ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 2ας Οκτωβρίου 2013
για αναδρομική αντιστάθμιση στη SIMET SpA για υπηρεσίες δημοσίων μεταφορών που παρασχέθηκαν από το 1987 έως το 2003 [Κρατική ενίσχυση SA.33037 (2012/C) - Ιταλία]
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2013) 6251]
(Το κείμενο στην ιταλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2014/201/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις (1) και έχοντας υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 18 Μαΐου 2011 οι ιταλικές αρχές κοινοποίησαν, μέσω ηλεκτρονικής κοινοποίησης, κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 3 της Συνθήκης, την αντιστάθμιση υπέρ της Simet SpA (εφεξής «Simet»), για την παροχή-την περίοδο 1987-2003- διαπεριφερειακών υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών με λεωφορεία στο πλαίσιο μιας υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, σε εκτέλεση αποφάσεως του Consiglio di Stato, του ανώτατου δικαστικού διοικητικού οργάνου της Ιταλίας (εφεξής «το κοινοποιηθέν μέτρο»). Η εν λόγω κοινοποίηση πρωτοκολλήθηκε με αριθ. SA.33037.
(2)
Οι ιταλικές αρχές υπέβαλαν συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με το κοινοποιηθέν μέτρο στις 12 Ιουλίου 2011, 5 Οκτωβρίου 2011, 20 Φεβρουαρίου 2012, 2 και 28 Μαρτίου 2012 και 17 Απριλίου 2012.
(3)
Με επιστολή της 31ης Μαΐου 2012, η Επιτροπή κοινοποίησε στις ιταλικές αρχές την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης (εφεξής «απόφαση κίνησης της διαδικασίας»).
Οι ακόλουθες πληροφορίες παρελήφθησαν εντός των αποδεκτών προθεσμιών:
-
οι ιταλικές αρχές υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας με τις επιστολές της 1ης Ιουνίου 2012, της 24ης Σεπτεμβρίου 2012 και της 11ης Οκτωβρίου 2012,
-
το μοναδικό τρίτο μέρος που υπέβαλε παρατηρήσεις ως απάντηση στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας ήταν η Simet, ως δυνητικός δικαιούχος του κοινοποιηθέντος μέτρου. Οι παρατηρήσεις της παρελήφθησαν την 4η Αυγούστου 2012, την 31η Οκτωβρίου 2012 και την 13η Δεκεμβρίου 2012,
-
οι ιταλικές αρχές σχολίασαν τις παρατηρήσεις του τρίτου ενδιαφερόμενου με τις επιστολές της 28ης Νοεμβρίου 2012, της 4ης Δεκεμβρίου 2012, της 19ης Δεκεμβρίου 2012 και της 10ης Ιανουαρίου 2013.
2. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
2.1. Η ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΚΑΙ ΟΙ ΠΑΡΕΧΟΜΕΝΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ
(4)
Η Simet είναι ιδιωτική εταιρεία που διαχειρίζεται υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών με λεωφορεία δυνάμει μιας παραχώρησης υπηρεσιών που χορηγήθηκε από το ιταλικό κράτος βάσει του νόμου 1822/39 (2). Ειδικότερα, η Simet διαχειρίζεται την υπηρεσία δρομολογίων σε διαπεριφερειακό δίκτυο γραμμών που συνδέουν την Καλαβρία με άλλες ιταλικές περιφέρειες. Πέραν των υπηρεσιών αυτών, που αντιπροσωπεύουν σχεδόν τα δύο τρίτα των εσόδων της, η Simet παρέχει και άλλες υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών διεθνών μεταφορών, των τουριστικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών μίσθωσης λεωφορείων με οδηγό (3), οι οποίες αντιπροσωπεύουν το υπόλοιπο ένα τρίτο των εσόδων της εταιρείας.
(5)
Τον Οκτώβριο του 1999 η Simet υπέβαλε για πρώτη φορά στο Υπουργείο Έργων Υποδομής και Μεταφορών (εφεξής «το Υπουργείο») αίτημα αντιστάθμισης εξόδων δημόσιας υπηρεσίας για την υπηρεσία διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία όσον αφορά την περίοδο μετά το 1987 (4). Το Υπουργείο απέρριψε τόσο το εν λόγω αίτημα όσο και τα μεταγενέστερα υποστηρίζοντας ότι δεν είχε αναθέσει στη Simet τη διαχείριση δημόσιων υπηρεσιών.
(6)
Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η Simet, όπως και άλλοι πάροχοι υπηρεσιών διαπεριφερειακών μεταφορών, δραστηριοποιείτο με προσωρινές άδειες (παραχωρήσεις) οι οποίες ανανεώνονταν σε ετήσια βάση μετά από αίτημα της διαχειρίστριας εταιρείας. Οι παραχωρήσεις αυτές παρείχαν στη διαχειρίστρια εταιρεία το αποκλειστικό δικαίωμα να παρέχει τις εν λόγω υπηρεσίες. Σύμφωνα με τους κανονισμούς ετήσιας παραχώρησης, η παροχή της υπηρεσίας δεν παρείχε στην εταιρεία το δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης και η υπηρεσία εθεωρείτο ότι ασκείτο με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας. Τα κόμιστρα που εφάρμοζε η ίδια η εταιρεία ήταν εκείνα που προέβλεπαν οι κανονισμοί ετήσιας παραχώρησης, τους οποίους ενέκρινε το Υπουργείο.
(7)
Με την πάροδο των ετών η εταιρεία υπέβαλλε διάφορα αιτήματα τροποποίησης του καθεστώτος εκτέλεσης των παρεχόμενων υπηρεσιών, τα οποία γίνονταν συνήθως αποδεκτά βάσει της διαδικασίας που προβλέπει το Προεδρικό Διάταγμα αριθ. 369/94 (5). Τα άρθρα 4 και 5 του Π.Δ. 369/94 προβλέπουν μια λεπτομερή διαδικασία αξιολόγησης και συγκριτικής ανάλυσης των αιτημάτων για την παροχή κάθε νέας υπηρεσίας βάσει παραχώρησης.
2.2. ΟΙ ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΤΟΥ CONSIGLIO DI STATO ΠΡΙΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(8)
Ύστερα από την άρνηση του Υπουργείου να παραχωρήσει αντισταθμίσεις για έξοδα δημόσιας υπηρεσίας από το 1987, η Simet άσκησε προσφυγή ενώπιον του διοικητικού δικαστηρίου, ζητώντας αντιστάθμιση για την εκτέλεση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας.
(9)
Μετά τους διαφόρους βαθμούς δικαιοδοσίας, το Consiglio di Stato, με την απόφαση 1405/2010 της 9ης Μαρτίου 2010 (απόφαση 1405/2010) (εφεξής «απόφαση 1405/2010»), έκρινε ότι η Simet δικαιούταν να λάβει αντισταθμίσεις για τις (κατά κύριο λόγο διαπεριφερειακές) υπηρεσίες λεωφορείων βάσει ωραρίου, τις οποίες παρείχε βάσει των παραχωρήσεων που της χορήγησε το ιταλικό κράτος. Η απόφαση καθόριζε επίσης ότι το ακριβές ποσό της αντιστάθμισης έπρεπε να προσδιορισθεί βάσει αξιόπιστων δεδομένων από τα λογιστικά στοιχεία της εταιρείας.
(10)
Όπως αναφέρει λεπτομερέστερα η απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η απόφαση 1405/2010 δεν διευκρίνιζε ωστόσο από ποια νομική πράξη απέρρεε η υποχρέωση της δημόσιας υπηρεσίας, ούτε υπό ποία μορφή. Στη διάταξη 2072/2011 της 18ης Ιανουαρίου 2011 μετά τη μη τήρηση της απόφασης 1405/2010 από τη δημόσια διοίκηση, το Consiglio di Stato ήταν σαφέστερο επί της υπόθεσης δηλώνοντας ότι «το Υπουργείο αρνήθηκε επανειλημμένα στην εταιρεία τη δυνατότητα τροποποίησης των διαδρομών, των ωραρίων και των τόπων επιβίβασης, ενώ, όσον αφορά τα κόμιστρα, αποφάσισε ότι δεν μπορούν να υπερβούν τα αντίστοιχα των Ferrovie dello Stato, και ως εκ τούτου η εταιρεία θεωρεί τα στοιχεία αυτά ως δηλωτικά της άσκησης δημόσιας υπηρεσίας».
(11)
Μολονότι η απόφαση 1405/2010 αναφέρεται στον νέο κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (6), ο οποίος ρυθμίζει τις αποζημιώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, καθώς «όσον αφορά τις αποζημιώσεις, θεσπίζει παρόμοια κριτήρια με εκείνα της προηγούμενης κοινοτικής ρύθμισης», το Consiglio di Stato επέβαλε στις αρμόδιες αρχές την καταβολή αντιστάθμισης στη Simet κατά την έννοια των άρθρων 6, 10 και 11 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 του Συμβουλίου (7).
(12)
Οι ιταλικές αρχές αποφάσισαν να αναμείνουν την αξιολόγηση των κοινοποιηθέντων μέτρων από την Επιτροπή πριν προβούν στην εκτέλεση των αποφάσεων του Consiglio di Stato (απόφαση 1405/2010 και διάταξη 2072/2010) και καταβάλουν στη Simet την αποζημίωση.
2.3. ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΟΥ ΑΡΧΙΚΟΥ ΥΨΟΥΣ ΤΗΣ ΠΙΘΑΝΗΣ ΑΝΤΙΣΤΑΘΜΙΣΗΣ ΓΙΑ ΕΞΟΔΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ
(13)
Όσον αφορά το ύψος της αντιστάθμισης που έπρεπε να καταβληθεί στη Simet για τις παρεχόμενες υπηρεσίες, οι ιταλικές αρχές κατέθεσαν στην Επιτροπή έκθεση που ανέθεσε η Simet σε εξωτερικό σύμβουλο (εφεξής «αρχική έκθεση»), χωρίς ωστόσο να προσυπογράφουν τις εκτιμήσεις που αναφέρονται σε αυτήν. Στην αρχική έκθεση η οφειλόμενη αντιστάθμιση υπολογιζόταν σε 59,4 εκατ. ευρώ περίπου (8).
(14)
Ωστόσο, στη συνέχεια οι αιτήσεις αντιστάθμισης επανεξετάστηκαν καθώς μετά την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, το Consiglio di Stato ζήτησε ανεξάρτητη αξιολόγηση σχετικά με το κατάλληλο ύψος αντιστάθμισης. Το αποτέλεσμα της εν λόγω αξιολόγησης εξετάζεται στα τμήματα 2.6 και 2.7.
2.4. ΔΙΑΡΚΕΙΑ
(15)
Μολονότι η Simet διεκδίκησε την αντιστάθμιση για τις παρεχόμενες υπηρεσίες έως το τέλος του 2013 (9), οι ιταλικές αρχές έχουν την άποψη ότι η κρίσιμη περίοδος για τους σκοπούς της παρούσας κοινοποίησης είναι μόνο το διάστημα από το 1987 έως το 2003, καθώς η απόφαση 1405/2010 αφορά αποκλειστικά την προσφυγή για το συγκεκριμένο χρονικό διάστημα. Ειδικότερα, το σημείο 3.1 της προαναφερθείσας απόφασης αναφέρεται στις αντισταθμίσεις για την περίοδο 1987-2003.
2.5. Η ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΗΣ ΕΘΝΙΚΗΣ ΕΝΔΙΚΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΜΕΤΑ ΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(16)
Μετά την άρνηση των ιταλικών αρχών να εκτελέσουν την απόφαση 1405/2010 και τη διάταξη 2072/2011, το Consiglio di Stato εξέδωσε νέα διάταξη, την 270/2012, με την οποία διόριζε μια ανεξάρτητη επιτροπή συμβούλων, προκειμένου να αποφανθεί σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής της απόφασης 1405/2010.
(17)
Η επιτροπή, αποτελούμενη από έναν πρόεδρο και δύο μέλη, ανέλαβε να υπολογίσει το ποσόν της αντιστάθμισης που έπρεπε να καταβληθεί στη Simet δυνάμει της απόφασης 1405/2010. Παράλληλα, τα εμπλεκόμενα μέρη διόρισαν τους εμπειρογνώμονές τους, οι οποίοι σχολίασαν τα προκαταρκτικά συμπεράσματα της επιτροπής συμβούλων. Κατά τη διάρκεια των μηνών που ακολούθησαν, οι εξελίξεις αυτές οδήγησαν στην ανταλλαγή υπομνημάτων και αντεπιχειρημάτων.
(18)
Η επιτροπή συμβούλων ολοκλήρωσε τις εργασίες της τον Αύγουστο του 2012. Η επιτροπή δεν κατέληξε σε ομόφωνη απόφαση, αλλά κατέθεσε δύο διαφορετικές εκθέσεις στο Consiglio di Stato:
-
στις 29 Αυγούστου 2012 υπεβλήθη μια έκθεση μειοψηφίας υπογεγραμμένη από τον πρόεδρο της επιτροπής συμβούλων που διόρισε το Consiglio di Stato, η οποία κατέληγε στο συμπέρασμα ότι τα διαθέσιμα στοιχεία δεν ήταν επαρκή για τον προσδιορισμό της αντιστάθμισης που έπρεπε να καταβληθεί στη Simet και, συνεπώς, δεν ήταν δυνατή η παραχώρηση καμίας αντιστάθμισης,
-
στις 20 Αυγούστου 2012 υπεβλήθη μια έκθεση πλειοψηφίας υπογεγραμμένη από τους δύο εκ των τριών συμβούλων που διόρισε το Consiglio di Stato, στην οποία οι σύμβουλοι κατέληγαν στο συμπέρασμα ότι η αντιστάθμιση που αναγνωριζόταν για τη Simet ανερχόταν σε 22 049 796 ευρώ.
(19)
Επειδή η διαδικασία σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις εκκρεμεί ακόμη ενώπιον της Επιτροπής, το Consiglio di Stato δεν έχει εκδώσει ακόμη τελική απόφαση σχετικά με το οφειλόμενο ποσό αντιστάθμισης στη Simet.
