ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 11ης Ιουνίου 2014
σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) που χορηγήθηκε από την Ιταλία στην εταιρεία διαχείρισης του αερολιμένα Stretto, SO.G.A.S.
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2014) 3571]
(Το κείμενο στην ιταλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2014/944/EE)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο και, ιδίως, το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα ανωτέρω άρθρα (1), και έχοντας υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 27 Οκτωβρίου 2008, οι ιταλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή την πρόθεση της περιφέρειας της Καλαβρίας να χορηγήσει ενίσχυση υπό τη μορφή εισφοράς κεφαλαίου για την κάλυψη των λειτουργικών ζημιών που υπέστη η SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (εφεξής «SO.G.A.S.» ή «ο δικαιούχος»). Η SO.G.A.S. είναι η εταιρεία που έχει αναλάβει τη διαχείριση του αερολιμένα Stretto ή «Strait», ο οποίος είναι ο αερολιμένας της Reggio Calabria.
(2)
Κατά τη διάρκεια της προκαταρκτικής εξέτασης περιήλθαν στη γνώση της Επιτροπής άλλα μέτρα ενίσχυσης υπέρ του ίδιου δικαιούχου τα οποία συνιστούσαν, κατά τα φαινόμενα, παράνομη κρατική ενίσχυση. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή συμπεριέλαβε τα μέτρα αυτά στην έρευνά της.
(3)
Δεδομένου ότι η Επιτροπή είχε στη διάθεσή της πληροφορίες από τις οποίες προέκυπτε ότι η κρατική ενίσχυση είχε στην πραγματικότητα χορηγηθεί πριν να προβεί η Επιτροπή σε αξιολόγηση σχετικά με το συμβιβάσιμό της με την εσωτερική αγορά, η υπόθεση καταχωρίστηκε ως μη κοινοποιηθείσα ενίσχυση, με αριθμό NN 32/10.
(4)
Η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες για το κοινοποιηθέν μέτρο στις 27 Νοεμβρίου 2008, στις 23 Φεβρουαρίου 2009 και στις 19 Μαΐου 2009. Η Ιταλία απάντησε στις 14 Ιανουαρίου 2009, στις 26 Μαρτίου 2009 και στις 9 Οκτωβρίου 2009.
(5)
Με επιστολή της 20ής Ιουλίου 2010, η Επιτροπή ενημέρωσε την Ιταλία για την απόφασή της να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ όσον αφορά την ενίσχυση υπέρ της SO.G.A.S. («απόφαση κίνησης της διαδικασίας»).
(6)
Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2). Η Επιτροπή κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους.
(7)
Με την από 19 Νοεμβρίου 2010 επιστολή, ο δικαιούχος υπέβαλε τις παρατηρήσεις του σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας. Στις 20 Δεκεμβρίου 2010, η Επιτροπή διαβίβασε τις παρατηρήσεις του δικαιούχου στις ιταλικές αρχές και τις κάλεσε να υποβάλουν τις δικές τους παρατηρήσεις. Στις 8 Μαρτίου 2011 η Επιτροπή απέστειλε υπενθύμιση και έλαβε τις παρατηρήσεις της Ιταλίας στις 29 Απριλίου 2011. Η Επιτροπή δεν έλαβε καμία άλλη παρατήρηση από τα ενδιαφερόμενα μέρη.
(8)
Οι ιταλικές αρχές υπέβαλαν παρατηρήσεις σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας με επιστολές της 23ης Σεπτεμβρίου 2010 και της 15ης Δεκεμβρίου 2010.
(9)
Με την από 30 Μαρτίου 2012 επιστολή, η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με τα υπό έρευνα μέτρα. Οι ιταλικές αρχές παρείχαν τις ζητηθείσες πληροφορίες με την από 30 Απριλίου 2012 επιστολή τους.
2. ΛΕΠΤΟΜΕΡΗΣ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
2.1. Ο δικαιούχος
(10)
Δικαιούχος των μέτρων είναι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα της Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
Η SO.G.A.S. είναι ανώνυμη εταιρεία, συσταθείσα δυνάμει του ιταλικού δικαίου τον Μάρτιο του 1981, η οποία ανήκει κατά 100 % σε δημόσιους φορείς.
(12)
Η επιβατική κίνηση στον αερολιμένα αυξήθηκε από 272 859 επιβάτες το 2004 σε 571 694 επιβάτες το 2012 (3).
2.2. Τα επίμαχα μέτρα
(13)
Το μέτρο που κοινοποιήθηκε από την Ιταλία είναι η εκ μέρους της περιφέρειας της Καλαβρίας εισφορά κεφαλαίου ύψους 1 824 964 ευρώ για την κάλυψη ζημιών που υπέστη η SO.G.A.S. το 2004 και το 2005.
(14)
Τον Ιούνιο του 2005 και τον Ιούνιο του 2006 οι μέτοχοι της SO.G.A.S. από τον δημόσιο τομέα αποφάσισαν να καλύψουν τις ζημίες που είχε υποστεί η SO.G.A.S. κατά τα τελευταία δύο έτη (1 392 900 ευρώ το 2004 και 2 257 028 ευρώ το 2005) με κατ' αναλογία (pro rata) εισφορές κεφαλαίου. Εκείνη την περίοδο, η περιφέρεια της Καλαβρίας κατείχε το 50 % των μετοχών της εταιρείας, ενώ το υπόλοιπο ανήκε στον δήμο Reggio Calabria, στην επαρχία Reggio Calabria, στην επαρχία Messina, στον δήμο Messina, στο εμπορικό επιμελητήριο της Reggio Calabria και στο εμπορικό επιμελητήριο της Messina.
(15)
Σύμφωνα με τις πληροφορίες που είχε στη διάθεσή της η Επιτροπή κατά τον χρόνο της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, είχαν ήδη καταβληθεί κατ' αναλογία εισφορές κεφαλαίου από την επαρχία της Reggio Calabria, τον δήμο της Messina, τον δήμο της Reggio Calabria και το εμπορικό επιμελητήριο της Messina.
(16)
Το 2006, η SO.G.A.S. υπέστη πρόσθετες ζημίες ύψους 6 018 982 ευρώ. Τον Δεκέμβριο του 2007, οι μέτοχοι της SO.G.A.S. αποφάσισαν να κεφαλαιοποιήσουν τα αποθεματικά της εταιρείας και να μειώσουν το κεφάλαιο προκειμένου να καλύψουν τις υπόλοιπες ζημίες. Ωστόσο, αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα το κεφάλαιο της εταιρείας να υπολείπεται του ελάχιστου ορίου κεφαλαίου που προβλέπεται από το ιταλικό δίκαιο για τις εταιρείες διαχείρισης αερολιμένων. Για την ευθυγράμμιση του κεφαλαίου με τις εκ του νόμου απαιτήσεις, οι μέτοχοι της SO.G.A.S. συμφώνησαν να αυξήσουν το κεφάλαιο κατά 2 742 919 ευρώ. Το κεφάλαιο αυξήθηκε μέσω της μετατροπής ομολόγων που καλύπτονταν προηγουμένως από ορισμένους από τους μετόχους, για συνολικό ποσό ύψους 2 274 919 ευρώ. Η περιφέρεια της Καλαβρίας δεν συγκαταλεγόταν στους μετόχους που είχαν στην κατοχή τους τα μετατρέψιμα ομόλογα και το ποσοστό συμμετοχής της στο κεφάλαιο της εταιρείας μειώθηκε από 50 % σε 6,74 %.
2.3. Χορηγούσα αρχή
(17)
Η χορηγούσα αρχή όσον αφορά τα υπό εξέταση μέτρα είναι η περιφέρεια της Καλαβρίας.
(18)
Όπως εξηγήθηκε ανωτέρω, η SO.G.A.S. έλαβε επίσης δημόσια κονδύλια από την επαρχία της Reggio Calabria, τον δήμο της Reggio Calabria, την επαρχία της Messina, τον δήμο της Messina, το εμπορικό επιμελητήριο της Reggio Calabria και το εμπορικό επιμελητήριο της Messina, υπό τη μορφή κατ' αναλογία εισφορών κεφαλαίου για την κάλυψη των ζημιών που υπέστη κατά τα έτη 2004, 2005 και 2006, καθώς και για την επαναφορά του κεφαλαίου της στο εκ του νόμου απαιτούμενο όριο.
2.4. Προϋπολογισμός
(19)
Οι ιταλικές αρχές κοινοποίησαν τις εισφορές των 1 824 964 ευρώ, οι οποίες ήταν αναλογικές προς το ποσοστό συμμετοχής της περιφέρειας της Καλαβρίας στη SO.G.A.S. και είχαν εγκριθεί τον Ιούνιο του 2005 και τον Ιούνιο του 2006. Επιπλέον, όπως εξηγήθηκε ανωτέρω, οι λοιποί μέτοχοι του δημόσιου τομέα κάλυψαν ομοίως ζημίες ύψους 1 824 964 ευρώ. Τον Δεκέμβριο του 2007 πραγματοποιήθηκε συμπληρωματική εισφορά κεφαλαίου ύψους 2 742 919.
(20)
Ως εκ τούτου, ο συνολικός προϋπολογισμός των υπό αξιολόγηση μέτρων ανέρχεται σε 6 392 847 ευρώ.
2.5. Διαδικασίες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων
(21)
Η περιφέρεια της Καλαβρίας αποφάσισε να μην προβεί στις εισφορές κεφαλαίου που αποφάσισαν οι μέτοχοι τον Ιούνιο του 2005 και τον Ιούνιο του 2006 πριν από την έκδοση απόφασης της Επιτροπής για την έγκρισή τους, και η SO.G.A.S. προσέφυγε κατά της Περιφέρειας ενώπιον του τακτικού δικαστηρίου (Tribunale) της Reggio Calabria. Το δικαστήριο απεφάνθη υπέρ της SO.G.A.S., ενώ προσβολή της απόφασης που κατατέθηκε από την Περιφέρεια απορρίφθηκε τον Μάιο του 2009.
(22)
Το δικαστήριο, παρότι αναγνώρισε την αρμοδιότητα της Επιτροπής να αποφαίνεται σχετικά με το συμβιβάσιμο μιας κρατικής ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά, έκρινε ότι τα εθνικά δικαστήρια είναι αρμόδια να αποφασίζουν κατά πόσον ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση. Το δικαστήριο έκρινε ότι η δημόσια χρηματοδότηση που παρασχέθηκε στην εν λόγω υπόθεση δεν συνιστούσε κρατική ενίσχυση, καθόσον δεν μπορούσε να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό ή να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών. Το δικαστήριο διαπίστωσε επίσης ότι τηρούνταν η αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, καθώς, κατά τον χρόνο χορήγησης της ενίσχυσης, υπήρχαν εύλογες προοπτικές μακροπρόθεσμης κερδοφορίας, παρά τις ζημίες των ετών 2004 και 2005.
(23)
Η Περιφέρεια προσέβαλε την απόφαση του δικαστηρίου με την αιτιολογία ότι το μέτρο συνιστούσε κρατική ενίσχυση και ότι, ως εκ τούτου, έπρεπε να τεθεί σε εφαρμογή μόνο κατόπιν έκδοσης απόφασης έγκρισης από την Επιτροπή. Τον Δεκέμβριο του 2009, οι ιταλικές αρχές ενημέρωσαν την Επιτροπή ότι η προσφυγή αυτή απορρίφθηκε και ότι δεν υφίστατο άλλη δικονομική δυνατότητα για την προβολή ένστασης κατά της χορήγησης της δημόσιας συνεισφοράς στη SO.G.A.S.
