ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2014. február 4.)
Spanyol villamosenergia-tarifák: az elosztók a Spanyolország által végrehajtott SA.36559. (C 3/07.) (korábbi NN 66/06.) számú állami támogatás
(az értesítés a C(2013) 7743. számú dokumentummal történt)
(Csak a spanyol nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/457/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
azt követően, hogy a fent említett rendelkezéseknek (1) megfelelően felhívta az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket, és tekintettel az észrevételekre,
mivel:
AZ ELJÁRÁS
(1)
A Céntrica plc és a Céntrica Energía S.L.U. vállalkozások (a továbbiakban együttesen: „Céntrica”) 2006. április 27-én kelt levelükben a Spanyolországban 2005-ben bevezetett szabályozott villamosenergia-tarifa rendszerrel kapcsolatosan panaszt nyújtottak be a Bizottsághoz.
(2)
A Bizottság 2006. július 27-én kelt levelében felkérte a spanyol hatóságokat a fenti intézkedéssel kapcsolatos tájékoztatás nyújtására. Ez a tájékoztatás egy 2006. augusztus 22-én kelt levélben érkezett meg a Bizottsághoz.
(3)
2006. október 12-én az ügyet be nem jelentett állami támogatásként nyilvántartásba vették (NN 66/06 számú ügy).
(4)
A Bizottság 2006. november 9-én kelt levelében az intézkedés további tisztázására kérte a spanyol hatóságokat. A spanyol hatóságok 2006. december 12-én kelt levelükben válaszoltak.
(5)
A Bizottság 2007. január 24-én kelt levelében tájékoztatta a spanyol hatóságokat, hogy az intézkedés vonatkozásában az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról határozott.
(6)
A Bizottság határozatát az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2) kihirdették. A Bizottság felkérte az érdekelt feleket, hogy tegyék meg az intézkedésre vonatkozó észrevételeiket.
(7)
Spanyolország 2007. február 26-án kelt levelében nyújtotta be észrevételeit.
(8)
A Bizottság a következő érdekelt felektől vett át észrevételeket: Galícia kormánya (2007. március 23-án kelt levél), Céntrica (2007. március 26-án és július 3-án kelt levelek), ACIE - Független Energiaszolgáltatók Szövetsége (2007. március 26-án kelt levél), Asztúria kormánya (2007. március 27-én kelt levél), AEGE - Energiaigényes Felhasználók Szövetsége (2007. április 2-án kelt levél), Asturiana de Zinc - AZSA (2007. április 3-án kelt levél), Ferroatlántica - fémtermelő (2007. április 3-án kelt levél), Alcoa (2007. április 3-án kelt levél), UNESA - Spanyol Villamosenergia-ipari Szövetség (2007. április 25-én kelt levél), ENEL Viesgo (2007. április 26-án kelt levél), Iberdrola (2007. április 26-án kelt levél), Union Fenosa Distribución (2007. április 27-én kelt levél), Hidrocantábrico Distribución Electrica (2007. április 27-én kelt levél), Endesa Distribución Electrica (2007. április 27-én kelt levél).
(9)
A érdekelt felek észrevételeit a Bizottság 2007. május 15-én és július 6-án kelt leveleiben továbbította a spanyol hatóságokhoz, akik lehetőséget kaptak a reagálásra; az észrevételeik egy 2007. augusztus 2-án kelt levélben érkeztek meg.
(10)
A Céntrica 2007. június 1-jén, 2007. augusztus 28-án, 2008. február 4-én és 2008. március 1-jén kelt leveleiben további tájékoztatást nyújtott.
(11)
A Bizottság 2009. július 30-án, 2010. március 19-én, 2011. október 6-án, 2012. április 12-én, 2012. augusztus 31-én, 2013. február 4-én és 2013. július 17-én kelt leveleiben további felvilágosítást kért a spanyol hatóságoktól az intézkedéssel kapcsolatosan. A hatóságok 2009. október 5-én, 2010. április 26-án, 2011. december 7-én, 2012. június 12-én, 2012. október 18-án, 2013. február 11-én és 2013. október 4-én kelt leveleikben válaszoltak.
(12)
2013. április 19-én az ügyet két részre bontották: a villamosenergia-végfelhasználóknak nyújtott támogatással foglalkozó SA.21817. (C3/07., korábbi NN 66/06.) számú és a villamosenergia-elosztóknak nyújtott támogatással foglalkozó SA.36559. (C3/07., korábbi NN 66/06.) számú ügyre. Ez a határozat csak a villamosenergia-elosztóknak nyújtott támogatással foglalkozik.
AZ INTÉZKEDÉS RÉSZLETES ISMERTETÉSE
A SPANYOL VILLAMOSENERGIA-RENDSZER 2005-BEN
A szabályozott és nem szabályozott tevékenységek közötti különbség.
(13)
A spanyol villamosenergia-rendszer alapköveként szolgáló, 1997. november 27-i 54/1997 sz. törvény (Ley del sector eléctrico - a továbbiakban: LSE) által lefektetett jogi keretek között a szabályozott és a liberalizált tevékenységek között alapvető különbséget tesznek.
(14)
A villamos energia termelése, importja, exportja és kiskereskedelmi szolgáltatása liberalizált tevékenységek, azaz olyan tevékenységek, amelyeket gazdasági szereplők piaci feltételek mellett szabadon gyakorolhatnak, és amelyeket az állam nem vont szigorú szabályozás alá, például az árak vagy a szolgáltatás feltételeinek megszabásával.
(15)
Ezzel szemben az elosztást, a szállítást és a Piaci Üzemeltető (3), illetve a Rendszerüzemeltető (4) által végzett tevékenységeket az állam teljes körűen szabályozza. Ezeket a tevékenységeket rendes esetben az állam bármilyen villamosenergia-rendszerben szabályozza, mivel az ezeket végző üzemeltetők tényleges vagy jogi monopolhelyzetben vannak, és másképpen az üzemeltetők korlátozás nélkül megsérthetnék a versenyszabályokat és a rendes piaci ár fölötti monopolárakat számíthatnának fel.
Tiszta elosztás és szabályozott tarifákon történő ellátás
(16)
2005-ben az elosztás a spanyol villamosenergia-rendszerben három szabályozott tevékenységi körből állt. Az első a tiszta elosztás volt. A tiszta elosztás a villamos energiának elosztóhálózatokon keresztül fogyasztási pontokra történő átviteléből áll, amely alternatív hálózatok hiányában egy monopólium. A második az elosztással szorosan összefüggő, egyes olyan kereskedelmi üzletviteli tevékenységeket is magában foglal, mint például a mérőórák leolvasása, szerződések megkötése, számlázás, ügyfélszolgálat biztosítása stb. A harmadik szabályozott tevékenység 2005-ben a szabályozott tarifákon történő ellátás volt, amit törvény osztott ki az elosztókra a jogszabályban előírt, fő feladataikon felül (villamosenergia-elosztó hálózatok irányítása és az azokhoz való hozzáférés biztosítása) (5). A 2009-ben befejezett reformok óta az elosztók már nem szolgáltatnak villamos energiát szabályozott tarifákon.
(17)
Az elosztók számára jogszabály írta elő, hogy szervezett nagykereskedelmi piacon („pool”), napi áron (a rendszer határárán vagy „pool áron”) vagy közvetlenül a megújuló energiatermelőktől (6) vásárolják meg a szabályozott ügyfelek ellátáshoz szükséges villamos energiát, majd azt az alkalmazandó szabályozott tarifán viszontértékesítsék a végső fogyasztóknak.
Az elosztók szerepe mint a rendszer pénzügyi közvetítői
(18)
A fogyasztás mértékétől, a fogyasztás profiljától és/vagy a fogyasztás felhasználásától és a hálózati kapcsolódási feszültségtől függően 2005-ben nem kevesebb mint 25 végfelhasználói szabályozott tarifa létezett. Ugyanakkor a szabad piaci végfelhasználókra 9 másik szabályozott hálózati hozzáférési díj vonatkozott, amelyek szintén a kapcsolási feszültségen és más tulajdonságokon alapultak (7). A szabad piacon a hálózati hozzáférési díjakat a végfelhasználók a szolgáltatóiknak fizették meg, akik azt továbbították az elosztóknak. A szabályozott piacon a hálózati hozzáférési díjakat a végfelhasználók által az elosztóknak fizetett minden költséget magában foglaló szabályozott tarifák tartalmazták (azaz azok implicit költségek voltak). Spanyolország 2005. óta változásokat vezetett be a szabályozott tarifarendszerben. A legutóbbi változás 2013-ban történt, amikor Spanyolország a villamosenergia-ágazatra vonatkozóan új jogszabályi keretet (24/13. sz. törvény) fogadott el, mely többek között a kiskereskedelmi piaci árak szabályozásának reformjára vonatkozó intézkedéseket is tartalmazott. Spanyolország bejelentette, hogy 2014. során ezt az új törvényt és a végrehajtási rendelkezéseit alkalmazzák.
(19)
A szabályozott integrált tarifák és a szabályozott hálózati hozzáférési díjak szintjéről - rendes esetben az N+1 év vége előtt - előzetesen döntöttek az egész évre vonatkozóan, de az év során is kiigazíthatták (8). Azonban az éves tarifaemelésekre felső összegkorlát vonatkozott (9). Elvben, valamennyi tarifa és díj szintet az előrejelzések alapján úgy határoztak meg, hogy az alkalmazásukból származó szabályozott bevételek a villamosenergia-rendszer összes szabályozott költségére elegendő fedezetet biztosítsanak. 2005-ben a rendszer szabályozott költségei közé tartoztak többek között az integrált tarifákon történő energia ellátás költségei, a különleges támogatási rendszerekből (megújuló energiaforrások, kapcsolt energiatermelés stb.) vásárolt energia költségei, szállítási és elosztási költségek, keresletoldali szabályozási intézkedések, a spanyol szigeteken a villamosenergia-termelés többletköltségei, szén támogatás, előző évek hiánya stb.
