KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. januar 2012
om statsstøtte C 21/10 (ex E 1/10) - Finland som følge af den manglende accept af passende foranstaltninger i forhold til fiskeriforsikringsordningen efter vedtagelsen af Kommissionens reviderede retningslinjer for gennemgangen af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren
(meddelt under nummer K(2011) 10065)
(Kun den finske og den svenske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/287/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 1 og 2,
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (1) i overensstemmelse med disse artikler, og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
I 2004 vedtog Kommissionen reviderede retningslinjer for gennemgangen af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren (herefter benævnt »retningslinjerne«) (2). I overensstemmelse med punkt 5.2 i disse retningslinjer anmodede Kommissionen medlemsstaterne, deriblandt Finland, i brev af 21. oktober 2004 om at ændre de eksisterende støtteordninger for at bringe dem i overensstemmelse med de nye retningslinjer senest den 1. januar 2005 samt skriftligt at bekræfte, at de accepterer forslagene til passende foranstaltninger senest den 15. november 2004 (3).
(2)
Ved breve af 15. november 2004, 20. januar 2005 og 14. juni 2005 erklærede Finland, at man ikke var enig i, at fiskeriforsikringsordningen skulle ændres for at blive bragt i overensstemmelse med de nye retningslinjer. Ordningen var anmeldt til Kommissionen ved brev af 27. april 1995 på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union og blev efterfølgende betragtet som eksisterende støtte, jf. EF-traktatens artikel 88, stk. 1 (nu artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, herefter benævnt »TEUF«).
(3)
Den 11. oktober 2005 blev der holdt et møde mellem Kommissionen og Finland. Finland fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 24. november 2005.
(4)
Retningslinjerne blev revideret igen i 2008 (4), og Kommissionen anmodede også medlemsstaterne ved brev af 15. april 2008 om senest den 1. september 2008 at ændre de eksisterende ordninger (5).
(5)
Finland svarede ved brev af 30. maj 2008, at man stadig var rede til at ændre fiskeriforsikringsordningen som foreslået i 2005, men ikke i det omfang, som de passende foranstaltninger krævede. Der blev holdt et nyt møde mellem Kommissionen og Finland den 6. marts 2009.
(6)
Den 1. oktober 2009 sendte Kommissionen en sidste anmodning om oplysninger, hvoraf det fremgik, at Kommissionen ville være nødsaget til at følge proceduren i artikel 19, stk. 2, og artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (6) og indlede den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i TEUF, hvis Finland ikke accepterede de foreslåede passende foranstaltninger. Finland svarede ved brev af 18. november 2009.
(7)
Kommissionen besluttede at indlede proceduren, fordi Finland ikke har accepteret hele forslaget til ændring af ordningen. Beslutningen blev meddelt ved brev af 15. september 2010, der blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (7).
(8)
Finland svarede ved brev af 15. november 2010. Efter offentliggørelsen af beslutningen i Den Europæiske Unions Tidende modtog Kommissionen desuden kommentarer fra tre interesserede parter: to breve fra to sammenslutninger af finske erhvervsfiskere Suomen Ammatikalastajalitto SAKL ry (brev af 8.11.2011) og Kalatalouden Keskusliitto (brev af 16.11.2010) samt et brev fra de seks fiskeriforsikringssammenslutninger i Finland (brev af 16.11.2010). Kopier af disse breve blev sendt til de finske myndigheder den 6. december 2010. Repræsentanter for disse sammenslutninger mødtes med Kommissionen den 13. januar 2011 og forelagde supplerende dokumentation.
(9)
Da Kommissionen havde brug for yderligere afklaring af oplysningerne i brevet af 15. november 2010, blev der holdt et møde med de finske myndigheder i Kommissionens lokaler den 4. april 2011. De finske myndigheder sendte også yderligere oplysninger i meddelelser af 13. april og 13. maj 2011.
(10)
Eftersom Finland havde informeret om, at man var rede til at ændre ordningen på en sådan måde, at den ville blive forenelig med det indre marked, anmodede Kommissionen ved brev af 6. juli 2011 Finland om at give sit officielle tilsagn til at ændre den lovgivning, der udgør retsgrundlaget for ordningen. Finland sendte et positivt svar i brev af 19. september 2011.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEN
(11)
Støtteordningens grundlag er lov nr. 331 af 23. juli 1958, som senest blev ændret ved lov nr. 1236 af 29. januar 1999 (8). Finland informerede Kommissionen om ordningen lige efter tiltrædelsen til Det Europæiske Fællesskab på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union. Efterfølgende er støtteordningen blevet betragtet som eksisterende, jf. EF-traktatens artikel 88 (nu artikel 108, stk. 1, i TEUF).
(12)
Støttemodtagerne under denne forsikringsordning er fiskerivirksomheder, som til stadighed udøver fiskeri i Finland. Forsikringen ydes af seks fiskeriforsikrings-sammenslutninger, der dækker hele Finland. Hver sammenslutning dækker et bestemt geografisk område.
(13)
Ifølge artikel 7 i loven udbetales der en årlig statsstøtte til hver enkelt sammenslutning, som udgør en andel af de skadeserstatninger, som sammenslutningen har udbetalt i overensstemmelse med forsikringskontrakter, der er omfattet af loven. Ifølge artikel 2 kan der udbetales skadeserstatning i forbindelse med følgende skader:
-
skader på net, lakseliner, langliner og dertil fastgjorte ankre, reb og andet udstyr i forbindelse hermed
-
skader på fiskerfartøjer, der er registreret i Finland
-
skader på køretøjer til transport og indhaling, som anvendes ved vinterfiskeri på is, fiskehytter og drivvod eller trawl.
(14)
I loven beskrives endvidere de betingelser, der skal opfyldes, for at en anmodning om skadeserstatning kan tages i betragtning. Følgende betingelser er særligt relevante for Kommissionens vurdering: de forsikrede genstande skal være af en tilstrækkelig god kvalitet og fuldt funktionsdygtige, redskaberne skal være forsikret til fuld værdi; skaden skal være påvist på pålidelig vis.
(15)
Finland forklarede i brev af 15. november 2004, hvordan støtteordningen fungerer i forhold til de skader, som fiskerivirksomhederne lider. Der er for det første fastsat en selvrisiko i forbindelse med den skadeserstatning, der kan ansøges om, svarende til 25 % i tilfælde, hvor skadeserstatningen ikke overstiger 504,56 EUR eller maksimalt 5 % i tilfælde, hvor skadeserstatningen overstiger dette beløb. Efter at selvrisikoen er trukket fra, får man den erstatning, som fiskeriforsikringssammenslutningen udbetaler til virksomheden. Den del, som staten refunderer til fiskeriforsikringssammenslutningen, svarer derefter til 40 % af den udbetalte erstatning, når den ikke overstiger 504,56 EUR, og 90 %, når beløbet er over 504,56 EUR.
(16)
I brev af 24. november 2005 foreslog Finland efterfølgende, at ordningen blev ændret, så statsstøtten kun skulle udbetales i forbindelse med skader, som skyldes de særlige forhold, der findes i Finland, herunder at skaden er sket nord for den 59. breddegrad.
(17)
I brev af 15. november 2004 beskrev Finland de forhold, som man anser for særlige for fiskeriet i Finland. Forholdene skyldes klimaforholdene med bl.a. isdannelse, som kan forårsage skader på både fartøjer og fiskeredskaber, samt de meget lave temperaturer, som kan påvirke fartøjets motor. Disse særlige forhold forværres yderligere af faktorer som Finlands havtopografi med lavt vand og en ujævn havbund i en skærgård med mange øer. Under disse forhold er der en ganske stor risiko for at forlise i forbindelse med storme og strømme under vejrforhold med is og frost. Der er desuden en stor sælbestand, som ødelægger udstyret og derved forårsager betydelige tab for fiskeindustrien. Skarver forårsager også sommetider skader på udstyret (hildingsgarn).