2.6. Η ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΜΕΙΟΨΗΦΙΑΣ
(20)
Στην έκθεση της μειοψηφία επισημαίνονται τα ακόλουθα σημεία:
-
η έλλειψη αξιόπιστων στοιχείων για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης (όπως απαιτεί η διάταξη 2072/2011 και η απόφαση 1405/2010),
-
η απουσία ενός συστήματος διαχωρισμού των λογαριασμών που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, απαραίτητη προϋπόθεση για τη χορήγηση της αντιστάθμισης (έτσι ώστε να αποφευχθεί η υπεραντιστάθμιση),
-
η αδυναμία αντικατάστασης του συστήματος διαχωρισμού των λογαριασμών με άλλα λογιστικά συστήματα, τα οποία δεν έχουν ακόμη αποδείξει ότι επιτρέπουν τον αξιόπιστο προσδιορισμό όλων των στοιχείων κόστους και εσόδων,
-
όσον αφορά τα έτη για τα οποία είναι διαθέσιμα τα στοιχεία αναλυτικής λογιστικής (μόνο δύο, ήτοι το 2002 και το 2003): τα συνημμένα στους ισολογισμούς έγγραφα (ενημερωτικά σημειώματα προϋπολογισμών και έκθεση πεπραγμένων) δεν περιέχουν καμία αναφορά στα εν λόγω στοιχεία. Αυτό φαίνεται να αποδεικνύει ότι η αναλυτική λογιστική δεν χρησιμοποιήθηκε από τους οργανισμούς εταιρικής διακυβέρνησης ως μέσο άσκησης του ελέγχου των δραστηριοτήτων της επιχείρησης,
-
η απουσία προκαθορισμένων παραμέτρων υπολογισμού της αντιστάθμισης,
-
ο μη προσδιορισμός από την εταιρεία συγκεκριμένων, ειδικών και σαφών υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας (σε σχέση με τα είδη που ορίζει η νομοθεσία της Ένωσης) για κάθε δρομολόγιο,
-
ο μη προσδιορισμός του «οικονομικού μειονεκτήματος» που απορρέει από τις εν λόγω υποχρεώσεις,
-
η έλλειψη αποδείξεων για τη ζημία που υπέστη η Simet, η οποία είχε την υποχρέωση να προσκομίσει τις εν λόγω αποδείξεις στις διαδικασίες που οδήγησαν στην απόφαση 1405/2010.
(21)
Λαμβάνοντας υπόψη τις εν λόγω ελλείψεις, η έκθεση μειοψηφίας καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν υπάρχουν διαθέσιμα αξιόπιστα στοιχεία για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης που ορίζει η απόφαση 1405/2010 και συνεπώς δεν είναι δυνατός ο προσδιορισμός κανενός ποσού.
2.7. Η ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΠΛΕΙΟΨΗΦΙΑΣ
(22)
Η έκθεση της πλειοψηφίας χρησιμοποιεί την ακόλουθη μέθοδο για τον υπολογισμό της οφειλόμενης αντιστάθμισης στη Simet:
2.7.1. Στοιχείο αντιστάθμισης βασισμένο στη διαφορά μεταξύ λειτουργικών δαπανών και εσόδων
2.7.1.1. Μέθοδος εκτίμησης των εσόδων
(23)
Για τα έτη από το 1987 έως το 1992 και από το 2002 έως το 2003 οι εμπειρογνώμονες υπολόγισαν τα έσοδα από την υπηρεσία μεταφορών με λεωφορεία απευθείας από τους χρηματοοικονομικούς λογαριασμούς. Για την περίοδο 1993-2001, οι εμπειρογνώμονες χρησιμοποίησαν τα αποδεικτικά έγγραφα της Simet για τα έσοδα, δεδομένου ότι, για τη συγκεκριμένη περίοδο, οι χρηματοοικονομικοί λογαριασμοί δεν παρέχουν λεπτομέρειες σχετικά με τα έσοδα από την εν λόγω υπηρεσία (10). Βάσει των υπολογισμών αυτών, τα συνολικά έσοδα για την περίοδο 1987-2003 υπολογίστηκαν σε 57 213 440 ευρώ.
2.7.1.2. Μέθοδος εκτίμησης του κόστους για τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία
(24)
Για την περίοδο 1987-1992, εφόσον δεν ήταν διαθέσιμη η αναλυτική λογιστική, οι εμπειρογνώμονες κατένειμαν το κόστος της υπηρεσίας διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία βάσει του ποσοστού εσόδων από τις εν λόγω υπηρεσίες κατά τη συγκεκριμένη περίοδο. Όσον αφορά το συνολικό κόστος, οι εμπειρογνώμονες το υπολόγισαν από τους ετήσιους ισολογισμούς. Συνεπώς, για τον προσδιορισμό μόνο των λειτουργικών δαπανών, αφαίρεσαν από το σύνολο όλα τα έξοδα πλην των λειτουργικών, ήτοι: τόκους, κόστος δανεισμού, ζημίες στην εκχώρηση στοιχείων ενεργητικού, ζημίες και λοιπά έξοδα, άμεση φορολογία και τελικά αποθέματα. Τέλος, οι λειτουργικές δαπάνες για τις υπηρεσίες διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία προσδιορίστηκαν βάσει του ποσοστού των εσόδων από τις εν λόγω υπηρεσίες.
(25)
Για την περίοδο 1993-2001, η Simet άλλαξε την παρουσίαση των στοιχείων στους ετήσιους ισολογισμούς (11). Συνεπώς, για τη συγκεκριμένη περίοδο, οι σύμβουλοι υπολόγισαν από τους ετήσιους ισολογισμούς της εταιρείας το συνολικό ύψος των λειτουργικών δαπανών ως αλγεβρικό άθροισμα των ακόλουθων στοιχείων που αφορούν το κόστος παραγωγής: βοηθητικές ύλες και αναλώσιμα, εξωτερικές υπηρεσίες, χρήση αγαθών τρίτων, μισθοδοσία, αποσβέσεις και υποτιμήσεις, μεταβολές αποθεμάτων πρώτων και βοηθητικών υλών και αναλώσιμων και διάφορα έξοδα διαχείρισης. Οι λειτουργικές δαπάνες για τις υπηρεσίες μεταφορών με λεωφορεία προσδιορίστηκαν συνεπώς βάσει του ποσοστού των εσόδων που προέκυψαν από τις εν λόγω υπηρεσίες (όπως για την περίοδο 1987-1992). Για τα έτη 2000 και 2001, μολονότι εφαρμόστηκε η αναλυτική λογιστική, τα εν λόγω έγγραφα δεν ήταν πλήρη, λόγος για τον οποίο αποφασίστηκε η χρήση της ίδιας μεθόδου των προηγούμενων ετών για τον προσδιορισμό του κόστους των υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία.
(26)
Για τα έτη 2002 και 2003 ήταν διαθέσιμα στοιχεία αναλυτικής λογιστικής. Για τον λόγο αυτόν, οι σύμβουλοι διαχώρισαν τα έξοδα στις ακόλουθες κατηγορίες: i) έξοδα που αφορούν τις χιλιομετρικές διαδρομές· ii) έξοδα που αφορούν απευθείας τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία· iii) έξοδα που υπολογίζονται βάσει του κύκλου εργασιών.
-
Η πρώτη κατηγορία εξόδων περιλαμβάνει έξοδα που αφορούν καύσιμα, έλαια κινητήρων, ελαστικά, ανταλλακτικά, εξωτερικές εργασίες, καθαρισμό οχημάτων, διόδια αυτοκινητοδρόμων, υποχρεωτική συντήρηση οχημάτων, μίσθωση και απόσβεση των δραστηριοτήτων. Καθένα από αυτά τα στοιχεία εξόδων διαιρέθηκε με τον συνολικό αριθμό διανυθέντων χιλιομέτρων και το χιλιομετρικό κόστος πολλαπλασιάστηκε στη συνέχεια με τον αριθμό των διανυθέντων χιλιομέτρων μόνο από τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία.
-
Η δεύτερη κατηγορία εξόδων περιλαμβάνει τα στοιχεία εξόδων τα οποία, βάσει της αναλυτικής λογιστικής, προέρχονται άμεσα από τις διαπεριφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία. Τα έξοδα αυτά περιλαμβάνουν: άμεση απασχόληση, διάθεση αποβλήτων, έξοδα προμηθειών, λοιπά έξοδα, έξοδα στάθμευσης, μίσθωση οχημάτων τρίτων για υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία, αγορές για υπηρεσίες επί των οχημάτων, αποζημιώσεις εξόδων εποχούμενου προσωπικού.
-
Η τρίτη κατηγορία εξόδων περιλαμβάνει τα «έμμεσα έξοδα» συμπεριλαμβανομένων των έμμεσων δαπανών, των παγίων εξόδων, της ασφάλισης των οχημάτων, των φόρων κατοχής οχημάτων, των μισθωμάτων κτιρίων. Τα εν λόγω έξοδα κατανεμήθηκαν βάσει του ποσοστού εσόδων από τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία.
(27)
Μετά την άθροιση των ποσών αυτών για κάθε μία από τις προαναφερθείσες περιόδους, τα συνολικά έξοδα για τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία της περιόδου 1987-2003 προσδιορίσθηκαν σε 59 510 413 ευρώ.
(28)
Στη συνέχεια, αφαιρώντας το ποσό αυτό από τα έσοδα της υπηρεσίας μεταφοράς με λεωφορεία, η έκθεση της πλειοψηφίας υπολογίζει ζημία εκμετάλλευσης ύψους 2 296 973 ευρώ για την περίοδο 1987-2003.
2.7.2. Στοιχείο αντιστάθμισης που αφορά την ανάγκη διασφάλισης της απόδοσης του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου:
(29)
Για κάθε οικονομικό έτος της περιόδου, οι σύμβουλοι προσδιόρισαν το χρησιμοποιηθέν κεφάλαιο ως άθροισμα των ακόλουθων παραγόντων:
-
ίδια κεφάλαια (Ε), η αξία των οποίων εξάγεται από τους ετήσιους ισολογισμούς, λαμβάνοντας υπόψη το εταιρικό κεφάλαιο,
-
δανειακό κεφάλαιο (Δ). Οι σύμβουλοι θεώρησαν ως δανειακό κεφάλαιο μόνο το χρηματοοικονομικό χρέος, ήτοι τα χρέη προς τράπεζες και λοιπούς χρηματοδότες.
(30)
Ο τύπος του μέσου σταθμικού κόστους κεφαλαίου (WACC) λαμβάνεται ως βάση για τον προσδιορισμό του ποσοστού απόδοσης του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου:
Όπου:
Re
=
αναμενόμενο ποσοστό απόδοσης ιδίων κεφαλαίων·
Rd
=
κόστος χρέους· E = ίδια κεφάλαια της επιχείρησης·
D
=
χρέος της επιχείρησης· ·
E/V
=
ποσοστό χρηματοδότησης από ίδια κεφάλαια·
D/V
=
ποσοστό χρηματοδότησης από χρέος·
Tc
=
συντελεστής φόρου επιχειρήσεων
(31)
Η αναμενόμενη απόδοση ιδίων κεφαλαίων υπολογίστηκε χρησιμοποιώντας το μοντέλο αξιολόγησης των χρηματοπιστωτικών περιουσιακών στοιχείων, το οποίο περιγράφει τη σχέση μεταξύ κινδύνου και προβλεπόμενης απόδοσης:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Το επιτόκιο για τα δεκαετή κρατικά ομόλογα, όπως προκύπτει από τις εθνικές στατιστικές, χρησιμοποιήθηκε ως στοιχείο αναφοράς για απόδοση μηδενικού κινδύνου (rf).
(33)
Οι σύμβουλοι κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι, για την περίοδο για την οποία έπρεπε να αξιολογηθεί η αντιστάθμιση, οι επενδυτές που επένδυαν σε μετοχές και όχι σε κινητές αξίες μηδενικού κινδύνου στην ιταλική αγορά (12) ζητούσαν κατά μέσο όρο ασφάλιστρα κινδύνου (rm-rf) ύψους 5,8 %.
(34)
Ο συντελεστής Βήτα (13) των μετοχών στο κεφάλαιο Simet υπολογίστηκε με Βήτα χωρίς μόχλευση (Beta unlevered) (14) σε 0,39 για την υπηρεσία μεταφοράς με λεωφορεία και τον τομέα των μεταφορών (15). Στη συνέχεια, ο εν λόγω συντελεστής Βήτα προσαρμόστηκε στη χρηματοοικονομική δομή που κοινοποιούσε η εταιρεία κάθε έτος:
(35)
Από το 1987 έως το 1994 ο φορολογικός συντελεστής για τις ιταλικές εταιρείες ήταν 36 %, από το 1995 έως το 2000 ήταν 37 % και από το 2001 έως το 2002 ήταν 36 %.
(36)
Σύμφωνα με τους συμβούλους, η απόδοση του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου υποδηλώνει το ποσό της αντιστάθμισης που πρέπει να λάβει η Simet μετά τους φόρους. Επειδή η αντιστάθμιση υπόκειται σε φορολόγηση, πρέπει να προσαρμοσθεί ως εξής:
(37)
Σύμφωνα με τους τύπους αυτούς, οι σύμβουλοι υπολόγισαν ότι η οφειλόμενη αποζημίωση για το χρησιμοποιηθέν κεφάλαιο της Simet είναι 5 948 150 ευρώ.
(38)
Συνεπώς, το συνολικό ποσό της αντιστάθμισης που υπολόγισαν οι εμπειρογνώμονες πριν την εφαρμογή του τόκου υπερημερίας είναι 8 245 124 ευρώ (αντιστάθμιση που αφορά τις ζημίες εκμετάλλευσης και την απόδοση του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου).
2.7.3. Υπολογισμός επιτοκίου υπερημερίας
(39)
Επειδή τα ποσά αντιστάθμισης που υπολογίστηκαν παραπάνω δεν κατεβλήθησαν στα έτη για τα οποία οφείλονταν, οι σύμβουλοι αναθεώρησαν προς τα πάνω αυτά τα ποσά ως ακολούθως:
-
τα ποσά που υπολογίσθηκαν αρχικά αναθεωρήθηκαν βάσει του δείκτη τιμών καταναλωτή του Ιταλικού Ινστιτούτου Στατιστικής (ISTAT) έως τον Ιούλιο του 2012,
-
στη συνέχεια, στα ποσά που προέκυψαν εφαρμόσθηκε το νόμιμο επιτόκιο.
(40)
Η επιτροπή συμβούλων κατέληξε συνεπώς σε συνολικό ποσό αντιστάθμισης ύψους 22 049 796 ευρώ.