3. ΛΟΓΟΙ ΠΟΥ ΟΔΗΓΗΣΑΝ ΣΤΗΝ ΚΙΝΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΣΗΜΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΡΕΥΝΑΣ
(24)
Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή διατύπωσε το προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι οι κατ' αναλογία εισφορές στις οποίες προέβησαν η Περιφέρεια και άλλοι μέτοχοι του δημόσιου τομέα για να καλύψουν τις ζημίες που προέκυψαν το 2004 και το 2005, καθώς και η αύξηση κεφαλαίου που αποφασίστηκε από τους μετόχους της SO.G.A.S. τον Δεκέμβριο του 2007 συνιστούν κρατική ενίσχυση, για τους εξής λόγους:
α)
επρόκειτο για μεταφορά κεφαλαίων προς τη SO.G.A.S. από μια σειρά περιφερειακών και τοπικών αρχών, και συγκεκριμένα από την περιφέρεια της Καλαβρίας, την επαρχία της Reggio Calabria, τον δήμο της Messina και τον δήμο Reggio Calabria, ή από τοπικούς αυτόνομους φορείς δημοσίου δικαίου, συγκεκριμένα από το εμπορικό επιμελητήριο της Reggio Calabria και το εμπορικό επιμελητήριο της Messina· οι εισφορές αυτές αφορούσαν, επομένως, κρατικούς πόρους και καταλογίζονταν στο κράτος·
β)
οι εισφορές δεν συμμορφώνονταν με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς και επομένως παρείχαν επιλεκτικό πλεονέκτημα στη SO.G.A.S·
γ)
μπορούσαν να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό και να επηρεάσουν τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
(25)
Η Επιτροπή διατύπωσε αρχικά την άποψη ότι τα επίμαχα μέτρα δεν ήταν συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά. Πρώτον, η Ιταλία είχε δηλώσει ρητώς ότι δεν είχε ανατεθεί στη SO.G.A.S. η παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (εφεξής «ΥΓΟΣ»). Δεύτερον, οι ιταλικές αρχές είχαν επιβεβαιώσει ότι τα μέτρα δεν σχετίζονταν με καμία συγκεκριμένη επένδυση στον αερολιμένα· η Επιτροπή κατέληξε στο προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι το συμβιβάσιμο των μέτρων δεν μπορούσε να αξιολογηθεί με βάση τα κριτήρια που ορίζονται στις κατευθυντήριες γραμμές για τη χρηματοδότηση των αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρείες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες (εφεξής «οι κατευθυντήριες γραμμές του 2005 για τις αερομεταφορές») (4). Τρίτον, παρά τον ισχυρισμό τους ότι η SO.G.A.S. ήταν μια προβληματική επιχείρηση, κατά την έννοια των κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων (εφεξής «κατευθυντήριες γραμμές Δ&Α») (5), οι ιταλικές αρχές είχαν επίσης δηλώσει ότι τα μέτρα δεν συνιστούσαν μέρος σχεδίου αναδιάρθρωσης και όχι δεν υφίστατο τέτοιο σχέδιο. Τέλος, η Επιτροπή υποστήριξε ότι τα μέτρα δεν ήταν συμβιβάσιμα με τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013 (εφεξής: «οι κατευθυντήριες γραμμές για τις περιφερειακές ενισχύσεις») (6), οι οποίες παρείχαν το πλαίσιο για την αξιολόγηση των ενισχύσεων που χορηγούνται δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχεία α) και γ) της ΣΛΕΕ.
(26)
Όσον αφορά τις προσφυγές που ασκήθηκαν κατά της Περιφέρειας ενώπιον των ιταλικών δικαστηρίων λόγω της άρνησής της να καταβάλει την κατ' αναλογία εισφορά της εν αναμονή της έγκρισης της Επιτροπής δυνάμει των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις, η Επιτροπή έκρινε ότι, δεδομένης της υπεροχής του δικαίου της ΕΕ έναντι του εθνικού δικαίου, και εφόσον η κοινοποίηση δεν είχε αποσυρθεί επισήμως, η Ιταλία υποχρεούνταν να συμμορφωθεί με τη ρήτρα αναστολής της εφαρμογής που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή υποστήριξε ότι, δυνάμει της υπεροχής της υποχρέωσης αναστολής της εφαρμογής που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, δεν έπρεπε να ληφθεί υπόψη η θέση των εθνικών δικαστηρίων και ότι οι ιταλικές αρχές δεν έπρεπε να θέσουν σε εφαρμογή το κοινοποιηθέν μέτρο ενόσω εκκρεμούσε η διαδικασία κρατικών ενισχύσεων.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΑΠΟ ΤΑ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΑ ΜΕΡΗ
(27)
Το μόνο ενδιαφερόμενο μέρος που υπέβαλε παρατηρήσεις στην Επιτροπή ήταν ο δικαιούχος, η SO.G.A.S., η οποία υποστήριξε και συμπλήρωσε τα επιχειρήματα που προέβαλαν οι ιταλικές αρχές κατά τη διάρκεια της επίσημης έρευνας.
4.1. Η παρουσία ενίσχυσης
(28)
Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που υπέβαλε η SO.G.A.S., τα υπό αξιολόγηση μέτρα δεν συνιστούσαν κρατική ενίσχυση, διότι δεν πληρούνταν όλα τα κριτήρια που ορίζονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Πιο συγκεκριμένα, η SO.G.A.S. ισχυρίστηκε ότι το μέτρο: i) δεν επηρέαζε τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών ή, εναλλακτικά, ότι ii) δεν παρείχε στη SO.G.A.S. επιλεκτικό πλεονέκτημα και iii) δεν στρέβλωνε ούτε απειλούσε να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό.
(29)
Η SO.G.A.S. υποστήριξε ότι τα επίμαχα μέτρα είχαν χορηγηθεί υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς και ότι, ως εκ τούτου, συμμορφώνονταν με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Τα μέτρα ήταν σύμφωνα με τα άρθρα 2446 και 2447 του ιταλικού αστικού κώδικα, βάσει των οποίων οι μέτοχοι ανώνυμης εταιρείας που έχει απολέσει περισσότερο από το ένα τρίτο του κεφαλαίου της υποχρεούνται να αντισταθμίσουν τις ζημίες της προκειμένου να αποφευχθεί η λύση της εταιρείας. Η μη κάλυψη από τους μετόχους της ζημίας της SO.G.A.S., η οποία είναι εταιρεία διαχείρισης αερολιμένα, θα είχε ως συνέπεια την ανάκληση (κατά την έννοια του άρθρου 13 της υπουργικής απόφασης (DM) αριθ. 521 της 12ης Νοεμβρίου 1997) της μερικής διαχείρισης του αερολιμένα Stretto, η οποία είχε ανατεθεί στη SO.G.A.S. δυνάμει του άρθρου 17 του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 67 του 1997, και θα είχε αποκλείσει το ενδεχόμενο να παραχωρηθεί στο μέλλον η πλήρης διαχείριση του αερολιμένα, για την εξασφάλιση της οποίας είχε υποβληθεί σχετική αίτηση στο Υπουργείο Μεταφορών. Ως εκ τούτου, εύλογο ήταν να υποτεθεί ότι ένας ιδιώτης επενδυτής που θα βρισκόταν ενώπιον παρόμοιας επιλογής θα είχε ενεργήσει κατά τον ίδιο τρόπο προκειμένου να αυξήσει την αξία των μετοχών του.
(30)
Ο δικαιούχος επισήμανε ότι το τακτικό δικαστήριο της Reggio Calabria διέταξε τη διενέργεια ανεξάρτητης αποτίμησης της εταιρείας τον Ιούνιο του 2008, βάσει της οποίας η αξία της εταιρείας κυμαινόταν μεταξύ 12 και 17 εκατ. ευρώ.
(31)
Για να αποδείξει τις προοπτικές κερδοφορίας της εταιρείας, ο δικαιούχος υπέβαλε στην Επιτροπή επιχειρηματικό σχέδιο που καταρτίστηκε για λογαριασμό της SO.G.A.S. τον Οκτώβριο του 2008 από εξωτερικό σύμβουλο, το οποίο προέβλεπε την επαναφορά της εταιρείας σε βιώσιμη πορεία το 2013.
(32)
Τον Ιούλιο του 2007 είχε δημοσιευτεί πρόσκληση υποβολής προσφορών για τη μερική ιδιωτικοποίηση της SO.G.A.S. Μια ιταλοαργεντίνικη κοινοπραξία (associazione temporanea di imprese ή «ATI») υπέβαλε προσφορά για την απόκτηση του 35 % του κεφαλαίου της SO.G.A.S. Οι μέτοχοι της SO.G.A.S. έκριναν την προσφορά οικονομικά ασύμφορη. Τον Μάρτιο του 2010 δημοσιεύτηκε νέα πρόσκληση υποβολής προσφορών για το 35 % των μετοχών της SO.G.A.S. Σύμφωνα με τη SO.G.A.S., τόσο οι δύο εκδηλώσεις ενδιαφέροντος που υποβλήθηκαν στο πλαίσιο αυτό, όσο και η αρχική προσφορά της κοινοπραξίας, καταδεικνύουν ότι τηρούνταν η αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς.
(33)
Η SO.G.A.S. υποστήριξε επίσης ότι η Επιτροπή κατέληξε εσφαλμένα στο συμπέρασμα ότι οι επιβάτες που χρησιμοποιούν τον αερολιμένα Stretto είχαν επίσης τη δυνατότητα να χρησιμοποιούν τους αερολιμένες στις περιοχές Catania, Lamezia Terme ή Crotone, ανάλογα με τον τόπο διαμονής τους, και ότι, ως εκ τούτου, υπήρχε το ενδεχόμενο τα επίμαχα μέτρα να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό μεταξύ των φορέων διαχείρισης των αερολιμένων.
(34)
Πρώτον, ο αερολιμένας Stretto και οι αερολιμένες Catania, Lamezia Terme και Crotone είναι περιφερειακοί αερολιμένες τύπου «από σημείο σε σημείο» (point-to-point), των οποίων οι ζώνες επιρροής δεν αλληλεπικαλύπτονται. Επίσης, ο αερολιμένας Stretto δεν ανταγωνίζεται με κάποιον άλλο αερολιμένα στην Ιταλία ή στην Ένωση. Τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της γεωγραφικής θέσης και της υποδομής της Καλαβρίας αποκλείουν κάθε ενδεχόμενο αλληλεπικάλυψης μεταξύ της ζώνης επιρροής του αερολιμένα Stretto και των αντίστοιχων ζωνών των γειτονικών ιταλικών αερολιμένων. Ο αερολιμένας Lamezia Terme απέχει περισσότερα από 130 km και βρίσκεται σε απόσταση περίπου μιας ώρας οδήγησης από τον αερολιμένα Stretto. Δεν υπάρχει καμία σύντομη, απευθείας σύνδεση μεταξύ του αερολιμένα Stretto και του αερολιμένα Crotone, ο οποίος απέχει περισσότερο από τρεις ώρες. Ο αερολιμένας της Catania βρίσκεται σε διαφορετική γεωγραφική περιοχή, σε απόσταση άνω των 130 km, και η μετάβαση με αυτοκίνητο διαρκεί 1 ώρα και 30 έως 40 λεπτά.
(35)
Η SO.G.A.S. προσκόμισε πίνακα στον οποίο παρουσιάζεται ο δείκτης συσχέτισης μεταξύ της εισερχόμενης ροής επιβατών στον αερολιμένα Stretto και των αντίστοιχων ροών των αερολιμένων Lamezia Terme, Crotone και Catania. Η SO.G.A.S. ισχυρίστηκε ότι από τον πίνακα προέκυπτε ότι οι επιβάτες που ταξίδευαν από τον αερολιμένα Stretto αποτελούσαν νέα συνιστώσα στην επιβατική κίνηση των περιφερειακών αερολιμένων. Ως εκ τούτου, η παύση λειτουργίας του αερολιμένα θα είχε ως αποτέλεσμα την απώλεια τμήματος της ζήτησης για υπηρεσίες αερομεταφορών, και όχι την αναδιανομή της σε άλλους αερολιμένες. Η SO.G.A.S. υπέβαλε επίσης έναν πίνακα για να αποδείξει ότι τα υπό εξέταση μέτρα είχαν πράγματι δημιουργήσει νέα ζήτηση για υπηρεσίες αεροπορικών μεταφορών στην περιοχή, αποφέροντας, ως εκ τούτου, οφέλη τόσο στους αερομεταφορείς που ενδιαφέρονταν να δημιουργήσουν νέα δρομολόγια μεταξύ του Stretto και άλλων εγχώριων αερολιμένων και αερολιμένων της ΕΕ, όσο και σε άλλους αερολιμένες στους οποίους παρατηρήθηκε αύξηση της ζήτησης.