(18)
I årene 2004-2009 var antallet af hændelser, som førte til udbetaling af erstatning, den samlede årlige erstatning udbetalt af fiskeriforsikringssammenslutningerne samt den del, der blev refunderet af staten, følgende:
År
Dækkede virksomheder
Antal hændelser
Udbetalt erstatning (EUR)
Refunderet af staten (EUR)
2009
472
470
1 296 961
1 026 132
2008
486
459
1 256 200
980 065
2007
503
530
1 564 340
1 197 217
2006
519
496
1 234 761
920 167
2005
543
539
1 333 027
992 826
2004
576
568
1 607 919
1 111 195
(19)
Sammenslutningernes udbetalinger fordeler sig på 50 % i forbindelse med skader på udstyr og 45 % på fartøjer og 5 % på andet udstyr.
3. BEGRUNDELSER FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(20)
Som allerede nævnt (9), blev støtteordningen anmeldt til Kommissionen i 1995 på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union og blev efterfølgende betragtet som eksisterende støtte, jf. EF-traktatens artikel 88, stk. 1. De retningslinjer, der gjaldt indtil revisionen i 2004, indeholdt en særlig bestemmelse om støtte til forsikringspræmier, og det var på dette grundlag, at støtteordningen blev betragtet som forenelig med det indre marked. Bestemmelsen blev fjernet i forbindelse med revisionen i 2004.
(21)
Kommissionen indledte proceduren, fordi man var af den opfattelse, at de skader, der er dækket af fiskeriforsikringsordningen, ikke kan anses for at være forårsaget af en udsædvanlig begivenhed eller en naturkatastrofe, men snarere af en permanent eller strukturel situation, dvs. de permanente eller strukturelle forhold, som gælder for fiskeri i finske farvande.
(22)
Kommissionen var derfor af den opfattelse, hvilket er i overensstemmelse med retningslinjerne (10), at støtten var en driftsstøtte, som i princippet er i strid med det indre marked, eftersom den bevirker, at likviditeten øges i de virksomheder, der får støtten, og den blev udbetalt, uden at der blev stillet krav til modtagerne.
(23)
Kommissionen var ikke enig i de finske myndigheders argumentation, hvor støtteordningen blev begrundet med, at den var en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF. Finland fremførte ingen særlige argumenter for, at forsikringsydelser til fiskeribedrifter kan betegnes som en tjenesteydelse af denne art, og Kommissionen fandt ikke, at ordningen på baggrund af sine karakteristika, kunne betegnes som en sådan. Kommissionen konstaterede bl.a., at fiskeriforsikringssammenslutningerne kun leverer forsikringsydelser til en særlig gruppe af virksomheder, som udøver en økonomisk aktivitet, der består i at producere varer til afsætning på markedet, nemlig virksomheder i fiskerisektoren. Kommissionen betvivlede derfor stærkt, at en kommerciel forsikringsydelse til en udvalgt gruppe af økonomiske virksomheder ville kunne betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
4. KOMMENTARER FRA DE FINSKE MYNDIGHEDER OG FRA INTERESSEREDE TREDJEPARTER
4.1. Kommentarer fra de finske myndigheder
(24)
De finske myndigheder mindede om de væsentligste karakteristika ved forsikringssystemets funktion. De gav også en grundig beskrivelse af de særlige forhold, som gælder for fiskeriindustrien i Finland: særlige klimatiske forhold med is og mørke om vinteren, kystområdernes topografi med lavt vand og ujævn havbund samt en stor sælbestand.
(25)
De oplyste også om fiskerisektorens manglende mulighed for at opnå forsikringsdækning med det samme dækningsniveau for denne type skader i den private forsikringssektor. Til at underbygge deres påstand vedlagde de til deres svar et brev fra den finske finansbranches centralforbund Finanssialan Keskusliitto.
(26)
De meddelte desuden, at værdien af importen er 6,8 gange så stor som værdien af eksporten. I 2009 importerede Finland 95 046 ton fisk til en værdi af 244,5 mio. EUR, hvorimod eksporten udgjorde 59 905 ton til en værdi af 36 mio. EUR. Kun 30 % af konsumfiskene stammer fra Finland. Det årlige forbrug af finske fisk er faldet fra 6,1 kg til 4,5 kg mellem 2000 og 2009, mens det er steget fra 6,6 kg til 11,2 kg for de importerede fisks vedkommende. Ifølge de finske myndigheder viser det, at statsstøtten ikke påvirker konkurrencen negativt.
(27)
De finske myndigheder erindrer om, at Kommissionen, da den besluttede at sætte proceduren i gang, konstaterede, at ophævelsen af bestemmelsen om støtte til forsikringspræmier i retningslinjerne fra 2004 indebar, at denne form for statsstøtte ikke længere var tilladt. De finske myndigheder er ikke enige i dette synspunkt. De mener for det første, at forsikringsordningen er fuldt berettiget på grund af de særlige klimatiske og geografiske forhold, der kendetegner de finske farvande. Desuden blev ordningen i 2000 anset for at være forenelig, selv om denne form for støtte ikke var blandt dem, der blev anset for forenelige i de dengang gældende retningslinjer fra 1997 (11), i en sammenhæng, som ligner den, der siden 2004 har været gældende med retningslinjerne fra 2004 og 2008.
(28)
Finland gør dog i kommentarerne opmærksom på, at man er parat til at ændre ordningen, som følger:
-
fartøjer, der fisker på åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige udelukkelse af fartøjer på over 12 m
-
erstatning gives kun, hvis skaden opstår i Finlands territorialfarvand, eller i landets eksklusive økonomiske zone
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber, samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
(29)
Finland mener, at ændringen kan gennemføres inden den 31. december 2012. Fristen er nødvendig af to grunde: Det er dels nødvendigt at ændre den nuværende lovgivning, som udgør ordningens retsgrundlag (lov nr. 331 af 23. juli 1958) og dels nødvendigt at opsige de gældende kontrakter under den nuværende ordning. Det betyder, at den nye fiskeriforsikringsordning kan træde i kraft den 1. januar 2013.
(30)
Som nævnt ovenfor (12) bekræftede de finske myndigheder i deres brev af 19. september 2011, at de havde til hensigt at ændre den lovgivning, der udgør ordningens retsgrundlag. De nævnte, at de - hvis Kommissionen træffer den endelige afgørelse inden for en rimelig tid - vil være i stand til at fremsætte et forslag i det finske parlament tilstrækkeligt tidligt i 2012, til at loven kan træde i kraft den 1. januar 2013. De understregede imidlertid, at der er behov for en overgangsperiode til at indføre de nye regler, fordi det bliver nødvendigt at ændre vilkårene i de gældende forsikringskontrakter. Myndighederne anser det i denne forbindelse for muligt at foretage kontraktændringerne inden den 1. januar 2014 og at anvende de ændrede betingelser for støtten til forsikringsyderne fra denne dato.
4.2. Bemærkninger fra interesserede parter
(31)
To fiskeriforeninger fremsatte kommentarer til Kommissionen: Suomen Ammattikalastajaliitto og Katatalouden Keskuliitto. I lighed med de finske myndigheder fremhæver begge foreninger de særlige forhold, som gælder for fiskeriet i Finland, samt den manglende mulighed for at opnå forsikringsdækning. Den ene forening (Suomen Ammattikalastajaliitto) bemærker, at Kommissionen ikke har fremført noget bevis for, at støtteordningen kan påvirke konkurrencen mellem medlemsstaterne, og bemærker navnlig, at det for tiden kun er 7 % af de fisk, der spises i landet, som kommer fra erhvervsfiskeriet, og at Finlands fiskeindustri og fiskemarked derfor er afhængige af importerede fisk. Foreningen anser derfor den foreløbige konklusion, der blev fremsat, da proceduren blev indledt, for ubegrundet.
