ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.
A BIZOTTSÁG (EU) 2015/456 HATÁROZATA
(2014. szeptember 5.)
a Bolgár Köztársaság által az erdőterület-cserékkel kapcsolatban végrehajtott SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) és SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) állami támogatási programról
(az értesítés a C(2014) 6207. számú dokumentummal történt)
(Csak a bolgár nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
tekintettel a 2011. június 29-i C(2011) 4444 bizottsági határozatra (1),
miután az érintett feleket a fent említett rendelkezéseknek megfelelően felkérte észrevételeik megtételére, és tekintettel ezekre az észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
A Bizottság 2008. július 17-én levelet kapott egy névtelenséget kérő panaszostól („az első panaszos”), aki azt állította, hogy a Bolgár Köztársaság a magántulajdonú erdőterületek állami tulajdonú erdőterületekre való cseréjével összefüggésben, amelyet gyakran az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának erdőterületről építésre alkalmas földterületre módosítása követett, támogatást nyújtott. Az első panaszos további információt nyújtott be 2008. augusztus 28-i, 2008. szeptember 3-i, 2008. október 1-i, 2008. december 5-i, 2010. február 18-i, 2010. október 12-i és 2011. január 26-i levelében.
(2)
A Bizottság 2009. január 27-én a vitatott csereügyletekre vonatkozóan további információt kapott egy harmadik féltől. 2009. május 14-én benyújtásra került a csereügyletekre vonatkozó második panasz, amelyhez az azt benyújtó panaszos 2009. június 2-án és 2009. június 8-án további információt nyújtott be. 2010. március 23-án egy másik harmadik fél a csereügyletekre vonatkozó információt nyújtott be a Bizottságnak.
(3)
A bolgár hatóságok a vitatott csereügyletekre vonatkozóan információt szolgáltattak a Bizottságnak 2008. szeptember 2-i, 2008. október 28-i, 2010. január 4-i, 2010. március 23-i, 2010. március 27-i, 2010. augusztus 30-i és 2011. február 14-i levelükben. A Bizottság szolgálatai és a bolgár hatóságok között 2010. február 22-én, 2010. október 12-én és 2011. február 3-án tartott találkozókon a bolgár hatóságok további információt szolgáltattak a cserügyletekre vonatkozóan.
(4)
2011. június 29-i levelében a Bizottság tájékoztatta a Bolgár Köztársaságot, hogy a vitatott csereügyletek tekintetében a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról határozott. A Bizottságnak a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozata („az eljárás megindításáról szóló határozat”) az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2) került közzétételre. A Bizottság felhívta az érdekelt feleket a szóban forgó intézkedésre vonatkozó észrevételeik előterjesztésére.
(5)
A bolgár hatóságok 2011. szeptember 29-i levelükben benyújtották az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeiket.
(6)
A Bizottsághoz a következő érdekelt felektől érkeztek az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételek: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov és Elizabet Mihailova (23), és egy panaszos, aki azt kérte, hogy ne hozzák nyilvánosságra személyazonosságát (24).
(7)
A Bizottság 2011. szeptember 1-jei, 2011. október 5-i, 2011. november 25-i, 2011. december 14-i és 2012. április 3-i levelében továbbította ezeket az észrevételeket a bolgár hatóságoknak, amelyek lehetőséget kaptak a válaszadásra. A Bolgár Köztársaságnak az érdekelt felek észrevételeire adott megjegyzései a 2011. november 4-i, 2011. december 15-i, 2012. január 12-i és 2012. április 25-i levélben érkeztek meg.
(8)
A bolgár hatóságok a vitatott csereügyletekre vonatkozóan további információt szolgáltattak 2011. december 2-i levelükben, valamint a Bizottság szolgálataival folytatott, 2011. december 9-i találkozó során.
(9)
A Bizottság 2012. február 9-i levelében további magyarázatokat kért az első panaszostól az általa benyújtott bizonyos bizonyítékokat illetően.
(10)
A Bizottság 2012. április 3-án számos harmadik féltől (25) származó további észrevételeket továbbított a bolgár hatóságok számára. A Bizottság a Bolgár Köztársaság ezen észrevételekre adott észrevételeit 2012. április 25-én és 2012. május 15-én kapta meg.
(11)
A Bizottság 2012. július 26-án további információt kért a bolgár hatóságoktól. A bolgár hatóságok 2012. augusztus 17-én az információ szolgáltatására rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását kérték, amit a Bizottság 2012. augusztus 31-én jóváhagyott. A bolgár hatóságok 2012. szeptember 19-én rendelkezésre bocsátották a kért információt.
(12)
A Bizottság 2012. október 3-án további magyarázatokat kért az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeket benyújtott három fél egyikétől, az Elkabel AD-től, amelyeket az 2012. október 31-én nyújtott be.
(13)
A Bizottság 2013. január 14-i, 2013. május 17-i, 2013. július 22-i és 2013. október 22-i levelében további információt kért a bolgár hatóságoktól, amelyet 2013. február 4-én és 5-én, 2013. június 25-én és 2013. július 5-én, 2013. augusztus 16-án és 23-án, valamint 2013. november 19-én és 2013. december 20-án nyújtottak be. A bolgár hatóságok 2014. január 21-én e-mailben ismételten benyújtották az utolsó beadványban benyújtott információ egy részét.
2. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
2.1. A FÖLDTERÜLETCSERÉK
(14)
1947-ben, az állami kisajátítás révén valamennyi erdőterület köztulajdonba került Bulgáriában. A helyzet nem változott 2000-ig, amikor megkezdődött az erdőterületek előző magántulajdonosoknak történő visszaszolgáltatása.
(15)
Az erdészeti törvény (26)2002. február 22-én hatályba lépett módosítása lehetővé tette a nemrég privatizált erdőterületek állami erdőalapból származó állami tulajdonú erdőterületekre való cseréjét. Az erdészeti törvény ezen cserék lebonyolításának rendjét és feltételeit meghatározó módosítása 2009. január 27-ig volt hatályban.
(16)
A cseréknél a magántulajdonú és állami tulajdonú erdőterületek árát egy 2003. november 18-án hatályba lépett külön rendelet, nevezetesen az alapárakról, a kivételes földterületek áráról, illetve az erdőkre és erdős területekre vonatkozó használati és szolgalmi jogok létrehozásáról szóló rendelet (27) (a továbbiakban: az alapárakról szóló rendelet) alapján határozták meg. A bolgár jog nem tette lehetővé, hogy az értékelő szakértők eltérjenek az erdőterület alapárakról szóló rendelet alapján meghatározott árától.
(17)
A rendelet alapján az erdőterület egy telkének alapárát ezen földterület alapértékének és az állomány (ezen a területen elhelyezkedő növényfajok) értékének összegeként határozzák meg.
(18)
A földterület értékét a földterület átlagértéke alapján határozzák meg, a növények növekedésének azonos körülményeket biztosító földterület-kategóriák szerint (az alapárakról szóló rendelet 1. melléklete szerinti 150 területtípus). Ezután ezt az értéket a földterület helyi és nemzeti infrastruktúrákhoz viszonyított elhelyezkedését figyelembe vevő kiigazítási együttható segítségével kiigazítják. Az alapárakról szóló rendelet 2. mellékletében szereplő ezen kiigazítási együtthatót (Km) a következő képlet segítségével határozzák meg:
,
ahol:
p
=
burkolt felületű út közelségi együtthatója, egyenes vonalban mérve (0,00-tól 0,20-ig)
s
=
városi terület közelségi együtthatója, egyenes vonalban mérve (0,00-tól 0,25-ig)
m
=
tenger közelségi együtthatója, egyenes vonalban mérve (0,00-tól 0,20-ig)
g
=
város közelségi együtthatója, az adott várostól mért távolságot számjegyekben kifejezve (a kérdéses telek és a város közötti legrövidebb közúti távolság). A városok az 1. táblázatban meghatározott módon 6 csoportba vannak sorolva:
1. táblázat
1. csoport:
Szófia (0,00-tól 0,70-ig)
2. csoport:
Rusze, Plovdiv, Burgasz és Várna (0,00-tól 0,50-ig)
3. csoport:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vraca, Pleven és Sztara Zagora (0,00-tól 0,40-ig)
4. csoport:
egyéb járási városok (0,00-tól 0,35-ig)
5. csoport:
egyéb nagyvárosok (Botevgrad, Gorna Orjahovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrics, Szamokov, Szvistov és Cserven Brjag (0,00-tól 0,30-ig)
6. csoport:
egyéb központi települések (0,00-tól 0,10-ig)
(19)
A földterület értékét ezt követően hektáronkénti többlet (növekmény) hozzáadásával igazítják ki, amelyet a földterületnek a telek fekvése szerinti térségben megfigyelt átlagos ára alapján határoznak meg. Az alapárakról szóló rendelet 3. mellékletének rendelkezéseiben meghatározott növekmények a 2. táblázatban kerülnek feltüntetésre:
2. táblázat
Növekmény
(hektáronkénti BGN)
Szófia, nemzeti üdülőhelyek és a szomszédos üdülőterületek, földterületek, amelyek a tengertől mért 10 kilométeres távolságon belül helyezkednek el
5 000
1. és 2. kategóriába tartozó települések
2 000
3. és 4. kategóriába tartozó települések
1 000
5. és 6. kategóriába tartozó települések
500
7. és 8. kategóriába tartozó települések
0
(20)
A földterület ezen mechanizmus révén meghatározott összértékét a földterület alapértékének nevezzük.
(21)
Az állomány (a földterületen található növényfajok) értéke az állomány jelenlegi életkorának értéke és a vágásérettségi életkora idején várható értéke. Az erdőállomány faanyagának értéke jelenlegi életkorában (kor az értékmegállapítás időpontjában) egyenlő a kérdéses fajták átlagos piaci áron történő értékesítéséből származó nyereséggel, amelyből a kivágással, elsődleges feldolgozással és az átmeneti raktározási helyszínre való szállítással kapcsolatos költségeket levonják. Ha a bevétel nem fedezi a költségeket, a faanyagot értéktelennek kell tekinteni.
(22)
Az értékesítésből származó bevételeket a készlet besorolása és a faanyagok különböző kategóriáinak mennyisége határozza meg. Az átlagos nehézségű fakivágási területen található fák kivágással és elsődleges feldolgozással kapcsolatos költségeit (köbméterenkénti BGN) a területen található fák típusa és faanyag kategóriája határozza meg. A faanyag elszállításának költségeit a fák típusa, a faanyag kategóriája és a kérdéses telektől számított átlagos szállítási távolság határozza meg. A szállítási költségeket kilométerenként megszorozzuk egy együtthatóval, amely figyelembe veszi az út nehézségét.
(23)
A faanyag kivágásával, elsődleges feldolgozásával és elszállításával kapcsolatos költségeket és átlagos piaci árakat a Végrehajtó Erdészeti Ügynökség (a továbbiakban: EFA) (28) ez elmúlt három év során gyűjtött statisztikai adatokból számított súlyozott átlagok (ahol az utolsó év kétszer akkora súllyal bír) alapján rendszeresen meghatározza és frissíti.
(24)
Így azáltal, hogy az állomány értékelő által meghatározott értékét hozzáadjuk a földterület alapértékéhez, megkapjuk az erdőterület telkének alapárát.
(25)
Ez az alapár a Bulgária egyes régióiban a jogszabályok által kijelölt, úgynevezett „urbanizáció elleni különleges védelem” alatt álló térségekben található földterületek esetében kiegészítésre kerül az erdőterület környezetformáló jellegének és rekreációs funkcióinak védelmére vonatkozó kiigazítási együtthatóval. Az alapárakról szóló rendelet 19. mellékletének rendelkezései alapján az ezen térségekben található erdőtulajdonok alapértékét meg kell szorozni a 3. táblázatban (29) feltüntetett együtthatóval (K), nevezetesen:
3. táblázat
Fekete-tenger partvidéke, első térség
К = 6;
Fekete-tenger partvidéke, második térség
К = 5;
Üdülőtérségek, üdülőhelyek és nemzeti jelentőséggel bíró települések
К = 4;
A nemzeti és önkormányzati utaktól az építkezést korlátozó vonalakig terjedő térségekben található erdő és földterület
К = 3
Üdülőtérségek, üdülőhelyek és helyi jelentőséggel bíró települések
К = 4;
(26)
Végül, az alapárakról szóló rendelet 20. melléklete alapján a földterület alapára kiigazításra kerül egy úgynevezett „piacszabályozó együtthatóval”. Ezen együttható értéke négyzetméterenkénti BGN-ben van kifejezve és 10-től (tengerparttal, nagy hegyvidéki üdülőhelyekkel és Szófiával szomszédos földterületek) 1-ig (legkevésbé vonzó helyen fekvő földterületek) terjed.
(27)
A fentiek ellenére, ha egy magánfél egy csereügylet során olyan erdőterületet kap, amelynek teljes hatósági ára magasabb, mint az általa feladott földterületé, akkor ezen árkülönbség miatt kompenzációt kell fizetnie az államnak. A bolgár hatóságok szerint az állam általános szabályként csak olyan cseréket hagyott jóvá, amelyek eredményeképpen az állam magasabb hatósági értékű területeket kapott. Ugyanakkor ezen szabály csak arra vonatkozik, hogy a magántulajdonú telek teljes hatósági ára magasabb legyen, mint az arra elcserélt állami tulajdonú telek hatósági ára, és nem vonatkozik annak négyzetméterenkénti árára.
(28)
2009. január 27-én az erdőterületek cseréjére vonatkozó tilalom lépett életbe. Ennek megfelelően a vitatott csereügyletek vizsgált időszaka 2007. január 1-jétől, azaz a Bolgár Köztársaság Európai Unióhoz történő csatlakozásától 2009. január 27-ig, azaz a cserékre vonatkozó moratórium időpontjáig terjed (a továbbiakban: a vizsgált időszak).
2.2. A FÖLDTERÜLET KIJELÖLT HASZNOSÍTÁSÁNAK MÓDOSÍTÁSA
(29)
A panaszosok továbbá azt állítják, hogy a csereügyleteket gyakran a földterület kijelölt hasznosításának erdőterületről építésre alkalmas földterületre történő módosítása követett, amely módosítás tovább növelte az állami tulajdonú elcserélt erdőterület és magántulajdonú telek piaci értéke közötti különbséget.
(30)
A bolgár hatóságok kifejtették, hogy a földterület kijelölt hasznosításának módosításával kapcsolatos eljárás tekintetében nem az erdészeti törvény (mint a csereügyletek esetében), hanem külön jogszabályok az irányadóak, többek között a területrendezési törvény (ZUT) (30). Ezen jogszabály szerint bármelyik erdőterület-tulajdonos a korábban a Mezőgazdasági és Élelmezésügyi Minisztérium (31) részét képező EFA ügyvezető igazgatójának küldött kérelem útján kérheti, hogy erdőterületének kijelölt hasznosítását építésre alkalmas földterületre módosítsák. Egy (belső és esetlegesen külső) szakértőkből álló bizottság ezt követően megvizsgálja a kérelmet és véleményezi azt az ügyvezető igazgató számára, aki előzetes határozatot hoz a kérelemmel kapcsolatban. Ha a határozat pozitív és megerősíti a kérelem okait és jogszerűségét, akkor a kérelmet továbbítják a kijelölt hasznosítás módosításáért felelős szolgálatoknak (tartományi kormányzó, önkormányzat polgármestere és az erdőkért felelős regionális igazgatóság igazgatója).
