KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 23. februar 2011
om Italiens statsstøtte C 38/B/04 (ex NN 58/04) og C 13/06 (ex N 587/05) til virksomhederne Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA og Syndial SpA
(meddelt under nummer K(2011) 956)
(kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/746/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser og under henvisning til deres bemærkninger (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. Sag C 38/B/04
(1)
Ved brev af 4. december 2003 gjorde et advokatfirma, som repræsenterer en klager, Kommissionen opmærksom på en række artikler offentliggjort i den italienske presse vedrørende den italienske regerings planer om til at indføre reducerede eltakster til fordel for visse virksomheder, som ligger på Sardinien.
(2)
Ovennævnte takster blev indført ved artikel 1 i den italienske premierministers dekret af 6. februar 2004 (i det følgende benævnt »2004-dekretet«). Dette dekret har haft to væsentlige virkninger: a) Det har indført nye reducerede eltakster til fordel for virksomhederne Portovesme Srl, ILA Spa og Eurallumina Spa, og b) det har forlænget den eksisterende reducerede takst til fordel for virksomheden Alcoa Trasformazioni (producent af råaluminium, i det følgende benævnt: »Alcoa«).
(3)
Ved brev af 22. januar 2004 og 19. marts 2004 bad Kommissionen om en præcisering af disse foranstaltninger. Italien svarede ved brev af 9. februar 2004 og 9. juni 2004. Ved brev af 20. september 2004 fremsendte Italien yderligere præciseringer.
(4)
Ved brev af 16. november 2004 informerede Kommissionen Italien om beslutningen om at indlede den i EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, nævnte procedure i forbindelse med foranstaltningen.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til de pågældende foranstaltninger.
(6)
Italien fremsendte sine bemærkninger ved brev af 4. februar 2005 og 11. februar 2005.
(7)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter, herunder tre støttemodtagere og en konkurrent til virksomheden Portovesme. Ved brev af 22. marts 2005 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Italien, der fik mulighed for at svare. Italiens bemærkninger blev modtaget ved brev af 20. september 2005.
(8)
Den 29. oktober 2008 blev sag C 38/04 opdelt i del A, som vedrører foranstaltningen til fordel for virksomheden Alcoa, og del B, som vedrører virksomhederne Portovesme, ILA og Euroallumina.
(9)
Den 19. november 2009 vedtog Kommissionen en endelig negativ afgørelse med krav om tilbagebetaling fra virksomheden Alcoa (3).
1.2. Sag C 13/06
(10)
I henhold til artikel 11, stk. 12, i lovdekret nr. 35 af 14. marts 2005, ændret til lov nr. 80/2005 af 14. maj 2005»Hastebestemmelser for handlingsplan til den økonomiske, sociale og territoriale udvikling« (i det følgende benævnt: »lov nr. 80/2005«) forlængede de italienske myndigheder de reducerede eltakster indtil 2010 til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina og forlængede ordningen med Syndial SpA, en klorproduktionsvirksomhed, som også har fabrikker på Sardinien.
(11)
Kommissionen modtog en klage fra en konkurrent til virksomheden Syndial ved brev af 22. juli 2005, og samme virksomhed fremsendte yderligere dokumentation både den 7. oktober 2005 og den 7. december 2005.
(12)
Italien anmeldte foranstaltningen til Kommissionen ved brev af 23. november 2005 og fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 28. november 2005.
(13)
Ved brev af 22. december 2005 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger, som de italienske myndigheder fremsendte ved brev af 3. marts 2006.
(14)
Samtidig indgiver samme konkurrent til virksomheden Portovesme, som indtrådte i sag C 38/B/04 ved brev af 20. januar 2006, en klage om en ny foranstaltning.
(15)
Ved brev af 26. april 2006 informerede Kommissionen Italien om, at Kommissionen havde besluttet at indlede proceduren i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i overensstemmelse med de særlige takstændringer og den særlige takstmæssige forlængelse, der var indført ved lov nr. 80/2005.
(16)
Kommissionen anmodede Italien om yderligere præciseringer ved brev af 22. august 2006, som Italien besvarede den 28. september 2006.
(17)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til de nævnte foranstaltninger.
(18)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter, herunder støttemodtagerne, de to konkurrenter til virksomhederne Portovesme og Syndial samt fra en producent af vedvarende energi. Ved brev af 5. oktober 2006 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Italien, der fik mulighed for at svare. Italiens bemærkninger blev modtaget ved brev af 1. december 2006.
(19)
Italien fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 16. april 2007, 10. maj 2007, 14. maj 2007 og 22. juni 2010.
1.3. Betydning af nærværende betydning
(20)
Nærværende beslutning vedrører både de takster, der er indført i henhold til artikel 1 i 2004-dekretet til fordel for andre støttemodtagere end virksomheden Alcoa (i det følgende benævnt: »2004-taksterne«) og de takster, der er indført ved artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 (i det følgende benævnt: »2005-taksterne«), og som er yderligere specificeret i de afgørelser, der er udsendt af den italienske el- og gasmyndighed (AEEG).
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. De anfægtede 2004-takster
(21)
Ifølge artikel 1 i 2004-dekretet »skal el- og gasmyndigheden udvide den [tarifmæssige] behandling, der er omhandlet i punkt 2 i industriministeriets dekret af 19. december 1995 (i det følgende benævnt: »Alcoa-dekretet«) til også at omfatte elleverancer til produktion og forarbejdning af aluminium, bly, sølv og zink, begrænset til de anlæg, der eksisterer på det tidspunkt, hvor dette dekret træder i kraft, og som er beliggende på øer, hvor der ikke eller ikke i tilstrækkeligt omfang er forbindelser til de nationale el- og gasnet«.
(22)
Der var taget højde for, at denne takstmæssige behandling skulle være midlertidig og ophøre, »når der er etableret forbindelser til de nationale el- og gasnet, eller de eksisterende forbindelser er blevet forbedret«, dog senest den 30. juni 2007.
(23)
I praksis udvider 2004-dekretet de reducerede takster, som aluminiumsproducenten Alcoa allerede modtog, til at omfatte tre andre højenergiintensive virksomheder beliggende på Sardinien: Portovesme, en virksomhed, som producerer zink, sølv og bly (5), ILA, en producent af forarbejdede aluminiumsprodukter, og Eurallumina, en aluminiumsproducent (6).
(24)
Reguleringsmæssigt er taksterne blevet gennemført ved afgørelse fra den italienske el- og gasmyndighed (i det følgende benævnt »AEEG«).
(25)
Oprindeligt var AEEG-afgørelse nr. 110/04 underordnet indførelsen af de reducerede takster ved et tilfredsstillende resultat af indberetningsproceduren. Men ifølge de anvisninger, som formanden for ministerrådet for Den Italienske Republik har udstedt, og som angiver, at teksten til 2004-dekretet ikke formelt er blevet anmeldt i overensstemmelse med reglerne for statsstøtte, men kun er blevet »forelagt« Kommissionen inden for rammerne af en »foreløbig undersøgelse«, gennemførte AEEG 2004-dekretet ved afgørelse nr. 148/04 (7).
(26)
Denne ordning gjorde det muligt for støttemodtagerne at modtage godtgørelser på de i Alcoa-dekretet udstedte betingelser. Helt konkret betød det, at godtgørelsen for et givent produktionssted omfattet af tarifordningen blev beregnet som forskellen mellem den pris, der var angivet af det lokale elselskab og den reducerede pris, der var fastlagt af staten, gange den energimængde, der blev forbrugt på produktionsstedet. Den metode, der blev anvendt til beregning af den reducerede pris (eller »den reducerede takst«) blev defineret ud fra CIP-foranstaltning nr. 15/1993. Prisen var underlagt en indeksbaseret mekanisme baseret på udsving i de italienske produktionsomkostninger for elektricitet (den såkaldte »Ct-komponent«). I 2004 lå den reducerede pris, som blev anvendt for støttemodtagerne på Sardinien, på mellem 26 og 35 EUR/MWh.
(27)
Den administrative forvaltning af ordningen blev betroet (8) udligningskassen for elsektoren (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico), herefter CCSE. I praksis fungerer takstordningen som følger: støttemodtagerne indsender månedlige oplysninger til CCSE om den forbrugte elektricitetsmængde og de priser, der er betalt til elselskaberne. Derefter modtages kontantbetalinger fra CCSE, beregnet som beskrevet ovenfor (9).
(28)
De nødvendige midler til finansiering af godtgørelserne blev opkrævet ved hjælp af en skattelignende afgift, som blev pålagt alle elforbrugere ved hjælp af takstkomponenten A4 (10).
(29)
Ordningen var planlagt til at ophøre den 30. juni 2007, men den blev afbrudt efter AEEG's anvisning, umiddelbart efter at Kommissionen havde iværksat en formel undersøgelse i november 2004 (11).
(30)
På grundlag af de oplysninger, der kommer fra Italien, har virksomhederne Portovesme og Eurallumina modtaget tilskud til elforbruget i perioden april-oktober 2004, mens virksomheden ILA har modtaget tilskud til elforbruget i perioden april-september 2004. De totale beløb (i euro), som er udbetalt af CCSE til disse virksomheder inden for rammerne af denne ordning, er angivet i det følgende.
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. De anfægtede 2005-takster
(31)
I henhold til artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 har de italienske myndigheder udvidet »den takstmæssige behandling, der er omhandlet i dekretet fra industriministeriet af 19. december 1995, […] til også at omfatte energileverancer til produktion og forarbejdning af aluminium, bly, sølv og zink samt til klor-/sodacyklusser, med henvisning til de priser, der anvendes til lignende leverancer på de europæiske markeder i de anlæg, allerede eksisterede på det tidspunkt, hvor dette dekret træder i kraft, og som er beliggende på Sardinien og tilsluttet højspændingsnetværk. En sådan tarifbehandling underlægges de langtidsforpligtelser, der skal indgås mellem støttemodtagerne, de lokale myndigheder på Sardinien og de kompetente ministerier«.
(32)
Imidlertid genindfører lov nr. 80/2005 mere eller mindre den samme takstordning, som blev indført i 2004, og som omfattede en behandling, der var forbeholdt virksomheden Alcoa, med henblik på andre støttemodtagere på elområdet med hovedsæde på Sardinien. Helt konkret er denne lov kun blevet anvendt i forbindelse med virksomhederne Portovesme, ILA, Eurallumina og Syndial (en producent af klor og kaustisk soda, som ikke tidligere har nydt godt af særpriserne).
(33)
Det skal bemærkes, at særprisen fra 2005 ikke længere var baseret på de historiske takster, der blev fastsat ved Alcoa-dekretet af 1995, men skulle defineres selvstændigt af AEEG, således at taksterne svarede til den gennemsnitlige energipris, som blev betalt af konkurrenterne til støttemodtagerne på det europæiske marked (12). Denne pris var underlagt årlige justeringer: i henhold til artikel 11, stk. 13, i lov nr. 80/2005, hvoraf det fremgår, at »de tarifmæssige betingelser i henhold til stk. 11 (13) og 12 anvendes fra og med 1. januar 2005 og ajourføres af myndigheden for el og gas, som på årsbasis opjusterer tariffernes nominelle værdi med 4 %, eller når/hvis denne værdi er højere, med den procentvise stigning i gennemsnitsengrosprisen på elektricitet, som er registreret på de vigtigste elektricitetsbørser i Europa, nemlig Amsterdam og Frankfurt«. I afgørelse nr. 217/05 har AEEG fortolket denne opdateringsmekanisme som værende mere fordelagtig for støttemodtagerne, idet AEEG har fastlagt, at taksterne ikke må stige med mere end 4 % om året.
(34)
I samme afgørelse definerede AEEG de reducerede priser, der kunne anvendes i de forskellige sektorer for 2005, som følger:
Sektorer, der er berettiget til reducerede takster
Særpris
EUR/MWh
Forarbejdning af aluminium
50
Bly og zink
23
Fremstilling af aluminium
27
Klorcyklus
27
(35)
2005-taksterne skulle ligesom 2004-taksterne finansieres gennem en skattelignende afgift, som skulle betales af alle elslutbrugere ved hjælp af A4-komponenten i den elektriske takststandard. Den finansielle administration af ordningen blev også i dette tilfælde betroet CCSE.
(36)
Adgang til de reducerede takster var underlagt støttemodtagernes forpligtelse til at udføre produktionsinvesteringer på Sardinien på basis af tekniske planer, som skulle forelægges regionsregeringen. Virksomheden Portovesme var f.eks. forpligtet til at gennemføre investeringer i egen produktion med elektricitet eller deltage i bygningen af nye kraftværker.
(37)
Italien anmeldte artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Betaling af 2005-taksterne var betinget af Kommissionens tilladelse til ordningen, og taksterne blev derfor ikke indført.
2.3. Procedure ved de nationale domstole
(38)
Solvay Chimica Italia og Solvay Chimica Bussi Spa (aktive virksomheder inden for klor-/sodacyklussen og ikke beliggende på Sardinien) ankede (14) ved den regionale domstol TAR i regionen Lombardiet AEEG's afgørelser til gennemførelse af artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 med påstand om, at disse foranstaltninger ville have ført til ulovlig statsstøtte og overtrædelse af andre nationale bestemmelser (15). Den 27. november 2006 udsatte den regionale domstol TAR i regionen Lombardiet den nationale procedure, indtil der forelå en konklusion på undersøgelsen om statsstøtte igangsat af Kommissionen i sag C 13/06.
2.4. Kumulation af førnævnte inkompatible støtte - Deggendorf
(39)
Efter indledning af proceduren fastslog Italien, at virksomheden Eurallumina ikke havde tilbagebetalt den inkompatible støtte vedrørende sag C 80/01 (16) (støtte til fremstilling af aluminiumoxid), men at den autonome region Sardinien den 8. maj 2006 havde udstedt et opkrævningspåbud over for virksomheden i forbindelse med denne procedure.
3. BESLUTNING OM AT INDLEDE PROCEDURE I HENHOLD TIL EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 108, STK. 2
(40)
Kommissionens besluttede at indlede en formel undersøgelsesprocedure af følgende grunde:
3.1. Sag C 38/B/04
(41)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (17) overvejede Kommissionen, om det var muligt at konkludere, at 2004-taksterne til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina ikke kunne betragtes som statsstøtte, fordi de svarede til de fordelagtige takster, som virksomheden Alcoa fik bevilget i 1996 og ifølge Kommissionens beslutning af 4. december 1996 (18) ikke udgjorde statsstøtte, (i det følgende benævnt: »Alumix-sagen«).
(42)
I denne forbindelse bemærkede Kommissionen, at den nye takst syntes at være en anden end Alumix-taksten, idet denne var blevet tildelt direkte fra den statsejede italienske elmonopolvirksomhed ENEL, mens den nye takst betød et selektivt statsligt indgreb med henblik på at kompensere for forskellen mellem markedsprisen, som støttemodtagerne havde aftalt med energileverandørerne, og den reducerede pris, som blev fastsat i 1996. Kommissionen nåede til en afgørelse om, at 2004-dekretet ikke var begrænset til at udvide omfanget af en eksisterende foranstaltning, der ikke kunne betragtes som statsstøtte, til nye støttemodtagere, men nærmere indførte en ny ordning til fordel for de tre interesserede virksomheder med en finansiel mekanisme, som var meget forskellig fra den i Alumix-beslutningen.
(43)
Beslutningen om at indlede undersøgelsen klassificerede de takster, der blev indført ved 2004-dekretet som driftsstøtte og undersøgte, om støtten kunne godkendes i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regional støtte (19) (i det følgende benævnt: »retningslinjerne for regional støtte«), eftersom Sardinien var et støtteberettiget egnsudviklingsområde i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), indtil ultimo 2006. Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt støtten kunne godkendes på dette grundlag, idet en sådan ad hoc-støtte, der blev ydet til et begrænset antal støttemodtagere, ikke syntes at fremme regionaludviklingen.
(44)
Kommissionen udtrykte forbløffelse over, at foranstaltningen kunne medføre, at beskatningsniveauet for elektricitet blev nedsat. Den type reduktion skulle have været udført på et juridisk grundlag i henhold til Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (20).
3.2. Sag C 13/06
(45)
I sin beslutning af 27. april 2006 vedrørende indledningen af den formelle undersøgelse definerede Kommissionen takstordningen fra 2005 som en ny finansieringsstøtte.
(46)
Kommissionen overvejede, om den reducerede takst kunne være blevet anvist som regional finansieringsstøtte på grundlag af retningslinjerne for regional støtte, idet der skulle tages højde for, at Sardinien indtil ultimo 2006 var en støtteberettiget region i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
(47)
På trods af Italiens understregning af, at de høje elpriser på Sardinien udgjorde en fare for øens udvikling, afgjorde Kommissionen, at Italien ikke havde godtgjort, at priserne på Sardinien var meget højere hverken i gennemsnit eller specifikt for de energitunge virksomheder (21). Kommissionen konstaterede, at situationen med en overproduktion af elektricitet på Sardinien kun kunne tilskynde producenterne til at sælge elektricitet til den lavest mulige pris, indtil alle projekter vedrørende elnetforbindelser var gennemført (planlagt til 2010), og indtil da havde de Kommissionens tilladelse til at eksportere elektricitet, der var produceret på Sardinien.
(48)
I øvrigt havde Italien hverken forklaret, hvorfor de højere priser udgjorde en ulempe for regionen, eller på hvilken måde taksten kunne have medvirket til en udvikling af regionen. Derfor udtrykte Kommissionen sine tvivl med hensyn til støttens nødvendighed.
(49)
Desuden udtrykte Kommissionen tvivl om, at den nævnte ad hoc-støtte stod i forhold til ulemperne for regionen, idet man her også tog den anvendte metode til beregning af den reducerede pris i betragtning, da den ikke havde nogen som helst forbindelse med de priser, der var indført i resten af Italien, men var baseret på gennemsnitspriser, som blev anvendt i Europa til energitunge brugere.
(50)
Kommissionen bemærkede, at foranstaltningens varighed oversteg fem år (som er den maksimalt tilladte periode for regional driftsstøtte), og at støtten ikke reelt var degressiv i betragtning af, at taksten ikke måtte forhøjes med mere end 4 %.
(51)
Hvad angår den periode, der er omfattet af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (22), bemærkede Kommissionen, at Sardinien ikke længere var berettiget til regional støtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og især driftsstøtte. Kommissionen fastholdt, at selv om der i henhold til retningslinjerne for regionalstøtte kunne godkendes en overgangsperiode på to år til lineær afvikling af de eksisterende driftsstøtteordninger, forekom det ikke hensigtsmæssigt at tillade indførelse af ny driftsstøtte for et par måneder og fastsatte, at den skulle afvikles gradvis, bl.a. i betragtning af den tvivl, Kommissionen havde givet udtryk for, og risikoen for, at støtten ville fordreje konkurrencen.
(52)
Endelig betvivlede Kommissionen muligheden for at godkende den nedsatte takst for virksomhederne Portovesme, ILA, Eurallumina og Syndial, det være sig som regionalstøtte eller nogen anden form for støtte, som Italien under alle omstændigheder ikke havde givet nogen begrundelse for.
(53)
Afslutningsvis bemærkede Kommissionen med hensyn til virksomheden Eurallumina, at det endnu ikke havde tilbagebetalt den ulovlige og inkompatible statsstøtte (23) og derfor ikke var berettiget til en anden støtte, jf. Deggendorf-sagen (24).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Sag C 38/B/04
(54)
Kommissionens opfordring til at fremsætte bemærkninger til beslutningen fra 2004 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure udløste reaktioner fra den oprindelige klager, nogle af støttemodtagerne (virksomhederne Portovesme, Eurallumina og Alcoa) og andre interesserede parter. I den foreliggende sag redegøres der kun for bemærkningerne vedrørende den reducerede takst til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina. Nærmere bestemt er der ikke medtaget bemærkninger indsendt af Alcoa, idet disse blev udtømmende behandlet i den endelige beslutning vedrørende denne virksomhed (25).
4.1.1. Bemærkninger fra Portovesme
(55)
Ifølge virksomheden Portovesme er formålet med den reducerede takst at undgå et markedssvigt, især den manglende kapacitet på Sardiniens nyligt liberaliserede elektricitetsmarked, til at levere konkurrencedygtige priser, da markedet styres af de etablerede operatører. Virksomheden Portovesme fastholder, at elselskabet ENEL og Endesa (hvis elektricitetsproducerende anlæg på Sardinien efterfølgende er blevet overdraget til E.ON) udgør et duopol, som fastholder elpriserne på Sardinien på et kunstigt højt niveau, så de ligger på gennemsnitsprisen i resten af Italien, mens de sardiske priser faktisk skulle være meget lavere, især for de større elbrugere, og i forhold til overproduktionen af elektricitet, som burde tvinge producenterne til at sælge elektricitet til konkurrencedygtige priser.
(56)
Virksomheden Portovesme fastholder, at den reducerede pris, som virksomheden betaler, svarer til den pris, virksomheden skulle have betalt under normale markedsforhold, dvs. hvis elektricitetsmarkedet havde været normalt fungerende.
(57)
Ifølge virksomheden bringes godtgørelsen fra CCSE (et beløb svarende til 37 EUR/MWh) den pris for elektricitet, som virksomheden Portovesme har betalt, på linje med de priser, som konkurrenterne har betalt. Den er ikke konkurrencefordrejende, idet alle zinkproducenter inden for EU betaler tilsvarende priser, og omfanget begrænses til at kompensere for den konkurrenceulempe, som virksomheden pådrager sig som følge af Sardiniens strukturmæssige problemer (herunder manglen på naturgas).
(58)
Ifølge virksomheden Portovesme er metaller, såsom zink, aluminium og bly, råvarer, hvis referencepris fastsættes på Londons metalbørs. Ændringerne i de lokale produktionspriser afspejler ikke prisforskellene globalt. Det skal særligt fremhæves, at zinkproduktionen fra virksomheden Portovesme er så lille (mindre end 1 % af verdensproduktionen), at den ingen indflydelse har på de globale priser.
(59)
Uden den fordelagtige takst ville virksomheden Portovesme være tvunget til at lukke fabrikken, men en sådan lukning ville ikke være en fordel for de andre zinkproducenter inden for EU, idet de ikke har mulighed for at øge deres egen produktion, og den ekstra efterspørgsel skulle udfyldes med import fra tredjelande. Virksomheden Portovesme slutter af med at bekræfte, at den forelagtige takst ikke påvirker konkurrencen og handlen inden for EU.
(60)
Desuden medfører godtgørelsen fra CCSE ifølge virksomheden Portovesme ingen overførsel af statslige midler, idet CCSE omfordeler private midler fra slutbrugerne.
(61)
Virksomheden Portovesme bemærker, at elafgiften fra de energitunge industrier er vigtig for at garantere leveringssikkerheden og -kontinuiteten på Sardinien samt for at undgå en ineffektiv elektricitetsproduktion, som ville medføre større omkostninger for slutbrugerne.
(62)
Endelig understreger virksomheden, at det vil få alvorlige konsekvenser for den regionale produktionssektor, hvis de bliver tvunget til at lukke fabrikken, da det vil medføre et direkte tab af 790 arbejdspladser og et indirekte tab af 500 arbejdspladser.
4.1.2. Bemærkninger fra Eurallumina
(63)
Virksomheden Eurallumina fastslår, at omkostningerne til produktion af aluminiumoxid i Europa er højere end i andre verdensdele. Dette skyldes først og fremmest højere priser på el og brændstoffer samt transportomkostninger for bauxit (26). Disse højere omkostninger afspejles ikke i højere priser, idet prisen på aluminiumoxid fastlægges på Londons metalbørs og ikke må fastsættes af de enkelte producenter. Men ifølge virksomheden er den europæiske produktion af aluminiumoxid ramt af en konkurrencemæssig ulempe i forhold til resten af verden.
(64)
Ud over de generelle problemer, som rammer de europæiske aluminiumoxidraffinaderier, er virksomheden Eurallumina desuden ramt af specifikke problemer på Sardinien, som forhindrer de lokale industrier i at drage fordel af liberaliseringen af elektricitetsmarkedet, især da markedet styres af de etablerede operatører (se også virksomheden Portovesmes bemærkninger under betragtning 55. Virksomheden Eurallumina nævner desuden manglen på naturgas som en specifik ulempe for den sardiske produktion af aluminiumoxid, idet man skal bruge den dyrere tunge olie for at opnå de store dampmængder, der er nødvendige til forarbejdningen.
(65)
Ifølge virksomheden Eurallumina har elproducenternes markedsposition på Sardinien ført til højere elektricitetspriser efter liberaliseringen. Uden den særlige takst ville Eurallumina have skullet betale 65,95 EUR/MWh for sin elforsyning i forhold til 44 EUR/MWh, som var prisen før liberaliseringen. Og med 2004-taksten faldt prisen til 35 EUR/MWh.
(66)
Ligesom virksomheden Portovesme fastholder Eurallumina, at hvis de blev tvunget til at trække sig ud af markedet, ville de ikke blive erstattet af de andre europæiske aluminiumoxidproducenter, som allerede arbejder på højeste produktionskapacitet, og tomrummet skal dermed udfyldes af import fra tredjelande. Nedlukningen ville medføre et direkte tab af 400 arbejdspladser og et indirekte tab af 250 arbejdspladser (27). Eftersom virksomheden Eurallumina er eneleverandør af aluminiumoxid fra Alcoa-smelteren, ville en lukning af aluminiumoxidfabrikken kunne true Alcoas økonomiske levedygtighed på Sardinien.