(20)
A spanyolországi rendszerben az elosztók voltak (és jelenleg is) a rendszer fő pénzügyi közvetítői. Az elosztók kezeltek minden, a szabályozott tarifarendszerből származó jövedelmet, azaz a hálózati hozzáférési díjakat és az integrált tarifákból származó bevételt. Ezt az együttesen „fizetendő bevételnek” (ingresos liquidables) nevezett bevételt használták a rendszer valamennyi szabályozott költségének fedezeteként. Nem voltak szabályok egyes bevétel csoportok, vagy azok egy részének valamely konkrét költség csoporthoz vagy azok egy részéhez történő rendelésére. Ennek eredményeképpen a hálózati hozzáférési díjakból származó bevételt nem rendelték sem részben, sem egészében a megújuló energiaforrásokból termelt villamos energia támogatásával járó magasabb költségeknek vagy a spanyol szigeteken történő termelés költségének a finanszírozására.
(21)
A záróelszámolás a spanyol szabályozó hatóság, a Comisión Nacional de Energía (a továbbiakban: CNE) közvetlen ellenőrzése alatt végzett elszámolási eljárás keretében történt. Az elosztók javadalmazása (a tiszta elosztással kapcsolatos tevékenységeikért) szintén a fizetendő bevételből történt, miután minden más költséget levontak.
Elosztók kontra szolgáltatók és a vonatkozó áraik
(22)
2005-ben így két jól elkülönülő üzemeltető csoport működött a spanyol kiskereskedelmi villamosenergia-piacon: az elosztók, akik kötelesek voltak szabályozott tarifákon értékesíteni, és a szolgáltatók, akik szabadon kialkudott feltételek mellett értékesítettek. Történeti okokból a spanyol elosztók olyan vertikálisan integrált csoportok (inkumbens üzemeltetők) részei, amelyek hagyományosan meghatározott földrajzi területeken üzemeltettek elosztóhálózatokat, és amelyek csak múltbeli egyesülések és összefonódások során változtak. Az elosztók a szabályozott piacon integrált tarifákat számoltak fel, amelyek nem tettek különbséget az energia beszerzésének költségei és a hálózati hozzáférési költségek között.
(23)
A szolgáltatók vagy vertikálisan integrált csoportokhoz tartoznak (amelyek jellemzően külön termelési, elosztási és ellátási részlegekkel rendelkeznek) vagy új piaci belépők. Az új belépőknek gyakran nincs termelési kapacitásuk és csak a kiskereskedelmi piacon tevékenykednek. A Céntrica egy ilyen új belépő. A szolgáltatók a szabad piacon olyan árakat számoltak fel, amelyeknek fedezniük kellett a (elosztóknak fizetendő) hálózati hozzáférési díjat, az energia beszerzési költségeit (az energia nagykereskedelmi piaci beszerzési költségei vagy vertikálisan integrált vállalat esetében a saját termelési költségek) és egy „kereskedelmi árrést”, amely az egyéb költségeket fedezte (a kereskedelmi forgalmazás költségeit, IT rendszereket, számlázást stb.), valamint a befektetett tőke megtérülését.
(24)
2005-ben a szabad és a szabályozott piac egymás melletti létezése és különösen a végfelhasználók azon lehetősége, hogy szabadon váltsanak egyikről a másikra annyit jelentett, hogy a szabályozott tarifák a szabadpiaci árak referenciaáraként (vagy voltaképpen felső összegkorlátjaként) szolgáltak. Egy szolgáltató így csakis akkor tudott nyereségesen működni egy adott piaci szegmensben, ha a kereskedelmi árrés pozitív volt, vagyis volt mozgástér a kiskereskedelmi ár - ebben az esetben a szabályozott tarifa, amelyhez a fogyasztónak joga volt - és az ügyfelek kiszolgálása közben felmerülő összes költség között.
A 2005. évi tarifa hiány
(25)
2005-ben a szabályozott tarifák és a hálózati hozzáférési díjak esetében megállapított szint nem eredményezett elegendő bevételt ahhoz, hogy lehetővé tegye a rendszeren belül az egész évre utólagosan igazolt valamennyi költség fedezését. A CNE által az év végén lefolytatott 2005. évi végleges elszámolási eljárás során 3 811 millió EUR hiányt állapítottak meg. Nem ez volt az első alkalom, hogy az elszámolási eljárás hiányt mutatott ki, de a 2005. évi hiány mértéke példa nélküli volt. Kisebb hiányt már könyveltek 2000-ben, 2001-ben és 2002-ben is.
(26)
A kormány többek között alulbecsülte a villamos energia tényleges beszerzési költségeit. Miközben a végfelhasználók villamosenergia-fogyasztása általában véve mind a szabályozott, mind a szabad piacon nagyjából úgy alakult 2005-ben, ahogy azt 2004 decemberében előre jelezték, az év során az előre nem látott áremelkedések a nagykereskedelmi árat 2005-ben 62,4 EUR/MWh-ra állították be, szemben a 2004. évi 35,61 EUR/MWh-val, ami az átlagos nagykereskedelmi árat 2005-ben 59,47 EUR/MWh-ra emelte. Ennek az emelkedésnek többek között a vízerőművi termelést 55 %-kal csökkentő, szokatlanul száraz év, az olajárak emelkedése, a kibocsátáskereskedelmi rendszer alapján ingyen kapott CO2 kibocsátási egységek piaci árának továbbhárítása, valamint a GDP növekedésénél nagyobb mértékű energiakereslet-növekedés volt az oka.
(27)
A CNE, a spanyol szabályozó hatóság kiemelte, hogy 2005-ben az integrált tarifák átlagban nem tükrözték az ellátás valamennyi költségét, és különösképpen nem az energia nagykereskedelmi piacon történő vásárlásának költségét. Nevezetesen, amint azt az alábbi diagram is mutatja, mindössze öt hónap során, 2005 januárja és februárja között, majd ismét 2005 áprilisa és júniusa között voltak az átlagos szabályozott integrált tarifákban foglalt energiaárak az átlagos nagykereskedelmi villamosenergia-piaci árak alatt. Ennek azonban az ellenkezője volt igaz 2006 októbere és 2007 decembere között: ezalatt a 14 hónapos időszak alatt az átlagos nagykereskedelmi árak mélyen az átlagos szabályozott integrált tarifákban foglalt energiaárak alá estek, jóval a 2005-ös év azon hét hónapjában megfigyelt különbséget meghaladóan, amikor a nagykereskedelmi árak az integrált tarifákban foglalt energiaáraknál magasabbak voltak.
1. diagram
Súlyozott átlagos nagykereskedelmi ár kontra az integrált tarifában foglalt energiaár
Forrás: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, 84. o.
(28)
A rendszer általános költségeinek növeléséhez ugyancsak hozzájáruló fontos tényező volt a megújulóenergia-termelés támogatásának magas szintje. A megújulóenergia-termelők nevezetesen választhatták a „pool”-ban való közvetlen részvételt. 2005-ben ez a választási lehetőség különösen vonzó volt, és ennek következtében a vártnál több megújulóenergia-termelő vett részt a pool-ban, ami a rendszer magasabb költségeihez vezetett. Ezenfelül a különleges rendszerből (megújuló energiaforrások, kapcsolt energiatermelés) származó és a pool-nak nem értékesített villamos energia energiaköltségeinek közvetlen támogatása, amit szabályozott költségként könyveltek el, 2005-ben 2 701 millió EUR volt, ami 2004-hez képest 5,75 %-os növekedést jelentett. Példaképpen a rendszer szállítási és elosztási költsége 2004-ben 4 142 millió EUR, 2005-ben 4 410 millió EUR, 2006-ban pedig 4 567 millió EUR volt.
A hiány előfinanszírozása céljából elfogadott mechanizmus
(29)
A hiány kialakulása nem maradt észrevétlen. Már 2005 márciusában, amikor egyértelművé vált, hogy tarifahiány van kialakulóban, a spanyol hatóságok az 5/2005 sz. királyi törvényerejű rendelet 24. cikkében (10) rendelkeztek arról, hogy a villamosenergia-rendszer költségei és bevételei közötti rés áthidalásához szükséges pénzeszközöket Spanyolország azon öt legnagyobb „feljogosított villamosenergia-közműve” fogja nyújtani, amelyek jogosultak voltak az átállási költségek (11) vonatkozásában térítésben részesülni, az alábbi százalékos megoszlás szerint:
-
Iberdrola, S.A.: 35,1 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 2,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Az átállási költség számla negatív egyenlege beszedési jogokat hozott létre, ami a vállalkozások azon jogából állt, hogy a villamosenergia-fogyasztóktól a jövőben bevételt szedjenek be. A vállalkozások értékpapírosíthatták ezeket a jogokat és a piacon eladhatták azokat. Ezek a vállalkozások, az Elcogás S.A. kivételével, vertikálisan integrált csoportok anyavállalatai, amelyek jellemzően a villamosenergia-termelési ágazatban, illetve az elosztó részlegeiken keresztül az elosztási ágazatban működnek. Amint azt az 5/2005. sz. királyi törvényerejű rendelet 24. cikke leszögezte, úgy tűnik, hogy az átállási költségek utáni kompenzációban való részesedéshez való joguk, és nem például az elosztó ágazatban való tevékenységük volt az az indíték és az a kritérium, amely ezen öt vállalkozásnak - és nem más, a spanyol villamosenergia-piacon működő vállalkozásnak - a 2005-ös tarifa hiány előfinanszírozására történő kijelölését vezérelte. Az Elcogás S.A. kizárólag a villamosenergia-termelés területén működő vállalkozás volt és maradt (12). Spanyolország a villamosenergia-rendszer későbbi évekbeli hiányának előfinanszírozása céljából ugyanilyen módon vagy a csoport anyavállalatát (például Endesa S.A., Iberdrola S.A.), vagy a villamosenergia-termelő részlegét (a 6/2009. sz. királyi törvényerejű rendeletben Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A.) jelölte ki, de soha nem az elosztó részlegét (például Endesa Distribución Eléctrica, S.L., a 2005. évi szabályozott tarifa rendszerben a villamos energia elosztásáért felelős 100 %-ban tulajdonolt leányvállalat).