(31)
A pozitív előzetes határozat alapján a tulajdonos egy részletes főterv megrendelésével, kidolgozásával és elfogadásával kapcsolatos kérelmet nyújt be az önkormányzathoz. Egy ilyen terv előírja az összes (helyi) érdekelt féllel folytatott konzultációt. Ha az illetékes hatóságok jóváhagyják a tervet és az hatályba lép, a földterület tulajdonosa kérelmet nyújt be a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszternek annak érdekében, hogy a kérdéses erdőterületet vegyék ki a védett erdőállományból. Ha a kérelmet elfogadják, az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban független értékelő által meghatározott bélyegilletéket kell fizetni.
(32)
Miután az erdőterület tulajdonosa befizette a bélyegilletéket az illetékes hatóságoknak, elindul a földterület kijelölt hasznosításának módosítására vonatkozó közigazgatási határozat kibocsátására irányuló eljárás. A birtok méretétől függően a határozatot vagy a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszter (amennyiben 10 hektárnál kisebb birtokról van szó) vagy a Miniszteri Tanács hozza meg.
(33)
2009. szeptember 3-án az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának későbbi módosítására moratóriumot vezettek be.
2.3. AZ INTÉZKEDÉSEK JOGALAPJA
(34)
A cserék, a csereügyletek során használt árak kiszámítása és az elcserélt erdőterület kijelölt használati módjának módosításával kapcsolatos eljárás tekintetében a következő jogszabályok irányadók:
-
A bolgár erdészeti törvény
-
az alapárakról, a kivételes földterületek áráról, illetve az erdőkre és erdős területekre vonatkozó használati és szolgalmi jogok létrehozásáról szóló rendelet,
-
az állami tulajdonról szóló törvény (32),
-
A kötelezettségekről és szerződésekről szóló törvény (33),
-
a területrendezési törvény.
2.4. KEDVEZMÉNYEZETTEK
(35)
A csereügyletek esetleges kedvezményezettjei természetes személyek, magántársaságok és önkormányzatok, amelyek gyakran ingatlanfejlesztéssel és/vagy idegenforgalmi tevékenységekkel foglalkoznak és erdőterületeiket már állami tulajdonú erdőterületekre cserélték.
3. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(36)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság kétségeit fejezte ki a tekintetben, hogy a csereügyletek és/vagy az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának későbbi módosítása a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatási elemet tartalmazott-e, valamint, hogy a támogatás összeegyeztethetőnek tekinthető-e a belső piaccal.
3.1. A CSERÉK ÉS A FÖLDTERÜLET KIJELÖLT HASZNOSÍTÁSÁNAK MÓDOSÍTÁSA KÖZÖTTI TÉNYLEGES KAPCSOLAT
(37)
A Bizottság által megfogalmazott első kétség a panaszosok azon állításához kapcsolódott, hogy a cseréket több esetben az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának, pl. erdőterületről építésre alkalmas földterületre történő módosítása követte.
(38)
A bolgár hatóságok által benyújtott számszerű bizonyíték alapján a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban megállapította, hogy a vizsgált időszak (2006-2009) alatt végrehajtott 147 cseréből 15 esetben került sor a kijelölt hasznosítás későbbi módosítására (10 %). A Bizottság ezenkívül megállapította, hogy eltérő jogi rendelkezések vonatkoznak a csereügyletekre és a kijelölt hasznosítás módosítása iránti esetleges kérelmekre, valamint, hogy mindkét eljárás esetében külön közigazgatási eljárás van érvényben. Látszólag úgy tűnt, hogy ezen elemek megerősítik a bolgár hatóságok azon állítását, hogy - általános elvként - a két lépés nincs tényleges kapcsolatban (34).
(39)
Ugyanakkor a bolgár hatóságok rámutattak arra, hogy az erdőterület hatósági árának kiszámítására vonatkozó képleteket és a földterület kijelölt hasznosításának módosítása miatt fizetendő bélyegilletéket olyan szinten állapították meg, amely biztosítja, hogy az erdőterület cseréjének a földterület kijelölt hasznosításának módosításával megnövelt teljes ára nagymértékben megegyezzen az építésre alkalmas hasonló földterület piaci árával. Ez azt jelentheti, hogy a hatóságok azt feltételezték, hogy sok befektető próbálja majd a két lépést egy ügyletben összekapcsolni.
(40)
Következésképpen a Bizottság kétségét fejezte ki a tekintetben, hogy az érintett erdőterület hasznosításának esetleges módosítását figyelembe kell-e venni a telek árának csereügylet céljából történő meghatározásakor, azaz, hogy a csere és az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának későbbi módosítása egymással tényleges kapcsolatban lévő lépésnek tekinthető-e.
3.2. A FÖLDTERÜLET KIJELÖLT HASZNOSÍTÁSÁNAK MÓDOSÍTÁSA SORÁN NYÚJTOTT ESETLEGES ÁLLAMI TÁMOGATÁS
(41)
A Bizottság által megfogalmazott második kétség ahhoz kapcsolódott, hogy az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának módosítása állami támogatást eredményezhetett-e, mivel tovább növelte az elcserélt földterület értékét.
(42)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban megállapította, hogy úgy tűnik, hogy a földterület kijelölt hasznosításának módosítása prima facie nem járt állami források átruházásával. Az ilyen ügyletek esetén fizetendő bélyegilletéket a jogszabályi rendelkezések alapján számították ki és - a Bizottság tudomása szerint - minden érintett esetben kifizették. Ezért, bár a földterület kijelölt hasznosításának módosításával érintett vállalkozások hasznára válhatott volna a módosítás, a módosítást megvalósító közigazgatási határozatok nem eredményeznek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatást. A Bizottság nem foglalt el határozott álláspontot a kérdésben és felkérte az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket azzal kapcsolatban, hogy az ügyletben megjelent-e állami támogatás.
3.3. AZ ERDŐTERÜLET CSERÉJE SORÁN NYÚJTOTT ESETLEGES ÁLLAMI TÁMOGATÁS
(43)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban megállapította, hogy az erdőterület árának cserék céljából történő meghatározását szakértők végezték, kizárólag az alapárakról szóló rendeletben meghatározott képletek segítségével. A Bizottság ezért kétségeit fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy ezen képletek alkalmazása olyan hatósági árát eredményezett-e, amely hasonló volt a két magánfél szokásos piaci feltételek szerint lebonyolított ügylete keretében megállapított áraihoz. A Bizottság ezért felkérte a Bolgár Köztársaságot és a harmadik feleket, hogy szolgáltassanak információt az erdőterületeknek a vizsgált időszak alatt Bulgáriában végrehajtott teljes mértékben magánjellegű értékesítései (vagy csereügyletei) során megállapított piaci árakról. A Bizottság továbbá felkérte a Bolgár Köztársaságot és a harmadik feleket, hogy szolgáltassanak információt ezen árak és a vitatott csereügyletek során használt hatósági árak különbségéről, és így az ezen ügyletekben megjelenő állami támogatás esetleges összegéről. Emellett, a Bizottság felkérte a Bolgár Köztársaságot és a harmadik feleket, hogy szolgáltassanak információt az olyan csereügyletek esetében fizetett kompenzációra alkalmazott szabályokról, amelyeknél a két elcserélt telek ára különbözött. Végül a Bizottság felkérte a Bolgár Köztársaságot, hogy szolgáltasson további információt, amely alátámasztja azon állítását, hogy a vitatott cserék nem érintik az Unión belüli kereskedelmet.
(44)
A Bizottság továbbá az eljárás megindításáról szóló határozatban kifejtette előzetes véleményét arra vonatkozóan, hogy a vitatott csereügyletekből származó előnyt hogyan kell számszerűsíteni, amennyiben bebizonyosodik, hogy a cserék állami támogatást eredményeztek:
i.
az első, magántulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség;
ii.
a második, állami tulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség.
A csereügyletekben megjelenő állami támogatás összege így egyenlő lenne az i. értékével csökkentett ii. értékével.
A csereügylet tárgyát képező két telek hatósági ára közötti különbségből eredő, valamelyik fél által a másiknak fizetett bármilyen pénzügyi kompenzációt szintén figyelembe kell venni az ügyletben megjelenő esetleges állami támogatási elem kiszámításakor.
3.4. AZ ESETLEGES ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
(45)
Amennyiben bebizonyosodik, hogy a földterület kijelölt hasznosításának módosítása és/vagy a csereügyletek következtében állami támogatás nyújtására került sor, a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban kétségeit fejezi ki azzal kapcsolatban, hogy az ilyen támogatás összeegyeztethetőnek tekinthető-e a belső piaccal és különösen a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjával, valamint a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (35) rendelkezéseivel és/vagy a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjával, valamint a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó agrár- és erdészeti ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatások („Erdészeti iránymutatások”) (36) rendelkezéseivel.
(46)
A Bizottság ezért felkérte a Bolgár Köztársaságot és az érdekelt feleket, hogy nyújtsák be észrevételeiket a vitatott intézkedések összeegyeztethetőségére vonatkozóan.
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
4.1. A BIZOTTSÁG ÁLTAL AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATBAN MEGFOGALMAZOTT KÉTSÉGEKKEL KAPCSOLATBAN AZ ELSŐ PANASZOS ÁLTAL BENYÚJTOTT ÉSZREVÉTELEK
(47)
Az első panaszos érvelése szerint a vitatott cserék állami támogatást jelentenek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében, amely nem egyeztethető össze a belső piaccal.
(48)
A Bizottság által megfogalmazott első kétséggel kapcsolatban az első panaszos azzal érvelt, hogy a földterület kijelölt hasznosításának módosítását és a csereügyleteket egymással tényleges kapcsolatban lévő lépéseknek kell tekinteni. A panaszos először is azt állítja, hogy a cserék kedvezményezettjei nem erdészeti tevékenységekkel foglalkoznak, hanem az építőipari és idegenforgalmi ágazatban működnek. Másodszor, az első panaszos szerint az elcserélt erdőterületeket kereskedelmi céllal gyakorlatilag már nem hasznosítják a moratórium 2009. évi hatálybalépése óta. Harmadszor, a csereügyletek végrehajtásának időpontjában állítólag több kedvezményezett bejelentette és meghirdette az elcserélt erdőterület sí- vagy tengerparti üdülőterületként történő hasznosítására irányuló tervezett fejlesztési projektjét, továbbá megbeszéléseket kezdeményezett az illetékes helyi hatóságokkal avégett, hogy a földterület kijelölt hasznosításának módosítását elérje. Negyedszer, a panaszos azt állítja, hogy gyakran ugyanaz az állami ügynökség (az EFA) felelt a csere végrehajtásáért és az elcserélt földterület erdőalapból történő kivételéért (EFA és az illetékes szabályozó hatóság) (37), ezáltal megnyitva az utat a kereskedelmi célú fejlesztés előtt.
(49)
Ennek megfelelően, az első panaszos úgy véli, hogy a földterület kijelölt hasznosításának esetleges átsorolását és a vonatkozó áremelkedést figyelembe kell venni a csereügyletekben megjelenő állami támogatás teljes összegének számszerűsítésekor. A panaszos véleménye szerint ezért a támogatás számszerűsítése során összehasonlításokat kellene végezni a beépíthető telkekkel azért, hogy az elcserélt földterület piaci értéke megfelelően kifejezésre kerüljön.
(50)
A panaszos azt is megemlíti, hogy az állami tulajdonú erdőbirtokokkal rendelkező régiók vonzereje ismeretében körültekintőbb lett volna a hatóságok részéről, ha először megnövelték volna ezen telkek értékét (azaz megváltoztatták volna a kijelölt hasznosításukat azért, hogy építésre alkalmassá tegyék őket) és csak ezt követően rendelkeztek volna a telkekről. A panaszos szerint az EFA sosem módosította a földterület kijelölt hasznosítását a csere előtt olyan esetben, amikor a cserét kérelmezték. A panaszos szerint ez világosan arra utal, hogy az állami tulajdonú erdőterület felvásárlóját kívánták előnyben részesíteni. A Világbank szintén kritizálta ezt a gyakorlatot a bolgár erdőkről szóló 2009. évi jelentésében, amely megállapította, hogy az állam ily módon veszteségeket szenved el (38).
(51)
A Bizottság által megfogalmazott második kétséggel, vagyis azzal kapcsolatban, hogy az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának módosítása következtében állami támogatást nyújtottak, az első panaszos úgy érvel, hogy habár a földterület felvásárlója a földterület kijelölt hasznosításának megváltoztatására vonatkozó határozatot követően kifizette a bélyegilletéket, és ezt az összeget a csere következtében kapott bármely támogatás számszerűsített összegéből le kell vonni, ez az illeték nem tükrözi a telek értékében ezen módosítás következtében bekövetkezett valódi növekedést. A panaszos továbbá azt állítja, hogy azokban az esetekben, amikor a cserét Bulgária Európai Unióhoz történő csatlakozása előtt hajtották végre, de a földterület kijelölt hasznosításának módosítására a csatlakozás után került sor, a földterület felvásárlójának nyújtott illegális állami támogatásnak az érintett telek (csatlakozás előtti) cseréjének időpontjában fennálló piaci értéke és a telek a földterület kijelölt hasznosításának (csatlakozás utáni) módosítását követő piaci értéke közötti különbséget kell tekinteni.
(52)
A Bizottság harmadik, a cserék következtében nyújtott állami támogatással kapcsolatos kétsége tekintetében a panaszos érvelése szerint az alapárakról szóló rendeletben előírt képletek nem tükrözik az elcserélt földterület piaci értékét. A panaszos az értékelők függetlenségét is vitatja, mivel véleménye szerint a földterület felvásárlója szabadon választhat jóindulatú értékelőt, ami az árak jelentős alulbecsléséhez vezetett.
(53)
A panaszos további információt szolgáltatott az elcserélt erdőterületekkel és az azokhoz nagyon hasonló erdőterületekkel kapcsolatos piaci árakra vonatkozóan, ami állítólag jelentős eltérést mutat a telkek hatósági áraihoz képest. A panaszos időhiány miatt csak kilenc elcserélt telek árát térképezte fel. A panaszos ehhez a földterületek banki értékelését, valamint a bolgár állami ingatlan-nyilvántartásból származó azon adatokat használta, amelyek a hasonló telkek esetében végrehajtott ingatlanügyleteknél alkalmazott tényleges árakat mutatják meg. Az árak között megállapított eltérések (a hatósági ár használatával történő) 50-65 %-os alulértékeléstől az olyan esetekig terjedtek, amikor az erdőterületet állítólag a piaci érték 1-2 %-áért vásárolták fel.
(54)
Végül, a panaszos állítása szerint az, hogy az EFA korábbi vezetője ellen büntetőeljárást indítottak az állam kárára végrehajtott cserék vádjával, arra utal, hogy maguk a bolgár hatóságok is úgy vélik, hogy jóval a piaci ár alatt jutattak erdőterületeket bizonyos magánfeleknek.
