verokantaa pidettäisiin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, se olisi katsottava sisämarkkinoille soveltuvaksi, sillä se olisi joko vähämerkityksistä tukea tai tuella olisi joka tapauksessa vähäinen vaikutus kyseisiin lentoyhtiöihin.
4.2. Kolmansien osapuolten huomautukset
4.2.1. Ryanair
(36)
Alemman verokannan valtiontukiluonteen osalta Ryanair on samaa mieltä kuin komissio alustavassa kannassaan, jonka se ilmaisi 13 päivänä toukokuuta 2011 tehdyssä päätöksessä. Sen mukaan alempi verokanta tarjosi etua tietyille lentoliikenteen harjoittajille ja muodosti SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen. Ryanair ei kuitenkaan ole komission kanssa samaa mieltä siitä, että i) ylempää 10 euron veroa olisi pidettävä ”tavanomaisena” verokantana, ja että ii) Ryanair sai etua toimenpiteestä.
(37)
Ryanair väittää, että määritellessään verojärjestelmän tavanomaista verokantaa komissio päätteli mielivaltaisesti, että korkeampi 10 euron vero oli tavanomainen ja että kaikki lentoyhtiöt, joihin sovellettiin alempaa kahden euron verokantaa, olisivat saaneet tästä etua. Ryanairin mukaan ei ole mitään syytä päätellä, että korkeampi (eikä alempi) vero olisi tavanomainen verokanta. Lisäksi kaksitasoinen vero on korvattu yksitasoisella verolla, minkä vuoksi uusi vero on todennäköisesti kahden aiemman veron välimuoto. Näin ollen uusi verokanta olisi järkevä vertailuarvo arvioitaessa kaksitasoisesta järjestelmästä mahdollisesti koitunutta haittaa tai etua.
(38)
Ryanair väittää lisäksi, että kaksitasoisesta verosta ei koitunut etua Ryanairille. Tutkiessaan toimenpidettä, joka saattaa olla valtiontukea, komission on otettava huomioon sen kokonaisvaikutukset mahdollisiin tuensaajiin ja erityisesti vähennettävä mahdolliset maksut, jotka pienentävät väitetyn tuen tarjoamaa etua. Sinä aikana, jolloin kaksitasoista verojärjestelmää sovellettiin, Ryanair maksoi taulukossa 2 esitetyt verot.
Taulukko 2
Matkustajamäärät ja maksetut verot 30.3.2009-1.3.2011
Kohde suhteessa Dublinin lentoasemaan
Verotettavat matkustajat
Maksettu vero
Osuus
Enintään 300 km, Irlannissa (vero 2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,5-2,5] (*) %
Enintään 300 km, Irlannin ulkopuolella (vero 2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[1,5-4,5] (*) %
Yli 300 km, EU:n alueella
[…] (*)
EUR […] (*)
[93-98] (*) %
Yli 300 km, EU:n ulkopuolella
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,3-2,5] (*) %
YHTEENSÄ
[…] (*)
EUR […] (*)
100 %
(39)
Koska Ryanair katsoo, että uusi yksitasoinen 3 euron vero olisi katsottava tavanomaiseksi verokannaksi, Ryanairin olisi kuulunut maksaa 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 lentomatkaveroa […] (*) (12) euroa. Tämä on […] (*) euroa vähemmän kuin tosiasiallisesti maksettu määrä (ks. taulukko 2). Ryanair väittääkin, että se ei hyötynyt alemmasta verosta vaan pikemminkin kärsi haittaa.
4.3. Irlannin kannanotot kolmannen osapuolen huomautuksiin
(40)
Irlannin viranomaiset toimittivat 13 päivänä tammikuuta 2012 kannanottonsa Ryanairin huomautuksiin. Ensinnäkin ne ovat eri mieltä Ryanairin kanssa veron luonnehdinnasta, koska niiden mielestä vero on pohjimmiltaan kulutusvero eikä alempi verokanta tarjonnut etua lentoyhtiöille. Toiseksi ne eivät näe, miten Ryanair voisi olla osapuoli, johon alempi verokanta on suorimmin ja kielteisimmin vaikuttanut, koska sen osuus matkustajamääristä niillä lennoilla, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, oli [56-63] (*) prosenttia. Kolmanneksi väite, jonka mukaan alempi verokanta oli tarkoitettu tukemaan Aer Arann -yhtiötä, oli perusteeton. Irlannin viranomaisilla ei ollut mielessään mitään tiettyä lentoyhtiötä lentomatkaveroa suunniteltaessa. Neljänneksi Ryanairin väite siitä, että korkeampaa 10 euron veroa ei voida katsoa lentomatkaveron tavanomaiseksi verokannaksi, ei ole looginen. Kaksitasoisessa verojärjestelmässä korkeampaa veroa sovellettiin 85-90 prosenttiin kaikista lähtevistä lennoista. Irlannin viranomaiset toistivat, että ne olivat sallineet poikkeuksen tavanomaisesta 10 euron verosta veron kohtuullistamiseksi etäisyyteen nähden.
