KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 8. maj 2012
om statsstøtte SA.22668 (C 8/08 (tidligere NN 4/08)) ydet af Spanien til fordel for Ciudad de la Luz SA
(meddelt under nummer C(2012) 3025)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/126/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 22. februar 2007 indgav klageren A en klage til Kommissionen om statsstøtte (2) i forbindelse med en påstået støtte fra Comunitat Valenciana til filmbyen Ciudad de la Luz. Den 15. marts 2007 bekræftede klageren A, at dennes klage måtte fremsendes til de spanske myndigheder.
(2)
Den 10. april 2007 fremsendte Kommissionen klagen i sin helhed til de spanske myndigheder og anmodede om oplysninger om den påståede støtte. Kommissionen har ikke modtaget nogen form for anmeldelse af statsstøtte til filmindustrien i Valencia med henblik på godkendelse i henhold til bestemmelserne om statsstøtte.
(3)
Den 18. april 2007 anmodede de spanske myndigheder om en udskydelse af fristen (som blev indrømmet den 24. april), men den 15. juni 2007 besvarede de spanske myndigheder Kommissionens anmodning om oplysninger.
(4)
Den 30. april 2007 fremsendte klageren A links til artikler, der var blevet trykt i Variety, hvori der angiveligt blev redegjort for de tilskud, som blev givet til filmproduktionen i Comunitat Valenciana, og det fremgik, at Ciudad de la Luz tiltrak filmproduktioner med store budgetter (3).
(5)
Den 13. juli 2007 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere oplysninger. Den 18. juli 2007 anmodede de spanske myndigheder om en udskydelse af fristen, som blev indrømmet den 19. juli, og den 8. oktober 2007 besvarede de spanske myndigheder Kommissionens anmodning om oplysninger.
(6)
Den 15. juli 2007 modtog Kommissionen en klage fra klageren B (4). Med klagerens samtykke fremsendte Kommissionen den 2. august 2007 dennes klage til de spanske myndigheder.
(7)
Ved brev af 13. februar 2008 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), vedrørende ovennævnte støtte. De spanske myndigheder besvarede brevet den 28. april 2008.
(8)
Kommissionens beslutning om indledning af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger vedrørende den omhandlede støtteforanstaltning.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter, og disse bemærkninger blev videresendt til Spanien den 3. oktober 2008. De spanske myndigheders kommentarer hertil blev modtaget den 21. november og 29. november 2008.
(10)
Som følge af et møde mellem Kommissionen og de spanske myndigheder den 11. februar 2009 fremsendte Spanien yderligere oplysninger den 30. marts 2009.
(11)
Den 26. august 2009 anmodede Kommissionen endnu engang Spanien om oplysninger, og de spanske myndigheder besvarede denne anmodning den 20. oktober 2009, idet de tilbød at fremsende yderligere oplysninger den 1. februar 2010.
(12)
Den 24. maj 2011 fremsendte Kommissionen en ny anmodning om oplysninger, hvori den oplyste Spanien om, at der var blevet udpeget en uafhængig økonomisk konsulent, Ecorys. Spanien besvarede brevet den 7. juni 2011. Kommissionen svarede Spanien den 22. juli 2011.
(13)
Den 1. august 2011 fremsendte Kommissionen sin sidste anmodning om oplysninger til de spanske myndigheder, herunder Ecorys-rapporten. Den 3. oktober 2011 fremsendte Spanien sine kommentarer til Ecorys-rapporten. Den 11. april 2012 fremlagde Spanien nye oplysninger om de offentlige investeringer i Ciudad de la Luz SAU.
II. DETALJERET BESKRIVELSE
(14)
Ciudad de la Luz, der er beliggende i udkanten af Alicante (Comunitat Valenciana), er et stort kompleks med adskillige filmstudier. Den 24. oktober 2000 vedtog Generalitat Valenciana den oprindelige beslutning om at investere i projektet Ciudad de la Luz.
(15)
Ciudad de la Luz SA blev stiftet den 2. november 2000. Dets formål er at gennemføre de aktiviteter, der er nødvendige for at markedsføre, organisere og lede komplekset Ciudad de la Luz, herunder opførelsen, ledelsen og anvendelsen af AV- og filmproduktionsfaciliteterne samt af andre beslægtede fritids- og indlogeringsaktiviteter.
(16)
75 % af Ciudad de la Luz SA's indskudskapital på 600 000 EUR blev indskudt af Parque Temático de Alicante SAU, som efterfølgende ændrede navn til Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV er en offentlig virksomhed, der gennemfører investeringsaktiviteter for Generalitat Valenciana. Producciones Aguamarga SL, der er en privat virksomhed, som var ansvarlig for udførelsen af de resterende bygningsarbejder, markedsføringen af Ciudad de la Luz og ledelsen af studierne, tegnede sig for de øvrige 25 %.
(17)
I november 2001 blev selskabskapitalen udvidet til 9 mio. EUR. SPTCV købte alle de nyemitterede aktier, hvorved selskabets andel blev forøget til 98,4 %. SPTCV forøgede igen sin andel i februar 2003 og maj 2004 gennem lignende køb af nyemitterede aktier. I juli 2004 solgte Producciones Aguamarga sin andel på 0,2 % i Ciudad de la Luz SA (6) til SPTCV (til en pris af 139 059 EUR). Siden da har selskabskapitalen i Ciudad de la Luz SAU været 100 % ejet af Generalitat Valenciana gennem SPTCV. Fra dette tidspunkt har Ciudad de la Luz SAU været en offentlig virksomhed, der er 100 % ejet af SPTCV og er underlagt de offentligretlige bestemmelser for så vidt angår indgåelse af kontrakter og finansiel overvågning. Ikke desto mindre fortsatte Producciones Aguamarga med at udføre ledelsesopgaverne i Ciudad de la Luz.
(18)
Filmbyen slog dørene op for filmproduktionen i august 2005. Anlægsarbejderne, der var projekteret med henblik på at skulle kunne rumme de største filmproduktioner, blev påbegyndt i 2002 og er blevet udført i tre faser:
-
Fase 1 (tilendebragt): Seks studiescener med aircondition og et samlet areal på 11 000 m2, produktionstilbygninger, værksteder og lagre på i alt 15 050 m2 og to områder til udendørsoptagelser (back lots) på i alt 14 hektarer.
-
Fase 2 (tilendebragt efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure): restaurationsfaciliteter, en administrationsbygning, et efterbehandlingslaboratorium og et tredje område til udendørsoptagelser på fem hektarer med en vandtank til filmoptagelser.
-
Fase 2B (ikke påbegyndt): en stor og dyb kunstig sø med en naturlig horisont.
-
Fase 3 (ikke påbegyndt): en studiescene på 5 000 m2 (som angiveligt bliver verdens største), endnu et optagelsesområde og fire tv-studier.
(19)
Komplekset omfatter ligeledes et universitetscenter, der udelukkende beskæftiger sig med audiovisuelle produktioner (biograf, tv, radio og internet). Dette center udbyder masteruddannelser, som omfatter alle aspekter af produktionen (den kunstneriske del, markedsføringsteknik, kommunikation). I de oprindelige planer fra 2000 indgår der også andre komplementære investeringer i tilhørende indkøbscentre, hoteller og et sportsanlæg, som ville kunne tilføre komplekset likviditet, men som endnu ikke er blevet ført ud i livet. Selv om Generalitat Valenciana tilvejebragte de nødvendige arealer i 2004, og gennemførelsen af de ovennævnte aktiviteter i form af koncessioner blev udbudt i licitation i 2005, var de indkomne tilbud ikke tilstrækkeligt attraktive, hvilket er årsagen til, at de supplerende investeringer ikke er blevet foretaget.
(20)
Visse aspekter af de avancerede faciliteter i Ciudad de la Luz har bragt filmkomplekset i en fordelagtig position i forhold til de meget få store filmstudier, der konkurrerer med Ciudad de la Luz, for så vidt angår kapacitet til filmproduktioner med store budgetter. F.eks. ville de oprindelige planer om en studiescene på 5 000 m2 i Ciudad de la Luz have gjort denne scene til den største i verden (7). Kommissionen bemærker, at de store studiescener udelukkende er interessante i forbindelse med store filmproduktioner.
(21)
Indtil for kort tid siden blev filmstudiet administreret at Aguamarga Gestión de Estudios SL, der fungerede som agent mod et honorar i henhold til en flerårig administrationskontrakt, der blev indgået med aktionæren.
(22)
Inden anlægsarbejderne blev påbegyndt i 1999-2000, analyserede nogle uafhængige konsulenter gennemførligheden og omfanget af samt strategierne for udviklingen af Ciudad de la Luz på grundlag af fire undersøgelser, der blev bestilt af de spanske myndigheder, med henblik på den formelle undersøgelsesprocedure.
(23)
I disse undersøgelser blev der foretaget en analyse af vækstprognoserne for antallet af filmproduktioner (8), en sammenligning af alternative placeringer i Comunitat Valenciana for opførelsen af filmstudierne (9) samt en præsentation af en foreløbig analyse af (10) og en forretningsplan (11) for en filmby. De spanske myndigheder havde ikke forelagt disse undersøgelser, før Kommissionen vedtog sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte i forbindelse med projektet. De oplysninger, som fremgår af beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure af 22. februar 2008, hidrører fra en undersøgelse (udarbejdet af Consultia), som de spanske myndigheder har forsikret Kommissionen om blev gennemført i 2002. Efter beslutningen om at indlede proceduren var truffet, oplyste Spanien ikke desto mindre Kommissionen om, at denne undersøgelse var blevet udarbejdet i 2004.
(24)
Konklusionerne i forretningsplanen fra 2000, som var udarbejdet af Arthur Andersen (12), var positive, herunder for så vidt angår den fremtidige rentabilitet på mellemlang og lang sigt. Der blev dokumenteret positiv likviditet med hensyn til filmstudieprojektet for en fem-års-periode (2002-2006) efter færdiggørelsen af anlægsarbejderne i forbindelse med studiebygningerne, en konferencesal og en skole for biograf- og tv-teknik.
(25)
Anlægsudgifterne til disse faser blev anslået til 16 900 mio. ESP (101,7 mio. EUR). Arealudgifterne var ikke medregnet heri, og det fremgik af forretningsplanen, at udgifterne kunne svinge +/- 30 %. Udgifterne til de sidste faser inden projektets afslutning fremgik ikke.
(26)
Med udgangspunkt i denne forretningsplan foretog eller forpligtede SPTCV sig til investeringer i Ciudad de la Luz gennem forøgelser af selskabskapitalen og køb af grunde, der i alt beløb sig til 104 259 759 EUR. Jf. detaljerede oplysninger herom i betragtning 53.
(27)
I lyset af at anlægsarbejderne varede to år længere end forventet, og investeringsplanen blev ændret, således at investeringsbehovet blev væsentligt forøget, bestilte Ciudad de la Luz/SPTCV i 2004 en ny analyse og forretningsplan hos Consultia (13). Consultias analyse udmøntede sig også i positive konklusioner, for så vidt angår projektets rentabilitet, da forretningsplanen for perioden 2004-2014 viste en positiv rentabilitet af den investering, som SPTCV havde foretaget, indtil 2014 og længere ud i fremtiden.
(28)
Aktiepakken i Ciudad de la Luz SA, der var ejet af Producciones Aguamarga SL, blev købt af SPTCV i juli 2004 til en pris på 139 059 EUR. I modsætning til SPTCV havde Producciones Aguamarga SL efter sin oprindelige investering på 150 000 EUR i november 2000 ikke foretaget yderligere investeringer i filmstudierne. Derfor var Producciones Aguamarga SL's andel i Ciudad de la Luz SA faldet til 0,2 % på det tidspunkt, hvor denne andel blev købt af SPTCV. Efter denne transaktion blev selskabet et 100 % offentlig ejet selskab og ændrede navn til Ciudad de la Luz SAU.
(29)
På grundlag af den ændrede tidsplan for byggeriet og den ændrede forretningsplan, ydede SPTCV som eneaktionær to aktionærlån på henholdsvis 95 mio. EUR i 2005 og 20 mio. EUR i 2007. Det fremgår af regnskabet for Ciudad de la Luz SAU pr. 31. december 2010, som blev fremlagt af de spanske myndigheder i april 2012, at SPTCV investerede i alt 45 829 840 EUR i form af lån, der kan konverteres til aktier, i perioden 2008-2010. I regnskabet anføres det ligeledes, at man skyldte renter til SPTCV af de aktionærlån, der var ydet i 2005 og 2009, og at disse renteudgifter beløb sig til i alt 7 222 160 EUR i 2009 og 2010. Den 31. december 2010 blev de akkumulerede skyldige renter opgjort til 1 814 187 EUR for de lån, der kunne konverteres til aktier. Ved udgangen af 2010 beløb de offentlige investeringer gennem SPTCV i Ciudad de la Luz, inklusive de skyldige renter af lån, der var blevet ydet, sig således til i alt 274 125 946 EUR.
(30)
I forretningsplanen for 2000 var det hensigten, at Ciudad de la Luz skulle blive den næststørste filmby i Europa (efter Pinewood), og at den skulle tiltrække de spanske produktioner (biograf, tv, reklamer), og der blev fastlagt en målsætning om 16 årlige produktioner (fra EU og USA). I den reviderede forretningsplan fra 2004 blev det fastslået, at et af Ciudad de la Luz' strategiske målsætninger var at få de store biograf- og tv-produktioner som de største kunder.
(31)
Det blev anført i forretningsplanen fra 2004, at Ciudad de la Luz' største internationale konkurrenter var de store studier uden for USA, herunder især dem, der tilbyder tilsvarende faciliteter, navnlig Pinewood-Shepperton (Det Forenede Kongerige), Cinecittà (Italien), Barrandov (Den Tjekkiske Republik), Babelsberg (Østrig), Cinécité Montreal & Lions Gate (Canada) og Warner Roadshow & Fox (Australien).
(32)
I den oprindelige forretningsplan fra 2000 blev priserne for studiefaciliteterne (f.eks. leje af optagelsesområder, værksteder) tilpasset de prisniveauer, som EU's sammenlignelige studier (f.eks. Shepperton og Elstree i Det Forenede Kongerige og Babelsberg i Tyskland) havde fastlagt. I den reviderede forretningsplan fra 2004 fremlægges der ligeledes en strategisk prismodel med udgangspunkt i de priser, som internationalt anerkendte studier tilbyder, nemlig ca. 15-20 % billigere end de konsoliderede markedsledere (USA og Pinewood i Det Forenede Kongerige), men 50-100 % dyrere end studierne i EU (Barrandov i Den Tjekkiske Republik og Babelsberg i Tyskland).
(33)
I praksis er de nationale og internationale mål i Ciudad de la Luz' virksomhedsstrategi ikke nået. Af de 33 langfilm, der blev optaget i studierne i Ciudad de la Luz i perioden 2005-2009, var 28 spanske produktioner og kun fem co-produktioner med andre EU-lande (Grækenland, Frankrig). Ud over lejlighedsvise succeser, der er opnået takket være store europæiske co-produktioner som f.eks. »Asterix og De Olympiske Lege« og senest en spansk-amerikansk co-produktion, har de film, der er blevet produceret i Ciudad de la Luz siden filmbyens åbning i august 2005, i praksis været hovedsagelig nationale produktioner.
(34)
På trods af de perspektiver, der fremgår af forretningsplanen fra 2004, hvori 2010 fastsættes som værende det første år, hvor der skulle opnås et, omend beskedent, positivt årsresultat, har Ciudad de la Luz til dato været en underskudsforretning. Ciudad de la Luz havde ved udgangen af 2010 givet et samlet tab på 84 mio. EUR, hvilket skal ses i forhold til den samlede fortjeneste på 12 mio. EUR, der var budgetteret med på dette tidspunkt i forretningsplanen fra 2004. Hvis man sammenligner med de ovennævnte studier, har Ciudad de la Luz ikke formået at tiltrække det forventede antal ikke-spanske produktioner, og resultaterne er ringere end forventet, også selv om den spanske efterspørgsel bliver medregnet. Desuden er driftstabet større end budgetteret.
(35)
Kommissionens undersøgelse blev indledt i 2007 som følge af den klage, der var blevet indgivet af klageren A, og den efterfølgende klage, der blev indgivet af klageren B. Begge klagere er fremtrædende aktører i biografsektoren fra forskellige medlemsstater. I klagerne blev der fremsat påstande om, at der var ydet ulovlig statsstøtte i forbindelse med den offentlige finansiering af Ciudad de la Luz og navnlig den ordning for tilskyndelse til produktion af bestemte film, som Ciudad de la Luz havde fastlagt.
(36)
Som anført i det ovenstående var det eneste beslutningsgrundlag vedrørende investeringen, som de spanske myndigheder havde fremlagt, da Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure i februar 2008, den forretningsplan, som Consultia angiveligt havde udarbejdet i 2002. Efter at have foretaget en indledende vurdering nærede Kommissionen alvorlig tvivl om, hvorvidt en privat investor på markedsøkonomiske vilkår ville have investeret på samme betingelser og i samme omfang som Generalitat Valenciana.
(37)
For så vidt angår støttens eventuelle forenelighed var Kommissionen ikke i besiddelse af oplysninger, der gjorde det muligt at efterprøve, om betingelserne i retningslinjerne om støtte til regionale formål, der fandt anvendelse på Comunitat Valenciana (2000-2004), var opfyldt. Kommissionen betvivlede ligeledes, at den kulturelle undtagelse i artikel 107, stk. 3, litra d) i TEUF, kunne gøres gældende, idet Ciudad de la Luz hverken fremmede kulturen eller bevarede kulturarven og kunne anvendes i forbindelse med enhver form for audiovisuel aktivitet, herunder reklamer, samt konkurrerede med andre aktører om at tiltrække kommercielle produktioner.
(38)
Kommissionen påpegede ligeledes, at der eventuelt kunne være tale om andre former for statsstøtte i ordningen om tilskyndelse til optagelser i Ciudad de la Luz og udpegede de forskellige filmproducenter som værende støttemodtagerne. De incitamenter, der var målrettet produktionen af bestemte langfilm, omfattede støtte til specifikke aktiviteter på en given lokalitet på grundlag af ukendte kriterier, hvilket gav indtryk af, at de pågældende incitamenter ikke var i overensstemmelse med de bestemmelser, som var fastlagt i Kommissionens meddelelse om biograffilm.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(39)
Kommissionen modtog bemærkninger fra i alt 10 interesserede parter. Fire heraf er beskæftiget inden for filmstudiebranchen i andre medlemsstater end Spanien, nemlig klageren A, klageren B, Barrandov Studio og Mediterranean Film Studios Limited, og fem var beskæftiget inden for den spanske filmbranche, nemlig Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), Associació de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf), la asociación Productors audiovisuals valencians y Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV SAU), og en af parterne var et nationalt organ for finansiering og filmpolitik (UK Film Council).
(40)
I sin fortrolige skrivelse af 25. juni 2008 gør klageren B opmærksom på sine bekymringer med hensyn til den støtte, som gjorde det muligt at etablere Ciudad de la Luz, og som i dag gør det muligt at drive filmbyen. Det påstås, at de foranstaltninger, som Kommissionen har iværksat med indledningen af proceduren, er af afgørende betydning for klageren B og branchen som helhed.