(36)
Η SO.G.A.S. δεν αποδέχθηκε το προκαταρκτικό συμπέρασμα της Επιτροπής ότι τα μέτρα μπορούσαν να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό μεταξύ των αεροπορικών εταιρειών. Η δημόσια χρηματοδότηση δεν είχε μεταφερθεί σε κανέναν αερομεταφορέα μέσω της χορήγησης χαμηλότερων τελών προσγείωσης ή άλλων ευνοϊκών όρων. Τα τέλη προσγείωσης και άλλοι όροι λειτουργίας του αερολιμένα είχαν καθοριστεί από την αρμόδια αρχή και δεν άφηναν κανένα περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα. Τέλος, η SO.G.A.S. υποστήριξε ότι ο αερολιμένας Stretto εξυπηρετούνταν κυρίως από την Alitalia (η οποία πραγματοποιούσε τις έξι από τις οκτώ καθημερινές πτήσεις), και ότι δεν υπήρχε καμία ένδειξη ότι οι αερομεταφορείς ναυλωμένων πτήσεων ή χαμηλού κόστους ενδιαφέρονταν να εγκαινιάσουν νέα δρομολόγια με αφετηρία τον αερολιμένα Stretto.
(37)
Η SO.G.A.S. κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, κατά την αξιολόγηση των επιπτώσεων του μέτρου στον ανταγωνισμό και στις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών, η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε λάβει περισσότερο υπόψη τις ειδικές περιστάσεις και θα έπρεπε να είχε διαπιστώσει ότι το μέτρο δεν συνιστούσε κρατική ενίσχυση.
4.2. Το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης
(38)
Όσον αφορά το ζήτημα σχετικά με το κατά πόσον τα μέτρα μπορούσαν να θεωρηθούν συμβιβάσιμα δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) ΣΛΕΕ, η SO.G.A.S. υποστήριξε ότι η υπό αξιολόγηση δημόσια χρηματοδότηση αποσκοπούσε στη διατήρηση της λειτουργικής συνέχειας του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα και στην ανάπτυξη ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων. Ο στόχος αυτός δικαιολογούνταν από το γεγονός ότι οι μικροί αερολιμένες δεν παράγουν εν γένει επαρκή έσοδα ώστε να καλύπτουν τις δαπάνες που συνεπάγεται η συμμόρφωση με τις απαιτήσεις ασφάλειας και προστασίας. Επιπλέον, ο αερολιμένας Stretto θα αντιμετώπιζε μεγάλες δυσχέρειες όσον αφορά την εξυπηρέτηση αερομεταφορέων ναυλωμένων πτήσεων και χαμηλού κόστους, δεδομένων των χαρακτηριστικών της υποδομής του και των συνακόλουθων περιορισμών που επιβάλλονταν από την εθνική αρχή πολιτικής αεροπορίας ENAC (7).
(39)
Συγκεκριμένα, σύμφωνα με τις παραμέτρους της ENAC, ο αερολιμένας Stretto είχε ταξινομηθεί ως αερολιμένας επιπέδου ΙΙ. Η ταξινόμηση αυτή βασίστηκε στις διαστάσεις της υποδομής και όχι στον όγκο των επιβατών· δυνάμει αυτής, οι αερολιμένες με χαμηλή κίνηση επιβατών υποχρεούνταν να πραγματοποιούν τις ίδιες δαπάνες για την τήρηση των προτύπων ασφαλείας με αυτές στις οποίες προέβαιναν αερολιμένες που εξυπηρετούσαν περισσότερους από ένα εκατ. επιβάτες.
(40)
Χωρίς την υπό έρευνα δημόσια χρηματοδότηση ο αερολιμένας θα είχε αναγκαστεί να εξέλθει της αγοράς, γεγονός που θα επηρέαζε αρνητικά την κινητικότητα των κατοίκων σε περιφερειακό επίπεδο. Επίσης, στην περίπτωση αυτή, οι μέτοχοι δεν θα μπορούσαν να λάβουν καμία απόδοση επί της επένδυσής τους.
(41)
Τέλος ή εναλλακτικά, η SO.G.A.S. ισχυρίστηκε ότι η απόφαση 2005/842/ΕΚ της Επιτροπής για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (8) ίσχυε στην παρούσα υπόθεση και ότι τα μέτρα μπορούσαν σε κάθε περίπτωση να θεωρηθούν συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά και να εξαιρεθούν, για τον λόγο αυτό, από την απαίτηση κοινοποίησης.
(42)
Η SO.G.A.S. υποστήριξε ότι, εφόσον κατά την περίοδο αναφοράς η κίνηση του αερολιμένα δεν υπερέβαινε το ένα εκατ. επιβάτες ετησίως, η διαχείριση του αερολιμένα συνιστούσε υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ), η οποία ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2 παράγραφος 1 στοιχείο δ) της απόφασης 2005/842/ΕΚ. Η SO.G.A.S. επισήμανε ότι, δυνάμει του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 250 της 25ης Ιουλίου 1997, οι τοπικές αρχές μπορούσαν να κατέχουν μετοχές μόνο σε εταιρείες επιφορτισμένες με υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος. Η SO.G.A.S. ανήκε ανέκαθεν σε τοπικές αρχές της Καλαβρίας και της Μεσσίνας, γεγονός το οποίο συνιστά τεκμήριο ότι η διαχείριση του αερολιμένα αποτελούσε ΥΓΟΣ. Προκειμένου να αποδείξει ότι η διαχείριση του αερολιμένα ήταν πράγματι ΥΓΟΣ, η SO.G.A.S υπέβαλε τις από 27 Ιουλίου 2010 και 19 Ιουνίου 2010 αποφάσεις του δήμου της Reggio Calabria, οι οποίες αναφέρονταν στη σημασία των αερολιμενικών υπηρεσιών σε περιφερειακό επίπεδο.
(43)
Η αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας αφορούσε αποκλειστικά τις ζημίες που υπέστη ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα κατά την παροχή ΥΓΟΣ και, ως εκ τούτου, συμμορφώνονταν με τις αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας που ορίζονται στο άρθρο 5 παράγραφος 1 της απόφασης 2005/842/ΕΚ. Όσον αφορά την απουσία οποιασδήποτε πράξης με την οποία να ανατίθεται πραγματικά η ΥΓΟΣ στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα, η SO.G.A.S. πρότεινε την κατάρτιση συμφωνίας η οποία θα εξάλειφε τυχόν αμφιβολίες όσον αφορά την πλήρωση των τεσσάρων προϋποθέσεων Altmark (9) στην περίπτωση του αερολιμένα Stretto.
5. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΙΤΑΛΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ
(44)
Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή επισήμανε ότι η Ιταλία είχε επιβεβαιώσει ότι δεν είχε ανατεθεί επισήμως στη SO.G.A.S. η παροχή ΥΓΟΣ και, ως εκ τούτου, το συμβιβάσιμο των επίμαχων μέτρων δεν μπορούσε να αξιολογηθεί με βάση τους κανόνες για τις ΥΓΟΣ.
5.1. Το ζήτημα του κατά πόσον οι δραστηριότητες του αερολιμένα συνιστούν ΥΓΟΣ
(45)
Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η Ιταλία υποστήριξε ότι τα υπό αξιολόγηση μέτρα συνιστούσαν αντιστάθμιση για την παροχή ΥΓΟΣ εκ μέρους της SO.G.A.S. Απουσία αποδεικτικών στοιχείων για το αντίθετο, οι ιταλικές αρχές υποστήριξαν ότι από μια εκ των υστέρων αξιολόγηση θα μπορούσε να συναχθεί ότι στην περίπτωση της SO.G.A.S. πληρούνταν οι απαιτήσεις της ΕΕ για τις ΥΓΟΣ.
(46)
Η Ιταλία θεώρησε ότι η συλλογιστική πορεία της Επιτροπής προσέδιδε αδικαιολόγητη βαρύτητα στις τυπικές και όχι στις ουσιαστικές απαιτήσεις για την παροχή ΥΓΟΣ. Προς επίρρωση του ισχυρισμού αυτού, η Ιταλία παρείχε μια συνοπτική αξιολόγηση των τεσσάρων κριτηρίων Altmark. Η Ιταλία ισχυρίστηκε ότι είχε πράγματι ανατεθεί στη SO.G.A.S. η αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Η αποστολή αυτή επιβεβαιωνόταν, άμεσα ή έμμεσα, από μια σειρά διοικητικών πράξεων που είχαν εκδοθεί από τις τοπικές αρχές. Η Ιταλία προσκόμισε τα πρακτικά συνεδρίασης του τοπικού συμβουλίου της Reggio Calabria, της 17ης Οκτωβρίου 2007, κατά την οποία το συμβούλιο αποφάσισε να χορηγήσει επιδότηση για την κάλυψη των ζημιών του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα, καθώς και τα πρακτικά των συνεδριάσεων του ίδιου οργάνου που πραγματοποιήθηκαν στις 16 Ιουνίου 2009 και στις 31 Δεκεμβρίου 2009, από τα οποία προέκυπτε, κατά την ίδια, ότι οι δραστηριότητες του αερολιμένα συνιστούσαν πράγματι ΥΓΟΣ. Στα πρακτικά της συνεδρίασης της 17ης Οκτωβρίου 2007 αναφέρεται ότι η περιφέρεια της Καλαβρίας θεωρούσε ότι ορισμένες δραστηριότητες του αερολιμένα της Reggio Calabria ήταν απαραίτητες για την παροχή υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος και ότι είχε επιβάλει σειρά υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας στη SO.G.A.S. για να διασφαλίσει ότι εξυπηρετείται δεόντως το δημόσιο συμφέρον, καθώς και ότι σε τέτοιες περιπτώσεις, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα μπορούσε να λάβει επιδότηση από τις αρχές για τις πρόσθετες δαπάνες που προκύπτουν από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών, των οποίων η έκταση ήταν τέτοια ώστε να μην μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να θεωρηθεί η συνολική διαχείριση του αερολιμένα ως υπηρεσία γενικού δημόσιου συμφέροντος.
(47)
Πρέπει να ληφθεί εν γένει υπόψη ότι η περιφέρεια της Καλαβρίας ήταν συμβαλλόμενο μέρος σε πρωτόκολλο σχετικά με την ανάπτυξη των αερολιμένων Lamezia Terme, Crotone και Reggio Calabria, γεγονός από το οποίο καθίσταται σαφές ότι οι αερολιμενικές υπηρεσίες ήταν δημόσιες υπηρεσίες απαραίτητες για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της περιφέρειας και, ως εκ τούτου, μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν με ενωσιακά, εθνικά ή περιφερειακά κονδύλια.
(48)
Η Ιταλία τόνισε, επίσης, το γεγονός ότι, στις 28 Δεκεμβρίου 2008, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα ζήτησε από τους μετόχους να καλύψουν τις ζημίες του, επικαλούμενος ειδικότερα την υποχρέωσή του για παροχή δημόσιας υπηρεσίας και ισχυρίστηκε ότι κανένας ιδιωτικός φορέας εκμετάλλευσης δεν θα παρείχε την υπηρεσία διαχείρισης του αερολιμένα υπό αμιγώς εμπορικούς όρους. Ως εκ τούτου, το πρώτο κριτήριο της υπόθεσης Altmark πληρούνταν.
