ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 4ης Φεβρουαρίου 2014
σχετικά με το μέτρο των τιμολογίων ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία: διανομείς SA.36559 (C 3/07) (πρώην NN 66/06) που έθεσε σε εφαρμογή η Ισπανία
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2013) 7743]
(Το κείμενο στην ισπανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2014/457/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις (1) και έλαβε υπόψη τις εν λόγω παρατηρήσεις,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Με επιστολή της 27ης Απριλίου 2006, οι επιχειρήσεις Centrica plc και Centrica Energía S.L.U. (στο εξής καλούμενες συλλήβδην «Centrica») υπέβαλαν στην Επιτροπή καταγγελία σχετικά με το σύστημα των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων ηλεκτρικής ενέργειας που εφαρμόστηκε στην Ισπανία το 2005.
(2)
Με επιστολή της 27ης Ιουλίου 2006, η Επιτροπή ζήτησε από τις ισπανικές αρχές να παράσχουν πληροφορίες σχετικά με το ως άνω αναφερόμενο μέτρο. Η Επιτροπή έλαβε τις εν λόγω πληροφορίες με επιστολή της 22ας Αυγούστου 2006.
(3)
Στις 12 Οκτωβρίου 2006, η υπόθεση καταχωρίστηκε ως μη κοινοποιηθείσα ενίσχυση (υπόθεση NN 66/06).
(4)
Με επιστολή της 9ης Νοεμβρίου 2006, η Επιτροπή ζήτησε από τις ισπανικές αρχές πρόσθετες διευκρινίσεις σχετικά με το εν λόγω μέτρο. Οι ισπανικές αρχές απάντησαν με επιστολή της 12ης Δεκεμβρίου 2006.
(5)
Με επιστολή της 24ης Ιανουαρίου 2007, η Επιτροπή ανακοίνωσε στις ισπανικές αρχές την απόφασή της να κινήσει σε σχέση με το μέτρο τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).
(6)
Η απόφαση της Επιτροπής δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2). Η Επιτροπή κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν παρατηρήσεις σχετικά με το μέτρο.
(7)
Οι ισπανικές αρχές υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους με επιστολή της 26ης Φεβρουαρίου 2007.
(8)
Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από τους ακόλουθους ενδιαφερομένους: κυβέρνηση της Γαλικίας (επιστολή της 23ης Μαρτίου 2007), Centrica (επιστολές της 26ης Μαρτίου 2007 και της 3ης Ιουλίου 2007), ACIE - Ένωση ανεξάρτητων προμηθευτών ενέργειας (επιστολή της 26ης Μαρτίου 2007), κυβέρνηση των Αστουριών (επιστολή της 27ης Μαρτίου 2007), AEGE - Ένωση επιχειρήσεων μεγάλης κατανάλωσης ενέργειας (επιστολή της 2ας Απριλίου 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (επιστολή της 3ης Απριλίου 2007), Ferroatlántica - παραγωγός μετάλλων (επιστολή της 3ης Απριλίου 2007), Alcoa (επιστολή της 3ης Απριλίου 2007), UNESA - Ισπανική ένωση του κλάδου της ηλεκτρικής ενέργειας (επιστολή της 25ης Απριλίου 2007), ENEL Viesgo (επιστολή της 26ης Απριλίου 2007), Iberdrola (επιστολή της 26ης Απριλίου 2007), Unión Fenosa Distribución (επιστολή της 27ης Απριλίου 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (επιστολή της 27ης Απριλίου 2007), Endesa Distribución Eléctrica (επιστολή της 27ης Απριλίου 2007).
(9)
Με επιστολές της 15ης Μαΐου και της 6ης Ιουλίου 2007, η Επιτροπή διαβίβασε τις παρατηρήσεις των ενδιαφερομένων στις ισπανικές αρχές, για να υποβάλουν με τη σειρά τους σχόλια, τα οποία λήφθηκαν με επιστολή της 2ας Αυγούστου 2007.
(10)
Η Centrica υπέβαλε συμπληρωματικές πληροφορίες με τις επιστολές της 1ης Ιουνίου 2007, της 28ης Αυγούστου 2007, της 4ης Φεβρουαρίου 2008 και της 1ης Μαρτίου 2008.