(55)
Arra a kérdésre vonatkozóan, hogy a cserék torzítják-e a versenyt és érintik-e a tagállamok közötti kereskedelmet, a panaszos azt állítja, hogy tudomása szerint a csere egyik kedvezményezettjének sem az erdészeti tevékenység a fő kereskedelmi tevékenysége. Ehelyett, állítólag majdnem minden kedvezményezett rendelkezett már üzleti tervekkel vagy jövőbeni üzleti tervei vannak a következő ágazatok egyikében végrehajtandó gazdasági tevékenységekkel vagy beruházásokkal kapcsolatban: ingatlanspekuláció, építkezés és/vagy idegenforgalom. A panaszos szerint az idegenforgalom meghatározása lényegéből adódóan az egész belső piacot érinti, ezért valószínű, hogy már néhány szelektív támogatás is a belső piac torzulásához vezet. A panaszos továbbá hozzáteszi, hogy a cserék száma és volumene alapján a külföldi versenytársakat hatékonyan visszatartották a bolgár piacra való belépéstől. Míg számos jelentős uniós befektető (pl. Lindner, ECE) foglalkozik városi építési projektekkel Bulgáriában (üzletközpontok és nagy áruházak), addig gyakorlatilag a tengerparti, sí- vagy golfüdülőkkel kapcsolatos valamennyi nagyléptékű beruházást állítólag bolgár ellenőrzés alatt álló vállalatok hajtanak végre.
4.2. A CSEREÜGYLETEK KEDVEZMÉNYEZETTJEINEK ÉS EGYÉB HARMADIK FELEKNEK AZ ÉSZREVÉTELEI
(56)
A Bizottsághoz számos harmadik féltől érkeztek észrevételek, amelyek többsége a csereügyletekben érdekelt magánfelektől („a kedvezményezettek”) érkezett. A Bizottság megállapítja, hogy számos kedvezményezett (39) csak egy rövid nyilatkozatot nyújtott be arra vonatkozóan, hogy a részvételükkel lezajlott csereügyletek nem tartalmaztak semmilyen állami támogatást. Más kedvezményezettek részletesebb észrevételeket nyújtottak be a Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozatban megfogalmazott kétségekkel kapcsolatban, amelyeket a következő szakaszokban kerülnek megvizsgálásra.
4.2.1. A csere és a földterület kijelölt hasznosításának módosítása közötti tényleges kapcsolat
(57)
A Bizottság által megfogalmazott, a cserék és a földterület kijelölt hasznosításának módosítása közötti tényleges kapcsolat meglétére vonatkozó első kétséggel kapcsolatban az eljárás megindításáról szóló határozatra válaszoló kedvezményezettek (40) többsége úgy érvelt, hogy nem áll fenn ilyen kapcsolat. A csere és az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának ezt követő módosítása tekintetében két külön eljárás irányadó, amely két különböző, egymástól függetlenül működő állami szerv hatáskörébe tartozik. A cserék az elcserélendő telkek méretétől függően a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszter vagy a Miniszteri Tanács, valamint az EFA hatáskörébe tartoznak, míg a földterület kijelölt hasznosításának módosítása a helyi hatóságok - önkormányzat polgármestere vagy képviselő-testülete; a regionális fejlesztési és építési beruházási miniszter; vagy azon régió kormányzója, ahol a terület található - hatáskörébe tartozik és megköveteli egy részletes vagy általános területrendezési terv jóváhagyását.
(58)
Egy kedvezményezett (41) továbbá hozzáteszi, hogy nincs automatikus kapcsolat a földterület kijelölt hasznosításának módosítása és annak értéknövekedése között. A földterület kijelölt hasznosításának módosítására vonatkozó határozat a módosítás szükségességének értékelésén alapulna, ami szélesebb alkalmazási körrel rendelkezik, és gyakran elsőbbséget élvez a tulajdonosok magánérdekeivel szemben, és ezért nem a csereügyletben érdekelt felek kereskedelmi érdekein alapul. Egy másik kedvezményezett (42) megjegyzi, hogy a bolgár hatóságok által szolgáltatott statisztikai adatok alátámasztják, hogy nem áll fenn tényleges kapcsolat. Végül, más kedvezményezettek (43) úgy vélik, hogy nincs jelentősége annak a kérdésnek, hogy létezik-e kapcsolat, mert az ő egyedi esetükben az általuk felvásárolt elcserélt földterületet nem vették ki fejlesztési célból az erdővédelmi területek alól és nem indítottak eljárást a földterület kijelölt hasznosításának módosítására.
(59)
Arra a kérdésre vonatkozóan, hogy az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának esetleges módosítását figyelembe kell-e venni a földterület árának meghatározásakor, a kedvezményezettek többségének érvelése szerint ezt több okból nem kellene figyelembe venni. Számos kedvezményezett (44) azzal érvel, hogy indokolatlan lenne az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának módosításának hipotetikus lehetőségét figyelembe venni, mert lehetséges, hogy sosem kérelmeznek ilyen módosítást vagy azt a megfelelő adminisztratív követelmények teljesítésének elmulasztása miatt elutasítják. Az elcserélt erdőterületek állítólagosan értéknövelő hatású stratégiai elhelyezkedése nem bír jelentőséggel, ha a földterület kijelölt hasznosítását nem módosították és a felvásárolt földterületet kizárólag a törvény által előírt célra hasznosíthatják. Ezért egy kedvezményezett (45) azzal érvel, hogy tekintetbe kell venni az értékmegállapítás időpontjában a felek által, a csere tekintetében elért egyedi megállapodást. A piaci érték objektív és tisztességes kiszámításának az elcserélt erdőterület értékmegállapításának időpontjában hatályban lévő területrendezési főtervet (amely lehetővé teszi vagy nem teszi lehetővé az építkezést) is figyelembe kell vennie. Következésképpen egységes kritériumokat kell meghatározni, amelyek lehetővé teszik, hogy különbséget lehessen tenni aközött, hogy a földterület hasznosításának módosítására hipotetikus lehetőség áll fenn vagy ez a felek tényleges szándéka a cserét követően.
(60)
Továbbá több kedvezményezett megjegyzi, hogy a földterület erdővédelmi területek alól történő kivételéhez a kijelölt hasznosítás módosítása miatt díjat kell fizetni, amelynek összege megegyezik a kérdéses területen található beépíthető földterület négyzetméterenkénti árával. Ezért ezen kedvezményezettek azt állítják, hogy a módosítás következtében nem tettek szert gazdasági előnyre, mert ha a felvásárolt földterületet értékesítik, biztosítékként használják vagy fejlesztik, akkor annak értéke megegyezne az építésre alkalmas földterület értékével. A Mirta Engineering és a Beta Forest hasonlóképpen érvelt, amikor megjegyezte, hogy a földterület kijelölt hasznosításának módosítása járulékos költségekkel jár, különösen bélyegilletékkel és helyi adókkal, valamint tervezési költségekkel, amelyek tovább növelik a birtok értékét. Valóban, Mihailov úr és Mihailova asszony azt állítja, hogy esetükben a földterület kijelölt hasznosításának módosítása az erdészeti törvény 17. cikkében és az erdészeti törvény végrehajtási rendeletében meghatározott állami díjak befizetéséhez volt kötve.
(61)
Végül, egyes kedvezményezettek (46) úgy vélik, hogy nincs jelentősége ennek a kérdésnek, mert az ő egyedi esetükben az általuk felvásárolt elcserélt földterületet nem vették ki fejlesztési célból az erdővédelmi területek alól és nem indítottak eljárást a földterület kijelölt hasznosításának módosítására. A MIKS beadványában megállapította, hogy a bolgár állam csereszerződéseiben kikötötte, hogy a földterületek kijelölt hasznosításának módosítása nem engedélyezett.
4.2.2. Az erdőterület cseréje során nyújtott állami támogatás
(62)
A Bizottság azon kétségeire vonatkozóan, hogy a csereügyletekhez megállapított hatósági árak piaci árakat eredményeztek-e, a kedvezményezettek (47) számos hasonló érvet hoztak fel arra vonatkozóan, hogy ezek miért eredményeztek saját csereügyleteik során piaci árakat.
(63)
Először is, egy kedvezményezett (48) azzal érvel, hogy a hatósági árak meghatározása során az alapárakról szóló rendelet figyelembe vesz olyan objektív kritériumokat, mint például a földterület elhelyezkedése, a körzetek fontossága és a földterületen található növényfajták típusa és fontossága, míg két másik kedvezményezett (49) azzal érvel, hogy a hatósági csereár olyan kritériumokon alapszik, amelyek megegyeznek azon kritériumokkal, amelyeket akkor használnak, amikor magánbefektetők cserélnek el magántulajdonú erdőterületeket, amelyek a helyi vagy nemzeti infrastruktúra közelében elhelyezkedő földterületeket is magukban foglalnak és hasonlítanak a vitatott csereügyletekre a növényfajok, és az urbanizáció elleni különleges védelem alá helyezett térségekben való elhelyezkedésük stb. tekintetében. Hasonlóképpen, más kedvezményezettek (50) azzal érvelnek, hogy az alapárakról szóló rendelet szerinti értékmegállapítások a bolgár erdőterületek esetében a piaci árakhoz hasonló, vagy sok esetben magasabb hatósági árakat eredményeztek az ilyen típusú földterületek belföldi piacának hiánya miatt és annak következtében, hogy a kevés magánügyletet alacsony árakon hajtották végre. Ezért a cserékre a piacon fennálló gazdasági körülmények között került sor.
(64)
Másodszor, számos kedvezményezett (51) azzal érvel, hogy az elcserélt telkek esetében általuk végrehajtott értékmegállapítás a bolgár erdőterületek olyan hatósági árait eredményezte, amelyek hasonlóak (52) a piaci árakhoz, vagy sok esetben magasabbak, mint (53) a piaci árak.
(65)
Harmadszor, számos kedvezményezett (54) az ezen kedvezményezettek cseréi által érintett területeken végrehajtott, teljes mértékben magánjellegű cserék vagy értékesítési ügyletek hiányát jelöli meg azon okként, amely miatt a hatósági árakat a piaci árakhoz közelinek kell tekinteni.
(66)
Végül, számos kedvezményezett (55) azzal érvel, hogy mivel a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszter mérlegelési jogkörében jogosult a csere végrehajtását megtagadni, ha az állam nem érdekelt a magántulajdonú erdőterület felvásárlásában és a cseremegállapodás feltételeit mindkét (állami és magán-) félnek el kell fogadnia, ilyen esetben a csereügyleteket kereskedelmi ügyleteknek kell tekinteni, amelyekben az állam piacgazdasági szereplőként viselkedik.
(67)
Az ezen ügyletekben megjelenő állami támogatás esetleges összegének (azaz az erdőterület hatósági és piaci ára közötti különbségének) tekintetében a kedvezményezettek (56) többsége azt válaszolta, hogy olyan esetekben, amikor a magántulajdonú földterület értékesebb volt, mint az állami tulajdonú, a bolgár hatóságok nem fedezték az árak közötti különbséget. Egy másik kedvezményezett (57) azt állította, hogy az ugyanazon vagy szomszédos területeken található magántulajdonú és állami tulajdonú elcserélt erdők piaci ára közötti különbség a kormánynak kedvez, mert a hatósági árak magasabbak, mint az érintett területeken a magán erdőtulajdonosok által szabadon megállapított piaci árak.
(68)
Az állami támogatás megállapításának egyéb feltételeire vonatkozóan számos kedvezményezett (58) vitatta ezek teljesülését. Egyes kedvezményezettek (59) ezért úgy érvelnek, hogy ők természetes személyek, amelyekre az állami támogatásokról szóló bolgár törvény és a Szerződés 107. cikke nem alkalmazandó. Az állami forrásokkal kapcsolatban ezen kedvezményezettek megjegyzik, hogy a kormány a földterületeket jogellenes kisajátítás útján, megfelelő kártalanítás nélkül szerezte meg, ezért nem tekinthető úgy, hogy az állam rendelkezik ezen források felett. A szelektivitás tekintetében, ezen kedvezményezettek azzal érvelnek, hogy az erdészeti törvény erga omnes hatályú és így nem alkalmaz hátrányos megkülönböztetést.
(69)
Egy másik kedvezményezett (60) is úgy véli, hogy a Szerződés 107. cikkének feltételei nem teljesülnek a csereügyletek tekintetében, de némileg eltérő indokok miatt. Először, az állami forrásokat nem ruházzák át, mert a csere egy „kettős értékesítéssel járó ügylet”, amelyet egy független értékbecslő által, az ár kiszámítására vonatkozó, törvény által előírt objektív kritériumok alapján végrehajtott értékmegállapítás után hajtottak végre. Nem nyújtottak előnyöket és a cserében részt vevő partnerek sem kerültek kedvezőbb helyzetbe, mint versenytársaik, mert valamennyi erdőtulajdonos kérelmezhette volna, hogy magántulajdonú földterületét cseréljék el egy állami tulajdonú földterületre. Egy másik kedvezményezett (61) is hasonlóképpen érvel, amikor azt állítja, hogy a csereprogram egy valamennyi erdőtulajdonos számára elérhető általános intézkedés.
(70)
A gazdasági előny fennállásával kapcsolatban a kedvezményezettek (62) többsége vitatta, hogy ilyen előnyben részesült volna az ügyletek következtében, mert szerintük az elcserélt földterület hatósági ára azonos vagy magasabb volt, mint annak piaci ára.
(71)
Végül, arra a kérdésre vonatkozóan, hogy a csereügyletek torzítják-e a versenyt és érintik-e a tagállamok közötti kereskedelmet, a kedvezményezettek (63) többsége úgy válaszolt, hogy ők nem az ingatlanfejlesztési vagy idegenforgalmi ágazatban tevékenykednek és/vagy nem tettek lépéseket az utazásszervezői engedély megszerzésére. Megerősítették továbbá, hogy a csere révén megszerzett földterületet nem használták fakitermelésre annak felvásárlását követően és nem adtak el semmilyen faanyagot Bulgáriában vagy más tagállamokban. Ezért azt állítják, hogy nem lehetséges a Közösségen belüli kereskedelemre gyakorolt tényleges vagy esetleges hatást vélelmezni. Egy másik kedvezményezett (64) hozzátette, hogy a cserék nem vezettek a hazai termelés növekedéséhez, ezáltal korlátozva más tagállamok vállalkozásainak lehetőségét arra, hogy a helyi piacra termékeket hozzanak be.
(72)
Más kedvezményezettek (65) azt állították, hogy mivel a cserék nem vezetnek az állami források átruházásához és nem biztosítanak gazdasági előnyt számukra, ezért ezeket nem lehet a piaci egyensúlyt és a vállalkozások működésére vonatkozó gazdasági körülményeket érintő tevékenységnek tekinteni, azaz a tárgyi eszközök beszerzéséhez kezdeti beruházás szükséges. Így más tagállamok vállalkozásai egyenlő feltételek mellett jelenhetnek meg és működhetnek ugyanazon a piacon, ezáltal nem lehet azt mondani, hogy a vitatott cserék érintik a tagállamok közötti kereskedelmet.