(41)
I sin fortrolige skrivelse af 30. juni 2008 sammenfatter klageren A sine bemærkninger med hensyn til den tilbundsgående undersøgelse i fire spørgsmål: i) udgifterne til finansiering af studierne, ii) fokus med hensyn til finansieringen af en »nystiftet selskab«, iii) værdien ved endelig overdragelse og iv) de øvrige incitamenter, der gives af Ciudad de la Luz. Efter klagerens mening »ville en privat investor have anset en også etableret og rentabel forretning, der omfattede nogle studier, for som minimum at være en middelrisikabel investering. (…) Dette skyldes, at selv om et studie råder over en reservebeholdning i form af aktiver, (…) er det sandsynligt, at studiets driftsmæssige risiko er høj, hvilket besværliggør en budgettering af fortjenesten. Andre faktorer, som f.eks. filmbranchens konjunkturafhængighed, gør det endnu vanskeligere at lave sikre prognoser.«
(42)
Ifølge klageren A ville vægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger (på engelsk anvendes forkortelsen »WACC«) på ca. 15 % være passende for et konsolideret filmstudieselskab, selv om »(klageren A's) private investorer havde forventet en højere forrentning«. En privat investor ville anse et nystiftet filmstudieselskab for at være en »middel- eller højrisikabel investering og ville derfor forvente en væsentlig bedre forrentning (selv om investoren ville acceptere en vis ventetid, før selskabet blev rentabelt). I betragtning af at nystartede virksomheder som regel har begrænset (om nogen) mulighed for at optage lån hos de almindelige kilder for udlån, er WACC for denne type virksomheder generelt højere, både hvad angår en højere forrentning af kapitalkravet og manglen på gæld til lave kapitalomkostninger«.
(43)
For så vidt angår den endelige overdragelsesværdi for Ciudad de la Luz, som fremgår af beslutningen om indledning af proceduren, anser klageren A denne værdi for at være urealistisk. Endvidere påstår klageren A, at en privat investor generelt ikke ville anse det for at være normalt at acceptere et multiplum af indtægter før renter og skatter på over 12-15 som en erstatning, der er tilstrækkelig med henblik på en vurdering.
(44)
Med hensyn til de incitamenter, der er givet for at tiltrække produktioner, påstod klageren A endelig, at producenterne tilsyneladende har modtaget faktiske tilskud til de udgifter, der var forbundet med at tiltrække kvalificeret teknisk personale og assistance, som der angiveligt var mangel på i Comunitat Valenciana. Klageren A mener, at disse incitamenter har en alvorlig negativ indvirkning på konkurrencen, da det uden disse incitamenter ville have været vanskeligere for studierne at tiltrække filmproduktioner.
(45)
I sin oprindelige skrivelse af 25. juni 2008 understregede Barrandov Studio, at den påståede støtte var konkurrenceforvridende på det pågældende marked og til skade for de øvrige konkurrenter. I lyset af sagens komplekse karakter anmodede Barrandov Studio ligeledes om en udsættelse af fristen for indgivelse af betragtninger, og den 15. september 2008 modtog Kommissionen yderligere betragtninger fra klageren. Barrandov Studio tilslutter sig de af klageren A fremsendte begrundelser og understreger, at studiescenernes størrelse og antal er et tegn på, at Ciudad de la Luz har til hensigt at tiltrække nordamerikanske højbudgetfilm og ikke spanske film. Det fåtal af fagpersoner og den ringe filminfrastruktur, der kendetegner Alicante i forhold til Madrid eller Barcelona, afspejler ikke et logisk valg af placering. Strategisk set sondrer ethvert selskab, der investerer i filmstudiebranchen, i princippet mellem lokale kunder, der giver en stabil indtjening, og udenlandske kunder, der bidrager med store produktioner. Ciudad de la Luz har fastlagt en modsatrettet strategi, som indebærer at tilbyde studieydelser til meget lave priser uden at tage højde for etableringsomkostningerne. I lyset af den usikkerhed, der er begrundet i denne branches vanskeligheder med at budgettere indtægter mere end tre-fem år frem i tiden, ville en privat investor desuden have stillet krav om rentabilitet på et meget tidligere tidspunkt, end det er tilfældet. Efter Barrandovs mening underbygges denne påstand af en fortrolig og informativ forretningsplan vedrørende den seneste investering i nye studier, der blev foretaget på baggrund af antagelsen om at kunne generere et nettooverskud efter det andet produktionsår og en afskrivningsperiode på under otte år. Efter Barrandovs opfattelse ligger der heller ikke en rationel forklaring til grund for størrelsen af den fortjeneste (341 mio. EUR), som de spanske myndigheder havde budgetteret med for 2014.
(46)
I sin skrivelse af 27. juni 2008 indskrænker Mediterranean Film Studios Limited sine bemærkninger til kun at omhandle det søområde, som Ciudad de la Luz havde annonceret. Mediterranean Film Studios Limited hævder, at deres egne vandområder er enestående i Europa og kun kan sammenlignes med dem, der er ejet af Fox i Baja California (Mexico). Som følge af den ringe årlige belægningsgrad, hvad angår Mediterranean Film Studios Limiteds vandområde, påstår denne, at der efter Mediterranean Film Studios Limiteds opfattelse og den i branchen udbredte opfattelse allerede er tilstrækkelig kapacitet i Middelhavsområdet og sågar i Europa til indspilning af film i vandområder.
(47)
I sine bemærkninger af den 30. juni 2008 anfører Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), at Ciudad de la Luz har tilført en øget kompetence til markedet for store produktionsinstallationer, og at klagernes eneste formål er at bevare deres markedsstilling og hindre konkurrenter, der tilbyder troværdige tjenesteydelser til rimelige priser som et alternativ til deres egne studier, der dominerer det europæiske marked, i at få fodfæste på markedet. FAPAE hævder endvidere, at studier som f.eks. Barrandov, Cinecittà, Babelsberg og Mafilms har konsolideret deres markedsstilling og ry takket være offentlig støtte, som de har modtaget på forskellige måder, herunder i form af offentligt ejede aktieandele. Mere generelt understreger FAPAE, at opretholdelsen af den kulturelle mangfoldighed begrunder en konstant offentlig investering i branchen. Angiveligt tilbyder Ciudad de la Luz især de spanske producenter nogle sofistikerede og moderne tjenesteydelser, som disse producenter ellers ville have skullet tilkøbe i udlandet til en meget højere pris. Med henblik på at tilbagevise argumentet om, at Ciudad de la Luz har til hensigt at tiltrække megaproduktioner, hævder FAPAE, at Ciudad de la Luz drager enorm nytte af de spanske lavbudgetfilm og er rodfæstet i den nationale og lokale kultur og således bidrager til at nå de kulturelle målsætninger, der er fastlagt i artikel 87, stk. 3, litra d) (den nuværende artikel 107, stk. 3, litra d)). Bemærkningerne af 21. maj 2008 fra Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) og af 16. maj 2008 fra sammenslutningen Productors audiovisuals valencians svarer for hovedpartens vedkommende, og lejlighedsvis ordret, til de bemærkninger, som FAPAE har indgivet.
(48)
I sine bemærkninger af 5. juni 2008 understreger Associació de directors de cinema valencians, at den nordamerikanske filmindustris dominerende stilling indebærer, at de europæiske produktioner bliver kørt ud på et sidespor som følge af en række påståede misbrug. I henhold til denne sammenslutning er det nødvendigt at iværksætte afhjælpende foranstaltninger for at sikre, at den europæiske kulturelle produktion konkurrerer på lige vilkår. Efter sammenslutningens opfattelse er den offentlige intervention i Ciudad de la Luz af afgørende betydning i denne forbindelse og til gavn for den europæiske, spanske og valencianske produktion, og formålet er at gå i brechen for den kulturelle identitet.
(49)
De bemærkninger, der blev indgivet af Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (der er ejet 100 % af Ciudad de la Luz SAU, som er ejet af Comunitat Valenciana) den 23. juni 2008, er grundlæggende en gengivelse af de samme underliggende argumenter og bygger på den dokumentation, som de spanske myndigheder har fremlagt. I det følgende foretages der en analyse af nogle af de aspekter, som er særligt fremhævet i deres bemærkninger. For det første understreger det forhold, at en privat investor delvist finansierede projektet i den indledende fase i 2000 på grundlag af de foreliggende undersøgelser, at den investering, som de offentlige myndigheder foretog, var i overensstemmelse med en privat investors logik. I såvel undersøgelsen fra 2000 som den fra 2004 blev det uden forbehold konkluderet, at projektet var rentabelt. For det andet er de incitamenter, der blev givet i forbindelse med bestemte film, begrundet ud fra et kommercielt synspunkt, når det drejer sig om et nyt forretningseventyr, og de blev endvidere givet som led i en »sponsoraftale« i bytte for pr-aktiviteter, der skaber rentabilitet som følge af det ry, som studierne skaber sig, samtidig med at de udgør reklameomkostninger for modtagerne. Ifølge en undersøgelse, der blev gennemført om dette emne, anslås det, at den økonomiske rentabilitet som følge af sponsoraftalerne til fordel for Ciudad de la Luz udgør […] (14) mio. EUR.
(50)
I sin skrivelse af 25. juni 2008 fastslår UK Film Council, at det er nødvendigt at besvare de spørgsmål, som fremgår af beslutningen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
IV. DE SPANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(51)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure afslørede de spanske myndigheder, at den oprindelige investeringsbeslutning byggede på en forretningsplan, der blev udarbejdet i 2000, og ikke på den, som myndighederne tidligere havde fremsendt. Denne forretningsplan var en del af en undersøgelse, der blev udarbejdet i 2004 og ikke i 2002, som de spanske myndigheder tidligere havde oplyst til Kommissionen.
(52)
Da 2004-undersøgelsen blev udarbejdet, havde de allerede investeret over 90 mio. EUR i projektet. De spanske myndigheder påstår følgelig, at der blev truffet to investeringsbeslutninger, nemlig en i 2000 vedrørende projektets første fase og en anden i 2004 om den planlagte udvidelse.
(53)
Investeringsplanen for Ciudad de la Luz efter de spanske myndigheders seneste ajourføring i april 2012 var som følger:
Dato
Beskrivelse
Offentlig investering
(EUR)
24.10.2000
Comunitat Valenciana beslutter at opføre Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA stiftes (ejet med 75 % af Parque Temático de Alicante SAU og med 25 % af Producciones Aguamarga SL)
450 000 EUR
[75 % af 600 000 EUR]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investerer alene i en kapitaludvidelse på 9 mio. EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 98,4 %)
9 000 000 EUR.
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investerer alene i en kapitaludvidelse på 30 mio. EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 99,6 %)
30 000 000 EUR
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investerer alene i en kapitaludvidelse på 54 870 660 EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 99,8 %)
54 870 660 EUR
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU køber andelen på 0,2 % i Ciudad de la Luz SA til en pris på 139 059 EUR af Producciones Aguamarga SL (kontraktligt ansat til 150 000 EUR) (og øger dermed sin andel i Ciudad de la Luz SA til 100 %)
139 059 EUR
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU overdrog de arealer, hvorpå studierne blev opført, til Ciudad de la Luz SA, og øgede dermed sidstnævntes kapital med 9 800 040 EUR (på trods af at disse arealer var blevet vurderet til 1 030 856 EUR i regnskabet for Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Inden denne dato havde de allerede fået tilladelse fra Generalitat Valenciana til at opføre studierne på dette sted
9 800 040 EUR
Sommeren 2005
Ciudad de la Luz SA påbegynder sine aktiviteter som filmstudie
-
28.4.2005
Aktionærlån på 95 mio. EUR
95 000 000 EUR
26.12.2007
Aktionærlån på 20 mio. EUR
20 000 000 EUR
30.6.2008
Lån, der kunne konverteres til aktier, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 31. december 2008
10 000 000 EUR
2.1.2009
Lån, der kunne konverteres til aktier, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 30. juni 2009
10 000 000 EUR
17.3.2009
Lån, der kunne konverteres til aktier, autoriseret indtil 30 mio. EUR, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 30. december 2009
25 829 840 EUR
31.12.2010
Skyldige renter på aktionærlån i 2009 og 2010
7 222 160 EUR
31.12.2010
Skyldige renter på lån, der ikke var blevet konverteret i 2009 og 2010
1 814 187 EUR
I alt
274 125 946 EUR
(54)
I sit svar forsøgte de spanske myndigheder grundlæggende at påvise, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, da en privat investor ville have investeret i projektet på samme måde og på samme vilkår (i henhold til princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår). Til støtte for sine argumenter har myndighederne fremsendt rapporter, der er udarbejdet af den økonomiske konsulentvirksomhed LECG.
(55)
De spanske myndigheder hævdede, at selv hvis man antog, at Kommissionen anså mindst en del af investeringen for at udgøre statsstøtte, opfyldte alle de film, der var blevet indspillet i Ciudad de la Luz, de kulturelle kriterier, som Kommissionen havde tilladt i april 2008, december 2008 og i juli 2009 (16), for de incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet i forbindelse med filmproduktionen. Det er de spanske myndigheders opfattelse, at den kulturelle undtagelse i artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF kan finde anvendelse på den investeringsstøtte, der blev ydet i filmproduktionens op- og nedgangstider.
(56)
De spanske myndigheder anfører ligeledes, at al den støtte, der er indeholdt i den offentlige finansiering af Ciudad de la Luz, og de incitamenter, der er givet til filmproduktionen, bør ses i lyset af de konkurrencefordrejende virkninger af de nationale støtteordninger vedrørende filmproduktioner, som Kommissionen har givet grønt lys til i andre medlemsstater, og som tiltrækker store filmproduktioner til Ciudad de la Luz' konkurrenter (17).
(57)
De spanske myndigheder hævder desuden, at det i henhold til de daværende gældende retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (1998) ville have været tilladt med en støtteintensitet i forbindelse med projektet på 36 %. Desuden vil de supplerende betingelser, der efterfølgende blev indført inden for den tværsektorielle ramme for store investeringsprojekter for 2002 med en markedsandel på under 25 % og en kapacitetsforøgelse på 5 %, være opfyldt.
(58)
De spanske myndigheder fremsendte endnu en rapport udarbejdet af LECG Inc, der indeholdt kritik af Kommissionens tjenestegrenes analyse af forretningsplanen fra 2004. LECG Inc stillede spørgsmålstegn ved denne analyse og fremkom med alternative værdier til oplysningerne og risikofaktorerne og tilbød retrospektive vurderinger af de arealer, hvorpå Ciudad de la Luz blev opført.
(59)
I en anden økonomisk analyse, som var blevet udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene, blev der foretaget en analyse af forretningsplanen fra 2000 og de retrospektive vurderinger af de arealer, som Spanien havde stillet til rådighed. Ydermere foretog en uafhængig konsulent på Kommissionens foranledning en økonomisk evaluering af princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Denne uafhængige rapport blev tilsendt de spanske myndigheder den 30. september 2011.
(60)
Som de tidligere havde gjort i deres bemærkninger vedrørende beslutningen om at indlede proceduren, gentog de spanske myndigheder deres synspunkt om, at rentabilitetsudsigterne for Ciudad de la Luz burde sammenholdes med rentabilitetsmulighederne, for så vidt angår filmbyens største konkurrenter i EU inden for filmstudiebranchen (f.eks. Babelsberg og Pinewood), og ikke som Ecorys gør (18), nemlig at sammenholde udsigterne til rentabilitet med de diversificerede kæmpekoncerner inden for audiovisuelle produktioner i USA (Time Warner, Disney) (19). De spanske myndigheder fastholder, at denne komparative evaluering burde bygge på oplysningerne om de statsejede andele (f.eks. Bloomberg), der vedrørte det tidspunkt, hvor investeringsbeslutningen blev taget (dvs. 2000, 2004 og ikke 2008). Afslutningsvis påstår de, at en række misforståelser og tekniske mangler gør, at konklusionerne i Ecorys' undersøgelse (20) er ubrugelige. De spanske myndigheder påstod, at hvis disse mangler blev afhjulpet, og der blev foretaget en passende komparativ sammenligning med konkurrenterne, ville rentabiliteten for så vidt angår udsigterne for den investeringsbeslutning, som blev truffet på grundlag af de på dette tidspunkt foreliggende oplysninger, være i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.
V. VURDERING AF STØTTEN
(61)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Det udledes af denne bestemmelse, at alle følgende betingelser skal være opfyldt, hvis støtte skal betragtes som statsstøtte: 1) støtten ydes ved hjælp af statsmidler, 2) den begunstiger virksomhederne økonomisk, 3) støtten ydes selektivt og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, 4) støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(62)
Som tidligere anført har de spanske myndigheder påstået, at støtten ikke udgør statsstøtte, da den er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Denne påstand efterprøves ved at analysere, om en privat investor ville have investeret i projektet på samme måde og på samme vilkår som den offentlige investor på det tidspunkt, hvor beslutningen om at foretage den offentlige investering blev vedtaget. I denne forbindelse har det betydning, at der oprindelig var en privat investor, som deltog i projektet (21), og at de spanske myndigheder havde bestilt adskillige undersøgelser, hvori man nåede frem til den konklusion, at projektet ville skabe positiv likviditet (jf. betragtning 22).
(63)
Som anført i betragtning 17, stod en privat investor (administrationsselskabet) i første omgang som indehaver af en andel på 25 % (svarende til 150 000 EUR af indskudskapitalen på 600 000 EUR) af Ciudad de la Luz-projektet. Denne investor trak sig imidlertid ud af projektet uden at tilføre yderligere midler (blev overtaget af SPTCV i 2004). Ingen andre investorer har efterfølgende investeret i projektet.
(64)
Det forhold, at den eneste private investor, der var villig til at foretage investeringer, kun havde forpligtet sig med en meget lille andel på det tidspunkt, hvor hovedparten af investeringen skulle foretages, kan anses for at være et umiddelbart tegn på, at en privat investor ikke ville have gennemført et projekt af denne art på de vilkår, der var gældende på daværende tidspunkt. Desuden var denne private investors rolle meget konkret (og følgelig var det ikke den rolle, som en privat investor spiller i henhold til retspraksis), da investoren tilmed var ansvarlig for projektets opstart, overvågningen af anlægsarbejdet og administrationen og bestillingen af undersøgelserne mod betaling af nærmere fastlagte administrationshonorarer. Dette betyder, at denne indledende investering kan siges at være rationel og begrundet i andre motiver end investeringens rentabilitet alene, hvis man anskuer den isoleret set.
(65)
Da der ikke var en privat aktionær, baserede den regionale myndighed sin investeringsbeslutning på resultaterne af konsulentundersøgelserne. Trods det er disse undersøgelsers blotte eksistens ikke tilstrækkelig til, at det kan konkluderes, at princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, er overholdt. Inden der blev foretaget investeringer i den størrelsesorden, som det var tilfældet i Ciudad de la Luz, ville det have været logisk, hvis en privat investor havde analyseret forretningsplanen og de hypoteser, som disse undersøgelser byggede på. Enhver privat investor ville skulle drage sine egne konklusioner om, hvorvidt de specifikke forudsætninger, der var anvendt som begrundelse for forretningsplanen, var tilstrækkelige i det konkrete tilfælde. Det forventes endvidere, at en privat investor vil sammenligne den forventede rentabilitet af Ciudad de la Luz-projektet med andre alternative projekters rentabilitet. Denne analyse blev ikke foretaget dengang. Desuden var det heller ikke muligt at foretage en sådan sammenligning på grundlag af den positive likviditet, som fremgik af disse undersøgelser.
(66)
Når det drejer sig om en undersøgelse af statsstøtte, stilles der i retspraksis krav om, at Kommissionen foretager sin egen vurdering af omstændighederne (22). Det er således nødvendigt at vurdere gyldigheden af de rapporter, som er blevet udarbejdet på transaktionstidspunktet.
(67)
På baggrund af de rapporter, som de spanske myndigheder har fremsendt, siden beslutningen om indledning af en procedure blev truffet, konstateres det, at der blev truffet to investeringsbeslutninger i forbindelse med projektet. Den første beslutning blev truffet i 2000 på grundlag af den forretningsplan, der var blevet udarbejdet samme år af Arthur Andersen (og som vedrørte investeringerne for perioden 2002-2006). I 2004 blev Consultia-rapporten (der omhandlede de realiserede investeringer for perioden 2002-2004 og de forventede investeringer for perioden 2004-2014) bestilt med henblik på en revurdering af, hvorvidt det var hensigtsmæssigt at foretage nye investeringer i projektet. Som følge heraf skulle der i forbindelse med begge investeringsbeslutninger foretages en vurdering af princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.