2.7.4. Άλλες παρατηρήσεις από την έκθεση της πλειοψηφίας
(41)
Σύμφωνα με την έκθεση της πλειοψηφίας, η αντιστάθμιση που χορήγησε το Consiglio di Stato δεν αφορά την άμεση εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, ήτοι μια άμεση -έστω και αναδρομική- παραχώρηση της αντιστάθμισης κατά την έννοια του εν λόγω κανονισμού. Αντιθέτως, θεωρεί ότι το Consiglio di Stato πρότεινε την εφαρμογή των κριτηρίων που προβλέπει ο εν λόγω κανονισμός σχετικά με τις κοινές μεθόδους αντιστάθμισης, προκειμένου να διαπιστωθούν οι ζημίες που υπέστη η Simet μετά την παράνομη διεύρυνση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας με την πάροδο του χρόνου.
(42)
Στην έκθεση της πλειοψηφίας επισημαίνεται επίσης ότι, στις περιπτώσεις στις οποίες η Επιτροπή δεν αποφάσισε να εφαρμόσει τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 για να αξιολογήσει τις αντισταθμίσεις της δημόσιας υπηρεσίας, συχνά ενέκρινε τις αντισταθμίσεις αυτές εφαρμόζοντας κατ’ αναλογία το πλαίσιο της Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Το βασικό κριτήριο για την Επιτροπή ήταν ότι το ποσό της αντιστάθμισης δεν υπερέβαινε το αναγκαίο ποσό για την κάλυψη των εξόδων εκτέλεσης της εν λόγω υπηρεσίας. Όσον αφορά τον κίνδυνο υπεραντιστάθμισης στη συγκεκριμένη περίπτωση, στην έκθεση της πλειοψηφίας επισημαίνεται ότι, επειδή η διαδικασία αφορά τον υπολογισμό εκ των υστέρων των δαπανών που πραγματοποίησε στο παρελθόν η εταιρεία για να παρέχει τις απαιτούμενες υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία, στους υπολογισμούς της δεν εντοπίζονται οι αβεβαιότητες που αφορούν οποιαδήποτε εκτίμηση πρόγνωσης, καθώς η αντιστάθμιση καθορίζεται εκ των προτέρων. Συνεπώς, το ζήτημα της υπεραντιστάθμισης δεν τίθεται.
(43)
Στην έκθεση της πλειοψηφίας υπενθυμίζεται επίσης ότι δεν ήταν διαθέσιμο κάποιο σύστημα διαχωρισμού των λογαριασμών και ότι ο διαχωρισμός των λογαριασμών εφαρμόζεται στις εταιρείες εκείνες που λαμβάνουν αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, προκειμένου να αποφεύγεται η καταχρηστική αξιοποίηση των κονδυλίων υπέρ άλλων δραστηριοτήτων της επιχείρησης. Ωστόσο, επειδή στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν έχουν μεταβιβαστεί ακόμη δημόσιοι πόροι στη Simet ως αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, η απαίτηση διαχωρισμού των λογαριασμών δεν πρέπει να θεωρηθεί αιτία άρνησης για την καταβολή της αντιστάθμισης που χορήγησε το Consiglio di Stato.
(44)
Στην έκθεση της πλειοψηφίας υπογραμμίζεται επίσης ότι για τα έτη 2002 και 2003, όταν ήταν διαθέσιμοι οι αναλυτικοί λογαριασμοί, οι πραγματικές ζημίες εκμετάλλευσης ήταν ουσιαστικά ίδιες με τις ζημίες που βασίστηκαν στη μέθοδο που είχε εφαρμοστεί τα προηγούμενα έτη, σύμφωνα με την οποία τα έξοδα της υπηρεσίας μεταφοράς με λεωφορεία κατανεμήθηκαν για τη διαπεριφερειακή μεταφορά βάσει του ποσοστού εσόδων από τις εν λόγω υπηρεσίες (τα ποσά διέφεραν μόνο κατά 2,6 %). Οι σύμβουλοι θεωρούν, συνεπώς, ότι η απουσία αναλυτικών λογαριασμών την προηγούμενη περίοδο δεν πρέπει να έχει καμία πρακτική επίπτωση στην παραχώρηση αντισταθμίσεων.
3. ΛΟΓΟΙ ΠΟΥ ΟΔΗΓΗΣΑΝ ΣΤΗΝ ΚΙΝΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(45)
Όπως προκύπτει από την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή διατηρούσε πλήθος αμφιβολιών όσο αφορά το συμβιβάσιμο του κοινοποιηθέντος μέτρου με την εσωτερική αγορά.
(46)
Καταρχάς, η Επιτροπή διατηρούσε αμφιβολίες όσον αφορά τη δυνατότητα χαρακτηρισμού του κοινοποιηθέντος μέτρου ως μέτρου που δεν συνιστά ενίσχυση, καθώς και, ειδικότερα, σχετικά με την τήρηση των τεσσάρων προϋποθέσεων που ορίζει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην απόφαση Altmark (16).
(47)
Κατά δεύτερο λόγο, η Επιτροπή έθεσε το ζήτημα του εφαρμοστέου νομικού πλαισίου. Επειδή η αντιστάθμιση που επέβαλε το Consiglio di Stato αφορούσε τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που πιθανώς επιβλήθηκαν στη Simet για την περίοδο από το 1987 έως το 2003 και δεν είχαν ακόμη εξοφληθεί, προέκυψε το ζήτημα εάν θα έπρεπε να εφαρμοστεί στη συγκεκριμένη περίπτωση ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 ή ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1370/2007.
(48)
Η Επιτροπή θεώρησε ότι ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 θα ήταν εφαρμοστέος εάν μπορούσε να αποδειχθεί ότι υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας είχε πράγματι επιβληθεί μονομερώς στη Simet από τις ιταλικές αρχές και ότι η προτεινόμενη αντιστάθμιση τηρούσε τις απαιτήσεις του εν λόγω κανονισμού. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, οι αντισταθμίσεις για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται μονομερώς σε μια επιχείρηση σύμφωνα με τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού, εξαιρούνται από την προκαταρκτική διαδικασία κοινοποίησης στην Επιτροπή. Ωστόσο, σε περίπτωση που αποδειχθεί ότι δεν ικανοποιείται καμία από τις δύο προϋποθέσεις, επιβάλλεται να αξιολογηθεί το συμβιβάσιμο του κοινοποιηθέντος μέτρου κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007.
(49)
Κατά τρίτο λόγο, εάν υποτεθεί ότι η αντιστάθμιση που επέβαλε το Consiglio di Stato ήταν πράγματι αποτέλεσμα της μονομερούς επιβολής των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, η Επιτροπή, βάσει των πληροφοριών που έχει στην κατοχή της, αμφιβάλλει εάν η αντιστάθμιση ήταν σύμφωνη με το περιεχόμενο του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69. Η Επιτροπή αμφιβάλλει επίσης για τη σκοπιμότητα εφαρμογής της κοινής μεθόδου αντιστάθμισης που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, ο οποίος εφαρμόζεται για τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβλήθηκαν μονομερώς μετά το 1992, καθώς, από τον Ιούλιο του 1992, οι διαπεριφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία δεν θα μπορούσαν να υπόκεινται σε επιβεβλημένες μονομερώς υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας (17).
(50)
Κατά τέταρτο λόγο, εάν περαιτέρω έρευνες επιβεβαιώσουν ότι τουλάχιστον μία από τις προϋποθέσεις απαλλαγής από την κοινοποίηση, κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1191/69, δεν τηρήθηκε και ότι ήταν αναγκαία η διενέργεια αξιολόγησης κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007, η Επιτροπή θα μπορούσε να αμφισβητήσει την τήρηση των όρων του εν λόγω κανονισμού στη συγκεκριμένη περίπτωση.
(51)
Σε κάθε περίπτωση, ανεξαρτήτως της εφαρμοζόμενης νομικής βάσης, η Επιτροπή αμφιβάλλει ότι η αντιστάθμιση που επέβαλε το Consiglio di Stato απέκλειε το ενδεχόμενο υπεραντιστάθμισης. Η Επιτροπή διαπίστωσε ότι, τουλάχιστον έως το 2000 (18), οι λογαριασμοί της Simet δεν διαχωρίζονταν με αποτελεσματικό τρόπο και αμφισβήτησε τη δυνατότητα προσδιορισμού εκ των υστέρων και με ακρίβεια των δαπανών που συνδέονται με τις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία, απορρίπτοντας επίσης την καταλληλότητα της αναμενόμενης απόδοσης των ιδίων κεφαλαίων που χρησιμοποιήθηκε για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΤΑΛΙΑΣ
(52)
Στα έγγραφα που απέστειλαν οι ιταλικές αρχές, υποστηρίζουν ότι το κοινοποιηθέν μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, κυρίως γιατί δεν πληροί τις προϋποθέσεις που ορίζει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην υπόθεση Altmark. Επίσης, σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η αντιστάθμιση που χορήγησε το Consiglio di Stato παραβίαζε τόσο τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, όσο και τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1370/2007.
(53)
Οι ιταλικές αρχές επεσήμαναν ότι, κατά την υπό εξέταση περίοδο, δεν υπήρξε ούτε μονομερής ούτε συμβατική επιβολή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας για τις υπηρεσίες διαπεριφερειακής μεταφοράς με λεωφορεία. Το νομικό μέσο που διέπει τις σχέσεις μεταξύ δημοσίων αρχών και ιδιωτικών επιχειρήσεων που παρέχουν υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών αποτελείται από μεγάλο αριθμό μονομερών μέτρων παραχώρησης, βάσει των οποίων οι δημόσιες αρχές μεταβιβάζουν στον ιδιώτη το νόμιμο δικαίωμά τους να παρέχουν υπηρεσίες μεταφοράς στο γενικό σύνολο, το οποίο η ιταλική νομοθεσία παρείχε αρχικά στο κράτος σύμφωνα με τον νόμο αριθ. 1822/39.
(54)
Οι ιταλικές αρχές επεσήμαναν επίσης ότι ο κανονισμός παραχώρησης που χορήγησε το Υπουργείο κατόπιν αιτήματος της εταιρείας, διευκρίνιζε με σαφήνεια ότι η υπηρεσία εννοείται ότι παρέχεται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας, εξαιρουμένης της διασφάλισης των αποκλειστικών δικαιωμάτων κατά την υπό εξέταση περίοδο. Η παροχή της υπηρεσίας δεν παρείχε κανένα δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης. Οι εν λόγω παραχωρήσεις ήταν προσωρινής φύσης με ετήσια ανανέωση κατόπιν αιτήματος της εταιρείας. Οι άδειες υπόκειντο σε πολλές τροποποιήσεις από έτος σε έτος όσον αφορά τα δρομολόγια, τους τόπους επιβίβασης, τον αριθμό των αφετηριών κ.λπ., αναλόγως με τα ειδικά αιτήματα που υπέβαλαν οι εταιρείες.
(55)
Όσον αφορά το όριο τιμών που ίσχυαν έως το 2001, στο οποίο αναφέρεται η απόφαση κίνησης της διαδικασίας, οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι εφαρμόστηκε σε όλη την Ιταλία και όχι μόνο σε μια συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή. Αναφέρουν επίσης ότι, σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, επρόκειτο για ένα μέτρο που εντάσσεται στην πολιτική τιμών, αλλά δεν συνιστούσε τιμολογιακή υποχρέωση που υπόκειται σε υποχρεωτική αντιστάθμιση σύμφωνα με τον κανονισμό.
(56)
Επίσης, σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, από τον Ιούλιο του 1992 (19), η μονομερής επιβολή όρων για τις διαπεριφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία δεν ήταν καν επιτρεπτοί σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69. Το άρθρο 1 παράγραφος 5 του εν λόγω κανονισμού επιτρέπει μονομερή επιβολή όρων μόνο για τις αστικές, προαστιακές και περιφερειακές υπηρεσίες.
(57)
Σε κάθε περίπτωση, οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι η Simet δεν ζήτησε ποτέ την κατάργηση μιας υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας, όπως προβλέπει το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, αίτημα που η ίδια θεωρεί προαπαιτούμενο για να στοιχειοθετηθούν οι εν λόγω υποχρεώσεις. Το αίτημα που υπέβαλε η Simet στο Υπουργείο το 1999 (20) ήταν ένα γενικό αίτημα για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας οι οποίες φέρεται να επιβλήθηκαν από τις παραχωρήσεις που χορηγήθηκαν για την περίοδο μετά το 1987. Οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι στο εν λόγω αίτημα δεν αναφέρονταν οι υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που έπρεπε να καταργηθούν για να διασφαλίζεται επαρκής απόδοση των υπηρεσιών διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία.
(58)
Συνεπώς, οι ιταλικές αρχές καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η Simet δεν απέδειξε ότι ανέλαβε τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας [κατά την έννοια του άρθρου 2 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69] και, ειδικότερα, δεν απέδειξε ποιες ειδικές και συγκεκριμένες υποχρεώσεις μεταφοράς και τιμολόγησης της επεβλήθησαν. Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η Simet απέδειξε μόνο ότι, βάσει κρατικών παραχωρήσεων που χορηγήθηκαν από τις αρμόδιες αρχές κατόπιν αιτήματος της επιχείρησης, παρείχε διάφορες γενικές υπηρεσίες μεταφοράς. Η ανάθεση των γενικών υπηρεσιών μεταφοράς στη Simet δεν αποδεικνύει από μόνη της την ανάληψη εκ μέρους της εταιρείας κάποιας υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
(59)
Οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν επίσης ότι, για μεγάλο μέρος της υπό εξέταση περιόδου (1987-2001), η Simet δεν προέβη σε αποτελεσματικό διαχωρισμό των λογαριασμών, όπως ορίζει το άρθρο 1 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 (21). Δεν κατέστη συνεπώς δυνατός ο υπολογισμός του καθαρού πρόσθετου κόστους από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, δεν πληρούνται οι όροι που προβλέπει το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
(60)
Τέλος, οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι το αρμόδιο Υπουργείο δεν καθόρισε εκ των προτέρων κάποιο ποσό αντιστάθμισης, όπως προβλέπει το άρθρο 13 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, καθώς δεν επέβαλε καμία υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας στη Simet. Στην προκειμένη περίπτωση, η οφειλόμενη αντιστάθμιση στη Simet υπολογίστηκε αποκλειστικά βάσει μιας εκ των υστέρων αξιολόγησης.