(32)
Fiskeriforsikringssammenslutningerne støtter også de finske myndigheders synspunkt. De peger på, at der gælder helt særlige klimatiske og geografiske forhold for fiskeindustrien i de finske farvande. De henleder opmærksomheden på, at forsikringssystemet blev indført, fordi den private forsikringssektor ikke var parat til at forsikre fiskeriet, der er en aktivitet af marginal betydning, mod sådanne risici. Fiskeriforsikringssammenslutningerne har desuden pligt til at forsikre alle fiskere, der er etableret inden for deres kompetenceområde.
5. VURDERING AF STØTTEN
5.1. Forekomst af statsstøtte
(33)
I artikel 107, stk. 1, i TEUF er der fastsat følgende: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(34)
Erstatningen, som fiskeriforsikringssammenslutningerne udbetaler til fiskerivirksomhederne, stammer delvis fra midler, som sammenslutningerne har fået i tilskud fra staten. Tilskuddene kommer fra statsbudgettet. Erstatningen giver virksomhederne i fiskerisektoren en finansiel fordel, og udgør derfor en sektorfordel, som ydes ved hjælp af statsmidler.
(35)
Alene det forhold, at en virksomheds konkurrencemæssige position styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder, hvis den får en økonomisk fordel, som den ellers ikke ville have fået under normal udøvelse af erhvervet, peger ifølge Domstolens retspraksis i retning af en mulig konkurrencefordrejning (13). Desuden kan støtte til en virksomhed, der opererer på et marked, som er åbent for samhandel inden for EU, påvirke handlen mellem medlemsstaterne (14).
(36)
Eftersom der er en betydelig handel med fiskerivarer i Den Europæiske Union, styrker denne foranstaltning de pågældende virksomheders stilling på markedet i EU og kan derfor fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandlen inden for EU (15). Den kendsgerning, at importen er højere end eksporten, eller at størstedelen af konsumfiskene kommer fra andre lande, er ikke relevant. Dette viser tværtimod, at markedet for fiskerivarer i Finland rent faktisk er meget åbent og peger derved i retning af, at støtten til de finske virksomheder understøtter deres position i forhold til de virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Selv den kendsgerning, at mængden af importeret konsumfisk kan være steget i forhold til den mængde af konsumfisk, der ikke er importeret, ændrer ikke noget set ud fra dette synspunkt; det tyder kun på, at de finske virksomheder ikke har foretaget de nødvendige justeringer for at følge udviklingen i de økonomiske forhold, der findes på markedet for fiskerivarer i Finland. Hvorom alting er, får disse virksomheder en støtte, som understøtter deres stilling på det indre marked i forhold til udenlandske virksomheder.
(37)
På baggrund af ovenstående kan det konkluderes, at betingelserne i artikel 107, stk. 1, er opfyldt, og at den erstatning, der udbetales til fiskerivirksomheder, og som stammer fra statsbudgettet, er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.
5.2. Forenelighed med det indre marked
5.2.1. Støtteordningens art
(38)
Formålet med fiskeriforsikringsordningen er at dække udgifter, som delvis dækkes af forsikringspræmier. Den er ikke i sig selv en støtte til betaling af forsikringspræmier, den har heller ikke til formål at dække en del af forsikringspræmierne, men skal dække en del af de erstatningskrav, som virksomhederne indsender til fiskeriforsikrings-sammenslutningerne.
(39)
Eftersom erstatningskravene imidlertid indsendes til sammenslutninger, som skal foretage udbetalinger af de accepterede skadesbeløb, er Kommissionen af den opfattelse, at effekten af støtten er en lavere præmie end den, fiskerivirksomhederne skulle have betalt, hvis de pågældende fiskeriforsikringssammenslutninger ikke kunne regne med midler fra staten. Ordningen har derfor samme effekt som en støtteordning til betaling af forsikringspræmier. Ordningen kan derfor opfattes som en støtteordning til betaling af forsikringspræmier.
5.2.2. Forenelighed med det indre marked
(40)
Kommissionen er ikke enig med de finske myndigheder, når de siger, at situationen i 2004- og 2008-retningslinjerne kan sammenlignes med retningslinjerne fra 1997, når det betænkes, at der i ingen af disse retningslinjer findes en bestemmelse om støtte til betaling af forsikringspræmier. At den særlige bestemmelse om denne form for støtte, som tidligere indgik i 2001-retningslinjerne (16), blev slettet i 2004, viser, at Kommissionen med revisionen i 2004 klart var af den opfattelse, at denne form for støtte ikke længere kunne undtages fra princippet om, at statsstøtte ikke er foreneligt med det indre marked og anses for foreneligt med det fra den dag, hvor retningslinjerne fra 2004 trådte i kraft. Denne politiske beslutning blev ikke ændret i forbindelse med den næste revision, dvs. 2008-retningslinjerne.
(41)
Hertil kommer, at den overordnede ramme for Kommissionens vurdering af statsstøtte til forsikringspræmier, er blevet ændret. Kommissionen anså i 2000 (17) statsstøtteordningen for at være forenelig, for så vidt angår skadeserstatninger, der skyldtes de særlige betingelser, der specielt gælder for vejret og kystområderne i Finland. I begrundelsen for beslutningen henviste Kommissionen til situationen i landbrugssektoren, hvor der heller ikke fandtes en bestemmelse i retningslinjerne for denne sektor, men hvor det var Kommissionens praksis at godkende beslutninger om støtteforanstaltninger i forbindelse med forsikring mod naturkatastrofer og exceptionelle forsikringer fra sag til sag. I 2000 præciserede Kommissionen sin politik for både landbrugs- og fiskerisektorens vedkommende ved at fastlægge de kriterier, som skal følges ved vurderingen (18) af denne form for støtte i de respektive retningslinjer. Kriterierne har siden da eksisteret i retningslinjerne for landbrug (19), mens de ikke længere findes i retningslinjerne for fiskeri. Selv om Kommissionen således har fastlagt præcise kriterier for, hvornår støtte til betaling af forsikringspræmier anses for forenelig med det indre marked, er kriterierne blevet slettet i retningslinjerne for fiskeri. For fiskerisektorens vedkommende er Kommissionen derfor nødt til at vende tilbage til det overordnede princip om statsstøttes uforenelighed eller vurdere en sådan ordnings uforenelighed på baggrund af bestemmelser, der eventuelt kan gælde.
(42)
Bestemmelsen i de nuværende retningslinjer, der eventuelt kan gælde, er punkt 4.9, hvoraf det fremgår, at støtteforanstaltninger, der ikke er omfattet af en bestemmelse i et af de øvrige punkter med en fortegnelse over forskellige støttekategorier, som kan anses for forenelige med det indre marked, i princippet ikke kan anses for at være forenelig.
(43)
En støtteordning kan imidlertid undtagelsesvis anses for at være forenelig, hvis medlemsstaten påviser, at den overholder de principper, der er fastlagt i retningslinjerne, og tilgodeser den fælles fiskeripolitiks mål.
(44)
I sit svar på beslutningen om at indlede proceduren fremsatte Finland konkrete forslag om en ændring af ordningen, så den blev mere restriktiv (20). Finland begrundede desuden ordningens fortsatte eksistens med, at forsikringsmarkedet ikke giver mulighed for at dække en betydelig del af disse skader.
(45)
I brevet, der var vedhæftet de finske myndigheders svar, bekræfter den finske finansbranches centralforbund Finanssialan Keskusliitto, at man ikke ville være i stand til at dække alle skader, som på nuværende tidspunkt håndteres af fiskeriforsikringssammenslutningerne. Dækningen ville blive meget begrænset - eller i visse tilfælde, f.eks. skader på fiskeredskaber - ikke være mulig. Forsikringsselskaberne kan ikke forsikre mod sådanne skader, fordi forsikringspræmierne i så fald ville blive urimeligt høje.
(46)
Dette viser, at fiskeriforsikringssammenslutningerne ikke har en stilling, som gør, at de kan fordreje konkurrencevilkårene i forhold til de private forsikringsselskaber. Det er tegn på en markedsfejl i Finland, når det ikke er muligt at forsikre sig mod disse skader hos private virksomheder.