(49)
Οι παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίστηκε η αντιστάθμιση μπορούσαν να συναχθούν εύκολα από τον ισολογισμό της SO.G.A.S., στον οποίο υπήρχε σαφής ανάλυση των λειτουργικών δαπανών. Η δημόσια χρηματοδότηση κάλυπτε αποκλειστικά το ποσό των ζημιών, χωρίς να παρέχεται επιπλέον περιθώριο στον δικαιούχο.
(50)
Όσον αφορά το τρίτο κριτήριο Altmark, η Ιταλία ισχυρίστηκε ότι, στην περίπτωση των δημόσιων υπηρεσιών, οι ενέργειες ενός δημόσιου μετόχου δεν είναι συγκρίσιμες με αυτές ενός ιδιώτη επενδυτή. Η συμπεριφορά ενός δημόσιου φορέα μπορεί να δικαιολογείται από στόχους που έχουν τεθεί προς όφελος του δημόσιου συμφέροντος, οι οποίοι δεν καθιστούν δυνατή την εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Στην παρούσα υπόθεση, η συμπεριφορά των δημόσιων μετόχων δεν υπαγορεύθηκε από εμπορικούς λόγους και, ως εκ τούτου, δεν μπορούσε να συγκριθεί με αυτή ενός επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Η Ιταλία έκρινε ότι το τρίτο κριτήριο Altmark, σύμφωνα με το οποίο απαιτείται η εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, δεν ήταν συναφές με την υπό εξέταση υπόθεση.
(51)
Η Ιταλία ανέφερε ότι, καθόσον οι δραστηριότητες της SO.G.A.S. συνιστούσαν υπηρεσία γενικού συμφέροντος, οι εισφορές κεφαλαίου μπορούσαν να θεωρηθούν αντιστάθμιση για την παροχή των υπηρεσιών αυτών, βάσει μιας εκ των υστέρων αξιολόγησης, και επομένως δεν συνιστούσαν κρατική ενίσχυση.
5.2. Το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης
(52)
Η Ιταλία δήλωσε ότι, ακόμη και αν τα μέτρα θεωρούνταν κρατική ενίσχυση, θα έπρεπε εν πάση περιπτώσει να κριθούν συμβιβάσιμα δυνάμει του άρθρου 2 παράγραφος 1 της απόφασης 2005/842/ΕΚ.
5.3. Απουσία στρεβλώσεων του ανταγωνισμού
(53)
Η Ιταλία αναφέρθηκε στην παράγραφο 39 των κατευθυντηρίων γραμμών του 2005 για τις αερομεταφορές, κατά την οποία «η χρηματοδότηση μικρών περιφερειακών αερολιμένων (της κατηγορίας Δ) έχει μικρές πιθανότητες να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές σε βαθμό που να αντίκειται προς το κοινό συμφέρον».
(54)
Οι ιταλικές αρχές ισχυρίστηκαν επιπλέον ότι οι δραστηριότητες του αερολιμένα δεν απέφεραν κέρδος. Απόδειξη αυτού αποτελούσε το γεγονός ότι, μολονότι είχε διαφημιστεί ευρέως η αρχική πρόθεση για μερική ιδιωτικοποίηση της εταιρείας, η διαδικασία εντέλει δεν ευδοκίμησε. Δεδομένου ότι οι δυνητικοί επενδυτές έπρεπε να αναλάβουν την κάλυψη των ζημιών που αναμένονταν κατά τα επόμενα έτη, όπως αναφερόταν στο επιχειρηματικό σχέδιο που δημοσιεύτηκε στην πρόσκληση υποβολής προσφορών, καθώς και με βάση το γεγονός ότι η μοναδική προσφορά που υποβλήθηκε δεν είχε θεωρηθεί οικονομικά συμφέρουσα, καθίστατο σαφές ότι η δραστηριότητα ήταν εκ φύσεως ζημιογόνος. Επιπλέον, το γεγονός ότι οι προσφέροντες δεν προτίθεντο να καλύψουν τις δυνητικές μελλοντικές ζημίες απεριόριστα, αλλά μόνο μέχρι ενός προκαθορισμένου ορίου, αποδείκνυε ότι η αγορά δεν ήταν ελκυστική για τους επενδυτές, πράγμα που με τη σειρά του καθιστούσε σαφές ότι τα μέτρα δεν μπορούσαν να επηρεάσουν τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
6. ΟΙ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΤΑΛΙΑΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΣΧΟΛΙΑ ΠΟΥ ΥΠΕΒΑΛΑΝ ΤΑ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΑ ΜΕΡΗ
(55)
Με την από 27 Απριλίου 2012 επιστολή, οι ιταλικές αρχές απέστειλαν στην Επιτροπή, εκ μέρους της περιφέρειας της Καλαβρίας, τις παρατηρήσεις τους επί των σχολίων της SO.G.A.S.
(56)
Η Ιταλία υποστήριξε τα επιχειρήματα της SO.G.A.S., περιλαμβανομένου του ισχυρισμού της SO.G.A.S. ότι τα υπό αξιολόγηση μέτρα σχετίζονταν με ΥΓΟΣ, γεγονός το οποίο συνεπαγόταν, κατά την Ιταλία, ότι τα μέτρα δεν μπορούσαν να θεωρηθούν κρατική ενίσχυση.
(57)
Η Ιταλία ισχυρίστηκε επίσης ότι τα μέτρα δεν στρέβλωναν τον ανταγωνισμό ούτε επηρέαζαν τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
7.1. Η ύπαρξη της ενίσχυσης
(58)
Δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη μέλη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις εμπορικές μεταξύ των κρατών μελών συναλλαγές, εκτός εάν οι Συνθήκες ορίζουν άλλως».
(59)
Τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 εφαρμόζονται σωρευτικά: τα υπό έρευνα μέτρα συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ μόνον εάν πληρούνται όλες οι ως άνω προϋποθέσεις. Επομένως, η χρηματοδοτική στήριξη πρέπει:
α)
να χορηγείται από το κράτος ή μέσω κρατικών πόρων,
β)
να ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή την παραγωγή ορισμένων αγαθών,
γ)
να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, και
δ)
να επηρεάζει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
(60)
Στην απόφασή του στην υπόθεση Leipzig-Halle airport (10), το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η κατασκευή και η εκμετάλλευση πολιτικού αερολιμένα συνιστούν οικονομική δραστηριότητα. Μοναδική εξαίρεση αποτελούν ορισμένες δραστηριότητες που άπτονται, κατά κανόνα, της άσκησης προνομίων δημόσιας εξουσίας και δεν μπορούν, ως εκ τούτου, να θεωρηθούν οικονομικές δραστηριότητες. Το κράτος που χρηματοδοτεί δραστηριότητες αυτού του είδους δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις. Ως εκ τούτου, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η SO.G.A.S. συνιστά επιχείρηση για τους σκοπούς του δικαίου των κρατικών ενισχύσεων, καθόσον διαχειρίζεται τον αερολιμένα Stretto και παρέχει αερολιμενικές υπηρεσίες έναντι αμοιβής σε οικονομικούς φορείς (κυρίως αεροπορικές εταιρείες) που δραστηριοποιούνται στον αερολιμένα.
7.1.1. Κρατικοί πόροι
(61)
Η έννοια της κρατικής ενίσχυσης αφορά κάθε πλεονέκτημα το οποίο χορηγείται άμεσα ή έμμεσα, χρηματοδοτείται από κρατικούς πόρους, χορηγείται από το ίδιο το κράτος ή από ενδιάμεσο φορέα που ενεργεί βάσει των εξουσιών που του έχουν εκχωρηθεί από το κράτος. Επομένως, αφορά όλα τα πλεονεκτήματα που χορηγούνται από περιφερειακούς ή τοπικούς φορείς των κρατών μελών, οποιοδήποτε και αν είναι το καθεστώς και η ονομασία τους (11).
(62)
Στις παραγράφους 27 και 28 της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή επισήμανε ότι τα υπό αξιολόγηση μέτρα αφορούσαν τη μεταβίβαση κεφαλαίων στη SO.G.A.S. από διάφορες περιφερειακές και τοπικές αρχές, και συγκεκριμένα από την περιφέρεια της Καλαβρίας, την επαρχία της Reggio Calabria, τον δήμο της Messina και τον δήμο της Reggio Calabria. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή έκρινε ότι τα επίμαχα μέτρα αφορούσαν κρατικούς πόρους και καταλογίζονταν στο κράτος. Η Επιτροπή έκρινε επίσης ότι οι πόροι των ιταλικών εμπορικών επιμελητηρίων είναι κρατικοί πόροι. Τα εμπορικά επιμελητήρια είναι δημόσιοι φορείς και διέπονται από το δημόσιο δίκαιο, σύμφωνα με το οποίο αποτελούν μέρος της δημόσιας διοίκησης και επιφορτίζονται με δημόσια καθήκοντα και, για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή έκρινε ότι οι αποφάσεις τους καταλογίζονται στο ιταλικό κράτος. Με βάση τα ανωτέρω, οι πόροι του εμπορικού επιμελητηρίου της Messina συνιστούσαν κρατικούς πόρους και η μεταφορά τους μπορούσε να καταλογιστεί στο κράτος. Κατά τη διάρκεια της έρευνας ούτε η Ιταλία ούτε οποιοδήποτε άλλο ενδιαφερόμενο μέρος αμφισβήτησαν το προκαταρκτικό αυτό συμπέρασμα.
(63)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή επιβεβαιώνει ότι όλα τα υπό αξιολόγηση μέτρα χορηγήθηκαν μέσω κρατικών πόρων και καταλογίζονται στο κράτος.
7.1.2. Επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα
(64)
Η δημόσια χρηματοδότηση είναι επιλεκτική, δεδομένου ότι ευνοεί μία μόνο επιχείρηση, τη SO.G.A.S. Καλύπτει τις ζημίες που υπέστη η SO.G.A.S. κατά τη διεξαγωγή της συνήθους εμπορικής δραστηριότητάς της.
(65)
Εφόσον η κατασκευή και η εκμετάλλευση της υποδομής ενός αερολιμένα συνιστά οικονομική δραστηριότητα, η Επιτροπή κρίνει ότι η δημόσια χρηματοδότηση που χορηγήθηκε στη SO.G.A.S., που είναι φορέας διαχείρισης μιας τέτοιας υποδομής, και με την οποία καλύπτονται δαπάνες τις οποίες κατά κανόνα θα έπρεπε να καλύπτει ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα, παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα στη SO.G.A.S, δεδομένου ότι ενισχύει τη θέση της στην αγορά και εμποδίζει την επέλευση των φυσιολογικών συνεπειών των υφισταμένων στην αγορά δυνάμεων (12).
(66)
Μολονότι κατά το προκαταρκτικό στάδιο η Ιταλία δήλωσε ότι δεν είχε ανατεθεί επισήμως στον αερολιμένα η παροχή ΥΓΟΣ, η Επιτροπή σημειώνει ότι, κατόπιν της έκδοσης της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, η Ιταλία αναθεώρησε τη θέση της και ισχυρίστηκε ότι η επίμαχη δημόσια χρηματοδότηση συνιστούσε όντως κρατική αντιστάθμιση για την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας (13).