(61)
Οι ιταλικές αρχές θεωρούν ότι μια αξιολόγηση που διενεργείται κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 εγείρει ουσιαστικά τα ίδια ζητήματα (μεταξύ των οποίων η απουσία ενός σαφούς ορισμού των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, η απουσία αντικειμενικών και εκ των προτέρων καθορισμένων παραμέτρων βάσει των οποίων θα υπολογίζεται η αντιστάθμιση, η απουσία ενός συστήματος διαχωρισμού των λογαριασμών κ.λπ.) μιας αξιολόγησης κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69. Όσον αφορά την έννοια του «εύλογου κέρδους» που ορίζεται στο παράρτημα του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007, οι ιταλικές αρχές θεωρούν δυσανάλογο τον συντελεστή απόδοσης που προτείνει η Simet στην αρχική έκθεση, εφόσον η αντιστάθμιση καθορίζεται εκ των υστέρων και εξαλείφει τον κίνδυνο απρόβλεπτων δαπανών/ζημιών.
(62)
Οι ιταλικές αρχές συμφωνούν ανεπιφύλακτα με τα συμπεράσματα της έκθεσης της μειοψηφίας, σύμφωνα με την οποία δεν ήταν δυνατόν να υπολογιστεί το ποσό της αντιστάθμισης. Παράλληλα, οι ιταλικές αρχές θεωρούν ότι υπάρχουν ορισμένα ουσιώδη και μεθοδολογικά σφάλματα στην έκθεση της πλειοψηφίας. Ειδικότερα, οι ιταλικές αρχές αμφιβάλλουν για την καταλληλότητα της μεθόδου που βασίζεται σε υποθέσεις και χρησιμοποιήθηκε στην εν λόγω έκθεση για την εκτίμηση των καθαρών λειτουργικών δαπανών από τις υποτιθέμενες υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας και, κατά τον ίδιο τρόπο, αμφισβητούν το γεγονός ότι η έκθεση:
-
δεν περιορίζει το ποσό του χρησιμοποιηθέντος κεφαλαίου στο κεφάλαιο που αφορά τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, αλλά έλαβε υπόψη της όλο το χρησιμοποιηθέν κεφάλαιο για να υπολογίσει την αντιστάθμιση. Εν ολίγοις, το κεφάλαιο που χρησιμοποιήθηκε από την εταιρεία για άλλες δραστηριότητες, όπως ταξιδιωτικά πρακτορεία, διεθνείς υπηρεσίες και μίσθωση λεωφορείων με οδηγό, δεν εξαιρέθηκε από τους εν λόγω υπολογισμούς,
-
περιλαμβάνει ασφάλιστρο κινδύνου ανώτερο των 100 μονάδων βάσης κατά τον προσδιορισμό της αναμενόμενης απόδοσης του κεφαλαίου. Το γεγονός αυτό δεν κρίνεται σκόπιμο για μια αντιστάθμιση που υπολογίζεται εκ των υστέρων,
-
δεν υπολογίζει καταλλήλως τους τόκους καθώς τα ποσά της αντιστάθμισης δεν κατεβλήθησαν στα έτη για τα οποία είχαν καθοριστεί. Ειδικότερα, οι σύμβουλοι που διόρισε το Consiglio di Stato εφάρμοσαν νόμιμα επιτόκια σε ποσά πλήρως αναπροσαρμοσμένα στο 2012 και όχι στα αρχικά ποσά, όπως θα ήταν σκόπιμο.
5. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΡΙΤΩΝ
(63)
Το μοναδικό τρίτο μέρος που υπέβαλε παρατηρήσεις ως απάντηση στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας ήταν η Simet, ως δυνητικός δικαιούχος του κοινοποιηθέντος μέτρου. Στις δηλώσεις της, η Simet διαφωνεί με τις προκαταρκτικές θέσεις που έλαβε η Επιτροπή στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας.
(64)
Για να υποστηρίξει τον ισχυρισμό ότι της επεβλήθησαν υποχρεώσεις, η Simet παρουσίασε τις παραχωρήσεις που της χορηγήθηκαν για τα δρομολόγια που αποτελούν το αντικείμενο της δικαστικής διαδικασίας. Σύμφωνα με τη Simet, οι απαιτήσεις των εν λόγω παραχωρήσεων περιλάμβαναν τις οδηγίες για τα κόμιστρα, τις υποχρεώσεις διαδρομών, τις στάσεις προς εξυπηρέτηση, τη συχνότητα των δρομολογίων και τα ωράρια, καθώς επίσης τους όρους που διέπουν τη μεταφορά των αποσκευών επιβατών και τη δωρεάν μεταφορά της αλληλογραφίας για λογαριασμό των ταχυδρομικών υπηρεσιών και των ταχυδρομικών αντικειμένων με την καταβολή του αντιτίμου που προβλέπουν οι διατάξεις για τη ρύθμιση αυτού του είδους των μεταφορών. Οι παραχωρήσεις προέβλεπαν επίσης ότι η εταιρεία θα ανακοίνωνε κάθε είδους διακοπή, ατύχημα ή μεταβολή του τρόπου παροχής των υπηρεσιών, καθώς επίσης την υποχρέωση να εκδίδει εισιτήρια για τη μεταφορά επιβατών, αποσκευών και γεωργικών εμπορευμάτων, διατηρώντας τα σχετικά αρχεία για πέντε έτη. Επίσης, η Simet όφειλε να λαμβάνει προηγουμένως άδεια από τις επαρχιακές υπηρεσίες έκδοσης αδειών κυκλοφορίας του Υπουργείου όσον αφορά τον τύπο και τα χαρακτηριστικά των λεωφορείων που χρησιμοποιούσε για τις υπηρεσίες που αποτελούν αντικείμενο των παραχωρήσεων, καθώς και για την παροχή άλλων υπηρεσιών.
(65)
Η Simet παρουσίασε επίσης τις, κατά την άποψή της, απόλυτες ή μερικές απορρίψεις των αιτημάτων της από το Υπουργείο σχετικά με την τροποποίηση των μεθόδων παροχής των υπηρεσιών. Ειδικότερα, όσον αφορά την υπό εξέταση περίοδο, η Simet παρουσίασε τις (μερικές) απορρίψεις που αφορούν (22):
-
τα αιτήματα για νέες στάσεις πέραν εκείνων που υπήρχαν ήδη στις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία στα δρομολόγια Rossano-Napoli (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Firenze (1999), Cosenza-Firenze και Cosenza-Pisa (2000) και, τέλος, San Giovanni-Milano (2003),
-
αίτηση έκδοσης άδειας για την παροχή νέων υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία στο δρομολόγιο Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Η Simet θεωρεί ότι οι εν λόγω απορρίψεις αποδεικνύουν τον μονομερή χαρακτήρα της επιβολής υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας από τις ιταλικές αρχές. Η Simet υποστηρίζει επίσης ότι οι αρχές δεν επέτρεψαν τη «βελτιστοποίηση» των υπηρεσιών μεταφοράς με τη διεύρυνση και τη διαφοροποίηση των υπηρεσιών. Τα εξυπηρετούμενα από την εταιρεία δρομολόγια «πάγωσαν» και παρέμειναν δεσμευμένα από τις υπουργικές αποφάσεις, μολονότι είχαν χαρακτηριστεί επισήμως ως «εταιρικές δραστηριότητες».
(67)
Η Simet διαφωνεί με τον ισχυρισμό του σημείου 16 της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, σύμφωνα με τον οποίο τα κόμιστρα που προβλέπουν οι κανονισμοί ετήσιας παραχώρησης ήταν εκείνα που είχε προτείνει η εταιρεία. Αρχικά, τα κόμιστρα των υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία για μακρινά δρομολόγια έπρεπε να είναι αντίστοιχα των σιδηροδρομικών εισιτηρίων δεύτερης θέσης, όπως προκύπτει, μεταξύ άλλων, από το υπουργικό υπόμνημα της 19ης Δεκεμβρίου 1988 (D.C. III Div 32 αριθ. 3846), σύμφωνα με το οποίο «λαμβάνοντας υπόψη ότι πολλές ανάδοχες εταιρείες μεταφορών με λεωφορεία κρατικής αρμοδιότητας υπέβαλαν αιτήματα για αύξηση των κομίστρων· λαμβάνοντας υπόψη ότι την τελευταία περίοδο έπαψαν να εκδίδονται γενικές διατάξεις για θέματα τιμών· εν αναμονή νέων οδηγιών […] ορίζεται ότι [οι περιφερειακές υπηρεσίες] χορηγούν απευθείας στις ανάδοχες εταιρείες άδειες για να προβούν σε αυξήσεις κομίστρων στις υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία, προκειμένου αυτά να εξισωθούν με τα κόμιστρα του κρατικού σιδηροδρομικού οργανισμού (Ferrovie dello Stato-FS) για τα σιδηροδρομικά εισιτήρια δεύτερης θέσης με την προσαύξηση της υπερταχείας γραμμής εάν πρόκειται για δρομολόγια που διέρχονται από αυτοκινητοδρόμους [όπως στη συγκεκριμένη περίπτωση]· […] ασφαλώς, δεν θα πρέπει να πραγματοποιηθεί καμία αύξηση κομίστρων για τα δρομολόγια για τα οποία ισχύει ήδη το προαναφερθέν τιμολόγιο.» Σύμφωνα με τη Simet, τα στοιχεία αυτά αποδεικνύουν ότι δεν της επετράπη να εφαρμόσει υψηλότερα κόμιστρα από αυτά που εφαρμόζει ο κρατικός σιδηροδρομικός οργανισμός (Ferrovie dello Stato) για τα εισιτήρια δεύτερης θέσης (ήτοι τα πιο χαμηλά κόμιστρα που ισχύουν στις σιδηροδρομικές μεταφορές). Κατά συνέπεια, δεν επετράπη στην εταιρεία να αποκτήσει μεγαλύτερα έσοδα από τη δραστηριότητά της, καθώς το κράτος απέβλεπε ουσιαστικά στην ικανοποίηση συλλογικών αναγκών και στόχων.
(68)
Στην εγκύκλιο του Υπουργείου με αριθ. πρωτ. A/7302 της 3ης Ιουλίου 1992, αναφέρεται ότι, για το εν λόγω έτος, η αύξηση που επετράπη για τα δρομολόγια λεωφορείων κρατικής αρμοδιότητας ανήλθε σε 6,1 %. Σύμφωνα με τη Simet, η εγκύκλιος, με την οποία το Υπουργείο εγκρίνει αύξηση των κομίστρων μόνο για την τιμαριθμική αναπροσαρμογή, επιβεβαιώνει την αδυναμία της εταιρείας να επιβάλει αυτόνομα τα κόμιστρα που θεωρούσε καταλληλότερα. Η Simet επισημαίνει επίσης ότι από το σημείο 2 της εγκυκλίου αριθ. 3/02 της 5ης Απριλίου 2002 προκύπτει ότι, στο πλαίσιο των οδηγιών σχετικά με τον τρόπο μετατροπής των κομίστρων από τη λίρα στο ευρώ, το Υπουργείο επιβεβαιώνει ότι τα εν λόγω κόμιστρα ήταν «ελεγχόμενα».
(69)
Τέλος, από τις παραχωρήσεις που χορήγησε το Υπουργείο προκύπτει ότι τα κόμιστρα «καθορίζονται», ήτοι επιβάλλονται από τη δημόσια αρχή. Εφόσον δεν πρόκειται για απλή «άδεια», αλλά για «παραχώρηση», στους σχετικούς κανονισμούς διευκρινίζεται σαφώς ότι «διέπεται από τις προβλεπόμενες ρήτρες, καθώς και από τις ρήτρες που μπορούν να θεσπιστούν μελλοντικά» και ότι «η δημόσια αρχή έχει το δικαίωμα να ανακαλεί ανά πάσα στιγμή την παραχώρηση χωρίς η επιχείρηση εκμετάλλευσης να μπορεί να προβάλει καμία αξίωση». Στο σημείο 6 όλων των κανονισμών παραχώρησης αναφέρεται ρητά ότι οι πίνακες των ωραρίων και των τιμών εισιτηρίων είναι εκείνοι που εγκρίνονται από την περιφερειακή υπηρεσία έκδοσης αδειών κυκλοφορίας του Υπουργείου. Η Simet ισχυρίζεται ότι, εφόσον ο καθορισμός των κομίστρων δεν επιτρέπει την ελαστικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών για το κοινό, δεν μπόρεσε να ανταποκριθεί στις ανάγκες της αγοράς, ούτε να ικανοποιήσει τις ανάγκες της με τον τρόπο που η ίδια θεωρούσε πιο πρόσφορο.
(70)
Δεδομένης της υποχρέωσής της να εφαρμόζει τα επιβαλλόμενα κόμιστρα, η Simet θεωρεί ότι δεν μπόρεσε να εφαρμόσει τις συνήθεις τιμολογιακές πολιτικές που θα εφάρμοζε μια επιχείρηση στη σύγχρονη, ελεύθερη και ανταγωνιστική αγορά. Αφενός, η Simet επισημαίνει το γεγονός ότι το ύψος των κομίστρων που επέβαλε το Υπουργείο (αντιστοιχία με τα κόμιστρα του Ferrovie dello Stato για σιδηροδρομικά εισιτήρια δεύτερης θέσης) ήταν τόσο χαμηλό που η εταιρεία δεν ήταν σε θέση να καλύπτει το λειτουργικό κόστος των υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία και, αφετέρου, τα μέτρα αυτά επέτρεψαν στο κράτος να χορηγήσει αδικαιολόγητη ενίσχυση στον Ferrovie dello Stato, δεδομένου ότι δεν επετράπη στις ανάδοχες εταιρείες υπηρεσιών διαπεριφερειακών μεταφορών με λεωφορεία, όπως η Simet, να εφαρμόσουν χαμηλότερα κόμιστρα από τα κόμιστρα της σιδηροδρομικής εταιρείας για εισιτήριο δεύτερης θέσης με την προσαύξηση της υπερταχείας γραμμής. Ο οργανισμός Ferrovie dello Stato ευνοήθηκε περαιτέρω από το γεγονός ότι απορρίφθηκαν ενισχύσεις προς τη Simet και άλλες εταιρείες παροχής παρόμοιων υπηρεσιών.