(47)
Kommissionen er af den opfattelse, at en statsstøtteforanstaltning, som udbedrer en markedsfejl, kan anses for forenelig med det indre marked, når dens mål er af fælles interesse. Dette opfylder kravene i retningslinjernes punkt 4.9 vedrørende overholdelse af principperne i retningslinjerne og den fælles fiskeripolitiks mål.
(48)
Det er målsætningen med den fælles fiskeripolitik, at den skal sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde (21). Det er Kommissionens opfattelse, at denne ordning som ændret i overensstemmelse med de ændringer, som Finland har beskrevet, ville bidrage til at imødegå disse betingelser. Sammen med anvendelsen af reglerne til bevarelse og forvaltning af udnyttelsen af disse ressourcer ville det give mulighed for at fortsætte med at fiske under de særlige omstændigheder, der gælder for kystområderne i Finland, herunder skader på redskaberne (fiskenet), som skyldes sæler og sommetider skarver. Det ville bidrage til at give dem sunde økonomiske, miljømæssige og sociale forhold for de fiskerivirksomheder, der skal overvinde de specifikke begrænsninger, det er at fiske i disse farvande. Det ville også bidrage til at fastholde den samfundsøkonomiske struktur i de pågældende kystsamfund.
(49)
Kommissionen konstaterer desuden, at støtteordningen, når den er blevet ændret, under alle omstændigheder ikke vil medføre fuld erstatning for den lidte skade. Det nuværende system med både selvrisiko og en delvis refundering af den udbetalte skadeserstatning (22), forbliver som det er. Der er således stadig behov for en modydelse fra støttemodtagerne, som det fremgår af retningslinjernes punkt 3.3.
(50)
Endelig finder Kommissionen, at den periode, som Finland anser for nødvendig for at ændre ordningen (23), er acceptabel. Idet der tages højde for den nødvendige lovgivningsprocedure, er fristen den 1. januar 2013 for ikrafttrædelse af loven, som ændrer ordningens nuværende retsgrundlag, rimelig. På det tidspunkt vil de gældende forsikringskontrakter mellem fiskerivirksomhederne og fiskeriforsikrings-sammenslutningerne endvidere være blevet fornyet i løbet af 2012 i overensstemmelse med de betingelser, der gælder på det tidspunkt, og med udløb i løbet af 2013. Det er rimeligt, at disse kontrakter får lov til at løbe ud i henhold til de indgåede aftaler. De bliver efterfølgende fornyet i 2013 i overensstemmelse med de nye betingelser, som gælder på det tidspunkt. Den endelige frist, den 31. december 2013, med ikrafttræden af de ændrede kontrakter dagen efter, dvs. den 1. januar 2014, er derfor berettiget.
6. KONKLUSION
(51)
På baggrund af ovenstående analyse fastslår Kommissionen, at fiskeriforsikringsordningen kan anses for at være forenelig med det indre marked, når det ændres i overensstemmelse med følgende principper:
-
fartøjer, der fisker i åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige, at fartøjer over 12 m udelukkes
-
kun skader opstået i Finlands territorialfarvand eller landets eksklusive økonomiske zone er omfattet af ordningen
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
(52)
Kommissionen noterer sig, at de finske myndigheder har forpligtet sig til at ændre retsgrundlaget for støtteordningen senest den 1. januar 2013, således at vilkårene i forsikringskontrakterne kan blive ændret senest den 1. januar 2014 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den eksisterende fiskeriforsikringsordning, der blev genstand for et forslag om passende foranstaltninger efter revisionen af retningslinjerne for gennemgang af statsstøtte til fiskeri og akvakultur, er forenelig med det indre marked efter følgende ændringer, som Finland har forpligtet sig til at foretage:
-
fartøjer, der fisker i åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige, at fartøjer over 12 m udelukkes
-
kun skader opstået i Finlands territorialfarvand eller landets eksklusive økonomiske zone er omfattet af ordningen
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber, samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
2. Lovgivningen, som ændrer denne ordning, træder i kraft senest den 1. januar 2013 og de forsikringskontrakter, som indgås på grundlag heraf, træder i kraft senest den 1. januar 2014.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Finland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. januar 2012.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 11 päivänä tammikuuta 2012,
Valtiontuki C 21/10 (Ex E 1/10) - Suomi Kalastusvakuutusjärjestelmää koskevien aiheellisten toimenpiteiden hyväksymättä jättäminen komission hyväksyttyä tarkistetut kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevat suuntaviivat
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 10065)
(Ainoastaan suomen- ja ruotsinkieliset tekstit ovat todistusvoimaiset)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/287/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, ja erityisesti sen 108 artiklan 1 ja 2 kohdan,
on edellä mainittujen säännösten mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1),
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio hyväksyi tarkistetut kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevat suuntaviivat, jäljempänä ’suuntaviivat’ (2), vuonna 2004. Näiden suuntaviivojen 5.2 kohdan nojalla komissio kehotti 21 päivänä lokakuuta 2004 päivätyllä kirjeellä jäsenvaltioita, muiden muassa Suomea, muuttamaan voimassa olevia tukijärjestelmiään kyseisten uusien suuntaviivojen mukaisiksi viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2005 ja vahvistamaan kirjallisesti viimeistään 15 päivänä marraskuuta 2004, että ne hyväksyvät ehdotukset aiheellisiksi toimenpiteiksi (3).
(2)
Suomi ilmoitti 15 päivänä marraskuuta 2004, 20 päivänä tammikuuta 2005 ja 14 päivänä kesäkuuta 2005 päivätyillä kirjeillä, ettei se hyväksynyt kalastusvakuutusjärjestelmäksi kutsutun tukijärjestelmän muuttamista sen saattamiseksi näiden uusien suuntaviivojen mukaisiksi. Kyseinen järjestelmä oli annettu komissiolle tiedoksi 27 päivänä huhtikuuta 1995 Suomen tasavallan liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen 144 artiklan a alakohdan perusteella, ja sen vuoksi sitä pidettiin EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa (nykyisin SEUT-sopimuksen 108 artikla) tarkoitettuna ”olemassa olevana” tukena.
(3)
Komission ja Suomen välillä pidettiin 11 päivänä lokakuuta 2005 kokous. Suomi lähetti lisätietoja 24 päivänä marraskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä.
(4)
Suuntaviivoja tarkistettiin uudelleen vuonna 2008 (4), ja komissio pyysi 15 päivänä huhtikuuta 2008 päivätyillä kirjeillä jäsenvaltioita muuttamaan voimassa olevia järjestelmiään viimeistään 1 päivänä syyskuuta 2008 (5).
(5)
Suomi vastasi 30 päivänä toukokuuta 2008 päivätyllä kirjeellä olevansa edelleen valmis muuttamaan kalastusvakuutusjärjestelmäänsä vuonna 2005 ehdotetun mukaisesti muttei aiheellisten toimenpiteiden edellyttämässä laajuudessa. Komission ja Suomen välillä pidettiin 6 päivänä maaliskuuta 2009 uusi kokous.
(6)
Komissio lähetti 1 päivänä lokakuuta 2009 viimeisen tietojensaantipyynnön, jossa todettiin, että ellei Suomi hyväksy ehdotettuja aiheellisia toimenpiteitä, komission on noudatettava neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (6) 19 artiklan 2 kohdassa ja 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua menettelyä ja aloitettava SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely. Suomi vastasi 18 päivänä marraskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä.
(7)
Koska Suomi ei ole hyväksynyt kyseisen järjestelmän muutosehdotusta kokonaisuudessaan, komissio on päättänyt aloittaa mainitun menettelyn. Kyseinen päätös annettiin tiedoksi 15 päivänä syyskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä, joka julkaistiin virallisessa lehdessä (7).