(68)
Kommissionen har vurderet, om en hypotetisk investor ville have investeret i det projekt, der førte til etableringen af selskabet Ciudad de la Luz. Ifølge princippet om den private investor, anses den gennemførte investering for at være statsstøtte, hvis den kompensation, som staten forventer at modtage, er ringere en den, som en privat investor ville have krævet under de omstændigheder, der karakteriserer det konkrete projekt.
(69)
For at finansiere et projekt skal investorerne investere kapital af en vis størrelsesorden. Der er omkostninger forbundet med denne kapital, nemlig kapitalomkostningerne. De to mest almindelige kapitalkilder er som hovedregel selskabskapital og finansiel gæld. Den samlede kapitalomkostning er den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (WACC), hvori der tages højde for størrelsen af selskabskapitalen og størrelsen af den finansielle gæld. Kapitalomkostningerne ved den finansielle gæld og selskabskapitalen, udgør de forventede omkostninger og ikke de afholdte omkostninger. I den konkrete sag, der omhandler Ciudad de la Luz, forventedes det i henhold til forretningsplanen, at projektet blev finansieret helt og aldeles med selskabskapital, hvorfor de samlede kapitalomkostninger udgøres af selskabskapitalen.
(70)
En privat investor ville have været villig til at investere i Ciudad de la Luz, hvis den forventede interne afkastningsgrad (23) havde været større eller lig med de offeromkostninger, der var forbundet med selskabskapitalen (24), (dvs. den rente, som investoren ville have kunnet opnå i et tilsvarende projekt).
(71)
For at beregne kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, har Kommissionen vurderet modellen til fastsættelse af forrentningskravet til egenkapitalen (Capital Asset Pricing Model (CAPM). Kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, afspejler de offeromkostninger, der er forbundet med den investerede kapital for aktionærerne, i virksomheder eller projekter, der indebærer identiske (eller tilsvarende) virksomhedsrisici og finansielle risici sammenholdt med dem, som behandles i den foreliggende sag. I henhold til CAPM-modellen, beregnes kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, Ke , ved anvendelse af følgende formel:
,
hvor Rf er den risikofrie rente, er markedsrisikopræmien, og ß, »beta«, er en målestok for den (ikke-diversificerbare) systematiske risiko, der er forbundet med aktierne i Ciudad de la Luz, og som afspejler såvel virksomhedsrisikoen som den finansielle risiko.
(72)
I forbindelse med den risikofrie rente, Rf , er det i henhold til markedspraksis (25) tilrådeligt, at der vælges langfristede statsobligationer (som hovedregel med en løbetid på 10 år) fra det land, som det drejer sig om (idet en sådan investering anses for at være mindst risikabel). I Spanien lå den gennemsnitlige årlige rente på statsobligationer med en løbetid på 10 år på 4,1 % i 2004 (26). For så vidt angår risikopræmien, er det hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i den historiske markedsrisikopræmie hen over en forholdsvis lang periode. Det er almindelig praksis at beregne differencen mellem den historiske forrentning af et diversificeret aktieindeks i det pågældende land, og den risikofrie rente. Ifølge Fernández (2004) (27) lå den historiske markedsrisikopræmie for spanske statsobligationer (i perioden 1991-2003) på mellem 6,8 % og 9,3 %. Kommissionen indtog en forsigtig holdning ved beregningen af markedsrisikopræmien og tog udgangspunkt i den laveste værdi i dette interval, nemlig 6,8 %. I en efterfølgende undersøgelse af nyere dato bekræfter den samme forfatter (28) rigtigheden af denne værdi ved at fastslå den ønskede risikopræmie i perioden 2000-2004 til at ligge i omegnen af 6 %-7 %.
(73)
Med henblik på beregningen af »betaværdier« anvendte Kommissionen offentligt tilgængelige oplysninger om virksomheder, som de spanske myndigheder har anset for at være direkte konkurrenter til Ciudad de la Luz, nemlig Carrère Group (29) og Babelsberg. Disse tal blev formidlet af finansanalytikere, der gennemførte en grundig analyse af de to virksomheder. Et gennemsnit af de to betaværdier, der er vægtet, således at de stemmer overens med den finansielle risikoprofil for Ciudad de la Luz, giver en tilnærmet værdi på 1,5. Dette er et meget forsigtigt skøn, da investeringen i Ciudad de la Luz med al sandsynlighed indebærer en idiosynkratisk risiko, der er meget højere end de to andre allerede etablerede studiers. Ciudad de la Luz er en ny investering i en region, hvor der ikke findes hverken spanske eller internationale filmproducentselskaber. Med andre ord er Ciudad de la Luz' betaværdi sandsynligvis højere end de to konkurrenters.
(74)
Ved anvendelse af den ovennævnte formel (jf. betragtning 71), fandt Kommissionen, at egenkapitalomkostningerne burde ligge på ca. 14,9 %.
(75)
Som drøftet i bilag I fremførte de spanske myndigheder til sammenligning, at anvendelsen af CAPM-modellen ville vise, at en investor »ville kræve« en risikopræmie - og ikke en afkastningsgrad - på 3,75 % i 2000 og på 2,07 % i 2004. Denne beregning er baseret på en beta-koefficient på ß = 0,395. En betaværdi på 1 ville afspejle hele aktieporteføljen, dvs. »gennemsnitsaktien«. En betaværdi på væsentligt under 1, ville således være ensbetydende med, at den pågældende investering var kendetegnet ved sin særlig lave risiko. De spanske myndigheder hverken begrundede deres påstand eller understøttede den med nogen form for velunderbyggede og kontrollerbare oplysninger.
(76)
Som anført ovenfor (jf. betragtning 70) ville en privat investor kun investere i et projekt med en intern afkastningsgrad, der lå over offeromkostningerne ved kapital. Kommissionen bemærker, at forretningsplanen fra 2000 udelukkende omfattede en nøje vurdering af projektets indledende faser. Kommissionens analyse (jf. bilag II) afspejlede en negativ nettonutidsværdi, som var baseret på forretningsplanen fra 2000 og tog udgangspunkt i den nominelle værdi af den likviditet, der var anført heri. En privat investor ville ikke have investeret i projektet på dette grundlag.
(77)
I forbindelse med vurderingen af den interne afkastningsgrad anlægger Kommissionen igen en meget forsigtig tilgang og udelader at stille spørgsmålstegn ved præmisserne og forudsætningerne i forretningsplanen og navnlig den beregnede likviditet i forbindelse med projektet. Det bør imidlertid bemærkes, at den likviditet, der er budgetteret med i forretningsplanen fra 2004, forekommer at være uhensigtsmæssigt optimistisk, navnlig i lyset af selskabets tab i perioden 2002-2004. (30) På baggrund af de oplysninger, som Kommissionen er bekendt med, må det vurderes, at den i forretningsplanen fra 2004 budgetterede likviditet var den maksimalt forventede likviditet (31). Likviditeten er afgørende for det forventede afkast. Kommissionen undlader ligeledes at begive sig ind i en drøftelse af Ciudad de la Luz' forventede afkast. Det anses ikke desto mindre for at være hensigtsmæssigt at justere kapitalomkostningerne, hvilket enhver fornuftig privat investor ville skulle gøre.
(78)
På grundlag af den forretningsplan for 2004, der blev fremlagt for Ciudad de la Luz, ligger den interne afkastningsgrad for dette projekt på 5,74 % (jf. bilag I). Med en offeromkostning ved kapital på under 14 % (der er beregnet i henhold til den tidligere beskrevne metode, jf. betragtning 73), ville en privat investor ikke have foretaget denne investering i Ciudad de la Luz, da den interne afkastningsgrad, der ville kunne opnås, er lavere end offeromkostningen ved kapital.
(79)
Kommissionen beregnede endvidere nettonutidsværdien (NNV) af investeringen i Ciudad de la Luz med henblik på at fastslå niveauet for værdiansættelsen af projektet for den private investor. Formålet med investeringsbeslutningen som helhed er at identificere reelle aktiver med en værdi, der overstiger omkostningerne, dvs. investeringer med en forventet rentabilitet, der overstiger offeromkostningerne ved kapitalen. Hvis dette ikke kan opnås, som det er tilfældet i forbindelse med Ciudad de la Luz, er værdien af projektet negativ, som investeringen er følgelig ikke gennemførlig for en fornuftig privat investor. NNV for ethvert projekt angiver værdien af investeringen på tidspunktet for beslutningstagningen og beregnes ved at diskontere den i forretningsplanen budgetterede likviditet med diskonteringsfaktoren, som udgør kapitalomkostningen. Umiddelbart forholder det sig sådan, at jo større kapitalomkostningen er, jo mindre er NNV.
(80)
Med hensyn til Ciudad de la Luz ligger NNV af investeringen cirka i underkanten af 130 mio. EUR (jf. bilaget), hvis man anvender offeromkostningen ved kapital på 14 % og den likviditet, der fremgår af den forretningsplan fra 2004, som er udarbejdet af Consultia (Kommissionen har, som anført i betragtning 76 anvendt den nominelle værdi). Som følge heraf forekommer denne investeringsmulighed ikke at være interessant for en privat investor.
(81)
Kommissionen har tilmed efterprøvet troværdigheden, hvoraf det fremgår, at resultatet er meget troværdigt. På trods af en rimelig tærskelværdi påvirkes resultatet næsten ikke af værdien af den offeromkostning ved kapital, som Kommissionen har beregnet. Sagt på en anden måde ændres resultatet ikke som følge af væsentlige ændringer i de parametre, som Kommissionen har opstillet i sin beregning af kapitalomkostningerne. I den nedenstående figur vises de tilnærmede NNV-værdier i forhold til forskellige kapitalomkostningsværdier (WACC) på mellem 5 % og 20 %. I figuren fremhæves det, at NNV bliver negativ ved en WACC på mellem 5 % og 6 %. Hvis kapitalomkostningen således overstiger 6 %, ville en privat investor følgelig ikke gennemføre projektet. NNV-værdien påvirkes desuden ikke ved WACC-værdier på over 10 %. Kommissionen har anslået en WACC i omegnen af 14 %, altså et niveau, hvor det med stor sikkerhed kan fastslås, at projektet ikke er rentabelt.
(82)
Som reaktion på Kommissionens vurdering hævdede de spanske myndigheder på baggrund af en konsulentrapport (32), at Kommissionens analyse var behæftet med fejl. De anførte for det første, at selv hvis det blev accepteret, at CAPM-analysen som sådan er et passende fokus, bliver der i konsulentrapporten stillet spørgsmålstegn ved de værdier, som Kommissionen anvender i forbindelse med forskellige parametre. Der skulle navnlig have været anvendt lavere værdier for markedsrisikopræmien og i forbindelse med »betaværdierne«. For det andet burde Kommissionen i forbindelse med fastlæggelsen af referenceværdien ikke udelukkende have anvendt den forretningsplan, som Consultia IT havde udarbejdet, men derimod ligeledes den af Arthur Andersen udarbejdede forretningsplan fra 2000. For det tredje anvendte Kommissionen ikke de korrekte finansielle nøgletal med henblik på at vurdere den forventede rentabilitet af Ciudad de la Luz-projektet. Endelig tog Kommissionen ikke højde for de budgetterede indtægter fra hotel- og kontorvirksomheden.
(83)
Kommissionen forkastede disse argumenter. For så vidt angår markedsrisikopræmien, redegøres der forholdsvis detaljeret i bilag II for grundene til, at de værdier, der er indeholdt i det interval, som Spanien foreslår, ikke er passende værdier. De værdier, der er indeholdt i forslaget, er frem for alt skøn for 2009 og svarer ikke til dem, der var gældende i 2000 og 2004. Det fremgår tydeligt, at der i forbindelse med skønnet af CAPM bør anvendes værdier, der er relevante i forhold til den dato, hvor den kommercielle beslutning blev truffet. Faktisk forholder det sig sådan, at den forfatter, som de spanske myndigheder selv har citeret, fremlægger skøn for den relevante periode, som er sammenfaldende med de af Kommissionen udarbejdede skøn. I bilag II redegøres der desuden for årsagen til, at de spanske myndigheders påstand om, at der skal anvendes lavere »betaværdier«, er fejlagtig. Kommissionen anvender værdier fra offentligt tilgængelige undersøgelser, som indeholder beregninger af betaværdier for konkurrenter, der er beliggende i nærheden af Ciudad de la Luz. Finanseksperter afviser, at der kan anvendes historiske betaværdier, som foreslået af de spanske myndigheder.
(84)
Som svar på de spanske myndigheders opfordring til at anvende forretningsplanen fra 2000 indeholder bilag II en beregning, der er baseret på dette grundlag. Som det fremgår, ville WACC i dette tænkte eksempel være højere end i 2004, hvilket skyldes en højere risikopræmie og en højere risikofri rente. Denne beregning indebærer også en negativ NNV. For så vidt angår de eventuelle indtægter fra hotel- og kontorvirksomhed, byggede de spanske myndigheders påstande afslutningsvis på nye dokumentationselementer, nemlig seks vurderingsrapporter, der var blevet udarbejdet efterfølgende. Disse elementer indgik ikke i de oplysninger, som en privat investor havde adgang til på det pågældende tidspunkt. Selv om det i rapporten udarbejdet af Arthur Andersen bliver nævnt, at det er muligt at opføre et hotelkompleks, indeholder rapporten ingen oplysninger om et sådan kompleks' eventuelle rentabilitet, og der blev ikke udarbejdet en forretningsplan, som omfattede fast ejendom. Ikke desto mindre indeholder bilag II en detaljeret analyse af de rapporter, der efterfølgende er blevet udarbejdet, og som omhandler fast ejendom. Disse er yderst problematiske. Eksempelvis svarer de referencepriser, der er angivet for kontorlokaler i Ciudad de la Luz, til priserne på de mest prestigefyldte erhvervslokaliteter i Alicantes centrum. Eftersom komplekset Ciudad de la Luz er beliggende uden for Alicante by og i nærheden af et industriområde, forekommer referencepriserne at være alt for høje. Desuden er referencepriserne for hoteller fastlagt med udgangspunkt i prisen på fire-femstjernede hoteller. Der er absolut intet, der tyder på, at der er tilstrækkelig efterspørgsel på hoteller uden for Alicante i disse kategorier, navnlig også i lyset af et sådant hotels beliggenhed i nærheden af en motorvej og et industriområde.
(85)
Ud over at foretage sin egen interne vurdering bestilte Kommissionen også en uafhængig undersøgelse med henblik på at få svar på, om en privat investor ville have foretaget en investering af denne art i Ciudad de la Luz på de samme betingelser (33). Ecorys-rapporten indeholder en analyse af forskellige hypoteser, som resulterer i en skønnet kapitalomkostning på mellem 12,5 % og 21,4 % for investeringen i 2000 og på mellem 10,9 % og 15,9 % for den supplerende investering i 2004. Resultatet af Kommissionens undersøgelse ligger derfor på niveau med tallene i Ecorys-rapporten. Til gengæld ligger den interne afkastningsgrad, der er beregnet med udgangspunkt i forretningsplanen, langt under den minimumstærskel for kapitalomkostninger, som er anført i Ecorys' skøn.
(86)
Ecorys' generelle konklusion er således, at det ikke forekommer at være sandsynligt, at de investeringer, der blev foretaget i 2000 og 2004, ville være blevet foretaget af en fornuftig privat investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Med hensyn til investeringsplanen for 2000 anslår Ecorys, at den rekonstruerede forretningsplan indebærer en negativ NNV på 9,3 mia. ESP. Det ville have været meget mere interessant for en fornuftig investor at investere på børsmarkedet. Med hensyn til investeringen i 2004 konkluderer Ecorys, at »det mest sandsynlige er, at en fornuftig investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, ville have valgt ikke at færdiggøre hele Ciudad de la Luz-projektet, men derimod at anvende de seks studiescener, der allerede var blevet investeret i, eller alternativt at opgive projektet og kalkulere med tabet« (34). Endelig anser Ecorys det for at være usandsynligt, at en privat udlåner ville have ydet et aktionærlån eller enhver anden form for lån til projektet, da projektets likviditet var utilstrækkelig til at betale gældsforpligtelserne.
(87)
Det konkluderes således, at hverken investeringerne i Ciudad de la Luz i perioden 2000-2004 eller de efterfølgende investeringer er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, hvorfor disse investeringer begunstiger selskabet Ciudad de la Luz SAU. I betragtning af at investeringerne ikke er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, ville en lignende investor ikke have foretaget investeringerne i 2000 og ville ikke være fortsat med at foretage disse investeringer på grundlag af 2004-forretningsplanen.
(88)
Kommissionen anser følgelig den økonomiske begunstigelse for at udgøre hele investeringsbeløbet. De lån, som SPTCV ydede til Ciudad de la Luz, var underordnede lån, der altså stod opført i resultatopgørelsen på samme måde som equity. Som allerede anført af Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren, blev renten på lånene beregnet med udgangspunkt i både en fast rente og en variabel rente. Den faste rente var meget lav og ville ikke have syntes at være acceptabel for en privat udlåner, der opererede på markedsøkonomiske vilkår. Den faste del af lånet, som var optaget til en rente, der lå bemærkelsesværdig lavt, kunne i princippet være blevet kompenseret af udsigten til et passende afkast som følge af aktionærlånet, takket være den variable rente, som var knyttet til projektets rentabilitet, men det kunne ikke forholde sig således i den foreliggende sag (jf. den ovenstående begrundelse vedrørende princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår). Desuden er de finansielle omkostninger ikke medregnet i budgetteringen af fortjenesten eller i de regnskaber, som de spanske myndigheder har forelagt Kommissionen vedrørende perioden 2002-2014. Afslutningsvis var der i teorien budgetteret med en tilbagebetaling af lånene i april 2015, dvs. efter projektets afslutning (og eventuelle salg), som forventes i 2014, og dette ville en privat udlåner ikke have accepteret. I sit svar af 20. april 2009 vedrørende beslutningen om at indlede proceduren forklarede de spanske myndigheder, at disse lån fra et økonomisk synspunkt skulle betragtes som kapitalindsprøjtninger, da udlåneren og aktionæren er en og samme enhed (dvs. SPTCV). Da ingen af de lån, der blev udbetalt i 2005, 2007, 2008 og 2009, er blevet (hverken helt eller delvist) tilbagebetalt, og da låntageren ikke har betalt renter af disse lån, skal lånene de facto anses for at være en equity investment. Ifølge de spanske myndigheders oplysninger, der blev fremlagt i april 2012, udgjorde de i alt 265 089 599 EUR ved udgangen af 2010 (35).
(89)
Støtten er ligeledes selektiv, da de fordele, der opnås som følge heraf, udelukkende begunstiger de virksomheder, der er aktører i branchen, og i virkeligheden kun nogle af disse virksomheder.
(90)
Kommissionen anfører, at Generalitat Valenciana har finansieret investeringen gennem SPTCV som investeringslokomotiv, og som Generalitat Valenciana ejer 100 %, og at de undersøgelser, der resulterede i den offentlige investering i Ciudad de la Luz, blev gennemført af Generalitat Valenciana. Disse investeringer kan derfor betegnes som statsmidler.
(91)
Hvis statsstøtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre konkurrenter, må det konkluderes, at disse konkurrenter bliver berørt af støtten. Den støtte, der er blevet ydet, styrker Ciudad de la Luz' stilling i forhold til andre konkurrenter, idet den gør det muligt for Ciudad de la Luz at markedsføre sig inden for filmstudiebranchen. Konkurrencen mellem de virksomheder, der bliver begunstiget af foranstaltningen, og dem, der ikke bliver det, bliver fordrejet. Såfremt det antages, at der ikke bliver ydet støtte til filmproduktionen i andre medlemsstater, hvor der findes andre filmstudier, er dette ikke et argument, som kan fremføres med henblik på at afvise, at støtten fordrejer konkurrencen. En foranstaltning kan ikke undgå at blive betegnet som statsstøtte alene med den begrundelse, at andre medlemsstater har fået lov til at iværksætte deres egne konkurrencefordrejende foranstaltninger. Der kan ikke være tale om en »kompensation« af denne art i forbindelse med undersøgelsen af de vilkår, der vedrører konkurrencefordrejningen.