(73)
Végül, egy kedvezményezett (66) kifejtette, hogy az általa az államtól felvásárolt erdőterület nem alkalmas erdőtelepítésre. A kedvezményezett továbbra is úgy gondolja, hogy az ő birtoka különb, mint az állam által szolgáltatott földterület, és az ügylet nem tartalmaz állami támogatást. Végül, a kedvezményezett megemlítette, hogy a felvásárolt földterületet vándorméhészetre használja a földterület legelőként való nyári hasznosítása révén.
4.2.3. Az állami támogatás összeegyeztethetősége
(74)
Bár a Bizottság arra kérte az érdekelt feleket, hogy nyújtsanak be bármilyen rendelkezésre álló bizonyítékot, amely lehetővé tenné a vitatott csereügyletek belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálatát, egyik kedvezményezett sem nyújtott be erre vonatkozó bizonyítékot.
5. A BOLGÁR KÖZTÁRSASÁG ÉSZREVÉTELEI
5.1. A BOLGÁR KÖZTÁRSASÁGNAK AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATTAL KAPCSOLATOS ÉSZREVÉTELEI
(75)
A bolgár hatóságok fenntartják, hogy a vitatott csereügyletek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősülnek állami támogatásnak.
(76)
A csereügyletek és az elcserélt erdőterület kijelölt hasznosításának módosítása között fennálló állítólagos szerves kapcsolattal összefüggésben a bolgár hatóságok megjegyezték, hogy az erdészeti törvény 15. cikkének (b) bekezdése lehetőséget biztosít az erdőterület kijelölt hasznosítására vonatkozó módosítás kérelmezésére, függetlenül attól, hogy a földterület hogyan - csere, adásvételi ügylet révén vagy egyéb módon - került felvásárlásra. Ugyanakkor ez az elméleti lehetőség nem értelmezhető a hatóságok és a magánfél között létrejött, a földterület kijelölt hasznosításának cserét követő módosítására irányuló előzetes, konkrét megállapodásként.
(77)
A bolgár hatóságok bizonyítékokkal szolgáltak arról, hogy a 2007 és 2009 között végrehajtott 132 cserével kapcsolatban 24 kérelmet nyújtottak be az elcserélt erdőterület kijelölt hasznosításának módosítására vonatkozóan, amelyek közül csupán 15 esetben (azaz a cserék 11,4 %-ában) fogadtak el pozitív közigazgatási határozatot, amely engedélyezte a kért módosítást.
(78)
A bolgár hatóságok a csereügyleteknek és a földterület kijelölt hasznosítása módosításának eltérő céljaira is emlékeztetnek. Míg a cserék a bolgár erdők konszolidálására és megőrzésére törekszenek azért, hogy azok fenntartható fejlődését és szaporítását a társadalom egészének javára garantálják, addig a földterület kijelölt hasznosítására vonatkozó módosítás célkitűzése, hogy a területrendezési törvényben meghatározott azon célokat elérje, amelyek meghatározzák a szabályokat arra vonatkozóan, hogy a földterületet be lehessen emelni az agglomerációk határain belülre, ahol a fenntartható fejlődéssel és a polgárok számára megfelelő élet-, munka- és rekreációs körülmények kialakításával kapcsolatos társadalmi igényekkel és érdekekkel összhangban engedélyezett az építkezés. Továbbá, míg a csereügyletek a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszter döntéseitől függnek, addig a földterület kijelölt hasznosításának módosítása a területrendezési terv különböző illetékes szervek, nevezetesen a regionális fejlesztési és építési beruházási miniszter, a régió kormányzója vagy az önkormányzat képviselő-testületei általi jóváhagyástól függ. Végül, figyelembe véve, hogy a földterület kijelölt hasznosítása módosításának kérelmezési joga nem származtatható közvetlenül az erdészeti törvényből, hanem egyéb törvényekben előírt feltételeknek való megfelelést követel meg, a bolgár hatóságok úgy vélik, hogy a földterület kijelölt hasznosításának módosítására vonatkozó hipotetikus lehetőség nem jelenti azt, hogy egy ilyen csere szervesen kapcsolódna a csereügyletekhez.
(79)
Arra a kérdésre vonatkozóan, hogy az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának esetleges módosítását figyelembe kell-e venni a földterület árának meghatározásakor, a bolgár hatóságok megismételték azon álláspontjukat, hogy nincs közvetlen kapcsolat a csere értékbecsléskor megállapított ára és a földterület hasznosításának ezt követő módosítása között. A hatóságok részletesen ismertették azt az eljárást, amely alapján a csere árait meghatározzák (az alapárakról szóló rendelet korábbi 20. cikkének (5) bekezdése és 21. cikke), illetve a földterület kijelölt hasznosításának módosításakor esedékes díjakat. Ezen hatóságok azt is megjegyzik, hogy függetlenül attól, hogy hogyan szerezték meg a földterületet, a magántulajdonosok kérhetik az erdőterület kijelölt hasznosításának módosítását annak érdekében, hogy minden befektető ugyanazokat az előnyöket élvezze, függetlenül attól, hogy az erdőt a kormánytól vagy egy magánféllel, a szokásos piaci feltételek szerint megkötött ügylet keretében szerezte meg, azért, hogy a földterület kijelölt hasznosításának módosítása érdekében fizetendő díjakat ne lehessen a kedvezményezettekkel szemben szelektívnek tekinteni.
(80)
A Bizottság arra vonatkozó kétségeivel kapcsolatban, hogy a hatósági árak kiszámításának módszertana helyesen tükrözi-e a piaci árakat, a bolgár hatóságok először is azt jegyzik meg, hogy a hatósági árakat az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseit követve határozzák meg, és hogy ezt a rendeletet más tagállamok, különösen Németország hatósági árképzésre vonatkozó gyakorlatának példája alapján tervezték. Továbbá, a magántulajdonú és állami tulajdonú erdők értékmegállapítását független szakértők végezték el egységes kritériumok alapján.
(81)
Másodszor, a bolgár hatóságok valamennyi olyan ügyletre (67) vonatkozóan szolgáltattak adatokat, amely a 2007-2009 közötti időszak (68) során a magántulajdonú erdők eladásával és vételével járt. A magántulajdonú birtokok átlagos árával (azaz „piaci ár”) kapcsolatban szolgáltatott információ a hiteles piaci bizonyítékok összegzését tartalmazza, az alapárakról szóló rendelet kiegészítő rendelkezéseinek 34. pontjában meghatározott követelményekkel összhangban. Amennyiben nincsenek elérhető adatok az ugyanazon a területen megkötött ügyletekkel kapcsolatban, akkor olyan ügyletekkel kapcsolatos részletek kerültek benyújtásra, amelyeket a közelben lévő és az elhelyezkedés és növényfajok tekintetében hasonló erdőkkel rendelkező területeken hajtottak végre. A bolgár hatóságok szerint be lehet bizonyítani ezen adatok alapján, hogy az esetek többségében a vitatott csereügyletek során használt hatósági árak általában magasabbak voltak, mint a szokásos piaci feltételek szerint lebonyolított ügyletek során megállapított piaci árak (69). E tekintetben a bolgár hatóságok megkérdőjelezik a panaszos által benyújtott bizonyítékot. Egyrészt ugyanis a panaszosok által megadott árak olyan árak, amelyekért a földterületet megvételre felkínálták és nem feltétlenül hatékonyan megállapított árak vagy olyan telkek árai, amelyek kijelölt hasznosítását már korábban megváltoztatták, és amelyek esetében a bélyegilletéket kifizették. Másrészt, a panaszos által megadott piaci ár nem mindig megbízható, mert számos esetben egyetlen magánügylet segítségével állapították azt meg.
(82)
Harmadszor, a bolgár hatóságok megismételték, hogy a kormány nem fedezte az általa felvásárolt magántulajdonú erdőterület magasabb hatósági összértékéhez hiányzó összeget, és hogy a csereügyleteket csak akkor hajtották végre, ha az átvett magántulajdonú erdőterület telkének értéke magasabb vagy ugyanakkora volt, mint az arra elcserélt állami tulajdonú telek értéke. A magánfélnek továbbá a birtok értékének 2 %-át kitevő összegű általános költségeket kellett fizetnie.
(83)
Végül, a bolgár hatóságok rámutatnak arra, hogy az alapárakról szóló rendelet eredeti hatálybalépése óta háromszor - 2004-ben, 2005-ben és 2007-ben - került módosításra. A rendelet 2005. évi módosítása különösen fontos volt a kisajátított erdők és erdőterületek visszaszolgáltatásának előrehaladott szakaszának fényében, mert azt jelentette, hogy a magántulajdonú erdők a piacon már elérhetőek és keresettek voltak. Ezen módosítás lényegében meg akarta változtatni a földterületek értékmegállapításának módszertanát. Továbbá az urbanizáció elleni védelem alatt álló területekre vonatkozó együtthatókat is megemelték és számos új kategóriát vezettek be a földterületek településkategóriától függő árnövekményének meghatározására.
(84)
Ezenkívül, Bulgáriának az Európai Unióhoz való, 2007. január 1-jén történt csatlakozását követően a rendeletben található együtthatók teljes mértékben frissítésre kerültek, ideértve az urbanizáció elleni védelem alatt álló területekre vonatkozó és az úgynevezett „piacszabályozó” együtthatókat, amelyek a földterület kategóriájától függnek. Módosításra került továbbá az alapárakról szóló rendelet 20. cikkének (5) bekezdése úgy, hogy az állami tulajdonú földterület csereárát a „piacszabályozó” együttható értékének 50 %-ával megnövelték. Ezenkívül, a földterület értékéhez a különböző településkategóriák függvényében hozzáadandó növekmény került bevezetésre.
(85)
A bolgár hatóságok szerint az alapárakról szóló rendelet ezen módosításai azt bizonyítják, hogy Bulgária küszöbön álló uniós csatlakozása fényében a hatóságok megpróbálták a rendeletben meghatározott értékmegállapítási mechanizmust korszerűsíteni - biztosítva, hogy az a hiteles piaci bizonyítékokon alapuljon -, annak ellenére, hogy az erdőterületeknek nincs fejlett belső piaca. Következésképpen, Bulgária uniós csatlakozásának időpontjában az alapárakról szóló rendelet alapján számított hatósági árak nem lettek volna alacsonyabbak, mint ezen telkek piaci árai.
(86)
A Bizottság azon kétségével kapcsolatban, hogy a csereügyletek esetlegesen torzítják a versenyt és a tagállamok közötti kereskedelmet érintik, a bolgár hatóságok először arra mutatnak rá, hogy a vitatott csereügyletekben részt vevő magánfelek közül 81 a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak minősül. A fennmaradó 51 magánfél olyan természetes személy, amely nem foglalkozik áruk és szolgáltatások kereskedelmével. Bulgária ezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy sem az Állami Erdészeti Ügynökség, sem annak jogutódja, a Végrehajtó Erdészeti Ügynökség számára sem nyújtottak be olyan természetes személyek fakitermelésre vagy kivitelre vonatkozó kérelmet, akik a vizsgált időszak alatt cseréket hajtottak végre.
(87)
Másodszor, a bolgár hatóságok azt állítják, hogy a csereügyletek nem érintik az Unión belüli kereskedelmet, mivel a támogatott vállalatok olyan tevékenységet folytatnak, amely nem jár termékek vagy szolgáltatások behozatalával vagy kivitelével. A bolgár hatóságok kiegészítették a vizsgált időszak alatt kitermelt és az Unióba exportált faanyag mennyiségére vonatkozóan már benyújtott információt, és benyújtottak egy dokumentumot, amely azt igazolja, hogy a vitatott csereügyletek során állami tulajdonú erdőterületet felvásárolt egyik magánfél sem termelt és értékesített faanyagot a nemzeti piacon vagy vitt ki faanyagot a Bolgár Köztársaságból.
(88)
Harmadszor, a bolgár hatóságok azzal érvelnek, hogy az idegenforgalmi ágazatra (pl. utazásszervezőként, utazási irodaként, szállodatulajdonosként vagy kiegészítő idegenforgalmi szolgáltatások nyújtójaként való működésre) a bolgár idegenforgalmi törvényben meghatározott szabályok vonatkoznak. A törvény megköveteli a piaci szereplők hatósági nyilvántartását a Gazdasági, Energiaügyi és Idegenforgalmi Minisztérium által vezetett állami nyilvántartásban. A szállodaigazgatásban tevékenykedő személyeknek is regisztrálniuk kell az idegenforgalmi törvény 58. cikke szerint kijelölt nyilvántartásba. Ezért csak azokat a vállalatokat tekinthetjük az idegenforgalmi ágazatban működő vállalkozásoknak, amelyek a Gazdasági, Energiaügyi és Idegenforgalmi Minisztérium megfelelő állami nyilvántartásaiban regisztrálásra kerültek. A megfelelő nyilvántartások ellenőrzése azt mutatta, hogy a vitatott csereügyletek eredményeképpen állami tulajdonú erdőterületet szerzett vállalatok közül csak egy vállalatot - a Kapsi Tours OOD-t - vettek az idegenforgalmi törvény értelmében utazásszervezőként nyilvántartásba.
(89)
Negyedszer, a bolgár hatóságok kifejtették, hogy Bulgáriában az ingatlanfejlesztési vállalatként való üzleti tevékenység folytatásához is regisztrálni szükséges a vonatkozó törvény, különösen az építőipari kamaráról szóló törvény (70) alapján a Bolgár Építőipari Kamara által vezetett, az építési vállalatokra vonatkozó központi foglalkoztatói nyilvántartásban. A bolgár hatóságok rámutatnak, hogy kizárólag három olyan vállalkozást vettek építőipari vállalatként nyilvántartásba, amely a kormánnyal csereügyletet bonyolított le és a törvény értelmében valamilyen módon építési munkákkal foglalkozhatott.
(90)
Következésképpen a bolgár hatóságok azzal érvelnek, hogy a legtöbb vállalkozás, amelynek esetlegesen előnye származott a vitatott csereügyletekből, nem az építőipari és idegenforgalmi ágazatokban tevékenykedett. Következésképpen, a hatóságok véleménye szerint ezen ügyletekről nem mondható az, hogy versenytorzulást okoztak az érintett piacokon, kivéve az erdészeti ágazatot.
5.2. BULGÁRIA MEGJEGYZÉSEI A PANASZOS ÉSZREVÉTELEIVEL KAPCSOLATBAN
(91)
A bolgár hatóságok egyetértenek a panaszossal abban, hogy az állam és az önkormányzatok között végrehajtott erdőterület-cserék során nincs jelen állami támogatás. Ezzel szemben úgy érvelnek, hogy a panaszos azon állítása, hogy a legtöbb kedvezményezett az építőipari vagy idegenforgalmi ágazatban tevékenykedik, az előző szakaszban kifejtett okok miatt helytelen.