(11)
Με επιστολές της 30ής Ιουλίου 2009, της 19ης Μαρτίου 2010, της 6ης Οκτωβρίου 2011, της 12ης Απριλίου 2012, της 31ης Αυγούστου 2012, της 4ης Φεβρουαρίου 2013 και της 17ης Ιουλίου 2013, η Επιτροπή ζήτησε νέες διευκρινίσεις σχετικά με το μέτρο από τις ισπανικές αρχές, οι οποίες απάντησαν με επιστολές της 5ης Οκτωβρίου 2009, της 26ης Απριλίου 2010, της 7ης Δεκεμβρίου 2011, της 12ης Ιουνίου 2012, της 18ης Οκτωβρίου 2012, της 11ης Φεβρουαρίου 2013 και της 4ης Οκτωβρίου 2013, αντίστοιχα.
(12)
Στις 19 Απριλίου 2013, ο φάκελος διαιρέθηκε σε δύο μέρη: την υπόθεση με αριθμό SA.21817 (C 3/07 πρώην NN 66/06), η οποία αφορά τις ενισχύσεις προς τους τελικούς χρήστες ηλεκτρικής ενέργειας, και την υπόθεση με αριθμό SA.36559 (C 3/07 πρώην NN 66/06), η οποία αφορά τις ενισχύσεις προς τους διανομείς ηλεκτρικής ενέργειας. Η παρούσα απόφαση αφορά αποκλειστικά τις ενισχύσεις προς τους διανομείς ηλεκτρικής ενέργειας.
ΑΝΑΛΥΤΙΚΗ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
ΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΗΛΕΚΤΡΙΚΗΣ ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ ΤΗΣ ΙΣΠΑΝΙΑΣ ΤΟ 2005
Διάκριση μεταξύ ρυθμιζόμενων και μη ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων
(13)
Στο νομοθετικό πλαίσιο που θέσπισε ο νόμος 54/1997, της 27ης Νοεμβρίου 1997, για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας (στο εξής, ο «νόμος για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας»), ο οποίος αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του ισπανικού συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας, γίνεται θεμελιώδης διάκριση μεταξύ ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων και ελευθερωμένων δραστηριοτήτων.
(14)
Η παραγωγή, η εισαγωγή, η εξαγωγή και η λιανική προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας είναι ελευθερωμένες δραστηριότητες, δηλαδή δραστηριότητες τις οποίες οι οικονομικοί φορείς μπορούν να ασκούν ελεύθερα με εμπορικούς όρους και στις οποίες το κράτος δεν ασκεί αυστηρό ρυθμιστικό έλεγχο μέσω, για παράδειγμα, του ελέγχου των τιμών και των όρων προμήθειας.
(15)
Αντιθέτως, η διανομή, η μεταφορά και οι δραστηριότητες που ασκούν ο διαχειριστής της αγοράς (3) και ο διαχειριστής του συστήματος (4) ρυθμίζονται πλήρως από τα κράτος. Κανονικά, το κράτος ρυθμίζει τις εν λόγω δραστηριότητες σε κάθε σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς οι φορείς που τις ασκούν διαθέτουν de facto και de jure μονοπώλια και, σε αντίθετη περίπτωση, οι φορείς δεν θα εμποδίζονταν να παραβαίνουν τους κανόνες του ανταγωνισμού και θα μπορούσαν να εφαρμόζουν μονοπωλιακές τιμές, υψηλότερες της κανονικής τιμής της αγοράς.
Απλή διανομή και προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων
(16)
Το 2005, η διανομή περιελάμβανε τρεις τύπους ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων στο ισπανικό σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας. Η πρώτη είναι η απλή διανομή, η οποία συνίσταται στη μετάδοση ηλεκτρικής ενέργειας στα σημεία κατανάλωσης μέσω των δικτύων διανομής και αποτελεί μονοπώλιο, απουσία εναλλακτικών δικτύων. Ο δεύτερος τύπος περιλαμβάνει συγκεκριμένες δραστηριότητες εμπορικής διαχείρισης οι οποίες συνδέονται στενά με τη διανομή, όπως ανάγνωση μετρητών, σύναψη συμβάσεων, τιμολόγηση, παροχή υπηρεσιών στους πελάτες κ.λπ. Το 2005, η τρίτη ρυθμιζόμενη δραστηριότητα ήταν η προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενου τιμολογίου, και ο νόμος την ανέθετε στους διανομείς, επιπροσθέτως της κύριας νόμιμης αποστολής τους (διαχείριση και παροχή πρόσβασης στα δίκτυα διανομής ηλεκτρικής ενέργειας) (5). Μετά τη μεταρρύθμιση η οποία ολοκληρώθηκε το 2009, οι διανομείς δεν προμηθεύουν πλέον ηλεκτρική ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(17)
Βάσει του νόμου, οι διανομείς έπρεπε να αγοράζουν την αναγκαία ηλεκτρική ενέργεια για την προμήθεια των ρυθμιζόμενων πελατών είτε στην οργανωμένη αγορά χονδρικής (το «pool») στην τιμή της ημέρας (οριακή τιμή συστήματος ή «τιμή του pool») είτε απευθείας από τους παραγωγούς ανανεώσιμων πηγών ενέργειας (6) και να μεταπωλούν ακολούθως την ηλεκτρική ενέργεια στους τελικούς καταναλωτές βάσει του εφαρμοστέου διοικητικά ρυθμιζόμενου τιμολογίου.