(92)
Kommissionen er afslutningsvis af den opfattelse, at den pågældende foranstaltning påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Filmstudierne udbyder deres faciliteter på verdensplan. Filmproducenterne forhandler regelmæssigt priser og betingelser med en række filmstudier i forskellige medlemsstater. Kommissionen har i Spanien og andre medlemsstater givet tilladelse til støtteordninger, hvorigennem der ydes støtte til produktionen af audiovisuelle værker, og som derfor indirekte fremmer anvendelsen af de nationale tekniske faciliteter, der tilbydes af filmstudierne. Ikke desto mindre udelukkes støttetilskud til specifikke produktionsaktiviteter, herunder anvendelsen af filmstudier, i det fjerde kriterium i meddelelsen om biograffilm (2001).
(93)
På baggrund af det ovenstående er det Kommissionens opfattelse, at Ciudad de la Luz selektivt bliver økonomisk begunstiget i forbindelse med projektet. Projektet finansieres med statsmidler, fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen mener derfor, at den meddelte foranstaltning udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(94)
Det påhviler først og fremmest Kommissionen at garantere, at støtten ikke er i strid med bestemmelserne i TEUF inden for andre områder end statsstøtte. I den foreliggende sag skal Kommissionens vurdering forstås med forbehold af enhver anden konklusion vedrørende foreneligheden med lovgivningen om offentlige kontrakter i EU. Støtten består ikke af andre elementer, som ville kunne udgøre et problem i forbindelse med princippet om støttens generelle lovlighed.
(95)
I beslutningen om at indlede proceduren er det som subsidiært argument i tilfælde af, at Kommissionen vurderede, at de pågældende foranstaltninger udgør statsstøtte, anført, at de spanske myndigheder har påstået, at foranstaltninger af denne art er forenelige med artikel 107, stk. 3, da de udgør støtte med regionalt sigte og støtte til fremme af kulturen.
(96)
Støtten med regionalt sigte i forbindelse med opførelsen af Ciudad de la Luz kan begrundes med, at investeringen foretages i et støtteberettiget område. De spanske myndigheder har erindret om, at det i henhold til de bestemmelser om støtte med regionalt sigte, der var gældende på det tidspunkt, hvor den oprindelige investeringsbeslutning blev truffet, nemlig i perioden 2000-2006, var tilladt med en støtteintensitet på 36 %.
(97)
Da det drejer sig om en uanmeldt støtte, finder retningslinjerne om statsstøtte med regionalt sigte for anvendelse for perioden 2000-2006 (36). Følgende fastslås i punkt 4.2 i disse retningslinjer: »For at sikre, at de støttede produktive investeringer er rentable og sunde, skal støttemodtagerens bidrag til investeringernes finansiering mindst udgøre 25 %". I fodnoten på side 20 i retningslinjerne præciseres det, at der ikke må gives nogen form for støtte til dette minimumsbidrag på 25 %. Selv om der indledningsvis var en privat investor, som ejede 25 % af indskudskapitalen på 600 000 EUR, var denne investor projektets administrationsselskab, som til gengæld modtog honorarer af en vis størrelse og ikke foretog andre investeringer i projektet, som svarede til hovedparten af den offentlige investering i projektet. Den første investering kan derfor ikke betragtes isoleret i forhold til den offentlige investering, da det ikke er en uafhængig investering. Desuden overtog SPTCV i juli 2004 den private investor, hvorved selskabets andel faldt til 0,2 %.
(98)
De spanske myndigheder har påstået, at SPTCV's egen investering på 25 % kunne anses for at udgøre støttemodtagerens bidrag. Kommissionen skønner, at der med dette synspunkt, hvorefter 25 % af investeringen foretages af et offentligt ejet organ, der ikke handler på samme måde, som en privat investor ville have gjort (jf. ovenstående afsnit V, underafsnit »Økonomisk begunstigelse«), og de resterende 75 % også hidrører fra statslige midler, ikke sikres, at den produktive investering, der støttes, er rentabel og sund.
(99)
Da investeringen i Ciudad de la Luz er 100 % finansieret med offentlige midler fra SPTCV, er denne betingelse ikke opfyldt.
(100)
I visse situationer har Kommissionen givet tilladelse til støtte til den audiovisuelle sektor i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), under hensyntagen til de kulturelle aspekter, der er omhandlet i artikel 167 i TEUF. Den kulturelle undtagelse kan gøres gældende i forening med andre forenelige retsgrundlag, som f.eks. støtten til visse økonomiske aktiviteter, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF (37). På baggrund af bemærkningerne fra de interesserede parter berører vi i det følgende spørgsmålet om det ovennævnte retsgrundlag, selv om de spanske myndigheder ikke har anmodet herom.
(101)
Vurderingen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF foretages ved at gennemføre en efterprøvning i tre faser, hvor fordele og ulemper ved den pågældende foranstaltning afvejes.
(102)
På baggrund af denne afvejning vurderer Kommissionen de følgende aspekter:
a)
Iværksættes støtteforanstaltningen for at virkeliggøre et veldefineret mål af fælles interesse (dvs. er formålet at afhjælpe et markedssvigt eller at nå et andet mål?)
b)
Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse? Herunder ønskes følgende især fastslået:
i)
Udgør støtteforanstaltningen et velegnet instrument, eller findes der andre mere passende instrumenter?
ii)
Indebærer støtten et incitament, dvs. medfører støtten en ændring af virksomhedernes adfærd?
iii)
Er støtteforanstaltningen rimelig, altså kunne samme adfærdsændring opnås ved hjælp af mindre støtte?
c)
Påvirkes samhandelen kun i ringe grad, og sker der kun en ringe fordrejning af konkurrencen, således at balancen overordnet set er positiv?
(103)
»Markedssvigt« henviser til en situation, hvor markedsudbyttet ikke resulterer i den størst mulige samfundsmæssige velfærd. Et ineffektivt markedsudbytte kan forekomme i forbindelse med de såkaldte offentlige goder eller samfundsgoder (38). Disse goder resulterer i positive eksterne virkninger, når den samfundsmæssige nytteværdi overstiger den individuelle nytteværdi. Som følge heraf ligger udbuddet under det optimale niveau, hvilket samtidig begrunder den offentlige intervention (og eventuelt de offentlige tilskud).
(104)
I Den Europæiske Union er der et meget konkurrencepræget marked med en række store filmstudier som aktører. Med hensyn til de store filmproduktioner bliver de europæiske studier desuden udsat for en skarp konkurrence fra studier uden for Unionen. Umiddelbart foreligger der således ikke veldokumenterede beviser for markedssvigt som følge af et utilstrækkeligt udbud og høje omkostninger for dem, som ønsker at komme ind på markedet. I deres svar på beslutningen om at indlede proceduren påstår filmfolkene, at Spanien ikke rådede over tilsvarende faciliteter af høj kvalitet, før Ciudad de la Luz blev opført. De valencianske filmfolk anførte konkret, at den korte afstand til filmstudierne gjorde det muligt for dem at mindske produktionsomkostningerne (lavere transportomkostninger, andre tjenesteydelser, der er nødvendige for filmproduktion, i nærheden osv.).
(105)
Det forhold, at de nationale filmproducenter bliver begunstiget af Ciudad de la Luz er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at påvise, at der er tale om et »markedssvigt« som defineret i det ovenstående. For det første ville det være i strid med det mål, som de spanske myndigheder har erklæret, hvis Ciudad de la Luz blev anset for at afhjælpe et markedssvigt med hensyn til den lokale filmproduktion i Spanien. I rapporten udarbejdet af Consultia i 2004 vurderes det, at de lokale studier udelukkende er »indirekte« konkurrenter, mens Ciudad de la Luz vil konkurrere om at skaffe de store filmproduktioner til huse.
(106)
For det andet vil man, for at påvise et markedssvigt for så vidt angår de spanske producenter, skulle vurdere, om den samfundsmæssige fordel af filmstudier som Ciudad de la Luz overstiger de omkostninger, der er forbundet hermed. Dette ville bl.a. kræve en vurdering af, om de nuværende faciliteter ikke er tilstrækkelige, dvs. om de spanske filmfolk ikke ville kunne benytte de eksisterende studier i Spanien (som f.eks. Video Planning, Cartuja Producciones og Loasur Audiovisual i Andalucía, Media Park i Cataluña, Platós Valencia i Valencia, og Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles og Flash Estudio i Madrid) eller i andre medlemsstater. Selv om de spanske filmproducenter anførte, at de takket være Ciudad de la Luz har opnået nogle omkostningsrelaterede fordele (uden nærmere angivelse), hævdede de ikke, at nogle lokale studier med disse faciliteter ville være af afgørende betydning for den lokale filmproduktion.
(107)
I lyset af at der ikke er tale om et markedssvigt, som er veldefineret, og som havde til formål at begrunde foranstaltningen, kan støtten heller ikke anses for at være passende eller rimelig med henblik på at afhjælpe dette svigt. Hvis formålet med filmstudiet var at fremme den lokale produktion, ville det bl.a. have været nødvendigt at sammenholde den investering, der er foretaget, med andre foranstaltninger, der fra filmproducenternes synspunkt kunne have udmøntet sig i en tilsvarende effektivitet. De spanske myndigheder har ikke foretaget en sådan sammenligning.
(108)
For at kunne foretage en afvejning kræves det endvidere, at der foretages en vurdering af de negative virkninger i form af fordrejning af konkurrencen og af samhandelen. Da produktionen har været meget lavere end oprindelig forventet og hovedsagelig har tiltrukket lokale produktioner, må det vurderes, at de eventuelle konkurrencefordrejende virkninger af studierne i Ciudad de la Luz indtil videre har været få. Antallet af filmproduktioner fra Ciudad de la Luz er imidlertid ikke en god indikator for filmbyens eventuelle konkurrencefordrejende virkninger. Ciudad de la Luz' indtræden på det europæiske marked for filmstudier har øget markedets samlede kapacitet. I overensstemmelse med en rent grundlæggende økonomisk logik indebærer denne forøgelse, at det generelle prisniveau bliver sænket, uanset hvor mange produktioner Ciudad de la Luz vil være i stand til at tiltrække. Eftersom denne prisnedsættelse ville få indvirkning på verdensmarkedspriserne, ville den ikke kunne ses ved en sammenligning af prisfastsættelsen i henholdsvis Ciudad de la Luz og hos dennes konkurrenter. Desuden er det muligt, at opførelsen af Ciudad de la Luz vil tilskynde andre medlemsstater til at foretage tilsvarende investeringer. Endelig kan det være, at Ciudad de la Luz' position vil ændre sig med tiden som følge af filmbyens moderne faciliteter.
(109)
På baggrund af det ovenstående kan foranstaltningen ikke anses for at være forenelig med bestemmelserne i artikel 107, stk. 3, litra c), da den ikke har til formål at afhjælpe et markedssvigt, men truer med at påvirke konkurrencen og samhandelen negativt.
(110)
De spanske myndigheder har ikke fremsat argumenter, der har formået at ændre Kommissionens synspunkt, som fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, nemlig at »det vurderes, at der ikke er indeholdt noget element, der antyder, at den [kulturelle] undtagelse kan finde anvendelse på den statsstøtte, som er ydet til de anlægs- og driftsomkostninger, der vedrører et nyopført, stort filmstudiekompleks.« I beslutningen om at indlede proceduren blev det taget for givet, at studierne blev vurderet til at udgøre en »kulturel infrastruktur« som følge af deres højt specialiserede faciliteter og det forhold, at studierne er begrænset til den audiovisuelle sektor (til filmindspilninger, tv- og reklameproduktioner).
(111)
For at kunne anvende den kulturelle undtagelse, der er beskrevet i artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF på den finansiering, der ikke er omfattet af meddelelsen om biograffilm, ville støtten ikke blot skulle have været nødvendig, rimelig og hensigtsmæssig (i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c)), men skulle ligeledes have haft et kulturelt sigte. Da det er konkluderet, at disse betingelser ikke er opfyldt i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), gør det samme sig gældende med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra d).
(112)
Under henvisning til meddelelsen om biograffilm (39) godkendte Kommissionen i december 2008 de incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet filmbranchen. Alle incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet før dette tidspunkt, og som vedrørte filmindspilninger i Ciudad de la Luz, kan ikke anses for at være i overensstemmelse med bestemmelserne i de tilfælde, hvor støtten har været betinget af, at indspilningen skulle foregå i Ciudad de la Luz (idet dette er i strid med det fjerde kriterium i meddelelsen om biograffilm, hvorefter bonus til visse aktiviteter i forbindelse med filmproduktion ikke er tilladt).
(113)
Afslutningsvis er det ikke nødvendigt at undersøge nærmere i den foreliggende beslutning, om der er blevet tildelt støtte til filmproducenter.
VI. KONKLUSION
(114)
Kommissionen konstaterer, at den spanske stat har ydet statsstøtte til Ciudad de la Luz SA i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF. En privat investor ville ikke have foretaget en investering i Ciudad de la Luz på samme vilkår som Comunitat Valenciana. Som følge heraf konstaterer Kommissionen, at hele den offentlige investering i projektet udgør ulovlig støtte.
(115)
Støttebeløbet indtil december 2010 udgør følgelig i alt 265 089 599 EUR i form af direkte offentlige investeringer i Ciudad de la Luz SA og de incitamenter, der er givet til filmproducenterne på den betingelse, at indspilningerne foregik i Ciudad de la Luz.
(116)
I overensstemmelse med TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den fastslår en støtteordnings uforenelighed med det indre marked, beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen (40). I henhold til Domstolens faste praksis er formålet med at pålægge en stat at ophæve eller ændre støtteordninger, som Kommissionen har fundet uforenelige med det indre marked, at genoprette den oprindelige situation (41). Domstolen har i den forbindelse slået fast, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der blev ydet i form af ulovlig støtte, og dermed mister den fordel, vedkommende havde i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen forud for støtten er genoprettet (42).
(117)
I overensstemmelse med ovennævnte retspraksis fastslås følgende i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (43): »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren.«
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Indskudskapitalen og udvidelserne af selskabskapitalen på 94 459 719 EUR, de til Ciudad de la Luz bevilgede grunde til en værdi af 9 800 040 EUR, aktionærlånene på 115 mio. EUR, de konvertible lån, som er optaget siden 2008 for et samlet beløb på 45 829 840 EUR, og som Spanien på ulovlig vis har ydet til Ciudad de la Luz SA frem til den 31. december 2010, samt alle de incitamenter, der er givet til filmproducenter mod at foretage indspilningerne i Ciudad de la Luz, udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked, idet de er i strid med bestemmelserne i artikel 108, stk. 3 i TEUF.
Artikel 2
1. Spanien tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtageren.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og frem til tilbagebetalingen.
3. Renterne beregnes i henhold til kapitel V i Rådets forordning (EF) nr. 794/2004 (44).
4. Spanien indstiller alle udestående betalinger af den i artikel 1 omhandlede støtte med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Spanien sikrer, at nærværende afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter datoen for denne afgørelses meddelelse fremsender Spanien følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver enkelt støttemodtager skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Spanien holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Spanien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Spanien fremsender endvidere detaljerede oplysninger om de støttebeløb og de renter, støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. maj 2012.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 8 päivänä toukokuuta 2012,
valtiontuesta SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08))
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 3025)
(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2013/126/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti 22 päivänä helmikuuta 2007 kantelija A:lta (2) valtiontukea koskevan kantelun väitetystä Valencian alueen Ciudad de la Luz -elokuvastudioille myöntämästä tuesta. Kantelija A vahvisti 15 päivänä maaliskuuta 2007, että sen kantelu voitiin toimittaa Espanjan viranomaisille.
(2)
Komissio toimitti 10 päivänä huhtikuuta 2007 kantelun kokonaisuudessaan Espanjan viranomaisille ja pyysi tietoja väitetystä tuesta. Komissiolle ei ollut aiemmin ilmoitettu mistään Valencian alueella toteutettavista elokuva-alan tukitoimenpiteistä valtiontuen hyväksyntää varten.
(3)
Pyydettyään 18 päivänä huhtikuuta 2007 määräajan jatkamista (johon suostuttiin 24 päivänä huhtikuuta) Espanjan viranomaiset vastasivat komission tietopyyntöön 15 päivänä kesäkuuta 2007.
(4)
Kantelija A toimitti 30 päivänä huhtikuuta 2007 linkkejä Variety-lehdessä julkaistuihin artikkeleihin, joissa kerrotaan väitetyistä Valenciassa tehtäville kuvauksille tarjotuista tuotantotuista ja vahvistetaan, että Ciudad de la Luz veti puoleensa suuren budjetin elokuvahankkeita (3).
(5)
Komissio pyysi lisätietoja Espanjan viranomaisilta 13 päivänä heinäkuuta 2007. Pyydettyään 18 päivänä heinäkuuta 2007 määräajan jatkamista (johon suostuttiin 19 päivänä heinäkuuta) Espanjan viranomaiset vastasivat komission tietopyyntöön 8 päivänä lokakuuta 2007.
(6)
Komissio vastaanotti 15 päivänä heinäkuuta 2007 kantelun kantelijalta B (4). Saatuaan kantelijan suostumuksen komissio toimitti sen kantelun Espanjan viranomaisille 2 päivänä elokuuta 2007.
(7)
Komissio ilmoitti Espanjan viranomaisille 13 päivänä helmikuuta 2008 päivätyllä kirjeellä, että se oli päättänyt aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen tukea koskevan menettelyn. Espanja vastasi tähän 28 päivänä huhtikuuta 2008.
(8)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (5). Komissio on kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa tuesta.
(9)
Komissio sai huomautuksia asianomaisilta osapuolilta ja toimitti ne Espanjalle 3 päivänä lokakuuta 2008. Komissio sai Espanjan viranomaisten huomautukset 21 päivänä marraskuuta 2008 ja 29 päivänä joulukuuta 2008.
(10)
Komission ja Espanjan viranomaisten välisen, 11 päivänä helmikuuta 2009 pidetyn tapaamisen jälkeen Espanja toimitti lisätietoja 30 päivänä maaliskuuta 2009.
(11)
Komissio lähetti Espanjalle 26 päivänä elokuuta 2009 lisätietopyynnön, johon Espanjan viranomaiset vastasivat 20 päivänä lokakuuta 2009, ja ne toimittivat lisätietoja 1 päivänä helmikuuta 2010.
(12)
Komissio lähetti 24 päivänä toukokuuta 2011 Espanjalle uuden lisätietopyynnön, jossa se ilmoitti Espanjalle riippumattomalle Ecorys-talouskonsulttiyritykselle annetusta toimeksiannosta. Espanja vastasi 7 päivänä kesäkuuta 2011. Komissio vastasi Espanjalle 22 päivänä heinäkuuta 2011.
(13)
Komissio lähetti Espanjalle viimeisen tietopyyntönsä sekä Ecorysin raportin 1 päivänä elokuuta 2011. Espanja toimitti Ecorysin raporttia koskevat huomautuksensa 3 päivänä lokakuuta 2011. Espanja toimitti lisätietoja julkisista investoinneista Ciudad de la Luz SAU -yhtiöön 11 päivänä huhtikuuta 2012.
II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(14)
Ciudad de la Luz on hieman Alicanten ulkopuolella (Valencian alueella) sijaitseva suuri elokuvastudioiden kokonaisuus. Valencian aluehallitus (Generalitat Valenciana) teki alkuperäisen päätöksen investoida Ciudad de la Luz -hankkeeseen 24 päivänä lokakuuta 2000.
(15)
Ciudad de la Luz SA -yhtiö perustettiin 2 päivänä marraskuuta 2000. Sen tarkoituksena oli suorittaa tarvittavat Ciudad de la Luz -hankkeen markkinointi-, organisointi- ja hallinnointitoimet, joihin sisältyy audiovisuaalialan ja elokuvalaitteistojen sekä muiden virkistys- ja majoitustoimintojen rakentaminen, hallinnointi ja käyttö.