(92)
A bolgár hatóságok továbbá nem értenek egyet azzal, hogy a panaszos az erdőterület piaci árát az erdőterület különböző években (pl. az erdő elcserélése előtt néhány évvel) fennálló árainak összehasonlításával határozta meg és vitatják a panaszos azon állítását, hogy egyes esetekben az elcserélt erdőterületek tulajdonosai a földterületet biztosítékként használták hitel felvételéhez, mivel ez nem felelne meg a panaszos által említett bolgár törvények és az állami tulajdonról szóló törvény előírásainak. A panaszos által benyújtott adatok lényeges hibákat tartalmaznak és nem állnak összhangban az elérhető ingatlan-nyilvántartásokkal és a cserék dokumentációjával. A panaszos által benyújtott adatok a cserék révén felvásárolt és ezt követően hitelekhez biztosítékként nyújtott, állami tulajdonú erdőterületek tekintetében is helytelenek. A bolgár hatóságok mindenesetre megjegyzik, hogy a bolgár bankok - az ingatlanon kívül -egyéb likvid eszközöket is megkövetelnek biztosítékként, az adósság visszafizetésének biztosítása érdekében. Ezen hatóságok szerint ezért helytelen a nyújtott hitel összegét a jelzáloghitel biztosítékául szolgáló földterület négyzetméterben (m2) meghatározott nagyságával elosztani a négyzetméterenkénti ár meghatározásához. A hatóságok a First Investment Bank (Fibank) hitelnyújtási mechanizmusait és a hitelfelvevők által biztosítékként javasolt erdők és erdőbirtokok értékmegállapításának módszereit szintén véleményezik.
(93)
A bolgár hatóságok továbbá nem értenek egyet a panaszos azon állításával, amely szerint az önkormányzati hatóságoknak nem volt más lehetőségük, mint elfogadni a részletes területrendezési terveket azon földterületek esetében, amelyek kijelölt hasznosítását már módosították. Ezen hatóságok szerint a földterület kijelölt hasznosításának bármilyen módosítása olyan jogilag kötelező érvényű, részletes területrendezési terveken alapszik, amelyeket nyilvánosan megtárgyaltak, és amelyek a jelenlegi, lakott területekre vonatkozó általános területrendezési terveket módosították. Ezen közigazgatási eljárások nem a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszter mérlegelési jogkörébe tartoznak, aki a földterület övezetbe sorolásának módosításáról csak a vonatkozó részletes területrendezési terv hatálybalépése után bocsát ki egyedi igazgatási közleményeket az ilyen módosítást kérelmező feleknek.
(94)
A hatóságok továbbá cáfolják, hogy a cserékben részt vevő számos fél szerette volna módosítani a felvásárolt erdőterület kijelölt hasznosítását. A bolgár erdészeti törvény szerint a módosításokat csak a (hatályon kívül helyezett) erdészeti törvény 14. cikkének c) pontjában említett eljárás szerinti kérelem benyújtása esetén lehet végrehajtani. Tömegtájékoztató kiadványban vagy a törvény által előírt eljárástól eltérő módon kifejezett bármilyen más szándék lényegtelen és önkényes.
(95)
A hatóságok továbbá nem értenek egyet a panaszos azon állításával, hogy az erdőterületek árának hatósági úton történő meghatározása nem tükrözi a gazdaság dinamikus fejlődését. A hatóságok úgy vélik, hogy az alapárakról szóló rendelet segítségével történő ármeghatározás megfelelő. Továbbá az sem igaz, hogy a rendelet nem került frissítésre, mivel új együtthatókat vezettek be 2007-ben azért, hogy a már végrehajtott cserék révén a gazdasági szereplők ne részesüljenek gazdasági előnyben.
(96)
A hatóságok cáfolják a panaszos azon állítását, hogy az értékelők elfogultak lennének. A hatóságok szerint ezen értékelők igazságügyi szakértők, akiknek feddhetetlensége megkérdőjelezhetetlen. Ezenkívül, abban az esetben, ha az erdőterület értékét a magánfél számára kedvezően állapítanák meg és nem az alapárakról szóló rendelettel összhangban, ezt az értékmegállapítást a hatóságok nem fogadnák el a csereügylet alkalmazásában.
(97)
A panaszos azon állításával kapcsolatban, hogy a hatóságok által szolgáltatott hivatalos statisztika, illetve az ügyletek értékeire/áraira vonatkozó adatok helytelenek, a hatóságok leszögezik, hogy egy ügylet tényleges árának az elrejtése által megvalósított adócsalás bűncselekménynek minősül a bolgár büntető törvénykönyv értelmében.
(98)
Végül, a bolgár hatóságok cáfolják a panaszos azon állítását, hogy az EFA korábbi vezetője elleni vádemelés a csereügyletekkel kapcsolatos állami támogatás meglétét bizonyítaná. Ezen hatóságok szerint az állami tulajdonú erdőterületek cseréjével kapcsolatos eljárásokban részt vevő tisztviselőkkel szembeni eljárásoknak nincs jelentőségük a vitatott ügyletekben fennálló állami támogatás értékelésének szempontjából.
5.3. BULGÁRIA MEGJEGYZÉSEI AZ EGYÉB HARMADIK FELEK ÁLTAL BENYÚJTOTT ÉSZREVÉTELEKRE VONATKOZÓAN
5.3.1. Bulgária 2011. szeptember 29-i megjegyzései
(99)
A bolgár hatóságok 2011. szeptember 29-i levelükben válaszoltak az All Seas által az eljárás megindításáról szóló határozatra tett észrevételekre.
(100)
Az All Seas összesen 157,4 hektár, Teteven és Gabrovo településeken található magántulajdonú erdőbirtokot cserélt el összesen mintegy 57,9 hektár, Balcsik településen található állami tulajdonú erdőbirtokért cserében (71). Ezzel összefüggésben az All Seas általános költségként 138 781 BGN-t fizetett ki a bolgár államnak.
(101)
Az állami tulajdonú erdőbirtokokat 11,99 BGN/m2 hatósági áron értékelték. A bolgár hatóságok számára elérhető információ alapján az átlagos piaci ár (az azonos térségen belüli, ugyanazon vagy közeli régióban található erdőbirtokokat üzleti alapon megvásárló és eladó magánfelek közötti megállapodás szerinti ár) a vizsgált időszak alatt 4,16 BGN/m2 volt. Következésképpen az All Seas és a Bolgár Köztársaság közötti cserét fizetés ellenében hajtották végre és a Szerződés 107. cikkének értelmében nem eredményezett gazdasági előnyt.
(102)
A bolgár hatóságok továbbá kiemelik, hogy az All Seas kérelmezte az erdészeti törvény 14. cikkének értelmében az erdőbirtok kijelölt hasznosításának módosítását és a bolgár Miniszteri Tanács az erdészeti törvény 14d. cikkének (2) bekezdése értelmében helyt adott a kérelemnek (72). A bolgár hatóságok tudomása szerint ez a határozat nem lépett hatályba. A bolgár hatóságok egyetértenek az All Seas-zel abban, hogy az államnak nem volt közvetlen befolyása a kérdéses (földhasználati térképpel nem rendelkező) földterület kijelölt hasznosításának módosítására, és ezért a csereügylet eredményeként bekövetkező tulajdonosváltozás nem fejezi ki a felek közös szándékát a kijelölt hasznosítás módosítására. A bolgár hatóságok szerint a cserék értékmegállapításának meghatározó tényezője az, hogy az elcserélendő eszközök mérleg szerinti értéke megegyezik-e. A bolgár kormány pontosan ezen az alapon hajtotta végre ezen ügyleteket. Az, hogy minden kérelmezőnek ugyanakkora közigazgatási díjakat kell fizetnie, egy másik ok, amely miatt a földterület hasznosításának cserét követő módosítása során semmiféle állami támogatás nem jelenik meg.
(103)
A bolgár hatóságok továbbá megállapítják, hogy az All Seas a csere következtében megszerzett birtokokon nem termelt ki faanyagot és nem folytatott Unión belüli kereskedelmet az ezen birtokokról származó faanyagokkal. Ezenkívül az All Seas nem kínál az idegenforgalmi törvényben meghatározott idegenforgalmi szolgáltatásokat és nem minősül az építőipari kamaráról szóló törvény értelmében építőipari vállalatnak.
5.3.2. Bulgária 2011. november 4-i megjegyzései
(104)
A bolgár hatóságok 2011. november 4-i levelükben válaszoltak a következő harmadik felek által tett észrevételekre: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD és Simeon Stoev Mirov.
(105)
Az Elkabel, LM Impex és Foros Development vállalatokkal végrehajtott csereügyletekre vonatkozóan a bolgár hatóságok kijelentették, hogy nem fedezték az árak közötti különbséget és a szóban forgó esetekben a magánfelek kiegészítő kifizetéseket teljesítettek az általános költségek fedezése érdekében. Továbbá minden helyi adót ezen felek fizettek ki. Végül, a három vállalat közül egy sem kérte a felvásárolt erdőterület hasznosításának módosítását.
(106)
A bolgár hatóságok továbbá megállapítják, hogy egyes olyan településeken, ahol az elcserélt telkek voltak találhatók, nem került sor teljes mértékben magánjellegű ügyletekre, ezért nem volt lehetséges az elcserélt telkek piaci árát vagy a gazdasági előny nyújtásának tényét meghatározni.
(107)
A bolgár hatóságok továbbá megállapítják, hogy sem az Elkabel, sem az LM Impex nem faanyagexportőr és a bolgár jog értelmében nincsenek építőipari vagy idegenforgalmi vállalatként nyilvántartva.
(108)
Simeon Stoev Mirov természetes személlyel kapcsolatban, aki 5,6 dekárnyi, 3 436 BGN értékű, Rakitovóban található magántulajdonú erdőterületet cserélt el 5 dekárnyi, 1 308 BGN értékű, Burgaszban (Kraymorie község) található állami tulajdonú erdőterületre, a bolgár hatóságok úgy vélik, hogy ez a csereügylet a csekély összegű támogatásokra vonatkozó rendelet hatálya alá tartozik.
(109)
A felsorolt okok miatt a bolgár hatóságok azzal érvelnek, hogy véleményük szerint a fent említett magánfelekkel lebonyolított cserék nem minősülnek állami támogatásnak.
5.3.3. Bulgária 2011. december 16-i megjegyzései
(110)
A bolgár hatóságok 2011. december 16-i levelükben válaszoltak a következő harmadik felek által tett észrevételekre: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD és Jivka Blagoeva.
(111)
A V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren és Liteks Komers vállalatokkal végrehajtott csereügyletekre vonatkozóan a bolgár hatóságok kifejtették, hogy nem fedezték az árak közötti különbséget és a szóban forgó esetekben a magánfelek kiegészítő kifizetéséket teljesítettek az általános költségek fedezése érdekében. Ezenkívül minden helyi adót ezen felek fizettek ki. Végül, a V-G-N Confort, Ecobalkani és Liteks Komers nem kérte az általuk felvásárolt állami tulajdonú erdőterületek kijelölt hasznosításának módosítását.
(112)
A bolgár hatóságok továbbá megállapítják, hogy egyes olyan településeken, ahol az elcserélt telkek voltak találhatók, nem került sor teljes mértékben magánjellegű ügyletekre, ezért nem volt lehetséges az érintett telkek piaci árát meghatározni vagy annak a tényét meggyőzően megállapítani, hogy a fent említett magánfelek gazdasági előnyben részesültek-e. Az Izgrev 5 esetében az elcserélt állami tulajdonú erdőterület hatósági ára valamivel magasabb volt, mint a hasonló magánügyletek során megállapított piaci ár, ezért a bolgár hatóságok szerint a vállalatot nem részesítették gazdasági előnyben. Ugyanez az érvelés vonatkozik a Liteks Komersszel lebonyolított ügyletre, amelynek esetében - a bolgár hatóságok szerint - a hatósági árak négyszer magasabbak lettek volna, mint az állami tulajdonú erdőterületek piaci ára.
(113)
Végül, a bolgár hatóságok megjegyzik, hogy a fent említett magánfelek egyike sem faanyagexportőr vagy nincs a bolgár jog értelmében építőipari vagy idegenforgalmi vállalatként nyilvántartva, ezért a velük lebonyolított csereügyletek nem érintik a tagállamok közötti kereskedelmet.
(114)
A Jivka Blagoeva természetes személy által lebonyolított csereügylet során 1,9036 hektár, 16 091 BGN értékű, Teteven településen található magántulajdonú erdőterületet cseréltek el 0,3001 hektár, 24 216 BGN értékű, a Predela térségben található Razlog településen lévő állami tulajdonú területtel. A bolgár állam nem fedezte az árak közötti különbséget, Jivka Blagoeva fizetett ki minden általános költséget és helyi adót és az új tulajdonos nem kérte az elcserélt földterület kijelölt hasznosításának módosítását. A bolgár hatóságok szerint ezen csereügylet a csekély összegű támogatásokra vonatkozó rendelet hatálya alá tartozik.
(115)
Ennek megfelelően, a bolgár hatóságok úgy vélik, hogy a fent említett magánfelekkel lebonyolított csereügyletek során nincs jelen állami támogatás.
5.3.4. Bulgária 2012. április 25-i megjegyzései
(116)
A bolgár hatóságok 2012. április 25-i levelükben válaszoltak a következő harmadik felek által tett észrevételekre: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD és BOIL OOD.
(117)
A bolgár hatóságok támogatják a vizsgált időszak alatt lebonyolított csereügyletekben részt vevő természetes személyek és vállalatok által benyújtott észrevételeket, nevezetesen, hogy a cserék nem jelentenek állami támogatást, hanem ehelyett olyan ügyleteknek minősülnek, amelyeket az állam számára kedvező feltételek mellett és a hasonló ingatlanok esetében megállapított piaci áraknál nem alacsonyabb árakon bonyolítottak le. A bolgár hatóságok ezenkívül támogatják a fent említett magánfelek álláspontját, amely szerint a csereügyleteket a hatályos bolgár nemzeti joggal, azaz az alapárakról szóló rendelettel és az erdészeti törvénnyel összhangban hajtották végre. Végül, egyes ügyleteket a csekély összegű támogatásokra vonatkozó rendelet hatálya alá tartozónak kell tekinteni.
5.4. BULGÁRIA VÁLASZAI A BIZOTTSÁG HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS SORÁN KÜLDÖTT TÁJÉKOZTATÁS IRÁNTI MEGKERESÉSÉRE
(118)
A bolgár hatóságok a tájékoztatási kérelmekre válaszul benyújtották a vizsgált időszak alatt végrehajtott valamennyi csereügylet tekintetében - mind a magántulajdonú, mind az állami tulajdonú erdőterületekre - kiszámított piaci árakat (73).
(119)
A bolgár hatóságok ugyanakkor 2013. november 19-i beadványukban (74) jelezték, hogy az általuk benyújtott adatok megbízhatóságával kapcsolatban problémák merültek fel. Különösen a (44) preambulumbekezdésben szereplő képlet alkalmazásában a bolgár hatóságok tisztességes piaci árakat határoztak meg a csereügyletekben érintett 82 (60 állami tulajdonú és 22 magántulajdonú) telek esetében. A fennmaradó telkek esetében a hatóságok a legnagyobb gondosság elve alapján határozták meg a piaci értékeket, jelezve, hogy azok nem feltétlenül tükrözik a tisztességes piaci értékeket. A fennmaradó érintett állami tulajdonú telkek esetében a bolgár hatóságok kifejtették, hogy az általuk piaci árakként megadott árak valójában különböző típusú erdészeti ügyletek árainak átlagai voltak. Ezért ezek nem szükségszerűen jelentenek tisztességes piaci értéket, mert nem egyeznek meg a teljesen hasonló ügyletek átlagos áraival.
