ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
A BIZOTTSÁG (EU) 2015/248 HATÁROZATA
(2014. október 15.)
a Szlovák Köztársaság által a Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) és a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) javára végrehajtott SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) számú intézkedésekről
(az értesítés a C(2014) 7277. számú dokumentummal történt)
(Csak a szlovák nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (a továbbiakban: az EUMSZ) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy nyújtsák be észrevételeiket a fent említett rendelkezéseknek megfelelően (1),
mivel:
1. AZ ELJÁRÁS
(1)
A Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: Dôvera vagy panaszos), magántulajdonban lévő szlovák egészségbiztosító társaság 2007. április 2-án panasszal fordult a Bizottsághoz, amelyben a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: SZP), állami tulajdonú egészségbiztosító 450 millió SKK (megközelítőleg 15 millió EUR) összegű 2006. január 26-án végrehajtott feltőkésítése formájában nyújtott állítólagos állami támogatásáról számolt be.
(2)
2009. augusztus 21-én a Bizottság információkéréssel fordult a Szlovák Köztársasághoz. A válaszadási határidő meghosszabbítását követően a szlovák hatóságok 2009. szeptember 24-én kelt beadványukban rendelkezésre bocsátották a kért információkat.
(3)
A Bizottság 2010. február 26-án kelt levelében a Szlovák Köztársaságtól ezen tőkeinjekcióra vonatkozó további információk benyújtását és a szlovák kockázatkiegyenlítési rendszer (RES) - amely egy másik olyan intézkedés, amely állami támogatásnak minősülhet - pontosítását kérte. A szlovák hatóságok 2010. március 25-én kelt levelükben a kérelem megválaszolására rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását kérték, amit a Bizottság 2010. március 31-i levelében jóváhagyott. Miután a Bizottság 2010. június 16-án emlékeztette a Szlovák Köztársaságot az információ benyújtására, a szlovák hatóságok 2010. július 9-i levelükben válaszoltak a kérésre. Amint azt a Bizottság 2010. november 4-i levelében kérte, a Szlovák Köztársaság 2010. december 3-án benyújtotta ezen válasz nem bizalmas változatát.
(4)
Az SZP 2010. január 1-jén összeolvadt egy másik állami tulajdonú egészségbiztosítóval, a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s.-vel (a továbbiakban: VZP). E két állami tulajdonú részvénytársaság 1998-tól legalább 2005-ig átvette más egészségbiztosító társaságok biztosítási portfólióit.
(5)
A Bizottság és a Dôvera között 2010 októberében és 2011. március 15-én tartott két találkozón a panasz tárgyát és a szlovák egészségbiztosítási ágazat működését tárgyalták meg. 2011. július 15-i beadványában a Dôvera kiegészítő információkkal szolgált a szlovákiai egészségbiztosítási ágazat jellegét illetően, valamint az SZP és a VZP javára állítólagosan nyújtott további három új intézkedéssel bővítette ki panaszát: i. az SZP adósságrendezése az állami tulajdonban lévő Veritel' a.s. vállalkozás által 2004-2005-ben, amelyre 52,7 és 28 millió EUR összegű kifizetés formájában került sor, ii. az Egészségügyi Minisztérium által 2006-ban az SZP számára nyújtott 7,6 millió EUR összegű támogatás, és iii. a VZP 2010. január 1-jei, állami finanszírozás útján végrehajtott 65,1 millió EUR összegű tőkeemelése. Következésképpen, a Bizottság felkérte a szlovák hatóságokat, hogy az új állításokat tartalmazó kibővített panasszal kapcsolatban nyújtsák be észrevételeiket. A válaszadási határidő meghosszabbítását követően a szlovák hatóságok 2011. november 11-i levelükben küldték meg észrevételeiket.
(6)
A bizottsági szolgálatokkal való 2011. december 15-i találkozót követően a Dôvera 2012. január 16-i levelében további információval szolgált a nemzeti egészségbiztosítási ágazat jellegét illetően.
(7)
2013. július 2-i levelében a Bizottság értesítette a Szlovák Köztársaságot, hogy a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról határozott (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat). Az eljárás megindításáról szóló határozat közzétételre került az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2), amelyben felkérték az érdekelt feleket észrevételeik benyújtására.
(8)
A szlovák hatóságok 2013. július 24-i levelükben az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeik benyújtására rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását kérték, amelyet a Bizottság 2013. július 30-i levelében jóváhagyott. A Szlovák Köztársaság 2013. augusztus 27-i levelében benyújtotta észrevételeit az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban.
(9)
A Bizottsághoz a következő öt harmadik fél nyújtotta be az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeit: a Társadalmi és Gazdasági Reformok Intézete (INEKO) 2013. október 15-i levelében; az Union zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: Union Egészségbiztosító) 2013. október 25-i levelében; az Egészségpolitikai Intézet (a továbbiakban: HPI) 2013. október 28-i levelében; a Združenie zdravotných poisťovní SR (a továbbiakban: ZZP, a szlovák egészségbiztosító társaságok szövetsége) 2013. október 28-i levelében és a Dôvera 2013. november 11-i levelében.
(10)
Ezen észrevételeket a 2013. november 20-i és 2013. december 20-i keltezésű levelekben továbbították a szlovák hatóságok számára. A szlovák hatóságok 2013. december 20-án az észrevételekre való válaszadásra vonatkozó határidő 2014. január 31-ig történő meghosszabbítását kérték, amelyet a Bizottság ugyanezen a napon jóváhagyott. Szlovákia 2014. január 29-i levelében válaszolt a harmadik felek által az eljárás megindításáról szóló határozatra tett észrevételekre.
(11)
2014. április 2-án találkozóra került sor a Bizottság szolgálatai és a szlovák hatóságok között.
(12)
A Bizottság 2014. április 11-én és 2014. augusztus 25-én kiegészítő információkat kért, amelyre Szlovákia 2014. május 15-i és 2014. augusztus 27-i levelében válaszolt.
2. ELŐZMÉNYEK
2.1. A SZLOVÁK KÖTELEZŐ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI RENDSZER FEJLŐDÉSE
(13)
Szlovákia 1994-ben az egységes állami biztosítórendszerről egy olyan plurális modellre váltott, amelyben állami és magánszervezetek is működhetnek. A 2005. január 1-jén hatályba lépett mélyreható reform, amely az 581/2004. és 580/2004. számú törvényeket foglalja magában (a továbbiakban: a 2005. évi reform) megváltoztatta a beszedett egészségbiztosítási járulékok újraelosztására vonatkozó szabályokat és (mind az állami, mind a magántulajdonban lévő) biztosító társaságok jogi formáját sui generis jogi személyről kereskedelmi jog szerint bejegyzett részvénytársaságra (azaz profitorientált magánjogi részvénytársaságra) változtatta. A működési engedélyek kiállítására és a biztosítótársaságok vonatkozó jogszabályoknak való megfelelésének felügyeletére független szabályozó hatóságként a Szlovák Egészségügyi Felügyeleti Hivatal (a továbbiakban: HSA) került felállításra. Lényegében ezen reformokat azért dolgozták ki, hogy hozzájáruljanak a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb felhasználásához és javítsák az egészségügyi ellátás minőségét (3).
(14)
Szlovákiában valamennyi állami és magán egészségbiztosító társaság kötelező egészségbiztosítást nyújt a szlovák lakosoknak (4). Az 580/2004. számú törvényben biztosított lehetőség, amely szerint a kötelező egészségbiztosítási rendszerben a juttatási alapcsomag kiegészítéseként egyéni egészségbiztosítást is lehet nyújtani, jelentősége elhanyagolható a kötelező rendszer által biztosított átfogó egészségügyi juttatások miatt. (5) Emellett egy 2005. évi jogalkotási aktus lehetővé tette valamennyi egészségbiztosító társaságnak, hogy a kötelező egészségbiztosításból kizárt személyek számára (6) önkéntes egészségbiztosítást nyújtson.