(67)
Derfor er Euralluminas konklusion en bekræftelse af, at den takst, der blev indført ved 2004-dekretet, er nødvendig, mens man venter på, at der udvikles en ny infrastruktur, som vil fjerne de største konkurrenceulemper, den sardiske industri er påvirket af.
4.1.3. Bemærkninger fra andre tredjeparter
(68)
En konkurrent til virksomheden Portovesme (den samme, som havde anmeldt sagen til Kommissionen) indtrådte i sagen efter indledning af den formelle undersøgelsesprocedure. Denne konkurrent har fremlagt en analyse af de takster, som i sin konklusion viser, at den reducerede takst fra 2004 udgør ulovlig statsstøtte. Klageren bemærker navnlig, at den omstridte takstordning grundlæggende er forskellig fra Alumix-taksten, som blev bevilget til Alcoa, og ikke kan betragtes som støtte. Hvad angår foranstaltningens mulige forenelighed, fastholder klageren, at denne hverken kan godkendes som regional driftsstøtte eller som omstruktureringsstøtte og derfor bør erklæres uforenelig.
(69)
Solvay Chimica Italia og Solvay Chimica Bussi (virksomheder inden for sektoren for fremstilling af klor og kaustisk soda) fremsatte deres bemærkninger om 2004-taksterne i juli 2005, efter at tidsfristen på en måned for fremsættelse af bemærkninger ved indledning af den formelle undersøgelsesprocedure var overskredet. På trods af forsinkelsen anmodede disse virksomheder om at blive taget i betragtning som interesserede parter i sagen. I deres bemærkninger konkluderer virksomhederne, at både 2004-taksterne og 2005-taksterne skal betragtes som ulovlig statsstøtte og dermed uforenelige.
4.1.4. Bemærkninger fra Italien
(70)
Italien understreger, at det europæiske elektricitetsmarked stadig ikke er fuldt konkurrencedygtigt, hvilket Kommissionen selv erkendte i sin fjerde og endelige årsberetning om gennemførelsen af det indre marked for gas og elektricitet (28). Virksomhederne, især de elektricitetstunge virksomheder, er ikke i stand til frit at vælge deres leverandører og købe elektricitet til sammenlignelige priser i de forskellige medlemsstater. Disse vanskeligheder bunder ikke i virksomhedernes kommercielle kapacitet, men er et resultat af energimarkedets strukturelle mangler. Den aktuelle situation på energimarkedet har en negativ indflydelse på den frie konkurrence på markederne med produkter til de energiintensive brugere.
(71)
På trods af en liberalisering af sektoren er der i Italien særlige strukturelle mangler, f.eks. utilstrækkelige forbindelser mellem de forskellige dele af det nationale net og en koncentreret markedsstruktur. Under disse omstændigheder kan liberaliseringen ikke betyde bedre priser for de energiintensive brugere. Problemerne er især markante på Sardinien, hvor elforbindelserne er begrænsede.
(72)
Derfor fastholder Italien, at en særlig takstordning, der afspejler efterspørgslen, bør anses for at være begrundet som en lovmæssig foranstaltning, der har til formål at simulere mekanismerne på et konkurrencedygtigt marked. Et sådant indgreb ville skabe lige konkurrencevilkår mellem de forskellige energiintensive brugere i medlemsstaterne og dermed fjerne de geografiske skævheder, som rammer virksomheder på Sardinien. Ordningen ville foregribe effekten af liberaliseringsprocessen. Ifølge Italien er lignende foranstaltninger blevet gennemført i andre medlemsstater, hvor de energiintensive brugere nyder godt af regulerede elpriser.
(73)
Ifølge Italien har 2004-dekretet også to andre formål, nemlig at fastholde beskæftigelsen på Sardinien inden for metalindustrien og at fastholde en tilfredsstillende efterspørgsel inden for elektricitetsproduktionen på Sardinien, som lider under overkapacitet.
(74)
Italien fastholder, at den nye takstordning faktisk svarer til Alumix-taksten, som ifølge Kommissionen ikke udgjorde statsstøtte. Forskellen mellem den gamle og nye ordning skyldes udelukkende den nye »takststruktur«, der blev krævet ved indførelsen af det liberaliserede energimarked.
(75)
Italien bekræfter, at takstordningen ikke kan anses som værende statsstøtte. Hvad angår statens indgreb ved hjælp af statsmidler, fastholder Italien, at takstordningen kan sammenlignes med takstordningen i sagen PreussenElektra (29), hvor Domstolen afgjorde, at der ikke var tale om statsmidler. CCSE kan ikke som »revisionsinstans for ordningen« frit forvalte de finansielle midler, den administrerer. Det, at AEEG og finansministeriet kan udøve en vis kontrol med CCSE's virksomhed, betyder ikke, at staten frit kan råde over ovennævnte midler. Derfor finansieres takstordningen ifølge Italien udelukkende af private midler.
(76)
Desuden bekræfter Italien, at taksten ikke har nogen indflydelse på handelen inden for Den Europæiske Union, og at den ikke kan fordreje konkurrencen, fordi der findes en verdensmarkedspris på de nævnte produkter, som er råvarer (se virksomheden Portovesmes bemærkninger under betragtning 55. Desuden er EU-produktionen og den italienske produktion af disse metaller ikke vokset i samme tempo som efterspørgslen. I 2005 dækkede den nationale produktion f.eks. kun 12 %, 55 % og 80 % af den italienske efterspørgsel efter henholdsvis aluminium, zink og bly. Derfor er der i EU og Italien et voksende produktionsunderskud af disse metaller, mens efterspørgslen dækkes mere og mere af import fra tredjelande. Hvis metalindustrien i Italien lukker ned, vil ingen ny virksomhed inden for den Europæiske Union kunne erstatte den kapacitet, Italien har lukket ned for, eftersom fabrikkerne allerede arbejder på fuld kapacitet, og nye eller eksisterende producenter ikke vil have noget incitament til at øge deres kapacitet, da de langsigtede perspektiver, hvad angår tilgængeligheden af energi til rimelige priser, er usikre. Derfor kan opretholdelsen af den eksisterende produktionskapacitet i Italien ikke skade konkurrencen. Eftersom den fordelagtige takst ikke er lavere end de gennemsnitlige priser, der betales for elektricitet af konkurrenterne til støttemodtagerne, medvirker den ikke til at fremme eksport fra Sardinien til andre medlemsstater.
(77)
Italien fastholder, at hvis Kommissionen nåede til en afgørelse om, at foranstaltningen udgør statsstøtte, kunne taksten betragtes som forenelig med det indre markeds regionale statsstøtte, som Sardinien er berettiget til på basis af de undtagelser, der nævnes i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
(78)
Ifølge Italien udgør det sardiske elektricitetsmarkeds mangler (markedskoncentrationen, manglende elforbindelser, overkapacitet inden for elproduktionen) samt mangel på infrastruktur til distribution af gas en regional ulempe, som taksten skal være med til at afbøde.
(79)
Italien bemærker, at elpriserne på det nationale territorium er 38 % højere end gennemsnitsprisen i resten af Europa for de højenergiintensive brugere. Det skaber et konkurrenceproblem, som på det seneste er blevet forværret på Sardinien på grund af det lokale elektricitetsmarkeds mangler, og fordi man ikke har adgang til naturgasnettet.
(80)
Italien bekræfter, at foranstaltningen bidrager til den regionale udvikling, fordi metalindustrien dermed bidrager betydeligt til økonomien og beskæftigelsen på Sardinien (metalindustrien udgør rent faktisk 12 % af arbejdsstyrken og 12,2 % af det regionale BNP inden for fremstillingsvirksomhed). Taksten har en positiv indvirkning på beskæftigelsen og opretholdelsen af øens sociale og økonomiske samfundsstruktur.
(81)
Ifølge Italien er taksten afhængig af de ulemper, som støttemodtagerne føler sig udsat for, idet taksten simpelthen justerer de elpriser, de sardiske producenter betaler, i forhold til de elpriser, der betales af deres konkurrenter inden for EU.
(82)
Desuden ydes taksten over en kort overgangsperiode, eftersom den kun er i kraft, indtil projekterne vedrørende øens infrastruktur, som skal forbedre sammenkoblingen til el- og gasnettet (det nye søkabel SAPEI og den nye gasledning GALSI (30) er gennemført.
(83)
Ifølge Italien er foranstaltningen i øvrigt degressiv, idet den reducerede pris er indeksbaseret på grundlag af brændstoffernes prisregulering, og prisen kan kun øges eller forblive uændrede.
4.2. Sag C 13/06
4.2.1. Bemærkninger fra Portovesme
(84)
Virksomheden Portovesme fastholder, at 2005-taksterne ikke fordrejer konkurrencen, og at de er nødvendige for at sikre de interesserede industriers overlevelse og kan betragtes som værende forenelige med regionalstøtte. Virksomhedens argumenter stemmer overens med de argumenter, som Italien fremfører, og som der refereres til'(jf. betragtning 87 til 104.
4.2.2. Bemærkninger fra Eurallumina
(85)
Virksomheden Eurallumina fastholder ligeledes, at 2005-taksterne ikke fordrejer konkurrencen, og at de er nødvendige for at sikre de interesserede industriers overlevelse og kan betragtes som værende forenelige med regionalstøtte. Virksomhedens argumenter stemmer overens med de argumenter, som Italien fremfører, og som der refereres til.
4.2.3. Bemærkninger fra andre tredjeparter
(86)
Samme konkurrenter til virksomhederne Portovesme og Syndial, som havde fremsat deres bemærkninger i sag C 38/B/04, indtræder også i nærværende procedure. Begge virksomheder understreger, at da den omstridte foranstaltning udgør driftsstøtte, bør den anses for at være uforenelig med det indre marked.
4.2.4. Bemærkninger fra Italien
(87)
Italien fastholder, at 2005-taksterne er forskellige fra 2004-taksterne, da de nu er i overensstemmelse med retningslinjernes krav om regionalstøtte.
(88)
Ifølge Italien er det sådan, at selv om taksterne ved en umiddelbar vurdering kan defineres som driftsstøtte, er de i virkeligheden et led i en række foranstaltninger, som skal tilgodese den regionale udvikling på Sardinien. Italien understreger især det tætte forhold, der er mellem taksterne og den forpligtelse, støttemodtagerne pålægges med hensyn til gennemførelsen af langsigtede investeringer. Desuden bevidner den klausul med opsættende virkning, som ifølge Italien kræver Kommissionens tilladelse til, at foranstaltningen kan gennemføres, om dens karakter af regionalstøtte.
(89)
Aftalememorandummet, som er underskrevet af Regionen Sardinien og støttemodtagerne, er nøglen til denne strategi. Den består af følgende elementer:
a)
investeringer i produktionsanlæg, som beskrevet i de af støttemodtagerne fremlagte planer for industrien,
b)
hurtig tilladelse til etablering af infrastrukturer for energiforbindelser, som giver støttemodtagerne adgang til energileverancer til konkurrencedygtige priser (gasledningen GALSI og søkablet SAPEI),
c)
tildelingen af en integreret franchise til udnyttelse af Sulcis-kulminen og til etablering/drift af et nyt kulanlæg til levering af elektricitet til støttemodtagerne, og
d)
reducerede takster.
(90)
Italien fastholder, at taksterne skal betragtes som et politisk økonomisk instrument, der skal forsvare de truede industrier mod høje energipriser, idet de i modsat fald vil blive lagt uden for Italien og Europa på grund af den aggressive konkurrence fra lande uden for EU, der har mindre produktionsomkostninger. Taksterne skal anvendes, indtil de planlagte infrastrukturer er blevet etableret, og der er opnået et konkurrencedygtigt indre energimarked. Foranstaltningen vil være på linje med regionalstøtte, eftersom den vil fremme en bedre økonomi og beskæftigelse på en ø, hvor den energitunge produktion har en konkurrenceulempe, som ikke kun skyldes en ufuldstændig liberalisering af elektricitetsmarkedet, men også usædvanlige mangler i infrastrukturen på Sardinien, hvad angår forbindelserne til de nationale el- og gasnet.
(91)
Til støtte for dette integrerede princip nævner Italien den første rapport fra ekspertgruppen på højt niveau om konkurrenceevne, energi og miljø (31), hvori det bemærkes, at liberaliseringsprocessen på energiområdet ikke har frembragt tilfredsstillende resultater, og at det er nødvendigt at forbedre elforbindelserne, og at man ønsker langtidsleveringskontrakter med fastlagte priser eller partnerskaber mellem brugere og leverandører af elektricitet. I den henseende understreger Italien, at de planlagte foranstaltninger for Sardinien netop går i den retning, og Italien tilføjer, at der samtidig på kort sigt er behov for foranstaltninger som de omtalte takster for at garantere den sardiske industris konkurrencedygtighed og dens overlevelse, indtil de planlagte investeringer, som vil føre til en løsning af de strukturmæssige problemer, er gennemført.
(92)
Italien fastholder, at det ikke er muligt at imødegå de betalte elpriser, som de sardiske støttemodtagere betaler med de gennemsnitspriser, der betales af lignende virksomheder i resten af Italien, idet de højenergiintensive virksomheder køber deres elektricitet gennem bilaterale kontrakter, som ikke er alment tilgængelige. Ifølge Italien er det forkert af Kommissionen at sammenligne de priser, der er noteret på elbørserne, fordi kun en lille del af elektricitetsleverancerne til disse virksomheder købes herfra.
(93)
Ifølge Italien er priser, der forhandles gennem bilaterale kontrakter, kun fordelagtige for forbrugerne, hvis de har mulighed for frit at vælge deres leverandører og købe elektricitet, som produceres ved hjælp af konkurrencedygtige teknologier. Dette er ikke muligt på Sardinien, hvor kraftværkerne ikke kan producere energi til overkommelige priser, fordi de ikke har adgang til naturgas. Desuden modvirkes nye investeringer i moderne produktionsanlæg af de begrænsede elforbindelser, som gør det umuligt at eksportere elektricitet. En anden faktor er markedets koncentration og den rolle, de etablerede aktører spiller.
(94)
Italien mener, at anvendelsen af takster, som stabiliserer elpriserne, under disse omstændigheder kan være berettiget, indtil der kan skabes mere effektiv konkurrence på elektricitetsmarkedet. Italien fastholder endnu engang, at de reducerede takster simulerer mekanismerne på et fuldt konkurrenceudsat marked.
(95)
Hvad angår situationen med overkapacitet i forbindelse med elektricitetsproduktionen, som fik Kommissionen til at udlede, at elpriserne var højere på Sardinien end i resten af Italien (idet overkapaciteten i stedet burde tilskynde producenterne til at sælge til storbrugerne til konkurrencedygtige priser - jf. betragtning 47, fastholder Italien følgende: Sardiniens overkapacitet kan ikke medføre en reduktion af forbrugspriserne, fordi overkapaciteten i det foreliggende tilfælde skyldes begrænsede elforbindelser, som gør det nødvendigt at opbygge en meget konsistent kapacitetsreserve (32) for at garantere kontinuitet i øens elforsyning. Eftersom denne reserve under alle omstændigheder betales af slutbrugerne, er elselskaberne ikke interesseret i at sælge den elektricitet, der produceres, til mere konkurrencedygtige priser, idet der henvises til den ubrugte kapacitet.
(96)
Ifølge Italien er foranstaltningen proportional, idet den pris, der er fastsat af AEEG for 2005 (jf. betragtning 34) svarer til den gennemsnitspris, der betales af støttemodtagernes konkurrenter, objektivt beregnet af reguleringsinstansen. Italien henviser til, at de store industrier i andre medlemsstater i 2005 betalte for deres elforsyning i henhold til regulerede takster med en pris på helt ned til 25 EUR/MWh.
(97)
I lyset af ovenstående hævder Italien, at de oplysninger, som klagerne har fremsat, og som efter Italiens mening ikke er metodologisk korrekte, idet gennemsnitspriserne for den elektricitet, som støttemodtagernes konkurrenter inden for EU har betalt, er overvurderede.
(98)
Ifølge Italien er ordningens varighed (seks år i stedet for fem år) berettiget, idet man skal afvente etableringen af infrastrukturen på energiområdet.
(99)
Desuden bekræfter Italien, at kriteriet om gradvis aftrapning er overholdt, idet taksterne ajourføres på basis af gennemsnitspriserne, som noteres løbende på børserne i Amsterdam og Frankfurt og kun kan øges, aldrig mindskes.
(100)
Taksterne er bundet til prisændringerne på elbørserne, fordi de ifølge Italien repræsenterer en objektiv og globalt repræsentativ målestok for udviklingen i energipriserne. Italien fastholder alligevel, at de faktiske prisstigninger for højenergibrugerne inden for EU er betydeligt lavere end de stigninger, der noteres på elbørserne (fordi disse brugere betaler takster, som er fastsat gennem bilaterale kontrakter, eller som,hvis de reguleres via lovgivningen, er fastsat af staten, og der ses derfor ikke de store udsving).
(101)
Italien konkluderer derfor, at en årlig stigning på 4 % i de sardiske takster er i tråd med de prisstigninger, der finder anvendelse på de direkte konkurrenter inden for EU.
(102)
Italien påviser, at der inden for EU findes foranstaltninger, der giver de samme resultater som de omstridte reducerede takster, og Italien fastholder, at alle priser bør vurderes på det samme grundlag uanset deres udformning, idet de alle har et fælles formål, nemlig at garantere overlevelsen af de højenergiintensive industrier inden for EU og forhindre, at de flyttes uden for det nationale territorium.
(103)
Selv om Sardinien efter 2007 ikke længere har ret til driftsstøtte på regional basis, mener Italien, at retningslinjerne for statsstøtte til regionerne giver en mulighed for en gradvis udfasning af de eksisterende ordninger, i det øjeblik en region ikke længere er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Derfor kunne Kommissionen stadig godkende foranstaltningen i henhold til retningslinjerne om regional statsstøtte fra 2007. Under alle omstændigheder fastholder Italien, at den anfægtede foranstaltning ikke bør betragtes som almindelig driftsstøtte.
(104)
Italien understreger endnu en gang, at taksterne ikke påvirker handelen mellem medlemsstaterne af de årsager, der allerede er blevet belyst under betragtning 76, hvad angår aluminium, zink og bly. Samme ræsonnement gælder for den kemiske industri. Italien understreger, at Italiens import af kemiske produkter oversteg eksporten i 2003, og at produktionen i EU og Italien har været faldende siden 2001. Hvad specifikt angår produktionen af PVC, som tegner sig for det største klorforbrug, er der i Italien et produktionsunderskud (i 2002 blev der kun produceret 470 000 ton PVC i forhold til et forbrug på 970 000 ton).
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
5.1. Spørgsmål om, hvorvidt der foreligger statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1
(105)
I henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, udgør en foranstaltning statsstøtte, hvis følgende betingelser er opfyldt kumulativt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) den er tildelt af staten gennem statslige midler, c) den er selektiv, d) den påvirker handelen mellem medlemsstaterne og er af en sådan art, at konkurrencen inden for EU fordrejes.
5.1.1. Tilstedeværelse af en fordel
(106)
På basis af 2004- og 2005-takstordningen indførte staten et tilskud til den elpris, der var blevet forhandlet af støttemodtagerne med deres leverandører. For eksempel skulle virksomhederne Portovesme og Eurallumina i 2004, hvor der ikke fandtes nogen kompensationsbetaling, betale henholdsvis 63 EUR/MWh (33) og 65,95 EUR/MWh på basis af de bilaterale forsyningskontrakter, som var gældende på daværende tidspunkt. Disse tal er allerede blevet indberettet af Italien, og støttemodtagerne er derfor ikke medtaget i indsigelsen.
(107)
Ifølge de oplysninger, som Italien indsendte, var elprisen, som blev forhandlet af Syndial med elselskabet i 2005, højere end 60 EUR/MWh (mens den reducerede takst fik prisen ned på 27 EUR/MWh). Det logiske ved de to foranstaltninger var, at staten skulle refundere støttemodtagerne for ekstraomkostningerne ved køb af elektricitet på Sardinien i forhold til de gennemsnitspriser, som blev betalt af deres konkurrenter inden for EU.
(108)
Virksomheden Portovesme fastholder, at den reducerede pris svarer til den pris, som ville gælde på et fuldt konkurrencedygtigt marked, og at de derfor slet ikke havde nogen fordel heraf. Kommissionen har allerede tilbagevist denne argumentation i Alcoa-sagen, hvor den behandlede næsten identiske takster. Ved vurderingen af, om der er tale om en fordel, har hverken EU-domstolene eller Kommissionen taget hensyn til de betingelser, der ville gøre sig gældende på et bedre fungerende hypotetisk marked. Referencerammen har altid været de faktiske markedsvilkår (34).
(109)
Desuden indebærer Portovesmes argumentation, at det i tilfælde, hvor et marked ikke fungerer korrekt, er berettiget, at en medlemsstat fastsætter priser, der simulerer effektive konkurrencevilkår (jf. Italiens bemærkninger under betragtning 72.
(110)
Denne logik er ikke acceptabel, eftersom den modsiger princippet - som er grundfæstet i EU's retspraksis - om at ifølge: »Den omstændighed, at en medlemsstat ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, kan ikke fratage disse foranstaltninger deres karakter af støtte« (35). Kommissionen mener, at dette princip gælder analogt i situationer, hvor en medlemsstat søger at tilnærme konkurrencevilkårene til de vilkår, som gælder på et konkurrenceudsat marked.
(111)
Hvis man fulgte dette forslag, ville de midler, medlemsstaterne udbetaler for at dække forskellen mellem en pris, som to markedsaktører har forhandlet frit, og den teoretiske pris, der kunne være opnået enighed om under fuld konkurrence, ikke udgøre statsstøtte. I så fald ville statsstøttekontrollen ikke længere opfylde sit hovedformål.
(112)
Italien fastholder, at disse takster er identiske med Alumix-taksten, som Kommissionen ikke betragtede som støtte (jf. betragtning 74, og derfor bør disse ligeledes ikke betragtes som støtte.
(113)
Kommissionen erindrer om, at situationen i Alumix-sagen var meget anderledes. I sagen Alumix blev taksten fastsat af ENEL, der på daværende tidspunkt var en offentlig virksomhed med monopol på elforsyning på et elektricitetsmarked, der endnu ikke var liberaliseret (36). I betragtning af denne situation skulle Kommissionen undersøge, om ENEL anvendte en kunstigt lav pris, eller om den opførte sig som en markedsøkonomisk aktør. I betragtning af ENEL's monopol inden for produktion og distribution af elektricitet fandtes der ikke nogen markedspris, som Kommissionen kunne anvende som referencegrundlag ved vurderingen af, om der var tale om en fordel. Kommissionen havde derfor udarbejdet en metode til fastlæggelse af den laveste teoretiske markedspris, hvortil en markedsøkonomisk aktør ville være indstillet på at sælge til sin »bedste kunde«.
(114)
Denne metode kan dog ikke anvendes i en situation, hvor slutbrugerne forhandler priserne med elforsyningsleverandørerne på et liberaliseret marked og er tilskudsberettigede ex-post gennem godtgørelser. Derfor er den analyse, der er fremført i Alumix-beslutningen og Kommissionens konklusioner i samme sag, fuldstændig uden relevans i nærværende sag. Det fremgår ligeledes af Førsteinstansrettens dom af 25. marts 2009, at den bekræfter beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i Alcoa-sagen (37) (jf. dommens præmis 132).
(115)
I denne sag finder princippet om den forsigtige markedsoperatør ikke anvendelse. Det ville være nødvendigt at vurdere sagen på basis af dette princip, hvis staten solgte elektricitet til interesserede virksomheder, enten direkte eller gennem en statslignende virksomhed som i Alumix-sagen. Men det gælder ikke i denne sag, hvor det er private virksomheder, som leverer elektriciteten. Derfor er det til forskel fra Alumix-sagen ikke nødvendigt at undersøge, om statens adfærd kan sammenlignes med en rationel markedsoperatørs.
(116)
Derfor kan det konkluderes, at godtgørelser i henhold til 2004- og 2005-ordningen mindsker udgifterne i forbindelse med de leveringskontrakter, som indgås af støttemodtagerne (udgifter, som normalt skal være indeholdt i virksomhedens budgetter). Ifølge fast retspraksis (38) udgør de anfægtede foranstaltninger derfor en økonomisk fordel for støttemodtagerne.
5.1.2. Selektivitet
(117)
Eftersom de lavere elpriser i Italien udelukkende tildeles virksomheder med eksisterende fabrikker beliggende på Sardinien, og som tilhører en lukket liste af sektorer, der fremgår af retsakter og retsforskrifter, som udgør retsgrundlaget for disse foranstaltninger, udgør de en selektiv fordel.
5.1.3. Statsmidler og spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen kan tilregnes staten
(118)
Ifølge fast retspraksis kan en fordel kun defineres som statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hvis den ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler (39) og kan tilregnes staten (40).
(119)
Som beskrevet i betragtning 28 finansieres den pågældende takst gennem en skattelignende afgift, som opkræves af CCSE via takstkomponent A4. Denne afgift er obligatorisk, da den er fastsat i AEEG's beslutning om gennemførelse af den nationale lovgivning. CCSE er en offentlig virksomhed, som er oprettet ved lov, og som udøver sine funktioner på grundlag af nærmere instrukser, der fastlægges i AEEG's beslutninger.