(120)
Hasonlóan, a fennmaradó magántulajdonú telkek esetében, amelyek értékmegállapítását független szakértő még nem végezte el, a bolgár hatóságok jelezték, hogy egyes esetekben az adásvételi igazolásban megadott árak, amelyeket a hatóságok ezen telkek piaci értékének helyettesítése céljából használtak, az úgynevezett adóértékekhez vannak közel vagy azzal egyenlőek. A telkek adóértéke nem egyezik meg azok piaci értékével, hanem az ingatlanügyletek során fizetendő minimumárral egyenlő, azaz az érintett telek piaci értéke elvileg magasabb lenne.
(121)
A fentiek ellenére a bolgár hatóságok hangsúlyozták, hogy a piaci árakról általuk szolgáltatott adatok az általuk elérhető legpontosabb becslések, mert: i. Bulgáriában nincsenek külön szabályok az erdőbirtokok piaci árának értékmegállapítás segítségével történő meghatározására, ii. időigényes lenne az érintett telkek csereügylet időpontjában fennálló piaci árait egy szakértő értékelő segítségével megállapítani és iii. egy ilyen értékmegállapítás nagyon költséges lenne. A bolgár hatóságok továbbá azt állították, hogy a megadott árak mindenképpen közelebb vannak a tisztességes piaci árakhoz, mint a hatósági árakhoz.
(122)
Végül, a bolgár hatóságok információt szolgáltattak egy 25 csereügyletből álló minta esetében ténylegesen használt hatósági árakról, valamint azon hipotetikus hatósági árakról, amelyek az alapárakról szóló rendelet 2010. évi módosításában található együtthatók használatából következnének. A minta 25 ügyletet foglalt magában, amelyek többségét 2009-ben vagy 2008-ban hajtották végre (csak 6 tranzakciót hajtottak végre 2007-ben). Az információt a Bizottság annak ellenőrzéséhez kérte, hogy a hatósági árak rendszere - amennyiben megfelelően frissítésre kerül - megfelelően tükrözi-e az erdőterületek piaci árat és az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően minden esetben a piaci értékhez lehető legközelebbi árakat eredményezi-e.
6. AZ INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE
6.1. A TÁMOGATÁS MEGLÉTE
(123)
A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerint a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk nyújtásának előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(124)
Ahhoz, hogy valamely intézkedés a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősüljön, a következő együttes feltételeknek kell teljesülnie: i. az intézkedésnek az államnak betudhatónak kell lennie és azt állami forrásokból kell finanszírozni; ii. előnyhöz kell juttatnia a kedvezményezettet; iii. az előnynek szelektívnek kell lennie; és iv. torzítania kell a versenyt, vagy versenytorzítással kell fenyegetnie, és képesnek kell lennie a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására.
(125)
A jelen esetben azonban bevezetésként azt is figyelembe szükséges venni, hogy a csereügyletek esetleges kedvezményezettjei a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak minősülnek-e. Erre azért van szükség, mert a rendelkezés szövege szerint az állami támogatásra vonatkozó szabályok csak akkor alkalmazandók, ha a támogatás kedvezményezettje vállalkozás.
(126)
Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) a „vállalkozás” fogalmát a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazásában gazdasági tevékenységet ellátó entitásként határozta meg, annak jogállásától és finanszírozási módjától függetlenül (75). Az EUB szerint minden olyan tevékenység, amely áruk és szolgáltatások kínálását foglalja magába a piacon, gazdasági tevékenységnek (76) minősül. Egy entitás vállalkozásnak minősítése ezért mindig az adott tevékenység alapján történik. Egy gazdasági és nem gazdasági tevékenységet is végző entitás csak az előbbi alapján tekintendő vállalkozásnak. Egy vállalkozásnak nem kell jogi személynek lennie; természetes személyek is vállalkozásnak minősülhetnek az állami támogatási szabályok szerint, ha gazdasági tevékenységet végeznek.
(127)
Ezt szem előtt tartva megjegyzendő, hogy a vitatott csereügyletek egyes kedvezményezettjei nem végeztek gazdasági tevékenységeket az elcserélt erdőterületekkel a vizsgált időszak alatt és jelenleg sem végeznek ilyen tevékenységeket. Ennek következtében ezen kedvezményezettek nem minősülnek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásoknak, így a bolgár állammal általuk lebonyolított csereügyletek állami támogatás nélküli ügyleteknek tekintendők.
(128)
Következésképpen ezen határozat hátralévő része a vitatott csereügyleteknek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vállalkozásnak minősülő kedvezményezettjeire vonatkozik.
6.1.1. A csere és a földterület kijelölt hasznosításának módosítása közötti tényleges kapcsolat
(129)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság első kétsége arra vonatkozott, hogy létezett-e tényleges kapcsolat a csereügyletek és a kedvezményezettek által kapott elcserélt földterület kijelölt hasznosításának módosítása között. Ez azért fontos, mert ha egy ilyen kapcsolat létezik, akkor az befolyásolja a Bizottság arra vonatkozó értékelését, hogy a csereügyletek gazdasági előnyt eredményeztek-e, és ezen előny számszerűsítésének módját. A tényleges kapcsolat azt jelenti, hogy a csereügyletben részt vevő feleknek már az ügylet lebonyolítása előtt szándékában állt a cserét követően az állami tulajdonú földterület kijelölt hasznosítását erdőterületről építésre alkalmas földterületre módosítani. Ezért, mivel az alapárakról szóló rendelet alapján a csereügylethez kiszámított hatósági árak két erdőterület telkének cseréjén alapulnának, az állami tulajdonú telek kijelölt hasznosításának későbbi módosítása - amennyiben azt kezdettől fogva módosítani szándékozták - az átvett telek alulértékelését eredményezheti, figyelembe véve annak építési területként történő jövőbeni tervezett hasznosítását.
(130)
A Bizottság szerint az, hogyha a vitatott csereügyleteket mindig - vagy legalább az esetek döntő többségében - a kedvezményezettek által kapott elcserélt földterületek kijelölt hasznosításának módosítására vonatkozó (jóváhagyott) kérelem követte volna, objektív bizonyíték lenne arra, hogy az ezen csereügyletekben részt vevő felek a kezdettől fogva módosítani szándékozták az állami tulajdonú földterület kijelölt hasznosítását a cserét követően.
(131)
A bolgár hatóságok által az eljárás megindításáról szóló határozatra válaszul rendelkezésre bocsátott statisztikai adatok, amelyek megerősítik a (38) preambulumbekezdésben bemutatott adatokat, azt bizonyítják, hogy a vizsgált időszak alatt lebonyolított 132 csereügylettel kapcsolatban 24 esetben kérték, hogy a földterület kijelölt hasznosítását módosítsák építésre alkalmas földterületté (amely az összes csere 18,2 %-a) és ebből 15 esetben jóváhagyták a kért módosítást (amely az összes csere 11,4 %-a). Ezen adatok alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az esetek többségében a cseréket nem követte a földterület kijelölt hasznosításának módosítására vonatkozó kérelem.
(132)
A Bizottság mindenesetre megállapítja, hogy a bolgár jogszabályok két külön eljárást írnak elő a cserékre és a földterület kijelölt hasznosításának módosítására vonatkozóan, és két külön állami szerv felel a műveletekért, amelyek egymástól függetlenül működnek. Ez további bizonyíték arra nézve, hogy ebben az esetben a csereügyletek és a földterület kijelölt hasznosításának módosítása között nem áll fenn tényleges kapcsolat.
(133)
Mivel a csereügyletek és a kedvezményezett által átvett, elcserélt földterület kijelölt hasznosításának módosítása között nem mutatható ki tényleges kapcsolat, a Bizottság minden egyes műveletet külön megvizsgál a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás meglétével kapcsolatban.
6.1.2. A támogatás megléte a földterület kijelölt hasznosításának módosítása során
(134)
A földterület hasznosításának kijelölése a hatóságok által a telkek hasznosítása és fejlesztésének intenzitása felett gyakorolt jogi ellenőrzés. Ha egy hatóság jóváhagyja egy telek kijelölt hasznosításának módosítását, akkor szabályozási tevékenységét gyakorolja és nem gazdasági szereplőként cselekszik.
(135)
Csak az állami forrásból közvetlenül vagy közvetve nyújtott előny minősülhet a Szerződés 107. cikke szerinti állami támogatásnak. Az EUB ítélkezési gyakorlatának megfelelően (77) az e rendelkezésben szereplő, „a tagállamok által” és az „állami forrásból” nyújtott támogatás közötti megkülönböztetés nem azt jelenti, hogy az állam által nyújtott valamennyi előny támogatásnak minősül, függetlenül attól, hogy állami forrásokból finanszírozzák-e. Ezen megkülönböztetésnek inkább az a célja, hogy e fogalom vonatkozzon a közvetlenül az állam által, valamint az általa kijelölt vagy létrehozott köz- vagy magánszervezet által nyújtott előnyökre is.
(136)
Habár egy kérdéses telek kijelölt hasznosításának erdőterületről építésre alkalmas területre való módosításának hatóság általi jóváhagyása a földterület piaci értékének növekedését eredményezheti, ezen jóváhagyás a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem foglalja magában állami források átruházását: a szabályozási tevékenység gyakorlása nem eredményezi a források tényleges átutalását a jóváhagyás kedvezményezettjének és nem vezet az állami támogatások elengedéséhez sem, mert az állam ezen szabályozói tevékenységének gyakorlása során nem köteles a sikeres kérelmezőkre olyan díjat kiszabni, amely a jóváhagyás megszerzéséből keletkező teljes gazdasági értéket tükrözi (78).
(137)
Ennek megfelelően a hatóság arra vonatkozó döntése, hogy a kérdéses telek kijelölt hasznosítását módosítja, a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősül állami támogatásnak.
6.1.3. A támogatás megléte a csereügyletekben
(138)
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint (79) a földterületek vagy épületek vállalkozásoknak vagy gazdasági tevékenységet folytató természetes személyeknek hatóságok által történő eladása gazdasági előnyt eredményezhet és ezért a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül, különösen, ha nem piaci értéken történik, azaz nem olyan áron értékesítik, amelyet valamely szokásos piaci körülmények között működő magánbefektető valószínűsíthetően megállapítana. Ugyanez érvényes az olyan csereügyletekre is, ahol az államtól kapott állami tulajdonú földterület értéke magasabb, mint az államnak átadott magántulajdonú földterület értéke.
(139)
Ugyanakkor, mielőtt megvizsgálnánk, hogy a csereügyletek gazdasági előnyt eredményeznek-e, a Bizottság megvizsgálja, hogy fennáll-e a (124) preambulumbekezdésben felsorolt többi feltétel a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás megállapításához.
(140)
Először is, az intézkedés államnak való betudhatósága tekintetében a csereügyletek a mezőgazdasági és élelmezésügyi miniszter vagy a Miniszteri Tanács (az elcserélt telek méretétől függően) és az EFA hatáskörébe tartoznak, amelyek mind állami szervek. Amennyiben a csereügylet az átadott magántulajdonú erdőterületénél magasabb értékű állami tulajdonú erdőterület átruházását eredményezi, ez az állami erőforrások átruházását veti fel, mivel a bolgár állam lemond egyes bevételekről, amelyeket megszerezhetett volna, ha a piaci feltételeknek megfelelően hajtotta volna végre az ügyletet.
(141)
Másodszor, a csereügyletek szelektívek, mivel csak azokat a földterület-tulajdonosokat részesíti előnyben, akik magántulajdonú erdőterületeiket állami tulajdonú területekre cserélték.
(142)
Harmadszor, a csereügyletek torzítják a versenyt, és érintik a tagállamok közötti kereskedelmet. Amennyiben a cserék kedvezményezettjei olyan vállalkozások, amelyek egy bizonyos piacon árukat és szolgáltatásokat kínálnak, a cserékből származó bármilyen pénzügyi előny ezen vállalkozások pozícióját erősíti az ugyanezen árukat és szolgáltatásokat kínáló más vállalkozásokkal szemben az Unión belüli kereskedelemben (80). Valóban, a csereügyletek számos kedvezményezettje, (81) többek között, ingatlanügyleteket, idegenforgalmi és vendéglátó-ipari tevékenységeket, valamint az erdőtelepítést sorolja fel gazdasági ágazataként a bolgár cégjegyzékben. Ezen ágazatokban uniós szintű verseny folyik. Ezt az ugyanebben a jegyzékben található információ támasztja alá, amely szerint a csereügyletek számos kedvezményezettje (82) üzleti vagy (nemzetközi) kereskedelmi tevékenységeket sorolt fel gazdasági ágazataként. A bolgár hatóságok azon érvelését illetően, hogy az idegenforgalmi vagy építőipari ágazatban tevékenykedő vállalatokat a kijelölt nyilvántartásokba be kell jegyezni és ez a csereügyletekben részt vevő vállalatok legtöbbjének esetében nem történt meg, a Bizottság megállapítja, hogy a „vállalkozás” fogalma a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében objektív fogalom, ezért azt a kérdést, hogy a vállalkozások egy bizonyos piacon árukat és szolgáltatásokat kínálnak-e és ezáltal más vállalkozásokkal versenyeznek-e, illetve Unión belüli kereskedelmet folytatnak-e, az ezen vállalkozások által ténylegesen folytatott tevékenységek fényében kell meghatározni és nem az alapján, hogy ezen vállalkozások megfeleltek-e nemzeti jogszabályok által előírt egyes alaki követelményeknek.
(143)
Végül, a gazdasági előny meglétének tekintetében a csereügyletek (legalább) két erdőterület telkének a bolgár állam és magánfelek közötti cseréjére vonatkoznak. Annak megállapításához, hogy a magánfeleknek a csereügyletekből gazdasági előnye származott-e, az elcserélt telkek piaci értékét meg kell határozni és egymással össze kell hasonlítani. Ha a csereügylet a magánfél által átadott magántulajdonú erdőterületénél magasabb értékű állami tulajdonú erdőterület átruházását eredményezi, a magánfél gazdasági előnyhöz jut.
(144)
A (16) preambulumbekezdésben kifejtettek szerint a kérdéses cserék esetén a hatósági árakat az alapárakról szóló rendelet alapján számították ki. Az EUB elismerte, hogy amennyiben a nemzeti jog közigazgatási szabályokat állapít meg a hatóságok által eladásra felkínált földterületek piaci értékének kiszámítására, ezen szabályoknak - a Szerződés 107. cikkének való megfelelés érdekében - minden esetben olyan hatósági árakat kell eredményeznie, amelyek a lehető legközelebb vannak a földterület piaci értékéhez (83). Mivel ez egy elméleti piaci érték, a megállapított árak elméleti árakkal szembeni, meghatározott sávon belüli ingadozása megengedett (84).
(145)
A bolgár hatóságoktól bekérték a vizsgált időszak alatt lebonyolított 132 csereügylet során használt hatósági árakra, valamint az ugyanezen ügyletek során alkalmazott piaci árakra vonatkozó információt. A Bizottság arra kérte a bolgár hatóságokat, hogy a piaci érték meghatározásakor az ugyanezen erdőbirtokokkal kapcsolatos előző vagy későbbi ügyleteket is vegyék figyelembe. Következésképpen, habár a Bizottság úgy véli, hogy a csereügyletekben esetlegesen meglévő állami támogatási elemek értékelésekor az elcserélt erdőbirtokok eredetének nincs jelentősége, az árakra vonatkozó információt - amennyiben rendelkezésre állt - figyelembe vette.