(16)
Ciudad de la Luz SA:n alkuperäisestä 600 000 euron osakepääomasta 75 prosenttia omisti Parque Temático de Alicante SAU, josta myöhemmin tuli Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU, jäljempänä ’SPTCV’. SPTCV on julkinen yhteisö, joka harjoittaa investointitoimintaa Valencian aluehallituksen puolesta. Loput 25 prosenttia kuuluivat yksityiselle Producciones Aguamarga SL -yhtiölle, joka vastasi jäljellä olevista rakennustöistä, Ciudad de la Luzin markkinoinnista ja studioiden hallinnoinnista.
(17)
Marraskuussa 2001 osakepääoma korotettiin 9 miljoonaan euroon. SPTCV osti kaikki uudet osakkeet ja kasvatti näin omistusosuutensa 98,4 prosenttiin. SPTCV lisäsi omistusosuuttaan edelleen helmikuussa 2003 ja toukokuussa 2004 vastaavilla uusien osakkeiden ostoilla. Producciones Aguamarga myi 0,2 prosentin osuutensa Ciudad de la Luz SA:sta (6) SPTCV:lle heinäkuussa 2004 (139 059 eurolla). Siitä lähtien 100 prosenttia Ciudad de la Luz SAU:n osakepääomasta on ollut SPTCV:n kautta Valencian aluehallituksen omistuksessa. Ciudad de la Luz SAU on ollut siitä lähtien kokonaan SPTCV:n omistuksessa oleva julkinen yritys, johon sovelletaan tarjouskilpailuja ja rahoitusvalvontaa koskevia julkisoikeudellisia säädöksiä. Producciones Aguamarga jatkoi kuitenkin Ciudad de la Luzin hallinnointia.
(18)
Elokuvastudioiden kokonaisuus avattiin kuvauksia varten elokuussa 2005. Se on suunniteltu riittävän tilavaksi suurimpiakin elokuvatuotantoja varten, ja sen vuonna 2002 aloitettu rakentaminen on jaettu kolmeen vaiheeseen:
-
Vaihe 1 (valmistunut): 6 ilmastoitua ja äänieristettyä kuvausstudiota, joiden pinta-ala on yhteensä 11 000 m2, 15 050 m2 työpaja- ja varastotilaa sekä kaksi ulkokuvausaluetta, joiden pinta-ala on yhteensä 14 hehtaaria.
-
Vaihe 2 (valmistunut muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen): ateriapalvelutilat, hallintorakennus, jälkituotantolaboratorio sekä kolmas 5 hehtaarin suuruinen ulkokuvausalue, jossa on vesikuvausallas.
-
Vaihe 2B (töitä ei ole aloitettu): suuri ja syvä vesikuvausallas, jossa on luonnollinen horisontti.
-
Vaihe 3 (töitä ei ole aloitettu): pinta-alaltaan 5 000 neliömetrin suuruinen äänieristetty kuvausstudio (jonka on tarkoitus olla maailman suurin), vielä yksi ulkokuvausalue sekä 4 televisiostudiota.
(19)
Studiokokonaisuuteen kuuluu myös audiovisuaalituotantoon (elokuva, tv, radio, internet) erikoistunut korkeakoulu, jossa voi suorittaa kaikki tuotannon osa-alueet (taiteellinen sisältö, tekninen markkinointi, viestintä) kattavan maisterin tutkinnon. Alkuperäisiin suunnitelmiin vuonna 2000 sisältyi myös muita investointeja studiokokonaisuuden läheisyyteen rakennettavaan kauppa-, hotelli- ja urheilukokonaisuuteen, jonka oli tarkoitus tuottaa hankkeelle omarahoitusta mutta jota ei toistaiseksi ole rakennettu. Vaikka Valencian aluehallitus antoi tarvittavan maa-alueen käyttöön vuonna 2004 ja tämän käyttöoikeussopimusten alaisen liiketoiminnan harjoittamista koskeva tarjouspyyntökilpailu käynnistettiin vuonna 2005, tarjoukset eivät olleet riittävän houkuttelevia eikä lisäinvestointeja ole tehty.
(20)
Ciudad de la Luzin alansa huippua olevien laitteistojen tietyt ominaisuudet antavat sille suurien elokuvatuotantojen edellyttämän kapasiteetin suhteen selvän edun verrattuna kilpaileviin suuriin eurooppalaisiin elokuvastudioihin, joita on varsin vähän. Esimerkiksi Ciudad de la Luzin alkuperäisiin suunnitelmiin kuulunut 5 000 neliömetrin suuruinen äänieristetty kuvausstudio olisi ollut lajissaan maailman suurin (7). Komissio toteaa, että suuria äänieristettyjä kuvausstudioita tarvitaan vain suurissa elokuvatuotannoissa.
(21)
Viime aikoihin asti studiota hallinnoi Aguamarga Gestión de Estudios SL -yhtiö, joka toimi korvausta vastaan elokuvastudion agenttina osakkeenomistajan kanssa tehdyn monivuotisen hoitosopimuksen perusteella.
(22)
Ennen rakennustöiden aloittamista ulkopuoliset konsultit analysoivat vuosina 1999-2000 Ciudad de la Luzin rakentamisen toteutettavuutta, laajuutta ja strategisia suuntaviivoja neljässä tutkimuksessa, jotka Espanja toimitti muodollisen tutkintamenettelyn kuluessa.
(23)
Tutkimuksissa tarkasteltiin elokuvatuotantojen määrän kasvunäkymiä (8), vertailtiin vaihtoehtoisia paikkoja Valencian alueella elokuvastudioiden rakentamista varten (9) ja tehtiin elokuvastudioiden kokonaisuutta koskeva alustava analyysi (10) ja liiketoimintasuunnitelma (11). Espanjan viranomaiset eivät olleet toimittaneet niitä ennen komission päätöstä aloittaa hankkeesta valtiontukea koskeva muodollinen tutkintamenettely. Kyseisen 22 päivänä helmikuuta 2008 tehdyn aloittamispäätöksen tiedot olivat peräisin (Consultian tekemästä) tutkimuksesta, joka Espanjan viranomaisten komissiolle toimittamien tietojen mukaan oli tehty vuonna 2002. Aloittamispäätöksen jälkeen Espanja kuitenkin ilmoitti komissiolle, että kyseinen tutkimus oli tehty vuonna 2004.
(24)
Arthur Andersen -yhtiön vuonna 2000 laatiman liiketoimintasuunnitelman (12) päätelmät olivat myönteisiä myös keskipitkän ja pitkän aikavälin kannattavuusnäkymien suhteen. Siinä ennakoitiin elokuvastudiohankkeen kassavirtojen olevan positiivisia viiden vuoden ajan (2002-2006) studiorakennusten, konferenssitilojen ja elokuva- ja televisioalan oppilaitoksen valmistumisen jälkeen.
(25)
Näiden vaiheiden rakennuskustannuksiksi arvioitiin 16,9 miljardia pesetaa (101,7 miljoonaa euroa). Tähän eivät sisältyneet rakennusmaan kustannukset, ja liiketoimintasuunnitelman mukaan niitä koskevat laskelmat saattoivat vaihdella noin 30 prosenttia. Hankkeen loppuunsaattamiseksi tarvittavista myöhemmistä vaiheista ei esitetty kustannuslaskelmia.
(26)
Tämän liiketoimintasuunnitelman perusteella SPTCV teki vuosina 2000-2004 investointeja tai investointisitoumuksia Ciudad de la Luziin lisäämällä osakepääomaa ja ostamalla maata yhteensä 104 259 759 euron arvosta. Tätä käsitellään tarkemmin johdanto-osan 53 kappaleessa.
(27)
Koska rakentaminen kesti kaksi vuotta odotettua kauemmin ja investointien aikataulua muutettiin vastaamaan niiden huomattavaa lisäystä, Ciudad de la Luz/SPTCV tilasi vuonna 2004 Consultialta uuden tutkimuksen ja liiketoimintasuunnitelman (13). Myös Consultian tutkimuksessa tultiin hankkeen kannattavuuden suhteen myönteiseen tulokseen, ja kaudelle 2004-2014 tehdyn liiketoimintasuunnitelman mukaan SPTCV:n investoinnit tuottaisivat voittoa vuoteen 2014 asti ja pidemmällä aikavälillä.
(28)
SPTCV osti heinäkuussa 2004 Producciones Aguamarga SL:n omistamat Ciudad de la Luz SA:n osakkeet 139 059 eurolla. Toisin kuin SPTCV, Producciones Aguamarga SL ei ollut tehnyt Ciudad de la Luz SA:han lisäinvestointeja alkuperäisen, marraskuussa 2000 tekemänsä 150 000 euron suuruisen investoinnin jälkeen. Näin ollen Producciones Aguamarga SL:n osakeosuus Ciudad de la Luz SA:sta oli enää 0,2 prosenttia, kun SPTCV:n osti sen. Tämän transaktion jälkeen yhtiö oli kokonaan julkisessa omistuksessa, ja sen nimi muuttui Ciudad de la Luz SAU:ksi.
(29)
Työaikataulun ja liiketoimintasuunnitelman muutosten perusteella SPTCV myönsi ainoana osakkeenomistajana kaksi osakkuuslainaa, 95 miljoonaa euroa vuonna 2005 ja 20 miljoonaa euroa vuonna 2007. Espanjan viranomaisten huhtikuussa 2012 toimittama Ciudad de la Luz SAU:n kirjanpito 31 päivään joulukuuta 2010 asti osoittaa, että SPTCV investoi edelleen yhteensä 45 829 840 euroa vaihtovelkakirjoihin vuosina 2008-2010. Kirjanpito osoittaa myös, että SPTCV:llä oli korkosaatavia vuosien 2005 ja 2007 osakkuuslainoista yhteensä 7 222 160 euroa vuosilta 2009 ja 2010. Lisäksi vaihtovelkakirjoista oli kertynyt 31 päivään joulukuuta 2010 mennessä 1 814 187 euroa maksamattomia korkoja. Näin ollen SPTCV:n Ciudad de la Luziin julkisin varoin tekemät investoinnit, myönnettyjen lainojen korot mukaan lukien, olivat vuoden 2010 lopussa yhteensä 274 125 946 euroa.
(30)
Vuoden 2000 liiketoimintasuunnitelmassa Ciudad de la Luzin tavoitteena oli tulla kapasiteetiltaan Euroopan toiseksi suurimmaksi studiokokonaisuudeksi (Pinewoodin jälkeen) ja houkutella espanjalaisia tuotantoja (elokuvat, televisio ja mainokset) sekä niitä täydentämään vuosittain kuusitoista ulkomaista elokuvatuotantoa (EU:sta ja Yhdysvalloista). Vuoden 2004 tarkistetussa liiketoimintasuunnitelmassa katsottiin, että yhtenä Ciudad de la Luzin strategisista tavoitteista olisi oltava suurien elokuva- ja televisiotuotantojen hankkiminen sen pääasiakkaiksi.
(31)
Vuoden 2004 liiketoimintasuunnitelmassa Ciudad de la Luzin tärkeimpinä kansainvälisinä kilpailijoina pidettiin Yhdysvaltojen ulkopuolella sijaitsevia suuria studioita ja etenkin niitä, joiden ominaisuudet vastaavat Ciudad de la Luzin ominaisuuksia. Tällaisia ovat Pinewood-Shepperton (Yhdistynyt kuningaskunta), Cinecittà (Italia), Barrandov (Tšekki), Babelsberg (Saksa), Cinecite Montreal & Lions Gate (Kanada) ja Warner Roadshow & Fox (Australia).
(32)
Alkuperäisessä vuoden 2000 liiketoimintasuunnitelmassa studiopalveluista (kuten ulkokuvausalueen vuokraamisesta ja työpajan käytöstä) perittävien maksujen suunniteltiin olevan suurin piirtein samaa tasoa kuin vastaavien EU:ssa sijaitsevien studioiden (eli Shepperton- ja Elstree-studioiden Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Babelsberg-studion Saksassa) perimät maksut. Vuoden 2004 tarkistetussa liiketoimintasuunnitelmassa esitetään myös strateginen hinnoittelumalli, jossa viitataan kansainvälisesti arvostettujen studioiden perimiin hintoihin ja jonka hinnat ovat 15-20 prosenttia halvemmat kuin alan johtavien studioiden (yhdysvaltalaiset studiot ja Pinewood-studio Yhdistyneessä kuningaskunnassa), mutta 50-100 prosenttia kalliimmat kuin EU:ssa sijaitsevien studioiden (Barrandov Tšekissä ja Babelsberg Saksassa).
(33)
Käytännössä Ciudad de la Luzin liiketoimintastrategian kansalliset ja kansainväliset tavoitteet eivät ole toteutuneet. Vuosien 2005 ja 2009 välisenä aikana Ciudad de la Luzissa kuvatuista 33 elokuvasta 28 oli espanjalaisia tuotantoja ja vain viisi EU:n jäsenvaltioiden yhteistuotantoja (Kreikka, Ranska). Suurten eurooppalaisten yhteistuotantojen, esimerkiksi Asterix olympialaisissa, ja äskettäisen yhdysvaltalais-espanjalaisen yhteistuotannon muodostamia satunnaisia kohokohtia lukuun ottamatta Ciudad de la Luzissa sen avaamisesta elokuussa 2005 lähtien kuvatut elokuvat ovat olleet pääasiassa kansallisia espanjalaisia tuotantoja.
(34)
Huolimatta vuoden 2004 liiketoimintasuunnitelmassa esitetyistä näkymistä, joiden mukaan 2010 olisi ollut ensimmäinen vuosi, jolloin liiketoiminnan tulos olisi (hieman) positiivinen, Ciudad de la Luzin kaupallinen toiminta on ollut tähän asti tappiollista. Ciudad de la Luzin tappiot olivat vuoden 2010 lopussa yhteensä 84 miljoonaa euroa, vaikka vuoden 2004 liiketoimintasuunnitelmassa oli ennustettu, että tuohon ajankohtaan mennessä se olisi tuottanut yhteensä 12 miljoonaa euroa voittoa. Verrattuna edellä mainittuihin studioihin Ciudad de la Luz ei ole toistaiseksi onnistunut houkuttelemaan suunnitellusti muita kuin espanjalaisia tuotantoja, ja Espanjan kysynnän osaltakaan tulokset eivät vastaa odotuksia. Myös liiketoiminnan tappiot ovat odotettua suuremmat.
(35)
Komissio aloitti tutkinnan kantelija A:n vuonna 2007 sekä kantelija B:n myöhemmin tekemien kantelujen johdosta. Molemmat kantelijat ovat merkittäviä elokuva-alan toimijoita eri jäsenvaltioissa. Kanteluissa väitettiin, että Ciudad de la Luzin julkinen rahoitus ja erityisesti Ciudad de la Luzin käyttöön ottamat elokuvakohtaiset kannustimet ovat sääntöjenvastaista valtiontukea.
(36)
Kuten edellä todettiin, komission aloittaessa muodollisen tutkintamenettelyn helmikuussa 2008 ainoa Espanjan viranomaisten toimittama investointipäätöksen peruste oli Consultian tekemä liiketoimintasuunnitelma, joka toimitettujen tietojen mukaan oli laadittu vuonna 2002. Alustavan arvioinnin jälkeen komissiolla oli vakavia epäilyksiä sen suhteen, olisiko markkinasijoittaja investoinut hankkeeseen yhtä suuren summan samoilla ehdoilla kuin Valencian aluehallitus.
(37)
Kun tarkastellaan tuen mahdollista soveltuvuutta sisämarkkinoille, komissiolla ei ole ollut käytössään tietoja, joiden avulla se olisi voinut tarkistaa, täyttyivätkö Valencian alueeseen kyseisenä aikana (2000-2004) sovellettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen ehdot. Komissio epäili myös, voitiinko asiaan soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdassa mainittua kulttuuria koskevaa poikkeusta, sillä Ciudad de la Luz ei edistänyt kulttuuria tai kulttuuriperinnön säilyttämistä, sitä voitiin käyttää kaikentyyppisiin audiovisuaalisiin töihin, myös mainoksiin, ja se kilpaili muiden toimijoiden kanssa kaupallisista tuotannoista.
(38)
Komissio totesi myös, että Ciudad de la Luzissa tehtävien kuvausten kannustinjärjestelmä saattoi olla valtiontukea, jolloin kyseiset elokuvatuottajat ovat tuensaajia. Elokuvakohtaiset kannustimet oli kohdennettu tietylle tietyssä paikassa toteutettavalle toiminnalle tuntemattomin perustein, eivätkä ne siten ilmeisesti noudattaneet komission ”elokuvatiedonannossa” vahvistettuja sääntöjä.
III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(39)
Komissio sai huomautuksia yhteensä kymmeneltä asianomaiselta osapuolelta. Neljä niistä harjoittaa elokuvastudioliiketoimintaa muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjassa (kantelija A, kantelija B, Barrandov Studio ja Mediterranean Film Studios Limited), viisi toimii Espanjan elokuva-alalla (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associacio de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, association Productors audiovisuals valencians andja Sociedad Proyectos Tematicos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU) ja yksi oli kansallinen elokuva-alan rahoitus- ja hallintoelin (UK Film Council).
(40)
Kantelija B ilmaisee 25 päivänä kesäkuuta 2008 toimittamissaan luottamuksellisissa huomautuksissa huolestuneisuutensa tuesta, jonka avulla Ciudad de la Luz rakennettiin ja jonka turvin se nykyisin toimii. Kantelija katsoo, että komission tutkintamenettelyä aloittaessaan toteuttamat toimenpiteet ovat erittäin tärkeitä kantelijan yhtiölle ja koko alalle.
(41)
Kantelija A rajasi 30 päivänä kesäkuuta 2008 päivätyissä luottamuksellisissa huomautuksissa perusteellista tutkintaa koskevat huomautuksensa neljään aiheeseen: i) studioiden rahoituskustannukset, ii) ”uusyrityksen” rahoitusta koskeva toimintatapa, iii) lopullinen luovutushinta ja iv) Ciudad de la Luzin myöntämät muut kannustimet. Kantelijan näkemyksen mukaan ”yksityinen sijoittaja pitäisi jopa vakiintunutta ja voitollista studioliiketoimintaa vähintään keskitason riskin investointina […]. Tämä perustuu siihen, että vaikka studioliiketoiminta on omaisuusvakuudellista […], sen operatiivinen velkaantuminen on todennäköisesti suurta, mikä tekee tuottojen ennustamisesta vaikeaa. Myös elokuvatuotantoalan syklisen luonteen kaltaiset tekijät lisäävät epävarmuutta.”
(42)
Kantelija A:n mukaan noin 15 prosentin pääomakustannusten painotettu keskiarvo voisi olla sopiva vakiintuneelle studioyritykselle, joskin ”[kantelija A:n] yksityisten pääomasijoittajien odottama tuotto oli tätä korkeampi”. Yksityinen sijoittaja pitäisi aloittavaa studioyritystä ”keskitason tai korkean riskin sijoituskohteena ja odottaisi sen vuoksi investoinnilleen selvästi korkeampaa tuottoa (joskin tietty tuottojen odotusaika olisi hyväksyttävä). Koska uusyritysten mahdollisuudet saada luottoja tavanomaisista lähteistä ovat yleensä rajalliset (tai olemattomat), korkeampi pääoman tuottovaatimus ja alempien velkakulujen puute yleensä nostavat niiden pääomakustannusten painotettua keskiarvoa.”
(43)
Menettelyn aloittamispäätöksessä mainittua Ciudad de la Luzin lopullista luovutushintaa kantelija A piti epärealistisena. Se väitti myös, että yksityinen sijoittaja pitäisi yleensä epätavallisena, että yli 12-15 suuruinen tulosperusteinen arvostuskerroin ennen korkoja ja veroja olisi hyvä arvostusperuste.