(15)
Az 530/2007. számú törvény 2007-ben módosította az 581/2004. számú törvényt és 2008. január 1-jei hatállyal megtiltotta a kötelező egészségbiztosítási ágazatban tevékenykedő biztosítótársaságok számára a nyereség osztalék formájában történő kifizetését, ezzel kötelezve őket a szlovák egészségügyi rendszerben létrehozott többlet visszaforgatására. Ennek eredményeképpen az egészségbiztosító társaságok 2008 januárjától egyáltalán nem oszthatták fel nyereségüket. A szlovák alkotmánybíróság azonban a nyereségfelosztás tilalmát 2011. január 26-án a szlovák alkotmány több rendelkezésével összeegyeztethetetlennek minősítette. Ezen ítélet alapján a szlovák hatóságok 2011 júliusában a 250/2011. számú törvénnyel módosították az 530/2007. számú törvényt, azért, hogy bizonyos feltételek megléte esetén (7) újra engedélyezzék az egészségbiztosítók számára a kötelező egészségbiztosítási tevékenységekből származó nyereségük (részvényesek közötti) felosztását. Ezen jogszabályi változások eredményeképpen a nyereség folyósításának korlátozásával kapcsolatos kötelezettségszegési eljárást a Bizottság 2011 decemberében lezárta (8).
(16)
A szlovák hatóságok 2012. október 31-én projekttervet fogadtak el egy egységes, nonprofit, kötelező egészségbiztosítási rendszer létrehozására a Szlovák Köztársaság területén, amely a magán egészségbiztosító társaságok (2014. január 1-ig történő) önkéntes kivásárlása vagy (2014. július 1-ig történő) kisajátítása révén kerülne bevezetésre, és egyetlen (állami tulajdonban lévő) egészségbiztosító társaságot hozna létre (9). Ugyanakkor, a határozat elfogadásának időpontjáig a fent említett projektterv egyik lépését sem valósították még meg (10).
2.2. EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÓK SZLOVÁKIÁBAN
(17)
A szlovák jogszabályok értelmében az egészségbiztosító társaság egy olyan, a Szlovák Köztársaság területén székhellyel rendelkező részvénytársaság, amelyet a HSA által kiadott engedélyhez kötött kötelező állami egészségbiztosítás nyújtására hoztak létre.
(18)
A szlovák lakosok az alábbi három biztosítóval köthetnek szerződést a kötelező egészségbiztosítási csomaghoz történő hozzáférés céljából:
a)
VZP, a szlovák állam tulajdonában lévő részvénytársaság, amelyet 2005. július 1-jén hoztak létre; az 1994. november 1-jei 273/1994. számú törvény által létrehozott VšZP állami vállalat átalakításával hozták létre az Egészségbiztosítási Alapkezelő által működtetett Nemzeti Biztosítótársaság (Národná poisťovňa) jogutódjaként; a VZP 2010. január 1-jén összeolvadt az SZP állami tulajdonú vállalattal az 533/2009. számú törvény értelmében (ezért adott esetben a közös jogalany megnevezése a továbbiakban: SZP/VZP); a VZP egyedüli részvényese a Szlovák Köztársaság;
b)
Dôvera, magántulajdonban lévő részvénytársaság (amelynek fő részvényese a PENTA közép-európai pénzügyi csoport); a Dôverát 2005. október 1-jén hozták létre és 2009. december 31-én összeolvadt az Apolloval, egy másik magántulajdonban lévő szlovák egészségbiztosító társasággal. 2010-ben az egyesült jogalany volt a legnagyobb magántulajdonban lévő egészségbiztosító társaság Szlovákiában;
c)
a 2006. március 9-én létrehozott, magántulajdonban lévő Union Egészségbiztosító, részvénytársaság, amely a hollandiai székhelyű Achmea (korábban Eureko) csoport tagja.
(19)
A táblázat a Szlovák Köztársaságban 2008 és 2013 között kötelező egészségbiztosítást nyújtó vállalatok piaci részesedésének alakulását mutatja be (11):
Év
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Vállalatok
Biztosított személyek (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: Az SZP összeolvad a VZP-vel
Apollo
8,4
10,0
2010: Az Apollo összeolvad a Dôverával
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Minden egészségbiztosító társaság részvénytársaság és a tulajdonjogi szabályozás megengedi, hogy az állam és a magánszektor is részvényes legyen. Minden egészségbiztosító társaság köteles bizonyos fizetőképességi követelményeket teljesíteni. A biztosítók szigorú költségvetési korlátok között működnek és teljes mértékben felelnek a pénzügyi hiányért. Az egészségbiztosító társaságok mint az általános társasági jog alapján létrehozott magántulajdonban lévő részvénytársaságok önállóan kezelik műveleteiket és egészségügyi ellátásaik költségeit.
(21)
Az egészségbiztosító társaságok nyereségesek lehetnek és nyereséget is érnek el. (13) A szlovák biztosítótársaságok bevételei a biztosítási járulékokból, az állami költségvetésből (a gazdaságilag inaktív személyek nevében befizetett járulékok és az egészségügyi szolgáltatási költségek növekedésének fedezésére biztosított támogatás), a tulajdonból származó jövedelemből, ajándékokból és egyéb bevételekből származnak. Az egészségbiztosító társaságok nyereséget érhetnek el például egy hatékonyabb gazdálkodási rendszer létrehozása vagy az egészségügyi szolgáltatókkal való szerződéskötés során folytatott egyeztetések révén.
2.3. A SZLOVÁK KÖTELEZŐ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ÁGAZAT FŐBB JELLEMZŐI
2.3.1. Szociális cél és közérdek
(22)
A szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer szociális célt szolgál, azaz az egészségügyi ellátás nyújtását és az életképes egészségbiztosítási rendszer fenntartását teszi lehetővé. Az állampolgároknak joguk van az egészségbiztosításra és a szlovák lakosoknak kötelező biztosítást kötni (14). Az egészségbiztosításon alapuló ingyenes egészségügyi ellátáshoz való jog a Szlovák Köztársaság alkotmányos kötelessége. (15) A szlovák hatóságok szerint a kötelező egészségbiztosítás egészségbiztosító társaságok által, a Szlovák Köztársaságban történő nyújtása az állam nevében való alkotmányos kötelesség teljesítésének, azaz a kötelező egészségbiztosítási rendszer kezelése révén a szlovák lakosoknak történő egészségbiztosítás nyújtásának tekinthető. Az egészségügyi rendszer finanszírozása és az egészségügyi ágazatban keletkező veszteségek fedezése a Szlovák Köztársaság törvény szerinti felelőssége. (16) Az egészségbiztosításról szóló 580/2004. számú törvény 2. szakasza szerint a kötelező állami egészségbiztosítás nyújtása közérdekű tevékenységnek minősül, amelynek során állami pénzeszközöket kezelnek.
2.3.2. Kötelező tagság, nyílt csatlakozás és közösségi díjszabás
(23)
Az 580/2004. és az 581/2004. számú törvény rendelkezéseinek értelmében a szlovák állami egészségügyi programban való részvétel kötelező a Szlovák Köztársaság lakosságának többsége számára (17). Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítás 2010. április 30-ig az 1408/71/EGK tanácsi rendelet (18) és 2010. május 1-től a 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet értelmében biztosított személyekre is kiterjed (19).
(24)
A biztosított személyeknek joguk van egészségbiztosító társaságot választani és évente egyszer biztosítótársaságot váltani. A nyílt csatlakozási kötelezettség és a közösségi díjszabás elve értelmében a szlovák egészségbiztosító társaságok jogi kötelezettsége, hogy biztosítási rendszerükbe felvételét kérő minden szlovák lakost felvegyenek, feltéve, hogy megfelelnek a szlovák egészségbiztosításra vonatkozó jogi követelményeknek. A biztosítótársaságok különösen nem tagadhatják meg egyes személyek biztosítását életkor, egészségügyi állapot vagy betegségi kockázat (20) alapján és ezen tényezőktől függetlenül az alapszintű egészségbiztosítást ugyannyiért kell mindenki számára biztosítaniuk.
(25)
Ezért a szlovák egészségbiztosítási rendszer az egészségbiztosító társaságok közötti, kockázatkiegyenlítési rendszeren (RES) keresztül történő méltányos kockázatmegosztásra is magában foglal egy jogi szerkezetet. A RES értelmében (21) a magasabb kockázatú személyeket biztosító egészségbiztosító társaságok pénzeszközöket kapnak az alacsonyabb kockázatú portfólióval rendelkező egészségbiztosító társaságoktól a járulékok havi és éves újraelosztása és az átutalások ügyintézése révén. (22)
2.3.3. Juttatások és jövedelem alapú járulékok
(26)
Szlovákia kötelező egészségbiztosítási rendszere kötelező járulékfizetésen alapul. A járulék mértékeit törvény határozza meg és az a biztosított jövedelmével arányos (hasonlóan a jövedelemre kivetett adóhoz), ahelyett, hogy a biztosított kockázaton (például a biztosított életkorán vagy egészségügyi állapotán) alapulna. Ezen járulékokat, amelyek a szlovák hatóságok szerint az állami pénzeszközök részét képezik, az alábbi csoportoktól szedik be: 1. munkaadók és munkavállalók, 2. önfoglalkoztatók, 3. az önkéntesen munkanélküli személyek, 4. az állam (az „államilag biztosítottak”, azaz főleg a gazdaságilag inaktív személyek), és 5. az osztalékfizetők.