(71)
Με βάση τα ανωτέρω, η Simet θεωρεί ότι οι παραχωρήσεις που χορήγησε το Υπουργείο και οι μετέπειτα αποφάσεις απόρριψης των αιτημάτων τροποποίησης των δρομολογίων, αποδεικνύει ότι οι εν λόγω παραχωρήσεις πληρούν τα κριτήρια της σύμβασης υπηρεσίας κατά την έννοια του άρθρου 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, καθώς προβλέπουν υποχρεώσεις που αφορούν δρομολόγια, στάσεις, κόμιστρα, δωρεάν μεταφορά της αλληλογραφίας για λογαριασμό των ταχυδρομικών υπηρεσιών και των ταχυδρομικών αντικειμένων με την καταβολή του αντιτίμου που προβλέπουν οι διατάξεις για τη ρύθμιση αυτού του είδους των μεταφορών.
(72)
Ακόμη και εάν ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 δεν προέβλεπε κανένα δικαίωμα αντιστάθμισης για τους αναδόχους διαπεριφερειακών υπηρεσιών, όπως ισχυρίζεται το Υπουργείο, η Simet υποστηρίζει ότι αυτό θα σήμαινε ότι η υπηρεσία έχει ελευθερωθεί και, συνεπώς, το δημόσιο δεν θα μπορούσε να επιβάλει καμία υποχρέωση στην επιχείρηση, ιδίως όσον αφορά την τιμολογιακή πολιτική. Η Simet θεωρεί συνεπώς ότι το Υπουργείο παραβίασε τον νόμο και ότι, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία (άρθρο 35 του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 80/1998 που εφάρμοσε το Consiglio di Stato), της οφείλεται αποζημίωση.
(73)
Σύμφωνα με τη Simet το ζήτημα δεν αφορά ένα τυπικό ζήτημα που ρυθμίζεται από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, αλλά μια διαφορά αποζημίωσης. Η Simet επισημαίνει ότι η απόφαση 1405/2010 αναγνωρίζει το δικαίωμά της να αποζημιωθεί κατά την έννοια του άρθρου 35 του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 80/1998, προς αποκατάσταση των ζημιών που υπέστη εξαιτίας των παράνομων απορριπτικών αποφάσεων του Υπουργείου για την κατάργηση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που έχουν επιβληθεί στη Simet. Οι εν λόγω αποφάσεις, οι οποίες πλήττουν το δικαίωμα της επιχειρηματικής ελευθερίας που προστατεύεται από το άρθρο 41 του ιταλικού Συντάγματος, καθώς παράγουν περιουσιακή ζημία στην άσκηση της δραστηριότητας της εταιρείας, έπρεπε επομένως να θεωρηθούν παράνομες και, ως εκ τούτου, παρείχαν δικαίωμα πραγματικής αποκατάστασης των ζημιών. Το Consiglio di Stato αναγνώρισε ότι το Υπουργείο προκάλεσε αδικαιολόγητη ζημία στη Simet με την επιβολή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, παραβιάζοντας το δικαίωμά της να παρέχει υπηρεσία μεταφοράς με πλήρη ελευθερία και αυτονομία.
(74)
Αν ωστόσο θεωρηθεί ότι ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, όπως τροποποιήθηκε, επιτρέπει στο δημόσιο να επιβάλλει υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας για να ικανοποιούνται οι ανάγκες της περιφέρειας, η Simet θεωρεί ότι το Υπουργείο υποχρεούται να καταβάλει αντίτιμο ως αντιστάθμιση των εν λόγω υποχρεώσεων. Πράγματι, σύμφωνα με τη Simet, ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 επιτρέπει την επιβολή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας προς «ικανοποίηση των μεταφορικών αναγκών μιας περιφέρειας» (άρθρο 1 παράγραφος 2) και όχι «σε μια περιφέρεια».
6. ΣΧΟΛΙΑ ΤΗΣ ΙΤΑΛΙΑΣ ΕΠΙ ΤΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ ΤΟΥ ΤΡΙΤΟΥ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΟΥ
(75)
Στα σχόλιά τους επί των παρατηρήσεων του τρίτου ενδιαφερόμενου, οι ιταλικές αρχές επιβεβαίωσαν τη θέση τους, σύμφωνα με την οποία δεν υφίσταται καμία υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 και, συνεπώς, δεν οφείλεται καμία αντιστάθμιση.
(76)
Προς επίρρωση της θέσης τους, οι ιταλικές αρχές εξήγησαν περαιτέρω το σύστημα που ρυθμίζει τη λειτουργία των υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών με λεωφορεία σύμφωνα με τον νόμο αριθ. 1822/39 (23) (ισχύων νόμος κατά την υπό εξέταση περίοδο). Σύμφωνα με τον εν λόγω νόμο, το κανονιστικό πλαίσιο για τις υπηρεσίες μεταφοράς κρατικής αρμοδιότητας (γνωστές και ως «γραμμές λεωφορείων») ήταν το ακόλουθο:
i)
η υπηρεσία ασκείτο μετά από έκδοση παραχώρησης·
ii)
η παραχώρηση χορηγείτο κατόπιν αιτήσεως της επιχείρησης·
iii)
για την ανάθεση των παραχωρήσεων δεν προβλέπονταν ούτε εφαρμόζονταν διαδικασίες επιλογής·
iv)
η παραχώρηση διά νόμου ήταν προσωρινή ή οριστική κατά την απόλυτη διακριτική ευχέρεια του Υπουργείου, το οποίο πάντοτε επέλεγε την ανάθεση της προσωρινής παραχώρησης σε όλες τις επιχειρήσεις. Έτσι, οι παραχωρήσεις είχαν διάρκεια ενός έτους και οι επιχειρήσεις (συμπεριλαμβανομένης της Simet) κατέθεταν εκ νέου αίτημα από έτος σε έτος για την ανανέωση της παραχώρησης·
v)
η παραχώρηση παρείχε το δικαίωμα αποκλειστικότητας στα δρομολόγια που προέβλεπε ο κανονισμός παραχώρησης·
vi)
οι ανάδοχοι κατείχαν δικαιώματα προτίμησης όσον αφορά τις εξυπηρετούμενες περιοχές, οι οποίες καθορίζονται με βάση το αποκαλούμενο κριτήριο της «γειτνίασης», ήτοι της εγγύτητας και της οικονομικής και λειτουργικής διασύνδεσης των γραμμών (άρθρα 5 και 6 του νόμου αριθ. 1822/39)·
vii)
εφαρμοζόταν επίσης ένα κριτήριο προτίμησης των υφιστάμενων υπηρεσιών καθώς, για λόγους οικονομίας, θεωρούταν ότι προστατευόταν καλύτερα το δημόσιο συμφέρον με την επιλογή της τροποποίησης των υφιστάμενων υπηρεσιών, παρά με τη δημιουργία νέων·
viii)
επίσης, για τη χορήγηση της παραχώρησης νέων υπηρεσιών εφαρμοζόταν το κριτήριο του αριθμού των χρηστών της περιοχής προς εξυπηρέτηση, σε σχέση με το μήκος της διαδρομής της υπό δημιουργία νέας υπηρεσίας. Η περιοχή εξυπηρέτησης έπρεπε να έχει πληθυσμό τουλάχιστον 300 000 κατοίκων για υπηρεσίες με διαδρομή έως 500 χμ. και για υπηρεσίες με μεγαλύτερη διαδρομή χρησιμοποιούταν αναλογικό κριτήριο (24).
(77)
Από τα παραπάνω συνάγεται ότι οι αποφάσεις του Υπουργείου όσον αφορά τα αιτήματα που υπέβαλαν οι επιχειρήσεις για την τροποποίηση μιας υφιστάμενης υπηρεσίας ή την παραχώρηση νέων υπηρεσιών έπρεπε να λαμβάνουν υπόψη το εν λόγω κανονιστικό πλαίσιο.
(78)
Όσον αφορά τις, απόλυτες ή μερικές, απορρίψεις του Υπουργείου σε σχέση με τα αιτήματα τροποποίησης των τρόπων παροχής των υπηρεσιών από τη Simet, οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι αυτά αφορούσαν αποκλειστικά το σύστημα που ρυθμίζεται από τον νόμο αριθ. 1822/39. Ειδικότερα, το Υπουργείο δεν μπορούσε να χορηγήσει νέες παραχωρήσεις για νέες υπηρεσίες ούτε να επεκτείνει το εύρος των υφιστάμενων (αποδεχόμενο νέες στάσεις) εφόσον κάτι τέτοιο θα είχε συνέπειες στα δικαιώματα άλλων επιχειρήσεων μεταφοράς με λεωφορεία, κατά την έννοια του προαναφερθέντος νόμου. Παράλληλα, το Υπουργείο αποδέχθηκε τις τροποποιήσεις που δεν ήταν αντίθετες με τις αρχές που θεσπίζει ο νόμος αριθ. 1822/39 (25).
(79)
Οι ιταλικές αρχές, μολονότι αναγνωρίζουν ότι σε πολλές περιπτώσεις δεν έγινε δεκτή η χορήγηση άδειας στη Simet για την παροχή νέων υπηρεσιών ή την προσθήκη νέων στάσεων στις υφιστάμενες υπηρεσίες, θεωρούν ότι οι δηλώσεις της Simet και τα συνημμένα έγγραφα δεν αποδεικνύουν ότι υποβλήθηκαν επίσημα αιτήματα -τα οποία στη συνέχεια απορρίφθηκαν- για την τροποποίηση των χαρακτηριστικών των παρεχόμενων υπηρεσιών που ορίζονται στους υφιστάμενους κανονισμούς παραχώρησης. Σε κάθε περίπτωση, το Υπουργείο δεν απέρριψε ποτέ τα αιτήματα της Simet για την κατάργηση των στάσεων σε αραιοκατοικημένες ζώνες ούτε αιτήματα που προέβλεπαν τροποποιήσεις ωραρίων.
(80)
Όσον αφορά τις ρήτρες των κανονισμών παραχώρησης για τη μεταφορά ταχυδρομικών αντικειμένων, σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η Simet δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει τις πραγματικά παρεχόμενες υπηρεσίες και το καθαρό τους κόστος. Οι ιταλικές αρχές επεσήμαναν επίσης ότι η Simet SpA δεν προσκόμισε ποτέ κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι το Υπουργείο δεν επέτρεψε στη Simet να επιφέρει μεταβολές στα κόμιστρα. Υπογραμμίζεται, μεταξύ άλλων, ότι η Simet δεν ζήτησε ποτέ άδεια για να προβεί σε μειώσεις κομίστρων.
(81)
Όσον αφορά το υπουργικό υπόμνημα της 19ης Δεκεμβρίου 1988 (D.C. III Div 32 αριθ. 3846) και τη μετέπειτα υπουργική εγκύκλιο αριθ. A/66 της 10ης Ιανουαρίου 1989 (η οποία εκδόθηκε από την επαρχιακή υπηρεσία έκδοσης αδειών κυκλοφορίας του Υπουργείου στο Catanzaro), σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές τα έγγραφα αυτά επέτρεψαν στις εταιρείες μεταφοράς με λεωφορεία να εναρμονίσουν τις τιμές με τις τιμές του Ferrovie dello Stato και θα έπρεπε συνεπώς να κριθούν στο πλαίσιο των ευρύτερων εθνικών πολιτικών για τις μεταφορές και τις τιμές. Το ίδιο ισχύει για την επιστολή της επαρχιακής υπηρεσίας του Catanzaro αριθ. 7302 της 3ης Ιουλίου 1992 (στην οποία αναφέρεται η Simet), που έδινε τη δυνατότητα στις εταιρείες μεταφοράς με λεωφορεία να αυξήσουν τις τιμές κατά 6,1 % με σκοπό την τιμαριθμική αναπροσαρμογή τους σύμφωνα με την εγκύκλιο αριθ. 801/92 (26). Στην επιστολή αναφέρεται ότι οι επιχειρήσεις μπορούν να εφαρμόζουν διαφορετικό τιμολογιακό καθεστώς, αρκεί να υποβάλουν σχετικό αίτημα. Οι ιταλικές αρχές επισημαίνουν ότι η Simet δεν υπέβαλε ποτέ αίτημα εν προκειμένω. Σε κάθε περίπτωση, ούτε το υπουργικό υπόμνημα του 1988 ούτε η υπουργική επιστολή του 1992 συνιστούν απόρριψη του αιτήματος της Simet για κατάργηση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας όσον αφορά τις τιμές.
(82)
Οι ιταλικές αρχές αντικρούουν επίσης τους ισχυρισμούς της Simet ότι το σημείο 2 της εγκυκλίου αριθ. 3/02 της 5ης Απριλίου 2002 αποδεικνύει πως οι τιμές για την υπηρεσία μεταφοράς με λεωφορεία ήταν καθορισμένες από το Υπουργείο. Η εγκύκλιος αυτή περιορίζεται στην παροχή οδηγιών σχετικά με τον τρόπο μετατροπής των τιμών από τη λίρα στο ευρώ. Το γεγονός ότι οι τιμές των υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία για μακρινά δρομολόγια ήταν «ελεγχόμενες», δεν σημαίνει ότι δεν τις καθόριζαν οι εταιρείες, αλλά ότι αντίθετα καθορίζονταν εκ των προτέρων ώστε να προστατεύεται η διαφάνεια και η δημοσιότητα, προς όφελος των επιβατών, για να εγκριθούν στη συνέχεια από τις αρμόδιες υπουργικές υπηρεσίες. Εφόσον πρόκειται για υπηρεσίες τακτικών δρομολογίων προς όλο το κοινό, τα χαρακτηριστικά των παρεχόμενων υπηρεσιών, όπως διαδρομές, στάσεις, ωράρια και τιμές, πρέπει να είναι γνωστά εκ των προτέρων, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στην περίπτωση των περιστασιακών υπηρεσιών. Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η ίδια αρχή εφαρμόζεται σε επίπεδο Ένωσης για τις τακτικές υπηρεσίες, οι οποίες ρυθμίζονται από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (27), σύμφωνα με τον οποίο τα κόμιστρα αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα των αδειών για τις υπηρεσίες τακτικών δρομολογίων (άρθρο 6 παράγραφος 2 του κανονισμού). Εξαιτίας αυτής της υποχρέωσης προκαθορισμού των κομίστρων, οι ιταλικές αρχές διαφωνούν επίσης με την ερμηνεία της Simet για το σημείο 6 των κανονισμών παραχώρησης (28), καθώς ήταν προκαθορισμένα (στο αίτημα που υπέβαλε η επιχείρηση και στην παραχώρηση που χορήγησε το Υπουργείο) τόσο τα ωράρια όσο και τα κόμιστρα για τις παραχωρούμενες υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία.