5. ARVIOINTI
5.1. Onko kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta
(41)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(42)
Jotta toimenpide olisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sen on siis oltava valikoiva (13). Määritettäessä, onko jokin toimenpide valikoiva, komission on arvioitava, suosiiko toimenpide ”tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä tuotannonaloja” verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (14). Vakiintuneen oikeuskäytännön (15) mukaisesti verotoimenpide on lähtökohtaisesti valikoiva, jos se muodostaa poikkeuksen yleisistä verosäännöksistä.
(43)
Ensin komission on määritettävä sopiva vertailukohta verojärjestelmälle. Verotuksen osalta komissio toteaa, että verojärjestelmän määrittely kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Verojärjestelmää suunnitellessaan Irlannin viranomaiset päättivät määritellä lentomatkaveron osalta verotettavaksi tapahtumaksi sen, kun matkustaja lähtee ilma-aluksella matkaan Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta. Viitejärjestelmä on näin ollen niiden lentomatkustajien verotus, jotka lähtevät matkaan ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta. Järjestelmän tavoitteena on kerätä tuloja valtion talousarvioon. Vastauksessaan kolmannen osapuolen huomautuksiin Irlannin viranomaiset vahvistivat päätelmän, jonka mukaan viitejärjestelmä on niiden lentomatkustajien verotus, jotka lähtevät matkaan ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.
(44)
Toiseksi komission on vakiintuneen oikeuskäytännön (16) mukaisesti määritettävä, onko kyseinen verotoimenpide poikkeus määritetystä viitejärjestelmästä.
(45)
Ryanair väittää, että lentomatkaverojärjestelmässä tavanomaisena verokantana olisi pidettävä joko alempaa kahden euron veroa tai vaihtoehtoisesti 1 päivästä maaliskuuta 2011 käyttöön otetun yksitasoisen järjestelmän 3 euron verokantaa. Alennettua verokantaa sovellettiin kuitenkin tiettyjä Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosan kohteita lukuun ottamatta ainoastaan kotimaan kohteisiin, ja Irlannin viranomaisten mukaan vain noin 10-15 prosenttiin kaikista lennoista. Näin ollen sitä ei voida katsoa tavanomaiseksi verokannaksi. Koska 3 euron verokanta ei ollut voimassa ajanjaksolla, jota tämä päätös koskee, sitä ei voida pitää lentomatkaverojärjestelmän tavanomaisena verokantana kyseisenä aikana. Komissio toteaa tämän vuoksi, että korkeampi 10 euron verokanta oli viitejärjestelmän tavanomainen verokanta ja 2 euron verokanta, jota sovellettiin hyvin rajattuihin lentoihin, oli poikkeus viitejärjestelmästä.
(46)
Kolmanneksi komission on tutkittava, ovatko tällaiset poikkeukset perusteltuja ”järjestelmän luonteella tai taloudellisella rakenteella” (17) kyseisessä jäsenvaltiossa. Jos näin on, toimenpiteen ei katsota tuottavan valikoivaa etua eikä se näin ollen muodosta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Olisi huomattava, että oikeuskäytännön (18) mukaan merkitystä on tässä yhteydessä viitejärjestelmän eikä kyseisen toimenpiteen perusperiaatteilla.
(47)
Irlannin viranomaisten mukaan alempi vero otettiin käyttöön veron kohtuullistamiseksi suhteessa lennon pituuteen. Komissio toteaa, että perustelu ei liity itse verojärjestelmän perusperiaatteisiin vaan poikkeusta koskeviin periaatteisiin. Veron rakenne ja objektiivinen luonne eivät liittyneet lennon pituuteen vaan siihen, että lento lähti irlantilaiselta lentoasemalta. Yhteys veroviranomaiseen, verotettava tapahtuma (lähtö irlantilaiselta lentoasemalta) ja negatiiviset ulkoisvaikutukset irlantilaiselle yhteiskunnalle (melu ja ilmansaasteet) olivat täsmälleen samat riippumatta lennon kohteesta ja matkan pituudesta. Asianomaiset lentoyhtiöt olivat siis samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa tavoitteeseen nähden.
