ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
ΑΠΌΦΑΣΗ (ΕΕ) 2015/248 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 15ης Οκτωβρίου 2014
σχετικά με τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης SA.23008 (2013/C) (πρώην 2013/NN) που έθεσε σε εφαρμογή η Σλοβακική Δημοκρατία υπέρ της Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) και της Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP)
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2014)7277]
(Το κείμενο στη σλοβακική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής «ΣΛΕΕ»), και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις προαναφερόμενες διατάξεις (1),
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 2 Απριλίου 2007 η Επιτροπή έλαβε από την ιδιωτική σλοβακική εταιρεία ασφάλισης υγείας Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s (εφεξής η «Dôvera» ή «η καταγγέλλουσα») καταγγελία σχετικά με εικαζόμενο μέτρο κρατικής ενίσχυσης που χορηγήθηκε υπέρ του κρατικού ασφαλιστικού φορέα υγείας Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (εφεξής η «SZP»), υπό μορφή αύξησης του εγγεγραμμένου κεφαλαίου του κατά 450 εκατ. SKK (περίπου 15 εκατ. ευρώ), που πραγματοποιήθηκε στις 26 Ιανουαρίου 2006.
(2)
Η Επιτροπή απέστειλε στη Σλοβακική Δημοκρατία σχετικό αίτημα παροχής πληροφοριών στις 21 Αυγούστου 2009. Ύστερα από παράταση της προθεσμίας απόκρισης, οι σλοβακικές αρχές υπέβαλαν τις ζητηθείσες πληροφορίες με επιστολή της 24ης Σεπτεμβρίου 2009.
(3)
Με έγγραφο της 26ης Φεβρουαρίου 2010, η Επιτροπή ζήτησε από τις σλοβακικές αρχές συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με την εν λόγω εισφορά κεφαλαίου, καθώς και διευκρινίσεις όσον αφορά το σλοβακικό σύστημα αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων (Risk Equalisation Scheme, RES), ένα άλλο μέτρο το οποίο θα μπορούσε ενδεχομένως να χαρακτηριστεί κρατική ενίσχυση. Με επιστολή της 25ης Μαρτίου 2010, οι σλοβακικές αρχές ζήτησαν παράταση της προθεσμίας απόκρισης στο συγκεκριμένο αίτημα, η οποία εκχωρήθηκε από την Επιτροπή με επιστολή της 31ης Μαρτίου 2010. Στις 16 Ιουνίου 2010 η Επιτροπή υπενθύμισε στη Σλοβακική Δημοκρατία την υποχρέωσή της να διαβιβάσει τις συναφείς πληροφορίες και οι σλοβακικές αρχές ανταποκρίθηκαν στο εν λόγω αίτημα με επιστολή της 9ης Ιουλίου 2010. Κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής σε επιστολή της 4ης Νοεμβρίου 2010, η Σλοβακική Δημοκρατία υπέβαλε μη εμπιστευτική εκδοχή της εν λόγω απάντησης στις 3 Δεκεμβρίου 2010.
(4)
Την 1η Ιανουαρίου 2010 η SZP συγχωνεύθηκε με τον έτερο κρατικό σλοβακικό ασφαλιστικό φορέα υγείας Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (εφεξής «VZP»). Από το 1998 έως και το 2005 τουλάχιστον, οι εν λόγω δύο κρατικές ανώνυμες εταιρείες λάμβαναν τα ασφαλιστικά χαρτοφυλάκια άλλων εταιρειών ασφάλισης υγείας.
(5)
Σε δύο συνεδριάσεις που πραγματοποιήθηκαν με τη συμμετοχή της Επιτροπής και της Dôvera στις 10 Οκτωβρίου 2010 και στις 15 Μαρτίου 2011 συζητήθηκαν το αντικείμενο της καταγγελίας και η λειτουργία του τομέα ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία. Με έγγραφο της 15ης Ιουλίου 2011, η Dôvera διαβίβασε συμπληρωματικές πληροφορίες για τη φύση του τομέα ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία και επέκτεινε τους ισχυρισμούς της καταγγελίας της στα ακόλουθα τρία νέα μέτρα που εικάζεται ότι τέθηκαν σε εφαρμογή υπέρ της SZP και της VZP: i) εξόφληση του χρέους της εταιρείας SZP από την κρατική εταιρεία Veritel'a.s. κατά την περίοδο 2004-2005 μέσω δύο πληρωμών ύψους 52,7 εκατ. ευρώ και 28 εκατ. ευρώ· ii) επιδότηση ύψους 7,6 εκατ. ευρώ που χορηγήθηκε το 2006 στην SZP από το Υπουργείο Υγείας και iii) κρατικά χρηματοδοτούμενη αύξηση κεφαλαίου ύψους 65,1 εκατ. ευρώ στη VZP την 1η Ιανουαρίου 2010. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ζήτησε από τις σλοβακικές αρχές να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με την επεκταθείσα καταγγελία, συμπεριλαμβανομένων των νέων ισχυρισμών. Ύστερα από παράταση της προθεσμίας απόκρισης, οι σλοβακικές αρχές υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους με επιστολή της 11ης Νοεμβρίου 2011.
(6)
Κατόπιν συνάντησης με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που πραγματοποιήθηκε στις 15 Δεκεμβρίου 2011, η Dôvera διαβίβασε περαιτέρω στοιχεία σχετικά με τη φύση του τομέα ασφάλισης υγείας με επιστολή της 16ης Ιανουαρίου 2012.
(7)
Με επιστολή της 2ας Ιουλίου 2013, η Επιτροπή κοινοποίησε στη Σλοβακική Δημοκρατία την απόφασή της να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης (εφεξής η «απόφαση κίνησης της διαδικασίας»). Η απόφαση κίνησης της διαδικασίας δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2), συνοδευόμενη από πρόσκληση προς τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους.
(8)
Με επιστολή της 24ης Ιουλίου 2013, οι σλοβακικές αρχές ζήτησαν παράταση της προθεσμίας υποβολής των παρατηρήσεών τους σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, την οποία και εκχώρησε η Επιτροπή με επιστολή της 30ής Ιουλίου 2013. Η Σλοβακική Δημοκρατία υπέβαλε τις παρατηρήσεις της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας με επιστολή της 27ης Αυγούστου 2013.
(9)
Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας από τα ακόλουθα πέντε τρίτα μέρη: από το Ινστιτούτο Οικονομικών και Κοινωνικών Μεταρρυθμίσεων (INEKO) με επιστολή της 15ης Οκτωβρίου 2013· από την Union zdravotná poisťovňa, a.s. (Ένωση ασφάλισης υγείας) με επιστολή της 25ης Οκτωβρίου 2013· από το Ινστιτούτο Πολιτικής για την Υγεία (Health Policy Institute, «HPI») με επιστολή της 28ης Οκτωβρίου 2013· από τη Združenie zdravotných poisťovní SR («ZZP», Ένωση Εταιρειών Ασφάλισης Υγείας στη Σλοβακία) με επιστολή της 28ης Οκτωβρίου 2013, και από την Dôvera με επιστολή της 11ης Νοεμβρίου 2013.
(10)
Οι ανωτέρω παρατηρήσεις διαβιβάστηκαν στις σλοβακικές αρχές με επιστολές της 20ής Νοεμβρίου και της 20ής Δεκεμβρίου 2013. Στις 20 Δεκεμβρίου 2013, οι σλοβακικές αρχές ζήτησαν παράταση της προθεσμίας απόκρισης στις εν λόγω παρατηρήσεις έως την 31η Ιανουαρίου 2014, την οποία και εκχώρησε η Επιτροπή την ίδια ημέρα. Με επιστολή της 29ης Ιανουαρίου 2014, η Σλοβακία απάντησε στις παρατηρήσεις που υπέβαλαν τα τρίτα μέρη σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας.
(11)
Στις 2 Απριλίου 2014 πραγματοποιήθηκε συνεδρίαση με τη συμμετοχή των υπηρεσιών της Επιτροπής και των σλοβακικών αρχών.
(12)
Στις 11 Απριλίου 2014 και στις 25 Αυγούστου 2014 η Επιτροπή απέστειλε συμπληρωματικά αιτήματα παροχής πληροφοριών, στα οποία η Σλοβακία ανταποκρίθηκε, αντιστοίχως, με επιστολές της 15ης Μαΐου 2014 και 27ης Αυγούστου 2014.
2. ΠΛΑΙΣΙΟ
2.1. Η ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΥΠΟΧΡΕΩΤΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΥΓΕΙΑΣ ΣΤΗ ΣΛΟΒΑΚΙΑ
(13)
Το 1994 η Σλοβακία στράφηκε από ένα σύστημα ενιαίου κρατικού ασφαλιστικού φορέα σε ένα πλουραλιστικό μοντέλο, με τη συμμετοχή φορέων τόσο από τον δημόσιο όσο και από τον ιδιωτικό τομέα. Στο πλαίσιο μιας εκ βάθρων μεταρρύθμισης, η οποία αφορούσε τους νόμους αριθ. 581/2004 και αριθ. 580/2004 και τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2005 (η «μεταρρύθμιση του 2005»), τροποποιήθηκαν οι κανόνες σχετικά με την αναδιανομή των εισπραττόμενων εισφορών ασφάλισης υγείας και μεταβλήθηκε η νομική μορφή όλων των ασφαλιστικών εταιρειών (τόσο κρατικής όσο και ιδιωτικής ιδιοκτησίας) από ειδικής φύσεως (sui generis) νομικές οντότητες σε εταιρείες με περιορισμένη ευθύνη των μετόχων (δηλαδή σε κερδοσκοπικές ανώνυμες εταιρείες ιδιωτικού δικαίου). Συγκροτήθηκε δε ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή, η σλοβακική αρχή επιτήρησης της υγείας («HSA»), με σκοπό την έκδοση αδειών λειτουργίας και την επιτήρηση της συμμόρφωσης των ασφαλιστικών εταιρειών προς τις ισχύουσες κανονιστικές διατάξεις. Κατ' ουσίαν, οι μεταρρυθμίσεις αυτές σχεδιάστηκαν με στόχο να συμβάλουν στη βελτίωση της αποδοτικής χρήσης των διαθέσιμων πόρων και στην αύξηση της ποιότητας της παρεχόμενης υγειονομικής περίθαλψης (3).
(14)
Στη Σλοβακία όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας, τόσο δημόσιες όσο και ιδιωτικές, παρέχουν υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στους κατοίκους της Σλοβακίας (4). Η δυνατότητα που προβλέπεται στον νόμο αριθ. 580/2004 για παροχή ατομικής ασφάλισης υγείας επιπλέον της δέσμης βασικών παροχών στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας είναι εξαιρετικά περιορισμένη, λόγω των ολοκληρωμένων παροχών υγειονομικής περίθαλψης που καλύπτονται από το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης. (5) Επιπλέον, το 2005 θεσπίστηκε με νομοθετική πράξη η δυνατότητα όλων των εταιρειών ασφάλισης υγείας να παρέχουν προαιρετική ασφάλιση υγείας στα άτομα που εξαιρούνται από το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας (6).
(15)
Το 2007 με τον νόμο αριθ. 530/2007 τροποποιήθηκε ο νόμος αριθ. 581/2004 και απαγορεύτηκε στις ασφαλιστικές εταιρείες που δραστηριοποιούνται στον τομέα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας να καταβάλλουν κέρδη υπό μορφή μερισμάτων από 1ης Ιανουαρίου 2008, επιβάλλοντας ως εκ τούτου την υποχρέωση επανεπένδυσης των πλεονασμάτων που προέκυπταν στο σλοβακικό σύστημα υγείας. Ως εκ τούτου, από τον Ιανουάριο του 2008 δεν επιτρεπόταν πλέον στις εταιρείες ασφάλισης υγείας να προβαίνουν σε διανομή κερδών. Ωστόσο, στις 26 Ιανουαρίου 2011 το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας αποφάνθηκε ότι η απαγόρευση διανομής κερδών ήταν ασυμβίβαστη με διάφορες διατάξεις του σλοβακικού συντάγματος. Πέραν της εν λόγω δικαστικής απόφασης, οι σλοβακικές αρχές προέβησαν τον Ιούλιο του 2011 σε τροποποίηση του νόμου αριθ. 530/2007 με τον νόμο αριθ. 250/2011, ούτως ώστε να επιτραπεί εκ νέου στους ασφαλιστικούς φορείς υγείας η διανομή (προς τους μετόχους τους) των κερδών που προέκυπταν από τη δραστηριότητα της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, με την επιφύλαξη ορισμένων προϋποθέσεων (7). Συνεπεία των εν λόγω νομοθετικών τροποποιήσεων, η Επιτροπή περάτωσε τον Δεκέμβριο του 2011 τη διαδικασία επί παραβάσει που είχε κινήσει αναφορικά με τον περιορισμό επί της διανομής και της καταβολής κερδών (8).