(146)
A bolgár hatóságok jelezték, hogy a piaci árakra vonatkozóan általuk benyújtott adatok megbízhatóságával kapcsolatban problémák merültek fel (85). Ugyanakkor azt is jelezték, hogy a benyújtott információ a piaci árak legpontosabb becsléseit tartalmazza (86). A Bizottság ezen adatokat az érintett telkek valós („tisztességes”) piaci értékének kellően megbízható becslésének tekinti.
(147)
Az adatok elemzése azt mutatta, hogy a magántulajdonú telkek esetében a hatósági árak használata az érintett erdőterület szisztematikus felülértékelését eredményezte a piaci árakhoz (87) viszonyítva, míg az állami tulajdonú erdőterületek esetében a helyzet árnyaltabb volt, mert mind felül-, mind alulértékelésre sor került egyes esetekben. Ennek megfelelően, annak megállapításakor, hogy a kedvezményezett gazdasági előnyhöz jutott-e a csereügyletek következtében, az állami tulajdonú telek csere idején érvényes piaci árának és az arra elcserélt magántulajdonú telek piaci árának egyszerű összehasonlítása nem veszi megfelelő módon figyelembe az utóbbi ár szisztematikus felülértékelését. A Bizottság ezért kidolgozott egy olyan képletet, amely figyelembe veszi a kezdeti ügyletek során használt hatósági árakat a csereügyletből származó előny megfelelő értékelése céljából. Az eljárás megindításáról szóló határozatban már rögzített képlet a következő összegek kiszámítását követeli meg:
i.
a magántulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség; és
ii.
az állami tulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség.
Az előnyt akkor kell fennállónak tekinteni, ha az i. értékével csökkentett ii. értéke pozitív szám.
Ugyanakkor annak megállapításakor, hogy a csereügylet gazdasági előnyt eredményezett-e, figyelembe kell venni a csereügylet tárgyául szolgáló két telek hatósági ára közötti különbség fedezése érdekében az egyik fél által a másik félnek kifizetett bármilyen pénzügyi kompenzációt.
(148)
A képletet a bolgár hatóságok által benyújtott, az elcserélt erdőterületek tisztességes piaci értékével és hatósági árával kapcsolatos adatokra alkalmazva, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a földterületcserék kedvezményezettjei a vizsgált időszak alatt végrehajtott csereügyletek majdnem 80 %-ában előnyhöz jutottak, amint az a 4. táblázatból kiderül.
4. táblázat
A cserék során alkalmazott hatósági árak és a bolgár hatóságok által benyújtott piaci árak összehasonlítása
Csereügyletek
2007
2008
2009
Összesen
Előny juttatása (ügyletek száma)
18
48
38
104
Az összes csereügylet százalékában
78 %
77 %
81 %
79 %
A végrehajtott csereügyletek száma
23
62
47
132
(149)
A fenti adatok azt mutatják, hogy az alapárakról szóló rendelettel összhangban, a csereügyletek céljára meghatározott hatósági árak nem tükrözték megfelelően az érintett erdőbirtokok valós piaci árát.
(150)
A vitatott csereügyletek során használt hatósági árak és a kérdéses telkek piaci árai közötti eltérés egyrészt abból ered, hogy az alapárakról szóló rendelet alapjául szolgáló módszertan nem megfelelően tükrözi azokat a kritériumokat, amelyeket egy piaci szereplő az erdőterület elcserélt telkeinek értékelésekor fontosnak tart, valamint nem is helyez ezekre megfelelő súlyt. Először is, az alapárakról szóló rendelet 1. mellékletében, a növények növekedéséhez azonos feltételeket kínáló földterület-kategóriák szerint felsorolt földterületi átlagértékeknek, amelyeket alapként használtak a földterületek alapértékének megállapításához (lásd a (18) preambulumbekezdést), a piaci árakon vagy az állami tulajdonú erdőkről vezetett jegyzékeken kellett volna alapulniuk, de valójában ezeket szakértők állapították meg néhány piaci forrás alapján.
(151)
Másodszor, az erdőterületek egyes tulajdonságainak figyelembevétele céljából, a földterület alapértékének kiszámítása során alkalmazott, a (18)-(26) preambulumbekezdésben leírt együtthatók és növekmények inkább az adminisztratív egyszerűsítés eszközéül szolgálnak, ahelyett, hogy azt a gazdasági értéket próbálnák pontosan megmérni, amelyet egy hasonló helyzetben lévő hipotetikus piaci szereplő tulajdonítana ezeknek a tulajdonságoknak. A bolgár hatóságok valóban nem szolgáltattak a rendeletben szereplő együtthatók és növekmények szintjének meghatározását alátámasztó gazdasági adatokat.
(152)
Másrészt, még akkor is, ha kezdetben az alapárakról szóló rendeletben meghatározott módszertan az elcserélt erdőterületek esetében piaci értékeket eredményezett, amely helyzet nem állt fenn, az átlagárak, az együtthatók és növekmények a vizsgált időszak alatt sosem voltak frissítve annak érdekében, hogy a piaci árak későbbi ingadozásait megfelelően tükrözzék. Az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően (88), abban az esetben, ha a földterület ára meredeken emelkedik, a hatóságok által értékesített földterület árának kiszámítására használt adminisztratív módszernek rendelkeznie kell ezen árak folyamatos frissítéséről annak érdekében, hogy a vevő által ténylegesen kifizetett ár a lehető legjobban tükrözze a földterület piaci értékét. A bolgár hatóságok az előzetes vizsgálati szakaszban elmagyarázták, hogy az alapárakról szóló rendeletben szereplő, a hatósági árak kiszámítására szolgáló együtthatókat ezen rendelete 7.1. és 32. cikke szerint évente frissíteni kellett volna. Továbbá, a bolgár hatóságok által szolgáltatott információ alapján az erdőterületek piaci ára a vizsgált időszak alatt meredeken emelkedett. Mindazonáltal, a rendeletben előírt frissítést ezen időszak alatt sosem hajtották végre. A bolgár hatóságok 2010-ben kizárólag a hatósági árak meghatározására használt átlagárakat, együtthatókat és a növekményeket frissítették a legújabb piaci fejlemények alapján.
(153)
Ennek megfelelően, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a csereügyletek a földterületcserék kedvezményezettjeit gazdasági előnyhöz juttatták azokban az esetekben, amikor az alkalmazott hatósági árak nem tükrözték megfelelően az elcserélt földterületek piaci árát.
6.1.4. Csekély összegű támogatás
(154)
Utolsó témaként megjegyzendő, hogy amennyiben a csereügylet egyéni kedvezményezettje az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. és 108. cikkének a csekély összegű támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2013. december 18-i 1407/2013/EU bizottsági rendeletben (89) meghatározott küszöbértékeket meg nem haladó előnyhöz jutott, az előnyt nem kell állami támogatásnak tekinteni és ennek következtében az nem esik a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésében foglalt tilalom hatálya alá, feltéve, hogy a rendeletben meghatározott minden egyéb feltétel teljesül.
(155)
A bolgár hatóságok által benyújtott számszerűsített adatok alapján úgy tűnik, hogy a csereügyletek kedvezményezettjei által kapott támogatás összege több esetben (90) a csekély összegű támogatásokra vonatkozó 200 000 EUR küszöbérték alatt van.
6.1.5. A támogatás meglétére vonatkozó következtetés
(156)
A fentiek figyelembevételével a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a Bolgár Köztársaság által a vizsgált időszak alatt végrehajtott csereügyletek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülnek abban az esetben, ha az ügyletben részt vevő másik fél a fenti rendelkezés értelmében vállalkozás, az ügylet során alkalmazott hatósági árak nem tükrözik a piaci árakat és az 1407/2013/EU rendeletben meghatározott, csekély összegű támogatásokra vonatkozó feltételek nem teljesülnek.
6.2. AZ INTÉZKEDÉS JOGSZERŰSÉGE
(157)
Azzal, hogy ezen csereügyleteket végrehajtásuk előtt nem jelentette be, a Bolgár Köztársaság nem teljesítette a Szerződés 108. cikke (3) bekezdéséből eredő kötelezettségét. Ezért ezek a csereügyletek jogellenesen nyújtott állami támogatásnak minősülnek.
6.3. A TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
(158)
Habár a bolgár hatóságokat a csereügyletek belső piaccal való esetleges összeegyeztethetőségére vonatkozó információ benyújtására kérték, ők fenntartották azon érvelésüket, hogy ezen ügyletek nem érintették az Unión belüli kereskedelmet és ezért a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősültek állami támogatásnak.
(159)
E tekintetben a Bizottság megjegyzi, hogy a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó bizonyítási teher - a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének rendelkezéseitől eltérően - főszabály szerint az érintett tagállamra hárul, amelynek bizonyítania kell ezen eltérés feltételeinek teljesülését (91).
(160)
A Bizottság mindenesetre megállapítja, hogy úgy tűnik, nincsenek prima facie indokok arra, hogy a csereügyleteket közvetlenül a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének a) és c) pontja vagy az ezen rendelkezésekre épülő iránymutatások alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek lehessen tekinteni.
(161)
Ezért az agrár- és erdészeti ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatások („erdészeti iránymutatások”) nem szolgálhatnak alapul a csereprogram összeegyeztethetőségéhez, mert azokat csak az erdőkben és egyéb fás területeken található élő fákra és azok természetes környezetére kell alkalmazni, ideértve az erdők ökológiai és védelmi funkcióinak megőrzésére és fokozására irányuló intézkedéseket, továbbá az erdők rekreációs célokra történő használatát és társadalmi, illetve kulturális dimenzióit fokozó intézkedéseket is. A cserék keretében nyújtott támogatások által fedezett költségek továbbá nem felelnek meg az elszámolható költségek erdészeti iránymutatásokban (92) szereplő meghatározásának, mivel a magánfelek számára semmilyen jogszabályi vagy szerződéses kötelezettséget nem írtak elő a cserék által megszerzett földek természetvédelmi területként történő hasznosítására vonatkozóan. Éppen ellenkezőleg, minden félnek joga volt az erdőterület hasznosításának beépíthető területre történő módosítását kérni, és egyesek valóban ezt tették.
(162)
A 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatások sem szolgálnak alapul az összeegyeztethetőséghez. A Bizottság ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy a bolgár hatóságok a cseréket nem kifejezetten a regionális fejlődéshez való hozzájárulás érdekében hajtották végre. Az elszámolható költségeket továbbá nem állapították meg, valamint a támogatás ösztönző hatásának ellenőrzésére és az alkalmazandó regionális támogatási intenzitás betartásának biztosítására vonatkozó módszert sem határozták meg.
(163)
Végül, a bolgár hatóságok az eljárás megindításáról szóló határozat elfogadását megelőző megbeszélések során azt állították, hogy a cserék az erdőterületek tulajdonviszonyai konszolidálásának közpolitikai célkitűzésére irányultak. Még ha az erdőterületek tulajdonviszonyainak konszolidálását közös érdekű célkitűzésnek lehetne is minősíteni, amely helyzet nem áll fenn, a bolgár hatóságok nem bizonyították, hogy az odaítélt támogatás ezen célkitűzés eléréséhez szükséges volt, és hogy a választott mód a legmegfelelőbb volt.
(164)
A hatóságok azt sem bizonyították, hogy a választott mód az odaítélt támogatást a magánfelek csereügyletek végrehajtására való ösztönzéséhez szükséges minimumra korlátozta. Ez többek között az előírt módszertan segítségével megállapított hatósági árak erőteljes ingadozásából nyilvánvaló. Ha a hatósági árakat a bolgár hatóságok által benyújtott piaci árakkal hasonlítjuk össze, akkor ezek a hatósági árak nem tűnnek szisztematikusan azonos százalékkal magasabbnak vagy alacsonyabbnak, mint a piaci árak. Ha a 2007. évi ügyleteket vesszük példaként, a magántulajdonú telkek piaci árai és hatósági árai közötti különbség -503,97 %-tól +89,91 %-ig terjedt (93).
(165)
Végül, a bolgár hatóságok nem tudták bebizonyítani, hogy a csereügyletek nem torzították a versenyt a közös érdeket veszélyeztető mértékben. Ennek megfelelően, a csereügyletek közvetlenül a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében nem tekinthetők a belső piaccal összeegyeztethetőnek.
(166)
A Bizottság következésképpen megállapítja, hogy a csereügyletek keretében nyújtott támogatások nem tekinthetők összeegyeztethetőnek a belső piaccal.
7. VISSZATÉRÍTÉS
(167)
A 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdése szerint amennyiben a jogellenesen nyújtott állami támogatást illetően megállapításra kerül, hogy az összeegyeztethetetlen a belső piaccal, a kedvezményezettekkel vissza kell fizettetni a támogatást, amennyiben ez nem ellentétes a jog valamelyik általános elvével. Az említett rendelet 14. cikkének (2) bekezdése megállapítja, hogy a támogatást kamattal együtt kell visszatéríteni, amely attól a naptól esedékes, amikor a jogellenes támogatást a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, addig a napig, amíg az ténylegesen visszafizetésre nem került. Végül, a rendelet 14. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a visszatérítést késedelem nélkül és az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárás keretében kell végrehajtani, feltéve, hogy e rendelkezések lehetővé teszik a Bizottság határozatának azonnali és hatékony végrehajtását.
(168)
A visszatérítés célja akkor teljesül, ha a vállalkozások, amelyeknek a támogatásból előnyük származott, a késedelmi kamattal együtt visszafizették a kérdéses jogellenes támogatást. A támogatás visszafizetésével a kedvezményezett elveszíti azokat az előnyöket, amelyeket a piaci versenytársaival szemben élvezett, és visszaáll a támogatás kifizetését megelőző helyzet (94). A tagállam megválaszthatja, hogy milyen módon teljesíti a jogellenes támogatás visszatérítettetésére irányuló kötelezettségét, a kiválasztott intézkedések azonban nem sérthetik az uniós jog alkalmazási körét és tényleges érvényesülését. A tagállam csak akkor teljesítheti a visszatéríttetésre irányuló kötelezettségét, ha a választott mód visszaállítja a jogellenes támogatás nyújtása által eltorzított rendes versenyfeltételeket és összhangban van az uniós jog vonatkozó rendelkezéseivel (95).
(169)
Így, tekintettel arra, hogy megállapításra került, hogy a Bolgár Köztársaság a csereügyleteken keresztül jogellenesen nyújtott állami támogatást, a támogatást ezen ügyletek kedvezményezettjeinek vissza kell téríteniük.
7.1. A VISSZATÉRÍTÉSRE KÖTELEZETT KEDVEZMÉNYEZETTEK MEGHATÁROZÁSA
(170)
A jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatást azon vállalkozásokkal kell visszafizettetni, amelyeknek abból tényleges előnyük származott (96). Ugyanakkor, ha a Bizottságnak nem áll módjában a határozatban azonosítani minden olyan vállalkozást, amely jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatást kapott, ezt a végrehajtási eljárás kezdetén az érintett tagállamnak kell megtennie, amelynek meg kell vizsgálnia valamennyi érintett vállalkozás egyéni helyzetét (97).