(48)
Verojärjestelmälle ei myöskään ole ominaista verokannan tarkka eriyttäminen lennon todellisen pituuden mukaan. Ensinnäkään sovellettava verokanta ei perustunut lennon todelliseen pituuteen vaan kohteen ja Dublinin lentoaseman väliseen etäisyyteen siitä riippumatta, mistä lähtö varsinaisesti tapahtui. Toiseksi verojärjestelmässä on vain kaksi verokantaa: yksi erittäin lyhyille lennoille Dublinin lentoasemaan nähden ja toinen kaikkia muita lentoja varten.
(49)
Lisäksi vaikka poikkeuksen syy olisi lentomatkaveron periaatteiden luonteessa ja logiikassa, unionin tuomioistuin on todennut, että edun on oltava johdonmukainen paitsi kyseisen verojärjestelmän luonteenomaisten ominaispiirteiden kanssa myös suhteessa kyseisen järjestelmän toteuttamiseen (19). Kuten johdanto-osan 47 kappaleessa todettiin, verojärjestelmällä ei käytännössä varmistettu verokantojen ja lentojen todellisten pituuksien oikeasuhteisuutta, koska sovellettava tulli oli vahvistettu Dublinin lentoaseman ja kohteen etäisyyden perusteella riippumatta siitä, mistä varsinainen lähtö tapahtui, ja sovellettavia verokantoja oli vain kaksi: yksi erittäin lyhyille lennoille Dublinin lentoasemaan nähden ja toinen kaikkia muita lentoja varten. Matkalippujen hinta kotimaassa sijaitseviin kohteisiin ei välttämättä ole halvempi kuin lentojen hinta muihin kohteisiin unionissa. Toimenpiteellä ei siis voitu saavuttaa tavoitetta, joka koski verotuksen oikeasuhteisuutta lennon pituuteen nähden. Tässä tapauksessa Irlannin viranomaiset tai kolmannet osapuolet eivät ole väittäneet, että poikkeuksen vaikutuksena vero olisi todellisuudessa ollut oikeasuhteinen etäisyyteen nähden. Irlannin viranomaiset päinvastoin tunnustavat, että etäisyyden ja verokannan vastaavuus ei ollut täydellinen.
(50)
Tämän vuoksi komissio ei näe mitään syytä muuttaa alustavaa näkemystään, jonka mukaan alempi vero ei ollut lentomatkaverojärjestelmän logiikan ja sisäisen rakenteen mukainen. Näin ollen komissio katsoo, että toimenpide on valikoiva eikä sitä voida perustella järjestelmän luonteella ja logiikalla.
(51)
Veromenot ovat kustannuksia, joista yleensä vastaa yritys.
(52)
Lentomatkaveron soveltaminen saattaa vaikuttaa veroa maksavien lentoyhtiöiden tuloihin nostamalla lippujen hintaa, jonka ne voivat tarjota asiakkailleen, tai pienentämällä jokaisen myydyn lipun marginaalia, jos lentoyhtiöt päättävät olla siirtämättä veroa asiakkailleen. Tältä osin unionin tuomioistuin on todennut: ”Koska lentokenttäverojen määrä vaikuttaa suoraan ja mekaanisesti matkan hintaan, matkustajien maksamien maksujen erot vaikuttavat automaattisesti kuljetuksen kustannuksiin, ja tällä tavalla pääasiassa suositaan pääsyä kotimaan lennoille […]” (20).
(53)
Tämän vuoksi alennetulla verokannalla on tavanomaista verokantaa pienempi vaikutus lentoyhtiöihin, jotka tarjoavat tällaisia lentoja. Nämä lentoyhtiöt vapautuvat maksusta, joka niiden olisi tavallisesti kannettava, ja niillä on näin ollen pienemmät kustannukset siirrettävänään asiakkaille tai kannettavanaan itse.