(44)
Tuotantojen houkuttelemiseksi myönnetyistä kannustimista kantelija A väitti, että niillä on ilmeisesti tosiasiallisesti tuettu ammattitaitoisen teknisen ja tukihenkilöstön - joita väitteen mukaan Valencian alueella ei ole - tuomisesta paikalle aiheutuneita elokuvatuotantoyhtiöiden kuluja. Kantelija A katsoi, että kannustimet haittaavat vakavasti kilpailua, koska studioiden olisi ollut vaikeampaa houkutella elokuvatuotantoja ilman niitä.
(45)
Ensimmäisissä 25 päivänä kesäkuuta 2008 toimittamissaan huomautuksissa Barrandov Studio korosti, että väitetty tuki vääristää asianomaisia markkinoita ja asettaa muut kilpailijat epäedulliseen asemaan, ja pyysi asian monimutkaisuuden vuoksi lisäaikaa toimittaakseen lisähuomautuksia. Komissio sai nämä huomautukset 15 päivänä syyskuuta 2008. Barrandov Studio yhtyi kantelija A:n kantelun perusteisiin ja korosti, että kuvausstudioiden koko ja määrä viittaa siihen, että Ciudad de la Luz keskittyy yhdysvaltalaisiin suuren budjetin elokuviin pikemmin kuin espanjalaisiin tuotantoihin. Se, että Alicantessa on Madridiin tai Barcelonaan verrattuna vähän elokuva-alan ammattilaisia ja infrastruktuuria, ei tue sitä, että paikka olisi loogisesti valittu. Strategisesti studiotoimintaan investoiva sijoittaja jakaisi asiakaskuntansa paikallisiin asiakkaisiin, jotka tuottavat vakaat tulot, ja ulkomaisiin asiakkaisiin, jotka keskittyvät suuriin ulkomaisiin tuotantoihin. Ciudad de la Luz soveltaa päinvastaista strategiaa, joka perustuu studiopalveluiden tarjoamiseen erittäin halvoin hinnoin perustamiskustannuksista piittaamatta. Koska alalla on vaikeaa ennustaa tulokehitystä 3-5 vuotta kauemmas, yksityinen sijoittaja olisi tämän epävarmuuden vuoksi lisäksi vaatinut paljon nopeampia tuottoja. Barrandovin mielestä tätä väitettä tukee luottamuksellinen liiketoimintasuunnitelma, joka havainnollistaa sen äskettäistä investointia uusiin studioihin. Investointi tehtiin sen olettamuksen perusteella, että se tuottaisi nettotuloja toisesta toimintavuodesta lähtien ja että sen takaisinmaksuaika olisi vähemmän kuin 8 vuotta. Barrandov ei myöskään nähnyt mitään järkevää selitystä sille tuottomäärälle (341 miljoonaa euroa), jonka Espanjan viranomaiset odottavat syntyvän vuoteen 2014 mennessä.
(46)
Mediterranean Film Studios Limited kommentoi 27 päivänä kesäkuuta 2008 toimittamissaan huomautuksissa vain Ciudad de la Luzin ilmoittamia vesikuvausaltaita. Yhtiö väitti, että sen omat vesikuvausaltaat ovat ainutlaatuisia Euroopassa ja verrattavissa vain Fox-yhtiön Kalifornian niemimaalla Meksikossa oleviin kuvausaltaisiin. Koska yhtiön vesikuvausaltaiden vuotuinen käyttöaste on alhainen, se esitti, että sen oman ja alalla vallitsevan yleisen näkemyksen mukaan Välimeren alueella tai Euroopassa on jo riittävästi vesikuvausaltaita.
(47)
Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles, jäljempänä ’FAPAE’, katsoi 30 päivänä kesäkuuta 2008 päivätyissä huomautuksissaan, että Ciudad de la Luz on lisännyt kilpailua suurten tuotantolaitosten markkinoilla. Sen mukaan kantelijat vain haluavat säilyttää markkina-asemansa ja estää sellaisten kilpailijoiden markkinoillepääsyn, jotka tarjoavat niiden Euroopan markkinoita hallitseville studioille uskottavia ja hinnaltaan edullisia vaihtoehtoisia palveluja. FAPAE väitti myös, että Barrandovin, Cinecittàn, Babelsbergin tai Mafilmsin kaltaiset studiot ovat saavuttaneet markkina-asemansa ja maineensa eri muodoissa annetun julkisen tuen turvin (muun muassa julkisen sektorin tarjoaman osakepääomaosuuden avulla). Yleisemmällä tasolla FAPAE korosti, että kulttuurisen monimuotoisuuden ylläpitäminen oikeuttaa vahvat julkiset tukitoimet tällä alalla. Se väitti etenkin, että Ciudad de la Luz tarjoaa Espanjassa espanjalaisille tuotantoyhtiöille kehittyneitä ja alansa huippua edustavia palveluja, jotka yhtiöiden muutoin olisi hankittava ulkomailta kalliimmalla. Väitteeseen, jonka mukaan Ciudad de la Luz on kohdennettu suurtuotannoille, FAPAE vastasi, että Ciudad de la Luz hyödyttää suuresti espanjalaisia pienen budjetin tuotantoja ja keskittyy kansalliseen tai paikalliseen kulttuuriin edistäen siten entisen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdassa (nykyisin 107 artiklan 3 kohdan d alakohta) mainittuja tavoitteita. Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) -järjestön 21 päivänä toukokuuta 2008 päivätyt sekä Productors audiovisuals valencians -järjestön 16 päivänä toukokuuta 2008 päivätyt huomautukset noudattelevat pääosin, joskus sanatarkasti, FAPAE:n huomautuksia.
(48)
Associaciò de directors de cinema valencians korosti 5 päivänä kesäkuuta 2008 päivätyissä huomautuksissaan, että Yhdysvaltojen elokuvateollisuuden hallitseva asema syrjii eurooppalaisia tuotantoja monin erilaisin väitetyin väärinkäytöksin. Sen mielestä tarvitaan korjaavia toimenpiteitä, jotta eurooppalaiset kulttuuriteokset voivat kilpailla tasavertaisin edellytyksin. Järjestö väitti, että Ciudad de la Luzia tukevat julkiset toimet ovat erittäin merkittäviä tässä suhteessa ja hyödyttävät Euroopan, Espanjan ja Valencian elokuvatuotantoa ja niiden kulttuuri-identiteettien vaalimista.
(49)
Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU:n (joka omistaa 100 prosenttia Ciudad de la Luz SAU:sta ja on itse Comunidad Valencianan omistama) 23 päivänä kesäkuuta 2008 päivätyissä huomautuksissa lähinnä toistetaan samat toissijaiset argumentit ja nojaudutaan Espanjan esittämään näyttöön. Sen huomautuksissa painotettiin erityisesti seuraavia näkökohtia: Ensinnäkin se, että käytettävissä olevien tutkimusten mukaan eräs yksityinen sijoittaja rahoitti hanketta sen alussa vuonna 2000, osoittaa, että julkisten viranomaisten investoinneissa noudatettiin yksityisen sijoittajan logiikkaa. Sekä vuonna 2000 että vuonna 2004 tehtyjen tutkimusten päätelmissä todettiin varauksetta, että hanke oli kannattava. Toiseksi tietyille elokuville tarjotut kannustimet ovat uuden yrityksen ollessa kyseessä kaupallisesti perusteltuja, ja ne myönnetään ”sponsorointisopimuksena” sellaisia myynninedistämistoimia vastaan, joilla saadaan tuottoa studioiden tunnetuksi tekemisen muodossa sekä kannustimien saajien maksamina mainoskuluina. Tätä koskevassa tutkimuksessa sponsorointisopimusten Ciudad de la Luzille tuottaman taloudellisen tuoton määräksi arvioitiin […] (14) miljoonaa euroa.
(50)
UK Film Council totesi 25. kesäkuuta 2008 päivätyssä kirjeessään, että päätös aloittaa muodollinen tutkintamenettely oli perusteltu.
IV ESPANJAN HUOMAUTUKSET
(51)
Kun muodollinen tutkintamenettely oli aloitettu, Espanjan viranomaiset paljastivat, että alkuperäinen investointipäätös perustui vuonna 2000 laadittuun liiketoimintasuunnitelmaan eikä niiden aiemmin toimittamaan liiketoimintasuunnitelmaan. Kyseinen liiketoimintasuunnitelma oli tutkimus, joka oli tehty vuonna 2004, ei siis vuonna 2002, kuten Espanjan viranomaiset olivat aikaisemmin komissiolle ilmoittaneet.
(52)
Vuoden 2004 tutkimukseen mennessä hankkeeseen oli jo investoitu yli 90 miljoonaa euroa. Näin ollen Espanjan viranomaiset väittävät, että on tehty kaksi investointipäätöstä: yksi vuonna 2000 hankkeen ensimmäisestä vaiheesta ja toinen vuonna 2004 hankkeen suunnitellusta laajentamisesta.
(53)
Ciudad de la Luziin tehtyjen investointien aikataulu, sellaisena kuin Espanjan viranomaiset ovat sen viimeksi huhtikuussa 2012 päivittäneet, oli seuraava:
Päivämäärä
Kuvaus
Julkinen investointi
(euroa)
24.10.2000
Valencian alue päättää rakentaa Ciudad de la Luzin.
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA perustetaan (Parque Temático de Alicante SAU omistaa siitä 75 prosenttia ja Producciones Aguamarga SL 25 prosenttia).
450 000
[75 prosenttia 600 000:sta]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU tekee yksipuolisen sijoituksen, joka kasvattaa Ciudad de la Luz SA:n pääomaa 9 miljoonalla eurolla (ja nostaa omistusosuutensa 98,4 prosenttiin).
9 000 000
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) tekee yksipuolisen sijoituksen, joka kasvattaa Ciudad de la Luz SA:n pääomaa 30 miljoonalla eurolla (ja nostaa omistusosuutensa 99,6 prosenttiin).
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU tekee yksipuolisen sijoituksen, joka kasvattaa Ciudad de la Luz SA:n pääomaa 54 870 660 eurolla (ja nostaa omistusosuutensa 99,8 prosenttiin).
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU hankkii Producciones Aguamarga SL:n hallussa olevan 0,2 prosentin omistusosuuden (jonka nimellisarvo on 150 000 euroa) Ciudad de la Luz SA:sta 139 059 eurolla (ja nostaa omistusosuutensa 100 prosenttiin).
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU luovuttaa maa-alueen, jolle studiot rakennettiin, Ciudad de la Luz SA:lle, ja kasvattaa siten pääomaa 9 800 040 eurolla (vaikka maa-alueen arvoksi oli Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU:n kirjanpidossa merkitty 1 030 856 euroa). Ennen tätä päivämäärää hanke oli jo saanut Valencian aluehallitukselta luvan rakentaa studiot kyseiselle maa-alueelle.
9 800 040
Kesä 2005
Ciudad de la Luz SA aloittaa toimintansa elokuvastudiona.
-
28.4.2005
95 miljoonan euron osakkuuslaina
95 000 000
26.12.2007
20 miljoonan euron osakkuuslaina
20 000 000
30.6.2008
Vaihtovelkakirjalainan liikkeeseenlasku, johon sisältyi mahdollisuus muuntaa vaihtovelkakirjat osakkeiksi 31 päivään joulukuuta 2008 mennessä
10 000 000
2.1.2009
Vaihtovelkakirjalainan liikkeeseenlasku, johon sisältyi mahdollisuus muuntaa vaihtovelkakirjat osakkeiksi 30 päivään kesäkuuta 2009 mennessä
10 000 000
17.3.2009
Enintään 30 miljoonan euron suuruisen vaihtovelkakirjalainan liikkeeseenlasku, johon sisältyi mahdollisuus muuntaa vaihtovelkakirjat osakkeiksi 30 päivään joulukuuta 2009 mennessä
25 829 840
31.12.2010
Osakkuuslainojen maksamattomat korot vuosilta 2009 ja 2010
7 222 160
31.12.2010
Muuntamattomien lainojen maksamattomat korot vuosilta 2009 ja 2010
1 814 187
Yhteensä
274 125 946
(54)
Espanjan viranomaiset pyrkivät vastauksissaan pääasiassa osoittamaan, että investointi ei ole valtiontuki, koska markkinasijoittaja olisi investoinut hankkeeseen samoin ehdoin (markkinataloussijoittajaperiaatetta soveltaen). Ne ovat toimittaneet talouskonsulttiyritys LECG:n raportteja tämän näkemyksen tueksi.
(55)
Vaikka komissio katsoi, että ainakin osa investoinnista oli valtiontukea, Espanjan mukaan kaikki Ciudad de la Luzissa kuvatut elokuvat täyttivät Valencian elokuvakannustimille asetetut kulttuuria koskevat kriteerit, jotka komissio hyväksyi huhtikuussa 2008, joulukuussa 2008 ja heinäkuussa 2009 (16). Espanjan mukaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdassa myönnettyä kulttuuria koskevaa poikkeusta voidaan soveltaa investointitukeen elokuvatuotantoa edeltävissä tai sitä seuraavissa vaiheissa.
(56)
Espanja huomauttaa myös, että Ciudad de la Luzin julkiseen rahoitukseen ja elokuville tarjottuihin kannustimiin mahdollisesti sisältyvää tukea olisi tarkasteltava ottaen huomioon vääristävät vaikutukset, joita komission muissa jäsenvaltioissa hyväksymät, suuria elokuvatuotantoja Ciudad de la Luzin kilpailijoille houkuttelevat kansalliset elokuva-alan tukijärjestelmät aiheuttavat (17).
(57)
Espanja väittää myös, että tuolloin (1998) sovelletut alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat olisivat sallineet investointihankkeelle 36 prosentin tuki-intensiteetin. Sen mukaan myös myöhemmin vuonna 2002 annetuissa suurien investointihankkeiden alueellista tukea koskevissa monialaisissa puitteissa asetetut lisäehdot täyttyivät. Ne edellyttivät alle 25 prosentin markkinaosuutta ja markkinoiden kapasiteetin lisääntymistä enintään 5 prosentilla
(58)
Espanja toimitti toisen LECG:n laatiman raportin, jossa arvosteltiin komission yksikköjen analyysiä vuoden 2004 liiketoimintasuunnitelmasta. LECG arvosteli komission yksiköiden tekemää analyysiä ja esitti tietoja ja riskitekijöitä koskevia vaihtoehtoisia arvoja sekä takautuvia hinta-arvioita maa-alueesta, jolle Ciudad de la Luz rakennettiin.
(59)
Komission yksikköjen tekemässä toisessa talousanalyysissä tarkasteltiin vuoden 2000 liiketoimintasuunnitelmaa ja Espanjan toimittamia takautuvia maa-alueen hinta-arvioita. Lisäksi komissio teetti riippumattomalla konsulttiyhtiöllä riippumattoman taloudellisen arvioinnin markkinataloussijoittajatestistä. Riippumaton raportti lähetettiin Espanjan viranomaisille 30 päivänä syyskuuta 2011.
(60)
Espanjan viranomaiset toistivat menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen esittämissä huomautuksissa esittämänsä kannan, jonka mukaan Ciudad de la Luzin kannattavuusnäkymiä olisi vertailtava sen tärkeimpiin EU:ssa toimiviin elokuvastudioalan kilpailijoihin (esimerkiksi Babelsberg ja Pinewood) eikä, kuten Ecorys (18) tekee, yhdysvaltalaisiin audiovisuaalialan monialaryhmittymiin (Time Warner, Disney) (19). Espanjan viranomaiset katsovat, että tämän vertailuanalyysin olisi perustuttava yleisesti saatavilla oleviin tietoihin (esimerkiksi Bloomberg) niiden investointipäätösten tekoajankohdalta (eli vuosilta 2000 ja 2004, ei vuodelta 2008). Lisäksi ne väittivät, että lukuisat väärinkäsitykset tai tekniset virheellisyydet vievät pohjan Ecorysin tutkimuksen päätelmiltä (20). Espanjan viranomaiset väittivät, että jos nämä virheet korjataan ja suoritetaan asianmukainen vertailuanalyysi kilpailijoiden kanssa, aikoinaan käytettävissä olleiden tietojen perusteella tehdyn investointipäätöksen kannattavuusnäkymät täyttävät markkinataloussijoittajaperiaatteen vaatimukset.
V ARVIOINTI TUESTA
(61)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”. Jotta jonkin toimenpiteen voidaan katsoa olevan valtiontuki, sen on tämän mukaisesti täytettävä kaikki seuraavat edellytykset: 1) se on myönnettävä valtion varoista, 2) sen on tuotettava yrityksille taloudellista etua, 3) edun on oltava valikoiva ja vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua, 4) toimenpiteen on vaikutettava yhteisön sisäiseen kauppaan.
(62)
Kuten edellä todettiin, Espanjan viranomaiset katsoivat, että toimenpide ei ole valtiontukea, koska se täyttää markkinataloussijoittajaperiaatteen vaatimukset. Vaatimuksissa otetaan huomioon, olisiko markkinasijoittaja investoinut hankkeeseen samoin ehdoin kuin julkinen sijoittaja julkista investointia koskevan päätöksen tekoajankohtana. Tässä suhteessa on merkityksellistä, että hankkeessa oli alun perin mukana yksityinen sijoittaja (21) ja että Espanjan viranomaiset olivat teettäneet useita tutkimuksia, joiden mukaan hanke tuottaisi positiivisen kassavirran (ks. johdanto-osan 22 kappale).
(63)
Kuten johdanto-osan 17 kappaleessa huomautettiin, Ciudad de la Luzin tapauksessa yksityinen sijoittaja (hallinnointiyhtiö) omisti 25 prosenttia hankkeesta (eli 150 000 euroa alkuperäisestä 600 000 euron osakepääomasta). Tämä yksityinen sijoittaja kuitenkin vetäytyi hankkeesta, ennen kuin se itse antoi mitään lisärahoitusta (SPTCV osti sen omistusosuuden vuonna 2004). Sen jälkeen mikään muu yksityinen sijoittaja ei investoinut hankkeeseen.
(64)
Sitä, että ainoa saatavilla ollut yksityinen sijoittaja sijoitti hankkeeseen vain marginaalisen summan ja vetäytyi hankkeesta, kun suurin osa investoinnista oli vielä tekemättä, voidaan ensi näkemältä pitää näyttönä siitä, että yksityinen sijoittaja ei olisi toteuttanut tällaista hanketta kyseisenä ajankohtana vallinnein ehdoin. Lisäksi tämän yksityisen sijoittajan tilanne oli hyvin erikoislaatuinen (eikä siten vastannut oikeuskäytännössä tarkoitettua markkinasijoittajaa), koska se vastasi myös hankkeen käynnistämisestä, rakennustöiden valvonnasta ja studioiden myynninedistämisestä hallintomaksua vastaan. Tämä tarkoittaa, että sen alkuperäinen investointi saattoi erikseen tarkasteltuna olla järkevä muista syistä kuin pelkän kannattavuuden vuoksi.
(65)
Yksityisen osakkeenomistajan puuttuessa alueviranomainen teki investointipäätöksensä konsulttiyrityksen tutkimusten tulosten perusteella. Pelkkä tällaisten tutkimusten olemassaolo ei kuitenkaan riitä markkinataloussijoittajaperiaatteen vaatimusten täyttämiseen. Ennen Ciudad de la Luziin sijoitettujen summien suuruusluokkaa olevien investointien tekemistä yksityisen sijoittajan voidaan odottaa tutkivan perusteellisesti liiketoimintasuunnitelman ja oletukset, joihin tällaiset tutkimukset perustuvat. Yksityisen sijoittajan olisi arvioitava itse, ovatko liiketoimintasuunnitelman perusteina käytetyt oletukset asianmukaisia tässä nimenomaisessa tapauksessa. Lisäksi yksityisen sijoittajan voidaan odottaa vertailevan Ciudad de la Luz -hankkeen odotettua tuottoa vaihtoehtoisten hankkeiden odotettuun tuottoon. Tällaista analyysiä ei tuolloin ollut tehty. Tällaista vertailua ei myöskään ollut mahdollista tehdä kyseisissä tutkimuksissa esitettyjen arvioitujen positiivisten kassavirtojen perusteella.