(31)
2006 júniusában a spanyol hatóságok határozatot hoztak a 2005. évi hiánynak a villamosenergia-fogyasztóktól a szabályozott tarifákon keresztül történő visszafizettetését szolgáló intézkedésekről. A spanyol hatóságok a 809/2006. sz. királyi rendeletben (13) előírták, hogy a 2005. évi hiányt (vagy pontosabban az öt kiválasztott közműnek nyújtott beszedési jogot) a fogyasztók fogják visszafizetni 14,5 év alatt egy külön pótdíjban, amelyet mind az integrált, mind a hozzáférési tarifákban alkalmazni fognak. A pótdíjat a 2005. évi hiány nettó jelenértékének 14,5 év alatt, lineárisan történő visszatérítéséhez szükséges évi összegként számították ki, ami 2006-ban az integrált tarifa 1,378 %-ában, illetve a hozzáférési tarifa 3,975 %-ában került megállapításra. Az alkalmazandó kamatláb a 3 hónapos Euribor volt.
(32)
A pótdíjat „kifejezetten meghatározott rendeltetésű hozzájárulás”-nak (cuota con destino espécifico) tekintették. A spanyol hatóságok meghatározták, hogy a 2005. évi hiányt finanszírozó hozzájárulásból származó bevételek a CNE által kezelt letéti számlán halmozódnak fel. A CNE ezt követően a pénzeszközöket a beszedési jogok tulajdonosainak, azaz a hiányt finanszírozó közműveknek vagy a beszedési jogokat tőlük később megvásároló jogi személyeknek utalja át, a hiány finanszírozásából való egyenkénti részesedésüknek megfelelően.
A tarifahiány hatása a spanyol piacra
(33)
2005-ben a spanyolországi villamosenergia-kereslet 37,49 %-át fedezték a szabad piacról. Ez a mennyiség a fogyasztók aránylag kis számának felel meg; a fogyasztóknak mindössze 8,5 %-a vásárolt a szabad piacon, miközben 91,5 %-uk a szabályozott tarifáknál maradt (ami csökkenés a 2004. évi 97 %-hoz képest). A szabad piacon jelenlévő fő csoportot a nagyfeszültségű fogyasztók (elsősorban ipari fogyasztók) alkották; 38,9 %-uk élt a választási lehetőségükkel és az általuk eszközölt vásárlások a kontinentális Spanyolország területén 2005-ben felhasznált összes villamos energia 29 %-a volt. A háztartások és a kis kisfeszültségű fogyasztók 2003-tól választhatták a szabad piacot (14), de döntő többségük még mindig szabályozott tarifán volt; 2005-ben azonban nagy számban szintén a szabad piacot választott ák. 2005. december 31-én több mint 2 millió fogyasztó volt a szabad piacon (szemben a 2004. évi 1,3 millióval).
(34)
A szabályozott tarifák által 2005-ben átlagosan nyújtott árelőnyt azonban a fogyasztók szabályozott piacra való visszatérésével párhuzamban kell vizsgálni, jóllehet egy bizonyos időeltolódással. Amint azt az alábbi 2. táblázat is szemlélteti, a szabad piacon ellátott fogyasztók száma 2005 egésze során nőtt, de 2006-ban csökkent, ami a százalékukat (8,15 %) visszahozta a 2005 első felében elért szintre. Hasonlóképpen, a 2004 decemberében tapasztalható csökkenés a végfelhasználóknak szabad piacról szolgáltatott villamos energia mennyiségében folytatódott 2005 első felében. Bár lényegében megtorpant 2005 júniusa és szeptembere között, 2005 decemberében és 2006 egészében folytatódott.
2. táblázat
Az ellátó létesítmények és a villamos energia szabad piaci részesedése (az egész piac százalékában kifejezve) 2004-2006
Villamos energia
2004.
2005.
2006.
Márc.
Jún.
Szept.
Dec.
Márc.
Jún.
Szept.
Dec.
Márc.
Jún.
Szept.
Dec.
Az ellátó létesítmények %-ában
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Az energia %-ában
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Forrás: A CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006” című jelentése.
(35)
Bár a szolgáltatók által elszenvedett veszteségek hatása 2005 közepétől, a nagykereskedelmi árak jelentős emelkedésének kezdetétől érzékelhető volt, az ellátási szerződéseket nem lehetett azonnal megszüntetni. Ennek következményeként a szabad piaci szolgáltatóknak és különösen azoknak, amelyek nem rendelkeztek termelési kapacitással hanem a nagykereskedelmi piacon kellett beszerezniük a villamos energiát, a következők között kellett választaniuk: veszteségek elszenvedésének lehetősége ellenére, szabad piaci feltételek mellett, a szabályozott tarifával vetekedő árajánlatok tétele, és a piaci részesedés csökkenését eredményező, tényleges beszerzési költségeket tükröző magasabb árak kiszabása.
AZ EUMSZ 108. CIKKÉNEK (2) BEKEZDÉSE SZERINTI ELJÁRÁS KEZDEMÉNYEZÉSÉRE VONATKOZÓ HATÁROZAT
(36)
A Bizottság határozata a hivatalos vizsgálati eljárás kezdeményezéséről a következő indokokon alapult:
(37)
A határozat összehasonlította a végfelhasználók különböző csoportjai által fizetett szabályozott tarifákat azokkal a becsült árakkal, amit a szabad piacon, a tarifák hiányában kellett volna fizetniük, és megállapította, hogy a felhasználó csoportok többsége úgy tűnik, hogy előnyben részesült. A végfelhasználók javát szolgáló állítólagos támogatás az SA.21817 - Szabályozott villamosenergia-tarifák: fogyasztók elnevezésű ügyben hozott külön határozat tárgya.
(38)
Ami az elosztókat illeti, az eljárást megindító határozat jelezte, hogy azáltal, hogy a végfelhasználókat a szabályozott piacra való visszatérésre ösztönözték, a rendszer az elosztók előnyét szolgálhatta, amelyekről úgy tűnik, hogy a szabályozott tevékenységük után garantált haszonkulcsot élveztek. Ebben az előnyben úgy tűnik, hogy az elosztók szelektíven részesültek, mivel ők voltak az egyetlen olyan piaci szereplők, akik szabályozott tarifákon értékesíthették a villamos energiát.
(39)
A határozatban azt is megállapították, hogy a rendszerben állami forrásokat mozgattak, mivel a hiány visszafizetésére használt pótdíj adójellegű járuléknak minősül, és az abból származó bevételek a CNE-n, a spanyol szabályozó hatóságon (mint közjogi szerven) áramlanak át mielőtt a végső kedvezményezettekhez jutnának. A Bíróság ilyen ügyekben hozott ítélkezési gyakorlata alapján a határozat azt a következtetést vonta le, hogy ezeket a pénzeszközöket állami forrásoknak kell tekinteni.
(40)
Figyelemmel arra, hogy mind a nagy végfelhasználók, mind az elosztók olyan piacokon működnek, amelyek általában nyitottak a verseny és az Európai Unión belüli kereskedelem előtt, a Bizottság az eljárást megindító határozatban azt a következtetést vonta le, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében meghatározott valamennyi feltétel teljesült, és, hogy az intézkedés a végfelhasználóknak és elosztóknak előnyt biztosító állami támogatást jelentett.
(41)
Miután az eljárást megindító határozatban megjegyezték, hogy az EUMSZ 107. cikkének egyetlen eltérése sem tűnt alkalmazhatónak, megvizsgálták, hogy a villamos energia szabályozott tarifán történő szolgáltatása tekinthető-e általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak (a továbbiakban: ágész), és mint ilyen részesülhet-e az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében kikötött eltérésben. Az eljárást megindító határozat leszögezte, hogy a villamosenergia-ágazatban a tagállamok közszolgáltatási kötelezettségek megállapítására vonatkozó mérlegelési jogkörét a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. június 26-i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (15) (a továbbiakban: a villamosenergia-irányelv) rendelkezései korlátozzák. A villamosenergia-irányelv a tagállamok számára csak a háztartási fogyasztók és kisvállalkozások esetében írja elő (a méltányos áron történő ellátáshoz való jogot nevezetesen magában foglaló) egyetemes szolgáltatási kötelezettség bevezetését (16). A határozatban azt a következtetést vonták le, hogy a fenti irányelv fényében a közepes és nagy vállalakozások szabályozott tarifákon történő villamosenergia-ellátása a háztartásokkal és a kisvállalkozásokkal szemben a szó szoros értelmében nem tekinthető általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak.
(42)
A Bizottság így komoly kétségét fejezte ki arra vonatkozóan, hogy a szabályozott tarifákban foglalt, a kisvállalkozások kivételével a vállalkozásokra és az elosztókra alkalmazott támogatás elemei a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthetők-e.
AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(43)
A Bizottságnak a részletes vizsgálati eljárás megindításáról hozott határozatával kapcsolatos észrevételek benyújtására vonatkozó felhívására számos beadvány érkezett nagy ipari fogyasztóktól, elosztóktól, független szolgáltatóktól, valamint Spanyolország autonóm közösségeinek kormányaitól. Itt csak az elosztók helyzetével összefüggő észrevételek kerülnek tanulmányozásra.
A FÜGGETLEN SZOLGÁLTATÓK ÉSZREVÉTELEI
(44)
A Centricá-tól és az ACIE-től, a Független Energiaszolgáltatók Szövetségétől érkeztek észrevételek. Az érveléseik és következtetéseik nagyjából azonosak és azokkal együtt fogunk foglalkozni.