(16)
Στις 31 Οκτωβρίου 2012 οι σλοβακικές αρχές ενέκριναν σχέδιο προγράμματος για τη θέσπιση ενιαίου μη κερδοσκοπικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία, το οποίο προβλεπόταν να τεθεί σε εφαρμογή είτε μέσω εκούσιων εξαγορών (έως την 1η Ιανουαρίου 2014) των ιδιωτικών εταιρειών ασφάλισης υγείας είτε μέσω της απαλλοτρίωσής τους (έως την 1η Ιουλίου 2014) και της ίδρυσης εν συνεχεία ενιαίας (κρατικής) εταιρείας ασφάλισης υγείας. (9) Ωστόσο, κατά τον χρόνο έκδοσης της παρούσας απόφασης, καμία από τις ενέργειες που προβλέπονταν στο προαναφερόμενο σχέδιο προγράμματος δεν είχε ακόμη υλοποιηθεί (10).
2.2. ΟΙ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΟΙ ΦΟΡΕΙΣ ΥΓΕΙΑΣ ΣΤΗ ΣΛΟΒΑΚΙΑ
(17)
Σύμφωνα με τη σλοβακική νομοθεσία, ως εταιρεία ασφάλισης υγείας νοείται κάθε ανώνυμη εταιρεία, η οποία έχει την καταστατική έδρα της στη Σλοβακική Δημοκρατία και σκοπό την παροχή υποχρεωτικής δημόσιας ασφάλισης υγείας με την επιφύλαξη της χορήγησης σχετικής έγκρισης από την αρχή επιτήρησης της υγείας.
(18)
Προκειμένου να αποκτήσουν δέσμη παροχών υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, οι κάτοικοι της Σλοβακίας δύνανται να επιλέξουν τη σύναψη συμβολαίου με έναν από τους ακόλουθους τρεις ασφαλιστικούς φορείς υγείας:
α)
την κρατική ανώνυμη εταιρεία VZP, η οποία ιδρύθηκε την 1η Ιουλίου 2005· δημιουργήθηκε από τον μετασχηματισμό της δημόσιας επιχείρησης VšZP, η οποία είχε συσταθεί δυνάμει του νόμου αριθ. 273/1994 της 1ης Νοεμβρίου 1994, ως η διάδοχη εταιρεία της εθνικής ασφαλιστικής εταιρείας (Národná poisťovňa) της υπηρεσίας διαχείρισης ταμείων ασφάλισης υγείας· η VZP συγχωνεύθηκε με την κρατική εταιρεία SZP την 1η Ιανουαρίου 2010 δυνάμει του νόμου αριθ. 533/2009 (για τον λόγο αυτό, η κοινή οντότητα αναφέρεται εφεξής, κατά περίπτωση, ως «SZP/VZP»)· μοναδικός μέτοχος της VZP είναι η Σλοβακική Δημοκρατία·
β)
την ιδιωτική ανώνυμη εταιρεία Dôvera (βασικός μέτοχος της οποίας είναι ο χρηματοπιστωτικός όμιλος της Κεντρικής Ευρώπης PENTA)· η Dôvera ιδρύθηκε την 1η Οκτωβρίου 2005 και συγχωνεύθηκε στις 31 Δεκεμβρίου 2009 με μια άλλη ιδιωτική σλοβακική εταιρεία ασφάλισης υγείας με την επωνυμία Apollo. Το 2010 η οντότητα που προέκυψε από την εν λόγω συγχώνευση αποτελούσε τη μεγαλύτερη ιδιωτική εταιρεία ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία·
γ)
την ιδιωτική ανώνυμη εταιρεία Union zdravotná poisťovňa, η οποία ιδρύθηκε στις 9 Μαρτίου 2006 και είναι μέλος του ομίλου Achmea, γνωστού παλαιότερα ως Eureko, ο οποίος έχει την έδρα του στις Κάτω Χώρες.
(19)
Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζεται η εξέλιξη των μεριδίων που κατείχαν στην αγορά οι διάφορες εταιρείες οι οποίες παρείχαν υποχρεωτική ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία κατά την περίοδο 2008-2013 (11):
Έτος
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Εταιρείες
Αριθμός ασφαλισμένων (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: συγχώνευση της SZP με τη VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: συγχώνευση της Apollo με την Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας είναι ανώνυμες εταιρείες, ενώ οι κανονιστικές διατάξεις περί κυριότητας επιτρέπουν τη συμμετοχή μετόχων τόσο από τον δημόσιο όσο και από τον ιδιωτικό τομέα. Όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας υποχρεούνται να πληρούν ορισμένα κριτήρια φερεγγυότητας. Δεδομένου ότι υπόκεινται σε αυστηρούς δημοσιονομικούς περιορισμούς, είναι εξ ολοκλήρου υπεύθυνες για τυχόν χρηματοδοτικά ελλείμματα. Ως ιδιωτικές ανώνυμες εταιρείες που ιδρύθηκαν βάσει των γενικών διατάξεων του εταιρικού δικαίου, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας φαίνεται να διαχειρίζονται τις οικείες δραστηριότητες και δαπάνες υγειονομικής περίθαλψης με αυτόνομο τρόπο.
(21)
Οι εταιρείες ασφάλισης υγείας μπορούν να είναι κερδοφόρες και αποκομίζουν πράγματι κέρδη (13). Τα έσοδα των ασφαλιστικών εταιρειών στη Σλοβακία προέρχονται από τις ασφαλιστικές εισφορές, τον κρατικό προϋπολογισμό (εισφορές εκ μέρους των οικονομικά ανενεργών προσώπων και επιδότηση για την κάλυψη αυξήσεων στις δαπάνες των υπηρεσιών υγείας), εισόδημα από ακίνητη περιουσία, δωρεές και άλλα εισοδήματα. Οι εταιρείες ασφάλισης υγείας μπορούν, για παράδειγμα, να αποκομίζουν κέρδη μέσω της βελτίωσης του συστήματος διαχείρισής τους και μέσω των διαπραγματεύσεων στις οποίες προβαίνουν κατά τη σύναψη συμβάσεων με παρόχους υγειονομικής περίθαλψης.
2.3. ΒΑΣΙΚΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΟΥ ΣΛΟΒΑΚΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΥΠΟΧΡΕΩΤΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΥΓΕΙΑΣ
2.3.1. Κοινωνικός σκοπός και δημόσιο συμφέρον
(22)
Στο πλαίσιο του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας επιδιώκεται ένας κοινωνικός σκοπός, ο οποίος έγκειται στη διασφάλιση της παροχής υγειονομικής περίθαλψης και της διατήρησης ενός βιώσιμου συστήματος ασφάλισης υγείας. Οι πολίτες έχουν δικαίωμα στην ασφάλιση υγείας και οι κάτοικοι Σλοβακίας υποχρεούνται να είναι ασφαλισμένοι (14). Το δικαίωμα στην παροχή δωρεάν υγειονομικής περίθαλψης στο πλαίσιο της ασφάλισης υγείας συνιστά συνταγματική υποχρέωση της Σλοβακικής Δημοκρατίας (15). Σύμφωνα με τις σλοβακικές αρχές, με την παροχή υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία, θεωρείται ότι οι εταιρείες ασφάλισης υγείας εκπληρώνουν τη συνταγματική υποχρέωση που υπέχει το κράτος, δηλαδή την παροχή ασφάλισης υγείας στους κατοίκους της Σλοβακίας μέσω της διαχείρισης του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία. Η Σλοβακική Δημοκρατία είναι εκ του νόμου επιφορτισμένη με το καθήκον χρηματοδότησης του συστήματος υγειονομικής περίθαλψης και κάλυψης των ζημιών στον τομέα υγειονομικής περίθαλψης. (16) Δυνάμει του τμήματος 2 του νόμου αριθ. 580/2004 για την ασφάλιση υγείας, η παροχή δημόσιας υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας συνιστά δραστηριότητα η οποία εμπίπτει στη σφαίρα του δημόσιου συμφέροντος και στο πλαίσιο της οποίας πραγματοποιείται διαχείριση δημόσιων πόρων.
2.3.2. Υποχρεωτική υπαγωγή, άνευ περιορισμού ασφάλιση και καθορισμός ασφαλίστρων σε κοινή βάση
(23)
Σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου αριθ. 580/2004 και του νόμου αριθ. 581/2004, η συμμετοχή στο πρόγραμμα δημόσιας ασφάλισης υγείας του σλοβακικού κράτους είναι υποχρεωτική για την πλειονότητα του πληθυσμού στη Σλοβακική Δημοκρατία (17). Η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία καλύπτει επίσης πρόσωπα που ήταν ασφαλισμένα δυνάμει του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1408/71 του Συμβουλίου (18) έως την 30ή Απριλίου 2010 και, από 1ης Μαΐου 2010, δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 883/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (19).
(24)
Οι ασφαλισμένοι έχουν το δικαίωμα να επιλέξουν την εταιρεία ασφάλισης υγείας της προτίμησής τους, καθώς και να αλλάζουν ασφαλιστική εταιρεία μία φορά ετησίως. Βάσει της υποχρέωσης άνευ περιορισμού ασφάλισης και καθορισμού ασφαλίστρων σε κοινή βάση, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία έχουν τη νομική υποχρέωση να κάνουν δεκτό στο ασφαλιστικό τους σύστημα κάθε κάτοικο Σλοβακίας που υποβάλλει σχετική αίτηση, υπό τον όρο ότι πληροί τις νομικές απαιτήσεις περί ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία. Ειδικότερα, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας δεν μπορούν να απορρίψουν την αίτηση ασφάλισης ενός προσώπου λόγω ηλικίας, κατάστασης υγείας ή κινδύνων εκδήλωσης ασθένειας (20) και οφείλουν να παρέχουν βασική ασφάλιση υγείας στην ίδια τιμή σε όλα τα πρόσωπα, ανεξαρτήτως των παραγόντων αυτών.
(25)
Κατά συνέπεια, το σλοβακικό σύστημα ασφάλισης υγείας περιλαμβάνει επίσης το νομικό πλαίσιο για τον ισότιμο καταμερισμό των κινδύνων μεταξύ των εταιρειών ασφάλισης υγείας μέσω ενός συστήματος αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων (RES). Δυνάμει του συστήματος RES (21), οι εταιρείες ασφάλισης υγείας που ασφαλίζουν πρόσωπα τα οποία συνδέονται με υψηλότερο κίνδυνο λαμβάνουν χρηματοδοτικούς πόρους από ασφαλιστικές εταιρείες των οποίων το χαρτοφυλάκιο συνδέεται με χαμηλότερο κίνδυνο, δηλαδή μέσω της μηνιαίας και ετήσιας ανακατανομής των εισφορών και της διαχείρισης μεταβιβάσεων (22).
2.3.3. Παροχές και εισφορές που συνδέονται με το εισόδημα
(26)
Η σλοβακική υποχρεωτική ασφάλιση υγείας βασίζεται σε σύστημα υποχρεωτικών εισφορών. Τα ποσοστά των εισφορών καθορίζονται από τον νόμο και είναι αναλογικά προς το εισόδημα του ασφαλισμένου (όπως στην περίπτωση του φόρου που επιβάλλεται επί του εισοδήματος), και δεν υπολογίζονται με βάση τον ασφαλισμένο κίνδυνο (όπως η ηλικία του ασφαλισμένου ή η κατάσταση της υγείας του). Οι εν λόγω εισφορές, τις οποίες οι σλοβακικές αρχές θεωρούν μέρος των δημόσιων πόρων, εισπράττονται από τα ακόλουθα πρόσωπα: 1) από εργαζόμενους και εργοδότες· 2) από αυτοαπασχολούμενους· 3) από εκούσια ανέργους· 4) από το κράτος (για τους «κρατικά ασφαλισμένους», δηλαδή την ομάδα των πλέον ανενεργών οικονομικά ατόμων)· και 5) από τους καταβάλλοντες μερίσματα.