(67)
Στην απόφασή του στην υπόθεση Altmark το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης όρισε τα ακόλουθα κριτήρια για τον καθορισμό του κατά πόσον η αντιστάθμιση για την παροχή ΥΓΟΣ παρέχει πλεονέκτημα υπό την έννοια του άρθρου 107 της ΣΛΕΕ (14):
1)
η δικαιούχος επιχείρηση πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ενώ η υποχρέωση αυτή πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένη (πρώτο κριτήριο Altmark)·
2)
οι βασικές παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιοριστεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια (δεύτερο κριτήριο Altmark)·
3)
η αντιστάθμιση δεν μπορεί να υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών (τρίτο κριτήριο Altmark)·
4)
όταν η επιλογή της επιχειρήσεως στην οποία πρόκειται να ανατεθεί η εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε συγκεκριμένη περίπτωση δεν πραγματοποιείται στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως, παρέχουσας τη δυνατότητα επιλογής του υποψηφίου που είναι σε θέση να παράσχει τις σχετικές υπηρεσίες με το μικρότερο για το κοινωνικό σύνολο κόστος, το επίπεδο της απαραίτητης αντισταθμίσεως πρέπει να καθορίζεται βάσει αναλύσεως των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση με χρηστή διαχείριση και κατάλληλα εξοπλισμένη με μεταφορικά μέσα προς ικανοποίηση των απαιτήσεων σχετικά με την παροχή δημόσιας υπηρεσίας προκειμένου να εκπληρώσει τις ως άνω υποχρεώσεις, λαμβάνοντας υπόψη τα σχετικά έσοδα και ένα εύλογο κέρδος από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών (τέταρτο κριτήριο Altmark).
7.1.2.1. Το πρώτο κριτήριο Altmark
(68)
Η απαίτηση του πρώτου κριτηρίου Altmark συμπίπτει με την απαίτηση που ορίζεται στο άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, σύμφωνα με την οποία η υπηρεσία πρέπει να ανατίθεται και να ορίζεται με σαφήνεια (15).
(69)
Καταρχάς, το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ εφαρμόζεται μόνο σε «επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος». Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει επανειλημμένως υπογραμμίσει την ανάγκη ύπαρξης πράξης δυνάμει της οποίας ανατίθεται η παροχή της υπηρεσίας (16). Η πράξη ανάθεσης είναι απαραίτητη προκειμένου να ορίζονται οι υποχρεώσεις της επιχείρησης και του κράτους. Απουσία παρόμοιας επίσημης πράξης, δεν είναι γνωστό το συγκεκριμένο αντικείμενο της επιχείρησης και δεν μπορεί να προσδιοριστεί σε τι συνίσταται η δίκαιη αντιστάθμιση (17). Ως εκ τούτου, η ανάγκη σαφούς ορισμού της ΥΓΟΣ είναι εγγενής και άρρηκτα συνδεδεμένη με την έννοια της ανάθεσης και απορρέει απευθείας από το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Κάθε φορά που ανατίθεται μια υπηρεσία σε επιχείρηση, είναι λογικό η υπηρεσία αυτή να πρέπει να ορίζεται.
(70)
Ήδη από την έκδοση της ανακοίνωσης του 2001 για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, η Επιτροπή είχε επιστήσει την προσοχή στον σύνδεσμο μεταξύ του ορισμού της ανάθεσης και της αναγκαιότητας και αναλογικότητας της αντιστάθμισης που χορηγείται για την εκτέλεση ΥΓΟΣ δυνάμει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ (18). Στην παράγραφο 22 της ανακοίνωσης αναφέρεται ότι «σε κάθε περίπτωση, προκειμένου να ισχύει η εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 86 παράγραφος 2, η αποστολή κοινής ωφέλειας πρέπει να ορίζεται σαφώς και να ανατίθεται ρητά από πράξη της δημόσιας αρχής … Η υποχρέωση αυτή είναι απαραίτητη ώστε να διασφαλίζεται η νομική ασφάλεια καθώς και διαφάνεια έναντι των πολιτών, και είναι επίσης απαραίτητη ώστε να μπορεί να ελέγχει η Επιτροπή αν τηρείται το κριτήριο της αναλογικότητας». Ως εκ τούτου, η ανάθεση και ο ορισμός συνιστούν εύλογο προαπαιτούμενο οποιασδήποτε ουσιώδους αξιολόγησης της αναλογικότητας τυχόν αντιστάθμισης. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει επανειλημμένως υπογραμμίσει την ανάγκη σαφούς ορισμού των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας για την εφαρμογή τόσο της εξαίρεσης Altmark όσο και του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ (19).
(71)
Το κοινοτικό πλαίσιο του 2005 για τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας (20) επιβεβαιώνει την προσέγγιση αυτή. Στην παράγραφο 8 του πλαισίου ορίζεται ότι η αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ μπορεί να κηρυχθεί συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που καθορίζονται στο εν λόγω πλαίσιο. Οι προϋποθέσεις αυτές περιλαμβάνουν, συγκεκριμένα, ανάθεση της ΥΓΟΣ με μία ή περισσότερες τυπικές πράξεις οι οποίες πρέπει, μεταξύ άλλων, να προσδιορίζουν την ακριβή φύση και τη διάρκεια των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, τις παραμέτρους για τον υπολογισμό, τον έλεγχο και την αναθεώρηση της αντιστάθμισης και τους όρους της αποφυγής και της επιστροφής ενδεχόμενης υπέρμετρης αντιστάθμισης (παράγραφος 12 του πλαισίου).
(72)
Στην ανακοίνωση της Επιτροπής του 2011 σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις στην αντιστάθμιση για παροχή δημόσιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος (21) αναφέρεται επίσης ότι τόσο η ΥΓΟΣ όσο και οι υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να ορίζονται με σαφήνεια εκ των προτέρων. Σύμφωνα με την παράγραφο 51 της ανακοίνωσης, «για να ισχύσει το άρθρο 106 παράγραφος 2 της Συνθήκης, η λειτουργία μιας ΥΓΟΣ πρέπει να έχει ανατεθεί σε μία ή περισσότερες επιχειρήσεις. Ως εκ τούτου, πρέπει να έχει ανατεθεί στις εν λόγω επιχειρήσεις μια ιδιαίτερη αποστολή από το κράτος. Επίσης, το πρώτο κριτήριο Altmark απαιτεί η επιχείρηση να ενέχει υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Συνεπώς, για να είναι συμβατή με τη νομολογία της υπόθεσης Altmark, η ανάθεση της δημόσιας υπηρεσίας πρέπει απαραίτητα να προσδιορίζει τις υποχρεώσεις των εν λόγω επιχειρήσεων, καθώς και της Αρχής». Στην παράγραφο 52 αναφέρεται ότι η αποστολή δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να ανατίθεται με πράξη ή με σειρά πράξεων που πρέπει να προσδιορίζουν τουλάχιστον το περιεχόμενο και τη διάρκεια των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας· την επιχείρηση και, κατά περίπτωση, τη σχετική περιοχή· τη φύση ενδεχόμενων αποκλειστικών ή ειδικών δικαιωμάτων που παραχωρούνται στην επιχείρηση από την εν λόγω Αρχή· παραμέτρους για τον υπολογισμό, τον έλεγχο και την αναθεώρηση της αντιστάθμισης· και τις ρυθμίσεις για την αποφυγή και την ανάκτηση ενδεχόμενης υπεραντιστάθμισης.
(73)
Ωστόσο, οι ιταλικές αρχές ισχυρίζονται ότι η προσέγγιση της Επιτροπής είναι υπερβολικά τυπολατρική και ότι είχε πράγματι ανατεθεί στη SO.G.A.S. η παροχή ΥΓΟΣ· προς στήριξη του ισχυρισμού αυτού βασίζονται, ως επί το πλείστον, σε έγγραφα με ημερομηνία μεταγενέστερη της ημερομηνίας έγκρισης των επίμαχων μέτρων.
(74)
Σύμφωνα με την Ιταλία, το συμπέρασμα ότι η διαχείριση του αερολιμένα Stretto συνιστά ΥΓΟΣ μπορεί να συναχθεί από αρκετές αποφάσεις περιφερειακών αρχών, οι οποίες αναφέρονται στο δημόσιο συμφέρον που ενυπάρχει στις αερολιμενικές υπηρεσίες και στον καθοριστικό ρόλο που διαδραματίζουν για την οικονομική ανάπτυξη της περιοχής. Ωστόσο, στις εν λόγω αποφάσεις περιφερειακών αρχών δεν παρατίθεται ρητός ορισμός των εικαζόμενων ΥΓΟΣ που ανατέθηκαν στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα ούτε κανόνες που να διέπουν την αντιστάθμιση. Επιπλέον, οι εν λόγω πράξεις εκδόθηκαν από το 2007 και ύστερα και, ως εκ τούτου, έπονται της εικαζόμενης έναρξης της παροχής υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, δηλαδή εκδόθηκαν μετά τις δραστηριότητες του αερολιμένα κατά την περίοδο 2004-2006. Επίσης, η Ιταλία δεν έθεσε στη διάθεση της Επιτροπής κανένα άλλο έγγραφο με ημερομηνία προγενέστερη του 2004 στο οποίο να προσδιορίζεται το αντικείμενο των φερόμενων υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας που επιβλήθηκαν στον δικαιούχο.
(75)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εκτιμά ότι στην υπό εξέταση υπόθεση η εικαζόμενη ΥΓΟΣ δεν είχε ανατεθεί δεόντως στον δικαιούχο.
(76)
Η Επιτροπή δεν μπορεί να δεχθεί το επιχείρημα των ιταλικών αρχών ότι η παροχή ΥΓΟΣ μπορεί να αντισταθμιστεί νομίμως ακόμη και όταν η υπηρεσία δεν έχει οριστεί εκ των προτέρων ως ΥΓΟΣ και δεν έχει ανατεθεί στον δικαιούχο επί τη βάσει αυτή. Εάν συνέβαινε αυτό, τα κράτη μέλη θα είχαν την ευχέρεια να επανεξετάζουν εκ των υστέρων και κατά το δοκούν την ανάγκη επιβολής υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Από τη στιγμή που μια επιχείρηση εμφάνιζε λειτουργικές ζημίες, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να αναθέσουν στην επιχείρηση αυτή υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και να της χορηγήσουν αντιστάθμιση, ως μέσο για να παράσχουν στήριξη στην επιχείρηση, ανεξαρτήτως οποιασδήποτε εκ των προτέρων αξιολόγησης της πραγματικής ανάγκης για παροχή της υπηρεσίας γενικού συμφέροντος. Η προσέγγιση αυτή δεν συμβιβάζεται με την απαίτηση σύμφωνα με την οποία οι ΥΓΟΣ πρέπει να ανατίθενται στη σχετική επιχείρηση με μία ή περισσότερες τυπικές πράξεις, στις οποίες ορίζονται, μεταξύ άλλων, η φύση και η διάρκεια των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οι παράμετροι για τον υπολογισμό, τον έλεγχο και την αναθεώρηση της αντιστάθμισης και οι απαραίτητες ρυθμίσεις για την αποφυγή και την ανάκτηση ενδεχόμενης υπεραντιστάθμισης. Ο ισχυρισμός των ιταλικών αρχών ότι οι αερολιμενικές υπηρεσίες είναι ουσιώδεις για την οικονομική ανάπτυξη της περιοχής δεν αρκεί για να αποδειχθεί ότι η παροχή ΥΓΟΣ είχε ανατεθεί στον δικαιούχο ορθώς, δεδομένου ότι οι υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και οι κανόνες που διέπουν την αντιστάθμιση δεν είχαν καθοριστεί με διαφάνεια εκ των προτέρων.
(77)
Επιπλέον, τυχόν υιοθέτηση της πρακτικής που προτείνουν οι ιταλικές αρχές, σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να αναθέτουν την παροχή ΥΓΟΣ εκ των υστέρων, θα συνεπαγόταν ευνοϊκότερη μεταχείριση κρατών μελών που θα είχαν ενεργήσει κατά παράβαση των υποχρεώσεων κοινοποίησης και αναστολής της εφαρμογής. Τα εν λόγω κράτη μέλη θα ήταν σε θέση να ισχυριστούν ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε παρανόμως σε επιχείρηση ήταν πράγματι απαραίτητη για την κάλυψη δαπανών δημόσιας υπηρεσίας, η οποία έτυχε να παρέχεται από τον δικαιούχο χωρίς, ωστόσο, να έχει οριστεί ή ανατεθεί εκ των προτέρων στην επιχείρηση. Αντιθέτως, τα κράτη μέλη που θα επέλεγαν να συμμορφωθούν με την υποχρέωσή τους περί κοινοποίησης θα έπρεπε να αναθέτουν και να ορίζουν με σαφήνεια την ΥΓΟΣ εκ των προτέρων, προκειμένου να συμμορφώνονται με τους κανόνες για τις ΥΓΟΣ και τη νομολογία Altmark.