Ρόλος των διανομέων ως χρηματοοικονομικών ενδιαμέσων του συστήματος
(18)
Το 2005, υπήρχαν 25 διαφορετικά διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια για τους τελικούς χρήστες ανάλογα με το επίπεδο, τα χαρακτηριστικά ή/και τη χρήση της κατανάλωσης και την τάση σύνδεσης στο δίκτυο. Ταυτόχρονα, εφαρμόζονταν άλλα εννέα ρυθμιζόμενα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο στους τελικούς χρήστες της ελεύθερης αγοράς, βασισμένα επίσης στην τάση σύνδεσης και σε άλλα χαρακτηριστικά (7). Στην ελεύθερη αγορά οι τελικοί χρήστες πλήρωναν τα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο στους προμηθευτές, οι οποίοι τα μετακύλιαν με τη σειρά τους στους διανομείς. Στη ρυθμιζόμενη αγορά, τα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο ενσωματώνονταν σε ένα συνολικό διοικητικά ρυθμιζόμενο τιμολόγιο, το οποίο οι τελικοί χρήστες πλήρωναν στους διανομείς (ήταν τεκμαρτά). Από το 2005, η Ισπανία επέφερε αλλαγές στο σύστημα των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Η τελευταία αλλαγή είναι αυτή του 2013, όταν η Ισπανία θέσπισε ένα νέο νομοθετικό πλαίσιο για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας (νόμος 24/13), το οποίο περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων μέτρων, τη μεταρρύθμιση της ρύθμισης των τιμών της αγοράς λιανικής. Η Ισπανία ανακοίνωσε ότι ο νέος αυτός νόμος και οι κανόνες εφαρμογής του θα τεθούν σε εφαρμογή εντός του 2014.
(19)
Τα επίπεδα των συνολικών διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και των ρυθμιζόμενων τελών πρόσβασης στο δίκτυο αποφασίζονταν εκ των προτέρων για ολόκληρο το έτος, συνήθως πριν από το τέλος του έτους N-1, παρότι μπορούσαν να αναπροσαρμοστούν στη διάρκεια του έτους (8). Ωστόσο, οι ετήσιες αυξήσεις των τιμολογίων δεν μπορούσαν να υπερβαίνουν ένα ανώτατο όριο (9). Καταρχήν, όλα τα επίπεδα των τιμολογίων και των τελών πρόσβασης καθορίζονταν, βάσει προβλέψεων, με σκοπό να διασφαλίζεται ότι τα ρυθμιζόμενα έσοδα από την εφαρμογή τους θα επαρκούν για την κάλυψη όλων των ρυθμιζόμενων εξόδων του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας. Τα εν λόγω ρυθμιζόμενα έξοδα του συστήματος περιελάμβαναν το 2005 τα έξοδα προμήθειας της ενέργειας για τα συνολικά τιμολόγια, το κόστος αγοράς ενέργειας από ειδικά καθεστώτα στήριξης (ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, συμπαραγωγή κ.λπ.), τα έξοδα μεταφοράς και διανομής, τα μέτρα διαχείρισης της ζήτησης, τα πρόσθετα έξοδα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στα νησιά της Ισπανίας, τις ενισχύσεις στον εγχώριο άνθρακα, τα ελλείμματα προηγούμενων ετών κ.λπ.
(20)
Στο ρυθμιστικό καθεστώς της Ισπανίας, οι διανομείς ήταν, και παραμένουν, οι κύριοι χρηματοοικονομικοί ενδιάμεσοι του συστήματος. Διαχειρίζονταν το σύνολο των εσόδων του συστήματος των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, δηλαδή τα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο και τα έσοδα των συνολικών τιμολογίων. Τα εν λόγω έσοδα, τα οποία καλούνται συλλήβδην καθορισμένα έσοδα, χρησιμοποιούνταν για την κάλυψη όλων των ρυθμιζόμενων εξόδων του συστήματος. Δεν υπήρχαν κανόνες οι οποίοι να προορίζουν μια συγκεκριμένη κατηγορία εσόδων, ή μέρος αυτών, σε μια συγκεκριμένη κατηγορία εξόδων, ή μέρος αυτών Ως εκ τούτου, τα έσοδα του τέλους πρόσβασης στο δίκτυο δεν προορίζονταν, εν όλω ή εν μέρει, για τη χρηματοδότηση των υψηλότερων εξόδων στήριξης της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές ή των εξόδων παραγωγής στα νησιωτική Ισπανία.