(27)
Σε όλους τους ασφαλισμένους διασφαλίζεται το ίδιο βασικό επίπεδο παροχών («η δέσμη βασικών παροχών»). Δεν υπάρχει άμεση σύνδεση μεταξύ του ύψους των εισφορών που καταβάλλονται μέσω του συστήματος και των παροχών (23) που λαμβάνονται. Οι ιατρικές υπηρεσίες που καλύπτονται από την υποχρεωτική ασφάλιση υγείας παρέχονται ανεξαρτήτως των καταβαλλόμενων εισφορών από τον ασφαλισμένο.
(28)
Η δέσμη βασικών παροχών της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας καλύπτει σχεδόν το σύνολο των διαδικασιών παροχής υγειονομικής περίθαλψης που προβλέπονται στη Σλοβακική Δημοκρατία, το οποίο σημαίνει ότι μέσω της δέσμης αυτής παρέχεται ουσιαστικά πλήρης υγειονομική περίθαλψη. Επί του παρόντος, η δέσμη βασικών παροχών διασφαλίζει σε όλους το δικαίωμα δωρεάν υγειονομικής περίθαλψης, εξαιρουμένων ορισμένων μόνο θεραπευτικών αγωγών (π.χ. πλαστική χειρουργική), και τη μερική κάλυψη φαρμακευτικών αγωγών και θαλασσοθεραπειών, καθώς και επιλεγμένων υπηρεσιών που σχετίζονται με την υγειονομική περίθαλψη (π.χ. επισκέψεις στο τμήμα επειγόντων περιστατικών). Η δέσμη βασικών παροχών μπορεί να περιοριστεί ή να διευρυνθεί με την έκδοση κυβερνητικού διατάγματος (χωρίς κοινοβουλευτικές διαβουλεύσεις). Δεδομένου ότι το σλοβακικό σύνταγμα διασφαλίζει σε κάθε πολίτη την παροχή υγειονομικής περίθαλψης στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται από τον νόμο, οι ασφαλιστικές εταιρείες δεν μπορούν να επηρεάσουν το «καλάθι» των παροχών, το επίπεδο της ασφαλιστικής κάλυψης ή τα ασφάλιστρα για τη δέσμη βασικών παροχών, διότι όλα αυτά ορίζονται από τον νόμο.
(29)
Οι σλοβακικές εταιρείες ασφάλισης υγείας δύνανται να προσθέτουν στη δέσμη βασικών παροχών, και το πράττουν άλλωστε, διάφορα συμπληρωματικά δικαιώματα (παροχές) της επιλογής τους, τα οποία καλύπτουν υπηρεσίες που δεν περιλαμβάνονται στην εν λόγω δέσμη αλλά προσφέρονται δωρεάν από τους ασφαλιστικούς φορείς υγείας στους πελάτες τους στο πλαίσιο της ίδιας δέσμης υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης που παρέχονται βάσει της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας. Για παράδειγμα, από τα διαθέσιμα στοιχεία προκύπτει ότι οι εταιρείες ασφάλισης υγείας δύνανται να αποφασίζουν εάν θα προσφέρουν πρόσθετη κάλυψη ορισμένων συμπληρωματικών και προληπτικών θεραπειών στο πλαίσιο της ίδιας δέσμης υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας. Οι εν λόγω συμπληρωματικές παροχές διαφοροποιούνται από τις ατομικές υπηρεσίες ασφάλισης υγείας που μπορεί να παρέχονται έναντι αντιτίμου.
2.3.4. Επιλογή παρόχων και υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης
(30)
Στις εταιρείες ασφάλισης υγείας επιτρέπεται να επιλέγουν οι ίδιες τους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης και να διαπραγματεύονται τις συμβάσεις που συνάπτουν με ιατρούς και μεμονωμένα νοσοκομειακά ιδρύματα. Ως εκ τούτου, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας συνάπτουν συμβάσεις με μεμονωμένους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης· οι εν λόγω συμβάσεις συνάπτονται ανεξάρτητα η μία από την άλλη και ένας συγκεκριμένος πάροχος υγειονομικής περίθαλψης δύναται να συνάψει συμβάσεις με όλες ή με ορισμένες μόνο από τις εταιρείες ασφάλισης υγείας και αντιστρόφως. Οι εταιρείες ασφάλισης υγείας καλύπτουν υπηρεσίες που παρέχονται από παρόχους υγειονομικής περίθαλψης τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα.
(31)
Προκειμένου να εξασφαλίζεται η γεωγραφική προσβασιμότητα των υπηρεσιών υγείας, το κράτος έχει θεσπίσει την απαίτηση ελάχιστου δικτύου προκειμένου να επηρεάσει τον σχεδιασμό της ικανότητας εξυπηρέτησης. Στο πλαίσιο της παροχής υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας υποχρεούνται από τον νόμο να συνάπτουν συμβάσεις με ελάχιστο δίκτυο νοσοκομειακών ιδρυμάτων. Κάθε εταιρεία ασφάλισης υγείας δημιουργεί το δικό της δίκτυο και βελτιώνει το ελάχιστο δίκτυο με τη σύναψη επιλεκτικών συμβάσεων με επιπλέον νοσοκομειακά ιδρύματα και άλλους παρόχους υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης. Κατά συνέπεια, οι υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης που παρέχονται από τα εν λόγω νοσοκομειακά ιδρύματα ή/και από άλλους παρόχους υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης και συμπεριλαμβάνονται στην ασφαλιστική κάλυψη της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας καλύπτονται από τον ασφαλιστικό φορέα υγείας προς όφελος των ασφαλισμένων. Οι εταιρείες ασφάλισης υγείας διαθέτουν έναν ορισμένο βαθμό διακριτικής ευχέρειας κατά τις διαπραγματεύσεις που διεξάγουν με τα νοσοκομειακά ιδρύματα όσον αφορά την τιμή και την ποιότητα των υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης που παρέχονται στους ασφαλισμένους.
2.3.5. Κανονιστικό πλαίσιο
(32)
Το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία ρυθμίζεται από τις διατάξεις ειδικών κανονισμών (24). Όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας που παρέχουν υποχρεωτική ασφάλιση υγείας έχουν, εκ του νόμου, την ίδια νομική μορφή, τα ίδια δικαιώματα και τις ίδιες υποχρεώσεις. Κάθε εταιρεία ασφάλισης υγείας πρέπει να ιδρύεται με σκοπό την παροχή δημόσιας ασφάλισης υγείας και δεν πρέπει να ασκεί άλλες δραστηριότητες από εκείνες που απαριθμούνται στο τμήμα 6 του νόμου αριθ. 581/2004. Οι δραστηριότητες των εταιρειών ασφάλισης υγείας που διαχειρίζονται το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας τελούν υπό πλήρη κρατικό έλεγχο, ο οποίος ασκείται ειδικότερα μέσω της ρυθμιστικής αρχής, ήτοι της HSA, η οποία επιτελεί καθήκοντα παρακολούθησης και εποπτείας στο πλαίσιο του συστήματος υγείας. Η HSA παρακολουθεί κατά πόσον οι εταιρείες ασφάλισης υγείας και οι πάροχοι υγειονομικών υπηρεσιών συμμορφώνονται προς το εν λόγω νομοθετικό πλαίσιο και παρεμβαίνει σε περιπτώσεις παραβίασης των σχετικών διατάξεων.
3. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΕΠΙΜΑΧΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
(33)
Στην παρούσα απόφαση εξετάζονται τα ακόλουθα έξι μέτρα (εφεξής αναφέρονται συλλογικά ως «τα επίμαχα μέτρα») (25):
3.1. Η ΑΥΞΗΣΗ ΚΕΦΑΛΑΙΟΥ ΤΟΥ 2006 ΣΤΗΝ SZP
(34)
Με επιστολή της 2ας Απριλίου 2007, η ιδιωτική εταιρεία ασφάλισης υγείας Dôvera υπέβαλε στην Επιτροπή καταγγελία σχετικά με εισφορά κεφαλαίου ύψους 450 εκατ. σλοβακικών κορονών («SKK») (περίπου 15 εκατ. ευρώ) από τη Σλοβακική Δημοκρατία προς την κρατική εταιρεία SZP, η οποία πραγματοποιήθηκε σε τρεις δόσεις κατά την περίοδο μεταξύ της 28ης Νοεμβρίου 2005 και της 18ης Ιανουαρίου 2006.
(35)
Η εν λόγω εισφορά κεφαλαίου συνδέθηκε με τη μεταρρύθμιση του τομέα υγειονομικής περίθαλψης και με τη μεταρρύθμιση του τομέα ασφάλισης υγείας της περιόδου 2004-2005 στη Σλοβακική Δημοκρατία. Στην πραγματικότητα, κατά τον χρόνο ίδρυσής της με τη νομική μορφή ανώνυμης εταιρείας το 2005, η SZP, ως νόμιμος διάδοχος ενός δημόσιου οργανισμού (26), υποχρεούνταν βάσει του νόμου να αναλάβει τόσο τα περιουσιακά στοιχεία του προηγούμενου ασφαλιστικού φορέα όσο και τις υποχρεώσεις του που είχαν προκύψει πριν από το 2005, το ύψος των οποίων δεν εξασφάλιζε επαρκές επίπεδο φερεγγυότητας, όπως αυτό οριζόταν βάσει των απαιτήσεων του τμήματος 14 σημείο 1 του νόμου για τις εταιρείες ασφάλισης υγείας (νόμος αριθ. 581/2004). Την 31η Δεκεμβρίου 2005 οι υποχρεώσεις αυτές ανέρχονταν στο ποσό των 467,765 εκατ. SKK (περίπου 15,5 εκατ. ευρώ).
3.2. Η ΕΞΟΦΛΗΣΗ ΤΟΥ ΧΡΕΟΥΣ ΤΗΣ SZP ΑΠΟ ΤΗ VERITEL
(36)
Η Veriteľ ιδρύθηκε το 2003 ως νέος κρατικός οργανισμός για την εξυγίανση του χρέους στον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης (27) και της ανατέθηκε από τη σλοβακική κυβέρνηση το καθήκον υλοποίησης ενός προγράμματος για την ελάφρυνση των χρεών των φορέων υγειονομικής περίθαλψης και των εταιρειών ασφάλισης υγείας πριν από την αναδιοργάνωση όλων των υφιστάμενων ασφαλιστικών ταμείων υγείας με τη μορφή ανωνύμων εταιρειών έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2005. Η διαδικασία ελάφρυνσης του χρέους πραγματοποιήθηκε βάσει ψηφισμάτων της σλοβακικής κυβέρνησης.
(37)
Κατά την περίοδο 2003-2005 η Veriteľ προέβη σε διακανονισμό χρέους στον τομέα της υγείας το οποίο υπερέβαινε το 1,1 δισεκατ. ευρώ σε λογιστική αξία έναντι 644 εκατ. ευρώ σε μετρητά. Δεδομένου ότι το Υπουργείο Υγείας ανακοίνωσε ότι επρόκειτο για την τελευταία διάσωση του συστήματος υγείας, ο οργανισμός Veriteľ καταργήθηκε το 2006 (28).