(45)
A Céntrica beadványa a villamosenergia-elosztóknak nyújtott állítólagos állami támogatásra összpontosított elsősorban. A Céntrica rámutatott, hogy 2005-ben a nagykereskedelmi piacon a villamos energia vásárlásának átlagköltsége közel 70 %-kal volt magasabb, mint a kormány által, a 2329/2004. sz. királyi rendeletben meghatározott integrált tarifák részét képező, előre jelzett, átlagos beszerzési költség.
(46)
A rendszerből származó bevétel az előre jelzett és a tényleges költségek közötti ezen különbség miatt nem volt elégséges a költségek fedezetére, legfőképpen mert az elosztók által a villamos energia vásárlásáért fizetett ár magasabb volt, mint a szabályozott ár, amelyen értékesíteniük kellett. Az elosztók ezért hiányt könyveltek el a számviteli nyilvántartásukban. A spanyol hatóságok által a bevételi rés áthidalására elfogadott mechanizmus eredményeképpen (amely abból állt, hogy a jogosult villamosenergia-termelőknek a későbbi megtérítésre való jogosultság ellenében előírták a hiány előfinanszírozását), azonban az elosztók könyvelése egyensúlyban maradt és a veszteségeiket az állam lényegében ellentételezte.
(47)
A szabad piaci szolgáltatók másfajta elbánásban részesültek, annak ellenére, hogy ők is hasonló veszteségeket szenvedtek. A Céntrica és az ACIE szerint a szabad piaci szolgáltatók az elosztókhoz hasonló beszerzési költségeknek voltak kitéve (17). Ráadásul őket lényegében kötötte a kormány által az egyes fogyasztói csoportokra meghatározott integrált tarifa szintje, mert ellenkező esetben nem valószínű, hogy a meglévő ügyfeleiket meg tudták volna tartani vagy új ügyfeleket tudtak volna szerezni. Nevezetesen az ACIE kiemelte, hogy a tagjai 2005 elején a kormány nagykereskedelmi árakra vonatkozó előrejelzései alapján kötöttek szerződéseket, amelyeket később be kellett tartaniuk, annak ellenére, hogy előnytelennek bizonyultak. Ennek eredményeképpen a független szolgáltatók veszteségeket szenvedtek el. Az elosztókkal szemben a független szolgáltatók veszteségeit azonban az állam nem ellentételezte. A Céntrica úgy becsli, hogy 2005-ben 10 millió EUR veszteséget szenvedett. Az ACIE szerint több szolgáltató, köztük a Saltea Comercial, az Electranorte, a CYD Energia és az RWE, kiszorult a piacról.
(48)
Az ACIE és a Céntrica szerint az elosztók veszteségeinek ellentételezése miatt torzult a verseny, a független szolgáltatókkal szembeni hátrányos megkülönböztetést okozott, és állami támogatásnak tekintendő. Annak megerősítésén kívül, hogy a veszteségek ellentételezése önmagában előnyt jelent, a Céntrica azzal érvelt, hogy az inkumbens piaci szereplők (vertikálisan integrált vállalkozások) meg tudták tartani piaci részesedésüket és el tudták kerülni a veszteségeket azáltal, hogy az ügyfeleiket a veszteség-termelő ellátó részlegeikről az adott esetben ellentételezésben részesülő, elosztó részlegeikre való váltásra ösztönözték.
(49)
Az ACIE és Céntrica szerint az inkumbens vállalkozások előnye „sajátos” volt, azaz szelektív, mert a finanszírozási és kompenzációs mechanizmus kifejezetten az elosztók javát szolgálta, azáltal, hogy a szabad piaci szolgáltatókkal szemben pénzügyi és verseny előnyhöz juttatta őket. A Céntrica azzal érvelt, hogy az elosztók és a szabad piaci szolgáltatók közötti megkülönböztetés pusztán formális volt, mert mindkét csoport ugyanazon a piacon (kiskereskedelmi villamosenergia-értékesítés) versenyzett, mindkettőre hatással voltak az integrált tarifák (vagy azért, mert törvényben írták elő, vagy azért, mert a piaci árak felső összegkorlátjaként viselkedtek), továbbá mindketten ugyanazon az áron szerezték be a villamos energiát és ugyanazt a veszteséget szenvedték el.
(50)
A Céntrica nézete szerint az elosztókat illető preferenciális elbánást a villamosenergia-rendszer logikájára és szerkezetére vonatkozó egyetlen ok sem indokolta, de általános gazdasági érdekű szolgáltatásért járó ellentételezésnek sem tekinthető. A Céntrica fenntartja, hogy a rendszer megsértette a villamosenergia-irányelvet, nem csupán a hiánnyal kapcsolatos intézkedések megkülönböztető jellege miatt, hanem azért is, mert a fogyasztókat megfosztották az átlátható árakhoz és tarifákhoz való joguktól (18). Mivel a 2005-ben fizetendő villamosenergia-ár egy részét elhalasztották későbbi évekre, a véglegesen felszámított árak a fogyasztók számára nem voltak egyértelműek.
(51)
A Céntrica nézete szerint a hiánnyal kapcsolatos intézkedések által biztosított szelektív előny nem csupán az elosztók javát szolgálta, hanem azon vertikálisan integrált vállalkozásokét, is amelyekhez tartoztak. A Céntrica szerint az állami támogatásokra vonatkozó szabályok alkalmazása szempontjából egy vertikálisan integrált csoportot egy vállalkozásnak kell tekinteni. A Céntrica azt állítja, hogy a spanyol rendszer lehetővé tette villamosenergia-termelő vállalatok számára, hogy a nagykereskedelmi piacon árat emeljenek és továbbra is nyereséget termeljenek. Ilyen körülmények között a csoportoknak anyagi érdekük volt megőrizni azt a piaci részesedést, amelyre az elosztó részlegeik számítottak. Ezért a vertikálisan integrált csoportokat is állami támogatás kedvezményezetteknek kell tekinteni.
AZ ELOSZTÓK ÉSZREVÉTELEI
(52)
Az UNESÁ-tól (az elosztókat képviselő szövetség), az Iberdrola Distribucióntól, az Union Fenosa Distribucióntól, az Enel Viesgo Distribucióntól és az Endesa Distribucióntól érkeztek észrevételek. Az észrevételeik nagyjából fedik egymást, így azokkal együtt fogunk foglalkozni.
(53)
(Az UNESA által képviselt) elosztók különbséget tettek az általuk általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak tekintett tiszta elosztási/kereskedelmi irányítási tevékenységek és a szabályozott tarifán történő ellátás között, amely szerintük nem foglalt magában állami támogatást, mert nem nyújtott pénzügyi előnyt.
(54)
Az elosztók emlékeztettek arra, hogy a jogi környezet, amelyben a szolgáltatók és elosztók végezték a tevékenységüket nagyon különbözött; az elosztók kötelesek voltak az ellátást szolgáló villamos energiát szabályozott tarifákon, meghatározott módon (a pool-ból vagy „különleges rendszerű” termelőktől) megvásárolni, míg a szolgáltatók szabadon tárgyalhattak az áraikról. Az elosztók nem utasíthatták vissza szabályozott fogyasztók ellátását és nem szerezhettek a szabályozott tarifákat választó fogyasztókon kívül ügyfeleket. Az elosztók kiegészítő szolgáltatásokat sem kínálhattak, miközben a szolgáltatók szabadon állapíthatták meg az ellátási feltételeiket.
(55)
Az alábbi táblázat összefoglalja a szabad piaci szolgáltatók és az elosztók közötti különbségeket a villamos energia kiskereskedelmi értékesítése tekintetében (19):
Ellátási kötelezettség
Potenciális piac
Villamosenergia-vásárlás
Szolgáltatók
Nincs
Valamennyi spanyol felhasználó
Bármely mechanizmus
Elosztók
Igen
Csak a hálózatukhoz kapcsolt felhasználók
A pool-ból vagy a különleges rendszerű termelőkön keresztül
Nagykereskedelmi vételár
Értékesítési ár
Haszonkulcs
Szolgáltatók
Szabad
Szabad
Értékesítési árrés
Elosztók
Pool ár vagy szabályozott „különleges rendszerű” ár
Szabályozott tarifák
Nincs haszonkulcs
(56)
Az elosztók így azt a következtetést vonták le, hogy az adott, eltérő jogi és tárgyi körülmények között a szabad piaci szolgáltatók nem az elosztókkal versenyeztek, hanem a szabályozott tarifákkal, amelyek a piacon referenciaárként működtek.
(57)
Az elosztók azt állítják, hogy a villamos energiával, tarifán történő ellátás tevékenysége nem hozott számukra nyereséget vagy bármilyen jellegű előnyt. Miközben a tiszta elosztásért és a kereskedelmi irányításért az elosztók javadalmazása magában foglalt egy haszonkulcsot is a befektetett tőke díjazására, a szabályozott tarifán történő ellátás esetében az elosztók mindössze a költségeik visszatérítésében részesültek, haszonkulcs nélkül. Az elosztónál „elismert” költségek pedig a villamos energiáért a referencia-időszak alatt fizetett súlyozott átlagáron alapultak. Bizonyos esetekben ezek az elismert költségek lehettek alacsonyabbak, mint az elosztó által viselt tényleges teljes költség. Amennyiben a szabályozott értékesítési tevékenység többletet termelt, ezek a pénzeszközök nem maradtak az elosztónál, hanem az elszámolási eljárás során a rendszer más általános költségeinek finanszírozására különítették el. Az állam által elismert összeg a villamosenergia-vásárlások súlyozott átlagára közötti különbségnek felelt meg, amelyet az egyes elosztók által szállított energia mennyiségével szoroztak be ás az állandó veszteségekkel korrigáltak.
(58)
Az elosztók továbbá fenntartják, hogy a szabályozott tarifákra visszaváltó szabad piaci fogyasztók nem juttatták őket semmilyen közvetett vagy közvetlen pénzügyi előnyhöz, mivel a tiszta elosztásért és kereskedelmi irányításért járó javadalmazásuk teljes egészében független volt a szabályozott tarifán vásárló ügyfelek számától vagy a tarifán értékesített villamos energia mennyiségétől.