(21)
Ο συμψηφισμός των λογαριασμών πραγματοποιούνταν στο πλαίσιο διαδικασίας εκκαθάρισης διενεργούμενης υπό τον άμεσο έλεγχο του ισπανικού ρυθμιστικού φορέα, της Εθνικής Επιτροπής Ενέργειας (Comisión Nacional de Energía, CNE). Η αμοιβή των διανομέων (για τις σχετικές με την καθαυτό διανομή δραστηριότητες) προερχόταν επίσης από τα καθορισμένα έσοδα, μετά την αφαίρεση όλων των λοιπών εξόδων.
Διανομείς έναντι προμηθευτών και αντίστοιχες τιμές
(22)
Επομένως, στη λιανική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία δραστηριοποιούνταν το 2005 δύο κατηγορίες φορέων: οι διανομείς, οι οποίοι ήταν υποχρεωμένοι να πωλούν βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, και οι προμηθευτές, οι οποίοι πωλούσαν υπό όρους που αποτελούσαν αντικείμενο ελεύθερης διαπραγμάτευσης. Για ιστορικούς λόγους, στην Ισπανία οι διανομείς ανήκουν σε κάθετα ολοκληρωμένους ομίλους, οι οποίοι είναι οι ιστορικοί φορείς και εκμεταλλεύονται παραδοσιακά τα δίκτυα διανομής σε συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές και οι οποίοι υπέστησαν αλλαγές μόνον λόγο συγχωνεύσεων και ενοποιήσεων. Στη ρυθμιζόμενη αγορά, οι διανομείς εφάρμοζαν συνολικά τιμολόγια, τα οποία δεν διέκριναν μεταξύ του κόστους αγοράς ενέργειας και του κόστους πρόσβασης στο δίκτυο.
(23)
Οι προμηθευτές μπορεί να ανήκουν σε κάθετα ολοκληρωμένους ομίλους (οι οποίοι διαθέτουν κανονικά διαφορετικά τμήματα παραγωγής, διανομής και προμήθειας) ή να είναι νέοι φορείς στην αγορά. Συχνά, οι νέοι φορείς δεν διαθέτουν ικανότητα παραγωγής και δραστηριοποιούνται μόνον στην αγορά λιανικής. Η Centrica συγκαταλέγεται στους νέους αυτούς φορείς. Στην ελεύθερη αγορά, οι προμηθευτές εισέπρατταν τιμές οι οποίες έπρεπε να καλύπτουν το τέλος πρόσβασης στο δίκτυο (το οποίο έπρεπε να καταβάλλουν στους διανομείς), το κόστος αγοράς της ενέργειας (κόστος αγοράς στην αγορά χονδρικής ή κόστος ίδιας παραγωγής, στην περίπτωση κάθετα ολοκληρωμένων επιχειρήσεων) και ένα «περιθώριο εμπορίας», το οποίο κάλυπτε άλλα έξοδα (έξοδα εμπορίας, συστήματα πληροφορικής, τιμολόγηση κ.λπ.), καθώς και μια αμοιβή επί του επενδυμένου κεφαλαίου.
(24)
Το 2005, η συνύπαρξη της ελεύθερης αγοράς και της ρυθμιζόμενης αγοράς και, ιδίως, η δυνατότητα των τελικών χρηστών να μεταπηδούν ελεύθερα από τη μία στην άλλη σήμαινε ότι τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια λειτουργούσαν ως τιμή αναφοράς (ή εκ των πραγμάτων περιορισμός) των τιμών της ελεύθερης αγοράς. Για τον λόγο αυτό, ένας προμηθευτής μπορούσε να δραστηριοποιηθεί αποδοτικά σε ένα συγκεκριμένο τμήμα της αγοράς μόνον εάν υφίστατο θετικό περιθώριο εμπορίας, δηλαδή μια ορισμένη διαφορά μεταξύ της λιανικής τιμής -εν προκειμένω, του διοικητικά ρυθμιζόμενου τιμολογίου, το οποίο δικαιούνταν ο πελάτης- και των γενικών εξόδων του για την παροχή της υπηρεσίας στους πελάτες.