(38)
Η καταγγέλλουσα ισχυρίζεται ότι η εξόφληση εκ μέρους της Veriteľ χρέους 52,7 εκατ. SKK της SZP, το οποίο ήταν υψηλότερο από το ποσό που είχε λάβει η ίδια η καταγγέλλουσα (29), υποδηλώνει αδικαιολόγητη διακριτική μεταχείριση κατά τη διαδικασία εξόφλησης του χρέους. Ωστόσο, ο κύριος προβληματισμός της καταγγέλλουσας έγκειται στο γεγονός ότι, επιπλέον, η Veriteľ προέβη, στις 30 Νοεμβρίου 2005 (επομένως μετά τον μετασχηματισμό), σε περαιτέρω εξόφληση χρέους, ύψους περίπου 28 εκατ. ευρώ, που όφειλε η SZP στον ειδικό λογαριασμό ανακατανομής ασφαλίστρων. Η εν λόγω εξόφληση εκτελέστηκε μέσω της παραχώρησης των απαιτήσεων καταβολής ασφαλίστρων και τόκων από τη SZP στη Veritel. Η SZP παραχώρησε στη Veritel απαιτήσεις καταβολής ασφαλίστρων και τόκων ύψους περίπου 929 εκατ. SKK (εκ των οποίων περίπου 343 εκατ. SKK σε τόκους). Η Veritel προσέφερε, με τη σειρά της, σε αντάλλαγμα στην SZP το ποσό των 840 εκατ. SKK (περίπου 28 εκατ. ευρώ) συμψηφίζοντας το χρέος της στον ειδικό λογαριασμό ανακατανομής ασφαλίστρων (30).
3.3. Η ΕΠΙΔΟΤΗΣΗ ΤΟΥ 2006 ΠΡΟΣ ΤΗΝ SZP
(39)
Κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2006 το Υπουργείο Υγείας χορήγησε στην SZP μία ακόμη επιδότηση, χρησιμοποιώντας μέρος του υπολοίπου ρευστοποίησης της Veriteľ, η λύση της οποίας έλαβε χώρα τον Ιούλιο του 2006. Σύμφωνα με την καταγγέλλουσα, το ποσό της επιδότησης ανήλθε περίπου σε 7,6 εκατ. ευρώ.
(40)
Η καταγγέλλουσα ισχυρίζεται ότι η εν λόγω επιδότηση χορηγήθηκε για τον διακανονισμό υποχρεώσεων της SZP έναντι των παρόχων υγειονομικής περίθαλψης που χρονολογούνταν πριν από το 2005, παρότι δεν ήταν σαφές κατά πόσον το χρέος αυτό εξακολουθούσε να υφίσταται κατά τη χρονική στιγμή χορήγησης της επιδότησης.
(41)
Κατά την άποψη, ωστόσο, των σλοβακικών αρχών, οι χρηματοδοτικοί πόροι που αντλήθηκαν από το υπόλοιπο της ρευστοποίησης της Veriteľ δεν χορηγήθηκαν στην SZP, αλλά σε ιατρικές εγκαταστάσεις, οι οποίες ανήκαν εκείνη την περίοδο στο κράτος, για την πληρωμή των υποχρεώσεών τους (δηλαδή τις εισφορές ασφάλισης υγείας για τους εργαζομένους τους) στην SZP. Κατά συνέπεια, ο εν λόγω διακανονισμός δεν εμπεριείχε, σύμφωνα με τις σλοβακικές αρχές, στοιχεία επιδότησης, αλλά επρόκειτο για κανονική εξόφληση μη αμφισβητούμενων υποχρεώσεων εκ μέρους του κράτους, ήτοι οφειλόμενων ασφαλίστρων υγείας.
3.4. Η ΑΥΞΗΣΗ ΚΕΦΑΛΑΙΟΥ ΤΟΥ 2010 ΣΤΗ VZP
(42)
Την 1η Ιανουαρίου 2010 η Σλοβακική Δημοκρατία προέβη, μέσω του Υπουργείου Υγείας, σε αύξηση του εγγεγραμμένου μετοχικού κεφαλαίου της στη VZP. Η εν λόγω αύξηση μετοχικού κεφαλαίου ανήλθε περίπου σε 65,1 εκατ. ευρώ.
(43)
Σύμφωνα με την καταγγέλλουσα, δεδομένου ότι η VZP βρισκόταν στα πρόθυρα πτώχευσης, φαίνεται ότι το κράτος ενήργησε κατά τον τρόπο αυτό προκειμένου να μειωθεί το έλλειμμα εσόδων που παρουσίαζε η VZP. Η καταγγέλλουσα υποστηρίζει επίσης ότι το κράτος δεν προσέβλεπε σε καμία περίπτωση στην απόδοση της επένδυσής του εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος, λαμβανομένου ιδίως υπόψη του γεγονότος ότι η Σλοβακία είχε μόλις θεσπίσει νόμο δυνάμει του οποίου απαγορευόταν στις εταιρείες ασφάλισης υγείας να διανέμουν τα κέρδη τους.
(44)
Κατά την άποψη των σλοβακικών αρχών, η εν λόγω αύξηση κεφαλαίου του 2010 στη VZP πραγματοποιήθηκε με σκοπό την εξουδετέρωση των επιπτώσεων της χρηματοπιστωτικής κρίσης και την παροχή στήριξης στη VZP, ούτως ώστε η τελευταία να αντεπεξέλθει στις πιέσεις για αύξηση του επιπέδου του συνολικού χρέους της με την αυξανόμενη ζήτηση παροχής υγειονομικής περίθαλψης.
3.5. ΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΑΝΤΙΣΤΑΘΜΙΣΕΩΣ ΑΣΦΑΛΙΣΜΕΝΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ (RES)
(45)
Κατά την προκαταρκτική αξιολόγηση που διενήργησε, η Επιτροπή διαπίστωσε επίσης ότι η χρηματοδότηση των εταιρειών ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία περιλαμβάνει μηχανισμό συγκέντρωσης και προσαρμογής των κινδύνων, το λεγόμενο σύστημα αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων (RES).
(46)
Το σύστημα RES (31) εφαρμόζεται πλήρως σε όλες τις εταιρείες ασφάλισης υγείας που παρέχουν υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία. Μολονότι οι εταιρείες ασφάλισης υγείας εισπράττουν τις εισφορές υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας απευθείας από τους εργοδότες, τους αυτοαπασχολούμενους, τους αυτοασφαλιζόμενους (εκούσια ανέργους), το κράτος και τους καταβάλλοντες μερίσματα, η κατανομή των εσόδων και των δαπανών δεν είναι ισομερής μεταξύ των εν λόγω εταιρειών λόγω της διαφορετικής δομής των ασφαλισμένων σε καθεμία από αυτές. Προκειμένου να μετριαστεί η οικονομική επιβάρυνση των εταιρειών ασφάλισης υγείας με χαρτοφυλάκιο υψηλότερου κινδύνου και να μειωθούν οι πιθανότητες για επιλογή κινδύνων, οι εισφορές ανακατανέμονται μεταξύ των εταιρειών ασφάλισης υγείας που χρησιμοποιούν το σύστημα RES, μέσω μιας μεθόδου υπολογισμού που έχει σχεδιαστεί από την HSA. (32) Οι παράμετροι που εφαρμόζονται στο πλαίσιο του συστήματος RES είναι η ηλικία, το φύλο και, από το 2010 και εξής, η κατάσταση οικονομικής δραστηριότητας του ασφαλισμένου.
(47)
Οι σλοβακικές αρχές εκτιμούν ότι το σύστημα RES δεν συνιστά μορφή κρατικής ενίσχυσης αλλά ότι πρόκειται για περίπτωση συμψηφισμού των ταμείων σύμφωνα με τα εφαρμοστέα κριτήρια του συστήματος RES για τους ασφαλισμένους, ότι πρόκειται δηλαδή για την τήρηση της αρχής της αλληλεγγύης μεταξύ των ασφαλισμένων και δεν τίθεται, επομένως, ζήτημα κρατικής ενίσχυσης.
3.6. ΟΙ ΜΕΤΑΒΙΒΑΣΕΙΣ ΧΑΡΤΟΦΥΛΑΚΙΩΝ ΣΤΗΝ SZP ΚΑΙ ΤΗ VZP
(48)
Ένα άλλο μέτρο για το οποίο έλαβε γνώση η Επιτροπή κατά τη διάρκεια της προκαταρκτικής αξιολόγησης που διενήργησε είναι η πραγματοποίηση διαφόρων απευθείας μεταβιβάσεων, μέσω κρατικής παρέμβασης, χαρτοφυλακίων στην SZP και τη VZP από άλλες εταιρείες ασφάλισης υγείας (ιδίως από την εταιρεία Družstevná zdravotná poisťovňa προς τη VZP και από την εταιρεία Európská zdravotná poisťovňa προς την SZP) που είχαν τεθεί εν τω μεταξύ υπό καθεστώς εκκαθάρισης.
(49)
Σύμφωνα με την Dôvera, το χαρτοφυλάκιο της EZP μεταβιβάστηκε απευθείας στην SZP, παρότι υπήρχαν και άλλοι ενδιαφερόμενοι φορείς στην αγορά, ενώ οι περιορισμοί και οι όροι της μεταβίβασης δεν ήταν σαφείς.
(50)
Η Σλοβακική Δημοκρατία προβάλλει το επιχείρημα ότι η απόφαση της HSA για τη μεταβίβαση του χαρτοφυλακίου της EZP στην SZP χωρίς αντίτιμο συνάδει με τις διατάξεις του νόμου αριθ. 581/2004, με σεβασμό παράλληλα του δικαιώματος του ασφαλισμένου να επιλέξει την εταιρεία ασφάλισης υγείας της προτίμησής του. Η Σλοβακία ισχυρίζεται ότι άλλες ασφαλιστικές εταιρείες εκδήλωσαν μεν ενδιαφέρον για το συγκεκριμένο χαρτοφυλάκιο, πλην όμως υπό όρους οι οποίοι θα είχαν ως συνέπεια τη δυσανάλογη παράταση της διαδικασίας εκκαθάρισης. Κατά την άποψη, επιπλέον, των σλοβακικών αρχών, εφόσον η μεταβίβαση των χαρτοφυλακίων αφορούσε το σύνολο τόσο των απαιτήσεων όσο και των υποχρεώσεων των εταιρειών που είχαν τεθεί σε καθεστώς εκκαθάρισης, δεν χορηγήθηκε στους αποδέκτες, δηλαδή στη VZP και τη SZP, κανένα πλεονέκτημα.
4. ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΣΗΜΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΡΕΥΝΑΣ
(51)
Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας που εξέδωσε, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες όσον αφορά τον καθορισμό της οικονομικής ή μη φύσης της συγκεκριμένης δραστηριότητας και επισήμανε ότι, βάσει των ιδιαιτεροτήτων που παρουσιάζει η υπόθεση, οι SZP/VZP και οι άλλες εταιρείες που προσφέρουν υπηρεσίες ασφάλισης υγείας στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία ενδέχεται να επιδόθηκαν από 1ης Ιανουαρίου 2005 στην άσκηση οικονομικής δραστηριότητας. Η Επιτροπή έκρινε ότι το μείγμα οικονομικών και μη οικονομικών χαρακτηριστικών του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας καθιστά αναγκαία την εις βάθος ανάλυση των διαφόρων στοιχείων και της αντίστοιχης σημασίας τους στο πλαίσιο του καθεστώτος, προκειμένου να διαπιστωθεί εάν η δραστηριότητα του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας με τον συγκεκριμένο τρόπο οργάνωσης και άσκησής της στη Σλοβακία πρέπει να θεωρηθεί οικονομική (από την 1η Ιανουαρίου 2005) ή μη οικονομική.
(52)
Η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι, σε περίπτωση που η δραστηριότητα έπρεπε να θεωρηθεί οικονομική, δεν είχε στη διάθεσή της αρκετά στοιχεία ώστε να αποφανθεί κατά πόσον τα υπό εξέταση μέτρα παρέχουν στις SZP/VZP επιλεκτικό πλεονέκτημα.
(53)
Αφού κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν ήταν, συνεπώς, σε θέση να αποκλείσει την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης στο συγκεκριμένο στάδιο, λόγω έλλειψης συγκεκριμένων επιχειρημάτων ή σαφών ενδείξεων ως προς το συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά, η Επιτροπή διατύπωσε επίσης αμφιβολίες σχετικά με το κατά πόσον τα εν λόγω μέτρα θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά κατά την έννοια του άρθρου 106 παράγραφος 2 ή του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης, στην περίπτωση που κατέληγε στο συμπέρασμα ότι τα εν λόγω μέτρα θεωρούνταν κρατική ενίσχυση.