-
Először is, ahogy az fentebb ismertetésre került, a szabályozott tarifán történő ellátás esetében csak a költségeket térítették meg.
-
Másodszor, a tiszta elosztás javadalmazása is független volt a szabályozott tarifán vásárló ügyfelek számától, mivel az a „szállított energia” volumenén alapult, amely magában foglalta az elosztók által a hálózaton szállított összes energiát, függetlenül attól, hogy az energiát szabályozott tarifán vagy szabad piaci díjszabással értékesítették.
-
Harmadszor, a kereskedelmi irányítási tevékenységek javadalmazása szintén független volt a szabályozott tarifán ellátott ügyfelek számától, mivel a törvény úgy rendelkezett, hogy a kifizetések a (hozzáférési és a szabályozott tarifákra) megkötött szerződések számán alapuljanak és ezért nem függött össze a szabályozott tarifán vásároló ügyfelek számával. Mindenesetre az elosztók kötelesek voltak az ellátás típusától függetlenül valamennyi ügyfél kéréseit kezelni, mint például a kapcsolat típusában történő változásokat, a szerződéseket, a hozzáférési tarifák számlázását, a mérőóra-leolvasásokat stb.
(59)
Az elosztók így azt a következtetést vonták le, hogy a szabályozott tarifákon történő ellátás vonatkozásában kapott „kompenzáció”-t inkább azon összegek megtérítésének kell tekinteni, amelyek megelőlegezésére a törvény alkalmazása kötelezte őket, vagy a veszteségért és kárért járó kártérítésnek.
(60)
Az Iberdrola kifejezetten megerősítette, hogy jogi és gazdasági szempontból is pontatlan lenne a hiányt az elosztóknak felróni. A szabályozott piac részére történt villamosenergia-vásárlásnál felmerült költségek a villamosenergia-rendszernek tulajdoníthatók, és nem az elosztóknak, akik csupán végrehajtották a jogi rendelkezéseket. A szabályozott árakon történt értékesítések bevételei soha nem váltak az elosztók tulajdonává, hanem a villamosenergia-rendszer egészéhez tartoztak, és ezért a rendszert kell a villamos energia szabályozott árakon értékesítő „eladó”-jának tekinteni. Egy olyan nagymértékben szabályozott rendszerben, mint a spanyol rendszer, az Iberdrola szerint nem lenne ésszerű az elosztóknak felróni a szabályozó struktúra vagy a jövőbeli energiaárak becslésében bekövetkezett hibák által okozott pénzügyi egyensúlyhiányt.
(61)
Az Iberdrola azt is kiemelte, hogy a pótdíjból származó bevételt az elosztók nem tartották meg, hanem „kifejezetten meghatározott rendeltetésű hozzájárulás”-ként azonnal átutalták a CNE által megnyitott letéti számlára, ahonnan továbbították a hiányt előfinanszírozó termelőknek.
ASZTÚRIA REGIONÁLIS KORMÁNYÁNAK ÉSZREVÉTELEI
(62)
Asztúria regionális kormányának észrevételei megfelelnek a spanyol kormány által alább közölt észrevételeknek, amelyekre hivatkoznak.
SPANYOLORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(63)
Spanyolország fenntartja, hogy a szabályozott tarifa rendszer 2005-ben sem a végfelhasználók, sem az elosztók számára nem tartalmazott támogatást. Spanyolország az elosztókat illetően nevezetesen úgy véli, hogy a kompenzáció, amelyben részesültek, összhangban van a Bíróság Altmark-ügyben hozott ítélkezési gyakorlatával és így nem minősül állami támogatásnak.
TÁMOGATÁS FENNÁLLÁSA
NINCS OKOZATI ÖSSZEFÜGGÉS AZ ÁLLAMI INTÉZKEDÉS ÉS A HIÁNY KÖZÖTT, VALAMINT A HIÁNY NEM TULAJDONÍTHATÓ AZ ÁLLAMNAK
(64)
Spanyolország fenntartja, hogy a hiány nem tulajdonítható az államnak, ugyanis előre nem látható külső körülmények okozták, nem pedig az állam egyes tevékenységek támogatására irányuló szándékos elhatározása.
(65)
Spanyolország úgy véli, hogy az uniós jog 2005-ben nem zárta ki eleve az állam által meghatározott szabályozott tarifán történő ellátást. Az állami szabályozási beavatkozás így jogilag érvényes volt, mivel a nemzeti szuverenitás megnyilvánulása volt. A szuverenitás egyik ilyen előjoga a tarifák olyan módon történő meghatározásából áll, hogy a várható költségek igazodjanak a várható kereslethez.
(66)
Az elosztók integrált és hozzáférési tarifákon keresztül szedtek be pénzt, majd a bevétel egy részét külön erre a célra létrehozott számlákra utalták át (az éves tarifákról szóló rendeletben meghatározott százalék szerint). Ezt követően levonták a pool-ból és a „különleges rendszerű” termelőktől származó villamosenergia-vásárlásokat. Ha az integrált és a hozzáférési tarifákból származó bevétel nem fedezte a szabályozott tevékenységek költségeit, tarifa hiány keletkezett.
(67)
Spanyolország úgy véli, hogy a 2005. évi hiányt a nagykereskedelmi villamosenergia-árak kormányzati előrejelzése és a pool alapján ténylegesen elkönyvelt árak közötti eltérés okozta. 2005 rendkívül magas árait olyan előre nem látható okok hajtották fel, amelyek vis majornak minősülnek (lásd a (26) preambulumbekezdést).
(68)
Mivel az állítólagos támogatást keletkeztető esemény a nagykereskedelmi árak előrejelzést meghaladó emelkedése volt, az állítólagos előny nem tulajdonítható egyetlen jogszabálynak sem. Még ha feltételezzük is, hogy ez az előny létezett, azt az állam szándékaitól független körülmények okozták volna. Spanyolország szerint a vis major fennállása megtöri az okozati összefüggést a tarifák szintjét meghatározó közigazgatási határozat és az állami támogatást eredményező versenyelőny között. Még ha feltételezzük is, hogy az okozati összefüggés objektív feltételei teljesültek, a szándék (tulajdoníthatóság) szubjektív feltétele az állam részéről hiányzik.
ÁLLAMI FORRÁSOK HIÁNYA
(69)
Spanyolország úgy véli, hogy a tarifák nem foglaltak magukban közpénzeket. Először is, Spanyolország ebben a vonatkozásban azt állítja, hogy a pótdíj a Bíróság adójellegű járulékokról hozott ítélkezési gyakorlata értelmében nem „illeték”, mivel nem az állam szedi be és nem felel meg egy adótehernek. Spanyolország szerint a pótdíj a tarifa szerves részét képezi és tarifa-jellegű. A tarifa tehát magánpiaci ár.
(70)
Másodszor, a pénzt nem az állam szedte be és nem az állam által kijelölt alapba fizették be. A tarifát az elosztók szedték be és nem az állam, ezért azok magánpiaci árak voltak, amelyek (az LSE-ben meghatározott módon) a szereplők méltányos javadalmazását biztosították. Nem voltak sem adók sem hatósági árak. Az állam semmit nem javadalmazott, mivel a rendszer a piaci erőkön keresztül biztosított javadalmazást a nem szabályozott tevékenységekért, illetve az állam által megállapított hozzáférési tarifákon keresztül a szabályozott tevékenységekért. Mivel egy ilyen jellegű rendszerben az állam nem visel terhet, a Sloman Neptune ügyben hozott ítélkezési gyakorlat szerint nem vontak be állami forrásokat (20). Továbbá ez a pénz soha nem folyt be az államkasszába, nem említették a költségvetési törvényekben, nem tartozott a Számvevőszék ellenőrzése alá, és nem lehetett adminisztratív beszedési eljárások útján az adósoktól beszedni. A villamosenergia-rendszerrel szembeni adósságokra nem vonatkozott az állammal szembeni adósságokra alkalmazott kamatláb.
(71)
Spanyolország kihangsúlyozta, hogy ezeket a pénzeszközöket a spanyol szabályozó hatóság, a CNE, csupán elszámolási közvetítőként eljárva kezelte. A spanyol hatóságok kiemelték, hogy a Bizottság a spanyol átállási költségekről (SA NN 49/99) szóló 2001. évi határozatában már megállapította, hogy „a pénzeszközök továbbítása a CNE-n keresztül lényegében elszámolási jellegű folyamat. A CNE nevén lévő számlára átutalt pénzeszközök soha nem váltak azon szerv tulajdonává, és azonnal kifizették a kedvezményezetteknek, egy olyan előre meghatározott összegnek megfelelően, amelyet a CNE semmilyen módon nem képes módosítani.” A Bizottság e megfontolás alapján azt a következtetést vonta le, hogy „nem [volt] olyan helyzetben, hogy megállapítsa, az átállásiköltség-rendszer keretein belül meghatározott terhek bevételei állami forrásnak minősülnek vagy sem.”
(72)
Harmadszor, Spanyolország vitatja a Bizottság azon következtetését, miszerint az elosztók szabályozott rendszerű értékesítéseit egy minden spanyol villamosenergia-végfelhasználó által fizetendő „különadó”-n keresztül finanszírozták volna. Spanyolország szerint az elosztókat nem „az állam finanszírozta”, hanem ésszerű és méltányos javadalmazásban részesültek egy olyan jogszabályban előírt feladat teljesítéséért, amelyet kötelesek voltak elvégezni.
(73)
Mellesleg a villamos energia szabályozott tarifán történő értékesítése és annak a termelőktől a „pool”-on keresztül történő vásárlása során az elosztók hiányt termeltek (amelyet az 5/2005. sz. királyi törvényerejű rendeletben lefektetett előfinanszírozási mechanizmus fedezett), de a termelők voltak azok, és nem az elosztók, akik a tarifához adott pótdíjból származó bevételben részesültek.