Το τιμολογιακό έλλειμμα του 2005
(25)
Το 2005, το επίπεδο στο οποίο θεσπίστηκαν τα ρυθμιζόμενα τιμολόγια και τα τέλη πρόσβασης στο δίκτυο δεν παρήγαγε επαρκή έσοδα ώστε το σύστημα να μπορέσει να ανακτήσει το σύνολο των ρυθμιζόμενων εξόδων, όπως τεκμηριώθηκαν εκ των υστέρων, για το σύνολο του έτους. Από την τελική διαδικασία εκκαθάρισης του 2005, η οποία πραγματοποιήθηκε από τη CNE στο τέλος του έτους, προέκυψε έλλειμμα 3,811 δισεκατ. ευρώ. Δεν ήταν η πρώτη φορά που από τη διαδικασία εκκαθάρισης προέκυπτε έλλειμμα, αλλά το ύψος του ελλείμματος του 2005 ήταν πρωτόγνωρο. Το 2000, το 2001 και το 2002 είχαν καταγραφεί ελλείμματα, αλλά ήταν μικρότερα.
(26)
Μεταξύ άλλων, η κυβέρνηση υποτίμησε το πραγματικό κόστος αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας. Έτσι, ενώ, σε γενικές γραμμές, η κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας από τους τελικούς χρήστες, τόσο στη ρυθμιζόμενη όσο και στην ελεύθερη αγορά, εξελίχθηκε το 2005 όπως είχε προβλεφθεί τον Δεκέμβριο του 2004, οι απρόβλεπτες αυξήσεις των τιμών κατά τη διάρκεια του έτους εκτόξευσαν τις τιμές χονδρικής σε 62,4 EUR/MWh το 2005, από 35,61 EUR/MWh το 2004, με αποτέλεσμα η μέση τιμή χονδρικής το 2005 να ανέλθει σε 59,47 EUR/MWh. Στα αίτια της εν λόγω αύξησης συγκαταλέγονται η μεγάλη ξηρασία κατά το συγκεκριμένο έτος (η οποία προκάλεσε μείωση της παραγωγής υδροηλεκτρικής ενέργειας κατά 55 %), η αύξηση των τιμών του πετρελαίου, η επίπτωση της τιμής αγοράς των δικαιωμάτων εκπομπών CO2 τα οποία λήφθηκαν δωρεάν από το κοινοτικό σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών και η αύξηση της ζήτησης ενέργειας σε επίπεδα υψηλότερα από εκείνα της αύξησης του ΑΕγχΠ.
(27)
Η Εθνική Επιτροπή Ενέργειας (Comisión Nacional de Energía, CNE), ρυθμιστικός φορέας της Ισπανίας, επισήμανε ότι το 2005, κατά μέσο όρο, τα συνολικά τιμολόγια του 2005 δεν αντικατόπτριζαν το σύνολο των εξόδων προμήθειας και, ιδίως, το κόστος αγοράς της ηλεκτρικής ενέργειας στην αγορά χονδρικής. Ειδικότερα, όπως φαίνεται στο ακόλουθο γράφημα, οι τεκμαρτές τιμές ηλεκτρικής ενέργειας των μέσων συνολικών διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων ήταν κατώτερες των τιμών της χονδρικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας μόνον στους πέντε μήνες από τον Ιανουάριο έως τον Φεβρουάριο του 2005 και έπειτα από τον Απρίλιο έως τον Ιούνιο του 2005. Ωστόσο, από τον Οκτώβριο του 2006 έως τον Δεκέμβριο του 2007 συνέβη το αντίθετο: σε αυτό το διάστημα δεκατεσσάρων μηνών, οι μέσες τιμές χονδρικής έπεσαν απότομα κάτω από τις τεκμαρτές τιμές της ενέργειας των μέσων συνολικών διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, ξεπερνώντας κατά πολύ τη διαφορά που παρατηρήθηκε στους επτά μήνες του 2005 κατά τους οποίους οι τιμές χονδρικής ήταν υψηλότερες από τις τεκμαρτές τιμές των συνολικών τιμολογίων.
Γράφημα 1
Μέση σταθμισμένη τιμή της αγοράς χονδρικής έναντι τεκμαρτής τιμής ενέργειας στο συνολικό τιμολόγιο
Πηγή: CNE - Έκθεση σχετικά με την εξέλιξη του ανταγωνισμού στις αγορές φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας. Περίοδος 2005-2007, σ. 84.