(8)
Suomi vastasi 15 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä. Lisäksi sen jälkeen, kun päätös oli julkaistu EUVL:ssä, komissio sai huomautuksia kolmelta asianomaiselta osapuolelta: Suomen Ammattikalastajaliitto ry:ltä (SAKL) (8 päivänä marraskuuta 2011 päivätty kirje), Kalatalouden Keskusliitolta (16 päivänä marraskuuta 2010 päivätty kirje) ja kuudelta Suomessa toimivalta kalastusvakuutusyhdistykseltä (16 päivänä marraskuuta 2010 päivätty kirje). Näiden kirjeiden jäljennökset lähetettiin Suomen viranomaisille 6 päivänä joulukuuta 2010. Kyseisten liittojen ja yhdistysten edustajat saapuivat tapaamaan komission virkamiehiä 13 päivänä tammikuuta 2011, jolloin he antoivat täydentäviä asiakirjoja.
(9)
Koska komissio kaipasi selvennystä 15 päivänä marraskuuta 2010 lähetetyssä kirjeessä annettuihin tietoihin, Suomen viranomaisten kanssa järjestettiin kokous komission tiloissa 4 päivänä huhtikuuta 2011. Suomen viranomaiset antoivat lisäksi lisätietoja 13 päivänä huhtikuuta ja 13 päivänä toukokuuta 2011 lähettämissään viesteissä.
(10)
Koska Suomen lähettämistä tiedoista kävi ilmi, että se oli valmis muuttamaan järjestelmää siten, että se soveltuisi yhteismarkkinoille, komissio pyysi 6 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Suomea vahvistamaan virallisen sitoumuksensa kyseisen järjestelmän oikeusperustan muodostavan lainsäädännön muuttamiseen. Suomi vastasi myöntävästi 19 päivänä syyskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä.
2. TUEN KUVAUS
(11)
Tukijärjestelmä perustuu 23 päivänä heinäkuuta 1958 säädettyyn lakiin nro 331, jota on viimeksi muutettu 29 päivänä tammikuuta 1999 säädetyllä lailla nro 1236 (8). Suomi ilmoitti tämän järjestelmän komissiolle heti Euroopan yhteisöön liityttyään Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen 144 artiklan a alakohdan perusteella. Siitä alkaen kyseisen tukijärjestelmän on katsottu olevan EY:n perustamissopimuksen 88 artiklassa (nykyisin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohta) tarkoitettua olemassa olevaa tukea.
(12)
Tämän vakuutusjärjestelmän edunsaajia ovat Suomessa pysyvästi kalastustoimintaa harjoittavat kalastusalan yritykset. Vakuutuksenantajina on kuusi kalastusvakuutusyhdistystä, jotka kattavat koko Suomen. Kukin yhdistys kattaa määritellyn maantieteellisen alueen.
(13)
Lain 7 §:n mukaan kalastusvakuutusyhdistykselle maksetaan vuotuisena valtion avustuksena tietty osuus niistä vahingonkorvauksista, jotka yhdistys on suorittanut kyseisen lain mukaisten vakuutussopimusten nojalla. Vahingonkorvaukset voivat kattaa lain 2 §:n mukaisesti seuraavat vahingot:
-
vahingot verkkoihin, lohi- ja pitkäsiimoihin sekä näiden pyydyksien ankkureihin, köysiin ja muihin niihin kiinnitettäviin lisävarusteisiin;
-
vahingot Suomessa rekisteröityihin kalastusaluksiin;
-
vahingot talvikalastuksessa jäällä käytettäviin kulku- ja kuljetusvälineisiin, kalastusmajoihin sekä nuotan uitto- ja vetolaitteisiin.
(14)
Laissa kuvaillaan myös vahingonkorvausten suorittamiseksi vaadittuja edellytyksiä. Komission arvioinnin kannalta merkityksellisiä ovat tässä yhteydessä erityisesti seuraavat edellytykset: vakuutettujen esineiden on oltava riittävän lujia ja täysin käyttökelpoisessa kunnossa; välineet on pitänyt ottaa vakuutukseen täydestä arvostaan; vahinko on osoitettava luotettavalla tavalla.
(15)
Suomi selitti 15 päivänä marraskuuta 2004 päivätyssä kirjeessään, miten tukijärjestelmä toimii kalastusalan yrityksille aiheutuvien vahinkojen suhteen. Tukikelpoiseen vahingonkorvaukseen liittyy ensinnäkin omavastuu, jonka osuus on 25 prosenttia enintään 504,56 euron suuruisissa vahingoissa, ja tätä suuremmissa vahingoissa omavastuuosuus on ylimenevältä osalta 5 prosenttia. Tämän omavastuuosuuden vähentäminen antaa tulokseksi asianomaisen kalastusvakuutusyhdistyksen yritykselle maksaman korvauksen määrän. Valtion kalastusvakuutusyhdistykselle maksama korvaus on 40 prosenttia yhdistyksen suorittamasta vahingonkorvauksesta, kun vahinkojen määrä on enintään 504,56 euroa, ja 90 prosenttia, kun kyseinen määrä on yli 504,56 euroa.
(16)
Tätä seuraavassa, 24 päivänä marraskuuta 2005 päivätyssä kirjeessään Suomi ehdotti järjestelmän muuttamista siten, että valtiontukea maksettaisiin ainoastaan Suomen erityisolosuhteista aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseksi. Lisäehtona olisi, että vahinko on tapahtunut 59. leveyspiirin pohjoispuolella.
(17)
Suomi kuvaili 15 päivänä marraskuuta 2004 päivätyssä kirjeessään, mitä se pitää Suomen erityisolosuhteina kalastustoiminnan osalta. Nämä olosuhteet johtuvat ilmasto-oloista, joihin kuuluu esimerkiksi jäänmuodostus, joka voi vahingoittaa sekä aluksia että pyydyksiä, ja pakkanen, joka voi vahingoittaa aluksen moottoria. Kyseisiä erityisolosuhteita hankaloittavat esimerkiksi Suomen merialueiden pinnanmuodostus (matalat vedet ja epätasainen merenpohja tiheässä saaristossa); näissä oloissa riski myrskyihin ja virtauksiin jääolosuhteissa liittyvistä haaksirikoista on melko suuri. Lisäksi suuri hyljekanta aiheuttaa kalastusalalle suuria menetyksiä vahingoittamalla pyydyksiä. Myös merimetsot saattavat joskus vahingoittaa pyydyksiä (verkkoja).
(18)
Seuraavassa taulukossa esitetään korvaukseen johtaneiden tapausten vuosittainen määrä, kalastusvakuutusyhdistysten maksamat vuotuiset korvaukset ja valtion maksaman korvauksen osuus vuosina 2004-2009:
Vuosi
Vakuutuksen kattamat yritykset
Tapausten määrä
Maksettu korvaus (euroa)
Valtion maksama korvaus (euroa)
2009
472
470
1 296 961
1 026 132
2008
486
459
1 256 200
980 065
2007
503
530
1 564 340
1 197 217
2006
519
496
1 234 761
920 167
2005
543
539
1 333 027
992 826
2004
576
568
1 607 919
1 111 195
(19)
Yhdistysten suorittamista maksuista noin 50 prosenttia koskee pyydyksiä, 45 prosenttia aluksia ja 5 prosenttia muita välineitä.
3. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEN PERUSTEET
(20)
Kuten edellä todetaan (9), kyseinen tukijärjestelmä oli annettu komissiolle tiedoksi vuonna 1995 Suomen tasavallan liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen 144 artiklan a alakohdan perusteella, ja sen vuoksi sitä pidettiin EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna olemassa olevana tukena. Suuntaviivat, joita sovellettiin vuoteen 2004 asti, sisälsivät vakuutusmaksuihin myönnettävää tukea koskevan erityisen määräyksen, jonka perusteella kyseisen tukijärjestelmän katsottiin soveltuvan yhteismarkkinoille. Mainittu määräys poistettiin vuoden 2004 tarkistuksessa.