(120)
Ifølge fast retspraksis skal indtægterne af en afgift, som er obligatorisk i henhold til national lovgivning, hvis de udbetales til en virksomhed, der er oprettet ved lov, betragtes som statsmidler i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, når formålet er at finansiere en foranstaltning, som opfylder de øvrige kriterier i denne artikel (41).
(121)
Italien påberåber sig Domstolens dom i sagen PreussenElektra (42) den påstand, at den pågældende foranstaltning ikke finansieres ved hjælp af statsmidler. Italien fremfører, at de midler, der er nødvendige for at finansiere taksten, overføres fra private (elforbrugerne) til private (støttemodtagerne), og at statens rolle kun består i at vedtage en lov om udbetaling af de nødvendige beløb, uden at den har skønsmæssige beføjelser til at disponere over midlerne, bortset fra dens beføjelser til at gennemføre den lovfæstede ordning. Ifølge Italien og nogle af støttemodtagerne udøver CCSE ingen kontrol over midlerne og er blot et regnskabsmæssigt mellemled.
(122)
I PreussenElektra-sagen fastslog Domstolen, at en forpligtelse, der pålægges private elforsyningsvirksomheder, til at købe elektricitet fremstillet på grundlag af vedvarende energikilder til fastsatte mindstepriser, der er højere end denne type elektricitets reelle økonomiske værdi, ikke udgør nogen direkte eller indirekte overførsel af statsmidler.
(123)
Kommissionen bemærker, at de midler, der var nødvendige for at finansiere foranstaltningen i PreussenElektra-sagen, blev ydet direkte af elforsyningsvirksomhederne til producenterne af vedvarende energi og ikke via nogen offentlig virksomhed. I denne sag kunne de beløb, der skulle overføres, aldrig i praksis blive stillet til rådighed for medlemsstatens myndigheder. I den foreliggende sag derimod går beløbene via den offentlige virksomhed, CCSE, inden de udbetales til den endelige støttemodtager. Retspraksis i PreussenElektra-sagen bygger derfor på andre faktiske forhold og er ikke relevant i den foreliggende sag.
(124)
Dommen i Pearle-sagen (43) kan heller ikke hjælpe Italien eller støttemodtagerne. I Pearle-sagen konkluderede Domstolen, at indtægterne fra en afgift, der går via en offentlig virksomhed, under særlige omstændigheder ikke skal betragtes som statsmidler. I Pearle-sagen blev foranstaltningerne finansieret fuldt ud af en erhvervssektor udelukkende på denne sektors initiativ. Midlerne blev opkrævet gennem en skattelignende afgift, der gik via en offentlig virksomhed, som ikke på noget tidspunkt kunne disponere over midlerne. Desuden var de virksomheder, der betalte afgiften, de samme som dem, der fik gavn af den.
(125)
Italien hævder, at CCSE ikke har nogen skønsmæssige beføjelser med hensyn til udbetaling af midlerne, som er bestemt til finansiering af taksterne og aldrig kan komme ind under de offentlige finanser. Derfor kunne staten ikke disponere frit over disse midler, der som følge heraf ikke udgør statsmidler.
(126)
Det skal indledningsvis bemærkes, at nogle af kriterierne i Pearle-sagen subjektivt set ganske vist er mere relevante end andre, men at der ikke eksisterer noget »nøglekriterium« i Pearle-sagen. De betingelser, der er anført i dommen, er kumulative. Dette er også den fortolkning, Førsteinstansretten anlagde i Earl Salvat-sagen (44) efter at have undersøgt den anfægtede skattelignende afgift i denne sag på grundlag af hvert af kriterierne i Pearle-sagen.
(127)
Inden Kommissionen undersøgte CCSE's rolle, undersøgte den, om de øvrige kriterier i Pearle-sagen var opfyldt. Det er klart, at taksterne i modsætning til, hvad der er tilfældet i Pearle-sagen, er indført på statens initiativ og ikke på en erhvervssektors initiativ. I Pearle-sagen var støttemodtagerne desuden de eneste, der bidrog med midler, og derfor ville den offentlige virksomheds indgriben nok ikke indebære en fordel, som kunne betyde yderligere omkostninger for staten. I den foreliggende sag er det ikke støttemodtagerne, der bærer omkostningerne ved den afgift, som kun påhviler elforbrugerne. Parterne kan derfor ikke påberåbe sig retspraksis i Pearle-sagen, uanset det eventuelt velbegrundede i argumenterne med hensyn til, at CCSE kun spiller en rolle som regnskabsmæssigt mellemled.
(128)
Hvad angår CCSE, bemærker Kommissionen, at der ifølge fast retspraksis »ikke er grund til at sondre mellem tilfælde, hvor støtten er ydet direkte af staten, og tilfælde, hvor støtte er ydet gennem offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten« (45). CCSE's offentlige eller private status er derfor ikke afgørende for anvendelsen af statsstøttereglerne. Det forhold, at CCSE er et offentligt organ, medfører ikke uden videre anvendelse af EUF-traktatens artikel 107 (46). Analogt udelukker et offentligt organs indgriben ikke i sig selv anvendelse af denne artikel.
(129)
Analysen kan dog ikke begrænses til CCSE's beføjelser i dens egenskab af offentligt organ. Det skal derimod undersøges, om staten generelt kan udøve kontrol over de midler, der anvendes til finansiering af taksten, enten direkte eller gennem et hvilket som helst andet organ, som den har udpeget. Der skulle have været foretaget den samme analyse, hvis CCSE havde været et privat organ.
(130)
Domstolens dom for nylig i Essent-sagen (47) giver definitive retningslinjer på dette område. I Essent-sagen havde Nederlandene ved lov indført et pristillæg for elektricitetstransmission. Pristillægget blev betalt af elforbrugerne til netoperatørerne, som igen overførte indtægterne til den udpegede virksomhed, SEP, der ikke havde nogen skønsmæssige beføjelser med hensyn til administration af midlerne og opererede under streng kontrol fra myndighedernes side. Domstolen nåede til den konklusion, at indtægterne af pristillægget skulle betragtes som statsmidler, da pristillægget var blevet pålagt ved en national lov og derfor var en beskatning. SEP havde ikke bemyndigelse til at anvende indtægterne af pristillægget til andre end de i loven fastsatte formål, og midlerne var derfor under statens kontrol, og de nationale myndigheder kunne disponere over dem. Domstolen fastslog, at sådanne elementer var tilstrækkelige til, at de pågældende midler kunne anses for at være statsmidler.
(131)
Lighedspunkterne med den foreliggende sag er indlysende. Den afgift, der anvendes til finansiering af de anvendte takster er indført ved lov som i Essent-sagen. CCSE spiller samme rolle som SEP, idet den centraliserer og administrerer indtægterne af den skattelignende afgift og er underlagt de samme krav, da den ikke kan anvende indtægterne til andre end de i loven fastsatte formål (finansiering af de favorable eltakstordninger). Staten er i stand til at kontrollere og bestemme anvendelsen af midlerne: CCSE udøver sine regnskabsmæssige funktioner efter nærmere instrukser fra AEEG, som handler inden for rammerne af sine lovfæstede beføjelser og/eller som led i gennemførelsen af den nationale lovgivning. De midler, som CCSE administrerer, er derfor konstant under statens kontrol.
(132)
Denne analyse svarer til Kommissionens analyse i beslutningen om strandede omkostninger inden for elsektoren i Italien (48), der klassificerede de midler, som CCSE administrerede på konto A6, som statsmidler.
(133)
Førsteinstansretten har i sin dom i Iride-sagen fastslået, at de midler som CCSE administrerer, ubestrideligt er statsmidler (49).
(134)
Italiens kassationsret (Corte di Cassazione) havde allerede i sin dom nr. 11632/03 af 3. april 2003 konkluderet, at CCSE ikke havde særskilt status som juridisk person i forhold til den italienske stat, og at det var sidstnævnte, der måtte betragtes som ejer af de beløb, der blev overført til CCSE, også selv om beløbene blev overført af private og var bestemt til private virksomheder. I Iride-sagen indbragte Iride Spa og Iride Energia Spa en kommissionsbeslutning for Førsteinstansretten, idet beslutningen klassificerede de midler, der administreres af CCSE på konto A6, som statsmidler. Sagsøgernes argumenter var meget ens. De anfægtede det materielle indhold i højesterets dom, og hævdede, at CCSE kun var regnskabsmæssigt mellemled mellem private borgere, der havde en finansiel forpligtelse, og modtagerne af disse beløb, og at CCSE ikke, selv i en kort periode, havde mulighed for at anvende de pågældende beløb. Sagsøgerne fremførte også, at retspraksis i PreussenElektra-sagen fandt anvendelse.
(135)
Førsteinstansretten understregede først, at den ikke havde kompetence til at anfægte højesterets fortolkning af den italienske lovgivning, og fastslog derpå, at de beløb, der overføres til CCSE's konto A6, skulle klassificeres som statsmidler, ikke blot fordi de tilhørte staten, men også fordi de var under konstant kontrol fra statens side (50).
(136)
Denne konklusion vedrører CCSE's konto A6, som finansierer elsektorens strandede omkostninger, men kan logisk set udvides til at omfatte konto A4, som finansierer den anfægtede takst. Højesterets dom byggede på en analyse af CCSE's status som juridisk person, og den konklusion, at beløbene tilhørte staten, gælder derfor for alle beløb, der overføres til CCSE. Det samme er tilfældet med Førsteinstansrettens konklusion, nemlig at staten kan kontrollere de midler, som CCSE administrerer. Der er ingen forskel mellem konto A6 og konto A4 ud over midlernes formål (dækning af de strandede omkostninger på A6, og finansiering af de nedsatte takster på A4). Derfor skal de beløb, der overføres til de sardiske støttemodtagere fra konto A4, også klassificeres som statsmidler.
(137)
Ud over at være finansieret ved hjælp af statsmidler må de anfægtede takster også tilregnes staten (51), fordi foranstaltningens retsgrundlag består af nationale lovbestemmelser, dekreter og beslutninger truffet af AEEG, som er et offentligt organ, der udfører sine funktioner som offentlig myndighed.
5.1.4. Påvirkning af samhandelen og konkurrencefordrejning
(138)
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og dermed fordreje konkurrencevilkårene, hersker der ingen tvivl om, at de berørte markeder (bly, zink, sølv, aluminium og klor/soda) er fuldstændige konkurrencedygtige på de berørte markeder. En sådan betragtning ville i sig nok være tilstrækkelig til at fastholde, at taksterne påvirker handelen inden for EU.
(139)
Kommissionen tog alligevel højde for støttemodtagernes og Italiens argument om, at taksterne i metalsektoren (argumentet blev ikke udtrykkeligt fremført med hensyn til klorsektoren) ikke påvirker samhandelen og ikke virker konkurrencefordrejende, da der ikke foregår samhandel mellem medlemsstaterne. Det er ikke sandsynligt, at en sådan indbyrdes handel vil udvikle sig, og på grund af de nærmere omstændigheder inden for den pågældende sektor virker taksterne ikke konkurrencefordrejende for støttemodtagerne inden for EU.
(140)
Det skal erindres, at det forhold, at der ikke findes nogen faktiske handelsstrømme, aldrig i Kommissionens beslutningspraksis og i Domstolens retspraksis er blevet accepteret som bevis på, at en foranstaltning ikke påvirker samhandelen inden for EU. Domstolen har således konstant fastslået, at støtte til en virksomhed vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene, selv om den pågældende virksomhed ikke deltager i samhandelen inden for EU. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan det nemlig medføre en uændret eller øget indenlandsk produktion med det resultat, at virksomheder i andre medlemsstater får ringere muligheder for at eksportere deres produkter til den pågældende medlemsstat (52).
(141)
Desuden er en situation, som er præget af en nedgang i produktionen i EU og en stigning i importen fra tredjelande, og hvor der ikke er handelsstrømme mellem medlemsstaterne, eller sådanne handelsstrømme er begrænsede, ikke usædvanlig, men faktisk typisk for sektorer med strukturbestemte problemer og/eller sektorer, som er udsat for et stærkt konkurrencepres. Sådanne sektorer er særligt følsomme over for foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer for at forbedre deres nationale industriers konkurrencemæssige stilling.
(142)
Det forhold, at den beskedne produktion af zink, bly og sølv i Italien ikke er i stand til at påvirke referenceprisen, er irrelevant. At der findes en referencepris på disse metaller, som ikke så let påvirkes af produktionsbetingelserne i en enkelt medlemsstat, udelukker ikke, at der er konkurrence mellem virksomheder i EØS, som sælger deres produkter på verdensmarkedet for metaller. Det er tænkeligt, at støtten til de sardiske støttemodtagere ikke giver dem mulighed for at sænke verdensmarkedsprisen på deres produkter og at presse konkurrenterne ud af markedet, og at andre producenter i EU kan opretholde deres aktiviteter, så længe de kan sælge deres produkter med fortjeneste til verdensmarkedsprisen. Det overskud, som indtjenes i Italien som følge af den nedsatte takst, styrker dog generelt Italiens konkurrencemæssige stilling. Det kan f.eks. benytte de opsparede kapitalreserver til at overtage konkurrenter og forøge sin markedsandel. Dette argument er endnu mere relevant, hvis man tager højde for, at nogle af støttemodtagerne er en del af multinationale virksomheder (53).
(143)
I modsætning til, hvad støttemodtagerne påstår, kan det forhold, at den pris, de betaler i Italien inden for de pågældende sektorer, svarer til den gennemsnitlige elpris, som de konkurrerende producenter betaler inden for EU, ikke betragtes som bevis på, at de øvrige EU-producenters interesser ikke trues af den italienske takst. Ifølge retspraksis i sag C-372/97, Italien mod Kommissionen, er det klart, at ensidige foranstaltninger, som tager sigte på at tilnærme konkurrencevilkårene i en medlemsstat til de konkurrencevilkår, der gælder i de øvrige medlemsstater, påvirker samhandelen (og derfor ikke kan undgå at blive klassificeret som støtte). Desuden kan nogle af de energiforsyningsaftaler, der gælder i andre medlemsstater, indebære statsstøtte, og Kommissionen har indledt indgående undersøgelser af flere foranstaltninger af denne art (54). Selv om hverken Italien eller Alcoa har fremført dette argument, skal Kommissionen erindre om det grundlæggende princip i retspraksis, at den omstændighed, at nogle medlemsstater yder ulovlig støtte, ikke gør det berettiget, at andre medlemsstater træffer tilsvarende foranstaltninger.
(144)
Under alle omstændigheder er klagerne fra støttemodtagernes konkurrenter tegn på, at de anfægtede takster faktisk udgør et konkurrenceproblem og påvirker samhandelen inden for EU.
(145)
Desuden har Italien ikke anmeldt 2004-taksterne. Ifølge fast retspraksis (55) er Kommissionen i tilfælde af uanmeldt støtte ikke forpligtet til at påvise de faktiske virkninger for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. For dersom Kommissionen i beslutningen havde været forpligtet til at godtgøre den faktiske virkning af allerede ydet støtte, ville det være ensbetydende med, at man begunstigede de medlemsstater, der yder støtte under tilsidesættelse af anmeldelsespligten i medfør af EF-traktatens artikel 93, stk. 3, på bekostning af de medlemsstater, der anmelder planlagt støtte.
(146)
Det må derfor konkluderes, at de nedsatte eltakster vil kunne forbedre støttemodtagernes konkurrencemæssige stilling i forhold til konkurrenterne inden for samhandelen i EU. Ifølge fast retspraksis (56) må det under sådanne omstændigheder fastslås, at støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencevilkårene.
5.1.5. Konklusioner med hensyn til, om der er tale om støtte
(147)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at de anfægtede 2004- og 2005-takster skal betragtes som statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 87, stk. 1, og kun kan godkendes, hvis de opfylder en af traktatens undtagelsesbestemmelser. Denne konklusion er i overensstemmelse med konklusionen i Alcoa-sagen, som vedrører næsten identiske takster.
5.2. Klassificering af foranstaltningen som ny støtte eller eksisterende støtte
(148)
De situationer, hvor en foranstaltning udgør eksisterende støtte, er uddybet i den udtømmende fortegnelse i artikel 1 i Rådets forordning (EF) 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (57).
(149)
Det er ubestrideligt, at de pågældende foranstaltninger ikke blev iværksat inden Italiens tiltrædelse af EU (artikel 1, litra b), punkt i) i ovennævnte artikel), at den ikke kan anses for at være godkendt, fordi Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning inden for den fastsatte frist (artikel 1, litra b), punkt iii)), og ikke kan anses for eksisterende støtte, fordi forældelsesfristen er udløbet (artikel 1, litra b), punkt iv)). Foranstaltningerne blev ikke siden til en støtte på grund af udviklingen på det fælles marked, og uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer (artikel 1, litra b), punkt v), første sætning).
(150)
I lyset af det, der er anført, fastholder Kommissionen, at de anfægtede takster udgør en ny støtte.
5.3. Støttens lovlighed
(151)
I henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, før Kommissionen har truffet en endelig beslutning derom.
(152)
Da Italien ikke har anmeldt artikel 1 i 2004-dekretet, udgør 2004-taksterne en ulovlig støtte.
(153)
Derimod har Italien anmeldt artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005, og man afholdt sig fra at anvende foranstaltningen. Den er imidlertid overensstemmende med de forpligtelser, der fremgår af EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
6. STØTTENS FORENELIGHED
(154)
Som en undtagelse fra det generelle forbud mod statsstøtte i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan støtte erklæres forenelig, hvis den kan opfylde en af de i traktaten anførte undtagelser.
(155)
2004- og 2005-taksterne udgør driftsstøtte. Italiens påstand om, at 2005-taksterne ikke skulle betragtes som driftsstøtte, idet de udgør en del af en regional støttestrategi og er underlagt erhvervsinvesteringer, afvises. Eftersom aftalememorandummet tager højde for, at støttemodtagerne skal gennemføre bestemte investeringer, er det støtteelement, der er indeholdt i de reducerede 2005-takster ikke beregnet proportionalt i forhold til de tilladte udgifter og er ikke underlagt en maksimal støtteintensitet. Der er ingen elementer, som henfører til, at foranstaltningen var i overensstemmelse med de fastlagte kriterier for investeringsstøtte, eller at støtten var proportional. Derimod er foranstaltningen klart knyttet til elforbruget og skal lette omkostningerne til elforsyningen, som er driftsomkostninger, der afholdes af den pågældende virksomhed. Men denne foranstaltning kan ikke identificeres som værende investeringsstøtte.
(156)
Driftsstøtten er generelt uforenelig med det indre marked. I sag 86/89, Italien mod Kommissionen, fastsatte Domstolen, at »den pågældende støtte, der blev ydet uden særlige betingelser og udelukkende på grundlag af de anvendte mængder, skulle betragtes som driftsstøtte til de pågældende virksomheder og derfor ændrede samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« (58).
(157)
I sagen vedrørende Siemens mod Kommissionen fastslog Førsteinstansretten, at »driftsstøtte, dvs. støtte, der skal fritage en virksomhed for omkostninger, som den normalt selv skal bære som led i sin daglige drift og administration, principielt ikke falder ind under artikel 92, stk. 3 [nu EUF-traktatens artikel 107, stk. 3] (…), idet den i sig selv fordrejer konkurrencevilkårene i de sektorer, hvor den ydes, og indebærer en risiko for ændringer i samhandelsvilkårene på en måde, som strider mod fællesskabets interesser, uden at den i øvrigt opfylder nogen af de målsætninger, der er fastlagt i ovennævnte undtagelsesbestemmelser«.
(158)
Driftsstøtte kan dog ydes i bestemte klart definerede situationer. Driftsstøtte til miljøformål kan ydes i henhold til Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (59). Også driftsstøtte i støtteberettigede regioner kan undtagelsesvis godkendes som regionalstøtte. Kommissionen har undersøgt, om de anfægtede takster kan falde ind under en af ovennævnte kategorier.
(159)
Kommissionen bemærker, at muligheden for at godkende taksten som støtte til miljøbeskyttelse, er udelukket, da den ikke tager sigte på at nå miljøbeskyttelsesmål.
6.1. Forenelighed med retningslinjer fra 1998 vedrørende statsstøtte med regionalt sigte
(160)
Driftsstøtte kan undtagelsesvis ydes i områder, der er støtteberettigede i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Regionen Sardinien var berettiget hertil inden udgangen af 2006. Kommissionen har derfor undersøgt, om 2004- og 2005-taksterne kan godkendes i denne periode i henhold til retningslinjerne fra 1998 vedrørende statsstøtte med regionalt sigte.
(161)
I overensstemmelse med punkt 4.15 i retningslinjerne for regionalstøtte kan driftsstøtte ydes undtagelsesvis på betingelse af, i) at den findes velbegrundet på grundlag af dens bidrag til den regionale udvikling og støttens karakter, og ii) at dens omfang står i forhold til de ulemper, den skal opveje. Det er op til medlemsstaten at påvise disse ulemper og deres omfang. I henhold til punkt 4.17 i retningslinjerne skal driftsstøtten være tidsbegrænset og degressiv.
(162)
I punkt 2 i regionalstøtteretningslinjerne er der fastsat følgende: »Individuel ad hoc-støtte til en enkelt virksomhed eller støtte til en enkelt sektor kan få alvorlige følger for konkurrencen på det pågældende marked, samtidig med at den risikerer kun at få begrænset indvirkning på udviklingen i regionen. (…) Derfor kan de heri omhandlede undtagelsesbestemmelser [ud fra et generelt forbud om at yde støtte] principielt kun bringes i anvendelse på støtteordninger, der gælder for flere sektorer, og som i et givet område er åbne for alle virksomheder i de pågældende sektorer«. Det er klart, at en eltakst, som ydes selektivt til individuelle virksomheder inden for metalsektoren, ikke er i regionalstøttens ånd, da regionalstøtte skal omfatte flere sektorer. Da der ikke er noget absolut forbud mod ad hoc-støtte, har Kommissionen undersøgt, om der foreligger ekstraordinære forhold, som kan gøre taksten berettiget.
(163)
Kommissionen har især undersøgt manglerne inden for den sardiske elsektor, som det fremgår af den dokumentation, som Italien og støttemodtagerne fremlagde for at vurdere om dette kunne udgøre en ulempe på regionalt plan.
6.1.1. Det sardiske elmarked i italiensk sammenhæng
(164)
Det italienske elmarked er generelt stærkt koncentreret, om end i mindre grad i den nordlige del. Den dominerende operatør i samtlige områder er den tidligere monopolvirksomhed ENEL, undtagen på Sardinien, hvor den indgår i et duopol med E.ON. ENEL har en betydelig markedsstyrke, som den ifølge de italienske konkurrencemyndigheder har misbrugt ved flere lejligheder. Elpriserne er generelt høje i Italien på grund af et produktionsmiks, som i vid udstrækning er baseret på fossile brændsler (især gas), det forhold, at der ikke er nogen kernekraftkapacitet, og overbelastningen af el- og gasforbindelserne med resten af Europa.
(165)
På Sardinien, som tegner sig for 4,1 % af kapaciteten i Italien (60), produceres elektriciteten fortrinsvis i varmekraftværker ved brug af fossile brændsler (kul, olie, raffineret tjære). Øen har ingen naturgasinfrastruktur.
(166)
Sardinien er ramt af overkapacitet inden for produktionen, især i segmentet med høje omkostninger (oliefyrede kraftværker), hvilket skyldes regeringens urealiserede planer om at koncentrere Italiens sværindustri på øen. Dette førte til, at ENEL foretog alt for store investeringer i elkraftværker. Ud over at være strukturelt dyrere bliver sådanne kraftværker også hurtigt teknisk forældede. I løbet af undersøgelsesperioden var eksporten af sardisk elektricitet til den italienske halvø begrænset af den beskedne kabelkapacitet (61), som var overbelastet.
(167)
To elselskaber, ENEL og E.ON, har tilsammen en andel på 95 % af markedet for elleverancerne på Sardinien (ca. 58 % til E.ON og 42 % til ENEL). Ifølge undersøgelsen af konkurrencesituationen i elsektoren (62) kan Sardinien konkurrencemæssigt set klassificeres som et duopol med kollektiv dominans. Markedskoncentrationen er høj, men dog ikke Italiens højeste (63). Da E.ON og ENEL kontrollerer praktisk talt alle »mid-merit«- og spidslastværker, fastsætter de prisen for stort set alle døgnets timer. Situationen på Sardinien er dog tilsyneladende mindre kritisk end i Syditalien (64), hvor ENEL fastsætter prisen på alle tidspunkter.
(168)
Engrospriserne på elektricitet i Italien er blandt de højeste i Europa (65), og priserne på Sardinien hører til de højeste i Italien. I 2007 var den nationale gennemsnitspris (PUN) 70,99 EUR pr. MW/h, mens gennemsnitsprisen for Sardinien var 75 EUR pr. MW/h, mod 80 EUR pr. MW/h i 2006 (66). I 2008 fortsatte den stigende tendens i gennemsnitspriserne for Sardinien. I første halvår af 2009 lå Sardinien konstant over de nationale gennemsnitspriser (med en gennemsnitspris på 106,60 EUR pr. MW/h i forhold til en PUN på 60,50 EUR pr. MW/h).