(28)
Ένας σημαντικός παράγοντας, ο οποίος συνέβαλε επίσης στην αύξηση των γενικών εξόδων του συστήματος, ήταν το υψηλό επίπεδο των επιδοτήσεων στην παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Ειδικότερα, οι παραγωγοί ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές μπορούσαν να επιλέξουν να συμμετάσχουν απευθείας στη χονδρική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας (ή «pool»). Το 2005, η επιλογή αυτή ήταν ιδιαίτερα ελκυστική, με αποτέλεσμα να συμμετάσχει στη χονδρική αγορά αριθμός παραγωγών ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές μεγαλύτερος από τον αναμενόμενο, πράγμα που προκάλεσε την αύξηση των εξόδων του συστήματος. Επιπλέον, οι άμεσες ενισχύσεις στα έξοδα παραγωγής της ηλεκτρικής ενέργειας που δεν πωλούνταν στο «pool» και προερχόταν από τα ειδικό καθεστώς (ανανεώσιμες πηγές, συμπαραγωγή), τα οποία καταχωρίστηκαν ως ρυθμιζόμενα έξοδα στους λογαριασμούς, ανήλθαν σε 2,701 δισεκατ. ευρώ το 2005, ήτοι αύξηση 5,75 % σε σχέση με το 2004. Ενδεικτικά, τα έξοδα μεταφοράς και διανομής του συστήματος ανήλθαν σε 4,142 δισεκατ. ευρώ το 2004, 4,410 δισεκατ. ευρώ το 2005 και 4,567 δισεκατ. ευρώ το 2006.
Θεσπισθείς μηχανισμός για την προχρηματοδότηση και την κάλυψη του ελλείμματος
(29)
Η δημιουργία του ελλείμματος δεν πέρασε απαρατήρητη. Ήδη τον Μάρτιο του 2005, όταν κατέστη εμφανής η δημιουργία του τιμολογιακού ελλείμματος, οι ισπανικές αρχές όρισαν, μέσω του άρθρου 24 του Βασιλικού Νομοθετικού Διατάγματος 5/2005 (10), ότι τα αναγκαία κεφάλαια για την κάλυψη της διαφοράς θα καταβάλλονταν από τις πέντε μεγαλύτερες «επιχειρήσεις ηλεκτρικής ενέργειας με δικαιώματα είσπραξης», δηλαδή εκείνες που είχαν δικαίωμα είσπραξης αντιστάθμισης για το λανθάνον κόστος (11), σύμφωνα με τα ακόλουθα ποσοστά:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %·
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %·
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %·
-
Endesa, SA: 44,16 %·
-
Elcogás, SA: 1,91 %.
(30)
Το αρνητικό υπόλοιπο του λογαριασμού λανθάνοντος κόστους συνεπαγόταν δικαιώματα είσπραξης, τα οποία συνίσταντο στο δικαίωμα των προμηθευτριών επιχειρήσεων να εισπράξουν έσοδα από τους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας στο μέλλον. Οι προμηθεύτριες επιχειρήσεις μπορούσαν να τιτλοποιήσουν τα εν λόγω δικαιώματα και να τα πωλήσουν στην αγορά. Οι εν λόγω επιχειρήσεις, εκτός της Elcogás SA, είναι μητρικές επιχειρήσεις κάθετα ολοκληρωμένων οντοτήτων, οι οποίες δραστηριοποιούνται κανονικά στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας καθώς και στον τομέα της διανομής μέσω κλάδων διανομής. Όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 του Βασιλικού Διατάγματος 5/2005, οι λόγοι και τα κριτήρια για τον καθορισμό των πέντε συγκεκριμένων επιχειρήσεων για τους σκοπούς της προχρηματοδότησης του τιμολογιακού ελλείμματος του 2005 -και όχι άλλων επιχειρήσεων οι οποίες δραστηριοποιούνται στην ισπανική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας- φαίνεται πως είναι το δικαίωμά τους να εισπράττουν αντισταθμίσεις για το λανθάνον κόστος και όχι, για παράδειγμα, η δραστηριότητά τους στον τομέα της διανομής. Πράγματι, η Elcogás SA υπήρξε και παραμένει επιχείρηση η οποία δραστηριοποιείται αποκλειστικά στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας (12). Επίσης, για τον σκοπό της προχρηματοδότησης του ελλείμματος του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας σε επόμενα έτη, η Ισπανία προσδιόρισε εναλλακτικά τη μητρική επιχείρηση της οντότητας (π.χ. Endesa SA Iberdrola SA) ή τον κλάδο παραγωγής (Endesa Generación SA, Iberdrola Generación SA στο Βασιλικό Νομοθετικό Διάταγμα 6/2009), αλλά ποτέ τον κλάδο διανομής (δηλαδή, την Endesa Distribución Eléctrica, S.L, πλήρως ελεγχόμενη θυγατρική επιφορτισμένη με τη διανομή ηλεκτρικής ενέργειας στο πλαίσιο του συστήματος διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων το 2005).