(83)
Όσον αφορά το ποσό της αιτούμενης αντιστάθμισης, η Simet διεκδικεί μόνο μια «αντιστάθμιση […] εντός των ορίων των οφειλόμενων ποσών». Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, οι υπολογισμοί των εξόδων που υπέβαλλε κατά περιόδους η Simet είναι αόριστοι καθώς καλύπτουν όλη την εμπορική δραστηριότητα και αντικειμενικά εσφαλμένοι καθώς δεν βασίζονται σε αξιόπιστα στοιχεία, δεδομένου ότι κατά τη διάρκεια ενός μεγάλου μέρους της υπό εξέταση περιόδου δεν προβλεπόταν διαχωρισμός των λογαριασμών.
(84)
Οι ιταλικές αρχές θεωρούν εντελώς αδιάφορο εάν η υπόθεση αφορά τη χορήγηση αντιστάθμισης για δημόσια υπηρεσία [και συνεπώς την άμεση εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69] ή τη χορήγηση αποζημίωσης. Ακόμη και εάν υποτεθεί ότι το Consiglio di Stato σκόπευε να αναγνωρίσει το δικαίωμα αποζημίωσης της Simet, συμπέρασμα το οποίο, κατά τις ιταλικές αρχές, δεν είναι προφανές σύμφωνα με την απόφαση 1405/2010 (29), οποιαδήποτε ζημία θα μπορούσε να προέρχεται μόνο από την εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Οι ιταλικές αρχές επιμένουν στο γεγονός ότι δεν υπήρξε επιβολή τέτοιων υποχρεώσεων στη Simet.
(85)
Τέλος, οι ιταλικές αρχές διαφωνούν με τη σκοπιμότητα χορήγησης της αποζημίωσης κατά την έννοια του άρθρου 41 του ιταλικού Συντάγματος. Η μεταφορά επιβατών με διαπεριφερειακά δρομολόγια λεωφορείων δεν μπορεί να θεωρηθεί πλήρως απελευθερωμένη από την απλή και άμεση εφαρμογή του άρθρου 41 του Συντάγματος, καθώς υπόκειται κατά πρώτο λόγο σε ένα σύστημα παραχωρήσεων (που ρυθμίζεται από τον νόμο αριθ. 1822/39 και από το Προεδρικό Διάταγμα αριθ. 369/94) και στη συνέχεια σε ένα σύστημα αδειοδοτήσεων (που ρυθμίζεται από το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 285/05).
7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
7.1. ΥΠΑΡΞΗ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
(86)
Σύμφωνα με το άρθρο 107, παράγραφος 1, της Συνθήκης, «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.».
(87)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1, ένα μέτρο συνιστά ενίσχυση εφόσον πληρούνται σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
-
το πλεονέκτημα πρέπει να χορηγείται από το κράτος ή από κρατικούς πόρους,
-
το μέτρο πρέπει να παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα, διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής,
-
το μέτρο νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό,
-
επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
(88)
Η Επιτροπή θα αξιολογήσει εάν, στη συγκεκριμένη περίπτωση, συντρέχουν όλες οι παραπάνω προϋποθέσεις.
7.1.1. Κρατικοί πόροι και καταλογισμός στο κράτος
(89)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι αποφάσεις του Consiglio di Stato επιβάλλουν στο Υπουργείο να καταβάλει την αντιστάθμιση στη Simet για την παροχή υπηρεσιών διαπεριφερειακής μεταφοράς με λεωφορεία από το 1987 έως του 2003 σε δρομολόγια κρατικής αρμοδιότητας. Οι πόροι για την καταβολή της εν λόγω αντιστάθμισης είναι οι πόροι που διαθέτει το Υπουργείο και συνιστούν συνεπώς κρατικούς πόρους. Η απόφαση για την καταβολή της εν λόγω αντιστάθμισης που διέταξε το δικαστικό όργανο βαρύνει το κράτος.
7.1.2. Επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα
(90)
Καταρχάς, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η Simet αναπτύσσει εξ επαχθούς αιτίας οικονομική δραστηριότητα και, συγκεκριμένα, δραστηριότητα μεταφοράς επιβατών. Συνεπώς, η Simet πρέπει να θεωρηθεί «επιχείρηση» κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης.
(91)
Η χορήγηση του μέτρου θα πρέπει επίσης να θεωρηθεί επιλεκτική, καθώς αποκομίζει πλεονέκτημα μόνο η Simet.
(92)
Όσον αφορά το χορηγούμενο επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα, από την απόφαση Altmark συνάγεται ότι η αντιστάθμιση που χορηγείται από το κράτος ή μέσω κρατικών πόρων ως άμεση αντιστάθμιση αποτελούσα την αντιπαροχή έναντι παρεχομένων εκ μέρους των δικαιούχων επιχειρήσεων υπηρεσιών προς εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας δεν παρέχει πλεονέκτημα υπέρ των εν λόγω επιχειρήσεων και, συνεπώς, δεν συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1, αρκεί να πληρούνται οι ακόλουθες τέσσερις προϋποθέσεις (30):
-
πρώτον, η δικαιούχος επιχείρηση πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ενώ η υποχρέωση αυτή πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένη,
-
δεύτερον, οι βασικές παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιοριστεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια,
-
τρίτον, η αντιστάθμιση δεν μπορεί να υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών,
-
τέταρτον, όταν η επιλογή της επιχείρησης στην οποία πρόκειται να ανατεθεί η εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν πραγματοποιείται στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημοσίας σύμβασης, το επίπεδο της απαραίτητης αντιστάθμισης πρέπει να καθορίζεται βάσει αναλύσεως των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλα εξοπλισμένη με μεταφορικά μέσα προς ικανοποίηση των απαιτήσεων σχετικά με την παροχή δημόσιας υπηρεσίας προκειμένου να εκπληρώσει τις ως άνω υποχρεώσεις, λαμβάνοντας υπόψη τα σχετικά έσοδα και ένα εύλογο κέρδος από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών.
(93)
Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, οι βασικές παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιοριστεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια, προκειμένου να μην παρέχουν οικονομικό πλεονέκτημα που να ευνοεί τη δικαιούχο επιχείρηση εις βάρος ανταγωνιστικών επιχειρήσεων. Ωστόσο, η ανάγκη του εκ των προτέρων καθορισμού των παραμέτρων αντιστάθμισης δεν σημαίνει ότι η αντιστάθμιση πρέπει να υπολογίζεται βάσει συγκεκριμένης μεθόδου. Αντιθέτως, το σημαντικό είναι να είναι σαφής εξαρχής ο τρόπος με τον οποίο καθορίζεται η αντιστάθμιση.
(94)
Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Simet δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι οι παράμετροι αντιστάθμισης για την παροχή των υπό εξέταση υπηρεσιών κατά την εν λόγω περίοδο είχαν καθοριστεί εκ των προτέρων αντικειμενικά και με διαφάνεια. Στους κανονισμούς παραχώρησης στους οποίους βασίζεται η Simet για να αποδείξει ότι έχει αναλάβει υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας επισημαίνεται αντιθέτως ότι η παροχή της υπηρεσίας δεν παρέχει στην εταιρεία δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης και ότι η υπηρεσία θεωρείται ότι ασκείται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η απόφαση 1405/2010 του Consiglio di Stato ορίζει ότι η εν λόγω αντιστάθμιση πρέπει να υπολογιστεί βάσει αξιόπιστων στοιχείων από τα λογιστικά βιβλία της εταιρείας. Εάν δεν έχουν προκαθοριστεί παράμετροι αντιστάθμισης, οποιοσδήποτε υπολογισμός αυτού του τύπου, όπως οι υπολογισμοί που περιέχουν η αρχική έκθεση και η έκθεση της πλειοψηφίας, βασίζεται αναγκαστικά και αποκλειστικά σε εκ των υστέρων εκτιμήσεις του καθαρού κόστους για την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών διαπεριφερειακής μεταφοράς με λεωφορεία. Συνεπώς, στη συγκεκριμένη περίπτωση, δεν συντρέχει η δεύτερη προϋπόθεση της απόφασης Altmark.
(95)
Επειδή η απόφαση Altmark ορίζει ότι πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά και οι τέσσερις προϋποθέσεις για να αποκλείεται η παροχή οικονομικού πλεονεκτήματος σε περίπτωση που χορηγείται αντιστάθμιση σε μια επιχείρηση για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που της επιβάλλονται, δεν υφίσταται λόγος για την Επιτροπή να αξιολογήσει εάν πληρούνται οι υπόλοιπες τρεις προϋποθέσεις στη συγκεκριμένη περίπτωση. Συνεπώς, η καταβολή της αντιστάθμισης υπέρ της Simet για την παροχή διαπεριφερειακών υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία κατά την περίοδο 1987-2003 παρέχει στην εν λόγω επιχείρηση επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα.
7.1.3. Στρέβλωση του ανταγωνισμού και συνέπειες στις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών
(96)
Όσον αφορά τα δύο αυτά κριτήρια, θα πρέπει να διαπιστωθεί εάν το κοινοποιηθέν μέτρο θα μπορούσε να νοθεύσει τον ανταγωνισμό σε βαθμό που να επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
(97)
Όπως επισημαίνεται στην απόφαση Altmark (31), από το 1995 ορισμένα κράτη μέλη έχουν ελευθερώσει ορισμένες αγορές αστικών, προαστιακών ή περιφερειακών μεταφορών δίνοντας τη δυνατότητα συμμετοχής, στο πλαίσιο ανταγωνισμού, και σε επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών ενώ υφίστανται διάφορα παραδείγματα επιχειρήσεων μεταφορών κράτους μέλους που ασκούν δραστηριότητες εντός άλλου κράτους μέλους. Η τάση αυτή είναι ιδιαίτερα εμφανής στον τομέα των υπηρεσιών διαπεριφερειακών γραμμών λεωφορείων, όπως αυτές που παρέχει η Simet. Κατά συνέπεια, οποιαδήποτε αντιστάθμιση που χορηγείται στη Simet πρέπει να θεωρείται ότι θα μπορούσε, αφενός, να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στο πλαίσιο της παροχής διαπεριφερειακών υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία και να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών σε βαθμό που να έχει αρνητικές επιπτώσεις ως προς τη δυνατότητα των επιχειρήσεων μεταφορών που εγκαθίστανται σε άλλα κράτη μέλη να παράσχουν τις υπηρεσίες τους στην Ιταλία και, αφετέρου, να ενισχύσει τη θέση της Simet στην αγορά.
(98)
Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι η Simet δραστηριοποιείται και σε άλλες αγορές, όπως στην αγορά των υπηρεσιών διεθνών ταξιδίων, των τουριστικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών μίσθωσης λεωφορείων και συνεπώς ανταγωνίζεται άλλες εταιρείες της Ένωσης που δραστηριοποιούνται σε αυτές τις αγορές. Οποιαδήποτε αντιστάθμιση που χορηγείται στη Simet θα νόθευε αναπόφευκτα τον ανταγωνισμό και θα επηρέαζε επίσης τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών σε αυτές τις αγορές.
(99)
Συνεπώς, κατά την άποψη της Επιτροπής, το κοινοποιηθέν μέτρο νοθεύει τον ανταγωνισμό και επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.
7.1.4. Συμπέρασμα
(100)
Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κοινοποιηθέν μέτρο συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης.
7.2. ΑΠΑΛΛΑΓΗ ΑΠΟ ΤΗΝ ΥΠΟΧΡΕΩΣΗ ΚΟΙΝΟΠΟΙΗΣΗΣ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69
(101)
Σύμφωνα με το σκεπτικό του Consiglio di Stato, η Simet απέκτησε δικαίωμα αντιστάθμισης για την υπό εξέταση παροχή των υπηρεσιών μεταφοράς από τη στιγμή που παρείχε τις εν λόγω υπηρεσίες. Το σκεπτικό αυτό προϋποθέτει την απαλλαγή των πληρωμών αντιστάθμισης από τη διαδικασία υποχρεωτικής κοινοποίησης, σύμφωνα με το περιεχόμενο του άρθρο 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69· σε αντίθετη περίπτωση, εξαιτίας της μη κοινοποίησης του μέτρου, η αντιστάθμιση θα ήταν παράνομη ως αντιβαίνουσα στις διατάξεις περί κρατικών ενισχύσεων της Συνθήκης.
(102)
Αυτό διότι, σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 2 του προαναφερθέντος κανονισμού, οι αντισταθμίσεις που χορηγούνται σύμφωνα με τον κανονισμό, εξαιρούνται της προκαταρτικής διαδικασίας ενημέρωσης, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης και συνεπώς από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης. Όπως συνάγεται από την απόφαση Combus, η έννοια της «αντιστάθμισης για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας» κατά την έννοια της διάταξης αυτής πρέπει να ερμηνεύεται πολύ αυστηρά (32). Η απαλλαγή από τη διαδικασία κοινοποίησης που προβλέπει το άρθρο 17 παράγραφος 2, αφορά μόνο την αντιστάθμιση για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται μονομερώς σε μια επιχείρηση, σύμφωνα με το άρθρο 2 του ιδίου κανονισμού, η οποία υπολογίζεται σύμφωνα με τη μέθοδο που περιγράφεται στα άρθρα από 10 έως 13 (κοινή μέθοδος αντιστάθμισης) και δεν εφαρμόζεται στις συμβάσεις δημόσιας υπηρεσίας που ορίζει το άρθρο 14. Η αντιστάθμιση που καταβάλλεται δυνάμει μιας σύμβασης δημόσιας υπηρεσίας, όπως ορίζεται στο άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, η οποία συνιστά κρατική ενίσχυση, πρέπει να κοινοποιείται στην Επιτροπή πριν τεθεί σε εφαρμογή. Η μη κοινοποίηση θα έχει ως συνέπεια να θεωρηθεί η εν λόγω αντιστάθμιση ως ενίσχυση που παρανόμως τέθηκε σε εφαρμογή.
(103)
Για να διαπιστωθεί εάν, στη συγκεκριμένη περίπτωση, το άρθρο 17 παράγραφος 2, απαλλάσσει όντως τις ιταλικές αρχές από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης, είναι συνεπώς αναγκαίο να καθοριστεί, καταρχάς, εάν οι ιταλικές αρχές έχουν πράγματι επιβάλει μονομερώς υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας στη Simet και, κατά δεύτερο λόγο, εάν η αναγνωρισθείσα αντιστάθμιση για τις εν λόγω υποχρεώσεις συνάδει με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69. Η Επιτροπή θα εξετάσει διαδοχικά αμφότερα τα ζητήματα.