(169)
De priser, der blev betalt på Sardinien af støttemodtagerne for 2004- og 2005-taksterne (på basis af bilaterale kontrakter) lå mellem 60 og 65 EUR/MWh. Det er ikke muligt at sammenligne disse priser med de gældende priser på den italienske halvø, da disse oplysninger ikke er offentligt tilgængelige, og Italien ikke agter at udlevere dem - jf. betragtning 92. Men på basis af analysen over de generelle pristendenser, som skulle være repræsentative globalt i forhold til de i bilaterale kontrakter angivne priser, synes det at være muligt at fremføre en hypotese om, at de sardiske virksomheder i den pågældende undersøgelsesperiode har betalt en højere pris end det, der blev betalt på den italienske halvø.
(170)
Endelig er elmarkedet på Sardinien præget af en række problemer, herunder høje priser, høj markedskoncentration, dominerende operatører med markedsstyrke, overskudskapacitet i segmentet med høje omkostninger, relativ ineffektivitet, hvad angår de elværker, der er ved at blive forældede, manglende adgang til naturgasinfrastruktur og utilstrækkelige el- og gasforbindelser. Disse problemer kunne medføre højere priser på elektricitet for slutbrugeren, herunder de elektricitetsintensive virksomheder.
6.1.2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en særlig regional ulempe
(171)
Det første spørgsmål er, om disse problemer er et særlig regional ulempe, dvs. at det påvirker Sardiniens økonomiske udvikling mærkbart. I sag C 34/02 (67), fastslog Kommissionen, at de manglende el- og gasforbindelser ikke udgjorde nogen ulempe. SMV'er mærker ganske vist de høje elpriser mindre end de store elintensive virksomheder, men en enkelt sektors interesser kan ikke uden videre sidestilles med en hel regions. Kommissionen mener ikke, at Italien har fremlagt tilstrækkelig dokumentation for, at situationen på det sardiske elmarked udgør et regionalt problem.
(172)
Men selv om man gik ud fra, at der forelå en regional ulempe, skal kravene til opfyldelsen af de regionale retningslinjer alligevel altid opfyldes. Kommissionen har imidlertid vurderet, om disse kriterier var blevet opfyldt.
6.1.3. Bidrag til regionaludviklingen
(173)
Støtten skal bidrage til en varig regionaludvikling og stå i forhold til de ulemper, som man forsøger at afhjælpe. Driftsstøtten i en støtteberettiget region kan ikke godkendes i betragtning af de vanskeligheder, der opstår i en sektor. Det er nødvendigt at påvise, at den bidrager varigt til den regionale udvikling. I den foreliggende sag er dette usandsynligt. Også selv om opretholdelsen af visse industrianlæg på øen skulle bidrage til beskæftigelsen og til opretholdelsen af et grundlag for fremstillingsvirksomhed på øen, vil sådanne virkninger ikke vare ved. Hvis de høje eludgifter udgør et strukturelt problem på Sardinien, som Italien fastholder, ville de vanskeligheder, de elektricitetsintensive virksomheder kæmper med, være de samme i det øjeblik, takstordningen bringes til ophør.
(174)
De italienske myndigheder fremlægger taksterne som en midlertidig foranstaltning, som kun skulle være gældende indtil ultimo 2010, hvor de infrastrukturelle projekter, der er tilknyttet energiproduktionen og elforbindelsen (gasledningen GALSI og søkablet SAPEI), skulle være færdige (68). Italiens antagelse er, at en bedre forbindelse vil nedsætte priserne for disse virksomheder. Kommissionen finder, at selv om de nye infrastrukturer kan nedsætte eller udligne den prisforskel, der er mellem Sardinien og den italienske halvø, er det usandsynligt, at sådanne projekter kan halvere elpriserne, så de kommer ned på et niveau, der er nødvendigt for at garantere disse industrivirksomheders indtjening på længere sigt.
(175)
Kommissionen bemærker desuden, at et statsligt bidrag, som tager sigte på at mindske de store elforbrugeres omkostninger, ikke ansporer elleverandørerne til at sænke priserne for at undgå at miste de største kunder og heller ikke forhindrer en forringelse af omkostningsstrukturen. Støtten giver derimod elleverandørerne incitament til at udnytte deres markedsstyrke. Så selv om de elintensive virksomheder på grund af overkapaciteten normalt skulle kunne opnå en konkurrencedygtig pris, hvis det ikke havde været for elleverandørernes markedsstyrke (disse leverandører kan have interesse i at opretholde høje priser), mener Kommissionen ikke, at den nedsatte takst er et velegnet middel til at mindske denne markedsstyrke.
6.1.4. Proportionalitet
(176)
Støtten til støttemodtagerne i forbindelse med en takstordning er langt højere end en hvilken som helst forskel, der måtte være mellem elpriserne på den italienske halvø og priserne på Sardinien (dvs. forskellen mellem elpriserne på den italienske halvø og Sardinien for samme kundekategori), men er nærmest rettet mod at justere de sardiske priser i forhold til de priser, der betales af støttemodtagernes konkurrenter inden for EU. De priser, der er fastsat for de sardiske støttemodtagere, er meget lave og bestemt lavere end de priser, der betales på den italienske halvø, som er blandt de højeste priser i hele EU. Taksten står derfor ikke i forhold til de regionale problemer, som den angiveligt søger at afhjælpe.
(177)
Den samme metode, der er valgt til beregning af støttebeløbet, angiver, at foranstaltningen har en industripolitisk målsætning frem for en regional målsætning. Faktisk har Italien i sine bemærkninger gang på gang understreget den industripolitiske dimension for taksterne.
6.1.5. Degressivitet
(178)
Den regionale driftsstøtte skal være degressiv (jf. punkt 4.17 i retningslinjerne for regionalstøtte). Eftersom den anvendte indekseringsordning for taksterne er forskellig i 2004 og 2005, er der udført en adskilt vurdering heraf.
(179)
2004-taksterne er indeksreguleret på basis af elprisudviklingen og kan ikke falde, men kun stige. Ifølge Italien sikrer dette støttens degressive karakter. Kommissionen er af den opfattelse, at kravet om degressivitet kun kan betragtes som værende opfyldt, hvis det kan garanteres, at kompensationsbetalingerne, som svarer til et reelt støttebeløb, er aftagende over tid. Det er ikke tilstrækkeligt, at taksten forhøjes over tid, idet en højere takst i så fald kan medføre et endnu højere beløb end støttebeløbet, hvis slutbrugernes priser på referencemarkedet i mellemtiden øges hurtigere end den pågældende takst. Den italienske metode giver ingen garantier i den retning (69).
(180)
Hvad angår 2005-taksterne, har Kommissionen vurderet den indeksbaserede mekanisme indført ved artikel 11, stk. 13, i lov nr. 80/2005, som fortolkes af AEEG i afgørelse nr. 217/05 (jf. betragtning 33). I henhold til gennemførelsesforanstaltninger, der er fastsat af AEEG, forhøjes taksten årligt med en procentsats, som afspejler elprisudviklingen i EU, men forhøjelsen må ikke overstige 4 %. Ifølge Italien sikrer denne mekanisme støttens degressive karakter.
(181)
Kommissionen mener dog, at den omstændighed, at der kun er en forholdsvis begrænset årlig stigning i den nominelle takst, ikke betyder, at nettostøttebeløbet - målt som de kompenserende betalinger - vil falde med tiden.
(182)
Forudsat, at prisudviklingen på elektricitetsbørserne i vidt omfang kan betragtes som værende repræsentative for prisændringerne i de bilaterale kontrakter - som Italien har fastholdt - ville 2005-taksterne kun være degressive, hvis der sker et nettofald i gennemsnitspriserne i EU (eftersom taksterne kun kan falde og ikke stige). I alle andre tilfælde er taksten progressiv og medfører en voksende fordel (70). Eftersom gennemsnitsprisen på elektricitet inden for EU fra 2004 indtil mindst 2007 udviste en opadgående prisudvikling (en stigning på mere end 4 % om året), ville støtteelementet indeholdt i 2005-taksterne stige med tiden.
(183)
Desuden fastholder Italien, at de bilaterale kontrakter i virkeligheden er mindre udsat for prisstigninger i forhold til de priser, der fastsættes på elektricitetsbørserne, og at 2005-taksterne derfor de facto har en degressiv karakter. Kommissionen konstaterer, at den indeksbaserede metode, som er fremsendt til vurdering, er baseret på et prisudsving på elektricitetsbørserne, og at Italien ikke har fremlagt oplysninger vedrørende prisudviklingen i de bilaterale kontrakter. Italiens påstand er derfor ikke tilstrækkeligt underbygget.
(184)
Desuden antyder de begrænsede oplysninger, som Kommissionen råder over, det modsatte, nemlig at priserne i de bilaterale kontrakter er øget betydeligt på Sardinien (jf. f.eks. erklæringerne fra Eurallumina ifølge hvilke virksomheden i perioden 2005/2006 betalte en pris på mere end 80 EUR/MWh på det frie marked i forhold til 65 EUR/MWh i 2004). Hvis taksterne var blevet anvendt under sådanne omstændigheder, ville kompensationsbetalingerne være steget med tiden.
(185)
Desuden opfylder hverken 2004- eller 2005-taksterne kravet om den degressive karakter.
6.1.6. Konklusioner om foranstaltningens forenelighed som regionalstøtte
(186)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen ikke, at forlængelsen af den pågældende takst kan anses for at være forenelig som regionalstøtte i henhold til retningslinjerne fra 1998 vedrørende regionalstøtte. Da Sardinien ikke længere er støtteberettiget i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), fra december 2006, er det ikke nødvendigt at undersøge støttens forenelighed på grundlag af de nationale retningslinjer vedrørende regionalstøtte for 2007-2013.
(187)
Kommissionen vedtog samme negative standpunkt i 2005 vedrørende en anden foranstaltning, som skulle nedsætte energiudgifterne for Eurallumina på Sardinien. I den pågældende sag fandt Kommissionen, at den relevante foranstaltning, som omhandlede en punktafgiftsfritagelse for mineralolie anvendt som brændstof (71), ikke kunne godkendes på basis af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
6.2. Andre betragtninger vedrørende forenelighed
(188)
Italien og de interesserede virksomheder har fremført, at taksterne tager sigte på at afhjælpe elmarkedernes mangler, som betyder, at der endnu ikke er tale om konkurrencedygtige priser på dette marked. Efter deres mening udgør de høje elpriser angiveligt en trussel for den elintensive industris konkurrenceevne. Støtten skulle have en tilskyndelsesvirkning, da virksomhederne i modsat fald, dvs. uden støtte, måtte lukke.
(189)
Kommissionen mener derfor ikke, at konkret driftsstøtte i form af kunstigt lave eltakster er et velegnet middel til at afhjælpe elmarkedernes mangler.
(190)
Desuden kan støttens hensigtsmæssighed og proportionalitet i forhold til målsætningen om at forhindre virksomhederne i at flytte uden for EU, diskuteres. Der er ikke præcedens i Kommissionens faste praksis eller EU-domstolenes retspraksis om, at et sådant argument er blevet accepteret som påvisning af en tildeling af statsstøtte. De pågældende beslutninger om en hel eller delvis udflytning af produktionen er en del af de enkelte virksomheders virksomhedsstrategi, og Kommissionen har aldrig fastholdt, at dette kunne udgøre et markedssvigt. Kommissionen rejste i sin beslutning i Terni-sagen (72) og Alcoa-sagen (73) tvivl om lignende argumenter vedrørende støtteforanstaltningernes tilknytning til målet om at forhindre, at industrien flyttes uden for EU.
(191)
Desuden kan det ligeledes konstateres, at de nævnte konklusioner fra de særlige instanser, såsom ekspertgruppen på højt niveau om konkurrenceevne, energi og miljø (74), ikke tyder på, at der skal ydes en særlig statsstøtte for at løse de konkurrencemæssige problemer, der er opstået på basis af de høje elpriser, men de fastholder nødvendigheden af en fuld overholdelse af reglerne om statsstøtte (75).
(192)
I lyset af ovennævnte finder Kommissionen, at de anfægtede 2004- og 2005-takster ikke kan berettige nogen af de undtagelser, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 107. De i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, nævnte undtagelser finder ikke anvendelse, eftersom støtten ikke har social karakter, ikke sigter mod at erstatte tab, der er forårsaget af naturkatastrofer eller ekstraordinære hændelser og ikke er tilladt for at kompensere for de økonomiske ulemper, der skyldes Tysklands opdeling. Undtagelserne ifølge EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra b) og d), finder heller ikke anvendelse, eftersom foranstaltningen ikke sigter mod at fremme gennemførelsen af et stort projekt af fælles europæisk interesse, afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en af medlemsstaternes økonomi eller fremme kulturen og bevarelsen af kulturarven. Hvad angår undtagelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), viser den analyse, der er udført i henhold til forrige betragtning 160-187, at taksten ikke kan godkendes som værende støtte, idet den sigter mod at fremme den økonomiske udvikling i et område, hvor levestandarden er særligt lav, eller som er ramt af stor arbejdsløshed. Vedrørende EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan driftsstøtte, som angivet i betragtning 155-158 ikke i princippet drage fordel af en sådan undtagelse, og Kommissionen finder ikke, at der er nogen særlig omstændighed, som kan opfylde kravet om tildeling af en sådan støtte i denne sag.
(193)
Kommissionen finder således, at både 2004- og 2005-taksten er uforenelige med det indre marked.
(194)
Således skal Kommissionen ikke undersøge en betragtning 31 i lyset af retspraksis i Deggendorf-sagen.
7. TILBAGESØGNING
(195)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999/EF skal den effektive konkurrence i tilfælde af negative beslutninger om ulovlig støtte, som er uforenelig med det fælles marked, genetableres, medmindre tilbagebetalingen vil være i strid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
(196)
I det foreliggende tilfælde er det kun 2004-taksterne (sag C 38/B/04), som skal tilbagesøges, idet 2005-taksterne (sag C 13/06) ikke er blevet gennemført.
7.1. Berettiget forventning og andre generelle fællesskabsretlige principper, som kan være til hinder for tilbagesøgningen
(197)
Ifølge fast retspraksis kan støttemodtageren i det tilfælde, hvor der er udbetalt støtte, som ikke er anmeldt til Kommissionen på forhånd i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, ikke påberåbe sig en berettiget forventning om, at støtten er lovlig (76). En påpasselig virksomhed er normalt i stand til at fastslå, om anmeldelsesproceduren er fulgt, og om støtten er lovlig.
(198)
Modtageren af ulovlig støtte kan dog ikke forhindres i at påberåbe sig usædvanlige omstændigheder, som har givet anledning til begrundede forhåbninger om, at støtten var lovlig, og derfor at modsætte sig tilbagesøgningen (77).
(199)
Støttemodtagerne til 2004-taksterne har ikke gjort disse betragtninger gældende, og Kommissionen har undersøgt, om de usædvanlige omstændigheder, som støttemodtagerne har gjort gældende kunne skabe en berettiget forventning. Navnlig beslutningen i Alumix-sagen fra 1996 godtgør ikke nogen forventning om, at taksterne kan betragtes som statsstøtte. Som angivet i beslutningen om at indlede procedure i 2004 (jf. betragtning 37 var taksten, der blev benyttet som model til 2004-taksterne i sagen, ikke det, der oprindeligt var aftalt i Alumix-sagen, og som Kommissionen i 1996 havde fundet ikke kunne betragtes som statsstøtte, men en helt ny foranstaltning, som grundlæggende var blevet ændret (især hvad angår finansieringsmekanismen (78) og forlænget med tiden af de italienske myndigheder. I denne situation ville en støttemodtager have kunnet sikre sig, at støtten var lovlig.
(200)
Kommissionen finder desuden, at tilbagesøgningen ikke overtræder noget andet generelt princip i fællesskabsretten.
7.2. Opgørelser over de beløb, der skal tilbagesøges
(201)
Det må konkluderes, at hele det uforenelige støttebeløb, som virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina har modtaget i henhold til artikel 1 i 2004-dekretet og frem, skal tilbagebetales med renter i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (79).
(202)
Tilbagebetalingen tager sigte på at genskabe den konkurrencesituation, som støttemodtagerne befandt sig i før udbetalingen af den uforenelige støtte og fjerne den uretmæssige fordel, de har opnået. I det foreliggende tilfælde svarer en sådan fordel til forskellen mellem den nedsatte takst og elprisen, som støttemodtagerne skulle have betalt på markedet, hvis de ikke havde fået tildelt en sådan takst.
(203)
I det øjeblik hvor taksterne blev indført, købte alle de interesserede virksomheder elektricitet på basis af bilaterale kontrakter. Staten greb ind for at subventionere den kontraktligt aftalte pris. De beløb, der skal tilbagebetales, svarer imidlertid til den kompensationsbetaling, støttemodtagerne har modtaget i den angivne periode (jf. betragtning 30.
8. KONKLUSION
Kommissionen mener, at både 2004- og 2005-taksterne må betragtes som driftsstøtte, som ikke falder ind under nogen af undtagelserne til det generelle forbud mod statsstøtte, der er angivet i EF-traktaten, og at den derfor er uforenelig med det fælles marked.
Hvad angår 2004-taksterne, som er tildelt ulovligt ved overtrædelse af EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, skal alle fremtidige betalinger annulleres, og den støtte, der allerede er blevet udbetalt, skal tilbagebetales. Det beløb, der skal tilbagebetales, svarer til hele den kompensation, som udligningskassen CCSE har ydet virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina.
2005-taksterne, der er behørigt anmeldt af Italien i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, gennemføres ikke
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Italien vil yde på basis af artikel 11, stk. 12, i lovdekret nr. 35 af 14. marts 2005, ændret til lov nr. 80/2005 af 14. maj 2005 til fordel for virksomhederne Portovesme Srl, Eurallumina Spa, ILA Spa og Syndial SpA, er uforenelig med det indre marked.
2. Støtten må derfor ikke ydes.
Artikel 2
Den statsstøtte, som Italien ulovligt har ydet ovennævnte virksomheder i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, i henhold til den italienske premierministers dekret af 6. februar 2004 til et beløb af EUR 12 845 892,82 til fordel for virksomheden Portovesme Srl, EUR 5 208 152,05 til fordel for virksomheden Eurallumina SpA og EUR 291 120,27 til fordel for virksomheden ILA Spa, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
1. Italien tilbagesøger den i artikel 2 omhandlede støtte fra støttemodtagerne.
2. De beløb, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de er blevet udbetalt til støttemodtageren, og indtil de er tilbagebetalt.
3. Renten tilskrives med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Italien indstiller med virkning fra denne beslutnings vedtagelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 2 omhandlede støtte.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Italien sikrer, at denne beslutning efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 5
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning sender Italien følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Italien holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den i artikel 2 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Italien indsender omgående på Kommissionens anmodning oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Italien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. februar 2011.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 23 päivänä helmikuuta 2011,
valtiontuista C 38/B/04 (ex NN 58/04) ja C 13/06 (ex N 587/05), jotka Italia on myöntänyt yrityksille Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA ja Syndial SpA
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 956)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/746/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
1.1 Asia C 38/B/04
(1)
Kantelijaa edustava asianajotoimisto toi komission tietoon 4 päivänä joulukuuta 2003 päivätyllä kirjeellä useita italialaisissa lehdissä julkaistuja artikkeleja, joiden mukaan Italian valtio aikoi soveltaa sähkön suosituimmuustariffeja tiettyihin Sardiniassa toimiviin yrityksiin.
(2)
Kyseiset tariffit oli otettu käyttöön 6 päivänä helmikuuta 2004 annetun pääministerin asetuksen, jäljempänä ’vuoden 2004 asetus’, 1 §:n mukaisesti. Kyseisellä asetuksella oli kaksi erillistä vaikutusta: a) sillä otettiin käyttöön sähkön suosituimmuustariffi, jota sovellettiin yrityksiin Portovesme Srl, ILA Spa ja Eurallumina Spa, ja b) sillä jatkettiin voimassa olleen tariffin soveltamista primaarialumiinin tuottaja Alcoa Trasformazioniin, jäljempänä ’Alcoa’.
(3)
Komissio pyysi 22 päivänä tammikuuta 2004 ja 19 päivänä maaliskuuta 2004 päivätyillä kirjeillä selvityksiä kyseisistä toimenpiteistä. Italia vastasi 9 päivänä helmikuuta 2004 ja 9 päivänä kesäkuuta 2004 päivätyillä kirjeillä. Se toimitti lisäselvityksiä 20 päivänä syyskuuta 2004 päivätyssä kirjeessä.
(4)
Komissio ilmoitti Italialle 16 päivänä marraskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kyseisen toimenpiteen osalta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely.
(5)
Menettelyn aloittamista koskeva komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä. (2) Komissio pyysi asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(6)
Italia esitti huomautuksia 4 päivänä helmikuuta 2005 ja 11 päivänä helmikuuta 2005 päivätyillä kirjeillä.
(7)
Komissio on saanut huomautuksia asianosaisilta, myös kolmelta tuensaajalta sekä eräältä Portovesmen kilpailijalta. Komissio toimitti kyseiset huomautukset 22 päivänä maaliskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille, joille annettiin mahdollisuus vastata niihin. Italian huomautukset saapuivat 20 päivänä syyskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä.
(8)
Asia C38/04 jaettiin 29 päivänä lokakuuta 2008 A-osaan, joka koskee Alcoan hyväksi myönnettyä toimenpidettä, ja B-osaan, joka koskee Portovesmeä, ILAa ja Euralluminaa.
(9)
Marraskuun 19 päivänä 2009 komissio teki Alcoa-yhtiötä koskevan lopullisen kielteisen päätöksen (3), jonka mukaan tuki oli perittävä takaisin.
1.2 Asia C 13/06
(10)
Italian viranomaiset jatkoivat Portovesmelle, ILAlle ja Euralluminalle myönnettyjä sähkön suosituimmuustariffeja vuoteen 2010 asti 14 päivänä maaliskuuta 2005 annetun lain nro 35, joka on muutettu 14 päivänä toukokuuta 2005 annetuksi laiksi nro 80/2005 (”Kiireelliset toimenpiteet taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen kehityksen toimintasuunnitelman yhteydessä”), jäljempänä ’laki nro 80/2005’, 11 §:n 12 momentin nojalla. Ne laajensivat tariffin koskemaan myös kloorintuottajayritys Syndial SpA:ta, jolla myös on laitoksia Sardiniassa.
(11)
Komissio vastaanotti 22 päivänä heinäkuuta 2005 päivätyllä kirjeellä eräältä Syndialin kilpailijalta kantelun sekä 7 päivänä lokakuuta 2005 ja 7 päivänä joulukuuta 2005 samalta yritykseltä lisäasiakirjoja.
(12)
Italia ilmoitti toimenpiteestä komissiolle 23 päivänä marraskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä ja toimitti lisätietoja 28 päivänä marraskuuta 2005 päivätyllä saatekirjeellä.
(13)
Komissio pyysi 22 päivänä joulukuuta 2005 päivätyllä kirjeellä lisätietoja, jotka Italian viranomaiset toimittivat 3 päivänä maaliskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(14)
Tällä välin sama Portovesmen kilpailija, joka oli esittänyt huomautuksia asiassa C 38/b/04, esitti 20 päivänä tammikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä kantelun uudesta toimenpiteestä.
(15)
Komissio ilmoitti Italialle 26 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely lailla nro 80/2005 käyttöön otetun erikoistariffijärjestelmän muuttamisen ja jatkamisen osalta.
(16)
Komissio pyysi Italialta lisäselvityksiä 22 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, johon Italia vastasi 28 päivänä syyskuuta 2006.
(17)
Menettelyn aloittamisesta tehty komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä. (4) Komissio pyysi asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(18)
Komissio on saanut huomautuksia asianomaisilta, myös tuensaajilta, kahdelta Portovesmen ja Syndialin kilpailijalta ja yhdeltä uusiutuvan energian tuottajalta. Komissio toimitti kyseiset huomautukset 5 päivänä lokakuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille, joille annettiin mahdollisuus vastata. Italian huomautukset saapuivat 1 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(19)
Italia toimitti lisätietoja 16 päivänä huhtikuuta 2007, 10 päivänä toukokuuta 2007, 14 päivänä toukokuuta 2007 ja 22 päivänä kesäkuuta 2010 päivätyissä kirjeissä.
1.3 Tämän päätöksen soveltamisala
(20)
Tämä päätös kattaa sekä vuoden 2004 asetuksen 1 §:ssä muiden tuensaajien kuin Alcoan hyväksi myönnetyt tariffit, jäljempänä ’vuoden 2004 tariffit’, että lain nro 80/2005 11 §:n 12 momentissa käyttöön otetut ja myöhemmin Autorità per l’energia elettrica e il gas -viranomaisen, jäljempänä ’AEEG’, päätöksissä määritellyt tariffit, jäljempänä ’vuoden 2005 tariffit’.
2. TOIMENPITEEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
2.1 Kiistanalaiset vuoden 2004 tariffit
(21)
Vuoden 2004 asetuksen 1 §:ssä laajennettiin 19 päivänä joulukuuta 1995 annetun teollisuus-, kauppa- ja käsiteollisuusministeriön asetuksen, jäljempänä ’Alcoa-asetus’, 2 §:ssä säädettyä tariffikohtelua alumiinin, lyijyn, hopean ja sinkin tuotantoa tai käsittelyä varten tarkoitettuihin energiatoimituksiin, kuitenkin ainoastaan laitoksiin, jotka ovat olleet toiminnassa asetuksen tullessa voimaan ja jotka sijaitsevat saarialueilla, joille on ominaista se, ettei niillä ole siirtoyhteyksiä kansallisiin sähkö- ja kaasuverkkoihin tai että nämä yhteydet ovat riittämättömät.
(22)
Tariffikohtelun oli määrä olla väliaikainen ja päättyä, kun siirtoyhteydet kansallisiin sähkö- ja kaasuverkkoihin ovat toteutuneet tai parantuneet, kuitenkin viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2007.
(23)
Käytännössä vuoden 2004 asetuksella laajennettiin alumiinintuottaja Alcoaan jo sovelletut suosituimmuustariffit koskemaan kolmea Sardiniaan sijoittautunutta, paljon sähköä käyttävää yritystä. Ne olivat sinkin-, hopean- ja lyijyntuottajayritys Portovesme (5), alumiinituotteiden tuottaja ILA ja alumiinioksidintuottaja (6) Eurallumina.
(24)
Lainsäädännössä tariffit vahvistettiin sähkö- ja kaasuenergiasta vastaavan AEEG:n päätöksillä.
(25)
AEEG:n päätöksessä nro 110/04 säädettiin alun perin, että suosituimmuustariffeja sovellettaisiin, mikäli ne hyväksyttäisiin ilmoitusmenettelyssä. Pääministerin kanslia antoi kuitenkin ohjeet, joiden mukaan vuoden 2004 asetuksen tekstistä ei ollut ilmoitettu virallisesti valtiontukisääntöjen mukaisesti, vaan ne oli pelkästään ”esitetty” komissiolle osana ”alustavaa tutkimusta”. Ohjeiden antamisen jälkeen AEEG pani vuoden 2004 asetuksen täytäntöön päätöksellä nro 148/04. (7)
(26)
Järjestelmässä tuensaajat saivat korvauksia Alcoa-asetuksessa vahvistetuin edellytyksin. Käytännössä tariffijärjestelmään kuuluvan tuotantolaitoksen korvaus laskettiin siten, että tuotantolaitoksen sähköntoimittajan käyttämästä hinnasta vähennettiin valtion vahvistama suosituimmuushinta, ja saatu erotus kerrottiin tuotantolaitoksen sähkönkulutuksen määrällä. Suosituimmuushintaa (tai ”suosituimmuustariffia”) laskettaessa käytetty menetelmä oli määritelty CIP:n määräyksessä nro 15/1993. Hintaan sovellettiin indeksointimekanismia, joka perustui sähkön tuotantokustannusten vaihteluun Italiassa (nk. Ct-komponentti). Sardinialaisiin tuensaajiin vuonna 2004 sovellettu suosituimmuushinta oli 26-35 euroa/MWh.
(27)
Järjestelmän hallinnosta vastasi Cassa Conguaglio per il settore elettrico (8). Käytännössä tariffijärjestelmä toimi seuraavasti: tuensaajat toimittivat Cassa Conguagliolle kuukausittain tiedot kulutetuista sähkömääristä ja sähköntoimittajille maksamistaan hinnoista. Tämän jälkeen ne saivat Cassa Conguagliolta käteismaksut, jotka oli laskettu seuraavassa esitetyllä tavalla (9).
(28)
Korvausten rahoittamiseen tarvittavat varat saatiin keräämällä veronluonteista maksua sähkön käyttäjiltä sähkötariffin (10) A4-komponenttina.
(29)
Vaikka järjestelmän oli tarkoitus päättyä 30 päivänä kesäkuuta 2007, sen soveltaminen keskeytyi AEEG:n kehotuksesta (11) vähän sen jälkeen, kun komissio oli aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn marraskuussa 2004.
(30)
Italian toimittamien tietojen mukaan Portovesme ja Eurallumina ovat saaneet avustusta sähkönkulutukseen huhtikuusta lokakuuhun 2004 ja ILA on saanut avustusta sähkönkulutukseen huhtikuusta syyskuuhun 2004. Cassa Conguaglion näille kolmelle yritykselle osana järjestelmää suorittamat maksut (euroina) ovat seuraavat:
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2 Kiistanalaiset vuoden 2005 tariffit
(31)
Italian viranomaiset laajensivat lain nro 80/2005 11 §:n 12 momentin mukaan 19 päivänä joulukuuta 1995 annetussa teollisuus-, kauppa- ja käsiteollisuusministeriön asetuksessa tarkoitettua tariffikohtelua alumiinin, lyijyn, hopean ja sinkin tuotantoa tai käsittelyä sekä kloorialkalin tuotantosykliä varten tarkoitettuihin energiatoimituksiin siten, että tässä otettiin huomioon Euroopan markkinoilla vastaaviin toimituksiin sovelletut hinnat, kuitenkin ainoastaan Sardiniassa sijaitseviin laitoksiin, jotka ovat olleet toiminnassa asetuksen tullessa voimaan ja jotka on yhdistetty suurjänniteverkkoihin. Tariffikohtelun edellytyksenä olivat pitkän aikavälin sitoumukset, joista oli määrä sopia tuensaajien, Sardinian paikallisviranomaisten ja toimivaltaisten viranomaisten kesken.
(32)
Laissa nro 80/2005 otettiin käyttöön sisällöltään sama tariffijärjestelmä kuin vuonna 2004, jolloin Alcoalle tarkoitettu kohtelu laajennettiin koskemaan muita Sardiniaan sijoittautuneita, paljon sähköä käyttäviä tuensaajia. Käytännössä lakia sovellettiin ainoastaan Portovesmeen, ILAan, Euralluminaan ja Syndialiin (kloorialkalin tuottaja, joka ei aiemmin ollut ollut suosituimmuushintojen piirissä).
(33)
On huomattava, että vuodesta 2005 suosituimmuushinta ei perustunut enää vuoden 1995 Alcoa-asetuksessa vahvistettuihin tariffeihin, vaan AEEG:n piti määritellä se itsenäisesti siten, että se vastasi tuensaajien kilpailijoiden Euroopan markkinoilla (12) maksamia keskimääräisiä energian hintoja. Hintaa päivitettiin vuosittain. Lain nro 80/2005 11 §:n 13 momentin mukaan 11 (13) ja 12 momentissa tarkoitettuja tariffiedellytyksiä sovellettiin 1 päivästä tammikuuta 2005 ja AEEG:n oli määrä päivittää niitä sähkön ja kaasun osalta siten, että tariffien nimellisarvo nousee vuosittain 4 prosenttia. Jos jälkimmäinen arvo muodostuu suuremmaksi, prosenttiosuutena käytetään Euroopan pääasiallisten sähköpörssien, erityisesti Amsterdamin ja Frankfurtin, keskimääräistä sähkön tukkuhinnan nousuprosenttia. AEEG esitti päätöksessä nro 217/05 tästä päivitysmekanismista tuensaajille edullisemman tulkinnan, jossa vahvistettiin, että tariffi saattoi nousta enintään 4 prosenttia vuodessa.
(34)
AEEG määritteli samassa päätöksessä eri aloilla vuonna 2005 sovellettavat suosituimmuushinnat seuraavasti:
Ala, jolla suosituimmuustariffia sovelletaan
Suosituimmuushinta
EUROA/MWh
Alumiinin jalostus
50
Lyijy ja sinkki
23
Alumiinin tuotanto
27
Kloorin tuotantosykli
27
(35)
Vuoden 2005 tariffit, kuten vuoden 2004 tariffitkin, piti rahoittaa veronluonteisella maksulla, jonka olisivat suorittaneet kaikki sähkön loppukäyttäjät sähkön vakiotariffin A4-komponentin kautta. Järjestelmän rahoitusvirtojen hallinta uskottiin jälleen Cassa Conguagliolle.
(36)
Suosituimmuustariffin edellytyksenä oli tuensaajien sitoutuminen tekemään tuottavia sijoituksia Sardiniaan paikallishallinnolle esitettävien liiketoimintasuunnitelmien perusteella. Esimerkiksi Portovesme sitoutui investoimaan omaan käyttöön tarkoitettuun sähköntuotantoon tai osallistumaan uusien sähkölaitosten rakentamiseen.
(37)
Italia ilmoitti lain nro 80/2005 11 §:n 12 momentin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Vuoden 2005 tariffien maksun edellytyksenä oli, että komissio hyväksyy järjestelmän. Näin ollen kyseisiä tariffeja ei pantu täytäntöön.
2.3 Oikeudenkäyntimenettelyt kansallisissa tuomioistuimissa
(38)
Solvay Chimica Italia ja Solvay Chimica Bussi Spa (yrityksiä, joiden toiminta kattaa kloorialkalin tuotantosyklin ja jotka eivät ole sijoittautuneet Sardiniaan) ovat valittaneet (14) Lombardian alueelliseen hallinto-oikeuteen lain nro 80/2005 11 §:n 12 momentin soveltamiseksi tehdyistä AEEG:n päätöksistä. Niiden mukaan kyseisillä päätöksillä on annettu sääntöjenvastaista valtiontukea ja rikottu muita kansallisia sääntöjä (15). Lombardian alueellinen hallinto-oikeus keskeytti kansallisen oikeudenkäyntimenettelyn odottaessaan komission asiassa C 13/06 aloittaman valtiontukimenettelyn päätelmiä.
2.4 Kasautuminen aiempien sisämarkkinoille soveltumattomien tukien kanssa -Deggendorf
(39)
Italia ilmoitti menettelyn aloittamisen jälkeen, ettei Eurallumina ollut maksanut takaisin sisämarkkinoille soveltumatonta tukea asiassa C 80/01 (16) (tuki alumiinioksidin tuotantoon), mutta että Euralluminan mukaan Sardinian autonominen alue oli antanut 8 päivänä toukokuuta 2006 asiaan liittyvän takaisinperintämääräyksen.
3. PÄÄTÖS ALOITTAA SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 2 KOHDASSA TARKOITETTU MENETTELY
(40)
Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta perustui seuraavassa esitettäviin syihin.
3.1 Asia C 38/B/04
(41)
Komissio arvioi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään (17), olisiko mahdollista katsoa, etteivät vuoden 2004 tariffit Portovesmen, ILAn ja Euralluminan hyväksi olleet valtiontukea, sillä perusteella, että ne olivat samanlaisia kuin Alcoalle vuonna 1996 myönnetty suosituimmuustariffi, jota komissio ei ollut katsonut valtiontueksi 4 päivänä joulukuuta 1996 tekemässään päätöksessä (18), jäljempänä ’Alumix-päätös’.
(42)
Komissio katsoi asiassa, että uusi tariffi näytti poikkeavan Alumix-tariffista, sillä sen oli myöntänyt suoraan Italian monopoliasemassa oleva sähköntuottaja ENEL, kun taas uuteen tariffiin sisältyi valtion valikoivaa tukea, jolla korvattiin tuensaajien omien sähköntoimittajiensa kanssa sopiman markkinahinnan ja vuonna 1996 vahvistetun suosituimmuushinnan välinen erotus. Komissio katsoi, ettei vuoden 2004 asetuksella, joka ei ollut valtiontukea, otettu voimassa olevan toimenpiteen piiriin uusia tuensaajia, vaan sillä pikemminkin otettiin käyttöön uusi järjestely kyseisten kolmen yrityksen hyväksi uudella rahoitusmekanismilla, joka oli hyvin erilainen kuin Alumix-tariffi.
(43)
Menettelyn aloittamisesta annetussa päätöksessä määriteltiin vuoden 2004 asetus toimintatueksi ja tarkasteltiin, voitaisiinko tällainen tuki hyväksyä alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (19) nojalla sillä perusteella, että Sardinia oli vuoden 2006 loppuun SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettu tukialue. Komissio epäili, voitaisiinko tuki hyväksyä tällä perusteella, koska kyseinen tapauskohtainen tuki, jota myönnettiin rajoitetulle määrälle yrityksiä, ei vaikuttanut edistävän aluekehitystä.
(44)
Komissio esitti epäilynsä siitä, että toimenpiteellä saattoi olla sähkön verotuksen tasoon vähentävä vaikutus. Kyseisen alennuksen oikeusperustan olisi pitänyt olla energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27 päivänä lokakuuta 2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/96/EY (20).
3.2 Asia C 13/06
(45)
Komissio vahvisti 27 päivänä huhtikuuta 2006 tekemässään muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että vuoden 2005 tariffijärjestelmä oli uutta toimintatukea.
(46)
Komissio tarkasteli, oliko suosituimmuustariffi mahdollista hyväksyä alueellisena toimintatukena alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen nojalla, sillä perusteella, että Sardinia oli vuoden 2006 loppuun asti SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a kohdassa tarkoitettu tukialue.
(47)
Vaikka Italia oli vahvasti sitä mieltä, että sähkön korkea hinta haittaa saaren kehitystä, komissio totesi, ettei Italia ollut osoittanut Sardinian hintojen olleen merkittävästi muita korkeampia keskimäärin tai erityisesti paljon sähköä käyttävien yritysten (21) osalta. Komissio huomautti, että Sardinian sähköntuotannossa vallitseva ylikapasiteetti vain kannusti tuottajia myymään sähköä mahdollisimman alhaiseen hintaan siihen asti, kunnes sähkönsiirtoyhteyksiin liittyvät hankkeet saataisiin päätökseen (tätä oli ennakoitu vuodeksi 2010) ja ne pystyisivät viemään sähköä Sardiniasta.
(48)
Italia ei myöskään ollut selittänyt, miksi korkeammat hinnat muodostavat alueellisen haitan tai miten tariffi edistää aluekehitystä. Tämän vuoksi komissio epäili tuen välttämättömyyttä.
(49)
Komissio epäili lisäksi, ettei kyseinen tapauskohtainen tuki ollut oikeassa suhteessa alueellisiin haittoihin myöskään suosituimmuushinnan laskentamenetelmän osalta, sillä kyseinen hinta ei vastannut muualla Italiassa sovellettuja hintoja, vaan perustui paljon sähköä kuluttavien käyttäjien Euroopassa maksamiin keskihintoihin.
(50)
Komissio totesi, että toimenpiteen kesto oli yli viisi vuotta (joka yleensä on alueellisten toimintatukien enimmäispituus) eikä tuki alentunut tosiasiallisesti, sillä tariffin korotus oli rajoitettu 4 prosenttiin.
(51)
Vuosille 2007-2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (22) kattaman ajanjakson osalta komissio huomautti, ettei Sardinia ole tulevaisuudessa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen tukialue varsinkaan toimintatukien osalta. Komissio katsoi, että vaikka alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella voidaan soveltaa kahden vuoden siirtymäaikaa, jotta voimassa olevat toimintatukiohjelmat voidaan lakkauttaa lineaarisesti, ei vaikuttanut olevan asianmukaista sallia uusien toimintatukien käyttöönotto vain muutamaksi kuukaudeksi ennen kuin ne olisi lakkautettava asteittain, varsinkin kun otetaan huomioon esitetyt epäilyt ja tuen kilpailua vääristävä vaikutus.
(52)
Komissio esitti lopuksi epäilyjä mahdollisuudesta hyväksyä Portovesmen, ILAn, Euralluminan ja Syndialin suosituimmuustariffi alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen nojalla tai muilla perusteilla, joita Italia ei kuitenkaan ollut esittänyt.
(53)
Komissio totesi, ettei Eurallumina ollut maksanut saamaansa sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta (23) valtiontukea vielä takaisin, eikä se Deggendorf-oikeuskäytännön (24) mukaisesti voinut saada uutta tukea.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
4.1 Asia C 38/B/04
(54)
Komissio kehotti vuonna 2004 tehdyssä muodollisen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämään huomautuksia, ja sai niitä alkuperäiseltä kantelijalta, eräiltä tuensaajilta (Portovesmeltä, Euralluminalta ja Alcoalta) ja muilta asianosaisilta. Tarkasteltavana olevassa asiassa esitetään ainoastaan Portovesmen, ILAn ja Euralluminan hyväksi myönnettyä suosituimmuustariffia koskevat huomautukset. Erityisesti Alcoan esittämiä huomautuksia ei ole otettu mukaan, sillä niistä on keskusteltu kattavasti nimenomaisesti kyseistä yritystä koskevassa päätöksessä (25).
4.1.1 Portovesmen esittämät huomautukset
(55)
Portovesmen mukaan tariffin tarkoituksena on korjata markkinoiden toimintapuute ja erityisesti Sardiniassa vastikään vapautettujen sähkömarkkinoiden kyvyttömyys tarjota kilpailukykyisiä hintoja vakiintuneiden toimijoiden huomattavan markkinavoiman vuoksi. Portovesmen mukaan ENEL ja Endesa (jonka sähköntuotantolaitokset myytiin sittemmin E.ON:lle) muodostavat duopolin ja pitävät sähkön hinnat Sardiniassa keinotekoisesti Italian keskihintoja vastaavina. Se katsoi, että hintojen, erityisesti suurten sähkönkäyttäjien maksamien hintojen, pitäisi olla Sardiniassa selkeästi alhaisemmat, kun otetaan huomioon sähköntuotannon ylikapasiteetti, jonka pitäisi saada tuottajat myymään sähköä kilpailukykyisin hinnoin.
(56)
Portovesme on sitä mieltä, että suosituimmuushinta vastaa hintaa, jonka yritys olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, eli tilanteessa, jossa sähkömarkkinat olisivat toimineet moitteettomasti.
(57)
Portovesmen mukaan Cassa Conguagliolta saaduilla korvauksilla (37 euroa/MWh) mukautettiin Portovesmen maksamaa hintaa sen pääkilpailijoiden maksamien hintojen mukaisiksi. Hinnat eivät vääristäneet kilpailua, sillä kaikki EU:n sinkintuottajat maksavat vastaavia hintoja, ja toimenpiteellä ainoastaan kompensoidaan yrityksen epäedullista kilpailuasemaa, joka johtuu Sardinian rakenteellisista ongelmista (esimerkiksi maakaasun puutteesta).
(58)
Portovesmen mukaan sinkin, alumiinin ja lyijyn kaltaisten metallien tuotannossa maailmanviitehinta määritetään Lontoon metallipörssissä. Vaihtelut paikallisissa tuotantokustannuksissa eivät näy hintojen vaihteluna maailmanhinnoissa. Erityisesti Portovesmen sinkintuotanto oli niin vähäistä (alle prosentti koko maailman tuotannosta), ettei se voi vaikuttaa maailmanhintoihin.
(59)
Ilman suosituimmuustariffia Portovesmen olisi suljettava oma tuotantolaitoksensa, mutta sulkeminen ei hyödyttäisi EU:n muita sinkintuottajia, sillä ne eivät pystyisi lisäämään omaa tuotantoaan, ja kysyntä tyydytettäisiin tuonnilla EU:n ulkopuolisista maista. Portovesme on sitä mieltä, ettei suosituimmuustariffilla ole vaikutusta EU:n sisäiseen kauppaan.
(60)
Lisäksi Portovesmen mukaan Cassa Conguaglion suorittamia korvauksia ei maksettu valtion varoista, koska Cassa Conguaglio ainoastaan jakoi loppukäyttäjiltä saatuja yksityisiä varoja uudelleen.
(61)
Portovesme toteaa, että energiaintensiivisiltä toimialoilta saatavat maksut ovat tärkeitä, sillä niiden avulla taataan sähkötoimitusten varmuus ja jatkuvuus Sardiniassa sekä vältetään sähköntuotannon tehottomuus, jonka vuoksi loppukäyttäjille saattaisi aiheutua suurempia kuluja.
(62)
Portovesme toteaa lopuksi, että jos se olisi pakotettu sulkemaan oman tuotantolaitoksensa, vaikutukset alueelliselle tuotannolle olisivat vakavia: suoraan menetettäisiin 790 työpaikkaa ja välillisesti 500.
4.1.2 Euralluminan esittämät huomautukset
(63)
Euralluminan mukaan alumiinioksidin tuotantokustannukset Euroopassa ovat korkeammat kuin missään muualla maailmassa erityisesti sähkön ja polttoaineiden korkeampien hintojen ja bauksiitin (26) suurempien kuljetuskustannusten vuoksi. Näitä suurempia kustannuksia ei voida siirtää korkeammiksi hinnoiksi, sillä alumiinioksidin hinta muodostuu Lontoon metallipörssissä eivätkä yksittäiset tuottajat voi määritellä sitä. Näin ollen yrityksen mukaan Euroopan alumiinioksidintuotannolla on epäedullinen kilpailuasema muuhun maailmaan nähden.
(64)
Eurallumina toteaa, että eurooppalaisten alumiinioksidijalostamojen yleisten ongelmien lisäksi Sardiniassa vallitsee erityisongelmia, jotka estävät paikallista teollisuutta hyötymästä sähkömarkkinoiden vapautumisesta ja erityisesti vakiintuneiden toimijoiden markkinavoimasta (ks. myös Portovesmen huomautukset johdanto-osan 55 kappaleessa). Eurallumina mainitsee myös maakaasun puutteen Sardinian alumiinioksidintuotannon erityisongelmana, sillä valmistukseen tarvitaan suuria määriä höyryä, jonka tuottamiseen on käytettävä kalleinta raskasta polttoöljyä.
(65)
Euralluminan mukaan Sardinian sähköntuottajien markkinavoima johti vapauttamisen jälkeen sähkön hintojen nousuun: ilman suosituimmuustariffia Eurallumina olisi maksanut sähköstä 65,95 euroa/MWh, kun ennen vapauttamista se maksoi 44 euroa/MWh. Vuoden 2004 tariffilla hinta alennettiin 35 euroon/MWh.
(66)
Kuten Portovesme, myös Eurallumina esittää, että jos se joutuisi poistumaan markkinoilta, muut eurooppalaiset alumiinioksidintuottajat eivät voisi korvata sitä, sillä niiden oma tuotantokapasiteetti on jo täysin käytössä. Tilalle tulisi tuontia Euroopan ulkopuolisista maista. Euralluminan sulkeminen aiheuttaisi sen, että 400 työpaikkaa menetettäisiin suoraan ja 250 välillisesti. (27) Koska ainoastaan Euralluma toimittaa alumiinioksidia Alcoan sulatolle, alumiinioksidintuotantolaitoksen sulkeminen saattaisi vaarantaa myös Alcoan taloudellisen elinkelpoisuuden Sardiniassa.
(67)
Eurallumina toteaa, että vuoden 2004 asetuksella käyttöön otettu tariffi on välttämätön ennen kuin kehitetään uusi infrastruktuuri, jolla poistetaan Sardinian teollisuuteen vaikuttava kilpailuhaitta.
4.1.3 Kolmansien huomautukset
(68)
Eräs Portovesmen kilpailija (sama, joka oli tuonut asian komission tietoon) puuttui asiaan vielä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan ilmoituksen jälkeenkin. Se esitti tariffista analyysin, jonka mukaan vuoden 2004 suosituimmuustariffi on sääntöjenvastaista valtiontukea. Kantelija huomauttaa erityisesti, että kiistanalainen tariffijärjestelmä poikkeaa perusteellisesti Alcoalle myönnetystä Alumix-tariffista eikä sitä voida pitää muuna kuin tukena. v toteaa, ettei toimenpidettä voida hyväksyä alueellisena toimintatukena eikä rakenneuudistustukena ja se pitäisi tämän vuoksi katsoa sisämarkkinoille soveltumattomaksi.
(69)
Kloorialkalialalla toimivat Solvay Chimica Italia ja Solvay Chimica Bussi esittivät huomautuksensa vuoden 2004 tariffista heinäkuussa 2005 sen jälkeen kun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa ilmoituksessa asetettu kuukauden määräaika huomautusten esittämiseen oli umpeutunut. Kyseiset yritykset pyysivät myöhästymisestä huolimatta, että ne voitaisiin ottaa huomioon asianosaisena osapuolena. Niiden mukaan sekä vuoden 2004 että vuoden 2005 tariffit ovat sääntöjenvastaista valtiontukea eivätkä sovellu sisämarkkinoille.
4.1.4 Italian huomautukset
(70)
Italian mukaan EU:n sähkömarkkinoilla kilpailu ei ole vielä täysin vapaata, kuten komissiokin on todennut neljännessä vuosikertomuksessaan maakaasun ja sähkön sisämarkkinoiden toteuttamisesta (28). Yritykset, erityisesti sähköä paljoa käyttävät, eivät voi valita sähköntoimittajiaan vapaasti eivätkä hankkia sähköä samanlaisin ehdoin eri jäsenvaltioissa. Tällaiset vaikeudet eivät liity yritysten kaupalliseen toimintakykyyn, vaan johtuvat energiamarkkinoiden rakenteellisista puitteista. EU:n energiamarkkinoiden nykytilanteella on kielteisiä vaikutuksia vapaaseen kilpailuun paljon sähköä kuluttavien käyttäjien markkinoilla.