NINCS ELŐNY
(74)
Spanyolország nem ért egyet a Bizottság azon előzetes következtetésével, miszerint a szabályozott tarifák gazdasági előnyben részesítették az elosztókat.
(75)
Ami az elosztókat illeti, Spanyolország vitatja a Bizottság azon következtetését, hogy a tarifa rendszer az elosztók számára minimális haszonkulcsot garantált volna. Spanyolország azt állítja, hogy az elosztók által, szabályozott tarifákon történő ellátást egy általános gazdasági érdekű szolgáltatás biztosításának igénye indokolta, és, hogy a szabályozott tevékenységek javadalmazása kizárólag az azon tevékenységekkel összefüggő kötelezettségek teljesítésének költségeit volt hivatott fedezni.
NEM VOLT HATÁS A VERSENYRE ÉS A TAGÁLLAMOK KÖZÖTTI KERESKEDELEMRE
(76)
A spanyol hatóságok szerint a szabályozott tarifán történő ellátásra alkalmazandó szabályozó rendelkezések nem csorbították a villamosenergia-szolgáltatók letelepedési szabadságát, továbbá a spanyol szolgáltatók más tagállamok szolgáltatóihoz képest nem részesültek preferenciális elbánásban.
(77)
2005-ben az Ibériai-félszigeten olyan alacsony volt a rendszerösszekötő kapacitás, hogy nem volt valós belső energiapiac. A spanyol hatóságok nézete szerint ilyen elszigetelt körülmények között aránytalan lenne azt a következtetést levonni - ahogy azt a Bizottság tette -, hogy a tarifa hatással volt a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre.
(78)
A spanyol hatóságok fenntartják, hogy villamos energiát nem exportáltak Spanyolországon kívülre, illetve a Spanyolországban működő elosztók nem tudtak külföldön spanyol energiát eladni. Másrészt bármely feljogosított vállalat a spanyol vállalkozásokkal egyenlő feltételek mellett vehetett részt az elosztói üzleti tevékenységekben és azonos jogi és gazdasági elbánást élvezhetett.
(79)
Spanyolország nézete szerint a szolgáltatók ezzel szemben szabad, nem szabályozott tevékenységet végeztek. Az ennek megfelelő kockázatokkal és előnyökkel szembesültek. E kockázatok vállalása annak elfogadását jelentette, hogy bizonyos előre nem látható körülmények között a kiskereskedelmi tevékenységük esetleg nem lesz jövedelmező. A jövedelmezőség mindazonáltal visszatérne, amint a tarifák azt lehetővé tennék, vagy a rendkívüli körülmények megszűnnének.
ELEMZÉS AZ ALTMARK ÜGYBEN HOZOTT ÍTÉLKEZÉSI GYAKORLAT FÉNYÉBEN
(80)
Spanyolország úgy véli, hogy 2005-ben a szabályozott tarifák létezése nem ütközött az uniós jogba, mivel a piac valamennyi fogyasztó - ideértve a háztartásokat is - előtt történő megnyitásának határideje 2007. július 1-je volt.
(81)
Spanyolország szerint az elosztók által a szabályozott tarifákon történő ellátás során viselt költségek fedezete az Altmark ügyben hozott ítélkezési gyakorlat négy kritériumának megfelelt, és ezért ez a beavatkozás nem tartozik az állami támogatások hatálya alá.
(82)
Először is, a villamosenergia-ellátás általános gazdasági érdekű szolgáltatás és az államnak be kell avatkoznia az egyetlen hálózat (természetes monopólium) fennállásából fakadó erőfölényes helyzetek miatti visszaélések megelőzésére. Ezért a szabályozott tevékenységet végző vállalatok közszolgálati kötelezettséget teljesítenek.
(83)
Másodszor, a tarifák megállapításának paramétereit objektív és átlátható módon határozták meg. A szabályozott tevékenységek javadalmazása objektív és átlátható volt. Más uniós vállalkozások is beléphettek az elosztási piacra.
(84)
Harmadszor, a szabályozott tevékenységeket szolgáló kifizetések kizárólag a közszolgálati kötelezettség teljesítésének költségeit fedezték. Az elosztók kizárólag a szabályozott tevékenységekkel kapcsolatos költségeikért juthattak visszatérítéshez.
(85)
Negyedszer, a tarifák megállapításának összetett szabályozási kerete és az elszámolási eljárás bizonyítja, hogy a tarifarendszer a rendszer költségeinek és bevételeinek alapos elemzésén, valamint a villamosenergia-kereslet elemzésén alapult.
(86)
Spanyolország ezen az alapon azt a következtetést vonja le, hogy a tarifa rendszer nem minősült állami támogatásnak, mert az Altmark ügyben hozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelt.
AZ INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE
(87)
E határozat hatálya a nagy és közepes vállalkozások elosztók általi szabályozott tarifán történő villamosenergia-ellátására korlátozódik, és nem terjed ki az elosztók által végzett, a tiszta elosztáshoz tartozó egyéb tevékenységekre. Az utóbbiak teljes mértékben, mind jogilag, mind pénzügyileg függetlenek a szabályozott tarifán történő értékesítés tevékenységétől, és mindenesetre az eljárás megindításáról szóló határozat hatályán kívül esnek, amely kizárólag a szabályozott tarifák alacsony szintje és a 2005. évi hiány kompenzálására és visszatérítésére hozott intézkedések miatt az elosztóknak állítólag juttatott előny belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatosan támasztott kétségeket.
AZ EUMSZ 107. CIKKÉNEK (1) BEKEZDÉSE ÉRTELMÉBEN FENNÁLLÓ ÁLLAMI TÁMOGATÁS
(88)
Valamely támogatás abban az esetben képez az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatást, ha a következő feltételek közül valamennyi teljesül: az intézkedés a) a kedvezményezettet gazdasági előnyben részesíti; b) az állam vagy állami forrásból nyújtják; c) szelektív; d) hatással van a Közösségen belüli kereskedelemre és az Unión belüli verseny torzításával fenyeget. Mivel ezeknek a feltételeknek halmozottan kell teljesülniük, a Bizottság az értékelését a kedvezményezetteknek nyújtott gazdasági előny fennállására korlátozza.
Gazdasági előny fennállása
(89)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében a vállalkozások akkor részesülnek előnyben, ha olyan gazdasági előnyhöz jutnak, amelyben egyébként piaci feltételek mellett nem részesülnének. Ebben a vonatkozásban az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy meghatározott esetekben, a tagállamok által előírt kötelezettségek teljesítésére nyújtott szolgáltatásokat megtérítő díjak, amelyek nem haladják meg az éves fedezetlen költségeket és azt a célt szolgálják, hogy az érintett vállalkozások ne termeljenek veszteséget, nem az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatásnak, hanem az érintett vállalkozások által végzett szolgáltatások ellenszolgáltatásának minősülnek (21).
(90)
A Bizottság az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének és (3) bekezdése c) pontjának alkalmazásával kapcsolatos széles körű határozathozatali gyakorlata során, de kifejezetten a villamosenergia-ágazatban sem találta úgy, hogy az elosztóknak előírt azon kötelezettség vonatkozásában, amikor bizonyos energiaforrásokból piaci ár fölötti áron vásárolják meg a villamos energiát, a beszerzési költségek és a piaci árak közötti különbséget fedező ellenszolgáltatás az elosztók számára gazdasági előnyt jelentene. Azokban az esetekben a kérdéses üzemeltetők szabályozási kötelezettségeiknek megfelelően, puszta közvetítőkként működtek a villamosenergia-rendszerben, de a költségeiket ellentételezték, amely kompenzációról nem tartották úgy, hogy gazdasági előnnyel járna, jóllehet a jogszabályok - vitathatóan - költségtérítés nélküli vásárlási kötelezettséget is előírhattak volna.
(91)
Ugyanez igaz közelebbről a szabályozott tarifákon történő villamosenergia-ellátás terén, ami a szabályozott tarifális bevételek és nagykereskedelmi villamosenergia-beszerzési költségek közötti különbségek finanszírozására szánt, a feljogosított fogyasztók által kért kompenzációt illeti (22). Ebből következik, hogy a villamosenergia-ágazatban az elosztók villamosenergia-beszerzési költségeinek az ellentételezése nem feltétlenül jelent az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében gazdasági előnyt. A spanyol elosztóknak a szabályozott tarifákon történő ellátás költségeiért történő állítólagos kompenzációját e precedensek fényében kell vizsgálni.
(92)
A Bizottságnak a hivatalos vizsgálat megindításáról szóló határozatában szereplő előzetes következtetés szerint a spanyol elosztók két érv alapján részesültek gazdasági előnyben a piaci körülményekhez képest. Először, az elosztók állítólag garantált haszonkulcshoz jutottak a szabályozott tarifán történő ellátási tevékenység után. Másodszor, a tarifák állítólag növelték az elosztók jövedelmét azáltal, hogy a felhasználókat az ellátók által kiszolgált szabályozott piacokra való váltásra ösztönözték. Ez a két érv összefoglalható abban az egyetlen állításban, hogy az elosztók nyeresége 2005-ben az általuk szabályozott tarifákon szolgáltatott villamos energiával arányosan nőtt.
(93)
A (16), (19), (20), (57) és (58) preambulumbekezdésekben ismertetett, a spanyol villamosenergia-rendszerről rendelkezésre álló leírás, illetve az eljárás során nyújtott tájékoztatás nem támasztja alá ezt az állítást. Miközben a tiszta elosztás esetében az elosztók által 2005-ben kapott javadalmazás tartalmazott egy haszonkulcsot, a szabályozott tarifán történő ellátásért az elosztók mindössze költségtérítést (a költségek „elismerését”) kapták, haszonkulcs nélkül. Az elosztók tiszta elosztási tevékenységével összefüggő javadalmazása hasonlóképpen független volt a szabályozott tarifákon vásároló ügyfelek számától és a tarifán értékesített villamos energia mennyiségétől, így a bevételük nem nőtt volna akkor sem, ha nagyobb számú ügyfelet szolgáltak volna ki szabályozott tarifákon.