(54)
Σε αυτό το πλαίσιο, η Επιτροπή επισήμανε ότι το τελικό συμπέρασμα σχετικά με το κατά πόσον η δραστηριότητα της παροχής υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία είναι πράγματι οικονομική ή μη, κατά πόσον τα κρατικά μέτρα πληρούν όλες τις προϋποθέσεις ώστε να θεωρηθούν κρατική ενίσχυση και, εάν ναι, κατά πόσον είναι συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά μπορεί να συναχθεί μόνο στο πλαίσιο τελικής απόφασης, η οποία πρέπει να εκδοθεί μετά την ολοκλήρωση της επίσημης διαδικασίας, αφού συγκεντρωθούν και εξεταστούν εις βάθος όλα τα διαθέσιμα στοιχεία (περιλαμβανομένων των συμπληρωματικών παρατηρήσεων του κράτους μέλους και των τρίτων μερών).
5. ΟΙ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝ
(55)
Η Επιτροπή έλαβε τις ακόλουθες παρατηρήσεις από τα ενδιαφερόμενα μέρη, οι οποίες συνοψίζονται κατωτέρω:
5.1. DOVERA
(56)
Στην απάντησή της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η καταγγέλλουσα εταιρεία Dôvera υπέβαλε συμπληρωματικά στοιχεία σχετικά με το σύστημα ασφάλισης υγείας, καθώς και συμπληρωματικά επιχειρήματα, ιδίως προς επίρρωση της άποψής της ότι οι SZP/VZP συνιστούν επιχειρήσεις που υπόκεινται στο δίκαιο του ανταγωνισμού και επωφελήθηκαν από μη συμβιβάσιμη κρατική ενίσχυση.
(57)
Η Dôvera επισημαίνει ότι οι SZP/VZP ανταγωνίζονται με τις ιδιωτικές εταιρείες ασφάλισης υγείας, οι οποίες προσφέρουν μεν τις ίδιες υπηρεσίες αλλά είναι κερδοσκοπικού χαρακτήρα, και επικαλείται εν προκειμένω τόσο τις παρατηρήσεις που είχε υποβάλει σε προγενέστερο στάδιο σχετικά με την οικονομική φύση της δραστηριότητας όσο και την πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου. (33) Στο πλαίσιο αυτό, η Dôvera ισχυρίζεται ότι αρκετά στοιχεία που διαβίβασε η Σλοβακική Δημοκρατία και περιλαμβάνονται στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας ως στοιχεία που καταδεικνύουν τη μη οικονομική δραστηριότητα των VZP/SZP δεν ευσταθούν. Κατά την άποψη της Dôvera, η μεταρρύθμιση της περιόδου 2004-2005 αποσκοπούσε στη δημιουργία ανταγωνιστικής αγοράς, στόχος που αναγνωρίστηκε και επιβεβαιώθηκε από το σλοβακικό δικαστικό σώμα (δηλαδή από το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας), καθώς και από τις ίδιες τις σλοβακικές αρχές. Στο ίδιο πλαίσιο, η Dôvera επισημαίνει επίσης το γεγονός ότι οι ασφαλιστικοί φορείς ανταγωνίζονται μεταξύ τους για τους παρόχους υγειονομικής περίθαλψης μέσω επιλεκτικής σύναψης συμβάσεων και διαπραγματεύσεων σχετικά με την τιμή και την ποιότητα των υπηρεσιών, ενώ αναφέρει επίσης τις εκστρατείες μάρκετινγκ που πραγματοποιούν οι εταιρείες ασφάλισης υγείας για τη διατήρηση της πελατείας τους και την προσέλκυση νέων πελατών. Η Dovera διαψεύδει επίσης τον ισχυρισμό περί του αποκλειστικά κοινωνικού χαρακτήρα του συστήματος, επικαλούμενη τη δυνατότητα των φορέων ασφάλισης υγείας να αποκομίζουν και να διανέμουν κέρδη, καθώς και την προθυμία ιδιωτών επενδυτών να επενδύσουν σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας της Σλοβακίας.
(58)
Η Dôvera παραπέμπει στις παρατηρήσεις που υπέβαλε στην Επιτροπή πριν από την έκδοση της απόφασης κίνησης της διαδικασίας και επισημαίνει περαιτέρω ότι όλα τα μέτρα τα οποία εξετάζονται στην εν λόγω απόφαση πρέπει να χαρακτηριστούν παράνομη ενίσχυση, διότι πληρούνται όλα τα άλλα κριτήρια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Κατά την άποψή της, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η Σλοβακική Δημοκρατία ενήργησε ως ιδιώτης επενδυτής στην οικονομία της αγοράς στο πλαίσιο της αύξησης του κεφαλαίου της SZP το 2006 και του κεφαλαίου της VZP το 2010. Η Dôvera προβάλλει επίσης το επιχείρημα ότι η Σλοβακική Δημοκρατία εισήγαγε διακρίσεις μεταξύ των SZP/VZP και των ιδιωτικών ασφαλιστικών εταιρειών διά της ευνοϊκότερης μεταχείρισης της SZP στο πλαίσιο της διαδικασίας εξόφλησης του χρέους της κατά την περίοδο 2003-2005, καθώς και με την εισαγωγή δύο νέων παραμέτρων στο σύστημα RES το 2009 και το 2012. Όσον αφορά τη μεταβίβαση χαρτοφυλακίων, οι παρατηρήσεις της Dôvera επικεντρώνονται στο ασφαλιστικό χαρτοφυλάκιο της EZP, διότι δεν έχει στη διάθεσή της στοιχεία σχετικά με προγενέστερη μεταβίβαση χαρτοφυλακίου στη VZP. Ως προς το σημείο αυτό, αναφέρει ότι είναι πιθανόν οι σλοβακικές αρχές να παραπληροφόρησαν την Επιτροπή σχετικά με το εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο για τη συγκεκριμένη μεταβίβαση χαρτοφυλακίου.
(59)
Τέλος, η Dôvera ισχυρίζεται ότι οι σλοβακικές αρχές δεν κατόρθωσαν να αποδείξουν ότι η παροχή υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας συνιστά υπηρεσία γενικού συμφέροντος και αμφισβητεί, συνεπώς, τη βάση αυτή καθαυτή της ανάλυσης δυνάμει της νομολογίας Altmark (34) και της δέσμης μέτρων ΥΓΟΣ της Επιτροπής.
5.2. UNION ZDRAVOTNA POISTOVNA
(60)
Οι παρατηρήσεις σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας που υπέβαλε η Union zdravotná poisťovňa, η άλλη ιδιωτική ανταγωνίστρια εταιρεία των SZP/VZP, διαπνέονται εν γένει από το ίδιο πνεύμα με τις παρατηρήσεις που υπέβαλε η Dovera, καθώς η εταιρεία αυτή ισχυρίζεται ότι η SZP και η VZP συνιστούν επιχειρήσεις κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Η Union zdravotná poisťovňa επισημαίνει ότι τα πέντε από τα έξι μέτρα που περιγράφονται στη τμήμα 3 της παρούσας απόφασης πρέπει να χαρακτηριστούν κρατικές ενισχύσεις και ότι δεν είναι συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά. Όσον αφορά το έκτο μέτρο, ήτοι το σύστημα RES, η Union zdravotná poisťovňa υποστηρίζει ότι θα μπορούσε δυνητικά να πληροί τις προϋποθέσεις της νομολογίας Altmark για την αντιστάθμιση δημόσιας υπηρεσίας ή ενδέχεται να είναι συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της Συνθήκης, πλην όμως απαιτείται περαιτέρω διερεύνηση όσον αφορά τη δυνητική διακριτική προσέγγιση υπέρ του καθαρού αποδέκτη του συστήματος RES, δηλαδή των SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO ΚΑΙ ZZP
(61)
Οι παρατηρήσεις σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας που υπέβαλαν τα άλλα τρία ενδιαφερόμενα μέρη, ήτοι το Ινστιτούτο Πολιτικής για την Υγεία (HPI), το Ινστιτούτο Οικονομικών και Κοινωνικών Μεταρρυθμίσεων (INEKO) και η ZZP, συντάσσονται κατά μείζονα λόγο με τη θέση της καταγγέλλουσας εταιρείας Dôvera και της Union zdravotná poisťovňa, σύμφωνα με την οποία η δραστηριότητα είναι οικονομική και τα μέτρα συνεπάγονται τη χορήγηση κρατικής ενίσχυσης με την παροχή επιλεκτικού πλεονεκτήματος στις SZP/VZP, επισημαίνοντας την πεποίθησή τους ότι οι ασφαλιστικοί φορείς υγείας δραστηριοποιούνται σε ανταγωνιστικό περιβάλλον (με τη χρήση διαφορετικών μέσων για την προσέλκυση πελατών) και διατυπώνοντας τον ισχυρισμό ότι το κράτος επέδειξε διακριτική μεταχείριση υπέρ των οικείων κρατικών εταιρειών ασφάλισης υγείας.
6. ΟΙ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙ ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΣΛΟΒΑΚΙΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ
(62)
Η Σλοβακική Δημοκρατία διαβίβασε τις παρατηρήσεις της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας και υπέβαλε σχόλια σχετικά με τις παρατηρήσεις των τρίτων μερών.
(63)
Οι σλοβακικές αρχές περιέλαβαν στις παρατηρήσεις τους διευκρινίσεις και συμπληρωματικά επιχειρήματα προς επίρρωση της θέσης τους σύμφωνα με την οποία το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν υπόκειται σε κανόνες ανταγωνισμού, διότι δεν συνιστά οικονομική δραστηριότητα. Ισχυρίζονται ότι η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία δεν μπορεί να χαρακτηριστεί οικονομική δραστηριότητα δυνάμει της πάγιας νομολογίας του Δικαστηρίου (35), ιδίως για τους ακόλουθους λόγους:
α)
Το σύστημα έχει κοινωνικό σκοπό.
β)
Το σύστημα βασίζεται στην αρχή της αλληλεγγύης, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των ακόλουθων χαρακτηριστικών:
i)
υποχρεωτική εγγραφή για τους κατοίκους Σλοβακίας·
ii)
διασφάλιση του ίδιου ελάχιστου επιπέδου παροχών σε όλους τους ασφαλισμένους·
iii)
απουσία σύνδεσης μεταξύ των εισφορών και των παροχών σε ατομικό επίπεδο, δεδομένου ότι το ύψος των εισφορών καθορίζεται από τον νόμο (απουσία ανταγωνισμού όσον αφορά τις τιμές)·
iv)
αλληλεγγύη μεταξύ των ασφαλιστικών φορέων σε περίπτωση κινδύνου: το σύστημα RES και ο καθορισμός ασφαλίστρων σε κοινή βάση.
γ)
Υφίσταται λεπτομερές κανονιστικό πλαίσιο, το οποίο υπόκειται σε κρατική εποπτεία: η νομική μορφή, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις όλων των εταιρειών ασφάλισης υγείας καθορίζονται από τον νόμο.
(64)
Η Σλοβακική Δημοκρατία αποδεικνύει το αβάσιμο της παραδοχής σύμφωνα με την οποία το σλοβακικό σύστημα υγείας μετατράπηκε σε εμπορικό σύστημα λόγω των νομοθετικών τροποποιήσεων του 2005 και ισχυρίζεται ότι το σύστημα ουδέποτε απώλεσε τον δημόσιο μη οικονομικό χαρακτήρα του. Εφιστά επίσης την προσοχή στο γεγονός ότι το σλοβακικό σύστημα ασφάλισης υγείας εντάσσεται στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης και επισημαίνει τις αρμοδιότητες των κρατών μελών δυνάμει του άρθρου 168 παράγραφος 7 της Συνθήκης όσον αφορά την οργάνωση και την παροχή υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης.