7.2.1. Επέβαλαν οι ιταλικές αρχές μονομερώς στη Simet την υποχρέωση εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας;
(104)
Σύμφωνα με τη Simet (33), η υποχρέωση εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας η οποία της επιβλήθηκε μονομερώς μπορεί να συναχθεί από το ειδικό καθεστώς εκτέλεσης των παρεχόμενων υπηρεσιών όπως προβλέπεται στους κανονισμούς παραχώρησης που εκδίδονται για κάθε συγκεκριμένο δρομολόγιο διαπεριφερειακής γραμμής, από τον καθορισμό των κομίστρων από το Υπουργείο και από την απόρριψη των αιτημάτων για την τροποποίηση των υφιστάμενων υπηρεσιών ή την παραχώρηση νέων από την πλευρά του Υπουργείου.
(105)
Ωστόσο, σύμφωνα με τις πληροφορίες που διαβιβάστηκαν, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η Simet δεν απέδειξε με πειστικό τρόπο ότι οι ιταλικές αρχές της επέβαλαν μονομερώς την υποχρέωση εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας.
(106)
Καταρχάς, προκύπτει αντίφαση μεταξύ της πρωτοβουλίας της Simet να ζητήσει την ανανέωση των κανονισμών παραχώρησης και για τα 16 έτη της υπό εξέταση περιόδου, αφενός, και της μονομερούς επιβολής της υποχρέωσης εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας, αφετέρου. Ο σκοπός αυτών των κανονισμών ήταν να παράσχουν στη Simet το αποκλειστικό δικαίωμα παροχής των εν λόγω υπηρεσιών για την υπό εξέταση περίοδο. Παρά το γεγονός ότι καθένας από αυτούς τους κανονισμούς ορίζει ότι η υπηρεσία δεν υπόκειται σε αντιστάθμιση και θεωρείται ότι ασκείται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας, η Simet ζήτησε κατ’ επανάληψη την παράταση των εν λόγω δικαιωμάτων.
(107)
Δεύτερον, το γεγονός ότι οι κανονισμοί καθορίζουν τα κόμιστρα, τα δρομολόγια ή τη συχνότητα των δρομολογίων και τα ωράρια, δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι επεβλήθησαν στη Simet μονομερείς υποχρεώσεις εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας ως συνέπεια των παραχωρήσεων. Λαμβάνοντας μάλιστα υπόψη το γεγονός ότι οι παρεχόμενες υπηρεσίες ήταν υπηρεσίες τακτικής συγκοινωνίας, ήταν αναγκαίο οι κανονισμοί παραχώρησης που χορηγούσαν το αποκλειστικό δικαίωμα στη Simet να παρέχει τις εν λόγω υπηρεσίες, να καθορίζουν εκ των προτέρων το καθεστώς εκτέλεσης των παρεχόμενων υπηρεσιών. Δεν προσκομίστηκε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι, για την τροποποίηση των χαρακτηριστικών αυτών, υποβλήθηκαν επίσημα αιτήματα τα οποία απορρίφθηκαν από το Υπουργείο, ούτε η Simet προσκόμισε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι το προαναφερθέν καθεστώς της επιβλήθηκε μονομερώς από τις ιταλικές αρχές και δεν προτάθηκε από την εταιρεία ως αντιστάθμισα του δικαιώματος αποκλειστικής παροχής των υπηρεσιών, για να εγκριθούν στη συνέχεια από το Υπουργείο.
(108)
Τρίτον, όσον αφορά την υποτιθέμενη υποχρέωση μεταφοράς ταχυδρομικών αντικειμένων, η Simet δεν προσκόμισε καμία απόδειξη σχετικά με τις υπηρεσίες που πραγματικά παρείχε και το καθαρό κόστος που οφείλεται σε αυτές, ούτε προσκόμισε κάποιο στοιχείο που αποδεικνύει ότι διαμαρτυρήθηκε ποτέ για τις ρήτρες των κανονισμών μεταφοράς σχετικά με τη μεταφορά ταχυδρομικών αντικειμένων. Αυτό θα μπορούσε να σημαίνει ότι η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών δεν ήταν αντίθετη προς τα εμπορικά συμφέροντα της εταιρείας ή ότι η εταιρεία το θεωρούσε εύλογη αμοιβή για το δικαίωμα αποκλειστικής άσκησης των υπηρεσιών διαπεριφερειακής μεταφοράς.
(109)
Τέταρτον, όσον αφορά τα κόμιστρα που μπόρεσε να εφαρμόσει η Simet για τις παρεχόμενες υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών, μολονότι οι ιταλικές αρχές αναγνωρίζουν ότι έως το 2001 ίσχυαν εθνικές διατάξεις που καθόριζαν τις κατευθυντήριες γραμμές του συστήματος τιμών για τις υπηρεσίες μεταφορών με λεωφορεία στο πλαίσιο των ευρύτερων εθνικών πολιτικών για τις μεταφορές και τα κόμιστρα (34), οι εταιρείες μπορούσαν να υποβάλουν αίτημα εφαρμογής διαφορετικών κομίστρων. Αυτό προκύπτει με σαφήνεια από την υπουργική επιστολή στην οποία αναφέρεται η Simet (35). Ωστόσο, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Simet δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο για να αποδείξει ότι υπέβαλε τέτοια αιτήματα στις ιταλικές αρχές ούτε ότι το Υπουργείο απέρριψε ποτέ αιτήματα τροποποίησης των κομίστρων κατά την περίοδο 1987-2003.
(110)
Σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς της Simet, το γεγονός ότι τα κόμιστρα των υπηρεσιών μεταφοράς για μακρινά δρομολόγια ήταν «εγκεκριμένα» από την επαρχιακή υπηρεσία έκδοσης αδειών κυκλοφορίας του Υπουργείου (36) και ότι στην εγκύκλιο αριθ. 3/02 της 5ης Απριλίου 2002 (37) γινόταν αναφορά σε «ελεγχόμενα» κόμιστρα, δεν σημαίνει ότι τα εν λόγω κόμιστρα δεν καθορίζονταν εξαρχής από τις μεταφορικές εταιρείες. Αντιθέτως, η χρήση των όρων αυτών σημαίνει απλώς ότι τα κόμιστρα ήταν εκ των προτέρων καθορισμένα για να προστατεύεται η διαφάνεια και η δημοσιότητα προς όφελος των επιβατών και στη συνέχεια εγκρινόταν από τις αρμόδιες υπουργικές υπηρεσίες.
(111)
Σε κάθε περίπτωση, τα μέτρα αυτού του είδους δεν συνιστούν, κατά την έννοια του άρθρου 2 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, «υποχρεωτική τιμολόγηση», η οποία θα υπόκειτο στην κοινή μέθοδο αντιστάθμισης. Ως «υποχρεωτική τιμολόγηση» νοείται αποκλειστικά «η υποχρέωση που επιβάλλεται στις επιχειρήσεις μεταφορών να εφαρμόζουν τιμές που καθορίζονται ή εγκρίνονται από οποιαδήποτε δημόσια αρχή, οι οποίες είναι αντίθετες με τα εμπορικά συμφέροντα της επιχείρησης και οι οποίες προκύπτουν από την επιβολή ή την άρνηση τροποποίησης συγκεκριμένων μέτρων για τις τιμές». Ο ορισμός της υποχρεωτικής τιμολόγησης δεν εφαρμόζεται «στις υποχρεώσεις που απορρέουν από τα γενικά μέτρα πολιτικής επί των τιμών που εφαρμόζονται στο σύνολο των οικονομικών δραστηριοτήτων, ή από τα μέτρα που λαμβάνονται όσον αφορά τα κόμιστρα και τους όρους μεταφοράς γενικά, στο πλαίσιο της οργάνωσης της αγοράς μεταφορών ή μέρους αυτής».
(112)
Τέλος, όσον αφορά τις απορρίψεις του Υπουργείου που επικαλείται η Simet, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι επρόκειτο για αιτήματα επέκτασης των υπηρεσιών που δεν αφορούσαν τροποποιήσεις των μεθόδων παροχής υφιστάμενων υπηρεσιών. Η επέκταση των υπηρεσιών δεν ήταν πάντοτε δυνατή λόγω του τρόπου με τον οποίο ρυθμίζεται η λειτουργία των υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών με λεωφορεία από τον νόμο αριθ. 1822/39. Πράγματι, η χορήγηση παραχωρήσεων για νέες υπηρεσίες ή για διεύρυνση των υφιστάμενων μπορούσε να επιτραπεί μόνο υπό τον όρο ότι οι παραχωρήσεις αυτές δεν θα είχαν συνέπειες στα δικαιώματα άλλων μεταφορικών εταιρειών. Συνεπώς, η απόρριψη της δημιουργίας νέων υπηρεσιών ή της διεύρυνσης των υφιστάμενων ήταν το αποτέλεσμα μιας δράσης συμβιβασμού των συμφερόντων διαφόρων οικονομικών φορέων και όχι η συνέπεια της επιβολής υποχρεώσεων εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας, όπως ισχυρίζεται η Simet.
(113)
Συνεπώς, η Simet δεν απέδειξε ότι οι ιταλικές αρχές της επέβαλαν μονομερώς την υποχρέωση εκτέλεσης μιας δημόσιας υπηρεσίας.
7.2.2. Συνάδει η παρεχόμενη αντιστάθμιση για τη συγκεκριμένη υποχρέωση με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69
(114)
Σε κάθε περίπτωση, ακόμη και εάν υποτεθεί ότι αποδεικνύεται κάποια μορφή μονομερούς επιβολής των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, η αντιστάθμιση για τις εν λόγω υπηρεσίες θα πρέπει να συνάδει οπωσδήποτε με την κοινή μέθοδο αντιστάθμισης (τμήμα IV) του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 για να μπορεί να απαλλαχθεί από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης κατά την έννοια του άρθρου 17 παράγραφος 2 του ιδίου κανονισμού. Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι πληρείται ο όρος αυτός.
(115)
Πρώτον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι το ποσό της αντισταθμιστικής καταβολής, στην περίπτωση υποχρέωσης λειτουργίας ή μεταφοράς πρέπει να είναι ίσο με τη διαφορά μεταξύ της μείωσης των οικονομικών επιβαρύνσεων και της μείωσης των εσόδων της επιχειρήσεως, αν το σύνολο ή το αντίστοιχο μέρος αυτής της υποχρέωσης καταργηθεί για το διάστημα του χρόνου που εξετάζεται. Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Antrop, οι προϋποθέσεις που προβλέπει η εν λόγω διάταξη δεν πληρούνται όταν «δεν είναι δυνατό να αποδειχθεί, βάσει ασφαλών λογιστικών στοιχείων [της εταιρείας], η διαφορά μεταξύ του κόστους που χρεώνεται στο τμήμα της δραστηριότητάς [της] εντός της ζώνης που αποτελεί αντικείμενο της παραχώρησης και των αντίστοιχων εσόδων και, κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατό να υπολογιστεί το επιπλέον κόστος που προκύπτει [για την εταιρεία] από την εκτέλεση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας» (38).
(116)
Επίσης, από την 1η Ιουλίου 1992, ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, στο άρθρο 1 παράγραφος 5 στοιχείο α), προβλέπει ότι οι επιχειρήσεις μεταφορών οι οποίες δεν παρέχουν μόνο υπηρεσίες που υπόκεινται στις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, αλλά ασκούν και άλλες δραστηριότητες, παρέχουν τη δημόσια υπηρεσία: i) διαχωρίζοντας τους λογαριασμούς που αντιστοιχούν στην καθεμία από αυτές τις δραστηριότητες εκμετάλλευσης και κατανέμοντας τα αντίστοιχα στοιχεία του ενεργητικού σύμφωνα με τους ισχύοντες λογιστικούς κανόνες και ii) ισοσκελίζοντας τις δαπάνες από τα έσοδα εκμετάλλευσης και από τις πληρωμές των δημοσίων αρχών, χωρίς να είναι δυνατή η μεταφορά πόρων από ή προς άλλο τομέα δραστηριότητας της επιχείρησης.
(117)
Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Simet δεν εφάρμοσε αποτελεσματικό διαχωρισμό των λογαριασμών για τις διάφορες υπηρεσίες που παρείχε έως το 2002. Επίσης, όσον αφορά τον διαχωρισμό των λογαριασμών, μπορεί να αμφισβητηθεί η αξιοπιστία της αναλυτικής λογιστικής για τα έτη 2002 και 2003, καθώς δεν αποδεικνύεται ότι η αναλυτική λογιστική δεν χρησιμοποιήθηκε από τους οργανισμούς εταιρικής διακυβέρνησης για τον έλεγχο των δραστηριοτήτων της. Συνεπώς, δεν πληρούνται οι όροι του άρθρου 10.
(118)
Δεύτερον, η Simet δεν απέδειξε ότι «τα οικονομικά μειονεκτήματα […] καθορίστηκαν λαμβάνοντας υπόψη τις επιπτώσεις της υποχρεώσεως στο σύνολο της δραστηριότητας της επιχειρήσεως» [άρθρο 5 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69], ενώ δεν πληρούται ούτε η προϋπόθεση που προβλέπει τον εκ των προτέρων καθορισμό του ποσού της αντιστάθμισης (άρθρο 13 του κανονισμού), όπως αναφέρεται στο τμήμα 7.1.2.
(119)
Τέλος, η περίοδος αντιστάθμισης του κοινοποιηθέντος μέτρου είναι η περίοδος από το 1987 έως το 2003. Ωστόσο, η κοινή μέθοδος αντιστάθμισης εφαρμόστηκε στις διαπεριφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς με λεωφορεία μόνο έως τον Ιούλιο του 1992 και στη συνέχεια περιορίστηκε μόνο σε «αστικές, προαστιακές ή περιφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών», σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1893/91 (39). Ο ορισμός των «περιφερειακών υπηρεσιών» που παρέχει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 («μεταφορικές υπηρεσίες με σκοπό την ικανοποίηση των μεταφορικών αναγκών μιας περιφέρειας») δεν μπορεί να διευρυνθεί για να καλύψει όλες τις μεταφορικές υπηρεσίες που ικανοποιούν τις ανάγκες του πληθυσμού μιας περιφέρειας, καλύπτοντας συνεπώς και τα διαπεριφερειακά δρομολόγια. Πράγματι, μια τόσο διασταλτική ερμηνεία θα καθιστούσε τον κανονισμό μάλλον αναποτελεσματικό, καθώς τα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα να εξαιρούν την εφαρμογή του στις επιχειρήσεις, οι δραστηριότητες των οποίων ήταν αποκλειστικά περιορισμένες σε «αστικές, προαστιακές ή περιφερειακές υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών» (40).