(27)
Minden biztosított személy számára a juttatások azonos alapszintjét garantálják („juttatási alapcsomag”). A rendszerbe befizetett járulékok összege és a kapott juttatások (23) között nincs közvetlen kapcsolat. A kötelező egészségbiztosítás által fedezett egészségügyi szolgáltatásokat a biztosított személy által befizetett járulékoktól függetlenül garantálják.
(28)
A kötelező egészségbiztosítás juttatási alapcsomagja a Szlovák Köztársaságban biztosított csaknem valamennyi egészségügyi kezelésre kiterjed, ami azt jelenti, hogy ez a csomag gyakorlatilag teljes egészségügyi ellátást biztosít. A juttatási alapcsomagban jelenleg mindenki jogosult ingyenes egészségügyi ellátásra, néhány kezelés (pl. plasztikai sebészet) kivételével, valamint a gyógyszerek, gyógyfürdőkezelések és az egészségügyi ellátáshoz kapcsolódó bizonyos szolgáltatások (pl. sürgősségi ellátások) részleges térítés mellett való igénybevételére. A juttatási alapcsomagot kormányrendelet szűkítheti vagy bővítheti (további parlamenti egyeztetések nélkül). Mivel a szlovák alkotmány a törvényben meghatározott feltételek szerint minden állampolgár számára garantálja a kötelező egészségbiztosítási rendszerben az egészségügyi ellátás igénybevételét, a biztosítótársaságoknak nincs befolyásuk a kínált juttatási keretre, a juttatási alapcsomag fedezeti szintjére vagy díjaira, mivel ezeket törvény határozza meg.
(29)
A szlovák egészségbiztosító társaságok a juttatási alapcsomagot kiegészíthetik és ki is egészítik az általuk választott különféle többletjogosultságokkal (juttatásokkal), amelyek az alapcsomagban nem szereplő, de a biztosítók által ügyfeleiknek ingyen, a kötelező egészségbiztosítási rendszer azonos egészségügyi csomagjának részeként kínált szolgáltatásokra terjednek ki. A rendelkezésre álló információk például arra engednek következtetni, hogy az egészségbiztosító társaságok eldönthetik, hogy ugyanazon kötelező egészségbiztosítási csomag részeként nagyobb fedezetet biztosítanak-e bizonyos kiegészítő és megelőző kezelésekhez. Ezen többletjuttatások különböznek a díjazás ellenében nyújtható egyéni egészségbiztosítási szolgáltatásoktól.
2.3.4. Az egészségügyi szolgáltatók és szolgáltatások kiválasztása
(30)
Az egészségbiztosító társaságoknak jogában áll az egészségügyi szolgáltatók kiválasztása és tárgyalásokat folytathatnak az orvosokkal és egyes kórházakkal megkötendő szerződésekről. Ezáltal az egészségbiztosító társaságok az egyes egészségügyi szolgáltatókkal kötnek szerződést, és ezen szerződéseket egymástól függetlenül kötik meg. Az egészségügyi szolgáltatók így valamennyi vagy csak néhány egészségbiztosító társasággal is köthetnek szerződést, és ez fordítva is igaz. Az egészségbiztosító társaságok az állami és magán egészségügyi szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokat is megtérítik.
(31)
Az egészségügyi szolgáltatások földrajzi elérhetőségének biztosítása érdekében a kormány minimális hálózati követelményeket határoz meg a kapacitástervezés befolyásolása érdekében. Az egészségbiztosító társaságok számára törvény írja elő azt a minimális számú kórházat, amellyel a kötelező egészségbiztosítás nyújtása során szerződést kell kötniük. Valamennyi egészségbiztosító társaság létrehozza a saját hálózatát, és további kórházakkal és egyéb egészségügyi szolgáltatókkal való szelektív szerződéskötés révén fejleszti a minimális hálózatot. Az ezen kórházak és/vagy egyéb egészségügyi szolgáltatók által nyújtott, valamint a kötelező egészségbiztosítási fedezetben szereplő egészségügyi szolgáltatásokat ezáltal az egészségbiztosító fedezi a biztosított személyek javára. Az egészségbiztosító társaságok bizonyos mozgástérrel rendelkeznek a biztosított személyeknek nyújtott egészségügyi szolgáltatások minőségére és árára vonatkozó kórházi egyeztetések során.
2.3.5. Keretszabályok
(32)
A kötelező egészségbiztosítási rendszert a Szlovák Köztársaságban egyedi szabályok szabályozzák (24). A törvény értelmében valamennyi kötelező egészségbiztosítást nyújtó egészségbiztosító társaság azonos jogállással, jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik. Minden egészségbiztosító társaság az állami egészségbiztosítás végrehajtására jön létre és nem végezhet az 581/2004. számú törvény 6. szakaszában felsorolt tevékenységeken kívüli tevékenységeket. A kötelező egészségbiztosítási rendszert kezelő egészségbiztosító társaságok tevékenysége az általános állami ellenőrzés alá tartozik, amelyet különösen a szabályozó hatóságon, vagyis az egészségügyi rendszerben nyomonkövetési és felügyeleti szerepet is betöltő HSA-n keresztül gyakorolnak. A HSA felügyeli, hogy az egészségbiztosító társaságok és szolgáltatók megfelelnek-e ezen jogi keretnek és beavatkozik, amennyiben azt megsértik.
3. A VITATOTT INTÉZKEDÉSEK LEÍRÁSA
(33)
Jelen határozat az alábbi hat intézkedést vizsgálja (a továbbiakban együttesen: a vitatott intézkedések) (25):
3.1. AZ SZP 2006. ÉVI TŐKEEMELÉSE
(34)
A Dôvera magántulajdonban lévő egészségbiztosító társaság 2007. április 2-án kelt levelében a Szlovák Köztársaság által az állami tulajdonban lévő SZP vállalat számára 450 millió SKK (körülbelül 15 millió EUR) összegben, 2005. november 28. és 2006. január 18. között három részletben nyújtott tőkeinjekcióval kapcsolatban panaszt emelt a Bizottságnál.
(35)
Ezen tőkeemelés az egészségügyi ágazat reformjához és a Szlovák Köztársaság egészségbiztosítási ágazatának 2004-2005. évi reformjához kapcsolódott. Valójában az SZP-t részvénytársaságként való megalapításának 2005. évi időpontjában, egy közintézmény (26) jogutódjaként törvény kötelezte arra, hogy az eredeti biztosítótársaság eszközei mellett annak 2005 előtt felmerült kötelezettségeit is átvegye, amely összeg következtében az egészségbiztosító társaságokról szóló törvény (581/2004. számú törvény) 14. szakaszának 1. bekezdésében meghatározott követelmények szerint elégtelen fizetőképességi helyzetbe került. Ezen kötelezettségek 2005. december 31-én 467,765 millió SKK-t (körülbelül 15,5 millió EUR) tettek ki.
3.2. AZ SZP VERITEĽ ÁLTAL TÖRTÉNŐ ADÓSSÁGRENDEZÉSE
(36)
A Veriteľ állami ügynökséget 2003-ban (27) hozták létre az egészségügyi adósságok rendezése érdekében és a szlovák kormány a meglévő egészségbiztosítási alapok 2005. szeptember 30-áig való részvénytársaságokká történő átalakítását megelőzően az egészségügyi létesítmények és egészségbiztosító társaságok adósságkönnyítésére vonatkozó projekt végrehajtásával bízta meg. Az adósságkönnyítés folyamatának végrehajtására a szlovák kormány határozatai alapján került sor.
(37)
A 2003-2005 közötti időszakban a Veriteľ 644 millió EUR készpénz ellenében több, mint 1 100 millió EUR könyv szerinti értékű adósságot rendezett az egészségügyi ágazatban. Mivel az egészségügyi miniszter bejelentette, hogy az egészségügyi rendszerben nem kerül sor több kisegítésre, a Veriteľ ügynökséget 2006-ban megszüntették (28).