(94)
Ebből az következik, hogy az eljárás során összegyűlt információk nem támasztják alá azt az állítást, miszerint 2005-ben a spanyol elosztók nyereségét a villamos energia szabályozott tarifán történő értékesítése növelte volna, mivel ők garantált haszonkulcsot élveztek.
(95)
Azon kérdést illetően, hogy az ellátási költségek elismerése és azok ellentételezése olyan gazdasági előnyhöz juttatta-e az elosztókat, amelyhez piaci körülmények között másképpen nem jutottak volna, hangsúlyozni kell, hogy a viselt költségeknek az 5/2005. sz. királyi törvényerejű rendelet 24. cikkében kijelölt öt vállalkozás, nevezetesen az Iberdola, S.A., az Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., az Endesa, S.A. és az Elcogás, S.A. számára biztosított beszedési jogok formájában való elismerése nem az elosztási tevékenységük javadalmazása volt. Bár a leányvállalatokkal nem rendelkező Elcogás S.A., ahogy az már a (29) és a (30) preambulumbekezdésekben ismertetésre került, 2005-ben (vagy későbbi években) nem az elosztási ágazatban működött, a kérdéses vállalkozások az átállási költségek átvételére irányuló, meglévő joguk alapján kerültek kijelölésre, esetleg figyelemmel a termelési tevékenységükre, de nem a szabályozott tarifán történő elosztási tevékenységükre.
(96)
Másodszor, feltételezve, hogy az elosztási ágazatban szabályozott tarifán működő négy vállalkozás elosztási költségeinek ellentételezéseként lehet értelmezni azokat a beszedési jogokat, amelyek a fent említett öt vállalkozásnak a villamosenergia-rendszer 2005. évi hiányából adódó előfinanszírozási kötelezettségét tükrözik, figyelembe kell venni azon tényleges körülményeket, amelyek között az elosztók kötelesek voltak ezt a teljes mértékben szabályozott tevékenységet végezni. Ahogy az már az (54) és (55) preambulumbekezdésekben ismertetésre került, az elosztók nem termelhettek sem nyereséget, sem veszteséget, nem választhatták meg a villamos energia beszerzésének módját, nem választhatták meg az ügyfeleiket, nem határozhatták meg az értékesítési árat, illetve nem nyújthattak kiegészítő, hasznot hajtó szolgáltatásokat. A szabályozott tarifán történő villamosenergia-ellátás se közvetlen, se közvetett gazdasági érdekét nem szolgálta maguknak az elosztóknak, de azon vertikálisan integrált csoportoknak sem, amelyekhez tartoztak. Egy vertikálisan integrált csoport érdekét inkább szolgálná a végfelhasználók szabad piaci feltételek mellett történő kiszolgálása, mivel az ellátási részlege az ilyen értékesítéseken nyereséget termelne, szemben azzal az esettel, ha a felhasználókat a csoport elosztója szabályozott tarifán látná el.
(97)
Ebből az következik, hogy a szabad piaci feltételek mellett történő ellátás körülményeivel való összehasonlítás figyelmen kívül hagyja a szabad piaci szolgáltatók és a szabályozott tarifán ellátást nyújtó elosztók jogi és tárgyi helyzete közötti különbségeket. Miközben az állam elvben egy villamosenergia-rendszerben az elosztók számára előírhat vásárlási és értékesítési árakat és más kereskedelmi feltételeket, ez nem jelenti azt, hogy az utóbbiak által viselt költségek ellentételezése olyan gazdasági előnyben részesítené azokat, amelyhez egyébként piaci feltételek mellett nem jutnának. Az ellátás kötelezettségével továbbá alátámasztott tarifa szabályozás valóban nem hagy semmilyen szabad teret a kínálat olyan alapvető tényezőinek a meghatározására, mint az árak és a teljesítmény. Nem csupán hipotetikus piaci feltételek mellett, azaz az ilyen alapvető paraméterekre vonatkozó szabályozási korlátok hiányában szabhatnának az elosztók sokkal magasabb, költség-fedező tarifákat a végfelhasználóknak. Ráadásul, és ami még fontosabb, a 2005-ös spanyol villamosenergia-rendszerben, mint minden villamosenergia-rendszerben, az elosztó - vagy az energiaigényes fogyasztók esetében a nagyfeszültségű hálózat üzemeltetője - egyszerűen egy közvetítő volt, aki a villamosenergia-ellátás szükséges feltételeként a felhasználót fizikailag a hálózathoz kapcsolta. 2005-ben, Spanyolországban egy hipotetikus alternatív elosztóhálózat hiányában, a kérdéses elosztókat kijelölték, amelyek mind a szabad piacot, mind a szabályozott piacot ellátták. Az elosztók azért töltenek be lényeges szerepet, mert ők teszik a villamosenergia-ellátást lehetővé, függetlenül a konkrét szabályozási rendszertől vagy politikától, illetve attól, hogy az ellátást vezérlő versenyfeltételek piaci mechanizmuson vagy szabályozáson alapulnak.
(98)
Egy szabályozott tarifális rendszerben, mint például 2005-ben a spanyol rendszerben, az üzleti tevékenység rendes menete szerint a rendszer átfogó elszámolásában az egyik évi forrás hiány rendszerint az következő évben a végfelhasználók számára magasabb tarifákon és/vagy hozzáférési díjakon keresztül kerül kipótlásra, miközben a költségek csökkenése többletet eredményezhet, lehetővé téve azt követően az alacsonyabb tarifákat vagy díjakat. A bevételek meghatározott csoportjainak a költségekhez való rendelése hiányában azonban a bevétel és/vagy költség növekedése (csökkenése) nem feltétlenül eredményez azzal megegyező hiányt vagy az elosztók javára többletet. Például a (27) preambulumbekezdésben, az 1. diagramon is látható, hogy miközben a szabályozott tarifában foglalt energia árak 2005 legtöbb hónapjában általában véve a nagykereskedelmi piaci áraknál alacsonyabbak voltak, ennek az ellenkezője volt igaz a 2006 novemberétől 2007 decemberéig terjedő időszakra, anélkül, hogy ez tükröződött volna az elosztók szabályozott tarifán történő ellátási tevékenységének megnövekedett nyereségében. Ez összhangban van a rendszer szabályozási felépítésével, miszerint az elosztók sem egészében, sem részben nem viselik a rendszer költségeiben és bevételeiben tapasztalt egyensúlyhiányok költségeit, csakúgy, mint ahogy soha nem húznának hasznot ebből a tevékenységből, hanem a villamos energia szabályozott tarifán történő értékesítéséből származó bármilyen többletet más rendszer költségek fedezetére használnának.
(99)
Az elosztók a villamosenergia-rendszer pénzügyi közvetítőiként jártak el abban a vonatkozásban, hogy központosították az összes pénzügyi mozgást, azaz a bejövőt (szabályozott bevételek a tarifákból és a hozzáférési díjakból) és a kimenőt (a rendszer valamennyi általános költsége). A villamosenergia-rendszer 2005. évi bevételei és költségei a (19), (20) és (28) preambulumbekezdésekben leírtaknak megfelelően a piac és a szakpolitika által meghatározott szabályozott költségek széles körét tartalmazták, mint például a villamosenergia-vásárlások költségeit, ideértve a megújuló energiaforrásokból származó költségeket is, a spanyol szigeteken a villamosenergia-termelés többletköltségeit, valamint szállítási és elosztási költségeket, stb., anélkül, hogy meghatározott bevételeket bizonyos költségekhez rendeltek volna. A szabályozott bevételek soha nem válnak az elosztók tulajdonává, a tiszta elosztásért járó javadalmazást kivéve, amit minden más rendszerköltség levonása után maguknál tartanak.
(100)
Az elszámolásokban szereplő bármilyen hiány, mint például a 2005. évi, az okaitól függetlenül megjelenik az elosztók elszámolásaiban, anélkül, hogy bármilyen mozgásterük lenne dönteni akár a szabályozott bevételek és költségek szintjéről, akár az egyes meghatározott költségek meghatározott bevételekből való finanszírozásáról. Ahogy az a (28) preambulumbekezdésben említett számokból is kitűnik, a villamosenergia-rendszer 2005. évi szállítási és elosztási költsége 4 410 millió EUR volt, ugyanazon költségkategóriák 2004., illetőleg 2006. évi adataival összeegyeztethető módon. Így az elosztók költségeinek szintje nincs kapcsolatban a 2005. évi hiány összegével.
(101)
A 2005. évi hiány „elosztói veszteségként” történő besorolása tehát nem tűnik indokolnak, mert a hiány nem az elosztók intézkedéseinek tulajdonítható, hanem azon szabályozási rendelkezéseknek, amelyek létrehozták a végfelhasználók azon jogát, hogy szabályozott tarifákon lássák el őket, illetve egy bizonyos mértékig azoknak a szabályozási és szakpolitikai döntéseknek, amelyeket a villamos energia például megújuló energiaforrásokból történő termelésének, illetve kapcsolt energiatermelésének támogatására hoztak. Ezekből az következik, hogy a villamosenergia-rendszer elszámolásaiban a hiánynak a (29)-(32) preambulumbekezdésekben leírt mechanizmusok útján történő finanszírozása nem az elosztók specifikus veszteségeit, hanem a rendszer átfogó veszteségeit enyhítő módszer. A 2005. évi 3 811 millió EUR hiány elismerése és az öt fő villamosenergia-közmű általi előfinanszírozása nélkül nem lett volna lehetséges a rendszerben a valamennyi felhasználó javára felmerült szállítási és elosztási költségek kifizetése, akár a szabályozott, akár a szabad piacon.