(66)
Valtiontukitutkimusten yhteydessä oikeuskäytäntö edellyttää, että komission on itse arvioitava tosiasiat (22). Tästä syystä on tarpeen arvioida liiketoimen ajankohtana laadittujen raporttien pätevyyttä.
(67)
Espanjan viranomaisten menettelyn aloittamista koskevan päätöksen jälkeen toimittamien raporttien mukaan näyttää siltä, että on tehty kaksi hanketta koskevaa investointipäätöstä. Ensimmäinen niistä tehtiin vuonna 2000 Arthur Andersen -konsulttiyhtiön vuonna laatiman liiketoimintasuunnitelman (joka kattoi investoinnit vuosina 2002-2006) pohjalta. Vuonna 2004 tilattiin Consultia-yhtiön raportti (joka kattoi toteutetut investoinnit vuosina 2002-2004 sekä vuosiksi 2004-2014 suunnitellut investoinnit). Tarkoituksena oli mahdollisesti selvittää, oliko hankkeeseen tarpeen tehdä lisäinvestointeja. Näin ollen on arvioitava molempien investointipäätösten osalta, olivatko ne markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia.
(68)
Komissio on arvioinut, olisiko hypoteettinen yksityinen sijoittaja investoinut Ciudad de la Luz -yhtiön perustamishankkeeseen. Markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaan tehty investointi katsotaan valtiontueksi, jos valtion siitä saama odotettu korvaus on pienempi kuin mitä yksityinen sijoittaja olisi edellyttänyt kyseisestä nimenomaisesta hankkeesta.
(69)
Hankkeen rahoittamiseksi sijoittajien on investoitava siihen pääomaa. Tämä pääoma maksaa ja aiheuttaa pääomakustannuksia. Tavallisesti pääomaa on kahta päätyyppiä: omaa pääomaa ja vierasta pääomaa (rahoituspääomaa). Kokonaispääomakustannukset ovat pääomakustannusten painotettu keskiarvo, jossa otetaan huomioon oman ja vieraan pääoman osuudet. Vieraan pääoman sekä oman pääoman kustannukset ovat odotettavissa olevia kustannuksia, eivät historiallisia kustannuksia. Ciudad de la Luzin tapauksessa hanke olisi liiketoimintasuunnitelman mukaan rahoitettu kokonaan omalla pääomalla. Näin ollen kokonaispääomakustannukset ovat yhtä kuin oma pääoma.
(70)
Yksityinen pääomasijoittaja olisi ollut valmis sijoittamaan Ciudad de la Luziin, jos odotettu sisäinen tuottoaste (23) olisi ollut korkeampi tai sama kuin oman pääoman vaihtoehtoiskustannukset (24) (eli tuotto, jonka sijoittaja olisi voinut saada vastaavasta hankkeesta).
(71)
Komissio on soveltanut Capital Asset Pricing Model -mallia saadakseen selville oman pääoman kustannukset. Oman pääoman kustannukset kuvaavat investoinnin vaihtoehtoiskustannuksia osakkeenomistajien investoidessa yrityksiin tai hankkeisiin, joiden liiketoiminta- ja rahoitusriski ovat samat (tai vastaavat) kuin tarkasteltavan hankkeen. Capital Asset Pricing Model -mallin (CAPM) mukaan oman pääoman kustannukset Ke olisi arvioitava seuraavan kaavan avulla:
Kaavassa Rf on riskitön korko, on markkinariskipreemio ja ß on beeta-arvo, joka on Ciudad de la Luzin osakkeisiin liittyvän systemaattisen (ei hajautettavissa olevan) riskin mittari ja kuvaa sekä liiketoiminta- että rahoitusriskiä.
(72)
Riskittömänä korkona Rf käytetään normaalin markkinakäytännön (25) mukaisesti toimintamaan pitkäaikaista (yleensä 10 vuoden) valtionjoukkovelkakirjalainan korkoa (niitä pidetään riskittömimpinä sijoituksina). Tällaisten 10 vuoden joukkovelkakirjojen keskimääräinen vuosituotto Espanjassa oli 4,1 prosenttia vuonna 2004 (26). Markkinariskipreemiona olisi käytettävä historiallista markkinariskipreemiota kohtuullisen pitkältä ajalta. On normaali markkinakäytäntö laskea toimintamaan hajautetun osakeindeksin historiallisen tuoton ja riskittömän koron välinen erotus. Fernándezin (2004) (27) mukaan joukkovelkakirjojen historiallinen markkinariskipreemio Espanjassa (vuosina 1991-2003) vaihteli 6,8 prosentista 9,3 prosenttiin. Komissio arvioi markkinariskipreemion varovaisesti ja käytti tämän vaihteluvälin alinta arvoa eli 6,8 prosenttia. Saman kirjoittajan myöhempi julkaisu (28) tukee tämän arvon pätevyyttä, sillä sen mukaan vaadittu osakeriskipreemio oli 6-7 prosentin luokkaa vuosina 2000-2004.
(73)
Beeta-arvon määrittämiseksi komissio käytti yleisesti saatavilla olevia tietoja Carrere Group- (29) ja Babelsberg-yhtiöistä, joiden Espanjan viranomaiset katsoivat olevan Ciudad de la Luzin suoria kilpailijoita. Ne olivat näitä kahta yhtiötä perusteellisesti tutkineiden rahoitusanalyytikkojen ilmoittamia lukuja. Näiden kahden beeta-arvon keskiarvo mukautettuna Ciudad de la Luzin rahoitusriskiprofiiliin antaa arvoksi noin 1,5. Tämä on varovainen lähestymistapa, sillä Ciudad de la Luziin tehtäviin investointeihin liittyy todennäköisesti suurempi epäsystemaattinen riski kuin kyseisiin kahteen muuhun studioon tehtäviin investointeihin. Cuidad de la Luz on uutta toimintaa luova investointi alueella, jolla ei ennestään ole espanjalaisia eikä kansainvälisiä elokuvatuottajia. Toisin sanoen Ciudad de la Luzin beeta-arvo on luultavasti korkeampi kuin sen kilpailijoiden.
(74)
Edellä esitettyä kaavaa (ks. johdanto-osan 71 kappale) soveltamalla komissio määritti, että odotettavissa olevat oman pääoman kustannukset ovat noin 14,9 prosenttia.
(75)
Vertailun vuoksi - tätä käsitellään liitteessä I - Espanja huomautti, että CAPM-mallin mukaan yksityinen sijoittaja edellyttäisi 3,75 prosentin riskipreemiota - eikä tuottoa - vuonna 2000 ja 2,07 prosentin riskipreemiota vuonna 2004. Tämä laskelma perustuu beeta-arvoon ß = 0,395. Beeta-arvo 1 edustaa kaikkien osakkeiden muodostamaa salkkua eli ”keskimääräistä” osaketta. Beeta-arvo, joka on huomattavasti pienempi kuin 1, merkitsee siten erityisen vähäriskistä investointia. Espanja ei perustellut tätä oletusta eikä esittänyt sen tueksi mitään konkreettisia ja todennettavissa olevia tietoja.
(76)
Kuten edellä (ks. johdanto-osan 70 kappale) todettiin, yksityinen sijoittaja investoisi vain hankkeeseen, jonka sisäinen tuottoaste on suurempi kuin pääoman vaihtoehtoiskustannukset. Komissio totesi, että vuoden 2000 liiketoimintasuunnitelmassa arvioitiin yksityiskohtaisesti vain hankkeen ensimmäiset vaiheet. Komissio päätyi analyysissaan (ks. liite 2) negatiiviseen nettonykyarvoon vuoden 2000 liiketoimintasuunnitelman perusteella ja hyväksyen siinä esitetyt kassavirrat sellaisenaan. Tämän perusteella yksityinen sijoittaja ei olisi investoinut hankkeeseen.
(77)
Myös sisäistä tuottoastetta määrittäessään komissio soveltaa varovaista lähestymistapaa eikä kyseenalaista liiketoimintasuunnitelman oletuksia, etenkään ehdotetun hankkeen ennustettuja kassavirtoja. On kuitenkin syytä huomauttaa, että vuoden 2004 liiketoimintasuunnitelmissa ennustetut kassavirrat vaikuttavat perusteettoman optimistisilta, etenkin kun otetaan huomioon yhtiön vuosina 2002-2004 tekemät tappiot. (30) Komission käytettävissä olevien tietojen perusteella voidaan näin ollen arvioida, että vuoden 2004 liiketoimintasuunnitelmassa esitetyt odotetut kassavirrat olivat enimmäisarvioita (31). Hankkeen odotettu tuotto määräytyy sen kassavirtojen mukaan. Komissio hyväksyy myös Ciudad de la Luzin odotetun tuoton sellaisenaan. Se kuitenkin tarkisti pääomanhankinnan kustannukset, kuten jokainen järkevä yksityinen sijoittaja tekisi.
(78)
Ciudad de la Luzin vuonna 2004 ehdottaman liiketoimintasuunnitelman perusteella hankkeen sisäinen tuottoaste on 5,74 prosenttia (ks. liite 1). Yksityinen sijoittaja, joka harkitsi investoimista Ciudad de la Luziin, jonka pääoman vaihtoehtoiskustannukset ovat vähintään 14 prosenttia (kuten edellä 73 kappaleessa laskettiin), ei olisi tehnyt tällaista investointia, koska sen sisäinen tuottoaste on alempi kuin pääoman vaihtoehtoiskustannukset.
(79)
Lisäksi komissio laski Ciudad de la Luziin tehtävän investoinnin nettonykyarvon osoittaakseen, minkä arvoinen hanke suurin piirtein olisi yksityiselle sijoittajalle. Kaikkien investointipäätösten tavoitteena on löytää kiinteää omaisuutta, jonka arvo on suurempi kuin sen hinta, toisin sanoen investointeja, joiden odotettu tuotto ylittää pääoman vaihtoehtoiskustannukset. Jos näin ei ole, kuten Ciudad de la Luzin kohdalla, hankkeen arvo on negatiivinen eikä investointi ole kenenkään rationaalisesti toimivan yksityisen sijoittajan kannalta järkevä. Hankkeen nettonykyarvo ilmaisee, minkä arvoinen investointi on päätöksentekohetkellä, ja se lasketaan diskonttaamalla liiketoimintasuunnitelmassa ennustetut kassavirrat diskonttaustekijällä, joka on sama kuin pääomakustannukset. On siis loogista, että mitä suuremmat pääomakustannukset ovat, sitä alempi on nettonykyarvo.
(80)
Kun käytetään 14 prosentin suuruisia pääoman vaihtoehtoiskustannuksia ja Consultian vuonna 2004 laatimassa liiketoimintasuunnitelmassa esitettyjä kassavirtoja (joita komissio on käyttänyt sellaisenaan, kuten johdanto-osan 76 kappaleessa todettiin), Ciudad de la Luziin tehtävien investointien nettonykyarvoksi saadaan noin -130 miljoonaa euroa (ks. liite). Näin ollen tämä investointimahdollisuus ei ole kannattava yksityiselle sijoittajalle.
(81)
Komissio on myös suorittanut laskelmien luotettavuuden tarkistuksen, joka osoitti, että tulos on luotettava. Kohtuullisen kynnysarvon yläpuolella pääoman vaihtoehtoiskustannusten arvo ei juuri vaikuta tulokseen, kuten komissio arvioi. Toisin sanoen komission määrittämien muuttujien merkittävät muutokset pääomakustannuksia laskettaessa eivät muuta tulosta. Alla olevassa kaaviossa esitetään nettonykyarvon likimääräiset arvot pääomakustannusten (WACC) eri arvoilla 5 prosentista 20 prosenttiin. Käyrästä näkyy, että nettonykyarvo muuttuu negatiiviseksi, kun WACC on 5 ja 6 prosentin välillä. Näin ollen jos pääomakustannukset ovat korkeammat kuin 6 prosenttia, yksityinen sijoittaja ei toteuttaisi hanketta. Lisäksi kun WACC on korkeampi kuin 10 prosenttia, nettonykyarvo pysyy käytännössä muuttumattomana. Komission arvion mukaan WACC on noin 14 prosenttia, joten voidaan päätellä varsin luotettavasti, että hanke ei ole kannattava.
(82)
Vastauksessaan komission arviointiin Espanjan viranomaiset väittivät konsulttiraportin (32) perusteella, että komission arvio oli virheellinen. Vaikka CAPM-analyysiä sinänsä pidettiin asianmukaisena lähestymistapana, konsulttiraportissa kyseenalaistettiin komission käyttämät muuttujien arvot. Etenkin osakeriskipreemion ja beeta-arvojen olisi pitänyt olla pienempiä. Toiseksi komission olisi asianmukaisen vertailukohdan asettamiseksi pitänyt käyttää Consultia IT:n liiketoimintasuunnitelman lisäksi myös Arthur Andersen -yhtiön liiketoimintasuunnitelmaa vuodelta 2000. Kolmanneksi komissio ei käyttänyt asianmukaisia rahoituksen suhdelukuja Ciudad de la Luz -hankkeen odotettavissa olevan kannattavuuden arvioimisessa. Komissio ei myöskään ottanut huomioon hotelli- ja toimistotilojen rakentamisesta odotettavissa olevia tuloja.
(83)
Komissio torjui nämä väitteet. Liitteessä II selitetään, miksi Espanjan ehdottamien lukujen suuruiset osakeriskipreemion arvot eivät voi olla päteviä. Mikä tärkeintä, ehdotetut osakeriskipreemion arvot olivat vuoden 2009 arvioituja arvoja eivätkä vuosina 2000 ja 2004 vallinneita arvoja. On selvää, että CAPM-arvioinnissa olisi käytettävä liiketoimintapäätöksen tekoajankohtana vallitsevia muuttujia. Itse asiassa kirjoittaja, jota Espanjan viranomaiset lainaavat, esittää itsekin kyseistä ajanjaksoa koskevia arvioita, jotka ovat komission arvioinnin mukaisia. Liitteessä II selitetään myös, miksi Espanjan viranomaisten vaatimus alempien beeta-arvojen käyttämisestä on perusteeton. Komissio käyttää arvoja, jotka on esitetty julkisissa tutkimuksissa, joissa on laskettu Ciudad de la Luzin läheisten kilpailijoiden beeta-arvot. Rahoitusalan asiantuntijat torjuvat Espanjan viranomaisten ehdotuksen historiallisten beeta-arvojen käyttämisestä.
(84)
Liitteessä II esitetään tällainen laskelma vastauksena Espanjan viranomaisten pyyntöön ottaa huomioon vuoden 2000 liiketoimintasuunnitelma. Kuten voidaan nähdä, siinä tapauksessa WACC-arvo olisi korkeamman riskipreemion ja korkeamman riskittömän koron vuoksi vielä suurempi kuin vuonna 2004. Myös tämän laskelman tuloksena saadaan negatiivinen nettonykyarvo. Hotelli- ja toimistotiloista mahdollisesti saatavia tuloja koskevat Espanjan viranomaisten väitteet perustuivat uuteen näyttöön eli kuuteen myöhemmin laadittuun maa-alueen arvoa koskevaan arviointiin. Nämä tiedot eivät olleet kyseisenä ajankohtana mahdollisten sijoittajien saatavilla. Vaikka Andersen-yhtiön raportissa mainitaan hotellikokonaisuuden rakentamisen mahdollisuus, se ei sisällä tietoja sen odotetusta kannattavuudesta eikä maa-alueen rakentamista koskevaa liiketoimintasuunnitelmaa. Liitteessä II tarkastellaan tästä huolimatta yksityiskohtaisesti ehdotettuja maa-alueen rakentamista koskevia jälkiarviointikertomuksia. Niissä on vakavia virheitä. Esimerkiksi ehdotetut Ciudad de la Luz -kokonaisuuden toimistotilojen vertailuarvohinnat vastaavat Alicanten arvostetuimpien liikekatujen hintoja. Koska Ciudad de la Luz -kokonaisuus sijaitsee Alicanten kaupungin ulkopuolella ja teollisuusalueen vieressä, nämä vertailuarvohinnat ovat aivan liian korkeat. Hotellien vertailuarvohinnat perustuvat vastaavasti neljän tai viiden tähden hotellien hintoihin. Siitä, että tällaisille Alicanten ulkopuolella (ja moottoritien ja teollisuusalueen lähellä) sijaitseville hotelleille olisi riittävästi kysyntää, ei esitetä mitään näyttöä.
(85)
Oman arviointinsa lisäksi komissio teetti myös riippumattoman tutkimuksen siitä, olisiko yksityinen sijoittaja tehnyt tällaisen investoinnin Ciudad de la Luziin samoin ehdoin (33). Ecorysin raportissa tarkastellaan erilaisia skenaarioita, joissa oman pääoman kustannusten arvioidaan olevan vuoden 2000 investoinnin osalta 12,5-21,4 prosenttia ja vuoden 2004 lisäinvestoinnin osalta 10,9-15,9 prosenttia. Näin ollen komission tutkimuksen tulokset ovat samaa luokkaa kuin Ecorysin laskelmat. Sitä vastoin liiketoimintasuunnitelman perusteella laskettu sisäinen tuottoaste on selvästi pienempi kuin Ecorysin arvion mukaiset oman pääoman vähimmäiskustannukset.
(86)
Näin ollen Ecorys tulee kaiken kaikkiaan siihen tulokseen, että vuosina 2000 ja 2004 tehdyt investoinnit eivät ole huolellisen markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan toiminnan mukaisia. Vuoden 2000 liiketoimintasuunnitelman osalta Ecorys päätyy siihen, että rekonstruoitu liiketoimintamalli johtaa 9,3 miljardin pesetan negatiiviseen nettonykyarvoon. Sijoittaminen osakemarkkinoille olisi ollut varovaisen sijoittajan kannalta paljon kiinnostavampi investointi. Vuoden 2004 investoinnista Ecorys toteaa, että ”huolellinen markkinasijoittaja ei mitä todennäköisimmin olisi päättänyt saattaa koko CDL-hanketta loppuun, vaan olisi harjoittanut liiketoimintaa niillä kuudella kuvausstudiolla, joihin jo oli investoitu, tai lakkauttanut hankkeen ja kärsinyt siitä koituvat tappiot” (34). Ecorys katsoo myös, että yksityinen lainanantaja ei olisi antanut hankkeelle osakkuuslainaa tai muita luottoja, koska hankkeen kassavirta ei riittänyt velanhoitomaksuihin.
(87)
Tästä syystä päätellään, että sen paremmin vuosina 2000 ja 2004 kuin sen jälkeenkään Ciudad de la Luziin tehdyt investoinnit eivät ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia ja antavat näin ollen Ciudad de la Luz SAU -yritykselle taloudellista etua. Koska markkinataloussijoittajaperiaatteen vaatimukset eivät täyty, markkinasijoittaja ei olisi investoinut hankkeeseen vuonna 2000 eikä jatkanut hankkeeseen sijoittamista vuoden 2004 liiketoimintasuunnitelman perusteella.