(38)
A panaszos szerint az SZP adósságának Veriteľ által 52,7 millió EUR összegben történő rendezése, amely összeg magasabb annál, mint amit a panaszos kapott (29), indokolatlan hátrányos megkülönböztetés gyanúját veti fel az adósságrendezési eljárás során. A panaszos fő problémája ugyanakkor az, hogy 2005. november 30-án (tehát az átalakulás után) a Veriteľ az SZP további körülbelül 28 millió EUR értékű, a biztosítási díj újraelosztására szolgáló különleges számlán fennálló adósságát is rendezte. Erre úgy került sor, hogy az SZP a biztosítási díjra vonatkozó követeléseket és kamatokat a Veriteľ javára engedményezte. Az SZP körülbelül 929 millió SKK értékű biztosítási díjra vonatkozó követelést és kamatot engedményezett a Veriteľ javára (amelyből a kamat összege majdnem 343 millió SKK volt). Ennek fejében a Veriteľ 840 millió SKK (körülbelül 28 millió EUR) összegű ellenértéket szolgáltatott az SZP-nek azzal, hogy a biztosítási díj újraelosztására szolgáló különleges számlán fennálló adósságát kiegyenlítette (30).
3.3. AZ SZP SZÁMÁRA 2006-BAN NYÚJTOTT TÁMOGATÁS
(39)
2006 második felében az Egészségügyi Minisztérium további támogatást nyújtott az SZP-nek a 2006. júliusában megszüntetett Veriteľ felszámolási mérlegének egy részének felhasználásával. A panaszos szerint a támogatás összege körülbelül 7,6 millió EUR volt.
(40)
A panaszos állítása szerint ezt a támogatást az SZP egészségügyi szolgáltatókkal szembeni, 2005 előttről fennálló kötelezettségeinek rendezése céljából nyújtották, habár nem volt világos, hogy ezen adósságok fennálltak-e még a támogatás nyújtásának idején is.
(41)
A szlovák hatóságok szerint ugyanakkor a Veriteľ felszámolási mérlegében szereplő pénzügyi eszközöket nem az SZP, hanem az akkor állami tulajdonban lévő egészségügyi intézmények számára nyújtották azért, hogy azok az SZP számára ki tudják fizetni kötelezettségeiket (azaz az egészségbiztosítási járulékokat munkavállalóik után). A szlovák hatóságok szerint tehát nem nyújtottak támogatást, hanem az állam rendes módon kifizette meglévő nem vitatott kötelezettségeit, azaz a ki nem fizetett biztosítási díjakat az egészségbiztosító számára.
3.4. A VZP 2010. ÉVI TŐKEEMELÉSE
(42)
Az Egészségügyi Minisztériumon keresztül a Szlovák Köztársaság 2010. január 1-jén megnövelte a VZP jegyzett alaptőkéjét. Az alaptőke-emelés összege körülbelül 65,1 millió EUR volt.
(43)
A panaszos szerint úgy tűnik, hogy az állam a VZP bevételi hiányát pótolta ilyen módon, ugyanis a VZP közel állt a fizetésképtelenséghez. A panaszos továbbá azt állítja, hogy az államnak semmilyen reménye nem volt befektetésének ésszerű időkereteken belül való megtérülésére, különösen mivel Szlovákia éppen akkor fogadta el az egészségbiztosító társaságok nyereségének felosztását megtiltó törvényt.
(44)
A szlovák hatóságok szerint a VZP 2010. évi tőkeemelésére a pénzügyi válság hatásainak kiküszöbölése érdekében, valamint azért volt szükség, hogy a VZP az egészségügyi szolgáltatások iránti növekvő kereslet mellett is ellen tudjon állni az eladósodottság szintjének növelésére irányuló nyomásnak.
3.5. A KOCKÁZATKIEGYENLÍTÉSI RENDSZER (RES)
(45)
A Bizottság előzetes értékelése során azt is felfedezte, hogy a Szlovák Köztársaságban az egészségbiztosító társaságok finanszírozása egy kockázatközösségi és -kiegészítési mechanizmust, a kockázatkiegyenlítési rendszert (RES) is magában foglal.
(46)
A RES (31) teljes egészében alkalmazandó a Szlovák Köztársaságban kötelező egészségbiztosítást nyújtó valamennyi egészségbiztosító társaság esetében. Habár az egészségbiztosító társaságok a munkavállalóktól, önfoglalkoztatóktól, a közvetlen fizetőktől (önkéntesen munkanélküli személyektől), az államtól és az osztalékfizetőktől közvetlenül szedik be a kötelező egészségbiztosításhoz a járulékokat, de a biztosított népességcsoportok eltérő szerkezete miatt a bevételek és kiadások egyenlőtlenül oszlanak meg az egészségbiztosító társaságok között. A magasabb kockázatú portfólióval rendelkező egészségbiztosító társaságok pénzügyi terheinek és a kockázatszelekció esélyének csökkentése érdekében a járulékok a RES segítségével, a HAS által megnevezett számítás alapján újrafelosztásra kerülnek (32). A RES-hez alkalmazott paraméterek az alábbiak: életkor, nem, valamint 2010 óta a biztosított foglalkoztatottsági állapota.
(47)
A szlovák hatóságok szerint a RES nem állami támogatási forma, hanem a pénzügyi eszközök a RES vonatkozó kritériumaival összhangban történő kiegyenlítése, azaz a biztosított személyek közötti szolidaritás kifejezése, amely ennek következtében nem minősül állami támogatásnak.
3.6. A PORTFÓLIÓK SZP ÉS VZP JAVÁRA TÖRTÉNŐ ÁTRUHÁZÁSA
(48)
A később felszámolásra került egészségbiztosító társaságok portfólióinak az SZP/VZP javára állami beavatkozással történő közvetlen átruházásai (különösen a Družstevná zdravotná poisťovňa vállalat portfólióinak a VZP és az Európská zdravotná poisťovňa vállalat portfólióinak az SZP javára történő átruházása) egy másik intézkedés, amely az előzetes értékelés során jutott a Bizottság tudomására.
(49)
A Dôvera szerint az EZP portfólióját közvetlenül az SZP javára ruházták át, annak ellenére, hogy voltak más érdekelt piaci szereplők is, míg az átruházás korlátai és feltételei nem voltak egyértelműek.
(50)
A Szlovák Köztársaság véleménye szerint a HSA arra vonatkozó döntése, hogy az EZP portfólióját ellenszolgáltatás nélkül az SZP javára ruházta át, összhangban volt az 581/2004. számú törvény rendelkezéseivel, valamint tiszteletben tartotta a biztosított személyek egészségbiztosító társaságok megválasztására vonatkozó jogát. Állításuk szerint más egészségbiztosító társaságok is jelezték érdeklődésüket ezen portfólió iránt, de olyan feltételek mellett, amelyek aránytalan mértékben meghosszabbították volna a felszámolási eljárást. Továbbá, a szlovák hatóságok szerint VZP és SZP kedvezményezettek nem részesültek előnyben, mert a portfóliók átruházása a felszámolt vállalatok valamennyi követelésére és kötelezettségére is vonatkozott.
4. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(51)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban aggályait fejezte ki az érintett tevékenység gazdasági vagy nem gazdasági jellegének meghatározásával kapcsolatban, valamint az ügy sajátosságainak ismeretében jelezte, hogy az SZP/VZP és a Szlovák Köztársaság kötelező egészségbiztosítási rendszerében egészségbiztosítást kínáló egyéb vállalatok 2005. január 1-jétől gazdasági tevékenységet folytathattak. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer gazdasági és nem gazdasági jellemzőinek keveredése szükségessé tette a különböző elemek és azok rendszeren belüli jelentőségének mélyreható elemzését annak meghatározása érdekében, hogy a kötelező egészségbiztosítási tevékenység, szervezési és végrehajtási módját tekintve (2005. január 1-jétől), gazdasági vagy nem gazdasági jellegű tevékenységnek minősül-e.
(52)
A Bizottság azt is jelezte, hogy - amennyiben a tevékenységet gazdasági jellegűnek kell minősíteni - nem rendelkezik elegendő információval annak eldöntésére, hogy a vizsgált intézkedések az SZP/VZP javára szelektív előnyt biztosítanak-e.
(53)
Mivel a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy ezért ebben a szakaszban nem volt kizárható az állami támogatás, a belső piaccal való összeegyeztethetőséget illető konkrét érvek vagy egyértelmű jelzések hiányában kétségeit fejezte ki azzal kapcsolatban is, hogy ezen intézkedések a Szerződés 106. cikkének (2) bekezdése és 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthetők-e abban az esetben, hogyha ezen intézkedések állami támogatásnak minősülnek.