(120)
Συνεπώς, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η κοινοποιηθείσα αντιστάθμιση δεν συνάδει με την κοινή μέθοδο αντιστάθμισης που ορίζει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
7.2.3. Συμπέρασμα όσον αφορά την απαλλαγή από την υποχρέωση κοινοποίησης
(121)
Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι η αντιστάθμιση που θεωρεί το Consiglio di Stato ότι οφείλεται στη Simet για την παροχή διαπεριφερειακών υπηρεσιών μεταφοράς με λεωφορεία την περίοδο 1987-2003 δεν ήταν απαλλαγμένη από την προκαταρκτική διαδικασία ενημέρωσης σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
7.3. ΣΥΜΒΙΒΑΣΙΜΟ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
(122)
Επειδή δεν αποδείχθηκε ότι οι καταβολές αντιστάθμισης ήταν απαλλαγμένες από την προκαταρκτική διαδικασία ενημέρωσης κατά την έννοια του άρθρου 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, είναι αναγκαίο να διερευνηθεί το συμβιβάσιμό τους με την εσωτερική αγορά, καθώς κρίνεται ότι συνιστούν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, όπως αναφέρεται στο τμήμα 7.1.
(123)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εξέταση του συμβιβάσιμου του κοινοποιηθέντος μέτρου πρέπει να διενεργηθεί κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ την 3η Δεκεμβρίου 2009 και κατάργησε τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, καθώς πρόκειται για την ισχύουσα νομοθεσία κατά τη λήψη της παρούσας απόφασης (41). Η Επιτροπή επισημαίνει επ’ αυτού ότι η αντιστάθμιση που αναγνωρίστηκε στη Simet από το Consiglio di Stato δεν έχει ακόμη χορηγηθεί, κατά συνέπεια η ημερομηνία από την οποία αρχίζουν να ισχύουν τα αποτελέσματα της προβλεπόμενης ενίσχυσης συμπίπτει με τη στιγμή που η Επιτροπή λαμβάνει την απόφαση σχετικά με το συμβιβάσιμο της εν λόγω ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά (42). Επίσης, δεν είναι βέβαιο ότι αμετάκλητη παραχώρηση δικαιώματος σε αυτήν την αντιστάθμιση αναγνωρίστηκε στη Simet πριν από την απόφαση 1405/2010 του Consiglio di Stato της 9ης Μαρτίου 2010, η οποία ουσιαστικά υποχρεώνει το ιταλικό κράτος να καταβάλει αυτές τις πληρωμές στην επιχείρηση. Όπως αναφέρεται στη σκέψη (94), στους κανονισμούς παραχώρησης στους οποίους βασίζεται η Simet για να αποδείξει ότι έχει αναλάβει υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας επισημαίνεται ότι η παροχή της υπηρεσίας δεν παρέχει στην εταιρεία δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης και ότι η υπηρεσία θεωρείται ότι ασκείται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας. Τέλος, πρέπει να επισημανθεί ότι το ποσό της αντιστάθμισης που θα καταβληθεί στη Simet δεν έχει ακόμα αποφασιστεί από το Consiglio di Stato.
(124)
Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 ρυθμίζει την παραχώρηση των συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των οδικών και σιδηροδρομικών μεταφορών επιβατών, οι οποίες ορίζονται στο άρθρο 2 στοιχείο θ). Σύμφωνα με το άρθρο 9 παράγραφος 1 του εν λόγω κανονισμού «η αποζημίωση δημόσιας υπηρεσίας η οποία καταβάλλεται σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό για την εκτέλεση δημοσίων υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών […] είναι συμβατή με την [εσωτερική] αγορά. Η αποζημίωση αυτή απαλλάσσεται από την υποχρέωση της εκ των προτέρων κοινοποίησης του άρθρου 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης».
(125)
Για τους προαναφερθέντες λόγους, η Επιτροπή θεωρεί ότι η κοινοποιηθείσα αντιστάθμιση δεν πληροί τις προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να κηρυχθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 9 παράγραφος 1 του εν λόγω κανονισμού.
(126)
Ειδικότερα, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, ακόμη και εάν οι κανονισμοί παραχώρησης πληρούσαν τις προϋποθέσεις του άρθρου 2 στοιχείο θ) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 όσον αφορά τον ορισμό της σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, δεν τηρούνται ορισμένες από τις προϋποθέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού, το οποίο ορίζει το υποχρεωτικό περιεχόμενο των συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και των γενικών κανόνων. Το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο β) προβλέπει, παραδείγματος χάρη, ότι οι παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να καθορίζονται εκ των προτέρων με αντικειμενικότητα και διαφάνεια, έτσι ώστε να αποφεύγεται η υπεραντιστάθμιση, ενώ το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο γ) και το άρθρο 4 παράγραφος 2, καθορίζουν τους τρόπους κατανομής των δαπανών και των εσόδων. Όπως προκύπτει στο τμήμα 7.1.2, από την εξέταση του δευτέρου κριτηρίου της απόφασης Altmark από την Επιτροπή, στους εν λόγω κανονισμούς παραχώρησης διασαφηνίζεται ότι η παροχή της υπηρεσίας δεν παρείχε στην εταιρεία το δικαίωμα ενίσχυσης ή κάποιας αντιστάθμισης και ότι η υπηρεσία θεωρείται ότι ασκείται με απόλυτη ευθύνη και κίνδυνο της διαχειρίστριας εταιρείας. Αυτή η εξαίρεση της αντιστάθμισης προϋποθέτει αναγκαστικά τον μη προκαταρκτικό καθορισμό των παραμέτρων αντιστάθμισης, πράγμα που δεν συνάδει με το άρθρο 4 του κανονισμού.
(127)
Επίσης, το άρθρο 6 παράγραφος 1 ορίζει ότι, σε περίπτωση συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας με απευθείας ανάθεση, η αντιστάθμιση πρέπει να πληροί τις προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 και τις προϋποθέσεις του παραρτήματος, έτσι ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν θα υπερβαίνει το αναγκαίο ποσό για την εκπλήρωση της υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας. Το εν λόγω παράρτημα απαιτεί, μεταξύ άλλων, τον διαχωρισμό των λογαριασμών (σημείο 5) και ορίζει τον τρόπο καθορισμού του μέγιστου ποσού της αντιστάθμισης.
(128)
Όπως επισημαίνεται στο σημείο (115), για μεγάλο τμήμα της περιόδου που αποτελεί αντικείμενο της κοινοποίησης (από το 1987 έως το 2001), η Simet δεν είχε υιοθετήσει τον αποτελεσματικό διαχωρισμό των λογαριασμών ενώ ακόμα και η αξιοπιστία της αναλυτικής λογιστικής μπορεί να αμφισβητηθεί. Συνεπώς, είναι αδύνατον να αποδειχθεί ότι, οποιαδήποτε αντιστάθμιση και εάν χορηγηθεί, δεν θα υπερβαίνει το ποσό που αντιστοιχεί στο καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα, το οποίο ισοδυναμεί με το άθροισμα των αποτελεσμάτων, θετικών ή αρνητικών, που επιφέρει η τήρηση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας επί του κόστους και των εσόδων του φορέα δημοσίων υπηρεσιών (σημείο 2 του παραρτήματος).
(129)
Επίσης, όταν δεν έχουν προκαθοριστεί παράμετροι αντιστάθμισης, κάθε κατανομή των δαπανών πρέπει αναγκαστικά να πραγματοποιείται εκ των υστέρων βάσει αυθαίρετων υποθέσεων, όπως έγινε τόσο στην αρχική έκθεση όσο και στην έκθεση της πλειοψηφίας. Η Επιτροπή δεν μπορεί ωστόσο να αποδεχθεί τις υποθέσεις που χρησιμοποιήθηκαν στην έκθεση της πλειοψηφίας, σύμφωνα με την οποία κάθε παρεχόμενη υπηρεσία από την επιχείρηση πρέπει αναγκαστικά να αντιπροσωπεύει το ίδιο ποσοστό δαπανών και εσόδων σε κάθε έτος. Επίσης, επειδή ένας εκ των υστέρων υπολογισμός καταλήγει αναγκαστικά στην πλήρη αντιστάθμιση των δαπανών για την παροχή της υπηρεσίας, η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας συντελεστής απόδοσης ιδίων κεφαλαίων που υπερβαίνει το σχετικό διατραπεζικό επιτόκιο (swap) προσαυξημένο κατά 100 μονάδες βάσης, ο οποίος χρησιμοποιήθηκε τόσο στην αρχική έκθεση όσο και στην έκθεση της πλειοψηφίας, δεν θεωρείται γενικώς κατάλληλος δείκτης για τον υπολογισμό του εύλογου κέρδους.
(130)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θεωρεί ότι η αντιστάθμιση που αποφάσισε το Consiglio di Stato, η οποία δεν προβλέπεται από τους κανονισμούς παραχώρησης, δεν πρόκειται να χορηγηθεί σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 και, συνεπώς, το κοινοποιηθέν μέτρο δεν είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά.
(131)
Τέλος, όσον αφορά τον ισχυρισμό της Simet ότι η απόφαση 1405/2010 του Consiglio di Stato δεν αφορά τη χορήγηση αντιστάθμισης για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας βάσει του σχετικού κανονισμού του Συμβουλίου, αλλά αντιπροσωπεύει αποζημίωση για την παραβίαση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 λόγω της υποτιθέμενης παράνομης μονομερούς επιβολής υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας κατά την έννοια του άρθρου 1 παράγραφος 3 και του άρθρου 1 παράγραφος 5 του εν λόγω κανονισμού, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, ενώ δεν υπάρχει καμία αναφορά στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 στο διατακτικό της απόφασης 1405/2010, η απόφαση αναφέρεται στο δικαίωμα της Simet να της καταβληθούν, κατά την έννοια των άρθρων 6, 10 και 11 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, ποσά ως αντιστάθμιση, το ύψος των οποίων θα πρέπει να καθοριστεί από τη δημόσια αρχή βάσει αξιόπιστων στοιχείων (43). Επίσης, στην απόφαση 1405/2010, το Consiglio di Stato απέρριψε την προσφυγή για αποζημίωση της Simet, η οποία θεωρήθηκε ότι είχε ως σκοπό να καλύψει εναπομένουσες ζημίες τις οποίες δεν κάλυπτε η αντιστάθμιση που επρόκειτο να χορηγηθεί, καθώς και η προσφυγή για αδικαιολόγητο πλουτισμό, δεδομένης της αποδοχής του βασικού αιτήματος αντιστάθμισης κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 (44). Για τον λόγο αυτόν, στο σημείο 3.3 της απόφασης το Consiglio di Stato αναφέρεται: «Κάθε αξίωση αποζημίωσης που προβάλλει η προσφεύγουσα δεν μπορεί επί του παρόντος να γίνει δεκτή, καθώς μόνο με το αποτέλεσμα του προαναφερθέντος προσδιορισμού από το δημόσιο θα μπορέσει ενδεχομένως να αποδειχθεί εναπομένουσα ζημία που δεν καλύπτεται από τον εν λόγω προσδιορισμό, η οποία θα πρέπει να αξιωθεί και να αποδειχθεί από την ενδιαφερόμενη εταιρεία».
(132)
Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή θεωρεί ότι η χορήγηση αποζημίωσης στη Simet για την υποτιθέμενη παράνομη μονομερή επιβολή υποχρεώσεων εκτέλεσης δημόσιας υπηρεσίας εκ μέρους των ιταλικών αρχών, η οποία υπολογίζεται βάσει της κοινής μεθόδου αντιστάθμισης που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69, θα παραβίαζε τα άρθρα 107 και 108 της Συνθήκης. Και αυτό, διότι θα παρήγαγε για τη Simet ακριβώς το ίδιο αποτέλεσμα με τη χορήγηση αντιστάθμισης για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας κατά την υπό εξέταση περίοδο, παρά το γεγονός ότι οι κανονισμοί παραχώρησης που διέπουν τις εν λόγω υπηρεσίες δεν απαλλάσσονταν από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης, ούτε πληρούσαν τις βασικές προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 ή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007, όπως αποδεικνύεται παραπάνω. Η διαθεσιμότητα μιας τέτοιας παραχώρησης θα επέτρεπε συνεπώς την ουσιαστική παράκαμψη των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις και των προϋποθέσεων που ορίζει ο νομοθέτης της Ένωσης, βάσει των οποίων οι αρμόδιες αρχές, όταν επιβάλλουν ή παραχωρούν υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, αποζημιώνουν τους σχετικούς φορείς για τις δαπάνες που αναλαμβάνουν ως αντιστάθμισμα της εκπλήρωσης υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Τέλος, όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, οι κανονισμοί παραχώρησης δυνάμει των οποίων η Simet παρείχε τις υπηρεσίες μεταφοράς δεν προέβλεπαν την καταβολή καμίας οικονομικής αποζημίωσης. Η Simet δέχθηκε να παράσχει τις υπηρεσίες της με τους όρους που προβλέπουν οι εν λόγω παραχωρήσεις, αναλαμβάνοντας τους κινδύνους.
(133)
Συνεπώς, η Επιτροπή δεν μπορεί να αποδεχθεί τον ισχυρισμό της Simet, σύμφωνα με τον οποίο η απόφαση 1405/2010 του Consiglio di Stato αντιπροσωπεύει αποζημίωση για παραβίαση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και όχι χορήγηση αντιστάθμισης για υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας.
8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(134)
Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κοινοποιηθέν μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, η οποία είναι μη συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Οι αντισταθμιστικές πληρωμές στη Simet που κοινοποιήθηκαν από τις ιταλικές αρχές συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το εν λόγω μέτρο δεν απαλλάσσεται από την υποχρέωση της εκ των προτέρων κοινοποίησης του άρθρου 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69.
Η εν λόγω κρατική ενίσχυση δεν είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά, δεδομένου ότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007. Συνεπώς, οι ιταλικές αρχές δεν μπορούν να χορηγήσουν την εν λόγω ενίσχυση.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ιταλική Δημοκρατία.
Βρυξέλλες, 2 Οκτωβρίου 2013.