(65)
Οι σλοβακικές αρχές αναφέρουν περαιτέρω ότι η μεταρρύθμιση του τομέα της ασφάλισης υγείας δεν αντικατέστησε τη δημόσια ασφάλιση υγείας με την ιδιωτική ασφάλιση υγείας και δεν άνοιξε σε ιδιωτικούς ασφαλιστικούς φορείς την ασφαλιστική κάλυψη κινδύνων που σχετίζονται με την υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση. Κατά την άποψη της Σλοβακίας, ο απώτερος σκοπός της μεταρρύθμισης του τομέα της υγείας συνίστατο στον καθορισμό συγκεκριμένων κανόνων για τη διαχείριση των χρηματοδοτικών πόρων που διατίθενται στον τομέα της υγείας, και η αναδιοργάνωση, έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2005, όλων των προϋπαρχόντων ταμείων ασφάλισης υγείας υπό τη μορφή ανώνυμων εταιρειών με σαφώς προσδιορισμένους λογιστικούς κανόνες φαινόταν να αποτελεί το κατάλληλο μέσο για τον καθορισμό των εν λόγω κανόνων. Οι σλοβακικές αρχές θεωρούν ότι όλοι οι ασφαλιστικοί φορείς υγείας στη Σλοβακία συμμετέχουν στη διαχείριση δημόσιων πόρων που τίθενται στη διάθεσή τους στο πλαίσιο του συστήματος δημόσιας ασφάλισης υγείας.
(66)
Σύμφωνα με τις σλοβακικές αρχές, το γεγονός ότι το σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας επιτρέπει περιορισμένο βαθμό ανταγωνισμού όσον αφορά την ποιότητα θα μπορούσε να εκληφθεί ως στοιχείο που παρακινεί τις εταιρείες ασφάλισης υγείας να λειτουργούν σε οικονομικό επίπεδο σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής διαχείρισης, προς το συμφέρον της ορθής λειτουργίας του συστήματος, αλλά όχι ως στοιχείο που θα μπορούσε να επηρεάσει τη μη οικονομική φύση του συστήματος ασφάλισης υγείας συνολικά.
(67)
Οι σλοβακικές αρχές διευκρινίζουν επίσης ότι οι χρηματοδοτικοί πόροι που συσσωρεύονται και ανακατανέμονται εντός της δομής του σλοβακικού συστήματος δημόσιας ασφάλισης υγείας μέσω των εταιρειών ασφάλισης υγείας αποτελούν το άθροισμα των εισφορών δημόσιας ασφάλισης υγείας, οι οποίες είναι υποχρεωτικές βάσει του νόμου και συνιστούν, επομένως, μέρος των δημόσιων οικονομικών της Σλοβακίας. Ως εκ τούτου, όλες οι εταιρείες ασφάλισης υγείας είναι επιφορτισμένες με το καθήκον διαχείρισης δημόσιων πόρων που εισπράττονται από τους πολίτες κατ' εφαρμογή των συναφών νομικών διατάξεων με σκοπό τη χρήση τους για την κάλυψη της υγειονομικής περίθαλψης.
(68)
Προς περαιτέρω επίρρωση του ισχυρισμού τους, οι σλοβακικές αρχές υπενθυμίζουν επίσης το γεγονός ότι, ακόμη και μετά την άρση της απαγόρευσης διανομής κερδών το 2011, η τροποποίηση του νόμου αριθ. 250/2011 επέτρεπε στις εταιρείες ασφάλισης υγείας να αποκομίζουν κέρδη μόνο υπό σαφώς καθορισμένες προϋποθέσεις, οι οποίες ήταν οι εξής:
α)
θέσπιση φόρου επί των κερδών των εταιρειών ασφάλισης υγείας·
β)
υποχρεωτική χρήση των κερδών για τη δημιουργία αποθεματικού κεφαλαίου που δεν υπερβαίνει το 20 % του καταβεβλημένου εγγεγραμμένου κεφαλαίου της ασφαλιστικής εταιρείας (το αποθεματικό κεφάλαιο μπορεί να χρησιμοποιείται αποκλειστικά και μόνο για την κάλυψη ζημιών της εν λόγω ασφαλιστικής εταιρείας)·
γ)
υποχρεωτική δημιουργία τεχνικών αποθεμάτων για την κάλυψη των προβλεπόμενων παροχών υγειονομικής περίθαλψης σε ασφαλισμένους που περιλαμβάνονται σε καταλόγους αναμονής (κατά συνέπεια, οι εταιρείες ασφάλισης υγείας δεν μπορούν να αποκομίζουν κέρδη εις βάρος των πελατών τους συμπεριλαμβάνοντάς τους σε καταλόγους αναμονής αντί να καλύπτουν άμεσα τις δαπάνες για την υγειονομική τους περίθαλψη· το στοιχείο αυτό είναι ουσιαστικής σημασίας για τη συμμόρφωση προς τα γενικώς αποδεκτά λογιστικά πρότυπα στον κλάδο της δημόσιας ασφάλισης υγείας).
(69)
Εν προκειμένω, οι σλοβακικές αρχές διευκρίνισαν ότι, όταν η VZP παρουσίασε πλεόνασμα, δημιούργησε κεφάλαιο υγειονομικής περίθαλψης προκειμένου να καλύψει τη χρήση των υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης και να χρηματοδοτήσει ιδιαιτέρως δαπανηρές υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης που καλύπτονται από τη δημόσια ασφάλιση υγείας. Επιπλέον, κατά τα έτη στα οποία η VZP παρουσίασε πλεόνασμα, μέρος των κερδών της προστέθηκε επίσης στο υποχρεωτικό αποθεματικό κεφάλαιο το οποίο χρησιμοποιήθηκε στη συνέχεια για τη μείωση των συσσωρευμένων ζημιών. Επομένως, κατά την άποψη των σλοβακικών αρχών, ουδέποτε διανεμήθηκαν και καταβλήθηκαν σε μετόχους κέρδη που αποκομίστηκαν από οποιαδήποτε κρατική εταιρεία ασφάλισης υγείας.
(70)
Στο πλαίσιο αυτό, η Σλοβακική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης έναν ακόμη περιορισμό επί των εταιρειών ασφάλισης υγείας ο οποίος αφορά το γεγονός ότι δύνανται να προβούν σε δανεισμό μόνο σύμφωνα με τον νόμο αριθ. 523/2004 για τους δημοσιονομικούς κανόνες της δημόσιας διοίκησης, με την επιφύλαξη προηγούμενης έγκρισης από την HSA.
(71)
Προς περαιτέρω επίρρωση του ισχυρισμού τους ότι η δραστηριότητα της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού, οι σλοβακικές αρχές εφιστούν επίσης την προσοχή σε έρευνα που διενήργησε το 2009 το Αντιμονοπωλιακό Γραφείο της Σλοβακίας και από την οποία προέκυψε ότι οι δραστηριότητες των εταιρειών ασφάλισης υγείας ασκούνται στο πλαίσιο ενός συστήματος το οποίο χαρακτηρίζεται από υψηλό βαθμό αλληλεγγύης και στο οποίο η υγειονομική περίθαλψη παρέχεται δωρεάν ενώ τα βασικά στοιχεία των εν λόγω δραστηριοτήτων ρυθμίζονται από το κράτος, και ότι, ως εκ τούτου, οι δραστηριότητες που ασκούν οι εταιρείες ασφάλισης υγείας κατά την παροχή δημόσιας ασφάλισης υγείας δεν μπορούν να χαρακτηριστούν οικονομική δραστηριότητα που ασκείται από επιχειρήσεις η οποία περιορίζει τον ανταγωνισμό. Κατά την άποψη, επομένως, του Αντιμονοπωλιακού Γραφείου, ο σλοβακικός νόμος περί ανταγωνισμού δεν εφαρμόζεται στις δραστηριότητες των εταιρειών ασφάλισης υγείας που ασκούνται κατά την παροχή δημόσιας ασφάλισης υγείας (36).
(72)
Οι σλοβακικές αρχές διευκρινίζουν επίσης ότι, το 2011 το Συνταγματικό Δικαστήριο αποφάνθηκε μεν ότι η απαγόρευση της διανομής κερδών από το 2007 και μετά ήταν αντισυνταγματική διότι συνιστούσε παραβίαση των σλοβακικών συνταγματικών δικαιωμάτων κυριότητας, αλλά δεν συμμεριζόταν την άποψη ότι ο νόμος για τις εταιρείες ασφάλισης υγείας περιόριζε τις αρχές της οικονομίας της αγοράς. Οι σλοβακικές αρχές επισημαίνουν ακόμη το γεγονός ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο αποφάνθηκε επίσης εν προκειμένω ότι οι νομοθετικές διατάξεις σχετικά με την ασφάλιση υγείας που αποκλείουν ή περιορίζουν σε σημαντικό βαθμό τις επιπτώσεις των μέσων της οικονομίας της αγοράς και περιορίζουν, συνεπώς, τον ανταγωνισμό είναι συνταγματικά αποδεκτές.
(73)
Πέραν του ισχυρισμού τους ότι η δραστηριότητα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού, οι σλοβακικές αρχές υποστηρίζουν ότι τα μέτρα δεν πληρούν τα υπόλοιπα κριτήρια περί κρατικών ενισχύσεων δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Στο πλαίσιο αυτό, ισχυρίζονται ότι οι εισφορές κεφαλαίου του 2006 και του 2009 δεν συνιστούσαν κρατική ενίσχυση, διότι τηρούσαν την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς. Διαψεύδουν περαιτέρω τον ισχυρισμό περί αδικαιολόγητης διακριτικής μεταχείρισης κατά τη διαδικασία εξόφλησης του χρέους από τη Veriteľ και υποστηρίζουν ότι δεν χορηγήθηκε επιδότηση στη VZP το 2006, αλλά ότι η εν λόγω πράξη συνιστούσε κανονική πληρωμή υφιστάμενων μη αμφισβητούμενων υποχρεώσεων από το κράτος. Οι σλοβακικές αρχές παρέχουν περαιτέρω αναλυτικά στοιχεία σχετικά με τις μεταβιβάσεις χαρτοφυλακίων από την DZP στη VZP και από την EZP στην SZP και ισχυρίζονται ότι ούτε οι εν λόγω μεταβιβάσεις παρείχαν στις SZP/VZP επιλεκτικό πλεονέκτημα κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Τέλος, παρέχουν επίσης περαιτέρω στοιχεία σχετικά με το σύστημα RES, αποσαφηνίζοντας ειδικότερα τον τρόπο αναδιανομής των εισφορών (σε μηνιαία και ετήσια βάση) κατά τα έτη από το 2006 έως το 2012, και ισχυρίζονται ότι ούτε το συγκεκριμένο μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση, δεδομένου ότι αντισταθμίζει τους κινδύνους που περιλαμβάνονται στο σύστημα λόγω της εφαρμογής ενιαίων ποσοστών εισφορών για όλες τις ομάδες ασφαλισμένων οι οποίες ενέχουν διαφορετικούς βαθμούς κινδύνου.
(74)
Το μεγαλύτερο μέρος των παρατηρήσεων των σλοβακικών αρχών επί της απόφασης κίνησης της διαδικασίας έχει ως στόχο την υπεράσπιση της θέσης τους σύμφωνα με την οποία, λόγω της απουσίας οικονομικής δραστηριότητας, οι SZP/VZP δεν συνιστούν επιχειρήσεις και τα μέτρα συνάδουν με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή στην οικονομία της αγοράς, δεν παρέχουν πλεονέκτημα στις SZP/VZP και, επομένως, δεν εμπεριέχουν στοιχεία κρατικής ενίσχυσης. Κατά συνέπεια, δεν έκριναν αναγκαία τη διατύπωση ισχυρισμών περί του συμβιβάσιμου των εικαζόμενων μέτρων κρατικής ενίσχυσης.
7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
(75)
Το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ ορίζει ότι «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή που απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές […]».
(76)
Σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις ισχύουν μόνο σε περίπτωση που ο δικαιούχος του μέτρου είναι «επιχείρηση». Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως επιχείρηση για τους σκοπούς του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης νοείται κάθε φορέας που ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος και του τρόπου χρηματοδοτήσεώς του (37). Συνεπώς, ο χαρακτηρισμός ενός συγκεκριμένου φορέα ως επιχείρησης εξαρτάται αποκλειστικά και μόνο από την οικονομική ή μη φύση των δραστηριοτήτων που ασκεί.