(54)
Ebben az összefüggésben a Bizottság megállapította, hogy csak a rendelkezésre álló valamennyi információ (ideértve a további tagállamok és harmadik felek észrevételeit) összegyűjtését és valamennyi információ mélyreható elemzését követő hivatalos vizsgálati eljárás befejezése utáni végleges határozat elfogadásával lehet levonni az arra vonatkozó végleges következtetést, hogy a Szlovák Köztársaságban a kötelező egészségbiztosítási tevékenység ténylegesen gazdasági vagy nem gazdasági jellegű-e, valamint, hogy az állami intézkedések megfelelnek-e az állami támogatás fennállására vonatkozó valamennyi egyéb feltételnek és ha igen, akkor összeegyeztethetőek-e a belső piaccal.
5. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(55)
Az alábbiakban összefoglaltuk a Bizottsághoz az érdekelt felektől beérkezett észrevételeket:
5.1. DÔVERA
(56)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra adott válaszában Dôvera további információt szolgáltatott az egészségbiztosítási rendszerről, valamint különösen arra vonatkozó álláspontjának megerősítésére szolgáltatott további érveket, hogy az SZP/VZP a versenyjog hatálya alá tartozó vállalkozás, amely összeegyeztethetetlen állami támogatásban részesült.
(57)
A tevékenység gazdasági jellegére vonatkozó korábbi beadványaira és a Bíróság közelmúltbeli ítélkezési gyakorlatára hivatkozva, a Dôvera rámutat arra, hogy miközben nyereségre törekszik, az SZP/VZP azonos szolgáltatásokat kínáló magán egészségbiztosító társaságokkal verseng (33). Ebben az összefüggésben a Dôvera állítása szerint a Szlovák Köztársaság által az eljárás megindításáról szóló határozatban bemutatott, a VZP/SZP tevékenységeinek nem gazdasági jellegére utaló számos elem nem állja ki az ellenőrzés próbáját. A Dôvera szerint a 2004-2005. évi reform célja a versenypiac megteremtése volt, amit a szlovák bírói kar (azaz a szlovák Alkotmánybíróság), valamint maguk a szlovák hatóságok is elismertek és megerősítettek. A Dôvera ebben az összefüggésben arra is rámutat, hogy a biztosítók a szelektív szerződéskötés, valamint az árakról és a szolgáltatások minőségéről folytatott egyeztetések révén versengenek az egészségügyi szolgáltatókért, illetve az egészségbiztosító társaságok ügyfelek megtartására és megszerzésére irányuló marketingkampányait is megemlíti. Az egészségbiztosítók nyereség elérésére és felosztására vonatkozó lehetőségére és a magánbefektetők szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban működő szolgáltatókba való befektetési hajlandóságára hivatkozva, a Dôvera továbbá tagadja a rendszer kizárólagosan szociális természetét.
(58)
A Bizottsághoz benyújtott korábbi beadványaira hivatkozva, a Dôvera továbbá azt állítja, hogy az abban a határozatban azonosított valamennyi intézkedést jogellenes állami támogatásnak kell minősíteni, mivel a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében szereplő minden egyéb elem teljesül. A Dôvera álláspontja szerint ezért nem lehet úgy tekinteni, hogy a Szlovák Köztársaság piacgazdasági befektetőként járt el, amikor 2006-ban az SZP-nél és 2010-ben a VZP-nél tőkeemelést hajtott végre. A Dôvera továbbá úgy érvel, hogy a Szlovák Köztársaság különbséget tett az SZP/VZP és a magán biztosítótársaságok között azzal, hogy a 2003-2005. évi adósságrendezési eljárás során az SZP-t kedvezőbb elbánásban részesítette, valamint 2009-ben és 2012-ben a RES-ben két új paramétert vezetett be. A Dôvera portfóliók átruházásával kapcsolatos észrevételei az EZP biztosítási portfóliójának átruházására összpontosítanak, mivel a vállalat nem rendelkezik a VZP portfóliójának korábbi átruházására vonatkozó információkkal. E tekintetben megállapítja, hogy a szlovák hatóságok az ezen portfólió átruházásával kapcsolatosan alkalmazandó jogi keretre vonatkozóan félretájékoztathatták a Bizottságot.
(59)
Végül a Dôvera azzal érvel, hogy a szlovák hatóságok nem tudták bizonyítani, hogy a kötelező egészségbiztosítás nyújtása általános érdekű szolgáltatás és ezáltal alapjaiban megkérdőjelezi az Altmark-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat (34) és a Bizottság általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló csomagja szerinti elemzést.
5.2. UNION EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÓ
(60)
Az SZP/VZP másik, magántulajdonban lévő versenytársa, az Union Egészségbiztosító által az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban benyújtott észrevételek nagyjából összhangban vannak a Dôvera által megfogalmazott észrevételekkel és azzal érvelnek, hogy a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében az SZP és a VZP vállalkozások. Az Union Egészségbiztosító azt állítja, hogy ezen határozat 3. szakaszában leírt hat intézkedés közül öt állami támogatásnak minősül és összeegyeztethetetlen a belső piaccal. Az Union Egészségbiztosító állítása szerint a hatodik intézkedés, azaz a RES lehetséges, hogy teljesíti az Altmark-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat közszolgáltatásért járó kompenzációra vonatkozó feltételeit és a Szerződés 106. cikkének (2) bekezdése értelmében összeegyeztethető a belső piaccal, ezért az intézkedés nettó kedvezményezetteket, azaz az SZP/VZP-t segítő potenciálisan megkülönböztető megközelítésének további vizsgálata szükséges.
5.3. HPI, INEKO ÉS ZZP
(61)
A másik három harmadik fél, azaz a HPI, INEKO és ZZP által az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban benyújtott észrevételek elsősorban a Dôvera és az Union Egészségbiztosító álláspontját támogatják arra vonatkozóan, hogy a tevékenység gazdasági jellegű és az intézkedések állami támogatást tartalmaznak az SZP/VZP javára történő szelektív előny biztosítával, valamint kifejezik abbéli meggyőződésüket, hogy (az ügyfelek megszerzésére irányuló különböző módszerek használata révén) az egészségbiztosítók versenykörnyezetben működnek és azt állítják, hogy az állam preferenciális elbánásban részesítette az állami tulajdonban lévő egészségbiztosító társaságokat.
6. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATRA VONATKOZÓ ÉSZREVÉTELEK, VALAMINT A SZLOVÁK KÖZTÁRSASÁG TOVÁBBI BEADVÁNYAI
(62)
A Szlovák Köztársaság benyújtotta az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeit és megjegyzéseket tett a harmadik felek által tett észrevételekre.
(63)
A szlovák hatóságok beadványukban felvilágosítást és további érveket nyújtottak azon álláspontjuk megerősítése érdekében, hogy a kötelező egészségbiztosítási rendszer nem tartozik a versenyszabályok hatálya alá, mert nem foglal magában gazdasági tevékenységet. Állításuk szerint a szlovák kötelező egészségbiztosítás nem minősíthető gazdasági jellegűnek a Bíróság (35) állandó ítélkezési gyakorlata értelmében, különösen az alábbi okok miatt:
a)
A rendszer szociális célt szolgál.
b)
A rendszer a szolidaritáson alapszik, különös tekintettel az alábbiakra:
i.
a szlovák lakosok kötelező csatlakozása;
ii.
minden biztosított személy számára a juttatások azonos alapszintjének biztosítása;
iii.
a járulékok egyéni szinten függetlenek a juttatásoktól, mivel a járulékokat törvény határozza meg (nincs árverseny);
iv.
kockázati szolidaritás a biztosítottak között: RES és közösségi díjszabás.
c)
Az állam felügyelete alatt álló részletes szabályozási keret: valamennyi egészségbiztosító társaság jogállását, jogait és kötelezettségeit törvény határozza meg.
(64)
A Szlovák Köztársaság cáfolja azt a feltételezést, hogy a 2005. évi jogszabályi változások következtében a szlovák egészségügyi rendszer kereskedelmi rendszerré alakult át és azt állítja, hogy a rendszer sosem vesztette el állami, nem gazdasági jellegét. A Szlovák Köztársaság arra is felhívja a figyelmet, hogy a szlovák egészségbiztosítási rendszer a szociális ellátórendszer része és kiemeli a Szerződés 168. cikkének (7) bekezdése szerinti, egészségügyi szolgáltatások szervezésére és nyújtására vonatkozó tagállami hatásköröket.