(88)
Näin ollen komissio katsoo, että myönnetty taloudellinen etu vastaa suuruudeltaan koko investoinnin arvoa. SPTCV:n Ciudad de la Luzille myöntämät lainat olivat toissijaisia lainoja, mikä tarkoittaa, että niitä käsiteltiin taseessa omaa pääomaa vastaavalla tavalla. Kuten komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, lainojen korko laskettiin kiinteältä ja muuttuvalta osalta. Kiinteän osan korko oli hyvin matala, eikä markkinatalouden ehdoin toimiva lainanantaja olisi hyväksynyt sitä. Lainan epätavallisen pieni kiinteä osa voitaisiin periaatteessa kompensoida osakkuuslainasta maksettavalla riittävällä korvauksella hankkeen tuottavuuteen kytketyn muuttuvan osan ansiosta, mutta tämä ei ole mahdollista tarkasteltavassa hankkeessa (katso edellä esitetyt perustelut markkinataloussijoittajaperiaatteesta). Lisäksi Espanjan viranomaisten komissiolle toimittama, vuosien 2002-2014 ennakoitua tuottoa koskeva ilmoitus ei sisältänyt mitään rahoituskustannuksia. Lainat olisi teoriassa pitänyt maksaa takaisin huhtikuuhun 2015 mennessä, eli hankkeen vuodeksi 2014 suunnitellun loppuunsaattamisen (ja mahdollisesti sen lakkauttamisen) jälkeen, mitä markkinatalouden ehdoin toimiva lainanantaja ei olisi hyväksynyt. Espanjan viranomaiset selittivät 20 päivänä huhtikuuta 2009 päivätyssä vastauksessaan menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, että näitä lainoja olisi taloudellisesta näkökulmasta pidettävä pääomasijoituksina, koska lainanantaja ja osakkeenomistaja olivat sama oikeushenkilö (SPTCV). Koska mitään vuosina 2005, 2007, 2008 ja 2009 myönnetyistä lainoista ei ole maksettu takaisin (edes osittain) ja lainanottaja ei ole maksanut niistä korkoa, niiden on katsottava olevan tosiasiallisesti pääomainvestointeja. Espanjan viranomaisten huhtikuussa 2012 toimittamien tietojen mukaan niiden määrä oli vuoden 2010 lopussa yhteensä 265 089 599 euroa (35).
(89)
Tuki on myös valikoiva, koska tuesta aiheutuvat hyödyt antavat etua vain tällä alalla toimiville yrityksille ja vain joillekin niistä.
(90)
Komissio toteaa, että Valencian aluehallitus on rahoittanut investointia kokonaan omistamansa investointivälineen SPTCV:n kautta ja että tutkimukset, jotka johtivat Ciudad de la Luziin tehtyyn julkiseen investointiin, tehtiin Valencian aluehallituksen toimeksiannosta. Tästä syystä näitä määrärahoja voidaan pitää valtion varoina.
(91)
Jos valtiontuki vahvistaa jonkin yrityksen asemaa muihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava haittaavan näitä yrityksiä. Tuki vahvistaa Ciudad de la Luzin asemaa muihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna mahdollistamalla sen pääsyn elokuvastudiomarkkinoille. Toimenpiteestä hyötyvien ja siitä hyötymättömien yritysten välinen kilpailu vääristyy. Vaikka oletettaisiin, että muissa jäsenvaltioissa sijaitsevissa elokuvastudioissa toteutettavat elokuvatuotannot saavat tukia, sitä ei voida käyttää perusteena, jonka nojalla voitaisiin kiistää kilpailun vääristyminen. Toimenpide katsotaan valtiontueksi, vaikka muut jäsenvaltiot olisivat myös hyväksyneet markkinoita vääristäviä omia toimenpiteitään. Tällaista ”tasapainottamista” ei sovelleta arvioitaessa kilpailun vääristymiseen liittyvää ehtoa.
(92)
Komissio katsoo, että kyseinen toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Elokuvastudiot markkinoivat palvelujaan kansainvälisesti. Elokuvatuottajat neuvottelevat säännöllisesti hinnoista ja ehdoista monien eri jäsenvaltioihin sijoittautuneiden elokuvastudioiden kanssa. Komissio on hyväksynyt Espanjassa ja muissa jäsenvaltioissa tukijärjestelmiä, joilla tuetaan audiovisuaalisten teosten tuotantoa ja siten epäsuorasti kannustetaan käyttämään kansallisia teknisiä palveluja, myös elokuvastudioita. Vuonna 2001 annetun elokuvatiedonannon neljäs soveltuvuuskriteeri ei kuitenkaan salli lisätukia tiettyihin yksittäisiin elokuvantekotoimintoihin, joihin sisältyy myös elokuvastudioiden käyttö.
(93)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että hankkeella annetaan Ciudad de la Luzille valikoivaa taloudellista etua. Hanke on julkisin varoin rahoitettu, vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tästä syystä komissio katsoo, että ilmoitettu toimenpide on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(94)
Komission on ensin varmistettava, että tuki ei ole SEUT-sopimuksen määräysten vastainen muilla kuin valtiontukea koskevilla aloilla. Tässä tapauksessa komission arviointi ei rajoita muita mahdollisia tuloksia, jotka koskevat tuen yhteensopivuutta julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön kanssa. Tuki ei sisällä muita tekijöitä, jotka voisivat muodostaa ongelmia tuen yleisen sääntöjenmukaisuuden periaatteen suhteen.
(95)
Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, Espanjan viranomaiset ovat esittäneet toissijaisena perusteluna siinä tapauksessa, että komissio katsoo kyseisten toimenpiteiden olevan valtiontukea, että tällaiset toimenpiteet olisivat 107 artiklan 3 kohdan mukaista alueellista tukea ja kulttuurin edistämiseen tarkoitettua tukea.
(96)
Alueellinen tuki Ciudad de la Luzin rakentamiseksi voidaan perustella sillä, että investointi toteutetaan tukialueella. Espanjan viranomaiset ovat esittäneet, että alkuperäisen investointipäätöksen tekoajankohtana vuosina 2000-2006 sovelletut alueellista valtiontukea koskevat säännöt sallivat 36 prosentin tuki-intensiteetin.
(97)
Koska kyseessä on ilmoittamaton tuki, siihen sovelletaan vuosien 2000-2006 alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja (36). Suuntaviivojen 4.2 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Jotta varmistettaisiin, että tuettavat tuotantoinvestoinnit olisivat kannattavia ja rahoituksellisesti vahvalla pohjalla, tuensaajan sijoittaman rahoitusosuuden on oltava vähintään 25 prosenttia.” Suuntaviivojen alaviitteessä 20 täsmennetään, että tätä 25 prosentin vähimmäisosuutta ei saa rahoittaa tuella. Vaikka yksityinen sijoittaja vastasi 25 prosentista alkuperäisestä 600 000 euron osakepääomasta, tämä yksityinen sijoittaja oli maksua vastaan toimiva hankkeen hallinnointiyhtiö. Se ei tehnyt hankkeeseen lisäsijoituksia, jotka olisivat vastanneet suurinta osaa hankkeeseen tehdyistä julkisista investoinneista. Tästä syystä tätä ensimmäistä investointia ei voida tarkastella erillään julkisesta investoinnista, koska se ei ole erillinen investointi. Lisäksi SPTCV osti yksityisen sijoittajan omistusosuuden heinäkuussa 2004, jolloin sen omistusosuus oli pudonnut 0,2 prosenttiin.
(98)
Espanjan viranomaiset ovat väittäneet, että SPTCV:n 25 prosentin investointia voitaisiin pitää vastaanottajan panoksena. Komissio katsoo, että tällaisella toimintatavalla, jossa julkisessa omistuksessa oleva elin, joka ei toimi yksityisen sijoittajan tavoin (ks. edellä V osa, kappale ”taloudellinen etu”) maksaa 25 prosenttia investoinnista, ja myös loput 75 prosenttia investoinnista maksetaan valtion varoista, ei voida taata, että tuotantoinvestoinnit ovat kannattavia ja rahoituksellisesti vahvalla pohjalla.
(99)
Koska Ciudad de la Luziin tehdyt investoinnit on rahoitettu täysin SPTCV:n julkisilla varoilla, tämä edellytys ei täyty.
(100)
Tietyissä tilanteissa komissio on hyväksynyt audiovisuaalialalle myönnettävän tuen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla ottaen huomioon SEUT-sopimuksen 167 artiklassa tarkoitetut kulttuuriin liittyvät tavoitteet. Kulttuuriin liittyvää poikkeusta voidaan käyttää yhdessä muiden sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevien oikeusperustojen kanssa. Tällainen on esimerkiksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettu tuki tietylle taloudelliselle toiminnalle (37). Vaikka Espanjan viranomaiset eivät ole ehdottaneet kyseistä oikeusperustaa, muiden osapuolten esittämien huomautusten vuoksi sitä käsitellään seuraavassa.
(101)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen arviointi tehdään kolmivaiheisena testinä, jossa vertaillaan kyseisen toimenpiteen hyötyjä ja kielteisiä vaikutuksia.
(102)
Tätä tasapainotestiä soveltaessaan komissio arvioi seuraavia kysymyksiä:
a)
Pyritäänkö tukitoimenpiteellä selkeästi määriteltyyn yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen (eli onko aiotulla tuella vaikutusta markkinoiden toimintapuutteeseen tai muuhun tavoitteeseen)?
b)
Onko tuki suunniteltu niin, että yhteisen edun mukainen tavoite voidaan saavuttaa? Tässä kiinnitetään huomiota etenkin seuraaviin seikkoihin:
i)
Onko tukitoimenpide oikea toimintaväline, vai onko olemassa muita parempia välineitä?
ii)
Onko tuella kannustava vaikutus eli muuttaako se yritysten toimintatapoja?
iii)
Onko tuki oikeasuhteinen eli voitaisiinko sama toimintatapojen muutos saada aikaan vähäisemmällä tuella?
c)
Onko kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan vähäistä, niin että kokonaistilanne on myönteinen?
(103)
”Markkinoiden toimintapuutteella” viitataan tilanteeseen, jossa markkinatulos ei johda kokonaisuutena suurimpaan yhteiskunnalliseen hyvinvointiin. Tehoton markkinatulos saattaa syntyä niin kutsuttujen julkis- tai meriittihyödykkeiden tapauksissa (38). Tällaiset hyödykkeet synnyttävät positiivisia ulkoisvaikutuksia, kun yhteiskunnallinen hyöty on suurempi kuin yksityinen hyöty. Tästä syystä niitä tarjotaan optimitasoa vähemmän - mikä puolestaan voi oikeuttaa julkiset toimet (ja mahdollisesti julkiset tuet).
(104)
EU:ssa on vahvasti kilpaillut ja kaupalliset elokuva-alan markkinat, joilla toimii useita suuria elokuvastudioita. Lisäksi EU:n ulkopuoliset studiot kilpailevat eurooppalaisten elokuvastudioiden kanssa tiukasti suurista elokuvatuotannoista. Alustava näyttö ei näin ollen tue sitä, että alalla olisi riittämättömästä tarjonnasta ja korkeista markkinoillepääsykustannuksista johtuva markkinoiden toimintapuute. Vastauksessaan menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen espanjalaiset elokuvantekijät väittivät, että Espanjan markkinoilla ei ollut vastaavia korkealaatuisia palveluita ennen Ciudad de la Luzin rakentamista. Varsinkin Valencian alueen elokuvantekijät ovat huomauttaneet, että paikallisen elokuvastudion käyttömahdollisuuden avulla he voivat pienentää tuotantokustannuksia (pienemmät kuljetuskustannukset, elokuvatuotannon edellyttämien muiden palvelujen läheisyys jne.).
(105)
Vaikka kotimaiset elokuvatuottajat hyötyvät Ciudad de la Luzista, se ei kuitenkaan riitä näytöksi edellä määritellystä ”markkinoiden toimintapuutteesta”. Ensinnäkin näkemys, jonka mukaan Ciudad de la Luzilla puututtaisiin Espanjan paikallista elokuvatuotantoa koskevaan markkinoiden toimintapuutteeseen, olisi ristiriidassa Espanjan viranomaisten ilmoittaman tavoitteen kanssa. Consultian vuonna 2004 laatimassa raportissa paikallisia studioita pidetään vain ”epäsuorina” kilpailijoina, sillä Ciudad de la Luz suunnattaisiin suurille elokuvatuotannoille.
(106)
Jotta voitaisiin osoittaa espanjalaisia elokuvatuottajia koskevan markkinoiden toimintapuutteen olemassaolo, olisi arvioitava, onko Ciudad de la Luzin kaltaisen studion synnyttämä yhteiskunnallinen hyöty suurempi kuin sen kustannukset. Tämä edellyttäisi muun muassa sen pohtimista, ovatko nykyiset palvelut riittämättömät eli että espanjalaiset elokuvantekijät eivät voi käyttää Espanjassa jo olemassa olevia elokuvastudioita (joita ovat muun muassa Video Planning, Cartuja Producciones ja Loasur Audiovisual Andalusiassa, Media Park Kataloniassa, Platós Valencia Valenciassa sekä Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles ja Flash Estudio Madridissa) tai muiden jäsenvaltioiden studioita. Vaikka espanjalaiset elokuvatuottajat totesivat Ciudad de la Luzin tuottavan tiettyjä kustannusetuja (joiden määrää ei esitetty tarkemmin), ne eivät väittäneet, että tällaiset paikalliset studiot olisivat välttämättömiä kotimaisen elokuvatuotannon kannalta.
(107)
Koska lisäksi ei ole olemassa mitään selvästi määriteltyä markkinoiden toimintapuutetta, johon toimenpiteellä puututtaisiin, tukea ei voida pitää asianmukaisena ja oikeasuhteisena välineenä tällaisen markkinoiden toimintapuutteen korjaamiseksi. Jos elokuvastudion tarkoituksena oli tukea paikallista elokuvatuotantoa, tehtyä investointia olisi muun muassa pitänyt verrata muihin toimenpiteisiin, joilla olisi voitu saavuttaa elokuvatuottajien kannalta vastaavia tehokkuusvaikutuksia. Espanjan viranomaiset eivät ole toimittaneet tällaista vertailua.
(108)
Tasapainotesti edellyttää lisäksi kielteisten vaikutusten arvioimista kilpailun ja kaupan vääristymisen suhteen. Koska tuotanto on ollut huomattavasti alkuperäisiä odotuksia vähäisempää ja koostunut pääasiassa paikallisesta elokuvatuotannosta, voidaan katsoa, että tähän mennessä Ciudad de la Luz -studioiden vääristävä vaikutus on saattanut olla vähäinen. Ciudad de la Luzissa tehtyjen elokuvatuotantojen määrä ei kuitenkaan ole sen mahdollisen vääristävän vaikutuksen hyvä indikaattori. Ciudad de la Luzin tulo Euroopan elokuvastudiomarkkinoille on lisännyt yhteenlaskettua studiokapasiteettia. Yksinkertaisen taloudellisen järkeilyn mukaan tällainen tarjonnan lisääntyminen aiheuttaa yleistä hintojen laskua riippumatta siitä, kuinka paljon tuotantoa Ciudad de la Luz onnistuu houkuttelemaan. Koska tällainen hintojen lasku vaikuttaisi yleisiin markkinahintoihin, sitä ei voitaisi havaita vertaamalla Ciudad de la Luzin hintoja sen kilpailijoiden hintoihin. Lisäksi Ciudad de la Luz rakentaminen saattaa rohkaista muita jäsenvaltioita toteuttamaan vastaavia investointeja. Ciudad de la Luzin markkina-asema saattaa myös muuttua tulevaisuudessa sen nykyaikaisen laitteiston ansiosta.
(109)
Edellä esitetyn perusteella toimenpidettä ei voida pitää 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvana, koska se ei vaikuta alan markkinoiden toimintapuutteeseen ja uhkaa aiheuttaa kielteisiä vaikutuksia kilpailuun ja kauppaan.
(110)
Espanjan viranomaiset eivät ole esittäneet mitään perusteluja, jotka muuttaisivat menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettyä komission kantaa. Komissio katsoo, että ei ole olemassa seikkoja, jotka tukisivat sitä, että kulttuuriin liittyvää poikkeusta voitaisiin soveltaa uuden suuren elokuvastudiokokonaisuuden rakennus- ja toimintakustannuksiin myönnettävään valtiontukeen. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä hylättiin mahdollisuus käsitellä studioita ”kulttuuri-infrastuktuurina”, koska ne ovat pitkälle erikoistuneet ja niiden käyttö rajoittuu audiovisuaalialaan (elokuvien, televisiotuotantojen ja mainosten tekeminen).
(111)
Jotta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettua kulttuuriin liittyvää poikkeusta voitaisiin soveltaa muuhun kuin elokuvatiedonannossa tarkoitettuun rahoitukseen, tuen olisi pitänyt olla välttämätöntä, oikeasuhtaista ja asianmukaista (edellä esitetty 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan arviointi) ja se olisi pitänyt myös suunnata jonkin kulttuuritavoitteeseen saavuttamiseen. Koska näiden 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteiden ei katsota täyttyvän, sama pätee 107 artiklan 3 kohdan d alakohtaan.
(112)
Joulukuussa 2008 komissio hyväksyi elokuvatiedonannon perusteella Valencian alueen tarjoamat kannustimet (39). Mitään Valencian aluehallituksen tätä ennen myöntämiä, Ciudad de la Luzissa tehtyihin kuvauksiin liittyviä kannustimia ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvina, mikäli kuvaaminen Ciudad de la Luzissa on ollut tuen saamisen edellytys (tämä on vastoin elokuvatiedonannon neljättä soveltuvuuskriteeriä, jossa kielletään lisätuki tiettyihin yksittäisiin elokuvantekotoimintoihin).
(113)
Tämän päätöksen puitteissa ei ole tarpeen tutkia lähemmin, myönnettiinkö tukea elokuvatuottajille.
VI PÄÄTELMÄ
(114)
Komissio katsoo, että Espanja on myöntänyt Ciudad de la Luz SA:lle valtiontukea Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti. Yksityinen sijoittaja ei olisi tehnyt Valencian alueen Ciudad de la Luziin toteuttamaa investointia samoin ehdoin. Sen vuoksi komissio katsoo koko hankkeeseen tehdyn julkisen investoinnin olevan sääntöjenvastaista tukea.
(115)
Näin ollen joulukuuhun 2010 mennessä myönnetty tukimäärä on Ciudad de la Luz SA:han tehty, yhteensä 265 089 599 euron suuruinen suora julkinen investointi sekä elokuvatuottajille mahdollisesti myönnetyt kannustimet, joiden ehtona on ollut, että kuvaukset suoritetaan Ciudad de la Luzissa.
(116)
Kun komissio on todennut, että tuki ei sovellu sisämarkkinoille, sillä on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimivalta päättää, että kyseisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä (40). Tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiolle asetetulla velvollisuudella poistaa komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma valtiontuki pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne (41). Tuomioistuin on todennut, että tällainen tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisesti myönnetyt tuet ja tämän myötä menettänyt markkinoilla kilpailijoihinsa nähden saamansa edun ja kun ennen tuen maksamista vallinnut tilanne on palautettu (42).
(117)
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (43) 14 artiklassa säädetään oikeuskäytännön mukaisesti seuraavaa: ”Sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta”,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Alkuperäinen osakepääoma ja myöhemmät osakepääoman korotukset, joiden määrä on yhteensä 94 459 719 euroa, Ciudad de la Luzille osoitettu maa-alue, jonka arvo on 9 800 040 euroa, 115 miljoonan euron suuruiset osakkuuslainat, Espanjan 31 päivään joulukuuta 2010 mennessä Ciudad de la Luz SA:lle sääntöjenvastaisesti myöntämät vuoden 2008 jälkeen liikkeeseen lasketut yhteensä 45 829 840 euron suuruiset vaihtovelkakirjalainat sekä elokuvatuottajille SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti myönnetyt kannustimet, joiden ehtona on kuvausten toteuttaminen Ciudad de la Luzissa, ovat sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
2 artikla
1. Espanjan on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin edunsaajalta.
2. Takaisinperittävistä summista kertyy korkoa alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajan käyttöön, niiden tosiasialliseen takaisinperintään saakka.
3. Korolle on laskettava korkoa neuvoston asetuksen (EY) N:o 794/2004 (44) V luvun mukaisesti.
4. Espanjan on peruttava kaikki 1 artiklassa tarkoitetun tuen jäljellä olevat maksuerät tämän päätöksen hyväksymispäivästä lukien.
3 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
2. Espanjan on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1. Espanjan on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Espanjan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 8 päivänä toukokuuta 2012.