(77)
Όπως διευκρινίζεται στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, το ερώτημα, συνεπώς, σχετικά με το κατά πόσον τα μέτρα που τέθηκαν σε εφαρμογή υπέρ των SZP/VZP συνιστούν κρατική ενίσχυση εξαρτάται καταρχάς από το εάν και σε ποιον βαθμό οι SZP/VZP ενεργούν ως επιχειρήσεις κατά την άσκηση της δραστηριότητάς τους στο πλαίσιο του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, διότι θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ασκούν οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια της πάγιας νομολογίας.
(78)
Σύμφωνα με το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως οικονομική δραστηριότητα νοείται κάθε δραστηριότητα που συνίσταται στην προσφορά αγαθών ή/και υπηρεσιών σε μια δεδομένη αγορά (38). Στο πλαίσιο αυτό, η απάντηση στο ερώτημα αν υφίσταται μια αγορά για ορισμένες υπηρεσίες εξαρτάται ενδεχομένως από τον συγκεκριμένο τρόπο με τον οποίο οι υπηρεσίες αυτές οργανώνονται και παρέχονται στο οικείο κράτος μέλος (39). Οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις εφαρμόζονται μόνον όταν μια συγκεκριμένη δραστηριότητα παρέχεται σε περιβάλλον αγοράς. Η οικονομική φύση του ίδιου τύπου υπηρεσιών μπορεί, συνεπώς, να διαφέρει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Εξάλλου, λόγω πολιτικών επιλογών ή οικονομικών εξελίξεων, ο χαρακτηρισμός μιας ορισμένης υπηρεσίας μπορεί να μεταβληθεί με την πάροδο του χρόνου. Ενδέχεται, σε δραστηριότητα που σήμερα δεν χαρακτηρίζεται ως δραστηριότητα αγοράς, να της δοθεί στο μέλλον ο χαρακτηρισμός αυτός και αντιστρόφως (40).
(79)
Όσον αφορά την παροχή υγειονομικής περίθαλψης, ο χαρακτηρισμός των συστημάτων υγειονομικής περίθαλψης ως συστημάτων που συνεπάγονται την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας εξαρτάται από τις πολιτικές και οικονομικές ιδιαιτερότητες που παρουσιάζουν, καθώς και από τον συγκεκριμένο τρόπο με τον οποίο τα εν λόγω συστήματα συγκροτούνται και διαρθρώνονται στο οικείο κράτος μέλος. Στην ουσία, η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης κάνει διάκριση μεταξύ των συστημάτων που βασίζονται στην αρχή της αλληλεγγύης και των οικονομικών συστημάτων (41).
(80)
Στη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης χρησιμοποιείται ευρύ φάσμα κριτηρίων προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης βασίζεται στην αλληλεγγύη και δεν συνεπάγεται, επομένως, την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας. Για τον σκοπό αυτό λαμβάνονται υπόψη διάφοροι παράγοντες: i) εάν η υπαγωγή στο σύστημα είναι υποχρεωτική (42)· ii) εάν το σύστημα εκπληρώνει αποστολή αποκλειστικά κοινωνικού χαρακτήρα (43)· iii) εάν το σύστημα είναι μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (44)· iv) εάν οι παροχές είναι ανεξάρτητες του ύψους των εισφορών (45)· v) εάν το ύψος των παροχών δεν είναι κατ' ανάγκην ανάλογο προς τα έσοδα του ασφαλισμένου (46)· και vi) εάν το σύστημα εποπτεύεται από το κράτος (47).
(81)
Σε αντίθεση με τα συστήματα που βασίζονται στην αρχή της αλληλεγγύης, τα συστήματα άσκησης οικονομικής δραστηριότητας χαρακτηρίζονται συνήθως από: i) την προαιρετική υπαγωγή (48)· ii) την αρχή της κεφαλαιοποίησης, δηλαδή την εξάρτηση των παροχών από τις εισφορές που καταβάλλονται και τα οικονομικά αποτελέσματα του συστήματος (49)· iii) την κερδοσκοπική τους φύση (50) και iv) την εξασφάλιση παροχών συμπληρωματικών προς τις παρεχόμενες από το βασικό σύστημα (51).
(82)
Ορισμένα συστήματα συνδυάζουν στοιχεία και των δύο κατηγοριών (τα βασιζόμενα στην αρχή της αλληλεγγύης και τα οικονομικά συστήματα) (52) και, ως εκ τούτου, προκειμένου η Επιτροπή να διερευνήσει εάν ένα συγκεκριμένο σύστημα είναι οικονομικής ή μη φύσης, πρέπει να διαπιστώσει εάν υπάρχουν στο υπό εξέταση σύστημα τα διάφορα στοιχεία που περιλαμβάνονται στις δύο προηγούμενες αιτιολογικές σκέψεις και να σταθμίσει τη σχετική βαρύτητα καθενός από αυτά (53).
(83)
Κατά συνέπεια, η τελική διαπίστωση σχετικά με το κατά πόσον η παροχή υπηρεσιών υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακική Δημοκρατία συνιστά οικονομική ή μη δραστηριότητα θα εξαρτηθεί από την εμπεριστατωμένη ανάλυση του συγκεκριμένου τρόπου οργάνωσης και άσκησης της εν λόγω δραστηριότητας στο οικείο κράτος μέλος και θα αφορά, επομένως, ειδικά το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στο οικείο κράτος μέλος. Με γνώμονα αυτές ακριβώς τις γενικές παρατηρήσεις θα αξιολογήσει και η Επιτροπή κατά πόσον τα επίμαχα μέτρα που εικάζεται ότι χορηγήθηκαν στις SZP/VZP συνιστούν κρατική ενίσχυση ως μέτρα που τέθηκαν εφαρμογή υπέρ «επιχείρησης» κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης.
(84)
Από μια σειρά δεικτών καταδεικνύεται, αφενός, η μη οικονομική φύση του σλοβακικού συστήματος ασφάλισης υγείας, ιδίως όσον αφορά τα κοινωνικά χαρακτηριστικά και τους στόχους του που διαδραματίζουν κυρίαρχο ρόλο στη λειτουργία του εν λόγω συστήματος, και, αφετέρου, η διάρθρωση του συστήματος γύρω από τον κεντρικό άξονα της αρχής της αλληλεγγύης.
(85)
Πρώτον, η συμμετοχή στο πρόγραμμα δημόσιας ασφάλισης υγείας είναι εκ του νόμου υποχρεωτική για την πλειονότητα του πληθυσμού στη Σλοβακική Δημοκρατία και οι ιατρικές υπηρεσίες που καλύπτονται στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας παρέχονται ανεξαρτήτως των εισφορών που καταβάλλονται από τους ασφαλισμένους. Ο ασφαλισμένος μπορεί να επιλέξει ελεύθερα την ασφαλιστική εταιρεία που προτιμά και, βάσει της υποχρέωσης άνευ περιορισμού ασφάλισης, η εταιρεία ασφάλισης υγείας που επιλέγει δεν μπορεί να του αρνηθεί την παροχή ασφάλισης λόγω της ηλικίας, της κατάστασης της υγείας του ή των κινδύνων εκδήλωσης ασθένειας που ενδεχομένως παρουσιάζει (54).
(86)
Δεύτερον, η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία βασίζεται σε εισφορές οι οποίες καθορίζονται από τον νόμο κατ' αναλογία του εισοδήματος του ασφαλισμένου και δεν βασίζεται στους ασφαλισμένους κινδύνους (ηλικία, κατάσταση υγείας, κίνδυνοι εκδήλωσης ασθένειας του ασφαλισμένου). Επιπλέον, δεν υφίσταται άμεση σύνδεση μεταξύ του ύψους των εισφορών που καταβάλλει στο σύστημα ο ασφαλισμένος και της αξίας των παροχών που λαμβάνει από το σύστημα ο ίδιος ασφαλισμένος. Κατά συνέπεια, οι ασφαλιστικές εταιρείες δεν έχουν τη δυνατότητα να επηρεάσουν ούτε το ύψος των εισφορών ούτε το ελάχιστο επίπεδο ασφαλιστικής κάλυψης που δικαιούνται οι ασφαλισμένοι, διότι αυτά καθορίζονται από διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας.
(87)
Τρίτον, σε όλους τους ασφαλισμένους διασφαλίζεται από τον νόμο το ίδιο βασικό επίπεδο παροχών, το οποίο είναι στην πραγματικότητα πολύ υψηλό, δεδομένου ότι καλύπτει σχεδόν το σύνολο των διαδικασιών παροχής υγειονομικής περίθαλψης που προβλέπονται στη Σλοβακική Δημοκρατία, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι μέσω του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας παρέχεται ουσιαστικά πλήρης υγειονομική περίθαλψη (55). Το σλοβακικό σύστημα αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων (RES) διασφαλίζει τον καταμερισμό των ασφαλιστικών κινδύνων και, ως εκ τούτου, ενισχύει περαιτέρω την αλληλεγγύη. Επιπροσθέτως, το σλοβακικό σύστημα επιβάλλει την αρχή του καθορισμού ασφαλίστρων σε κοινή βάση, δηλαδή δεν επιτρέπεται στους ασφαλιστικούς φορείς να προβαίνουν σε διαφοροποίηση των ασφαλίστρων ανάλογα με τον ασφαλιστικό κίνδυνο, ενώ η αντιστάθμιση των κινδύνων αποζημιώνει εν μέρει τους ασφαλιστικούς φορείς που παρουσιάζουν δημογραφικό προφίλ υψηλότερου κινδύνου στο χαρτοφυλάκιό τους μέσω της ανακατανομής χρηματικών ποσών από τους ασφαλιστικούς φορείς που καταβάλλουν μικρότερο ύψος παροχών από τον μέσο όρο προς τις ασφαλιστικές εταιρείες που καταβάλλουν στους ασφαλισμένους τους υψηλότερες παροχές από τον μέσο όρο (56).
(88)
Τέλος, πέραν όλων των προαναφερομένων κοινωνικών χαρακτηριστικών και των χαρακτηριστικών αλληλεγγύης, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία οργανώνεται και παρέχεται με βάση ένα ισχυρό κανονιστικό πλαίσιο, δυνάμει του οποίου η νομική μορφή, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις όλων των εταιρειών ασφάλισης υγείας προβλέπονται από νομοθετικές διατάξεις στις οποίες καθορίζονται λεπτομερείς προϋποθέσεις και οι εν λόγω εταιρείες ασκούν τη δραστηριότητά τους υπό αυστηρή κρατική εποπτεία (57).
(89)
Βάσει των εν λόγω χαρακτηριστικών, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας είναι μη οικονομικής φύσης και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι SZP/VZP συνιστούν «επιχείρηση» κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης (58).
(90)
Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ορισμένα χαρακτηριστικά του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας θα μπορούσαν να είναι ενδεικτικά της οικονομικής φύσης των δραστηριοτήτων που ασκούνται στο συγκεκριμένο σύστημα: i) η παρουσία αρκετών ασφαλιστικών φορέων (δημόσιων και ιδιωτικών) στον σλοβακικό τομέα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, ii) ένας ορισμένος βαθμός ανταγωνισμού μεταξύ των εν λόγω ασφαλιστικών φορέων υγείας, οι οποίοι iii) επιδίδονται στην άσκηση κερδοσκοπικής δραστηριότητας, και iv) το γεγονός ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας έκρινε ότι η δραστηριότητα είναι ανοικτή στον ανταγωνισμό. Ωστόσο, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι η παρουσία των εν λόγω χαρακτηριστικών δεν θέτει υπό αμφισβήτηση το συμπέρασμά της ότι η υποχρεωτική ασφάλιση υγείας στη Σλοβακία συνιστά μη οικονομική δραστηριότητα.
(91)
Πρώτον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το γεγονός πως υπάρχουν αρκετοί (δημόσιοι και ιδιωτικοί) φορείς που δραστηριοποιούνται στον τομέα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν προσδίδει αυτό καθαυτό οικονομικό χαρακτήρα στις δραστηριότητες που ασκούν στο πλαίσιο ενός συστήματος στο οποίο κυριαρχούν, όπως διευκρινίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις (85) έως (87), τα κοινωνικά χαρακτηριστικά και οι κοινωνικοί στόχοι του συστήματος, η αρχή της αλληλεγγύης βρίσκεται στο επίκεντρο της λειτουργίας του εν λόγω συστήματος και ασκείται αυστηρή κρατική εποπτεία. Η ερμηνεία αυτή θα προσέδιδε δυσανάλογη βαρύτητα στις οργανωτικές ρυθμίσεις που επιλέγει ένα κράτος μέλος όσον αφορά τη λειτουργία μέρους του οικείου συστήματος κοινωνικής ασφάλισης εις βάρος της ουσίας του υπό εξέταση συστήματος (59).