(54)
Näin ollen komissio toteaa, että alempi verokanta tarjosi etua lentoyhtiöille, jotka toimivat niillä reiteillä, joihin kyseistä verokantaa sovellettiin. Alemmat kustannukset, jotka näiden lentoyhtiöiden oli siirrettävä asiakkailleen tai kannettava itse, merkitsivät näille lentoyhtiöille säästöä ja paransivat siten niiden taloudellista tilannetta verrattuna muihin lentoyhtiöihin, jotka kilpailivat lentoliikennemarkkinoilla. Etu vastaa erotusta alemman 2 euron verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välillä 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 välisenä aikana. Komissio panee merkille, että lentoja, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, lensivät pääasiassa sellaiset lentoyhtiöt, joilla on vahva yhteys Irlantiin (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair on perustettu Irlannissa ja niiden päätoimipaikat ovat edelleen siellä). Tämän vuoksi alennettu verokanta tarjosi tosiasiassa irlantilaisille lentoyhtiöille etua verrattuna muihin toimijoihin unionissa.
(55)
Komissio ei voi hyväksyä Ryanairin väitettä, jonka mukaan etu rajoittui alemman verokannan ja 1 päivästä maaliskuuta 2011 käyttöön otetun 3 euron verokannan väliseen erotukseen. Jäljempänä mainittua verokantaa ei sovellettu samaan aikaan kuin alempaa verokantaa. Kun etua määritellään järjestelmässä, jossa on alempi ja korkeampi verokanta, vertailuarvon asettaminen jonnekin näiden kahden välille ei ilmentäisi saatua etua kokonaan.
(56)
Ryanair väitti lisäksi, että se on hyötynyt alemmasta verokannasta vähemmän kuin esimerkiksi Aer Arann, koska suurin osa sen lennoista suuntautuu kohteisiin, joihin sovellettiin korkeampaa verokantaa. Alemmasta 2 euron verokannasta koitunut etu on kuitenkin alemman veron ja tavanomaisen 10 euron verokannan välinen erotus. Kun alempaa verokantaa on sovellettu tiettyihin lentoihin, Ryanair on saanut etua, joka vastaa näiden kahden verokannan välistä erotusta, kuten muutkin lentoyhtiöt, jotka ovat suorittaneet lentoja, joihin alempaa verokantaa on sovellettu.
(57)
Irlannin viranomaisten mukaan vero oli tarkoitettu siirrettäväksi matkustajille eikä sen vuoksi tarjonnut etua lentoyhtiöille. Tässä yhteydessä komissio toteaa, että tavanomaisen veron alennus saattaa tarjota valikoivaa etua lentoyhtiölle, joka on velvollinen maksamaan alennetun veron, jopa niissä tilanteissa, joissa on olemassa oikeudellinen velvoite siirtää kyseinen vero asiakkaille (21). Komissio toteaa myös, että tarkasteltavana olevassa tapauksessa ei ollut sellaista mekanismia, jolla oltaisiin varmistettu, että vero on tosiasiassa siirretty eteenpäin, vaan lentoyhtiö saattoi päättää, siirtääkö se veron matkustajille, ja jos siirtää, millä tavalla. Kantelija itse asiassa väitti kantelussaan, että se ei voinut siirtää veron kustannuksia asiakkailleen, koska tällä olisi ollut suhteettoman suuri vaikutus sen lippujen hintoihin. Komissio ei sen vuoksi ole Irlannin viranomaisten kanssa samaa mieltä siitä, että lentoyhtiöille ei olisi aiheutunut etua, sillä niillä lentoyhtiöillä, jotka pystyivät hyödyntämään alempaa veroa tietyillä lennoilla, oli vähemmän kustannuksia siirrettävänä asiakkailleen kuin muilla. Tämä on myös linjassa komission käytännön (22) kanssa, joka koskee valmisteveroon perustuvia tukitoimenpiteitä ja jonka mukaan tällaisen veron helpotusten on katsottu tarjoavan etua veron maksamiseen velvolliselle lentoyhtiölle siitäkin riippumatta, että yhtiö voi päättää siirtää kustannukset asiakkailleen.
(58)
Näin ollen komissio toteaa, että alempi verokanta tarjosi etua tietyille lentoyhtiöille. Etu vastaa erotusta alemman 2 euron verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välillä 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011. Lentoja, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, lensivät pääasiassa sellaiset lentoyhtiöt, joilla on vahva yhteys Irlantiin (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair). Tämän vuoksi alennettu verokanta tarjosi irlantilaisille lentoyhtiöille etua verrattuna muihin toimijoihin unionissa.