(171)
A jelen esetben az összeegyeztethetetlen állami támogatás esetleges kedvezményezettjei azok a természetes és jogi személyek, akik a vizsgált időszak alatt részt vettek a bolgár hatóságokkal lebonyolított 132 csereügyletben. A bolgár hatóságoknak nem kell beleszámítania ebbe a csoportba azokat a természetes és jogi személyeket, amelyek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősülnek „vállalkozásnak”, valamint azokat a személyeket, akiknek a részvételükkel lebonyolított csereügyletek során szerzett teljes előnye nem haladja meg a csekély összegű támogatásokra vonatkozó rendeletben megállapított küszöbértéket, amíg ezen ügyletek a fenti rendeletben meghatározott egyéb feltételeknek is megfelelnek. A csereügyletekben részt vevő többi természetes és jogi személyt a jogellenesen nyújtott állami támogatás kedvezményezettjeinek kell tekinteni, akiktől a bolgár hatóságoknak vissza kell igényelnie az ezen ügyletek következtében nyújtott előnyöket.
7.2. A TÁMOGATÁS SZÁMSZERŰSÍTÉSE
(172)
A Bizottság jogilag nincs arra kötelezve, hogy a visszatérítendő támogatás pontos összegét megállapítsa, különösen, ha a szükséges adatok nem állnak ehhez rendelkezésére. Ehelyett elegendő, ha a Bizottság határozata tartalmazza azokat az információkat, amelyek segítségével a tagállamok túlságosan nagy nehézségek nélkül meghatározhatják a visszatérítendő összeget (98).
(173)
A (147) preambulumbekezdésben bemutatottak szerint a Bizottság megítélése szerint a tagállamoknak a következő módszertant kell kiindulási pontként alkalmazni az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő összeegyeztethetetlen támogatás összegének meghatározása során:
i.
a magántulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség meghatározása; és
ii.
az állami tulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség meghatározása.
A csereügylet következtében nyújtott állami támogatás kezdeti összege az i. értékével csökkentett ii. értékével egyenlő.
A kezdeti összeget azokban az esetekben kell korrigálni, amikor a magasabb hatósági értékű állami tulajdonú földtelket alacsonyabb hatósági értékű magántulajdonú földtelekre cserélték el. A bolgár hatóságok szerint a kedvezményezettnek ezekben az esetekben kompenzációt kellett fizetnie az államnak a telkek értéke közötti különbség fedezésére. Következésképpen, a támogatás kezdeti összegét a kedvezményezett által a bolgár hatóságoknak fizetett kompenzáció összegével csökkenteni kell. A bolgár hatóságoknak ezt követően az eredményként kapott összeget a csereügylet eredményeként megszerzett előny elszámolása érdekében vissza kell fizettetniük a kedvezményezettel.
(174)
Az érintett telkek piaci árának meghatározása érdekében a földterület csere időpontjában érvényes értékének maradéktalanul tükröződnie kell. A bolgár hatóságok 2008. augusztus 29-i beadványában található információ alapján úgy tűnik, hogy egyes esetekben az állam tulajdonában lévő erdőbirtokokon található épületeket és infrastruktúrát már a csere végrehajtása előtt felépítették, még akkor is, ha a telket előtte nem minősítették át építésre alkalmas területté. A Bizottság úgy véli, hogy ezekben az esetekben az ilyen épületek és/vagy infrastruktúra értékének is maradéktalanul tükröződnie kell a telek piaci értékében.
(175)
A Bizottság megállapítja, hogy a csereügyletek során alkalmazott hatósági árak, valamint az ezen ügyletek által érintett valamennyi telek cserék időpontjában érvényes piaci ára már a bolgár hatóságok birtokában vannak (99), ezért a bolgár hatóságoknak nem okozhat túlságosan nagy nehézséget a visszatérítendő összegeknek a (173) preambulumbekezdésben leírt módszertan alapján (100) történő megállapítása.
(176)
Olyan esetekben azonban, amikor a bolgár hatóságok számára jogos aggodalmakat vethet fel, hogy ezt a módszertant nem lehet alkalmazni vagy alkalmazása olyan összeget eredményez, amely nem tükrözi megfelelően a kedvezményezett által kapott állami támogatást, a hatóságok dönthetnek úgy, hogy az elcserélt telkek ügylet idején érvényes piaci árainak megállapításához független, az értékmegállapítás elvégzésére megfelelő képzettséggel rendelkező és nyílt közbeszerzési eljáráson keretében kiválasztott szakértőt vesznek igénybe. A szakértő kiválasztására vonatkozó eljárás elfogadásakor tiszteletben kell tartani az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvét, még abban az esetben is, ha a szerződés értéke nem haladja meg uniós közbeszerzési irányelvekben szereplő küszöbértékeket. A pályázati eljárásnak különösen az alábbi feltételeket kell teljesítenie: i. megfelelően meg lett hirdetve; ii. előre ismert objektív kiválasztási kritériumokon alapul; és iii. tartalmazza azt az információt, hogy az előzetes kiválasztási szakaszt követően a végső döntést a bizottsági szolgálatok képviselőinek részvételével hozzák meg. Ezen kivételes esetekben a bolgár hatóságoknak: i. közölniük kell az érintett telket (telkeket); ii. közölniük kell a független szakértői értékelés adott esetben való szükségességének indoklását; valamint iii. javaslatot kell benyújtaniuk a Bizottságnak a (közbeszerzési pályázat keretében kiválasztott) független szakértőre vonatkozóan, amelyet a Bizottságnak és a Bolgár Köztársaságnak is jóvá kell hagynia.
(177)
Végül, mivel a visszatérítés célja a csereügylet végrehajtásának időpontját megelőző állapot visszaállítása, a Bizottság úgy véli, hogy a kereskedelmi céllal nem hasznosított erdőterületekkel kapcsolatos csereügyletek kivételes természetére figyelemmel, a Bolgár Köztársaság eleget tenne a jogellenesen nyújtott támogatás visszatéríttetésével kapcsolatos kötelezettségének azzal, hogy az érintett telkek visszacserélésével semmissé teszi a vitatott csereügyleteket. Azonban ez csak olyan esetekben eredményez megfelelő visszatérítést, ahol nem hajtottak végre lényegi módosításokat az érintett állami tulajdonú és magántulajdonú erdőterületeken a csereügylet időpontja óta. Ilyen esetekben a Bizottságot tájékoztatni kell az érintett telkekről e határozat Bolgár Köztársaság felé történő közlésétől számított két hónapon belül, a megfelelő cseréket semmissé kell tenni és az erre a műveletre vonatkozó bizonyítékot e határozat közlésétől számított négy hónapon belül be kell nyújtani.
(178)
Minden olyan esetben, amikor visszatérítés szükséges, a visszatérítési kötelezettség a támogatás kedvezményezettek részére történő rendelkezésre bocsátásától, azaz a kedvezményezetteknek a magántulajdonú erdőterületeik állami tulajdonú erdőterületekre való elcserélésére vonatkozó jogot biztosító jogi aktus időpontjától hatályos.
(179)
A visszatérítendő összeg után a támogatás kedvezményezettek részére történő rendelkezésre bocsátásától a tényleges visszafizetés időpontjáig kamatot kell fizetni. A kamatot a 794/2004/EK bizottsági rendelet (101) V. fejezetével és a 794/2004/EK rendeletet módosító 271/2008/EK bizottsági rendelettel (102) összhangban, kamatos kamattal kell kiszámítani.
(180)
Az állami támogatás összegeinek egyéni kedvezményezettektől való visszafizettetése időzítésének a lehető legnagyobb mértékben követnie kell a visszafizettetési közleményben (103) meghatározott időpontokat. A határidők mindenesetre nem léphetik túl az 5. táblázatban meghatározott időpontokat.
5. táblázat
Visszatérítés ütemezése
Időzítés
Művelet
1.
a Bolgár Köztársaság e határozatról való értesítésétől számított két hónapon belül:
A Bolgár Köztársaságnak tájékoztatnia kell a Bizottságot a határozat végrehajtására irányuló tervezett vagy már meghozott intézkedésekről, különösen az alábbiakra vonatkozóan:
i.
a visszatérítés által érintett valamennyi cserét tartalmazó lista Bizottságnak történő benyújtása, az alábbi információk feltüntetésével:
-
az elcserélt magántulajdonú és állami tulajdonú erdőbirtokok hatósági és piaci ára (a Bolgár Köztársaság 2014/032997. számon benyújtott beadványában szereplő információk alapján), az egyes ügyletekkel járó kiegészítő kompenzációs kifizetésre vonatkozó információ, valamint az ebből származó állami támogatás visszatérítésre kerülő összege,
-
az egyes ügyletekben részt vevő magánfél neve és annak indoklása, hogy e kedvezményezett miért minősül vagy nem minősül vállalkozásnak.
ii.
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést az erdőbirtokoknak a csere lebonyolítása időpontjában érvényes piaci ára értékelése alapján fogják végrehajtani ((176) preambulumbekezdés);
iii.
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítésre a csereügylet semmissé tétele révén kerül sor ((177) preambulumbekezdés).
2.
a Bolgár Köztársaság e határozatról való értesítésétől számított négy hónapon belül:
A Bolgár Köztársaságnak a fenti 1. pont ii. alpontjában meghatározott telkek esetében független szakértőt kell kineveznie ezen telkek értékmegállapításának elvégzésére. A szakértőt nyílt közbeszerzési eljárás keretében kell kiválasztani és a Bolgár Köztársaság előzetes javaslata alapján, a Bizottsággal egyetértésben kell kinevezni.
3.
a Bolgár Köztársaság e határozatról való értesítésétől számított hét hónapon belül:
A Bolgár Köztársaságnak be kell nyújtania a független szakértő fenti 1. pont ii. alpontjában beazonosított telkekre vonatkozó értékelő jelentését a Bizottságnak.
4.
a Bolgár Köztársaság e határozatról való értesítésétől számított nyolc hónapon belül:
A Bolgár Köztársaságnak továbbítania kell a visszatérítendő támogatás pontos összegét meghatározó visszafizetési felszólítást valamennyi érintett kedvezményezettnek.
5.
a Bolgár Köztársaság e határozatról való értesítésétől számított tizenkét hónapon belül:
A Bolgár Köztársaságnak minden érintett csereügylet esetében végre kell hajtania a visszatérítést.
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Bolgár Köztársaság által a vállalkozásoknak 2007. január 1. és 2009. január 27. között, az állami tulajdonú erdőterületek magántulajdonú erdőterületekre történő cseréjét lebonyolító ügyletek keretében, a Szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen nyújtott állami támogatások összeegyeztethetetlenek a belső piaccal.
2. cikk
Az 1. cikkben említett csereügyletek keretében nyújtott egyedi támogatások nem minősülnek támogatásnak, ha a folyósítás időpontjában megfelelnek a támogatás folyósításának időpontjában érvényes, a 994/98/EK rendelet 2. cikke alapján hozott rendelet feltételeinek.
3. cikk
Az 1. cikkben említett csereügyletek keretében nyújtott egyedi támogatások, amelyek a folyósítás időpontjában megfelelnek a 994/98/EK 1. cikke alapján hozott rendelet feltételeinek vagy bármely más, jóváhagyott támogatási programban meghatározott feltételeknek, az adott támogatási típusra alkalmazott maximális támogatási intenzitás mértékéig összeegyeztethetőek a belső piaccal.
4. cikk
(1) A Bolgár Köztársaság visszafizetteti a kedvezményezettekkel az 1. cikkben említett csereügyletek keretében nyújtott összeegyeztethetetlen állami támogatásokat.
(2) Az (1) bekezdéstől eltérve, az összeegyeztethetetlen támogatásokat a csereügyletek semmissé tételével lehet visszatéríteni azokban az esetekben, amikor a csereügylet által érintett állami tulajdonú és magántulajdonú erdőterületeken nem hajtottak végre lényegi módosításokat a csereügylet időpontja óta.
(3) A visszatérítendő összeg után a támogatás kedvezményezetteknek történő rendelkezésre bocsátásától a tényleges visszafizetés időpontjáig kamatot kell fizetni.
(4) A kamatokat a 794/2004/EK rendelet V. fejezetével és a 271/2008/EK rendelettel összhangban, kamatos kamattal kell kiszámítani.
(5) E határozat elfogadásának időpontjától a Bolgár Köztársaság beszüntet minden, az 1. cikkben említett a csereügyletek keretében folyamatban lévő támogatáskifizetést.
5. cikk
(1) Az 1. cikkben említett program keretében nyújtott támogatást azonnal és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(2) A Bolgár Köztársaság biztosítja e határozatnak az arról szóló értesítéstől számított tizenkét hónapon belül történő, teljes körű végrehajtását.
6. cikk
(1) Az e határozatról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára a következő információkat:
a)
valamennyi csereügyletet tartalmazó lista, az alábbi információk feltüntetésével:
-
az elcserélt magántulajdonú és állami tulajdonú erdőbirtokok hatósági és piaci ára; az egyes ügyletekkel járó kiegészítő pénzösszegekre vonatkozó információ, valamint az ebből származó állami támogatás összege,
-
az egyes ügyletekben részt vevő magánfélnek, azaz a csereügylet kedvezményezettjének a neve és annak indoklása, hogy ezen fél miért minősül vagy nem minősül vállalkozásnak;
b)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést a Bolgár Köztársaság 2014/032997. számon benyújtott beadványában meghatározott, a csereügyletek időpontjában érvényes piaci árak alapján fogják végrehajtani;
c)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést a csereügylet semmissé tétele révén hajtják végre;
d)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést független szakértő értékelő által megállapított összegek alapján fogják lebonyolítani, valamint a független szakértő nyílt közbeszerzési eljárás keretében és a Bizottsággal egyetértésben történő kinevezését bizonyító dokumentumok.
(2) Az e határozatról szóló értesítéstől számított nyolc hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára a következő információkat:
a)
az 1. cikkben említett csereügyletek keretében támogatásban részesült kedvezményezettek listája és az ezen ügyletek eredményeként részükre összesen juttatott összeg;
b)
az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő teljes összeg (a támogatás összege és a kamatok);
c)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott, illetve tervezett intézkedések részletes bemutatása;
d)
az azt bizonyító dokumentumok, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
(3) E határozat közlésétől számított tizenkét hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára az azt bizonyító dokumentumokat, hogy az érintett kedvezményezettek a támogatást teljes mértékben visszatérítették.
(4) A Bolgár Köztársaság az 1. cikkben említett csereügyletek keretében nyújtott támogatás visszafizetésének megtörténtéig kéthavonta benyújtott jelentések formájában folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedések előrehaladásáról. A Bizottság kérésére a Bolgár Köztársaság haladéktalanul benyújtja a Bizottság részére az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekre vonatkozó információkat. A Bolgár Köztársaság továbbá részletes adatokat szolgáltat azokról a támogatási összegekről és kamatokról, amelyeket a kedvezményezett már visszafizetett.
7. cikk
Ennek a határozatnak a Bolgár Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2014. szeptember 5-én.