(65)
A szlovák hatóságok továbbá azt is állítják, hogy az egészségbiztosítási reform nem váltotta fel magán egészségbiztosítással az állami egészségbiztosítást és nem tette lehetővé a magánbiztosítók számára a kötelező szociális biztonsági rendszerhez tartozó kockázatok fedezését. Szlovákia szerint az egészségügyi ágazat reformjának elsődleges célja az egészségügyi ágazatnak juttatott pénzügyi források kezelésére vonatkozó pontos szabályok megállapítása volt, és valamennyi egészségbiztosítási alap 2005. szeptember 30-ig való, egyértelmű számviteli szabályokkal rendelkező részvénytársasággá történő átalakítása megfelelő módszernek tűnt ezen szabályok megállapítására. A szlovák hatóságok úgy ítélik meg, hogy Szlovákiában minden egészségbiztosító részt vesz az állami egészségbiztosítási rendszerben rábízott állami pénzeszközök kezelésében.
(66)
A szlovák hatóságok szerint az, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer korlátozott mértékben minőségi versenyt tesz lehetővé, olyan elemnek tekinthető, amely az egészségbiztosító társaságokat a gazdálkodási hatékonyság elve alapján gazdaságos működésre ösztönzi a rendszer megfelelő működése érdekében, de nem tekinthető olyan elemnek, amelyik befolyással van az egészségbiztosítási rendszer egészének nem gazdasági jellegére.
(67)
A szlovák hatóságok azt is kifejtik, hogy a szlovák állami egészségbiztosítási rendszerben az egészségbiztosító társaságokon keresztül felhalmozódott és újraelosztott forrás a törvény értelmében kötelező állami egészségbiztosítási járulékok összegével egyenlő és ezáltal a szlovák államháztartás része. Ezért minden egészségbiztosító társaságot megbíznak a lakosságtól a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően beszedett állami pénzeszközök kezelésével annak érdekében, hogy azokat az egészségügyi ellátások fedezésére fordítsák.
(68)
Állításaik további alátámasztása érdekében a szlovák hatóságok arra a tényre is emlékeztettek, hogy a 250/2011. számú módosító törvény még a nyereségfelosztás tilalmának 2011. évi eltörlését követően is csak a következő, pontosan meghatározott feltételek mellett engedélyezte nyereség termelését az egészségbiztosító társaságok számára:
a)
az egészségbiztosító társaságok nyereségére kivetendő adó bevezetése;
b)
a nyereség tartalékalap képzésének céljából való kötelező felhasználása az egészségbiztosító társaság befizetett jegyzett tőkéjének 20 %-áig (a tartalékalapot a biztosítótársaság veszteségeinek fedezésére lehet csak felhasználni);
c)
biztosítástechnikai tartalékok kötelező létrehozása a várólistán szereplő biztosított személyek tervezett egészségügyi ellátásainak fedezésére (az egészségbiztosító társaságok következésképpen nem termelhetnek nyereséget ügyfeleik kárára azzal, hogy várólistára helyezik őket ahelyett, hogy azonnal fedeznék egészségügyi ellátásukat; ez nélkülözhetetlen az állami egészségbiztosításban általánosan elfogadott számviteli előírások teljesítéséhez).
(69)
A szlovák hatóságok e tekintetben elmagyarázták, hogy amikor a VZP többletről számolt be, akkor létrehozott egy egészségügyi alapot az egészségügyi ellátás igénybe vételének fedezésére és az állami egészségbiztosítás által fedezett különösen költséges egészségügyi ellátások finanszírozására. A VZP továbbá minden évben, amikor többletről számolt be, nyereségének egy részét a törvény által előírt tartalékalapba különítette el, amelyet a felhalmozódott veszteségek későbbi csökkentésére használtak fel. A szlovák hatóságok szerint ezért az állami tulajdonban lévő egészségbiztosító társaságok nyereségét soha nem fizették ki a részvényeseknek.
(70)
Ebben az összefüggésben a Szlovák Köztársaság rámutat az egészségbiztosító társaságok további korlátozására, amely szerint csak a közigazgatási költségvetési szabályokról szóló 523/2004. számú törvénnyel összhangban vehetnek fel hitelt, a HSA előzetes jóváhagyásától függően.
(71)
Azon állításuk további alátámasztására, hogy a kötelező egészségbiztosítás kívül esik a versenyszabályok hatályán, a hatóságok továbbá felhívták a figyelmet a Szlovák Monopóliumellenes Hivatal 2009. évi vizsgálatára, amely feltárta, hogy az egészségbiztosító társaságok tevékenységeiket egy nagyfokú szolidaritás által jellemzett rendszerben végzik, amelyben az egészségügyi ellátást ingyenesen nyújtják és az ilyen tevékenységek alapvető elemeit az állam szabályozza, ezért az egészségbiztosító társaságok állami egészségbiztosítás nyújtása közben végrehajtott tevékenysége nem tekinthető vállalkozások által végrehajtott, a versenyt korlátozó gazdasági tevékenységnek. A Monopóliumellenes Hivatal szerint ezért a szlovák versenytörvény nem vonatkozik az egészségbiztosító társaságok állami egészségbiztosítás nyújtása közben végrehajtott tevékenységére (36).
(72)
A szlovák hatóságok azt is kifejtik, hogy az Alkotmánybíróság 2011-ben a 2007-től érvényben lévő nyereségfelosztási tilalmat minősítette alkotmányellenesnek, mert az a tulajdonhoz való alkotmányos jogba ütközött, de nem értett egyet azzal, hogy az egészségbiztosító társaságokról szóló törvény korlátozza a piacgazdaság alapelveit. A szlovák hatóságok arra is rámutatnak, hogy az Alkotmánybíróság e tekintetben azt is megállapította, hogy a piacgazdasági eszközök hatását kizáró vagy jelentős mértékben korlátozó és ezáltal versenykorlátozó egészségbiztosítási jogszabályok alkotmányosan elfogadhatóak.
(73)
A szlovák hatóságok azon állításukon túl, hogy Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítási tevékenység kívül esik a versenyszabályok hatályán, azt is állítják, hogy az intézkedések nem felelnek meg a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti egyéb állami támogatási elemeknek. Ebben az összefüggésben azt állítják, hogy a 2006. és 2009. évi tőkeinjekció nem volt támogatás, mert a piacgazdasági befektető elvét tiszteletben tartották. A szlovák hatóságok továbbá azt is tagadják, hogy a Veriteľ adósságrendezési eljárása során indokolatlan hátrányos megkülönböztetés történt és fenntartják azt az álláspontot, hogy semmilyen támogatást nem nyújtottak a VZP javára 2006-ban, hanem az állam ezen művelet keretében rendes módon kifizette a meglévő nem vitatott kötelezettségeket A szlovák hatóságok további részletekkel szolgálnak a DZP portfóliójának VZP és az EZP portfóliójának SZP javára történő átruházásával kapcsolatban és azt állítják, hogy ezen átruházások nem biztosítottak a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti szelektív előnyt az SZP/VZP javára. A szlovák hatóságok végezetül további információkat szolgáltatnak a RES-re vonatkozóan, különösen azt pontosítva, hogy hogyan osztották fel (havonta és évente) a járulékokat 2006-tól 2012-ig, és úgy érvelnek, hogy ezen intézkedés sem minősíthető állami támogatásnak, mert az a biztosított személyek különböző kockázati mértékű csoportjainak egységes járulékmértékei következtésben fennálló rendszerkockázatokat egyenlíti ki.
(74)
A szlovák hatóságok az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeiket annak szentelték, hogy megvédjék álláspontjukat, amely szerint az SZP/VZP gazdasági tevékenység hiányában nem tekinthető vállalkozásnak, illetve az intézkedések megfelelnek a piacgazdasági befektető elvének és nem biztosítanak az SZP/VZP számára előnyt, ennek következtében nem foglalnak magukban támogatást. A szlovák hatóságok ezért szükségtelennek tartották, hogy az állítólagos támogatási intézkedés összeegyeztethetőségére vonatkozó érveket sorakoztassanak fel.
7. AZ INTÉZKEDÉSEK ÉRTÉKELÉSE
(75)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[…] a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget - amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet -, a belső piaccal összeegyeztethetetlen.”
(76)
E rendelkezés alapján az állami támogatásra vonatkozó szabályok csak akkor alkalmazandók, ha a támogatás kedvezményezettje „vállalkozás”. Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) ítélkezési gyakorlata a vállalkozást a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazásában gazdasági tevékenységet ellátó entitásként határozza meg, annak jogállásától és finanszírozási módjától függetlenül (37). Egy adott entitás vállalkozásnak minősítése ezért csak az általa végzett tevékenységek gazdasági vagy nem gazdasági jellegétől függ.