(92)
Δεύτερον, από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης προκύπτει ότι, ομοίως, η δυνατότητα ανταγωνισμού στο πλαίσιο του συστήματος ασφάλισης υγείας και η πραγματική ύπαρξη ανταγωνισμού, ακόμη και αν επιδιώκεται από τον νομοθέτη και επιβεβαιώνεται από το δικαστικό σώμα, δεν προσδίδει κατ' ανάγκη οικονομικό χαρακτήρα στην υπό εξέταση δραστηριότητα. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει καταστήσει σαφές ότι, για τη συναγωγή συμπεράσματος ως προς την οικονομική ή μη φύση των δραστηριοτήτων στο πλαίσιο συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας το οποίο, όπως συμβαίνει στην περίπτωση της Σλοβακίας, παρέχει ένα περιθώριο για ανταγωνισμό, καθοριστικοί παράγοντες είναι ο χαρακτήρας και ο βαθμός του εν λόγω ανταγωνισμού, οι συνθήκες υπό τις οποίες ασκείται, καθώς και η παρουσία και η στάθμιση των άλλων συναφών παραγόντων (60). Στην προκειμένη περίπτωση αποκλείεται το είδος του ανταγωνισμού που παρουσιάζει το μεγαλύτερο ενδιαφέρον για τους καταναλωτές, ήτοι ο τιμολογιακός ανταγωνισμός όσον αφορά το ύψος των εισφορών, δεδομένου ότι οι σλοβακικοί ασφαλιστικοί φορείς υγείας δεν μπορούν να τροποποιήσουν το επίπεδο των εισφορών που καταβάλλουν οι ασφαλισμένοι διότι οι εισφορές καθορίζονται από τον νόμο. Επιπλέον, το περιθώριο ανταγωνισμού ως προς την ποιότητα είναι μάλλον περιορισμένο, δεδομένου ότι στο πλαίσιο του σλοβακικού συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας προβλέπεται ευρύτατο φάσμα εκ του νόμου καθοριζόμενων παροχών, οι οποίες είναι ισότιμες για όλους τους ασφαλισμένους, με αποτέλεσμα να υπάρχει ελάχιστο περιθώριο ανταγωνισμού μεταξύ των ασφαλιστικών φορέων για την προσέλκυση πελατών βάσει της προσφοράς πρόσθετων (δωρεάν) παροχών. Για τον λόγο αυτό, οι ασφαλιστικοί φορείς υγείας δεν έχουν τη δυνατότητα να επηρεάσουν τις εν λόγω εκ του νόμου προβλεπόμενες παροχές και, ως εκ τούτου, δεν ανταγωνίζονται μεταξύ τους ούτε ως προς τη χορήγηση εκ του νόμου υποχρεωτικών παροχών όσον αφορά την υγειονομική περίθαλψη, η οποία αποτελεί και την κύρια δραστηριότητά τους.
(93)
Τρίτον, η Επιτροπή εκτιμά ότι η μη οικονομική φύση της δραστηριότητας υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν επηρεάζεται από το γεγονός ότι οι εταιρείες ασφάλισης υγείας επιδίδονται σε ανταγωνισμό ως προς την ποιότητα και σε ανταγωνισμό όσον αφορά τις αποδοτικές προμήθειες μέσω της αγοράς υψηλής ποιότητας υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης και συναφών υπηρεσιών από παρόχους σε ανταγωνιστικές τιμές. Κατά τον τρόπο αυτό, μέσω μιας δραστηριότητας που ασκείται ανεξάρτητα από τα συμβόλαια που συνάπτουν με τους ασφαλισμένους στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, οι ασφαλιστικές εταιρείες προμηθεύονται τις απαραίτητες εισροές για την εκπλήρωση του ρόλου τους εντός του εν λόγω συστήματος. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης έπεται ότι, εάν το σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας είναι, λόγω των εγγενών χαρακτηριστικών του, μη οικονομικού χαρακτήρα, τότε και η δραστηριότητα προμήθειας των απαραίτητων εισροών για τη λειτουργία του εν λόγω συστήματος είναι ομοίως μη οικονομικής φύσης (61).
(94)
Τέταρτον, το γεγονός ότι η ρύθμιση της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία επιτρέπει στους ασφαλιστικούς φορείς υγείας να αποκομίζουν κέρδη και να διανέμουν ορισμένα από αυτά στους μετόχους τους δεν μεταβάλλει τον μη οικονομικό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων τους, διότι οι ενέργειες αυτές πραγματοποιούνται στο πλαίσιο ενός συστήματος με έντονη παρουσία όλων των προαναφερομένων χαρακτηριστικών, τα οποία είναι ενδεικτικά της μη οικονομικής φύσης του συστήματος. Απλώς και μόνο το γεγονός ότι επιτρέπεται στους φορείς ασφάλισης υγείας να αποκομίζουν κέρδη και να διανέμουν ορισμένα από αυτά δεν μπορεί να αναιρέσει αυτό καθαυτό τη δεσπόζουσα παρουσία των κοινωνικών χαρακτηριστικών και στόχων του συστήματος, τον κεντρικό ρόλο που διαδραματίζει η αρχή της αλληλεγγύης σε αυτό και το αυστηρό καθεστώς κρατικής ρύθμισης και εποπτείας υπό το οποίο λειτουργεί. Όσον αφορά την κρατική ρύθμιση, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η δυνατότητα δημιουργίας, χρήσης και διανομής κερδών πλαισιώνεται και περιορίζεται από νομικές υποχρεώσεις οι οποίες επιβάλλονται από το κράτος στις σλοβακικές ασφαλιστικές εταιρείες και αποσκοπούν στη διασφάλιση της βιωσιμότητας και της συνέχειας της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας με το σύνολο των κυρίαρχων κοινωνικών στόχων και στόχων αλληλεγγύης που το χαρακτηρίζουν (62). Η ελευθερία δημιουργίας, χρήσης και διανομής κερδών είναι, επομένως, πολύ πιο περιορισμένη στον τομέα της υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας στη Σλοβακία από ό,τι στους συνήθεις εμπορικούς τομείς και υπόκειται στην επίτευξη κοινωνικών στόχων και στόχων αλληλεγγύης.
(95)
Ως εκ τούτου, λόγω του περιορισμένου χαρακτήρα του ανταγωνισμού που εισήχθη στο σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας (δηλαδή μόνο περιορισμένος ανταγωνισμός ως προς την ποιότητα και πλήρης απουσία ανταγωνισμού ως προς τις τιμές), καθώς και λόγω των περιορισμών όσον αφορά τους δυνατούς τρόπους δημιουργίας και χρήσης κερδών, τα στοιχεία του ανταγωνισμού και του κερδοσκοπικού προσανατολισμού που παρατηρούνται στο σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας δεν θέτουν υπό αμφισβήτηση τα κυρίαρχα κοινωνικά και κανονιστικά χαρακτηριστικά, καθώς και τα χαρακτηριστικά αλληλεγγύης τα οποία είναι ενδεικτικά της μη οικονομικής φύσης των δραστηριοτήτων που ασκούν οι εταιρείες ασφάλισης υγείας στο πλαίσιο του εν λόγω συστήματος. Απεναντίας, τα στοιχεία ανταγωνισμού και κερδοσκοπικού προσανατολισμού που παρατηρούνται στο σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας πρέπει να θεωρηθεί ότι επιδιώκουν τον πρωταρχικό στόχο της παρακίνησης των ασφαλιστικών εταιρειών να ασκούν τη δραστηριότητά τους σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής διαχείρισης προς το συμφέρον της ορθής λειτουργίας του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στη διασφάλιση της επίτευξης των κοινωνικών στόχων και των στόχων αλληλεγγύης του συστήματος (63).
(96)
Τέλος, η Επιτροπή θεωρεί ότι το γεγονός ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας (κατά την εξέταση της πιθανής παραβίασης του εκ του σλοβακικού συντάγματος προβλεπόμενου δικαιώματος άσκησης επιχειρηματικής δραστηριότητας) έκρινε ότι το σλοβακικό σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας «εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ανταγωνισμού» δεν σημαίνει ότι το εν λόγω σύστημα εμπεριέχει δραστηριότητες οικονομικής φύσης κατά την έννοια των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις. Στην πραγματικότητα, στη συγκεκριμένη υπόθεση ζητήθηκε από το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας να εξετάσει κατά πόσον η νομοθετική απαγόρευση της διανομής κερδών από τις εταιρείες ασφάλισης υγείας, που θεσπίστηκε το 2007, ήταν συμβιβάσιμη με τις διατάξεις τόσο του σλοβακικού συντάγματος (παραβίαση του δικαιώματος κυριότητας, της προστασίας της ιδιοκτησίας και του δικαιώματος άσκησης επιχειρηματικής δραστηριότητας) όσο και των άρθρων 18, 49, 54 και 63 της Συνθήκης. Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Σλοβακίας αποφάνθηκε ότι η συγκεκριμένη απαγόρευση συνιστούσε παραβίαση του σλοβακικού συντάγματος και ότι, ως εκ τούτου, δεν συνέτρεχε κανένας λόγος να εξεταστούν τα ουσιαστικά στοιχεία των κανόνων περί της εσωτερικής αγοράς της ΕΕ ή να εκδοθεί δικαστική απόφαση σχετικά με την παραβίαση των εν λόγω διατάξεων.
(97)
Υπό το πρίσμα αυτό, και λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων της παρούσας υπόθεσης, καθώς και της παρουσίας και της στάθμισης των σχετικών δεικτών, η δραστηριότητα υποχρεωτικής ασφάλισης υγείας, όπως οργανώνεται και ασκείται στη Σλοβακία, δεν μπορεί να θεωρηθεί οικονομική δραστηριότητα.
(98)
Βάσει των προαναφερομένων, η Επιτροπή συνάγει το συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι SZP/VZP, ως αποδέκτες των επίμαχων μέτρων, συνιστούν επιχειρήσεις κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης και, ως εκ τούτου, τα εν λόγω μέτρα δεν συνεπάγονται τη χορήγηση κρατικής ενίσχυσης κατά την έννοια της ίδιας διάταξης.
(99)
Κατά συνέπεια, δεν κρίνεται αναγκαία η εξέταση των λοιπών προϋποθέσεων για την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ ούτε η διερεύνηση του συμβιβάσιμου των επίμαχων μέτρων.
8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(100)
Βάσει των προαναφερομένων, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα επίμαχα μέτρα δεν συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης.
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Τα κατωτέρω μέτρα, τα οποία έθεσε σε εφαρμογή η Σλοβακική Δημοκρατία υπέρ της Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) ή/και της Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP), δεν συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης:
α)
η αύξηση κεφαλαίου ύψους 450 εκατ. SKK στην SZP κατά την περίοδο μεταξύ της 28ης Νοεμβρίου 2005 και της 18ης Ιανουαρίου 2006·
β)
η εξόφληση του χρέους της SZP μέσω της Veritel' a.s. από το 2003 έως το 2006·
γ)
η επιδότηση που χορηγήθηκε το 2006 στην SZP από το Υπουργείο Υγείας·
δ)
η αύξηση κεφαλαίου ύψους 65,1 εκατ. ευρώ στην VZP την 1η Ιανουαρίου 2010·
ε)
το σύστημα αντισταθμίσεως ασφαλισμένων κινδύνων που δημιουργήθηκε βάσει των διατάξεων του μέρους 3 του νόμου αριθ. 580/2004· και
στ)
η μεταβίβαση χαρτοφυλακίων εκκαθαρισθεισών εταιρειών ασφάλισης υγείας, ιδίως της εταιρείας Družstevná zdravotná poisťovňa στη VZP και της εταιρείας Európská zdravotná poisťovňa στην SZP.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στη Σλοβακική Δημοκρατία.
Βρυξέλλες, 15 Οκτωβρίου 2014