(21)
Komissio katsoi tätä menettelyä aloittaessaan, että kalastusvakuutusjärjestelmästä katettujen vahinkojen ei voida katsoa johtuneen poikkeuksellisista tapahtumista tai luonnonmullistuksista vaan pikemminkin jostain pysyvästä tai rakenteellisesta tilanteesta, toisin sanoen siitä pysyvästä ja rakenteellisesta kontekstista, jossa kalastustoimintaa Suomen vesillä harjoitetaan.
(22)
Tästä syystä komissio päätteli suuntaviivojen mukaisesti (10), että kyseinen tuki oli toimintatukea, joka ei periaatteessa sovellu yhteismarkkinoille, koska se parantaa tuensaajayritysten maksuvalmiutta ja sitä myönnettiin tuensaajille ilman velvoitteita.
(23)
Komissio ei hyväksynyt Suomen viranomaisten väitettä, jonka perusteella kyseinen tukijärjestelmä luokiteltiin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, josta määrätään SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa. Suomi ei esittänyt mitään erityistä perustelua sille, että vakuutusten tarjonta kalastusalan yrityksille voitaisiin luokitella tällaiseksi palveluksi, eikä komissio katsonut järjestelmän ominaisuudet huomioon ottaen, että se voitaisiin luokitella sellaiseksi. Komissio totesi erityisesti, että kalastusvakuutusyhdistykset tarjoavat vakuutuspalveluja ainoastaan tietylle ryhmälle kalastusalalla toimivia yrityksiä, joiden liiketoiminta koostuu markkinoilla myytävien hyödykkeiden tuotannosta. Komissio epäili sen vuoksi vahvasti, voitaisiinko kaupallisten vakuutusten tarjoaminen valikoidulle joukolle liikeyrityksiä luokitella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi.
4. SUOMEN VIRANOMAISTEN JA ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
4.1 Suomen viranomaisten huomautukset
(24)
Suomen viranomaiset ovat muistuttaneet tärkeimmistä ominaisuuksista, jotka liittyvät tämän vakuutusjärjestelmän toimintaan. Ne ovat myös antaneet perusteellisen kuvauksen niistä erityisistä olosuhteista, joissa Suomen kalastusalan on toimittava: erityiset ilmasto-olosuhteet, joihin liittyy jää ja pimeys talvisin, rannikkovesien pinnanmuodostus (matalat vedet ja epätasainen merenpohja) ja suuri hyljekanta.
(25)
Lisäksi ne ovat esittäneet tietoja siitä, että kalastusalalle ei tarjota yksityiseltä vakuutussektorilta tämänkaltaisiin vahinkoihin korvausvakuutuksia samalla korvaustasolla. Näkökantansa tueksi ne ovat liittäneet vastaukseensa kirjeen Finanssialan Keskusliitolta.
(26)
Lisäksi ne ovat ilmoittaneet, että tuonnin arvo vastaa 6,8-kertaisesti viennin arvoa. Suomeen on vuonna 2009 tuotu 95 046 tonnia kalaa 244,5 miljoonan euron arvosta, samalla kun sieltä on viety 59 905 tonnia kalaa 36 miljoonan euron arvosta. Vain 30 prosenttia Suomessa kulutetusta kalasta on peräisin Suomesta. Suomalaisen kalan vuotuinen kulutus on laskenut vuosien 2000 ja 2009 välillä 6,1 kilogrammasta 4,5 kilogrammaan, samalla kun tuontikalan kulutus on kasvanut 6,6 kilogrammasta 11,2 kilogrammaan. Suomen viranomaisten mukaan tämä osoittaa, että kyseisellä valtiontukijärjestelmällä ei voi olla kielteistä vaikutusta kilpailuun.
(27)
Suomen viranomaiset muistuttavat komission todenneen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että vakuutusmaksuihin myönnettävää tukea koskevan määräyksen poistaminen vuoden 2004 suuntaviivoista tarkoitti, että tämänkaltainen valtiontuki ei ollut enää sallittua. Suomen viranomaiset eivät hyväksy kyseistä kantaa. Ensinnäkin tämä vakuutusjärjestelmä on edelleenkin täysin perusteltu Suomen vesillä vallitsevien erityisten ilmasto- ja maantieteellisten olosuhteiden vuoksi. Lisäksi kyseisen järjestelmän katsottiin soveltuvan yhteismarkkinoille vuonna 2000, vaikka tällainen tuki ei kuulunut tukiin, joiden katsottiin soveltuvan yhteismarkkinoille vuoden 1997 suuntaviivoissa (11), joita tuolloin sovellettiin tilanteessa, joka on verrattavissa vuodesta 2004 alkaen vallinneeseen tilanteeseen vuosien 2004 ja 2008 suuntaviivojen suhteen.
(28)
Suomi ilmoitti näissä huomautuksissaan kuitenkin olevansa valmis muuttamaan järjestelmäänsä seuraavasti:
-
suljetaan järjestelmän ulkopuolelle avomerellä kalastusta harjoittavat alukset eli käytännössä yli 12 metrin pituiset alukset,
-
tukea myönnetään vain Suomen aluevesillä tai sen talousvyöhykkeellä kärsityistä vahingoista,
-
korvataan vain vahingot, jotka johtuvat Suomen erityisistä olosuhteista eli epäsuotuista ilmasto- tai maantieteellisistä oloista (jää, lumi, voimakkaat myrskyt, matalien vesien karikot) tai hylkeistä ja merimetsoista ja joita aiheutuu aluksille ja pyydyksille sekä talvikalastuksessa käytettäville kulku- ja kuljetusvälineille ja muille erityisvälineille.
(29)
Suomi katsoo, että tämä muutos voitaisiin tehdä 31 päivään joulukuuta 2012 mennessä. Tällainen määräaika on tarpeen kahdesta syystä: nykyisin voimassa olevaa, tämän järjestelmän oikeusperustan muodostavaa lakia on ensinnäkin tarpeen muuttaa (laki nro 331, 23.7.1958) ja toisekseen nykyisen järjestelmän mukaiset voimassa olevat sopimukset on tarpeen irtisanoa. Uusi kalastusvakuutusjärjestelmä tulisi näin ollen voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013.
(30)
Kuten edellä todetaan (12), Suomen viranomaiset vahvistivat 19 päivänä syyskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä sitoumuksensa kyseisen järjestelmän oikeusperustan muodostavan lainsäädännön muuttamiseen. Viranomaiset ilmoittivat, että jos komissio tekee lopullisen päätöksensä kohtuullisessa aikataulussa, ne voivat antaa eduskunnalle esityksen riittävän ajoissa vuoden 2012 aikana siten, että laki voisi tulla voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013. Ne korostivat kuitenkin, että siirtymäaika on tarpeen uusien sääntöjen ottamiseksi käyttöön, koska ne edellyttävät muutosten tekemistä voimassa olevien vakuutussopimusten ehtoihin. Tästä syystä viranomaiset katsovat, että mainitut vakuutussopimusten muutokset voitaisiin tehdä viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2014, ja vakuutuksenantajille myönnettäviin tukiin voitaisiin soveltaa muutettuja ehtoja kyseisestä päivämäärästä alkaen.
4.2 Asianomaisten osapuolten huomautukset
(31)
Kaksi kalastajaliittoa, Suomen Ammattikalastajaliitto ja Kalatalouden Keskusliitto, lähetti komissiolle huomautuksia. Suomen viranomaisten tapaan molemmat liitot korostivat Suomessa harjoitettavan kalastuksen erityisiä olosuhteita ja vakuutustarjonnan puutetta vahinkojen korvaamiseksi. Toinen niistä (Suomen Ammattikalastajaliitto) huomautti, ettei komissio ole esittänyt mitään näyttöä siitä, että tällä tukijärjestelmällä voi olla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun. Se totesi erityisesti, että Suomen ammattikalastus tuottaa nykyisin vain 7 prosenttia Suomessa kulutetusta kalasta, joten Suomen kalastusala ja kalamarkkinat ovat riippuvaisia tuontikalasta. Tästä syystä Suomen Ammattikalastajaliitto katsoo, että menettelyn aloittamisen yhteydessä esitetty alustava johtopäätös on aiheeton.