(77)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban kifejtettek szerint a kérdés, hogy az SZP/VZP javára hozott intézkedések állami támogatásnak minősülnek-e, elsősorban attól függ, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer keretein belül való működése során az SZP/VZP vállalkozásként működik-e, és ha igen, akkor milyen mértékben, mert az ítélkezési gyakorlat meghatározása szerint ez gazdasági tevékenység folytatásának minősülhet.
(78)
Az EUB szerint az árukat és/vagy szolgáltatásokat meghatározott piacra állandóan kínáló bármilyen tevékenység gazdasági tevékenység (38). Hogy létezik-e piaca bizonyos szolgáltatásoknak, az attól függ, hogy az érintett tagállamban milyen egyéni módon szervezik meg és végzik ezeket a szolgáltatásokat (39). Az állami támogatási szabályok csak akkor alkalmazandók, ha az adott tevékenységet piaci környezetben nyújtják. Az azonos jellegű szolgáltatások gazdasági jellege ezért tagállamonként eltérő lehet. Továbbá, egy adott szolgáltatás besorolása idővel változhat politikai döntések vagy gazdasági fejlemények miatt. Ami ma nem piaci tevékenység, az a jövőben azzá válhat, és fordítva (40).
(79)
Annak megállapítása, hogy az egészségügyi ellátás nyújtására vonatkozóan egy egészségügyi rendszer gazdasági tevékenységet magában foglalónak minősül-e, a rendszer politikai és gazdasági sajátosságaitól és különösen az érintett tagállami rendszer felépítésének és szerkezetének egyéni módjától függ. Lényegében az EUB ítélkezési gyakorlata megkülönbözteti a szolidaritás elvén alapuló és a piaci elveken működő rendszereket (41).
(80)
Az EUB ítélkezési gyakorlata számos kritériumot használ annak meghatározására, hogy egy szociális biztonsági rendszer szolidaritáson alapszik-e és ennek következtében nem foglal magában gazdasági tevékenységet. E tekintetben számos tényező lehet meghatározó: i. kötelező tagsággal jár-e a rendszer (42), ii. a rendszer kizárólag szociális célokat követ-e (43), iii. a rendszer non-profit alapon működik-e (44), iv. az ellátások függetlenek-e a befizetett járulékoktól (45), v. az ellátások összege nem szükségszerűen arányos-e a biztosított személyek bevételeivel (46), és vi. a rendszert az állam felügyeli-e (47).
(81)
A szolidaritás elvére épülő rendszerekkel szemben a piaci elveken működő rendszereket a következők jellemzik: i. választható tagság (48), ii. a tőkésítés elve - azaz a jogosultságok a befizetett hozzájárulásoktól és a rendszer pénzügyi eredményétől függnek (49), iii. nyereségorientáltság (50) és iv. az alaprendszert kiegészítő szolgáltatások nyújtása (51).
(82)
Egyes rendszerek mindkét kategóriából tartalmaznak jellegzetességeket (szolidaritás elvére épülő és piaci elveken működő rendszerek) (52), ezért annak érdekében, hogy adott rendszer gazdasági vagy nem gazdasági jellegét meg tudja határozni, a Bizottságnak meg kell állapítania az előző két preambulumbekezdésben felsorolt valamennyi különböző elem adott rendszerben való jelenlétét és mérlegelnie kell azok jelentőségét (53).
(83)
Ezért annak végleges megállapítása, hogy a kötelező egészségbiztosítási szolgáltatások Szlovák Köztársaságban történő nyújtása nem gazdasági vagy gazdasági tevékenységnek minősül-e, e tevékenység adott tagállamban való egyéni szervezési és végrehajtási módjának átfogó elemzésétől függ, tehát ez az adott tagállam kötelező egészségbiztosítási rendszeréhez igazodik. A Bizottság ezen általános megállapítások fényében értékeli, hogy az állítólagosan az SZP/VZP javára nyújtott vitatott intézkedések állami támogatásnak minősülnek-e a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozásnak” nyújtott intézkedésként.
(84)
Számos jel a szlovák egészségbiztosítási rendszer nem gazdasági jellegére utal, különös tekintettel annak szociális jellemzőire és céljaira, amelyek túlnyomórészt ezen rendszer működésében és abban tükröződnek, hogy a rendszer központilag a szolidaritás elvén alapszik.
(85)
Először is a Szlovák Köztársaság lakosságának többsége számára törvényben előírt kötelezettség az állami egészségbiztosítási programban való részvétel, és a kötelező egészségbiztosítás által fedezett egészségügyi szolgáltatásokat a biztosított személy által befizetett járulékoktól függetlenül biztosítják. A biztosított személy szabadon választhatja bármelyik egészségbiztosító társaságot és a nyílt csatlakozási kötelezettség értelmében az egészségbiztosító társaság nem utasíthatja el ezen személy biztosítását életkora, egészségügyi állapota vagy betegségi kockázata alapján (54).
(86)
Másodszor, a szlovák kötelező egészségbiztosítás a törvény által a biztosított jövedelmének arányában meghatározott járulékokon alapszik, ahelyett, hogy a biztosított kockázaton alapulna (a biztosított személy életkora, egészségügyi állapota, betegségi kockázata). Ezenkívül nincs közvetlen kapcsolat az egyén által a rendszerbe befizetett járulékok összege és a rendszer által ugyanazon személy javára biztosított juttatások értéke között. Ennek következtében a biztosító társaságoknak nem áll módjukban a járulékok összegét vagy azt a minimális fedezeti szintet befolyásolni, amelyre a biztosított személyek jogosultak, mert ezeket nemzeti szabályozás írja elő.
(87)
Harmadszor, minden biztosított számára törvény garantálja a juttatások azonos alapszintjét, amely valójában nagyon magas, mert a Szlovák Köztársaságban biztosított csaknem valamennyi egészségügyi kezelésre kiterjed, ami azt jelenti, hogy a kötelező egészségbiztosítási rendszeren keresztül gyakorlatilag teljes egészségügyi ellátást biztosít (55). A szlovák kockázatkiegyenlítési rendszer (RES) a biztosítási kockázatok megosztásáról gondoskodik és ezért tovább erősíti a szolidaritást. A szlovák rendszer továbbá a közösségi díjszabás elvét írja elő, amely szerint a biztosítók nem határozhatnak meg eltérő biztosítási díjakat a biztosítási kockázat alapján, miközben a kockázatkiegyenlítés részlegesen kompenzálja a kockázatosabb demográfiai profilú portfólióval rendelkező biztosítókat azáltal, hogy a pénzösszegeket újból elosztja a biztosítottjaik számára az átlagosnál kevesebb juttatást kifizető biztosítóktól az átlagosnál több juttatást kifizető biztosítók javára (56).
(88)
Végezetül, a fent említett szociális és szolidaritási jellegen túl a Bizottság emlékeztet arra, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítás megszervezése és végrehajtása szigorú szabályozási keretben történik: valamennyi egészségbiztosító társaság jogállását, jogait és kötelezettségeit részletes feltételeket meghatározó jogszabályok határozzák meg és azok az állam szoros felügyelete alatt állnak (57).
(89)
Ezen jellemzők alapján a Bizottság megállapítja, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer nem gazdasági jellegű, ezért az SZP/VZP a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősíthető „vállalkozásnak” (58).
(90)
A Bizottság elismeri, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer bizonyos jellemzői ezen rendszer tevékenységeinek gazdasági jellegére utalhatnak: i. a szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban több (állami és magán) biztosítási szolgáltató jelenléte, ii. bizonyos fokú verseny megléte ezen egészségbiztosítók között, amelyek iii. nyereségorientált tevékenységben vesznek részt, és iv. az a tény, hogy a Szlovák Alkotmánybíróság szerint ezen tevékenység nyitva áll a verseny előtt. A Bizottság mégis azon a véleményen van, hogy ezen jellemzők megléte nem kérdőjelezi meg azon következtetését, hogy a kötelező egészségbiztosítás Szlovákiában nem gazdasági jellegű tevékenység.
(91)
Először is a Bizottság megjegyzi, hogy az a tény, hogy a kötelező egészségbiztosítási ágazatban több (állami és magántulajdonban lévő) szolgáltató működik, önmagában nem ruházza fel gazdasági jelleggel egy olyan rendszer tevékenységeit, amelyikben - a (85)-(87) preambulumbekezdésben kifejtettek szerint - a szociális jellemzők és célok vannak túlsúlyban, amely működésének központjában a szolidaritási elv áll, valamint szoros állami felügyelet mellett működik. Egy ilyen értelmezés esetén a szóban forgó rendszer lényege helyett annak tulajdonítana túlzott jelentőséget, hogy a tagállam milyen formájú szervezeti megoldást választ szociális biztonsági rendszere egy részének működtetéséhez (59).