(31)
Τον Ιούνιο του 2006, οι ισπανικές αρχές εξέδωσαν απόφαση σχετικά με τον τρόπο ανάκτησης του ελλείμματος του 2005 από τους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας μέσω των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Με το Βασιλικό Διάταγμα 809/2006 (13), οι ισπανικές αρχές όρισαν ότι οι καταναλωτές θα πληρώσουν το έλλειμμα του 2005 (ή, για την ακρίβεια, τα δικαιώματα είσπραξης που παραχωρήθηκαν στις επιλεγείσες προμηθεύτριες επιχειρήσεις) σε διάστημα 14,5 ετών μέσω ειδικής επιβάρυνσης, επιβαλλόμενης τόσο στα συνολικά τιμολόγια όσο και στα τιμολόγια πρόσβασης. Η επιβάρυνση, υπολογισμένη ως το αναγκαίο ετήσιο ποσό για τη γραμμική ανάκτηση της πραγματικής καθαρής αξίας του ελλείμματος του 2005 σε διάστημα 14,5 ετών, ορίστηκε σε 1,378 % του συνολικού τιμολογίου και σε 3,975 % του τιμολογίου πρόσβασης για το 2006. Ως εφαρμοστέο επιτόκιο ορίστηκε το Euribor τριών μηνών.
(32)
Η επιβάρυνση εξομοιώθηκε με «εισφορά ειδικού σκοπού». Οι ισπανικές αρχές όρισαν ότι τα έσοδα της εισφοράς για τη χρηματοδότηση του ελλείμματος του 2005 θα συγκεντρωθούν στον λογαριασμό καταθέσεων που διαχειρίζεται η CNE. Ακολούθως, η CNE θα μεταβιβάσει τα κεφάλαια στους δικαιούχους των δικαιωμάτων είσπραξης, δηλαδή στις επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που χρηματοδότησαν το έλλειμμα ή στις οντότητες που αγόρασαν μεταγενέστερα από αυτές τα δικαιώματα είσπραξης, ανάλογα με το μερίδιο του ελλείμματος που χρηματοδότησε καθεμία εξ αυτών.
Συνέπειες των επιπέδων των τιμολογίων στην ισπανική αγορά
(33)
Το 2005, η ελεύθερη αγορά κάλυπτε 37,49 % της ζήτησης ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία. Το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί σε σχετικά περιορισμένο αριθμό καταναλωτών: μόλις 8,5 % των καταναλωτών αγόραζαν ενέργεια στην ελεύθερη αγορά, ενώ 91,5 % εξακολουθούσε να προμηθεύεται ενέργεια βάσει των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων (ποσοστό κατώτερο του 97 % το 2004). Οι πελάτες υψηλής τάσης (κυρίως οι βιομηχανικοί πελάτες) αποτελούσαν την κύρια ομάδα στην ελεύθερη αγορά: 38,9 % εξ αυτών είχαν ασκήσει το σχετικό δικαίωμα και οι αγορές τους αντιπροσώπευαν 29 % της συνολικής κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας στην ηπειρωτική Ισπανία το 2005. Η μεγάλη πλειονότητα των νοικοκυριών και των μικρών καταναλωτών χαμηλής τάσης, οι οποίοι μπορούσαν να επιλέξουν την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας από την ελεύθερη αγορά από το 2003 (14), συνέχιζαν να προμηθεύονται ηλεκτρική ενέργεια βάσει των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων· ωστόσο, σημαντική μερίδα αυτών επέλεξε επίσης την ελεύθερη αγορά το 2005. Την 31η Δεκεμβρίου 2005, η ελεύθερη αγορά αριθμούσε περισσότερα από δύο εκατ. καταναλωτές (1,3 εκατ. το 2004).
(34)
Ωστόσο, το μέσο πλεονέκτημα τιμής που παρείχαν τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια το 2005 πρέπει να εξεταστεί παράλληλα με την επιστροφή των καταναλωτών στη ρυθμιζόμενη αγορά, μολονότι με κάποια καθυστέρηση. Όπως καταδεικνύεται στον πίνακα 2, ο αριθμός των καταναλωτών που προμηθεύονταν ηλεκτρική ενέργεια από την ελεύθερη αγορά αυξήθηκε κατά τη διάρκεια του 2005, αλλά μειώθηκε το 2006, πέφτοντας στο ποσοστό (8,15 %) που είχε επιτευχθεί κατά το πρώτο εξάμηνο του 2005. Ομοίως, η πτώση της ποσότητας ενέργειας που προμήθευε η ελεύθερη αγορά στους τελικούς χρήστες, η οποία παρατηρήθηκε τον Δεκέμβριο του 2004, συνεχίστηκε κατά το πρώτο εξάμηνο του 2005. Παρότι ανακόπηκε σημαντικά μεταξύ Ιουνίου και Σεπτεμβρίου του 2005, συνεχίστηκε τον Δεκέμβριο του ίδιου έτους και καθ' όλη τη διάρκεια του 2006.