(102)
A hivatalos vizsgálat nem állapította meg más, az elosztók javát szolgáló előny elem fennállását. Az elosztók az alacsony szabályozott tarifákból eredő minden előnyt a végfelhasználókra hárítottak, az értékesítésekből nem húztak hasznot és nem szolgálta a javukat a felhasználók szabályozott piacra való visszatérése. Ebből az következik, hogy a spanyolországi elosztók helyzete pénzügyi szempontból egy rendszer közvetítő helyzetéhez volt teljes mértékben hasonlítható. Ebben a vonatkozásban a spanyol villamosenergia-rendszerben szabályozott villamosenergia-tarifákon 2005-ben történt ellátás költségeinek elismerése elvben nem különbözik a villamos energia vásárlásából eredő költségek azon ellentételezésétől, amelyet a Bizottság az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősített állami támogatásnak, sem az egyes forrásokból származó villamos energia tekintetében ((90) preambulumbekezdés), sem a szabályozott tarifán történő ellátást szolgáló nagykereskedelmi villamos energia tekintetében ((91) preambulumbekezdés).
(103)
Bár az eljárás megindításáról szóló határozat nem irányul azon vertikálisan integrált gazdasági egységekre, amelyekhez az elosztók - számviteli és részleges jogi szétválasztás mellett - tartoznak, a Céntrica kifogásainak kezelése érdekében a Bizottság azt is vizsgálta, hogy az ilyen gazdasági egységek élveztek-e állami támogatásnak minősíthető közvetett előnyöket. A Céntrica nevezetesen úgy véli, hogy a szabad piacon a kiskereskedelmi villamosenergia-értékesítésben (ellátó részlegen keresztül) tevékeny integrált gazdasági egységek úgy tudták elkerülni a veszteségeket, hogy a felhasználókat a saját elosztó részlegükre való váltásra ösztönözték. Azt is fenntartotta, hogy a valamely integrált gazdasági egységhez tartozó termelőt a nagykereskedelmi árak magasan tartására ösztönözték, figyelembe véve, hogy az integrált gazdasági egység (szabályozott tarifán értékesítő) elosztó részlege a veszteségektől védve volt.
(104)
A Bizottság nem tudta olyan gazdasági előny fennállását megállapítani, amely abból származott volna, hogy a villamosenergia-felhasználók szolgáltatók helyett elosztókat választottak. Gazdasági szempontból a szolgáltatóról az elosztóra való váltás nem termelt nyereséget, hanem csupán a veszteséget kerülte el a négy vertikálisan integrált csoport, azaz az Iberdrola, S.A., az Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. és az Endesa, S.A. ellátó részlegei esetében; a maga részéről az Elcogás kizárólag a villamosenergia-termelő ágazatban működött. Ez azonban nem jelenthet előnyt a másik négy kérdéses vállalat számára, mivel az ellátó részlegek úgy is elkerülhették volna ezeket a veszteségeket, ha egyszerűen megszüntetik az ellátási szerződéseket. Az elosztó részlegek számára így a rendszer nem előnyt, hanem hátrányt jelentett: ügyfeleket vesztettek el. A rendszer az elosztók számára is semleges volt pénzügyi szempontból (a fent ismertetett okoknál fogva). Ami a termelőket illeti, ők a villamos energiájukat a nagykereskedelmi piacon valahogyan eladták volna.
(105)
Tekintettel a termelők azon állítólagos ösztönzöttségére, hogy a nagykereskedelmi árakat magasan tartsák, meg kell jegyezni, hogy bár a spanyol hatóságok által létrehozott piaci környezet vitathatóan ösztönözhette a termelőket az áraik emelésére, a tarifák önmagukban nem vezettek magasabb nagykereskedelmi árakhoz. Az árak tényleges emelése a termelők részéről összetett stratégiákat és versenyellenes magatartást igényelt volna. Nem állapítható meg megfigyelhető közvetlen okozati összefüggés a tarifák és a nagykereskedelmi árak esetlegesen mesterséges emelkedése között; ez egy nem bizonyított, elméleti hipotézis maradt.
(106)
A Bizottság azt a lehetőséget is megvizsgálta, hogy a rendszer a szabad piaci versenytársakat kiszorítva a villamosenergia-piacról, esetleg előnyhöz juttatta az inkumbens csoportokat a piaci részesedésük olyan módon történő növelésével és „átalakításával”, hogy az a négy vertikálisan integrált csoport esetében nagyjából az egyes csoportok elosztó hálózatának méretével való egybeesés felé közelített. Ezt a hipotetikus előnyt sem lehetett megállapítani, a következő okoknál fogva:
-
Először is, nem mindig volt lehetséges „ügyfeleket” ugyanazon csoporton belül „mozgatni”. Az Endesa ellátó részlege által kiszolgált ügyfél egy olyan területen, ahol a helyi elosztó a Iberdrola volt, nem tudott az Endesa elosztó részlegére váltani, hanem csak az Iberdroláéra. Ráadásul ez a szabályozott piacra való váltás az integrált gazdasági egységeknek nettó költségeket eredményezett, mivel növelte a hiányt, amit kedvezőtlen feltételek mellett kellett finanszírozniuk.
-
Másodszor, a csoportok az elosztók értékesítéseiből nem húztak semmilyen hasznot. Így a nagyobb piaci részesedésből származó potenciális előnyt 2005-ben (a vizsgálat által taglalt évben) nem lehetett nyereségre váltani, csak későbbi években, amikor a szabad piac ismét életképes lett. Ahhoz, hogy ez az előny megvalósuljon, a csoport elosztója által kiszolgált felhasználóknak vissza kellett volna váltaniuk a csoport ellátási részlegéhez. Azon a ponton azonban, a szolgáltató újbóli váltását fontolgató ügyfél a spanyol piacon működő valamennyi szolgáltató közül szabadon választhatott volna. A Bizottság ezért nem állapította meg egy konkrét olyan előny fennállását, amely a vizsgált időszak alatt a csoportok magasabb piaci részesedésének puszta létezésével függött volna össze.
-
Ezzel szemben az integrált csoportok objektív hátrányt szenvedtek el: nem jövedelmező feltételek mellett voltak kötelesek finanszírozni a hiányt, mivel a beszedési jogok által biztosított kamatláb alacsonyabb volt, mint egy megfelelő piaci kamatláb, és így a beszedési jogok értékpapírosítását vitathatóan alacsonyabb javadalmazásért végezték el, mintha piaci kamatlábat alkalmaztak volna.
(107)
A Bizottság az előbbiek alapján azt a következtetést vonta le az üzleti felhasználók ellátását illetően, hogy a Spanyolország által 2005-ben bevezetett rendszer nem biztosított sem közvetett, sem közvetlen gazdasági előnyt, sem az elosztóknak, sem az integrált csoportoknak, amelyekhez tartoznak.
(108)
Végül, a Céntrica azon állítását illetően, miszerint a rendszer megkülönböztette az elosztókat és a szabad piaci szolgáltatókat, a Bizottság rámutatott, hogy megkülönböztetés történhet akkor, amikor azonos tárgyi és jogi helyzetben lévő személyekkel különbözőképpen bánnak, vagy ellenkezőleg, ugyanazt az elbánást alkalmazzák olyan személyekre, akik különböző tárgyi és jogi helyzetben vannak.
(109)
Először is, az állítás egyértelműen megalapozatlan az annak ellenére beszedési jogokban részesített Elcogás S.A. esetében, hogy az nem az elosztó ágazatban működött. Másodszor, nem bizonyították, hogy a másik négy kijelölt vállalat, az Iberdrola, S.A., az Unión Eléctrica Fenosa, S.A., az Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. és az Endesa, S.A. a szabályozott tarifákon történő villamosenergia-ellátást nyújtó elosztói tevékenységükért részesültek volna ellentételezésben, ahogy az a (30) preambulumbekezdésben kiemelésre került. Harmadszor, a spanyol villamosenergia-rendszerben az elosztók és a szabad piaci szolgáltatók mindenesetre nem voltak ugyanabban a tárgyi és jogi helyzetben. A szabályozott tarifákon történő villamosenergia-ellátás kötelezettségét szabályozási korlátok között végezték, ami az elosztókat arra késztette, hogy pusztán a jogi rendelkezéseket végrehajtó pénzügyi és ellátási közvetítőként járjanak el, miközben a szabad piaci feltételek mellett történő ellátás teljes mértékben liberalizált tevékenység volt. A Céntrica által vitatott, az elbánásban tapasztalható különbség ezért nem minősülhet hátrányos megkülönböztetésnek, mindazonáltal a szabályozott tarifák szintje hátráltathatta a liberalizációs folyamatot. Ez azonban nem az elosztóknak nyújtott jogellenes állami támogatás következménye volt.
KÖVETKEZTETÉS
(110)
A Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozatban kifejtett kétségeket a hivatalos vizsgálat eloszlatta. A Bizottság megbizonyosodott arról, hogy a villamosenergia-elosztók által viselt azon költségek Spanyolország általi elismerése, amelyek a közepes és nagy üzleti felhasználók részére szabályozott tarifán nyújtott villamosenergia-ellátási tevékenységükkel voltak kapcsolatosak, nem biztosított az elosztók részére az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében gazdasági előnyt.
(111)
Mivel az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésében meghatározott feltételek halmozottak, nincs szükség a fennmaradó feltételek teljesülésének vizsgálatára. A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy az intézkedés nem minősül az villamosenergia-elosztók javára nyújtott állami támogatásnak. Ez a következtetés a panasz által érintett helyzetre és időszakra vonatkozik, és nem érinti a Bizottság azon lehetőségét, hogy a Spanyolország által 2005. óta hozott intézkedéseket megvizsgálja,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az Iberdrola, S.A., az Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., az Endesa, S.A. és az Elcogás, S.A. vállalkozásnak az 5/2005. sz. királyi törvényerejű rendeletben megállapított beszedési jogai, amelyek formájában a Spanyol Királyság elismerte az elosztók által viselt azon költségeket, amelyek a közepes és nagy üzleti végfelhasználóknak 2005-ben szabályozott tarifákon történt villamosenergia-ellátása során merültek fel, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősülnek állami támogatásnak.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Spanyol Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2014. február 4-én.