(92)
Másodszor, az EUB ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az egészségbiztosítási rendszerben a verseny lehetőségének biztosítása és a ténylegesen fennálló verseny nem feltétlenül ruházza fel gazdasági jelleggel a szóban forgó tevékenységet, még akkor sem, ha ez volt a jogalkotó szándéka és a bírói kar ezt megerősítette. Az EUB pontosította, hogy a szlovák rendszerhez hasonlóan a versenynek némi teret engedő kötelező egészségbiztosítási rendszer tevékenységeinek gazdasági, illetve nem gazdasági jellegének megállapításakor a verseny jellege és mértéke, a körülmények, amelyek között a verseny zajlik, valamint az egyéb lényeges tényezők jelenléte és jelentősége döntő fontosságú (60). A szóban forgó ügyben a fogyasztók számára legérdekesebb verseny, azaz a járulékok szintjével kapcsolatos árverseny kizárható, mert a szlovák egészségbiztosítók nem változtathatják meg a biztosított által fizetett járulékok törvényben meghatározott szintjét. Továbbá, a minőségi verseny lehetősége eléggé korlátozott, mert a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer rendkívül sok kötelező juttatásról rendelkezik, amelyek minden biztosított személy számára azonosak, ezáltal kevés teret enged a biztosítók számára, hogy az ügyfelekért a (díjtalan) többletjogosultságok nyújtása révén versenyezzenek. Ennélfogva az egészségbiztosítóknak nincs lehetőségük ezen kötelező juttatásokat befolyásolni és ennélfogva nem versenyeznek sem egymással, sem az egészségügyi ellátás terén a kötelező juttatások nyújtásáért, amely feladatuk lényegét képezi.
(93)
Harmadszor, a Bizottság szerint a kötelező egészségbiztosítási tevékenység nem gazdasági jellegét nem befolyásolja az a tény, hogy az egészségbiztosító társaságok a minőséggel és a közbeszerzés hatékonyságával kapcsolatos versenyt folytatnak egymással úgy, hogy versenyképes árakon jó minőségű egészségügyi és kapcsolódó szolgáltatásokat vásárolnak. Ily módon a biztosítótársaságok a kötelező egészségbiztosításban biztosított személyekkel kötött szerződésektől elválasztható tevékenységen keresztül szerzik be az ezen rendszeren belüli szerepük betöltéséhez szükséges inputokat. Az EUB ítélkezési gyakorlatából az következik, hogyha a kötelező egészségbiztosítási rendszer alapvető sajátosságai miatt nem gazdasági jellegű, akkor az ezen rendszer működtetéséhez szükséges inputok beszerzése is hasonlóan nem gazdasági jellegű tevékenység (61).
(94)
Negyedszer, az, hogy Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítás szabályozása az egészségbiztosítók számára lehetővé teszi nyereség termelését és a nyereség egy részének részvényeseik közötti felosztását, nem változtatja meg tevékenységeik nem gazdasági jellegét, mert azokat egy olyan rendszerben végzik, amelyikben a nem gazdasági jellegre utaló összes fent említett jellemző erőteljesen jelen van. Önmagában az a tény, hogy az egészségbiztosítók nyereséget termelhetnek és a nyereség egy részét feloszthatják nem szünteti meg a rendszer szociális jellemzőinek és céljainak túlsúlyát, a szolidaritási elv abban betöltött központi szerepét és a rendszer működésére jellemző szigorú állami szabályozást és felügyeletet. A Bizottság az állami szabályozással kapcsolatban emlékeztet arra, hogy a nyereség termelésének, felhasználásának és felosztásának lehetőségét az állam által a szlovák biztosítótársaságokra kirótt jogi kötelezettségek alakítják és korlátozzák, amelyeknek a kötelező egészségbiztosítás életképességének és folyamatosságának biztosítása a célja, annak elsődleges szociális és szolidaritási céljaival együtt (62). A nyereség szabad termeléséhez, felhasználásához és felosztásához való jog ezért a rendes kereskedelmi ágazatokhoz képest sokkal korlátozottabb a szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban, illetve a szociális és szolidaritási célok elérésének van alávetve.
(95)
Ennek eredményeképpen, a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszerben bevezetett verseny korlátozott jellege (azaz kizárólag korlátozott fokú minőségi verseny és nem létező árverseny), valamint a nyereség termelési és felhasználási módjára vonatkozó korlátozások miatt a kötelező szlovák egészségbiztosítási rendszerben jelenlévő, versennyel és nyereségorientáltsággal kapcsolatos elemek nem kérdőjelezik meg az egészségbiztosító társaságok által ezen rendszerben végzett tevékenységek nem gazdasági jellegére utaló elsődleges szociális és szolidaritási jellemzőket. A kötelező szlovák egészségbiztosítási rendszerben jelenlévő, versennyel és nyereségorientáltsággal kapcsolatos elemekre inkább úgy kell tekinteni, hogy azok a szociális biztonsági rendszer megfelelő működése érdekében az egészségbiztosító társaságokat helyes gazdálkodásra ösztönző elsődleges célkitűzésre irányulnak, ezáltal hozzájárulva ezen rendszer szociális és szolidaritási céljainak eléréséhez (63).
(96)
Végezetül, a Bizottságnak az a véleménye, hogy az a tény, hogy a szlovák Alkotmánybíróság (amikor a vállalkozáshoz való jog szlovák alkotmány szerinti lehetséges megsértését vizsgálta) úgy vélte, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer „a versenyszféra részét képezi” nem jelenti azt, hogy ezen rendszer az állami támogatási szabályok értelmében gazdasági jellegű tevékenységeket foglal magában. Valójában, a szlovák alkotmánybíróság ebben az esetben annak felülvizsgálatára kapott felkérést, hogy az egészségbiztosító társaságok nyereségfelosztására vonatkozó 2007. évi jogi tilalom összeegyeztethető-e a szlovák alkotmánnyal (tulajdonjog megsértése, tulajdon védelméhez és a vállalkozáshoz való jog) és a Szerződés 18., 49., 54. és 63. cikkével. A szlovák alkotmánybíróság döntése szerint a tilalom megsértette a szlovák alkotmányt és ezért nem volt indokolt az EU belső piaci szabályaival kapcsolatos lényegi elemek megvitatása vagy az azok megsértésére vonatkozó döntés meghozatala.
(97)
Ennek tükrében, a jelen ügy sajátosságainak és a releváns mutatók jelenlétének és jelentőségének figyelembevételével, a Szlovákiában való szervezési és végrehajtási módját tekintve a kötelező egészségbiztosítási tevékenység nem tekinthető gazdasági tevékenységnek.
(98)
A fentiek fényében a Bizottság megállapítja, hogy az SZP/VZP - mint a vitatott intézkedések címzettje - a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősül vállalkozásnak és ezért ezen intézkedések ezen rendelkezés értelmében nem eredményeznek állami támogatást.
(99)
Ezért az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás meglétéhez szükséges többi feltételt és a vitatott intézkedések összeegyeztethetőségét sem szükséges megvizsgálni.
8. KÖVETKEZTETÉS
(100)
A fenti megállapítások fényében a Bizottság megállapítja, hogy a vitatott intézkedések a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősülnek állami támogatásnak,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Szlovák Köztársaság által a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) és/vagy a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP) javára hozott alábbi intézkedések nem minősülnek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak:
a)
az SZP 450 millió összegben, 2005. november 28. és 2006. január 18. között végrehajtott tőkeemelése;
b)
az SZP adósságrendezése a Veritel' a.s. által 2003 és 2006 között;
c)
az Egészségügyi Minisztérium által az SZP számára 2006-ban nyújtott támogatás;
d)
a VZP 2010. január 1-jei, 65,1 millió EUR összegű tőkeemelése;
e)
az 580/2004. számú törvény 3. része által felállított kockázatkiegyenlítési rendszer; és
f)
a felszámolt egészségbiztosító társaságok portfólióinak átruházása, különösen a Družstevná zdravotná poisťovňa vállalat portfóliónak a VZP javára történő, valamint a Európská zdravotná poisťovňa vállalat portfóliónak az SZP javára történő átruházása.
2. cikk
E határozat címzettje a Szlovák Köztársaság.
Kelt Brüsszelben, 2014. október 15-én.