(32)
Myös kalastusvakuutusyhdistykset tukevat Suomen viranomaisten kantaa. Ne korostavat, että Suomen vesillä harjoitettavassa kalastustoiminnassa joudutaan kohtaamaan hyvin erityisiä ilmasto- ja maantieteellisiä olosuhteita. Ne toteavat, että tämä vakuutusjärjestelmä perustettiin, koska yksityinen vakuutussektori ei ollut valmis korvaamaan tällaisia riskejä vähämerkityksisellä kalastustoiminnan alalla. Kalastusvakuutusyhdistyksillä on lisäksi velvollisuus vakuuttaa kaikki toimivalta-alueelleen sijoittautuneet kalastajat.
5. TUEN ARVIOINTI
5.1 Valtiontuen olemassaolo
(33)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Jollei perustamissopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
(34)
Korvaukset, joita kalastusvakuutusyhdistykset maksavat kalastusalan yrityksille, ovat osittain peräisin valtion kyseisille yhdistyksille myöntämästä rahoituksesta. Tämä rahoitus on peräisin valtion talousarviovaroista. Koska kyseinen korvaus antaa taloudellisen edun kalastusalan yrityksille, se on valtion varoista myönnettyä alakohtaista tukea.
(35)
Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jo pelkästään se seikka, että tuki vahvistaa yrityksen kilpailukykyä kilpaileviin yrityksiin verrattuna antamalla kyseiselle yritykselle taloudellisen edun, jota se ei olisi saanut muutoin harjoittaessaan tavanomaista toimintaansa, on osoitus siitä, että tukeen liittyy riski kilpailun vääristymisestä (13). Tämän lisäksi tuki, jota myönnetään unionin sisäiselle kaupalle avoimilla markkinoilla toimivalle yritykselle, on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (14).
(36)
Ottaen huomioon, että Euroopan unionin sisäinen kalastustuotteiden kauppa on merkittävää, kyseinen toimenpide vahvistaa näiden yritysten asemaa unionin markkinoilla ja on näin ollen omiaan vääristämään tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa unionin sisäiseen kauppaan (15). Sillä seikalla, että tuonti on suurempaa kuin vienti, tai että suurin osa kulutetusta kalasta tulee muista maista, ei ole merkitystä. Päinvastoin se osoittaa, että Suomen kalastustuotteiden markkinat ovat hyvin avoimet ja antaa näin ollen aihetta olettaa, että suomalaisille yrityksille myönnettävä tuki lujittaa niiden asemaa suhteessa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin ja vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua. Myöskään se seikka, että kulutetun tuontikalan määrä on voinut lisääntyä kulutetun kotimaisen kalan määrään verrattuna, ei tuo mitään muutosta kyseiseen näkökantaan; se voi ainoastaan viitata siihen, että suomalaiset yritykset eivät ole tehneet tarvittavia mukautuksia pysyäkseen mukana Suomen kalastustuotteiden markkinoihin liittyvien taloudellisten suhdanteiden kehityksessä. Joka tapauksessa kyseiset yritykset saavat tukea, joka lujittaa niiden asemaa yhteismarkkinoilla suhteessa ulkomaisiin yrityksiin.
(37)
Edellä esitetyn perusteella voidaan päätellä, että 107 artiklan 1 kohdassa esitetyt edellytykset täyttyvät ja että kalastusalan yrityksille maksetut valtion talousarviovaroista peräisin olevat korvaukset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
5.2 Soveltuvuus yhteismarkkinoille
5.2.1 Tukijärjestelmän luonne
(38)
Kalastusvakuutusjärjestelmän tarkoituksena on kattaa menot, jotka katetaan osittain vakuutusmaksuilla. Kyseessä ei varsinaisesti ole vakuutusmaksuihin myönnettävä tuki, sillä sen tarkoituksena ei ole kattaa osaa vakuutusmaksuista vaan osa yritysten kalastusvakuutusjärjestelmille jättämistä korvaushakemuksista.
(39)
Koska korvaushakemukset kuitenkin jätetään mainituille yhdistyksille, joiden on suoritettava korvaus vahingoista aiheutuneen tukikelpoisen määrän osalta, komissio katsoo, että tuki alentaa vakuutusmaksuja, jotka kalastusalan yritysten olisi pitänyt maksaa, elleivät asianomaiset kalastusvakuutusyhdistykset olisi odottaneet saavansa valtion rahoitusta. Tuella on näin ollen vakuutusmaksuihin myönnettävää tukea vastaava vaikutus. Näin ollen tukijärjestelmää voidaan pitää vakuutusmaksuja koskevana tukijärjestelmänä.
5.2.2 Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(40)
Komissio ei voi yhtyä Suomen viranomaisten näkemykseen siitä, että tilanne suhteessa vuosien 2004 ja 2008 suuntaviivoihin on verrattavissa tilanteeseen suhteessa vuoden 1997 suuntaviivoihin sillä perusteella, ettei niistä missään määrätty vakuutusmaksuihin myönnettävästä tuesta. Tällaista tukea koskevan määräyksen poistaminen vuonna 2004, mistä ilmoitettiin ennakolta vuoden 2001 suuntaviivoissa (16), on osoitus siitä, että komissio on vuonna 2004 tehdyn tarkistuksen myötä selvästi katsonut, ettei tällaiselle tuelle voida enää myöntää poikkeusta valtiontukien yhteismarkkinoille soveltumattomuuden periaatteesta siten, että se katsottaisiin yhteismarkkinoille soveltuvaksi vuoden 2004 suuntaviivojen voimaantulosta alkaen. Tämä toimintaperiaatteita koskeva päätös on säilynyt muuttumattomana seuraavassa tarkistuksessa eli vuoden 2008 suuntaviivoissa.
(41)
Tämän lisäksi yleiset puitteet, joiden mukaisesti komissio arvioi vakuutusmaksuihin myönnettävää valtiontukea, ovat muuttuneet. Komissio katsoi vuonna 2000 (17), että tämä valtiontuki soveltuu yhteismarkkinoille silloin, kun se liittyy ”Suomen poikkeuksellisista ilmasto-olosuhteista ja rannikkoalueilla vallitsevista erityisolosuhteista” johtuviin korvauksiin. Kyseistä päätöstä tehdessään komissio viittasi perusteluissaan maatalousalalla vallitsevaan tilanteeseen, jonka osalta maatalousalaan sovellettavat suuntaviivat eivät myöskään sisältäneet mitään määräyksiä mutta jonka suhteen komission käytäntönä oli tehdä tapauskohtaisesti myönteisiä päätöksiä luonnonmullistusten ja poikkeuksellisten tapahtumien varalta otettaviin vakuutuksiin liittyvistä tukitoimenpiteistä. Komissio selvensi vuonna 2000 sekä maatalous- että kalastusalaan liittyvää politiikkaansa vahvistamalla näitä aloja koskevissa suuntaviivoissa tällaisen tuen arviointia koskevat perusteet (18). Kyseiset perusteet sisältyvät edelleen maatalousalan suuntaviivoihin (19) mutteivät enää kalastusalan suuntaviivoihin. Vaikka komissio on siis vahvistanut maatalousalalle täsmälliset perusteet, joiden mukaan vakuutusmaksuihin myönnettävää tukea voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, kalastusalan suuntaviivoista kyseiset perusteet on poistettu. Kalastusalan osalta komissio joutuu siis soveltamaan yleistä valtiontukien yhteismarkkinoille soveltumattomuuden periaatetta ja arvioimaan tämänkaltaisen järjestelmän soveltuvuutta tai soveltumattomuutta asianmukaisten määräysten perusteella.