(59)
Se, että Irlannin viranomaiset sallivat tavanomaista alemman verokannan soveltamisen, johti valtion verotulojen menetykseen, ja kyseessä oli siten valtion varoista tapahtuva rahoitus. Koska alemmasta verokannasta olivat päättäneet valtion viranomaiset, kyse on valtion toimenpiteestä.
(60)
Kilpailijoihin verrattuna alemmasta verokannasta hyötyneet lentoyhtiöt vapautuivat kustannuksista, jotka niiden olisi muussa tapauksessa pitänyt kantaa tai siirtää asiakkailleen. Näin ollen lentomatkaveron alempi verokanta paransi niiden taloudellista tilannetta verrattuna muihin lentoliikennemarkkinoilla kilpaileviin yrityksiin, jolloin se vääristi tai uhkasi vääristää kilpailua.
(61)
Jos jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa suhteessa muihin yrityksiin, jotka kilpailevat sen kanssa unionin sisäisessä kaupassa, tuen on katsottava vaikuttavan kauppaan (23). Riittää, että tuensaaja kilpailee muiden yritysten kanssa kilpailulle avoimilla markkinoilla (24). Lentoliikennealalle on tyypillistä voimakas kilpailu eri jäsenvaltioista tulevien lentoyhtiöiden välillä. Kilpailu lisääntyi entisestään 1 päivästä tammikuuta 1993, jolloin tuli voimaan lentoliikenteen vapauttamisen kolmas vaihe (”kolmas paketti”) eli yhteisön lentoliikenteen harjoittajien toimiluvista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2407/92 (25), yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2408/92 (26) ja lentoliikenteen kuljetus- ja rahtimaksuista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2409/92 (27). Alennettu verokanta oli sen vuoksi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska se vahvisti joidenkin sellaisten lentoyhtiöiden asemaa, jotka kilpailevat unionin tasolla kokonaan vapautetuilla markkinoilla.
(62)
Koska kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan arviointiperusteet täyttyvät, toimenpide on valtiontukea kaikille lentoyhtiöille, jotka liikennöivät alennetusta verokannasta hyötyviä lentoja.
5.2. Sääntöjenmukaisuus
(63)
Koska Irlannin viranomaiset eivät ilmoittaneet toimenpiteestä ennen sen toteutusta, ne eivät täyttäneet SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisia velvollisuuksiaan. Näin ollen tuki on sääntöjenvastaista valtiontukea.
5.3. Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen nojalla
(64)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana, jos se on tarkoitettu tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen ja jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Koska tuki oli toimintatukea, joka vähensi tiettyjen lentoyhtiöiden juoksevia kustannuksia, se ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti periaatteessa sovellu sisämarkkinoille (28). Tuki ei kuulu yksienkään komission antamien valtiontuen soveltuvuutta koskevien suuntaviivojen soveltamisalaan. Se ei varsinkaan kuulu lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (29) soveltamisalaan, koska se ei liity tiettyjen reittien perustamiseen. Irlannin viranomaiset eivät ole väittäneet ja toimittaneet mitään tietoja, jotka osoittaisivat, että tuki voitaisiin katsoa valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen mukaiseksi (30). Päinvastoin ne ovat tehneet selväksi, että veron tarkoituksena on lisätä tuloja eikä suojella ympäristöä. Tätä päätelmää tukee se, että verolla ei ole selkeää tai suhteellista yhteyttä energiankulutuksen, saaste- tai kaasupäästöjen, melun tms. vähentämiseen. Sen vuoksi komissio ei pidä tukea sisämarkkinoille soveltuvana SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(65)
Tuki ei myöskään kuulu minkään muun SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.