(78)
Αυτό θα δημιουργούσε ένα κίνητρο για τα κράτη μέλη να μην κοινοποιούν τις νέες κρατικές ενισχύσεις, πράγμα που αντίκειται στην παγιωμένη αρχή ότι τα κράτη μέλη που δεν κοινοποιούν κρατικές ενισχύσεις δεν μπορούν να αντιμετωπίζονται ευνοϊκότερα από τα κράτη μέλη που προβαίνουν στις σχετικές κοινοποιήσεις (22).
(79)
Συνοπτικά, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν πληρούται το πρώτο κριτήριο Altmark, ενώ φρονεί επίσης ότι δεν πληρούνται ούτε τα υπόλοιπα κριτήρια Altmark, για τους λόγους που παρατίθενται στη συνέχεια.
7.1.2.2. Το δεύτερο κριτήριο Altmark
(80)
Οι παράμετροι για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης δεν έχουν προσδιοριστεί εκ των προτέρων. Οι πράξεις με τις οποίες, σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, έχουν ανατεθεί οι υπηρεσίες δεν αναφέρουν λεπτομερώς τις υπηρεσίες που πρόκειται να παρέχονται από τον δικαιούχο και δεν θεσπίζουν κανέναν μηχανισμό χορήγησης αντιστάθμισης για τη δημόσια αποστολή που φέρεται να τους ανατίθεται.
7.1.2.3. Το τρίτο κριτήριο Altmark
(81)
Σύμφωνα με το τρίτο κριτήριο Altmark, η αντιστάθμιση που εισπράττεται για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν μπορεί να υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός εύλογου κέρδους για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών.
(82)
Η Επιτροπή δεν μπορεί να δεχθεί το επιχείρημα της Ιταλίας σύμφωνα με το οποίο, καθώς η χρηματοδότηση περιορίστηκε στην αντιστάθμιση των λειτουργικών ζημιών, ο αερολιμένας έλαβε μόνο τη δημόσια χρηματοδότηση που απαιτούνταν για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Μία από τις θεμελιώδεις αρχές για την αξιολόγηση της αναλογικότητας της αντιστάθμισης είναι ότι η χορήγηση αντιστάθμισης είναι δυνατή μόνο για τις καθαρές δαπάνες που πραγματοποιούνται από τον δημόσιο φορέα εκμετάλλευσης για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Ελλείψει σαφούς ορισμού των υποχρεώσεων που επιβλήθηκαν στον δικαιούχο, η Επιτροπή δεν μπορεί να προσδιορίσει με βεβαιότητα τις δαπάνες που θα έπρεπε να είχαν συνεκτιμηθεί κατά τον υπολογισμό της αντιστάθμισης.
(83)
Ακόμη και όταν η συνολική διαχείριση ενός αερολιμένα μπορεί να θεωρηθεί ΥΓΟΣ, ορισμένες δραστηριότητες που δεν συνδέονται άμεσα με τις βασικές δραστηριότητες όπως, μεταξύ άλλων, η κατασκευή, η χρηματοδότηση, η χρήση και η μίσθωση γης και κτιρίων για γραφεία, αποθηκευτικούς χώρους, ξενοδοχεία και βιομηχανικές επιχειρήσεις που βρίσκονται εντός του αερολιμένα και για καταστήματα, εστιατόρια και χώρους στάθμευσης αυτοκινήτων, δεν εμπίπτουν στο πεδίο των ΥΓΟΣ και επομένως δεν μπορούν να επιδοτούνται με βάση τους κανόνες για τις ΥΓΟΣ. Οι ιταλικές αρχές δεν έχουν παράσχει κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι δεν επιδοτήθηκαν δραστηριότητες που δεν συνδέονται άμεσα με τις βασικές δραστηριότητες του αερολιμένα, όπως απαιτείται στις παραγράφους 34 και 53 στοιχείο iv) των κατευθυντηρίων γραμμών του 2005 για τις αερομεταφορές.
7.1.2.4. Το τέταρτο κριτήριο Altmark
(84)
Σύμφωνα με το τέταρτο κριτήριο Altmark, εάν η αντιστάθμιση δεν περιλαμβάνει ενίσχυση, πρέπει να περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο. Το κριτήριο θεωρείται ότι πληρούται εάν ο δικαιούχος της αντιστάθμισης έχει επιλεγεί κατόπιν διαδικασίας υποβολής προσφορών, ή ελλείψει αυτού, εάν η αντιστάθμιση έχει υπολογιστεί με βάση τις δαπάνες μιας αποδοτικής επιχείρησης.
(85)
Στην παρούσα υπόθεση ο δικαιούχος δεν επελέγη κατόπιν δημόσιας διαδικασίας υποβολής προσφορών. Επίσης, η Ιταλία δεν προσκόμισε στην Επιτροπή κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι το επίπεδο της αντιστάθμισης καθορίστηκε βάσει ανάλυσης των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλα εξοπλισμένη με υλικά μέσα για την κάλυψη των απαιτήσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, προκειμένου να εκπληρώσει τις ως άνω υποχρεώσεις, λαμβάνοντας υπόψη τα σχετικά έσοδα, καθώς ένα εύλογο κέρδος για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η εν λόγω δημόσια χρηματοδότηση είχε καθοριστεί με βάση τις δαπάνες μιας αποδοτικής επιχείρησης.
(86)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν μπορεί να διαπιστώσει ότι ο δικαιούχος παρείχε τις υπηρεσίες με το ελάχιστο δυνατό κόστος για την κοινότητα.
(87)
Για λόγους πληρότητας, η Επιτροπή παρατηρεί ότι κατά τη διάρκεια της έρευνας ο δικαιούχος υποστήριξε ότι τα μέτρα συμμορφώνονταν με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Μολονότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα είχε καταγράψει ζημίες, θα μπορούσε ευλόγως να υποτεθεί ότι η δραστηριότητα θα απέφερε κέρδος.
(88)
Σε αντίθεση με τον ισχυρισμό του δικαιούχου, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, πρώτον, κατά τη διάρκεια της έρευνας η Ιταλία δεν ισχυρίστηκε ότι το κράτος επένδυσε στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα με την προσδοκία ότι θα ήταν κερδοφόρος και έχει, μάλιστα, υποστηρίξει ότι η αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς δεν εφαρμόζεται στην παρούσα υπόθεση (βλέπε αιτιολογική σκέψη 49).
(89)
Δεύτερον, προκειμένου να πραγματοποιηθεί αξιολόγηση με βάση την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, είναι απαραίτητο να καθοριστεί κατά πόσον, σε παρόμοιες περιστάσεις, ένας ιδιώτης επενδυτής θα είχε συμπεριφερθεί με παρόμοιο τρόπο. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει αποφανθεί ότι καίτοι η συμπεριφορά του ιδιώτη επενδυτή, προς τον οποίο πρέπει να συγκριθεί η παρέμβαση του δημοσίου επενδυτή που επιδιώκει στόχους οικονομικής πολιτικής, δεν αντιστοιχεί κατ' ανάγκη προς τη συμπεριφορά του κοινού επενδυτή που τοποθετεί κεφάλαια χάριν αποδοτικότητας υπό κατά το μάλλον ή ήττον βραχυπρόθεσμη προοπτική, οφείλει, τουλάχιστον, να ακολουθεί τη συμπεριφορά μιας ιδιωτικής εταιρείας holding ή ενός ιδιωτικού ομίλου επιχειρήσεων που επιδιώκουν μία διαρθρωτική πολιτική, γενική ή κλαδική, με γνώμονα προοπτικές μακροπρόθεσμης αποδοτικότητας (23). Για να εξακριβωθεί ότι το Δημόσιο επέδειξε συμπεριφορά συνετού επενδυτή που ενεργεί υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, το ζήτημα κατά πόσον η συμπεριφορά του Δημοσίου ήταν ορθολογική από οικονομική άποψη πρέπει να κριθεί εντός του χρονικού πλαισίου εντός του οποίου ελήφθησαν τα μέτρα χρηματοδοτικής στήριξης και να αποφεύγεται συνεπώς οποιαδήποτε εκτίμηση με βάση μεταγενέστερες καταστάσεις (24). Κατά πάγια νομολογία, στην περίπτωση που κράτος μέλος επικαλείται, κατά τη διοικητική διαδικασία, το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς, εν αμφιβολία, σε αυτό απόκειται να αποδείξει πλήρως και επί τη βάσει αντικειμενικών και επαληθεύσιμων στοιχείων ότι το μέτρο που έλαβε συναρτάται με την ιδιότητά του ως μετόχου. Από τα στοιχεία αυτά πρέπει να προκύπτει σαφώς ότι το συγκεκριμένο κράτος μέλος είχε λάβει, πριν ή συγχρόνως με τη χορήγηση του οικονομικού πλεονεκτήματος, την απόφαση να προβεί, με το μέτρο που πράγματι έλαβε, σε επένδυση στην ελεγχόμενη από αυτό δημόσια επιχείρηση (25).
(90)
Η Επιτροπή δεν μπορεί να δεχθεί τον ισχυρισμό του δικαιούχου ότι τα υπό αξιολόγηση μέτρα υπαγορεύονταν από τις προοπτικές κερδοφορίας της εταιρείας, όπως ορίζονταν στο επιχειρηματικό σχέδιο που είχε ως στόχο την αποκατάσταση της βιωσιμότητάς της και το οποίο καταρτίστηκε το 2008, μεταγενέστερα δηλαδή της απόφασης για τη λήψη των υπό εξέταση μέτρων. Η Επιτροπή εκτιμά ότι ένας ιδιώτης επενδυτής θα είχε προβεί σε εισφορές νέων κεφαλαίων σε εταιρεία της οποίας το κεφάλαιο υπολειπόταν του νόμιμου ορίου, όπως στην περίπτωση της SO.G.A.S., μόνον εάν κατά τον χρόνο της εισφοράς θα είχε λόγο να αναμένει ότι η εταιρεία θα ανακτούσε τη βιωσιμότητά της εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος. Δεδομένου ότι ούτε οι ιταλικές αρχές ούτε η SO.G.A.S. προσκόμισαν συγκεκριμένα αποδεικτικά στοιχεία που να αντιστοιχούν χρονικά στην περίοδο κατά την οποία ελήφθησαν τα μέτρα και από τα οποία να προκύπτει ότι οι δημόσιες αρχές επιθυμούσαν να επενδύσουν και μπορούσαν ευλόγως να αναμένουν οικονομική απόδοση της επένδυσής τους, η οποία θα ήταν αποδεκτή και από ιδιώτη επενδυτή, και δεδομένου ότι η Ιταλία είχε ρητώς επιβεβαιώσει ότι η αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς δεν εφαρμοζόταν στην παρούσα υπόθεση, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα μέτρα δεν συμμορφώνονται με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς.
7.1.2.5. Συμπέρασμα
(91)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι, εν προκειμένω, δεν πληρούται κανένα από τα τέσσερα κριτήρια που ορίστηκαν από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην υπόθεση Altmark και ότι τα μέτρα δεν συμμορφώνονται με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα επίμαχα μέτρα, ήτοι οι εισφορές κεφαλαίου για την κάλυψη των ζημιών που υπέστη η SO.G.A.S. κατά τα έτη 2004, 2005 και 2006, παρέχουν στη SO.G.A.S. οικονομικό πλεονέκτημα.