(71)
Huolimatta alan vapautumisesta Italiassa esiintyy erityisiä rakenteellisia ongelmia, esimerkiksi riittämättömät siirtoyhteydet kansallisen verkon eri osien välillä sekä keskittynyt markkinarakenne. Näissä olosuhteissa vapautuminen ei ole näkynyt paljon sähköä kuluttavien käyttäjien kannalta edullisempina hintoina. Ongelmat ovat erityisen vaikeita Sardiniassa, jossa siirtoyhteydet ovat rajalliset.
(72)
Tämän vuoksi Italia esittää, että kysyntäprofiilia vastaava erityistariffijärjestelmä olisi katsottava perustelluksi sääntelytoimenpiteeksi, jonka avulla voidaan simuloida kilpailultaan täysin vapailla markkinoilla toimivia mekanismeja. Kyseisten toimenpiteiden väitetään palauttavan tasavertaiset toimintaedellytykset eri jäsenvaltioissa toimivien, sähköä paljon käyttävien yritysten välille ja poistavan Sardiniassa toimintaansa harjoittaviin yrityksiin kohdistuvat maantieteelliset haitat. Järjestelmässä otetaan huomioon kilpailun vapauttamisen oletetut vaikutukset. Italian mukaan vastaavia toimenpiteitä on toteutettu muissa jäsenvaltioissa, joissa paljon sähköä kuluttaviin käyttäjiin sovelletaan säänneltyjä sähkötariffeja.
(73)
Italian mukaan vuoden 2004 asetuksella oli kaksi lisätavoitetta: tukea Sardinian työllisyyttä, joka oli keskittynyt metallialalle, ja pitää yllä riittävää sähkönkysyntää Sardiniassa, jossa oli ylikapasiteettia.
(74)
Italian mukaan uusi tariffijärjestelmä vastaa aikaisempaa Alumix-tariffia, jota komissio ei ollut katsonut valtiontueksi. Erot vanhan ja uuden järjestelmän välillä liittyivät ainoastaan uuteen tariffirakenteeseen, jota energiamarkkinoiden vapauttaminen edellytti.
(75)
Italian mukaan tariffijärjestelmä ei ole valtiontukea. Valtion varojen käytön osalta Italia toteaa, että tariffijärjestelmä vastaa järjestelmää, johon yhteisöjen tuomioistuin ei katsonut asiassa PreussenElektra (29) liittyvän valtion varoja. Cassa Conguaglio, joka on järjestelmän tekninen kirjanpidollinen vastuuyksikkö, ei voi käyttää hallinnoimiaan varoja vapaasti. Se, että AEEG ja valtiovarainministeriö voivat tietyssä määrin käyttää määräysvaltaa Cassa Conguaglion toiminnan suhteen, ei tarkoita sitä, että valtio voisi vapaasti käyttää kyseisiä varoja. Tämän vuoksi Italia katsoo, että tariffijärjestelmän rahoittamiseen käytetyt varat ovat täysin yksityisiä.
(76)
Italia toteaa lisäksi, ettei tariffilla ole minkäänlaista vaikutusta EU:n sisäiseen kauppaan eikä se voi vääristää kilpailua, koska kyseiset tuotteet ovat perustuotteita, joilla on maailmanmarkkinahinta (ks. Portovesmen huomautukset johdanto-osan 55 kappaleessa). Näiden metallien tuotanto ei myöskään ole kasvanut kysynnän mukaan niin EU:ssa kuin Italiassakaan. Esimerkiksi vuonna 2005 Italian kansallinen tuotanto kattoi vain 12 prosenttia sen omasta alumiinin kysynnästä, 55 prosenttia sinkin kysynnästä ja 80 prosenttia lyijyn kysynnästä. Näiden metallien tuotantovaje siis kasvaa EU:ssa ja Italiassa jatkuvasti, ja kysyntä tyydytetään entistä enemmän tuonnilla kolmansista maista. Jos Italian metalliteollisuus loppuisi, yksikään uusi EU:n toimija ei voisi korvata Italiasta poistunutta kapasiteettia, sillä tuotantolaitokset toimivat jo täydellä teholla, eikä yksikään uusi tai jo toiminnassa oleva tuottaja haluaisi lisätä kapasiteettiaan, koska kohtuuhintaisen sähkön saanti pitkällä aikavälillä on epävarmaa. Tämän vuoksi tuotantokapasiteetin säilyttäminen Italiassa ei voi haitata kilpailua. Koska suosituimmuustariffi ei ole tuensaajien kilpailijoiden sähköstä maksamia keskihintoja alhaisempi, sillä ei edistetty vientiä Sardiniasta muihin jäsenvaltioihin.
(77)
Italia toteaa, että vaikka komissio katsoisi toimenpiteen olevan valtiontukea, tariffi soveltuisi sisämarkkinoille alueellisena toimintatukena, jota Sardinialla on oikeus saada SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla.
(78)
Italian mukaan Sardinian sähkömarkkinoiden vaikeudet (markkinoiden keskittyneisyys, siirtoyhteyksien heikkous ja tuotannon ylikapasiteetti) ja se, ettei kaasun jakeluverkkoon ole mahdollista päästä, ovat alueellinen haitta, jota pyritään korjaamaan tariffilla.
(79)
Italia huomauttaa, että sähkön hinta Italiassa on 38 prosenttia paljon sähköä kuluttavien käyttäjien Euroopassa maksamaa keskiarvoa korkeampi. Tämä aiheuttaa kilpailuongelman, jota myöhemmin ovat Sardiniassa pahentaneet paikallisten sähkömarkkinoiden vaikeudet ja se, ettei maakaasun jakeluverkkoihin ole mahdollista päästä.
(80)
Italian mukaan toimenpiteellä edistetään aluekehitystä, sillä metalliteollisuuden osuus Sardinian taloudesta ja työllisyydestä on merkittävä (metallialan osuus työvoimasta on 12 prosenttia ja aluekohtaisesta teollisuustuotannon BKT:sta 12,2 prosenttia). Tariffilla on myönteisiä vaikutuksia työllisyyteen ja talous- ja yhteiskuntarakenteen säilyttämiseen Sardinian saarella.
(81)
Italia katsoo, että tariffi on suhteutettu tuensaajiin kohdistuviin haittoihin, koska se on yksinkertaisesti tuonut Sardinian tuottajien maksaman hinnan näiden EU:ssa toimivien kilpailijoiden keskimäärin maksamien hintojen tasolle.
(82)
Tariffi on myös lyhytkestoinen ja väliaikainen, sillä sen on tarkoitus olla voimassa ainoastaan siihen asti, kunnes saadaan valmiiksi infrastruktuurihankkeet, joilla parannetaan yhteyksiä sähkö- ja kaasuverkkoihin (uusi SAPEI-yhteyskaapeli ja GALSI-kaasuputki (30).
(83)
Italian mukaan toimenpide on myös aleneva, sillä suosituimmuushinta on indeksoitu polttoaineiden hintojen vaihtelun perusteella ja se voi ainoastaan nousta tai pysyä ennallaan.
4.2 Asia C 13/06
4.2.1 Portovesmen esittämät huomautukset
(84)
Portovesmen mielestä vuoden 2005 tariffit eivät vääristä kilpailua ja ovat välttämättömiä kyseisten toimialojen elinkelpoisuudelle, ja niiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille aluetukina. Yrityksen näkökannat vastaavat Italian näkökantoja (ks. johdanto-osan 87-104 kappale).
4.2.2 Euralluminan huomautukset
(85)
Myöskään Euralluminan mielestä vuoden 2005 tariffit eivät vääristä kilpailua ja ovat välttämättömiä kyseisten toimialojen elinkelpoisuudelle, ja niiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille aluetukina. Yrityksen näkökannat vastaavat Italian näkökantoja.
4.2.3 Muiden kolmansien huomautukset
(86)
Samat Portovesmen ja Syndialin kilpailijat, jotka esittivät huomautuksia asiassa C 38/B/04, puuttuivat myös tähän menettelyyn. Molemmat yritykset korostavat, että toimenpide on toimintatukea, jonka ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
4.2.4 Italian huomautukset
(87)
Italian mukaan vuoden 2005 tariffit eroavat selkeästi vuonna 2004 sovelletuista tariffeista, sillä ne ovat alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen vaatimusten mukaiset.
(88)
Italian mukaan tariffit voitaisiin pinnallisen tarkastelun perusteella luokitella toimintatueksi, mutta itse asiassa ne kuuluvat useiden toimenpiteiden kokonaisuuteen, jolla tuetaan Sardinian aluekehitystä. Italia korostaa erityisesti, että tariffien sekä tuensaajilta edellytetyn pitkän aikavälin investointeja koskevan velvoitteen välillä on suora yhteys. Italia katsoo, että lykkäysehto, jonka mukaan toimenpiteen toteuttamiselle on oltava komission hyväksyntä, todistaa sen olevan luonteeltaan aluetukea.
(89)
Sardinian alueen ja tuensaajien allekirjoittama yhteisymmärryspöytäkirja on tämän strategian perusta. Se perustuu seuraaviin tekijöihin:
a)
tuensaajien esittämissä liiketoimintasuunnitelmissa kuvatut tuottavat investoinnit,
b)
nopea hyväksyntä sellaisen energian siirtoyhteyksiin liittyvän infrastruktuurin toteuttamiselle, jonka avulla tuensaajat voivat saada sähkötoimituksia kilpailukykyisillä hinnoilla (GALSI-kaasuputki ja SAPEI-yhteyskaapeli),
c)
yhdistetyn toimiluvan myöntäminen Sulcisin hiilikaivoksen toimintaan ja uuden hiilivoimalaitoksen rakentamiseen/hallinnointiin sähkön tuottamiseksi tuensaajille ja
d)
suosituimmuustariffit.
(90)
Italia katsoo, että tariffeja olisi pidettävä talouspoliittisina välineinä: niillä suojataan aloja, jotka ovat uhattuina korkeiden sähkön hintojen vuoksi ja jotka siirtyisivät muuten Italian ja Euroopan ulkopuolelle Euroopan ulkopuolisten, pienemmin tuotantokustannuksin toimivien yritysten aggressiivisen kilpailun vuoksi. Tariffeja sovellettaisiin siihen asti, kunnes suunnitellut infrastruktuurit valmistuvat ja sen myötä syntyvät kilpailukykyiset energian sisämarkkinat. Toimenpide olisi alueellisten valtiontukien hengen mukainen, koska sillä edistettäisiin talouskasvua ja työllisyyttä saarella, jolla energiaintensiivinen tuotanto kärsii kilpailuhaitoista paitsi sähkömarkkinoiden vapautumisen heikon tilanteen vuoksi, myös Sardinian infrastruktuurin poikkeuksellisten, kansallisiin sähkö- ja kaasuverkkoihin johtavien siirtoyhteyksien puutteiden vuoksi.
(91)
Italia lainaa tällaisen yhdennetyn lähestymistavan tueksi kilpailukykyä sekä energia- ja ympäristöasioita käsittelevän korkean tason ryhmän (31) ensimmäistä kertomusta, jonka mukaan energia-alan vapauttamisprosessi ei ole tuottanut tyydyttäviä tuloksia ja siirtoyhteyksiä on parannettava. Italian mukaan on tehtävä pitkän aikavälin toimitussopimuksia, joihin sisältyvät hinnat ovat ennakoitavissa, ja sähkön käyttäjien ja toimittajien välille on synnyttävä kumppanuuksia. Italian mukaan Sardiniaa varten suunnitellut tuet ovat tämänsuuntaisia. Samalla kuitenkin tarvitaan lyhyen aikavälin toimenpiteitä, kuten kyseiset tariffit, joiden avulla varmistetaan Sardinian teollisuuden kilpailukyky ja elinkelpoisuus siihen saakka, kunnes suunnitellut investoinnit toteutuvat ja rakenteelliset ongelmat ratkaistaan.
(92)
Italia toteaa, ettei sardinialaisten tuensaajien maksamia sähkön hintoja ole mahdollista verrata manner-Italian vastaavien yritysten maksamiin sähkön keskihintoihin, sillä energiaa paljon kuluttavat käyttäjät ostavat sähköä kahdenvälisin sopimuksin, jotka eivät ole julkista tietoa. Italian mukaan komissio on väärässä tehdessään sähköpörssissä rekisteröityihin hintoihin perustuvan vertailun, sillä vain hyvin pieni osa kyseisten yritysten sähkötoimituksista on ostettu tällaisista pörsseistä.
(93)
Italian mukaan kahdenvälisiä sopimuksia varten neuvotellut hinnat voivat olla kuluttajalle edullisia ainoastaan, jos nämä voivat valita vapaasti omat toimittajansa ja ostaa sähköä, joka on tuotettu kilpailukykyisellä teknologialla. Tämä ei ole mahdollista Sardiniassa, jossa sähkövoimalat eivät pysty tuottamaan energiaa edullisesti, koska niillä ei ole mahdollisuutta käyttää maakaasua. Lisäksi uusia investointeja nykyaikaisiin tuotantolaitoksiin estää sähkön siirtoyhteyksien rajallisuus, jonka vuoksi sähkön vienti on mahdotonta. Toinen tekijä on markkinoiden keskittyneisyys ja perinteisten toimijoiden rooli.
(94)
Italia katsoo, että näissä olosuhteissa voi olla oikeutettua soveltaa tariffeja, joilla vakautetaan sähkön hinta siihen asti, kunnes sähkömarkkinoilla saadaan aikaan tehokkaampaa kilpailua. Italia toteaa jälleen, että suosituimmuustariffeilla edistetään täysin kilpailuun perustuvien markkinoiden toimintaa.
(95)
Komissio alkoi epäillä sähköntuotannon ylikapasiteetin vuoksi, olivatko Sardinian sähkön hinnat korkeita manner-Italiaan verrattuna (ylikapasiteetin pitäisi pikemminkin kannustaa tuottajia myymään suurille asiakkaille kilpailukykyisin hinnoin; ks. johdanto-osan 47 kappale). Italia toteaa että Sardinian tuotannon ylikapasiteetti ei voi johtaa kuluttajahintojen laskuun, sillä tässä tapauksessa se on tulosta rajallisista siirtoyhteyksistä, joiden vuoksi on pidettävä yllä hyvin tasaista varakapasiteettia (32), jotta voidaan taata saaren sähköntarjonnan jatkuvuus. Koska tätä varakapasiteettia kuitenkin rahoitetaan kaikilta loppukäyttäjiltä perittävillä maksuilla, sähköntuottajilla ei ole kiinnostusta myydä käyttämätöntä tuotettua sähköä kilpailukykyisemmin hinnoin.
(96)
Italian mukaan toimenpide on oikeasuhteinen, sillä AEEG:n vuodeksi 2005 vahvistama hinta (ks. johdanto-osan 34 kappale) vastaa tuensaajien kilpailijoiden EU:ssa maksamaa keskihintaa, jonka sääntelyviranomainen on laskenut objektiivisesti. Italia muistuttaa myös, että vuonna 2005 muissa jäsenvaltioissa, joissa tariffit ovat säänneltyjä, suuret teollisuuskäyttäjät ovat myös maksaneet sähköstään vain 25 euroa/MWh.
(97)
Edellä esitetyn perusteella Italia kiistää kantelijoiden esittämät tiedot, jotka eivät sen mielestä ole metodologisesti oikeita, sillä niissä yliarvioidaan tuensaajien unionissa toimivien kilpailijoiden sähköstä maksamaa keskihintaa.
(98)
Italian mukaan järjestelmän pituus (kuusi vuotta, ei viisi) on perusteltu energiainfrastruktuurin valmistumisajankohdan vuoksi.
(99)
Italia myös vahvistaa, että asteittaisen alenemisen perustetta on noudatettu, sillä tariffeja on päivitetty Amsterdamin ja Frankfurtin pörsseissä kirjattujen vaihtelujen painotetun keskiarvon mukaan, ja tariffit voivat vain nousta, eivät laskea.
(100)
Tariffit on Italian mukaan liitetty sähköpörssien hintojen vaihteluihin, sillä ne muodostavat objektiivisen vertailukohdan ja edustavat kokonaisvaltaisesti energian hintojen suuntauksia. Italia katsoo kuitenkin, että EU:n paljon sähköä kuluttavien käyttäjien maksamat hinnat ovat yleisesti huomattavasti alhaisemmat kuin sähköpörsseissä kirjatut hinnannousut (kyseiset käyttäjät maksavat hintoja, joista on sovittu kahdenvälisissä tai säänneltyjen tariffien kohdalla valtion vahvistamissa sopimuksissa, joten ne eivät vaihtele yhtä herkästi).
(101)
Italia toteaa, että Sardinian tariffeihin sovellettava hinnannousu, neljä prosenttia vuodessa, vastaa EU:ssa toimiviin suoriin kilpailijoihin sovellettavaa sähkön hintojen nousua.
(102)
Italia huomauttaa, että EU:ssa sovelletaan toimenpiteitä, joilla on vastaavat vaikutukset kuin kiistanalaisilla suosituimmuustariffeilla, ja toteaa, että kaikkia niitä pitäisi arvioida samalla tavoin muodosta riippumatta, sillä kaikkien tavoitteena on varmistaa EU:n energiaintensiivisten toimialojen elinkelpoisuus ja estää niiden siirtyminen kansallisen alueen ulkopuolelle.
(103)
Vaikka Sardinia ei ole vuoden 2007 jälkeen enää voinut saada alueellisia toimintatukia, Italian mukaan alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa annetaan mahdollisuus luopua voimassa olevista ohjelmista asteittain tapauksissa, joissa alue ei enää voi hyötyä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetusta poikkeuksesta. Komissio siis voisi edelleen hyväksyä toimenpiteen vuoden 2007 alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaan. Italia on joka tapauksessa sitä mieltä, ettei kiistanalainen toimenpide ole tavanomaista toimintatukea.
(104)
Italia toistaa, ettei tariffeilla ole ollut vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Perustelut alumiinin, sinkin ja lyijyn osalta on jo esitetty johdanto-osan 76 kappaleessa. Samat syyt koskevat kemianteollisuutta. Italia korostaa, että vuonna 2003 kemikaaleja tuotiin Italiaan enemmän kuin niitä vietiin Italiasta ja että EU:n ja Italian kemianteollisuuden tuotanto oli ollut laskussa vuodesta 2001. Esimerkiksi Italian PVC-muovin tuotannossa, joka on kloorin suurin käyttökohde, vallitsi tuotantovaje (vuonna 2002 PVC-muovia tuotettiin vain 470 000 tonnia, kun sitä kulutettiin 970 000 tonnia).
5. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
5.1 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki
(105)
Toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät: a) toimenpiteestä on taloudellista etua tuensaajalle, b) toimenpide on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty, c) toimenpide on valikoiva ja d) toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja saattaa vääristää kilpailua EU:ssa.
5.1.1 Koituuko toimenpiteestä etua?
(106)
Italian valtio tuki vuosien 2004 ja 2005 tariffijärjestelmällä sähkön hintaa, jonka tuensaajat ja näiden omat toimittajat olivat neuvotelleet. Esimerkiksi vuonna 2004 Portovesme maksoi ilman korvauksia 63 euroa/MWh (33) ja Eurallumina 65,95 euroa/MWh tuolloin voimassa olleiden kahdenvälisten toimitussopimusten perusteella. Italia ja kyseiset tuensaajat ovat toimittanet nämä luvut eikä niitä aseteta kyseenalaisiksi.
(107)
Italian toimittamien tietojen mukaan Syndialin toimittajansa kanssa neuvottelema sähkön hinta oli yli 60 euroa/MWh (suosituimmuustariffin avulla se olisi ollut 27 euroa/MWh). Toimenpiteillä pyrittiin siihen, että valtio olisi korvannut tuensaajille ne lisäkustannukset, jotka aiheutuivat sähkön ostamisesta Sardiniassa verrattuna niiden kilpailijoiden EU:ssa maksamiin keskihintoihin.
(108)
Portovesmen mukaan suosituimmuushinta vastaa täysin kilpailluilla markkinoilla vallitsevaa hintaa eikä näin ollen tuo taloudellista hyötyä. Komissio hylkäsi tämän perustelun Alcoa-asiassa, joka koski käytännössä aivan samanlaista tariffia. Unionin tuomioistuimet ja komissio eivät ole koskaan edun olemassaoloa arvioidessaan ottaneet huomioon paremmin toimivilla hypoteettisilla markkinoilla vallitsevia olosuhteita. Viitekehyksenä on aina pidetty kyseisillä todellisilla markkinoilla vallitsevia olosuhteita. (34)
(109)
Lisäksi edellä esitetyssä näkemyksessä oletetaan, että markkinoiden toimintapuutteet olisivat peruste sille, että jäsenvaltio vahvistaa hinnat, jotka simuloivat todellisia kilpailuolosuhteita (ks. Italian huomautus johdanto-osan 72 kappaleessa).
(110)
Tämä näkemys ei ole hyväksyttävissä, sillä se on vastoin unionin oikeuskäytännössä vahvistettua periaatetta, jonka mukaan ”se, että jäsenvaltio pyrkii yksipuolisin toimin lähentämään talouselämän tietyn sektorin kilpailuolosuhteita toisissa jäsenvaltioissa vallitseviin kilpailuolosuhteisiin, ei muuta sitä, että kyseiset toimet ovat tukea” (35). Komissio katsoo, että mainittua periaatetta on sovellettava myös, kun jäsenvaltio aikoo lähentää kilpailuolosuhteitaan markkinoihin, joilla kilpailu on täysin vapaata.
(111)
Jos tätä näkemystä noudatettaisiin, valtiontukea eivät olisi jäsenvaltioiden myöntämät toimenpiteet kahden toimijan vapaasti markkinoilla neuvotteleman hinnan ja teoreettisen hinnan, josta olisi voitu sopia täysin vapaan kilpailun olosuhteissa, välisen erotuksen kattamiseksi. Tämä mitätöisi valtiontukien valvonnan tärkeimmän tavoitteen.
(112)
Italia toteaa, että nämä tariffit ovat identtisiä Alumix-tariffien kanssa, joita komissio ei katsonut niitä tuiksi (ks. johdanto-osan 74 kappale), joten vastaavasti nyt tarkasteltavia tariffejakaan ei voida pitää tukena.
(113)
Komissio muistuttaa, että tilanne, johon se otti kantaa Alumix-asiassa, oli hyvin erilainen. Alumix-asiassa tariffin myönsi ENEL, joka oli tuolloin monopolijärjestelmässä sähköä toimittava julkinen laitos sähkömarkkinoilla, joita ei ollut vielä vapautettu. (36) Tässä tilanteessa komission piti tutkia, käyttikö ENEL keinotekoisesti alhaista hintaa vai toimiko se järkevän markkinatoimijan tapaan. Koska ENELillä oli monopoliasema sähköntuottajana ja -jakelijana, komissiolla ei ollut sellaista markkinahintaa, jota se olisi voinut käyttää viitteenä arvioidessaan edun olemassaoloa. Tämän vuoksi komissio otti käyttöön menetelmän määrittääkseen alhaisimman teoreettisen markkinahinnan, jolla järkevä sähköntoimittaja olisi valmis myymään sähköä ”parhaalle asiakkaalleen”
(114)
Tätä menetelmää ei kuitenkaan voi soveltaa tilanteessa, jossa loppukäyttäjät neuvottelevat hinnat sähköntoimittajien kanssa vapautetuilla markkinoilla ja näistä hinnoista saadaan jälkeenpäin korvaus. Alumix-päätöstä varten tehty analyysi ja sitä koskevat komission päätelmät eivät siis ole oleellisia tässä asiassa. Sama koskee myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 25 päivänä maaliskuuta 2009 antamaa päätöstä (37), jossa vahvistettiin muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös Alcoa-asiassa (ks. tuomion 132 kohta).
(115)
Tähän asiaan ei sovelleta varovaisen markkinatoimijan periaatetta. Asia pitäisi arvioida kyseisen periaatteen kannalta, jos valtio myisi sähköä kyseisille yrityksille suoraan tai puolivaltiollisen laitoksen kautta kuten Alumix-asiassa. Tämä ei kuitenkaan ole tilanne tässä asiassa, jossa sähkön toimitti yksityinen yritys. Tämän vuoksi ei ole tarpeen tarkastella, toisin kuin Alumix-asiassa, toimiko valtio järkevän markkinatoimijan tapaan.
(116)
On todettava, että vuosien 2004 ja 2005 korvausjärjestelmällä kevennetään tuensaajien tekemistä toimitussopimuksista aiheutuvia kustannuksia (joiden pitäisi tavallisesti kuulua yritysten talousarvioihin). Vakiintuneen oikeuskäytännön (38) perusteella kiistanalaisilla toimenpiteillä annetaan tuensaajille taloudellista etua.
5.1.2 Valikoivuus
(117)
Sähkön suosituimmuustariffit Italiassa myönnetään ainoastaan yrityksille, joilla on jo toiminnassa olevia Sardiniassa sijaitsevia tuotantolaitoksia, jotka kuuluvat tällaisten toimenpiteiden oikeusperustana olevissa laeissa ja asetuksissa vahvistettuun tyhjentävään luetteloon toimialoista, joten niille myönnetään valikoiva etu.
5.1.3 Valtion varat ja valtion toimenpide
(118)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan etua voidaan pitää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, jos se on myönnetty suoraan tai välillisesti valtion varoista (39) ja kyse on valtion toimenpiteestä (40).