(66)
Vaikka tuki olisi jonkin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen mukainen - kuten se ei ole -, unionin tuomioistuin on todennut, ettei SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklan mukainen menettely saa koskaan johtaa tulokseen, joka on ristiriidassa SEUT-sopimuksen erityismääräysten kanssa. Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että tukea koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka ovat vastoin SEUT-sopimuksen muita kuin 107 ja 108 artiklan sisältämiä erityisiä määräyksiä, voivat olla niin kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, ettei niitä voida arvioida erikseen (31). Tässä tapauksessa, kuten johdanto-osan 10 kappaleessa todetaan, komissio tutki eriytettyjä verokantoja ja totesi, että ne olivat asetuksen (EY) N:o 1008/2008 sekä SEUT-sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan 56 artiklan vastaisia, koska eriyttäminen asetti taloudellisesti rasittavampia ehtoja unionin sisäiselle lentoliikenteelle kuin kotimaan lentoliikenteelle. Unionin tuomioistuin on todennut nimenomaisesti lentokenttäveroja koskevissa asioissa, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia SEUT-sopimuksen määräyksiä on sovellettava myös liikenteen alalla (32). Tässä tapauksessa valtiontuki muodostuu verokantojen eriyttämisestä. Koska vero ja tuki ovat saman verotoimenpiteen elementtejä, ne kuuluvat erottamattomasti yhteen (33), ja sen vuoksi valtiontukea ei voida myöntää ilman, että rikotaan palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta. Näin ollen tukea ei voida missään tapauksessa pitää SEUT-sopimuksen mukaisena, koska se olisi väistämättä ristiriidassa asetuksen (EY) N:o 1008/2008 ja SEUT-sopimuksen 56 artiklan kanssa.
(67)
Näin ollen komissio päättelee, että tukea ei voida pitää SEUT-sopimuksen mukaisena.
6. PÄÄTELMÄT
(68)
Komissio katsoo, että finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §:n 2 momenttiin ja etenkin sen 2 §:n b kohtaan perustuva lentomatkaveron alempi verokanta, jota sovellettiin 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 lentoihin, joiden kohde sijaitsi enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemalta, on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Irlanti on toteuttanut valtiontuen SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
(69)
Valtiontuki ei ole minkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen mukainen. Koska kyseisen toimenpiteen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille millään muullakaan perusteella, se ei sovellu sisämarkkinoille.
(70)
Valtiontuen määrä on matkustajakohtaisen alemman verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välinen erotus (eli 8 euroa matkustajaa kohti). Tämä koskee kaikkia lentoja ilma-aluksilla, jotka kykenevät kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja joita ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin, jotka lähtevät lentoasemilta, joiden kautta kulkee yli 10 000 matkustajaa vuodessa, ja joiden kohteena oleva lentoasema sijaitsee enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta. Tuensaajat ovat Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann ja muut lentoyhtiöt, jotka Irlannin on yksilöitävä.
(71)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Irlanti olisi sen vuoksi velvoitettava perimään sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Irlannin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti käyttöön ottama sääntöjenvastainen valtiontuki, jota annettiin vuoden 2008 finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §:n nojalla 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 kaikkiin sellaisiin lentoihin sovellettavan alennetun lentomatkaveron muodossa, joita liikennöivät sellaiset ilma-alukset, jotka kykenevät kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja joita ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin, jos ne lähtivät lentoasemilta, joiden kautta kulkee yli 10 000 matkustajaa vuodessa, ja lensivät kohteeseen, joka sijaitsee enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta, ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty yksittäinen tuki ei ole valtiontukea, jos se täyttää neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/98 (34) 2 artiklan nojalla annetussa asetuksessa säädetyt edellytykset.
3 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty yksittäinen tuki, joka myöntämishetkellä täyttää asetuksen (EY) N:o 994/98 1 artiklan nojalla annetussa asetuksessa tai komission päätöksellä hyväksytyssä tukiohjelmassa säädetyt edellytykset, soveltuu sisämarkkinoille enintään kyseiseen tukimuotoon sovellettaviin enimmäistuki-intensiteetteihin saakka.
4 artikla
1. Irlannin on perittävä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin tuensaajilta.
2. Takaisinperittävään summaan sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajan käyttöön, tuen takaisinperintään saakka.
3. Korko on laskettava komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (35) V luvun säännösten mukaisesti.
5 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty tuki on perittävä välittömästi takaisin.
2. Irlannin on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
1. Kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Irlannin on toimitettava seuraavat tiedot:
(a)
luettelo tuensaajista, jotka ovat saaneet tukea 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla, ja kunkin tuensaajan kyseisen tukiohjelman nojalla saaman tuen kokonaismäärä
(b)
kultakin tuensaajalta takaisinperittävän tuen kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko)
(c)
yksityiskohtainen kuvaus tämän päätöksen noudattamiseksi jo toteutetuista ja suunnitelluista toimenpiteistä,
(d)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaajat on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Irlannin on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetyn tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on myös annettava yksityiskohtaisia tietoja tuensaajilta takaisinperityn tuen ja koron määristä.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Irlannille.
Tehty Brysselissä 25 päivänä heinäkuuta 2012.