7.1.3. Στρέβλωση του ανταγωνισμού και επίδραση στις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών
(92)
Όσον αφορά τη στρέβλωση του ανταγωνισμού, η Ιταλία επισημαίνει ότι, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές του 2005 για τις αερομεταφορές, «η χρηματοδότηση μικρών περιφερειακών αερολιμένων (της κατηγορίας Δ) έχει μικρές πιθανότητες να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές σε βαθμό που να αντίκειται προς το κοινό συμφέρον». Ωστόσο, η διάταξη αυτή αφορά την αξιολόγηση της συμβατότητας των κρατικών ενισχύσεων δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ και σκοπός της δεν είναι να νοηθεί ότι η δημόσια χρηματοδότηση μικρών αερολιμένων δεν συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1.
(93)
Επιπλέον, στην παράγραφο 40 των κατευθυντηρίων γραμμών του 2005 για τις αερομεταφορές αναφέρεται ότι «πέραν όμως αυτών των γενικών ενδείξεων, δεν είναι δυνατόν να γίνει διάγνωση για όλες τις πιθανές περιπτώσεις, και ιδίως για τους αερολιμένες των κατηγοριών Γ και Δ. Γι' αυτό ακριβώς, κάθε μέτρο που μπορεί να αποτελεί κρατική ενίσχυση ενός αερολιμένα πρέπει να κοινοποιείται για να εξετάζεται η επίπτωσή του στον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών και, ενδεχομένως, εάν είναι συμβιβάσιμο».
(94)
Ο αερολιμένας Stretto βρίσκεται στο νότιο άκρο της ιταλικής χερσονήσου και είναι ένας από τους τρεις αερολιμένες της περιφέρειας της Καλαβρίας. Η επιβατική κίνηση στον αερολιμένα παραμένει σταθερά μικρότερη από ένα εκατ. επιβάτες (26). Κατά τον χρόνο που τέθηκαν σε εφαρμογή τα υπό εξέταση μέτρα, ο αερολιμένας ανήκε στην κατηγορία Δ «μικροί περιφερειακοί αερολιμένες», για τους σκοπούς των κατευθυντήριων γραμμών του 2005 για τις αερομεταφορές. Ωστόσο, η κίνηση των επιβατών που διαχειρίζεται ο αερολιμένας διπλασιάστηκε μεταξύ 2004 και 2012.
(95)
Η αγορά διαχείρισης και εκμετάλλευσης αερολιμένων, συμπεριλαμβανομένων των μικρών περιφερειακών αερολιμένων, είναι μια αγορά ανοικτή στον ανταγωνισμό, στην οποία δραστηριοποιούνται αρκετές ιδιωτικές και δημόσιες επιχειρήσεις σε όλη την Ένωση. Αυτό επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι η Ιταλία αποπειράθηκε να προβεί σε μερική ιδιωτικοποίηση του αερολιμένα Stretto και για τον σκοπό αυτό δημοσίευσε το 2007 πρόσκληση υποβολής προσφορών, η οποία ήταν ανοικτή σε επιχειρήσεις από όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ (βλέπε αιτιολογική σκέψη 32). Ως εκ τούτου, η παροχή δημόσιας χρηματοδότησης σε φορέα διαχείρισης αερολιμένα μπορεί να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό στην αγορά για την εκμετάλλευση και τη διαχείριση αερολιμενικών υποδομών. Επιπλέον, οι αερολιμένες μπορούν να ανταγωνίζονται μεταξύ τους για την προσέλκυση επιβατών, ακόμη και αν έχουν διαφορετικές ζώνες επιρροής. Έως έναν βαθμό και για μια μερίδα επιβατών, ορισμένοι προορισμοί μπορούν να υποκαθίστανται μεταξύ τους. Η δημόσια χρηματοδότηση των αερολιμένων μπορεί, κατά συνέπεια, να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει τις συναλλαγές στην αγορά των αεροπορικών μεταφορών σε όλη την Ένωση.
(96)
Κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών, ο αερολιμένας Stretto εξυπηρετούσε κυρίως εγχώριους προορισμούς και δύο διεθνή δρομολόγια -Παρίσι και Μάλτα- και χάρη στα κεφάλαια που έλαβε κατόρθωσε να παραμείνει στην αγορά και να διευρύνει σημαντικά τις λειτουργίες του· συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα επίμαχα μέτρα μπορεί να έχουν στρεβλώσει τον ανταγωνισμό και να έχουν επηρεάσει τις μεταξύ των κρατών μελών συναλλαγές.
7.1.4. Συμπέρασμα σχετικά με την ύπαρξη ενίσχυσης
(97)
Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι εισφορές κεφαλαίων που χορηγήθηκαν στη SO.G.A.S. από τους δημόσιους μετόχους της, προκειμένου να καλυφθούν οι ζημίες που υπέστη κατά τα έτη 2004, 2005 και 2006, συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
7.2. Η νομιμότητα της ενίσχυσης
(98)
Τα υπό έρευνα μέτρα τέθηκαν σε εφαρμογή πριν να λάβουν την επίσημη έγκριση της Επιτροπής, εκ του οποίου συνάγεται ότι η Ιταλία δεν τήρησε την υποχρέωση αναστολής της εφαρμογής βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ.
7.3. Το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης
7.3.1. Συμβιβάσιμο βάσει των κανόνων για τις ΥΓΟΣ
(99)
Η SO.G.A.S. ισχυρίζεται ότι το μέτρο είναι συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ.
(100)
Το άρθρο 106 παράγραφος 2 ορίζει ότι «οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ή που έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου υπόκεινται στους κανόνες των Συνθηκών, ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό ο οποίος θα αντέκειτο προς το συμφέρον της Ένωσης».
(101)
Το άρθρο αυτό προβλέπει εξαίρεση από την απαγόρευση της κρατικής ενίσχυσης που περιέχεται στο άρθρο 107 της ΣΛΕΕ, στον βαθμό που η κρατική ενίσχυση είναι απαραίτητη και αναλογική για τη διασφάλιση της εκτέλεσης της ΥΓΟΣ υπό αποδεκτούς οικονομικούς όρους. Σύμφωνα με το άρθρο 106 παράγραφος 3, είναι καθήκον της Επιτροπής να μεριμνά για την εφαρμογή του άρθρου αυτού, μεταξύ άλλων, προσδιορίζοντας τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες κρίνει ότι πληρούνται τα κριτήρια της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας.
(102)
Πριν από τις 31 Ιανουαρίου 2012 η πολιτική της Επιτροπής για την εφαρμογή της εξαίρεσης του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ προβλεπόταν στο κοινοτικό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης παροχής δημόσιας υπηρεσίας (το πλαίσιο του 2005 για τις ΥΓΟΣ) (27) και στην απόφαση 2005/842/ΕΚ.
(103)
Στις 31 Ιανουαρίου 2012 τέθηκε σε ισχύ μια νέα δέσμη μέτρων για τις ΥΓΟΣ, η οποία περιλάμβανε το πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας (2011) (το πλαίσιο του 2011 για τις ΥΓΟΣ) (28) και την απόφαση 2012/21/ΕΕ της Επιτροπής (29).
7.3.1.1. Συμβιβάσιμο βάσει της απόφασης 2005/842/ΕΚ
(104)
Τα μέτρα λήφθηκαν τον Ιούνιο του 2004, τον Ιούνιο του 2005 και τον Δεκέμβριο του 2007. Ο δικαιούχος υποστηρίζει ότι τα μέτρα απαλλάσσονταν από την απαίτηση κοινοποίησης δυνάμει της απόφασης 2005/842/ΕΚ.
(105)
Σύμφωνα με την απόφαση 2005/842/ΕΚ, οι κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που χορηγούνται σε επιχειρήσεις σε σχέση με τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος είναι συμβιβάσιμες εάν συμμορφώνονται με τους όρους που θέτει η εν λόγω απόφαση. Ειδικότερα, σύμφωνα με την απόφαση, συμβιβάσιμες θεωρούνται οι κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας σε αερολιμένες i) με ετήσια επιβατική κίνηση που δεν υπερβαίνει το ένα εκατ. επιβάτες ή ii) με ετήσιο κύκλο εργασιών προ φόρων μικρότερο των 100 εκατ. ευρώ κατά τα δύο οικονομικά έτη που προηγούνται της ανάθεσης της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, και εφόσον το ετήσιο ύψος της αντιστάθμισης για την εν λόγω υπηρεσία παραμένει μικρότερο των 30 εκατ. ευρώ (30).
(106)
Η απόφαση 2005/842/ΕΚ ίσχυε μόνο για τις ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που σχετίζονταν με πραγματικές υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος. Προκειμένου να μπορεί να επωφεληθεί της απαλλαγής, η αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας για τη διαχείριση ΥΓΟΣ έπρεπε επίσης να συμμορφώνεται με τους λεπτομερείς όρους που θεσπίζονταν στα άρθρα 4, 5 και 6 της απόφασης (31).
(107)
Σύμφωνα με το άρθρο 4 της απόφασης 2005/842/ΕΚ, οι ΥΓΟΣ έπρεπε να ανατίθενται στη σχετική επιχείρηση με μία ή περισσότερες τυπικές πράξεις, οι οποίες έπρεπε να καθορίζουν, μεταξύ άλλων, τη φύση και τη διάρκεια των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, τις παραμέτρους για τον υπολογισμό, τον έλεγχο και την αναθεώρηση της αντιστάθμισης και τις ρυθμίσεις για την αποφυγή και την επιστροφή ενδεχόμενης υπεραντιστάθμισης. Στο άρθρο 5 της απόφασης οριζόταν ότι το ποσό της αντιστάθμισης δεν έπρεπε να υπερβαίνει εκείνο που απαιτείται για να καλυφθεί το κόστος εκτέλεσης των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, λαμβάνοντας υπόψη τα σχετικά έσοδα και ένα εύλογο κέρδος. Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 6 της απόφασης τα κράτη μέλη όφειλαν να διενεργούν τακτικούς ελέγχους ώστε να διασφαλίζεται ότι η αντιστάθμιση που λαμβάνουν οι επιχειρήσεις δεν υπερβαίνει το ποσό που έχει καθοριστεί σύμφωνα με το άρθρο 5.
(108)
Για τους λόγους που εκτίθενται στο τμήμα 7.1.2.1, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ούτε ο δικαιούχος ούτε οι ιταλικές αρχές έχουν αποδείξει ότι είχαν ανατεθεί στη SO.G.A.S. σαφώς καθορισμένες υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Επίσης, δεν έχουν αποδείξει ότι οι πράξεις με τις οποίες εικάζεται ότι ανατέθηκε η υπηρεσία, τις οποίες και επικαλέστηκαν, όριζαν παραμέτρους για τον υπολογισμό, τον έλεγχο και την αναθεώρηση της αντιστάθμισης ή ρυθμίσεις για την αποφυγή ή την επιστροφή ενδεχόμενης υπεραντιστάθμισης. Ως εκ τούτου, δεν πληρούνται οι απαιτήσεις των άρθρων 4, 5 και 6 της απόφασης 2005/842/ΕΚ σχετικά με το περιεχόμενο των πράξεων ανάθεσης.
(109)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θεωρεί ότι η κάλυψη που παρασχέθηκε για τις ζημίες του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα Stretto δεν ήταν συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά ούτε απαλλασσόταν από την απαίτηση κοινοποίησης δυνάμει της απόφασης 2005/842/ΕΚ.
(110)
Ομοίως, απουσία σαφούς ορισμού των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας που επιβλήθηκαν στη SO.G.A.S., το μέτρο δεν μπορεί ούτε να θεωρηθεί συμβατό με την εσωτερική αγορά ούτε να εξαιρεθεί από την απαίτηση προηγούμενης κοινοποίησης βάσει του άρθρου 10 στοιχείο β) της απόφασης 2012/21/ΕΕ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή έχει βασίσει την εκτίμησή της σχετικά με το κατά πόσον το μέτρο μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά στην παράγραφο 69 του πλαισίου του 2011 για τις ΥΓΟΣ, σύμφωνα με την οποία «Η Επιτροπή θα εφαρμόσει τις αρχές που καθορίζονται στην παρούσα ανακοίνωση σε παράνομες ενισχύσεις για τις οποίες λαμβάνει απόφαση μετά τις 31 Ιανουαρίου 2012, ακόμα και αν η ενίσχυση χορηγήθηκε πριν από την εν λόγω ημερομηνία».