(119)
Kuten edellä johdanto-osan 28 kappaleessa todettiin, nyt kiistanalaiset korvaukset rahoitetaan veronluonteisella maksulla, jonka Cassa Conguaglio kerää sähkötariffin A4-komponentin muodossa. Kyseinen maksu on pakollinen, sillä siitä on säädetty kansallista lainsäädäntöä täytäntöönpanevilla AEEG:n päätöksillä. Cassa Conguaglio on lailla perustettu julkinen laitos, joka hoitaa tehtävänsä AEEG:n päätöksiin perustuvien yksityiskohtaisten ohjeiden pohjalta.
(120)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansalliseen lainsäädäntöön perustuvat pakolliset maksut, jotka suoritetaan lailla perustetulle laitokselle, ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja, jos ne on tarkoitettu kyseisen artiklan muut kriteerit täyttävän toimenpiteen rahoittamiseen. (41)
(121)
Italia vetoaa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa PreussenElektra (42) antamaan tuomioon perustellakseen näkemyksensä, jonka mukaan kyseistä toimenpidettä ei rahoiteta valtion varoista. Se katsoo, että tariffin rahoittamiseen tarvittavat varat siirretään yksityisiltä oikeushenkilöiltä (sähkön käyttäjät) yksityisille oikeushenkilöille (tuensaajat), ja että valtion rooli rajoittuu sellaisen lain antamiseen, jossa säädetään tarvittavien määrien maksamisesta. Valtiolla ei ole varojen käyttöä koskevaa harkintavaltaa, lukuun ottamatta laissa säädetyn järjestelmän toteuttamista koskevaa. Italia ja eräät tuensaajat katsovat erityisesti, ettei Cassa Conguagliolla ole määräysvaltaa varoihin nähden, vaan sillä on ainoastaan välittävä kirjanpidollinen tehtävä.
(122)
Yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa PreussenElektra, että yksityisille sähkönjakelijoille asetettu velvollisuus hankkia uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä vähimmäishinnoilla, jotka ovat korkeampia kuin tällaisen sähkön todellinen markkina-arvo, ei ole valtiontukea siltä osin kuin toimenpiteeseen ei liity valtion varojen suoraa tai välillistä siirtämistä.
(123)
Komissio huomauttaa, että asiassa PreussenElektra toimenpiteen rahoittamiseen tarvitut varat siirtyivät suoraan jakelijoilta uusiutuvista energialähteistä energiaa tuottaville yrityksille, eikä niitä siirretty julkisen laitoksen kautta. Kyseisessä järjestelmässä siirretyt summat eivät voineet koskaan olla jäsenvaltion viranomaisten käytettävissä. Nyt tarkasteltavana olevassa asiassa varat siirtyvät julkisen laitoksen Cassa Conguaglion kautta ennen kuin ne ovat lopullisen tuensaajan käytettävissä. Näin ollen asiassa PreussenElektra sovellettu oikeuskäytäntö kuuluu eri asiayhteyteen eikä ole merkityksellinen nyt tarkasteltavan asian kannalta.
(124)
Asiassa Pearle (43) sovellettu oikeuskäytäntö ei voi olla Italian tai tuensaajien tukena. Yhteisöjen tuomioistuin päätteli asiassa, että julkisen laitoksen kautta kulkevien maksujen tuotot eivät tietyissä olosuhteissa ole valtion varoja. Siinä eräs toimiala rahoitti toimenpiteet kokonaan itse omasta aloitteestaan. Varat saatiin keräämällä veronluonteista maksua, joka välitettiin julkisen laitoksen kautta, eikä kyseinen laitos voinut koskaan käyttää näitä varoja. Lisäksi osa maksun suorittavista yrityksistä oli samoja kuin ne, jotka hyötyivät toimenpiteestä.
(125)
Italian mukaan Cassa Conguagliolla ei ole harkintavaltaa varojen maksun suhteen, sillä varoilla on tarkoitus rahoittaa tariffit, eivätkä ne koskaan kuulu julkisen rahoituksen piiriin. Tämä merkitsee sitä, ettei valtio voi käyttää vapaasti kyseisiä varoja, eivätkä ne sen vuoksi ole valtion varoja.
(126)
Ensiksikin on todettava, että vaikka eräät Pearle-asiassa sovelletut perusteet voidaan subjektiivisesti katsoa muita tärkeämmiksi, asiassa ei ole ”keskeistä kriteeriä”. Tuomiossa luetellut edellytykset ovat kumulatiivisia. Tämä on myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tulkinta asiassa Earl Salvat (44), jossa se tarkasteli tiettyä veroa kunkin Pearle-asiassa esiin tulleen kriteerin perusteella.
(127)
Ennen kuin komissio tutki Cassa Conguaglion roolia, se tarkisti, täyttyivätkö muut Pearle-asiassa luetellut perusteet. On selvää, että toisin kuin Pearle-asiassa, kiistanalaiset tariffit otettiin käyttöön valtion aloitteesta, ei jonkin tietyn toimialan aloitteesta. Lisäksi Pearle-asiassa ainoastaan tuensaajat maksoivat kyseisiä varoja, eivätkä julkisen laitoksen toimet tuottaneet etua, joka olisi voinut aiheuttaa valtiolle lisärasituksen. Nyt tarkasteltavana olevassa asiassa tuensaajat eivät vastaa maksun taloudellisesta rasituksesta, joka kohdistuu ainoastaan sähkönkäyttäjiin. Tämän vuoksi Pearle-asiassa sovellettuun oikeuskäytäntöön ei voida vedota riippumatta niiden väitteiden mahdollisesta oikeellisuudesta, joita on esitetty Cassa Conguaglion pelkästä välittävästä kirjanpidollisesta tehtävästä.
(128)
Cassa Conguaglion osalta komissio toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”ei ole tarpeen erottaa tapauksia, joissa tuen myöntää valtio suoraan, ja tapauksia, joissa tuki myönnetään valtion nimeämän tai perustaman julkisen tai yksityisen elimen välityksellä” (45). Tämän vuoksi se, onko Cassa Conguaglio julkinen vai yksityinen laitos, ei ole määräävä tekijä valtiontukisääntöjä sovellettaessa. Se, että Cassa Conguaglio on julkinen laitos, ei tarkoita automaattisesti sitä, että SEUT-sopimuksen 107 artiklaa sovelletaan. (46) Vastaavasti yksityisen laitoksen myöntämä tuki ei sinällään estä kyseisen artiklan soveltamista.
(129)
Analyysissä ei kuitenkaan pidä rajoittua Cassa Conguaglion toimivaltaan julkisena laitoksena. Sen sijaan on määritettävä yleisemmin, voiko valtio käyttää joko suoraan tai nimeämänsä toisen elimen välityksellä määräysvaltaa tariffin rahoittamiseen käytettyjen varojen osalta. Samaa testiä olisi sovellettava, jos Cassa Conguaglio olisi yksityinen laitos.
(130)
Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Essent (47) jokin aika sitten antamassa tuomiossa on tätä seikkaa koskevia ohjeita. Kyseisessä asiassa Alankomaat oli ottanut lailla käyttöön sähkötariffien lisämaksun. Tätä lisämaksua maksoivat sähkönkuluttajat verkko-operaattoreille, jotka puolestaan siirsivät näin saadut tulot tätä varten nimetylle SEP-yritykselle. SEP:llä ei ollut harkintavaltaa varojen hallinnoinnissa, ja se toimi viranomaisten tiukassa valvonnassa. Tuomioistuin totesi, että lisämaksusta saadut tulot olivat valtion varoja, sillä sähkön lisämaksusta säädettiin kansallisessa lainsäädännössä ja se oli rasite. SEP:llä ei ollut oikeutta käyttää lisämaksutuloja muuhun kuin laissa säädettyihin tarkoituksiin. Näin ollen varat säilyivät julkisessa valvonnassa ja kansalliset viranomaiset pystyivät määräämään niistä. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kyseiset seikat olivat riittävä osoitus siitä, että kyseiset varat olivat julkisia varoja.
(131)
Yhdenmukaisuus nyt tarkasteltavan asian kanssa on ilmeistä. Kiistanalaisten tariffien rahoittamiseen käytetystä tariffin lisämaksusta säädettiin lailla, kuten Essent-asiassa. Cassa Conguaglion tehtävä on samanlainen kuin SEP:n, sillä se keskittää veronluonteisesta maksusta saatavat tulot ja hallinnoi niitä. Siihen kohdistuu myös samat rajoitukset, koska se ei voi käyttää lisämaksutuloja muihin kuin laissa säädettyihin tarkoituksiin (suosituimmuustariffijärjestelmien rahoitus). Valtio voi valvoa ja ohjata varojen käyttöä: Cassa Conguaglio hoitaa kirjanpidolliset tehtävänsä AEEG:n antamien tarkkojen ohjeiden mukaisesti. AEEG toimii lainsäädännössä vahvistettujen toimivaltuuksiensa puitteissa ja/tai panee täytäntöön kansallista lainsäädäntöä. Näin ollen Cassa Conguaglion hallinnoimat varat ovat jatkuvasti julkisessa valvonnassa.
(132)
Tämä analyysi vastaa komission hukkakustannuksia sähkösektorilla koskevassa Italian asiassa (48) tekemää päätöstä, jossa Cassa Conguaglion A6-tilillä hallinnoimat varat luokiteltiin julkisiksi varoiksi.
(133)
Cassa Conguaglion hallinnoimiin varoihin kuuluvien julkisten varojen luonne on vahvistettu ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa Iride (49) antamassa tuomiossa.
(134)
Italian korkein oikeus (Suprema Corte di Cassazione) katsoi jo 3 päivänä huhtikuuta 2003 antamassaan tuomiossa nro 11632/03, ettei Cassa Conguagliolla ollut Italian valtiosta erillistä oikeushenkilöllisyyttä ja että valtio olisi katsottava Cassa Conguagliolle siirrettyjen summien omistajaksi, myös niiden summien, jotka olivat peräisin yksityisiltä oikeushenkilöiltä ja jotka oli tarkoitettu yksityisille yrityksille. Kantelijat Iride Spa ja Iride Energia Spa olivat valittaneet Iride-asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen komission päätöksestä, jossa Cassa Conguaglion A6-tilillä hallinnoimat varat oli luokiteltu julkisiksi varoiksi. Kilpailijoiden esittämät näkemykset olivat hyvin samankaltaisia. Kantelijat kiistivät Italian korkeimman oikeuden antaman tuomion päätelmän ja väittivät, että Cassa Conguagliolla oli pelkästään välittävä kirjanpidollinen tehtävä maksuvelvollisten yksityishenkilöiden ja vastaavat summat saavien tuensaajien välillä, minkä vuoksi talletetut summat eivät olleet sen käytettävissä edes lyhyttä aikaa. Kantelijat vaativat PreussenElektra-asiassa sovelletun oikeuskäytännön soveltamista.
(135)
Tuomioistuin korosti, että sillä ei ollut tuomiovaltaa asettaa kyseenalaiseksi tulkinta, jonka Italian korkein oikeus oli esittänyt Italian kansallisesta lainsäädännöstä. Se vahvisti tämän jälkeen, että Cassa Conguaglion A6-tilille talletetut summat on luokiteltava julkisiksi varoiksi, sillä ne kuuluvat valtiolle ja ovat myös valtion jatkuvassa valvonnassa. (50)
(136)
Tämä päätelmä koskee Cassa Conguaglion A6-tiliä, josta sähköalan hukkakustannukset rahoitetaan. Se voidaan kuitenkin loogisesti ulottaa myös A4-komponenttiin, josta kiistanalainen tariffi rahoitetaan. Italian korkeimman oikeuden tuomio perustui Cassa Conguaglion oikeushenkilöydestä tehtyyn analyysiin ja sen vuoksi päätelmä valtion omistajuudesta pätee kaikkiin Cassa Conguaglioon talletettuihin varoihin. Sama koskee myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätelmää, jonka mukaan valtio pystyy valvomaan Cassa Conguaglion hallinnoimia varoja. A6-tilin ja A4-komponentin välillä ei ole mitään muuta eroa kuin varojen käyttötarkoitus (A6:lta hukkakustannukset ja A4:lta suosituimmuustariffit). Tämän vuoksi sardinialaisille tuensaajille A4-komponentista siirretyt summat on vastaavasti luokiteltava julkisiksi varoiksi.
(137)
Sen lisäksi, että kiistanalaiset tariffit rahoitetaan julkisin varoin, kyse on valtion toimenpiteestä (51), koska toimenpiteen oikeusperusta muodostuu kansallisen lainsäädännön säännöksistä ja julkisen laitoksen AEEG:n julkisen viranomaisen tehtäviä hoitaessaan tekemistä päätöksistä ja antamista asetuksista.
5.1.4 Vaikutukset kauppaan ja kilpailun vääristyminen
(138)
Toimenpiteen vaikutuksesta unionin sisäiseen kauppaan ja siitä johtuvasta kilpailun vääristymisestä voidaan kiistattomasti todeta, että kilpailu kyseisillä markkinoilla (lyijy, sinkki, hopea, alumiini ja kloorialkali) on täysin vapaata. Jo tämän tiedon perusteella voitaisiin todeta, että tariffeilla on vaikutusta unionin sisäiseen kauppaan.
(139)
Komissio on kuitenkin ottanut huomioon tuensaajien ja Italian esittämän näkemyksen, jonka mukaan tariffeilla ei ollut metallialalla vaikutusta kauppaan (näkemystä ei esitetty yksiselitteisesti kloorialan suhteen) eivätkä ne vääristäneet kilpailua, sillä jäsenvaltioiden välillä ei tosiasiallisesti ole kauppavirtoja. On epätodennäköistä, että tällaisia kauppavirtoja kehittyykään, ja kyseisen alan ominaispiirteiden vuoksi tariffit eivät vahingoita tuensaajien kilpailijoita unionissa.
(140)
On muistettava, että komission päätöskäytännön ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan todellisten kauppavirtojen puutetta ei ole koskaan hyväksytty osoitukseksi siitä, ettei valtiontukitoimenpiteellä ole vaikutusta EU:n sisäiseen kauppaan. Unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että yritykselle myönnetty tuki voi olla luonteeltaan sellaista, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua, vaikka kyseinen yritys ei itse osallistu EU:n sisäiseen kauppaan. Jos jäsenvaltio myöntää tukea yritykselle, tuotanto tässä valtiossa voi pysyä ennallaan tai lisääntyä. Tällöin yritysten, joiden kotipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa, mahdollisuudet viedä tuotteitaan tämän jäsenvaltion markkinoille huononevat. (52)
(141)
Lisäksi tilanne, jossa unionin tuotanto supistuu, tuonti kolmansista maista kasvaa ja jäsenvaltioiden väliset kauppavirrat ovat rajalliset tai olemattomat, ei ole harvinainen. Se on tyypillinen aloilla, joilla on rakenteellisia vaikeuksia ja/tai joilla kilpailupaine on voimakas. Tällaiset alat ovat erityisen herkkiä jäsenvaltioiden toteuttamille toimenpiteille, joiden tarkoituksena on parantaa niiden omien teollisuudenalojen kilpailuedellytyksiä.
(142)
Sillä, ettei Italian vähäinen sinkin, lyijyn ja hopean tuotanto voi vaikuttaa viitehintaan, ei ole merkitystä tässä asiassa. Vaikka metalleille on olemassa viitehinta, johon pelkästään yhden jäsenvaltion tuotantoedellytykset eivät helposti voi vaikuttaa, ETA:ssa sijaitsevien ja metallien maailmanmarkkinoilla kauppaa käyvien yritysten välillä voidaan silti käydä kilpailua. On mahdollista, että sardinialaiset tuensaajat eivät niille myönnetystä tuesta huolimatta pysty alentamaan tuotteidensa maailmanhintaa ja syrjäyttämään kilpailijoita markkinoilta ja että muut EU:n tuottajat voivat jatkaa toimintaansa niin kauan kuin ne pystyvät myymään tuotteita kannattavasti maailmanmarkkinahintaan. Kuitenkin hyödyt, jotka Italiassa voi saada sähkön suosituimmuustariffin johdosta, vahvistavat yleisesti yritysten kilpailuasemaa. Ne pystyvät esimerkiksi käyttämään kertynyttä pääomaa ostaakseen kilpailijoita ja lisätäkseen omaa markkinaosuuttaan. Näillä perusteluilla on asian kannalta entistä enemmän merkitystä, kun otetaan huomioon, että eräät tuensaajista kuuluvat monikansallisiin yrityksiin. (53)
(143)
Toisin kuin tuensaajat esittävät, kyseisillä aloilla Italiassa maksetun hinnan vastaavuutta kilpailevien tuottajien EU:ssa maksaman sähkön keskihinnan kanssa ei voida pitää todisteena siitä, ettei tariffi uhkaisi muiden EU:n tuottajien etua. Asiassa C-372/97, Italia vastaan komissio, vahvistetussa oikeuskäytännössä todetaan selvästi, että yksipuoliset toimenpiteet, joiden tarkoituksena on lähentää kilpailuolosuhteita muissa jäsenvaltioissa vallitseviin olosuhteisiin, vaikuttavat kauppaan (eikä niitä sen vuoksi voida jättää tuen määritelmän ulkopuolelle). Lisäksi eräissä muissa jäsenvaltioissa voimassa oleviin energian toimitussopimuksiin voi sisältyä valtiontukea, ja komissio onkin aloittanut perusteellisen tutkinnan useiden tämän alan toimenpiteiden osalta (54). Vaikka Italia tai Alcoa eivät ole selvästi esittäneet puolustuksekseen kyseistä väitettä, komissio katsoo, että on hyödyllistä muistuttaa oikeuskäytännön tunnetusta periaatteesta, jonka mukaan eräiden jäsenvaltioiden sääntöjenvastaiset valtiontuet eivät ole peruste toisen jäsenvaltion vastaaville toimenpiteille.
(144)
Joka tapauksessa kilpailijoilta saaduista kanteluista käy ilmi, että kiistanalaiset tariffit todella aiheuttavat kilpailuongelmia ja vaikuttavat EU:n sisäiseen kauppaan.
(145)
Italia ei myöskään ilmoittanut vuoden 2004 tariffeista. Vakiintuneen oikeuskäytännön (55) mukaan komission ei tarvitse osoittaa tuen todellisia vaikutuksia kilpailuun tai jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tapauksissa, joissa tuesta ei ole ilmoitettu sille. Jos komission olisi osoitettava päätöksessään jo myönnettyjen tukien todellinen vaikutus, tällä suosittaisiin niitä jäsenvaltioita, jotka maksavat tukia noudattamatta perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoitusvelvollisuutta, niiden kustannuksella, jotka ilmoittavat tuesta jo suunnitteluvaiheessa.
(146)
Näin ollen on todettava, että kyseiset suosituimmuustariffit ovat omiaan parantamaan tuensaajien kilpailutilannetta EU:ssa toimiviin kilpaileviin yrityksiin nähden. Vakiintuneen oikeuskäytännön (56) mukaan tällaisessa tapauksessa on katsottava, että tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se vääristää kilpailua.
5.1.5 Päätelmät tuen olemassaolosta
(147)
Komissio toteaa edellä esitetyn perusteella, että vuosien 2004 ja 2005 kiistanalaiset tariffit ovat SEUT-sopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja ne voidaan hyväksyä vain, jos niihin voidaan soveltaa jotakin SEUT-sopimuksessa määrättyä poikkeusta. Tämä päätelmä on käytännössä aivan samanlaisia tariffeja koskevassa Alcoa-asiassa tehdyn päätelmän mukainen.
5.2 Toimenpiteen luokittelu uudeksi tueksi tai voimassa olevaksi tueksi
(148)
Tilanteet, joissa toimenpiteen katsotaan olevan voimassa olevaa tukea, esitetään kattavasti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklassa. (57)
(149)
On kiistämätöntä, ettei kyseisiä toimenpiteitä pantu täytäntöön ennen Italian liittymistä EU:hun (i alakohta), niitä ei voida katsoa hyväksytyiksi, koska komissio ei ole tehnyt päätöstä menettelyn mukaisessa määräajassa (iii alakohta), eikä niitä voida katsoa voimassa oleviksi tuiksi sillä perusteella, että vanhentumisaika on mennyt umpeen (iv alakohta). Toimenpiteet eivät ole muuttuneet tuiksi yhteismarkkinoiden kehityksen vuoksi ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä (b kohdan v alakohdan ensimmäinen virke).
(150)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että kyseiset tariffit ovat uutta tukea.
5.3 Tuen sääntöjenmukaisuus
(151)
SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta eivätkä ne saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin lopullinen päätös on annettu.
(152)
Koska Italia ei ole ilmoittanut vuoden 2004 asetuksen 1 §:stä, vuoden 2004 tariffit ovat sääntöjenvastaista tukea.
(153)
Sen sijaan Italia on ilmoittanut lain nro 80/2005 11 §:n 12 momentista ja jättänyt toimenpiteen soveltamatta. Se on siis täyttänyt SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdasta johtuvat velvoitteensa.
6. TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(154)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätystä yleisestä valtiontukia koskevasta kiellosta poiketen tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana, jos siihen voidaan soveltaa jotakin SEUT-sopimuksessa esitetyistä poikkeuksista.
(155)
Vuosien 2004 ja 2005 tariffit ovat toimintatukia. Italian näkemys, ettei vuoden 2005 tariffeja pitäisi katsoa toimintatuiksi, koska ne ovat osa alueellista tukistrategiaa ja niiden edellytyksenä on tuottavien sijoitusten tekeminen, on hylättävä. Vaikka yhteisymmärryspöytäkirjan mukaan tuensaajien on tehtävä tiettyjä investointeja, vuoden 2005 suosituimmuustulleihin sisältyvää tukiosuutta ei ole laskettu suhteessa tukikelpoisiin menoihin eikä siihen sovelleta tuen enimmäismäärää. Ei ole perusteita todeta, että toimenpiteellä noudatettaisiin investointituille asetettuja kriteerejä ja että tuki olisi oikeasuhteista. Sen sijaan toimenpide liittyy selvästi sähkön kulutukseen ja sähkötoimitusten kustannusten keventämiseen, ja nämä ovat kyseisten yritysten maksamia toimintakustannuksia. Näin ollen niitä ei voida pitää investointitukina.
(156)
Toimintatuki ei periaatteessa sovi sisämarkkinoille. Asiassa 86/89, Italia vastaan komissio, yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kyseistä tukea, joka oli myönnetty ilman erityisiä edellytyksiä ja yksinomaan suhteessa käytettyihin määriin, oli pidettävä kyseisille yrityksille myönnettynä toimintatukena ja että sillä sellaisena muutettiin kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun vastaisella tavalla. (58)
(157)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi asiassa Siemens vastaan komissio seuraavaa: ”Toimintatukia eli tukia, joiden tarkoituksena on vapauttaa yritys kuluista, joista sen olisi pitänyt itse vastata juoksevassa hallinnossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, ei voida todeta yhteismarkkinoille soveltuviksi perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan nojalla [nykyään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohta] (…); oikeuskäytännön mukaan nämä tuet periaatteessa vääristävät kilpailua aloilla, joilla niitä myönnetään, eikä niiden avulla jo niiden luonteensakaan perusteella voida saavuttaa jotakin edellä mainituissa poikkeussäännöksissä vahvistetuista tavoitteista.”
(158)
On kuitenkin selvästi määriteltyjä tilanteita, joissa on mahdollista myöntää toimintatukea. Ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen (59) mukaisesti voidaan erityisesti myöntää toimintatukia, joilla on ympäristötavoite. Tukialueilla toimintatukia voidaan myös poikkeuksellisesti myöntää aluetukina. Komissio on arvioinut, voidaanko kiistanalaiset tariffit lukea johonkin edellä mainituista luokista.
(159)
Komissio toteaa, ettei tariffeja voida hyväksyä ympäristötukena, koska niillä ei ole ympäristötavoitetta.
6.1 Toimenpiteen yhteensopivuus vuonna 1998 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen kanssa
(160)
Toimintatuet voidaan poikkeuksellisesti sallia tukialueilla, joille voidaan myöntää tukea SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa esitetyn poikkeuksen nojalla. Sardinian alue on ollut tukialue vuoden 2006 loppuun asti. Tämän vuoksi komissio on tarkastellut, voitaisiinko vuoden 2004 tariffit ja vuoden 2005 tariffit hyväksyä vuonna 1998 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen nojalla.
(161)
Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 4.15 kohdan mukaan toimintatukea voidaan myöntää poikkeuksellisesti edellyttäen, että i) se edistää alueellista kehitystä ja myöntäminen on perusteltua sen laadun vuoksi ja ii) tuen taso on oikeassa suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään. Jäsenvaltion on osoitettava haittojen olemassaolo ja arvioitava niiden suuruus. Suuntaviivojen 4.17 kohdan mukaan toimintatuen on oltava ajallisesti rajoitettua ja alenevaa.
(162)
Suuntaviivojen 2 kohdan mukaan ”yhdelle yritykselle myönnetyllä yksittäisellä tilapäisellä (ad hoc) tuella tai yhdelle toimialalle rajoittuvalla tuella voi olla huomattava vaikutus kilpailuun kyseisillä markkinoilla, samalla kun tällaisen tuen vaikutukset alueelliseen kehitykseen ovat todennäköisesti liian rajoitetut. (…) Tämän vuoksi kyseisiä poikkeuksia [yleisestä tuen myöntämisestä poiketen] ei periaatteessa myönnetä kuin monialaisille ja kaikille eri alojen yrityksille avoinna oleville tukiohjelmille, joita sovelletaan tietyllä tukialueella.” Sähkötariffi, joka myönnetään valikoivasti yksittäisille joidenkin alojen yrityksille, ei selvästikään ole aluetukien hengen mukainen, sillä aluetukien on oltava monialaisia. Koska tapauskohtaiset aluetuet eivät ole täysin kiellettyjä, komissio on tutkinut, voisivatko poikkeukselliset olosuhteet olla peruste tariffin sallimiselle.