(42)
Nykyisten suuntaviivojen määräys, jota voidaan soveltaa, on 4.9 kohta, jossa todetaan, että sellaiset tukitoimenpiteet, joihin sovellettavaa säännöstä ei ole mainittu muissa kohdissa, joissa luetellaan yhteismarkkinoille mahdollisesti soveltuvina pidettävät tukiluokat, eivät periaatteessa sovellu yhteismarkkinoille.
(43)
Poikkeuksellisesti tukijärjestelmää voidaan kuitenkin pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, jos jäsenvaltio osoittaa, että se noudattaa kyseisissä suuntaviivoissa vahvistettuja eri periaatteita ja edistää yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteita.
(44)
Menettelyn aloittamista koskevaan kirjeeseen antamassaan vastauksessa Suomi on esittänyt konkreettisia ehdotuksia järjestelmään tehtävistä rajoittavista muutoksista (20). Lisäksi se on perustellut järjestelmän jatkamista vakuutusmarkkinoiden toimintapuutteella, jonka vuoksi merkittävä osa kyseisistä vahingoista jäisi korvaamatta.
(45)
Finanssialan Keskusliitto myöntää mainittuun vastaukseen liitetyssä kirjeessään, ettei se pystyisi korvaamaan kaikkia vahinkoja kalastusvakuutusyhdistysten nykyisin maksamien korvausten tapaan. Korvaukset kattaisivat vain osan vahingoista ja joissain tapauksissa, esimerkiksi pyydyksille aiheutuneista vahingoista, niitä ei voitaisi maksaa ollenkaan. Vakuutusyhtiöt eivät voi pitää tällaisia vahinkoja vakuutuskelpoisina, ja jos ne katsottaisiin vakuutuskelpoisiksi, vakuutusmaksut olisivat kohtuuttomia.
(46)
Tämä osoittaa, että kalastusvakuutusyhdistykset eivät voi vääristää kilpailua yksityisten vakuutusyhtiöiden suhteen. Se myös näyttää, että Suomen markkinoilta puuttuu yksityisten vakuutusyhtiöiden vakuutusjärjestelmä kyseisten vahinkojen korvaamiseksi.
(47)
Komissio katsoo, että markkinoiden toimintapuutetta korjaavaa valtiontukitoimenpidettä voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana silloin, kun se vastaa yhteistä etua koskeviin tavoitteisiin. Tämä täyttää suuntaviivojen 4.9 kohdan vaatimukset siitä, että tuen on noudatettava suuntaviivoissa vahvistettuja periaatteita ja että sillä on pyrittävä yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen.
(48)
Yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteena on varmistaa sellainen elollisten vesiluonnonvarojen hyödyntäminen, joka luo talouden, ympäristön ja sosiaalisten tekijöiden osalta kestävät olosuhteet (21). Komissio katsoo, että tämä järjestelmä, johon tehtäisiin Suomen kuvailemat muutokset, edistäisi osaltaan tällaisten olosuhteiden luomista. Elollisten vesiluonnonvarojen hyödyntämistä koskevien säilyttämis- ja hoitosääntöjen soveltamisen lisänä järjestelmä mahdollistaisi kalastuksen jatkamisen Suomen rannikkovesien erityisissä olosuhteissa, mukaan luettuina hylkeiden ja joskus merimetsojen välineille (kalaverkot) aiheuttamat vahingot. Tämä auttaisi takaamaan moitteettomat taloudelliset, ympäristölliset ja sosiaaliset olosuhteet kalastusalan yrityksille, jotka kärsivät kalastuksen harjoittamiseen näillä vesillä liittyvistä erityisrajoitteista. Se auttaisi myös säilyttämään asianomaisten rannikkoyhteisöjen sosioekonomisen rakenteen.
(49)
Komissio panee lisäksi merkille, että kyseinen tukijärjestelmä ei muuttamisensa jälkeen tarjoa missään tapauksessa täysimääräistä korvausta kyseisistä vahingoista. Nykyinen järjestelmä, johon liittyy ensinnäkin omavastuu ja jossa maksettu korvaus hyvitetään vain osittain (22), jää ennalleen. Näin ollen tämän tukijärjestelmän edunsaajilta edellytettävä vastasuoritus, jota vaaditaan suuntaviivojen 3.3 kohdassa, on edelleen olemassa.
(50)
Lopuksi komissio katsoo, että määräaika, jota Suomi pitää tarpeellisena järjestelmän muuttamiseksi (23), on hyväksyttävä. Tarvittava lainsäädäntömenettely huomioon ottaen 1 päiväksi tammikuuta 2013 asetettu määräaika, johon mennessä tämän järjestelmän nykyistä oikeusperustaa muuttava laki tulisi voimaan, on kohtuullinen. Lisäksi kalastusalan yritysten ja kalastusvakuutusyhdistysten väliset voimassa olevat vakuutussopimukset on tuohon mennessä saatu uusittua vuoden 2012 aikana tuona ajankohtana sovellettavin ehdoin, ja niiden voimassaolo päättyy vuonna 2013. On kohtuullista antaa näiden sopimusten olla voimassa, kunnes niiden voimassaolo päättyy sovituin ehdoin. Sen jälkeen ne uusitaan vuonna 2013 tuolloin sovellettavien uusien ehtojen mukaisesti. Näin ollen on perusteltua asettaa ehdottomaksi määräajaksi 31 päivä joulukuuta 2013, jota seuraavana päivänä eli 1 päivänä tammikuuta 2014 tällaisten mukautettujen sopimusten on määrä tulla voimaan.
6. PÄÄTELMÄT
(51)
Edellä esitetyn analyysin perusteella komissio päättelee, että kalastusvakuutusjärjestelmän voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille, kun sitä muutetaan seuraavien periaatteiden mukaisesti:
-
suljetaan järjestelmän ulkopuolelle avomerellä kalastusta harjoittavat alukset eli käytännössä yli 12 metrin pituiset alukset,
-
tukea myönnetään vain Suomen aluevesillä tai sen talousvyöhykkeellä kärsityistä vahingoista,
-
korvataan vain vahingot, jotka johtuvat Suomen erityisistä olosuhteista eli epäsuotuista ilmasto- tai maantieteellisistä oloista (jää, lumi, voimakkaat myrskyt, matalien vesien karikot) tai hylkeistä ja merimetsoista ja joita aiheutuu aluksille ja pyydyksille sekä talvikalastuksessa käytettäville kulku- ja kuljetusvälineille ja muille erityisvälineille.
(52)
Komissio ottaa huomioon Suomen viranomaisten sitoumuksen muuttaa kyseisen järjestelmän oikeusperustaa viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2013, jotta vakuutussopimusten ehtoihin voitaisiin tehdä muutos viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2014,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Kalastusvakuutusjärjestelmäksi kutsuttu nykyinen tukijärjestelmä, josta tehtiin ehdotus aiheellisiksi toimenpiteiksi kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevien suuntaviivojen tarkistuksen jälkeen, soveltuu yhteismarkkinoille, kun sitä muutetaan Suomen antaman seuraavan sitoumuksen mukaisesti:
-
suljetaan järjestelmän ulkopuolelle avomerellä kalastusta harjoittavat alukset eli käytännössä yli 12 metrin pituiset alukset,
-
tukea myönnetään vain Suomen aluevesillä tai sen talousvyöhykkeellä kärsityistä vahingoista,
-
korvataan vain vahingot, jotka johtuvat Suomen erityisistä olosuhteista eli epäsuotuista ilmasto- tai maantieteellisistä oloista (jää, lumi, voimakkaat myrskyt, matalien vesien karikot) tai hylkeistä ja merimetsoista ja joita aiheutuu aluksille ja pyydyksille sekä talvikalastuksessa käytettäville kulku- ja kuljetusvälineille ja muille erityisvälineille.
2. Tätä järjestelmää muuttavat säännökset tulevat voimaan viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2013, ja niiden perusteella tehdyt vakuutussopimukset tulevat voimaan viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2014.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Suomen tasavallalle.
Tehty Brysselissä 11 päivänä tammikuuta 2012.