7.3.1.2. Συμβιβάσιμο βάσει του πλαισίου του 2011 για τις ΥΓΟΣ
(111)
Στην παράγραφο 16 του πλαισίου του 2011 για τις ΥΓΟΣ καθορίζονται οι απαιτήσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου να θεωρείται έγκυρη η ανάθεση ΥΓΟΣ. Στην παράγραφο 16 στοιχείο α) ορίζεται ότι η πράξη με την οποία ανατίθεται η υπηρεσία πρέπει να προσδιορίζει το περιεχόμενο και τη διάρκεια των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, για τους λόγους που έχουν ήδη εκτεθεί στο τμήμα 7.1.2.1., τα επίμαχα μέτρα ενίσχυσης δεν μπορούν να θεωρηθούν συμβιβάσιμα βάσει του πλαισίου του 2011 για τις ΥΓΟΣ. Ειδικότερα, η συνολική διαχείριση του αερολιμένα δεν έχει ανατεθεί με σαφήνεια στον δικαιούχο ως ΥΓΟΣ. Η Επιτροπή δεν έχει λάβει κανένα νομικό έγγραφο στο οποίο να ορίζεται με σαφήνεια και εκ των προτέρων η ΥΓΟΣ που ανατέθηκε στον δικαιούχο ή το δικαίωμα αντιστάθμισης του δικαιούχου. Δεν έχει υποβληθεί κανένα στοιχείο στην Επιτροπή που να αποδεικνύει τη συμμόρφωση με τις παραγράφους 17 και 18 του πλαισίου του 2011 για τις ΥΓΟΣ.
(112)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι το υπό εξέταση μέτρο ενίσχυσης δεν μπορεί να κριθεί συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ.
(113)
Για λόγους πληρότητας, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, σύμφωνα με την παράγραφο 9 του πλαισίου του 2011 για τις ΥΓΟΣ, η αντιστάθμιση για την παροχή ΥΓΟΣ που χορηγείται σε προβληματικές εταιρείες πρέπει να αξιολογείται με βάση τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων (κατευθυντήριες γραμμές Δ&Α).
(114)
Κατά τα πρώιμα στάδια της υπόθεσης, η Ιταλία υποστήριξε ότι η SO.G.A.S. ήταν προβληματική επιχείρηση, κατά την έννοια των κατευθυντήριων γραμμών Δ&Α. Ωστόσο, η Ιταλία υποστήριξε επίσης ότι τα υπό αξιολόγηση μέτρα δεν αποτελούσαν μέρος σχεδίου αναδιάρθρωσης και ότι δεν υφίστατο τέτοιο σχέδιο. Συνεπώς, στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή έκρινε ότι τα μέτρα δεν μπορούσαν να θεωρηθούν συμβιβάσιμα βάσει των κατευθυντηρίων γραμμών Δ&Α.
(115)
Κατά την επίσημη έρευνα, η Ιταλία δεν εξακολούθησε να υποστηρίζει ότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα αντιμετώπιζε προβλήματα κατά τον χρόνο λήψης των μέτρων ενίσχυσης και ότι, κατ' επέκταση, η ενίσχυση θα μπορούσε να θεωρηθεί συμβιβάσιμη βάσει των κατευθυντηρίων γραμμών Δ&Α.
(116)
Ως εκ τούτου, δεν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία που να παρέχουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να αξιολογήσει το συμβιβάσιμο των μέτρων με βάση τις κατευθυντήριες γραμμές Δ&Α, και η Επιτροπή δεν μπορεί επομένως να τα κρίνει συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά δυνάμει των κατευθυντήριων γραμμών Δ&Α.
7.3.2. Συμβιβάσιμο βάσει των νέων κατευθυντηρίων γραμμών για τις αερομεταφορές
(117)
Στις 31 Μαρτίου 2014 η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση στην οποία θεσπίζονται οι κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις σε αερολιμένες και αεροπορικές εταιρείες (οι νέες κατευθυντήριες γραμμές για τις αερομεταφορές) (32). Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές εφαρμόζονται σε ενισχύσεις λειτουργίας που χορηγήθηκαν σε αερολιμένες πριν από τις 31 Μαρτίου 2014.
(118)
Οι ενισχύσεις λειτουργίας που χορηγήθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος των νέων κατευθυντήριων γραμμών για τις αερομεταφορές μπορούν να θεωρηθούν συμβιβάσιμες ως προς το σύνολο των μη καλυπτόμενων λειτουργικών δαπανών εφόσον πληρούνται οι εξής όροι:
-
συμβολή στην επίτευξη ενός σαφώς καθορισμένου στόχου κοινού ενδιαφέροντος: η προϋπόθεση αυτή πληρούται όταν, μεταξύ άλλων, η ενίσχυση αυξάνει την κινητικότητα των πολιτών της ΕΕ και τη συνδεσιμότητα των περιοχών ή διευκολύνει την περιφερειακή ανάπτυξη (33)·
-
ανάγκη για κρατική παρέμβαση: οι κρατικές ενισχύσεις θα πρέπει να είναι προσανατολισμένες σε καταστάσεις στις οποίες οι ενισχύσεις αυτές μπορούν να επιφέρουν ουσιαστική βελτίωση την οποία δεν δύναται να επιτύχει η ίδια η αγορά (34)·
-
λειτουργία της ενίσχυσης ως κινήτρου: η προϋπόθεση αυτή πληρούται εάν είναι πιθανόν, σε περίπτωση μη χορήγησης ενίσχυσης λειτουργίας και λαμβάνοντας υπόψη την πιθανή παρουσία επενδυτικής ενίσχυσης και το μέγεθος της κίνησης, να μειωθεί σημαντικά το επίπεδο της οικονομικής δραστηριότητας του συγκεκριμένου αερολιμένα (35)·
-
αναλογικότητα του ποσού της ενίσχυσης (περιορισμός της ενίσχυσης στο ελάχιστο αναγκαίο): προκειμένου να είναι αναλογικές, οι ενισχύσεις λειτουργίας σε αερολιμένες πρέπει να περιορίζονται στο ελάχιστο αναγκαίο για την πραγματοποίηση της ενισχυόμενης δραστηριότητας (36)·
-
αποφυγή αδικαιολόγητων αρνητικών επιπτώσεων για τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές (37).
(119)
Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η περιφέρεια της Καλαβρίας αντιμετωπίζει σημαντικές δυσκολίες οι οποίες οφείλονται στην απομακρυσμένη γεωγραφική θέση της και την ανεπαρκή κινητικότητα εμπορευμάτων, η οποία αποτελεί σε μεγάλο βαθμό συνέπεια της έλλειψης κατάλληλων υποδομών. Η Ιταλία έχει δηλώσει ότι τα υπό εξέταση μέτρα αποτελούν μέρος ενός ευρύτερου σχεδίου ενίσχυσης του δικτύου μεταφορών της Καλαβρίας. Τα μέτρα θα παρείχαν τη δυνατότητα στη SO.G.A.S. να βελτιώσει την υποδομή και τις υπηρεσίες που προσφέρονται στον αερολιμένα, στο πλαίσιο της νέας περιφερειακής στρατηγικής που αποσκοπεί στη βελτίωση του δικτύου μεταφορών και στη διασφάλιση της βελτιωμένης πρόσβασης στην περιοχή.
(120)
Η Επιτροπή θεωρεί, επομένως, ότι οι ενισχύσεις λειτουργίας που χορηγήθηκαν στη SO.G.A.S. έχουν συμβάλει στην επίτευξη ενός στόχου γενικού συμφέροντος, βελτιώνοντας την προσβασιμότητα, τη συνδεσιμότητα και την περιφερειακή ανάπτυξη μέσω της ανάπτυξης ασφαλών και αξιόπιστων υποδομών αεροπορικών μεταφορών.
(121)
Σύμφωνα με τις νέες κατευθυντήριες γραμμές για τις αερομεταφορές, οι μικρότεροι αερολιμένες ενδέχεται να αντιμετωπίζουν δυσκολίες κατά την εξασφάλιση χρηματοδότησης προκειμένου να λειτουργούν χωρίς δημόσια χρηματοδότηση. Στην παράγραφο 118 των νέων κατευθυντηρίων γραμμών για τις αερομεταφορές αναφέρεται ότι οι αερολιμένες με ετήσια κίνηση επιβατών έως 700 000 επιβάτες ενδέχεται να μην είναι σε θέση να καλύπτουν μεγάλο μέρος των λειτουργικών δαπανών τους. Η κίνηση στον αερολιμένα Stretto παραμένει διαρκώς κάτω από 700 000 επιβάτες. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εκτιμά ότι η ενίσχυση ήταν απαραίτητη, με την έννοια ότι διευκόλυνε τη βελτίωση της συνδεσιμότητας της περιφέρειας της Καλαβρίας, την οποία η αγορά δεν θα μπορούσε να επιτύχει από μόνη της.
(122)
Χωρίς την ενίσχυση η δραστηριότητα του δικαιούχου θα είχε μειωθεί σημαντικά ή μπορεί και να είχε παύσει εξ ολοκλήρου. Συγχρόνως, η ενίσχυση δεν υπερέβη το ποσό που απαιτείται για την κάλυψη των λειτουργικών ζημιών και, ως εκ τούτου, δεν υπερέβη το ελάχιστο αναγκαίο μέτρο για την υλοποίηση της ενισχυόμενης δραστηριότητας.
(123)
Δεν υπάρχει άλλος αερολιμένας στην ίδια ζώνη επιρροής (38): όπως έχει προαναφερθεί, ο πλησιέστερος αερολιμένας βρίσκεται σε απόσταση μεγαλύτερη των 130 km Επιπλέον, η Ιταλία έχει επιβεβαιώσει ότι η υποδομή του αερολιμένα είναι διαθέσιμη σε όλες τις αεροπορικές εταιρείες επί ίσοις όροις. Ούτε από τις πληροφορίες που βρίσκονται στη διάθεση της Επιτροπής ούτε από τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν τα ενδιαφερόμενα μέρη κατά τη διάρκεια της έρευνας προκύπτει οποιαδήποτε μεροληπτική μεταχείριση όσον αφορά την πρόσβαση στην υποδομή.
(124)
Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι πληρούνται οι όροι συμβατότητας που ορίζονται στις νέες κατευθυντήριες γραμμές για τις αερομεταφορές.
7.3.3. Συμπέρασμα σχετικά με το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης
(125)
Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κοινοποιηθέν μέτρο ενίσχυσης είναι συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.
(126)
Η Επιτροπή καταλήγει στη διαπίστωση αυτή κατ' εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις, με την επιφύλαξη εφαρμογής άλλων διατάξεων του δικαίου της ΕΕ, όπως διατάξεων της περιβαλλοντικής νομοθεσίας της ΕΕ.
8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
(127)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η Ιταλία έθεσε παρανόμως σε εφαρμογή την επίμαχη ενίσχυση, κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. Ωστόσο, υπό το πρίσμα της ανωτέρω αξιολόγησης, η Επιτροπή αποφάσισε να μην προβάλει αντιρρήσεις για την ενίσχυση, για τον λόγο ότι είναι συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ και των νέων κατευθυντήριων γραμμών για τις αερομεταφορές.
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η κρατική ενίσχυση που χορήγησε η Ιταλία στην εταιρεία διαχείρισης του αερολιμένα Stretto SO.G.A.S. SpA, ύψους 6 392 847 ευρώ, είναι συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά, κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ιταλική Δημοκρατία.
Βρυξέλλες, 11 Ιουνίου 2014.