(163)
Komissio on tarkastellut erityisesti Sardiniassa vallitsevia energia-alan puutteita, jotka käyvät ilmi Italian ja tuensaajien toimittamista asiakirjoista, arvioidakseen, voidaanko niiden katsoa muodostavan alueellisen haitan.
6.1.1 Sardinian sähkömarkkinat verrattuna kokonaistilanteeseen Italiassa
(164)
Italian sähkömarkkinat ovat yleisesti erittäin keskittyneet, tosin Pohjois-Italiassa hieman vähemmän. Kaikilla alueilla määräävässä asemassa on entinen monopoliyhtiö ENEL, paitsi Sardiniassa, jossa sillä on duopoli E.ON:n kanssa. ENELillä on huomattava markkinavoima, jota se Italian kilpailuviranomaisten mukaan on käyttänyt väärin useissa tilanteissa. Sähkön hinnat ovat Italiassa yleensä korkeat. Syynä tähän ovat tuotantoyhdistelmä, joka suurelta osin perustuu fossiilisiin polttoaineisiin (pääasiassa kaasuun), ydinvoimakapasiteetin puute ja muualle Eurooppaan suuntautuvien siirtoyhteyksien ruuhkautuminen.
(165)
Sardiniassa, jonka osuus on 4,1 prosenttia Italian kapasiteetista (60), sähköä tuotetaan erityisesti fossiilisia polttoaineita (kivihiili, polttoöljy, jalostamoista saatava bitumi) käyttävissä lämpövoimaloissa. Saarella ei ole maakaasun jakeluverkostoa.
(166)
Sardinia kärsii tuotannon liikakapasiteetista erityisesti korkeiden kustannusten segmentillä (polttoöljyä käyttävät voimalat). Syynä tähän ovat Italian hallituksen toistaiseksi toteutumattomat suunnitelmat keskittää saarelle raskasta teollisuutta. Suunnitelmien johdosta ENEL on tehnyt investointeja sähkövoimaloihin. Sen lisäksi, että näiden voimaloiden kustannukset ovat suuremmat kuin muiden voimaloiden, niistä on nopeasti tulossa teknisesti vanhanaikaisia. Tarkasteltavana olevan ajanjakson aikana Sardiniassa tuotetun sähkön vienti mannermaalle on myös ollut rajoittunutta, sillä siirtokapasiteetti on vähäinen (61) ja ruuhkautuu helposti.
(167)
Kahdella sähköyhtiöllä, ENEL:llä ja E.ON:llä, on yhteensä 95 prosentin markkinaosuus sähkön toimituksista Sardiniassa (E.ON noin 58 prosenttia ja ENEL noin 42 prosenttia). Sähköalan kilpailua koskevan tutkinnan (62) mukaan Sardinia voidaan kilpailun puolesta luokitella duopoliksi, jonka osapuolilla on yhteinen määräävä asema. Markkinoiden keskittymisaste on korkea, joskaan ei Italian korkein. (63) Koska E.ON:llä ja ENEL:llä on määräysvalta käytännössä kaikissa keskikuorma- ja huippukuormalaitoksissa, ne määräävät hinnan lähes kaikkina aikoina. Sardinian tilanne on kuitenkin vähemmän kriittinen kuin Etelä-Italian (64), jossa ENEL määrää hinnan kaikkina aikoina.
(168)
Sähkön bruttohinnat ovat Italiassa Euroopan korkeimpia (65), ja Sardiniassa hinnat ovat Italian korkeimpia. Vuonna 2007 Italiassa keskihinta oli 70,99 euroa MWh ja Sardiniassa keskihinta oli 75 euroa MWh, kun se vuonna 2006 oli ollut 80 euroa MWh. (66) Vuosina 2008 ja 2009 keskihinta nousi Sardiniassa uudelleen. Vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla hinnat Sardiniassa olivat jatkuvasti kansallista keskihintaa korkeampia (keskihinta oli 106,60 euroa MWh, kun kansallinen keskihinta oli 60,50 euroa MWh).
(169)
Tariffista hyötyvien yritysten vuosina 2004/2005 (kahdenvälisten sopimusten perusteella) maksamat hinnat olivat 60-65 euroa/MWh. Näitä hintoja ei ole mahdollista verrata manner-Italian hintoihin, sillä komissiolla ei ole hallussaan tarvittavia tietoja (Italia on todennut, ettei se pysty toimittamaan niitä; ks. johdanto-osan 92 kappale). Kun kuitenkin analysoidaan yleisiä suuntauksia hinnoissa, joiden voidaan katsoa vastaavan laajalti kahdenvälisten sopimusten hintoja, voidaan todeta, että tarkasteltavana olevalla jaksolla Sardinian paljon sähköä käyttävät yritykset maksavat manner-Italiaa korkeampia hintoja.
(170)
Sardinian sähkömarkkinoilla on monenlaisia ongelmia: korkeat hinnat, markkinoiden suuri keskittymisaste, määräävässä asemassa olevien toimijoiden markkinavoima, tuotannon liikakapasiteetti korkeiden kustannusten segmentillä, vanhentuvien tuotantolaitosten suhteellinen tehottomuus, maakaasuverkon puuttuminen ja siirtoyhteyksien riittämättömyys. Tällaiset ongelmat voivat näkyä loppukäyttäjille, myös paljon sähköä käyttäville, sähkön korkeampina hintoina.
6.1.2 Alueellinen haitta
(171)
Ensimmäiseksi on selvitettävä, muodostavatko kyseiset ongelmat alueellisen haitan eli onko niillä huomattava vaikutus Sardinian talouskehitykseen. Komissio ei hyväksynyt asiassa C 34/02 (67) näkemystä, jonka mukaan energialähteisiin johtavan sähkönsiirtoyhteyden puuttuminen olisi haitta. Vaikka on totta, että pk-yritykset kärsivät korkeista sähkön hinnoista vähemmän kuin suuret sähköä paljon käyttävät teollisuudenalat, yksittäisen toimialan edut eivät kuitenkaan ole automaattisesti samat kuin alueen edut. Komissio katsoo, ettei Italia ole riittävästi todistanut Sardinian sähkömarkkinoiden tilanteen johtaneen alueelliseen haittaan.
(172)
Vaikka oletettaisiin, että alueellinen haitta on olemassa, tuen on silti täytettävä alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaiset kriteerit. Tämän vuoksi komissio on arvioinut, täyttyvätkö nämä kriteerit.
6.1.3 Alueellisen kehityksen edistäminen
(173)
Tuen on edistettävä kestävällä tavalla alueellista kehitystä ja sen on oltava oikeassa suhteessa haittoihin, joita sillä on tarkoitus lievittää. Tukialueella myönnettävää toimintatukea ei voida hyväksyä yhden toimialan vaikeuksien vuoksi, vaan on osoitettava, että tuki edistää alueellista kehitystä kestävällä tavalla. Tämä on epätodennäköistä käsiteltävänä olevassa tapauksessa. Vaikka katsottaisiin, että tiettyjen teollisuuslaitosten toiminnan jatkuminen saarella edistäisi saaren työllisyyttä ja teollisuuspohjan säilymistä, kyseiset vaikutukset eivät olisi kestäviä. Mikäli sähkön korkeat hinnat muodostavat Sardinialle rakenteellisen ongelman, kuten Italia katsoo, paljon sähköä käyttävien teollisuudenalojen vaikeudet palaavat entiselleen heti, kun tariffijärjestely päättyy.
(174)
Italian viranomaisten mukaan tariffi on väliaikainen toimenpide, jonka tarkoituksena on olla voimassa vain siihen asti, kun nyt meneillään olevat energiantuotannon infrastruktuuri- ja siirtoyhteyshankkeet (GALSI-verkosto ja merenalainen SAPEI-kaapeli) saadaan valmiiksi vuonna 2010. (68) Italian mukaan paremmat siirtoyhteydet laskevat näiden yritysten maksamia hintoja. Komissio katsoo, että vaikka uudet infrastruktuurit voivat vähentää ja tasoittaa eroja Sardinian ja manner-Italian välillä, on hyvin epätodennäköistä, että tällaisilla hankkeilla voitaisiin puolittaa sähkön hinta tasolle, joka katsotaan tarpeelliseksi, jotta tällainen teollinen toiminta on pitkällä aikavälillä kannattavaa.
(175)
Komissio toteaa myös, että valtion suora tuki suurten käyttäjien sähkönkustannusten alentamiseen ei kannusta sähköntoimittajia alentamaan hintojaan, jotta ne eivät menettäisi suurimpia asiakkaitaan. Se ei myöskään estä sähköntoimittajien kustannusrakenteen heikentymistä. Pikemminkin tuki kannustaa sähköntoimittajia käyttämään omaa markkinavoimaansa. Vaikka olisikin totta, että paljon sähköä käyttävä yritys pystyisi liikakapasiteetin vuoksi saamaan kilpailukykyisen hinnan, jollei sähköntuottajilla (joiden edun mukaista on Italian ja tuensaajien mukaan pitää hinnat korkeina) olisi markkinavoimaa, komissio katsoo, ettei suosituimmuustariffi olisi asianmukainen väline kyseisen markkinavoiman hillitsemiseksi.
6.1.4 Suhteellisuusperiaate
(176)
Tariffijärjestelmässä mukana oleville tuensaajille myönnettyä avustusta ei lasketa siten, että se kompensoisi alueelliset erot (manner-Italiassa ja Sardiniassa samassa asiakasluokassa voimassa olevien sähkön hintojen välinen erotus), vaan sillä pyritään yhdenmukaistamaan Sardinian hinnat ja tuensaajien EU:ssa toimivien kilpailijoiden maksamat hinnat. Sardinian tuensaajille vahvistetut hinnat ovat erityisen alhaiset ja varmasti alhaisemmat kuin manner-Italiassa voimassa olevat hinnat, jotka kuuluvat EU:n korkeimpiin. Tämän vuoksi tariffit eivät ole oikeassa suhteessa alueellisiin haittoihin, joita niillä pyritään lievittämään.
(177)
Avustuksen määrän laskemiseen valittu menetelmä osoittaa, että toimenpiteen tavoite on elinkeinopoliittinen, ei alueellinen. Italia on korostanut toistuvasti huomautuksissaan tariffien elinkeinopoliittista ulottuvuutta.
6.1.5 Tuen aleneva luonne
(178)
Alueellisen toimintatuen on oltava alenevaa (ks. alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 4.17 kohta). Koska vuosien 2004 ja 2005 tariffien päivitysmekanismit olivat erilaiset, niistä on tehty erilliset arviot.
(179)
Vuoden 2004 tariffit on indeksoitu polttoaineiden hintojen vaihtelun perusteella ja ne voivat vain nousta tai säilyä ennallaan. Italian mukaan tällä varmistetaan tuen aleneva luonne. Komissio katsoo, että alenevaa luonnetta koskeva vaatimus voidaan katsoa täytetyksi ainoastaan, jos korvaukset - jotka vastaavat tosiasiallista tuen määrää - vähenevät ajan myötä. Ei riitä, että tariffi nousee vähitellen, sillä korkeampi tariffi voi kuitenkin edustaa suurempaa tukimäärää, mikäli viitemarkkinoiden loppukäyttäjiltä perittävä hinta nousee tariffia nopeammin. Italian menetelmään ei sisälly tähän liittyvää varmuutta. (69)
(180)
Vuoden 2005 tariffien osalta komissio on arvioinut lain 80/2005 11 §:n 13 momentilla käyttöön otetun indeksointimekanismin, sellaisena kuin AEEG on sen tulkinnut päätöksessään nro 217/05 (ks. johdanto-osan 33 kappale). AEEG:n vahvistamien täytäntöönpanosääntöjen mukaan tariffeja korotetaan vuosittain prosenttiosuudella, joka vastaa sähkön hintojen suuntauksia unionissa, mutta korotus ei voi olla yli 4 prosenttia. Italian mukaan tällä mekanismilla varmistetaan tuen aleneva luonne.
(181)
Komission näkemyksen mukaan kuitenkin se, että nimelliseen tariffiin sovelletaan varsin rajallista vuotuista korotusta, ei johda korvauksilla mitatun tuen nettomäärän vähenemiseen ajan myötä.
(182)
Jos katsotaan Italian tapaan, että sähköpörssien hintojen suuntaukset vastaavat laajalti kahdenvälisten sopimusten mukaisten hintojen vaihtelua, vuoden 2005 tariffeja voidaan pitää alenevina ainoastaan tilanteessa, jossa EU:n keskihinnat alenevat (koska tariffit eivät voi laskea, ainoastaan nousta). Kaikissa muissa tapauksissa tariffeihin sisältyisi kasvava etu. (70) Koska vuodesta 2004 ainakin vuoteen 2007 sähkön keskihinnat unionissa nousivat tuntuvasti (yli 4 prosenttia vuodessa), vuoden 2005 tariffeihin sisältyvä tuen osuus olisi kasvanut ajan myötä.
(183)
Lisäksi Italian mukaan kahdenväliset sopimukset ovat todellisuudessa vähemmän alttiita hintojen nousulle kuin sähköpörsseissä määritellyt hinnat, minkä vuoksi vuoden 2005 tariffit ovat itse asiassa luonteeltaan alenevia. Komissio huomauttaa, että sille arvioitavaksi toimitettu indeksointimenetelmä perustuu hintojen vaihteluun sähköpörsseissä eikä Italia ole esittänyt kahdenvälisiin sopimuksiin perustuvien hintojen kehittymiseen liittyviä tietoja. Tämän vuoksi Italian näkemykselle ei ole riittävästi perusteita.
(184)
Lisäksi komissiolla olevien rajallisten tietojen mukaan vaikuttaa siltä, että päin vastoin kahdenvälisiin sopimuksiin perustuvat hinnat nousivat huomattavasti Sardiniassa (vrt. esimerkiksi Euralluminan selvitys, jonka mukaan se maksoi kaudella 2005-2006 vapailla markkinoilla hinnan 80 euroa/MWh, kun se vuonna 2004 oli maksanut 65 euroa/MWh). Jos tariffeja olisi sovellettu tällaisissa olosuhteissa, korvaukset olisivat nousseet ajan myötä.
(185)
Näin ollen alenevaan luonteeseen liittyvää vaatimusta ei täytä vuoden 2004 eikä vuoden 2005 tariffi.
6.1.6 Päätelmät toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille aluetukena
(186)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, ettei tarkasteltavana olevaa tariffia voida katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi aluetueksi vuoden 1998 suuntaviivojen perusteella. Koska Sardinia ei ole enää vuoden 2006 jälkeen ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen tukialue, tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei ole tarpeen tutkia vuosien 2007-2013 alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella.
(187)
Komissio otti saman kielteisen kannan vuonna 2005 toiseen toimenpiteeseen, jolla oli tarkoitus vähentää Euralluminan sähkökustannuksia Sardiniassa. Tuolloin komissio katsoi, ettei kyseistä toimenpidettä eli kivennäisöljyjen vapauttamista valmisteverosta (71) voitaisi hyväksyä alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella.
6.2 Muut sisämarkkinoille soveltuvuuteen liittyvät seikat
(188)
Italia ja asianomaiset yritykset ovat esittäneet, että tariffien tarkoituksena on korjata sähkömarkkinoiden puutteellisuudet, joiden vuoksi hinnat eivät ole vielä kilpailukykyiset. Niiden mukaan sähkön korkeat hinnat uhkaavat energiaintensiivisten teollisuudenalojen kilpailukykyä. Tuella olisi kannustava vaikutus, sillä ilman tukea yritysten olisi lopetettava toimintansa.
(189)
Komission mukaan ei ole mahdollista hyväksyä näkemystä, että tietyille teollisuusyrityksille annettava toimintatuki riittäisi vastaamaan paikallisten sähkömarkkinoiden kilpailun puutteeseen, joka vaikuttaa kaikkiin sähkön käyttäjiin.
(190)
On myös kyseenalaistettava tuen asianmukaisuus ja oikeasuhteisuus suhteessa tavoitteeseen, joka on estää teollisuuslaitosten muuttaminen unionin ulkopuolelle. Komission päätöksissä tai unionin tuomioistuimen tuomioissa ei ole ennakkotapauksia, joissa tällaiset syyt olisi hyväksytty perusteluiksi valtiontuen myöntämiselle. Päätökset tuotannon siirtämisestä kokonaisuudessaan tai osittain ovat osa yksittäisen yrityksen toimintastrategiaa eikä komissio ole koskaan katsonut, että tämä muodostaisi markkinoiden toimintapuutteen. Komissio esitti jo aiemmin asioissa Terni (72) ja Alcoa (73) epäilyjä vastaavista perusteluista, joissa tiettyihin tukitoimenpiteisiin yhdistettiin tavoite estää teollisuustuotannon siirtyminen unionin ulkopuolelle.
(191)
On huomattava, että energiaa, kilpailukykyä ja ympäristöä käsittelevän korkean tason ryhmän tapaisten erikoisfoorumeiden (74) päätelmissä, joihin asiassa viitataan, ei ehdoteta erityisen valtiontuen myöntämistä korkeista sähkön hinnoista aiheutuvien kilpailuongelmien ratkaisemiseksi, vaan niissä todetaan, että valtiontukisääntöjä on tarpeen noudattaa täysimääräisesti. (75)
(192)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että vuosien 2004 ja 2005 kiistanalaisiin tariffeihin ei voida soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettuja poikkeuksia. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan mukaisia poikkeuksia ei voida soveltaa, koska tuki ei ole luonteeltaan sosiaalista, sen tavoitteena ei ole korvata luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamaa vahinkoa eikä sitä ole myönnetty Saksan jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi. Myöskään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdan mukaisia poikkeuksia ei voida soveltaa, sillä toimenpiteen tarkoituksena ei ole tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämistä tai poistaa jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö tai tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämistä. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisen poikkeuksen osalta voidaan todeta johdanto-osan 160-187 kappaleessa esitetyn analyysin osoittavan, että tariffia ei voi hyväksyä tukena, jonka tarkoituksena on edistää taloudellista kehitystä alueella, jolla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai jolla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan osalta voidaan todeta johdanto-osan 155-158 kappaleen mukaisesti, ettei toimintatuille voida periaatteessa myöntää tällaista poikkeusta, eikä komissio ole havainnut erityisolosuhteita, joiden perusteella niitä voitaisiin myöntää tässäkään asiassa.
(193)
Komissio katsoo tämän vuoksi, etteivät vuoden 2004 tariffi tai vuoden 2005 tariffi sovellu sisämarkkinoille.
(194)
Koska komissio on tehnyt tämän päätelmän, sen ei Deggendorf-asiassa vahvistetun oikeuskäytännön mukaisesti tarvitse tarkastella mahdollisia kasautumisvaikutuksia uuden tuen ja vanhojen, johdanto-osan 31 kappaleessa tarkoitettujen sisämarkkinoille soveltumattomien tukien välillä.
7. TAKAISINPERINTÄ
(195)
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä on määrättävä tehokkaan kilpailun palauttamisesta, ellei takaisinperintä ole yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
(196)
Tarkasteltavana olevassa asiassa ainoastaan vuotta 2004 koskevat tariffit (asia C 38/A/04) on perittävä takaisin, sillä vuoden 2005 tariffeja (asia C 13/06) ei ole pantu täytäntöön.
7.1 Perusteltu luottamus ja muut unionin oikeuden pääperiaatteet, jotka voivat estää takaisinperinnän
(197)
Kun tukea on maksettu ilman SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua etukäteisilmoitusta komissiolle, tuensaaja ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voi perustellusti luottaa siihen, että tukea myönnetään sääntöjenmukaisesti. (76) Huolellisesti toimiva yritys pystyy selvittämään, onko ilmoitusmenettelyä noudatettu ja onko tuki sääntöjenmukaista.
(198)
Sääntöjenvastaisen tuen saajan mahdollisuutta vedota sellaisiin poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden perusteella se on voinut perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen ja joiden perusteella se voi vastustaa tuen takaisinperintää, ei kuitenkaan voida sulkea pois. (77)
(199)
Vuoden 2004 tariffia maksaneet tuensaajat eivät ole esittäneet näitä seikkoja koskevia huomautuksia eikä komissio ole havainnut poikkeuksellisia olosuhteita, jotka olisivat voineet luoda tuensaajille perustellun luottamuksen. Erityisesti vuoden 1996 Alumix-päätös ei ole voinut luoda odotuksia, joiden mukaan tariffit eivät olisi valtiontukea. Kuten vuoden 2004 menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin (ks. johdanto-osan 37 kappale), vuoden 2004 tariffin mallina ollut tariffi ei ollut alkuperäinen Alumix-järjestely, josta komissio oli vuonna 1996 todennut, ettei se ollut valtiontukea. Sen sijaan tariffi oli kokonaan uusi toimenpide, jota oli muutettu merkittävästi (erityisesti rahoitusjärjestelyn (78) osalta) ja jonka voimassaoloa Italian viranomaiset olivat tuolloin jatkaneet. Huolellisesti toimiva tuensaaja olisi tällaisessa tilanteessa varmistanut, että tuki on sääntöjenmukaista.
(200)
Lisäksi komissio katsoo, ettei takaisinperintä riko unionin oikeuden muita yleisperiaatteita.
7.2 Takaisinperittävien määrien määrittäminen
(201)
Kaikki sisämarkkinoille soveltumattomat tuet, jotka Portovesme, ILA ja Eurallumina ovat saaneet vuoden 2004 asetuksen 1 §:n nojalla, on perittävä takaisin korkoineen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (79) V luvun mukaisesti.
(202)
Takaisinperinnän tarkoituksena on palauttaa tuensaajien kilpailutilanne, joka vallitsi ennen sisämarkkinoille soveltumattoman tuen myöntämistä, poistamalla tämän tuen tuottama aiheeton etu. Tässä tapauksessa etu vastaa erotusta suosituimmuustariffin ja sen sähkön hinnan välillä, jonka tuensaajat olisivat maksaneet markkinoilla ilman tariffeja.
(203)
Ennen kuin tariffit otettiin käyttöön, kaikki asianomaiset yritykset ostivat sähkönsä kahdenvälisten sopimusten pohjalta. Italian valtio puuttui tilanteeseen maksamalla korvauksia sopimuksissa sovittujen hintojen tukemiseksi. Takaisinperittävät määrät vastaavat siis tuensaajien mainitulla ajanjaksolla (ks. johdanto-osan 30 kappale) saamia korvauksia.
8. PÄÄTELMÄT
Komissio toteaa, että sekä vuoden 2004 että vuoden 2005 tariffit ovat toimintatukea, johon ei voida soveltaa perussopimukseen sisältyvän yleisen valtiontukikiellon poikkeuksia, eikä se sen vuoksi sovellu sisämarkkinoille.
Vuoden 2004 tariffi pantiin sääntöjenvastaisesti täytäntöön SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa rikkoen, joten kaikki siihen liittyvät tulevat maksut on peruutettava ja jo maksettu tuki on perittävä takaisin. Takaisinperittävä määrä vastaa kaikkia Cassa Conguaglion Portovesmelle, ILAlle ja Euralluminalle maksamien korvausten osien summaa.
Vuoden 2005 tariffeja, joista Italia asianmukaisesti ilmoitti SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ei panna täytäntöön,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Valtiontuki, jonka Italia aikoo panna täytäntöön 14 päivänä maaliskuuta 2005 annetun lain nro 35, joka on muutettu 14 päivänä toukokuuta 2005 annetuksi laiksi nro 80/2005, 11 §:n 12 momentin nojalla Portovesme Srl:n, Eurallumina Spa:n, ILA Spa:n ja Syndial SpA:n hyväksi, ei sovellu sisämarkkinoille.
2. Tästä syystä tukea ei saa myöntää.
2 artikla
Valtiontuki, jota Italia on sääntöjenvastaisesti myöntänyt SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti 6 päivänä helmikuuta 2004 annetun pääministerin asetuksen 1 §:n nojalla Portovesme Srl:lle 12 845 892,82 euroa, Eurallumina SpA:lle 5 208 152,05 euroa ja ILA Spa:lle 291 120,27 euroa, ei sovellu sisämarkkinoille.
3 artikla
1. Italian on perittävä takaisin 2 artiklassa tarkoitettu tuensaajille maksettu tuki.
2. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki on saatettu tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korolle on laskettava korkoa asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun säännösten mukaisesti.
4. Italian on peruutettava kaikki 2 artiklassa tarkoitetun tuen tulevat maksut tämän päätöksen hyväksymispäivästä alkaen.
4 artikla
1. Edellä 2 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
2. Italian on pantava tämä päätös täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantopäivästä.
5 artikla
1. Italian on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisinperittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
tarkka kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Italian on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka kun 2 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava viipymättä komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös yksityiskohtaiset tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
6 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 23 päivänä helmikuuta 2011.