Πίνακας 2
Μερίδιο κέντρων προμήθειας και ενέργειας στην ελεύθερη αγορά (εκπεφρασμένο σε ποσοστό της συνολικής αγοράς) κατά την περίοδο 2004-2006
Ηλεκτρική ενέργεια
2004
2005
2006
Μαρ
Ιουν
Σεπ
Δεκ
Μαρ
Ιουν
Σεπ
Δεκ
Μαρ
Ιουν
Σεπ
Δεκ
ως ποσοστό των κέντρων προμήθειας
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
ως ποσοστό της ενέργειας
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Πηγή: Έκθεση της CNE, «Ενημερωτικό σημείωμα σχετικά με την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου στις ελευθερωμένες αγορές, επικαιροποίηση 31 Δεκεμβρίου 2006».
(35)
Παρότι οι επιπτώσεις των ζημιών που υφίσταντο οι προμηθευτές άρχισαν να γίνονται αισθητές από τα μέσα του 2005, όταν άρχισε η σημαντική αύξηση των τιμών χονδρικής, οι συμβάσεις προμήθειας δεν μπορούσαν να καταγγελθούν με άμεση ισχύ. Για τον λόγο αυτό, οι προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς, και ιδίως εκείνοι που δεν διέθεταν ικανότητα παραγωγής, αλλά έπρεπε να αγοράζουν ηλεκτρική ενέργεια στην αγορά χονδρικής, υποχρεώθηκαν είτε να κάνουν προσφορές στην ελεύθερη αγορά ισοδύναμες με το διοικητικά ρυθμιζόμενο τιμολόγιο, παρά τις ενδεχόμενες λειτουργικές ζημίες, είτε να εφαρμόσουν τιμές υψηλότερες, οι οποίες αντικατόπτριζαν το πραγματικό κόστος αγοράς, χάνοντας έτσι μερίδιο της αγοράς.
ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΠΡΟΒΛΕΠΟΜΕΝΗΣ ΣΤΟ ΑΡΘΡΟ 108 ΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ 2 ΣΛΕΕ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(36)
Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας βασίστηκε σε διάφορους λόγους, οι οποίοι προσδιορίζονται ακολούθως:
(37)
Στην απόφαση συγκρίνονται τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια που πλήρωναν οι διάφορες κατηγορίες τελικών χρηστών με τις τιμές που εκτιμάται ότι θα κατέβαλλαν στην ελεύθερη αγορά, απουσία των εν λόγω τιμολογίων, και διαπιστώνεται ότι φαίνεται να υφίσταται πλεονέκτημα υπέρ των περισσότερων κατηγοριών χρηστών. Η εικαζόμενη ενίσχυση υπέρ των τελικών χρηστών αποτελεί αντικείμενο χωριστής απόφασης στην υπόθεση με αριθμό SA.21817 - Διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια ηλεκτρικής ενέργειας: καταναλωτές.
(38)
Όσον αφορά τους διανομείς, στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας αναφέρεται ότι, παροτρύνοντας τους τελικούς χρήστες να επιστρέψουν στη ρυθμιζόμενη αγορά, το σύστημα μπορεί να ωφέλησε τους διανομείς, οι οποίοι φαίνεται ότι απολάμβαναν εγγυημένου περιθωρίου κέρδους στις ρυθμιζόμενες δραστηριότητές τους. Το συγκεκριμένο πλεονέκτημα φαίνεται να είχε παραχωρηθεί επιλεκτικά στους διανομείς, καθώς ήταν οι μόνοι παράγοντες στην αγορά οι οποίοι δικαιούνταν να πωλούν ηλεκτρική ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(39)
Επίσης, κατά την απόφαση, το σύστημα συνεπαγόταν μεταβίβαση κρατικών πόρων, καθώς η επιβάρυνση επί της τιμής που χρησιμοποιήθηκε για την κάλυψη του ελλείμματος συνιστά φόρο υπέρ τρίτων, τα έσοδα του οποίου διέρχονται από τον ρυθμιστικό φορέα της Ισπανίας, τη CNE (έναν δημόσιο οργανισμό), προτού διοχετευθούν στους τελικούς δικαιούχους. Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα στην απόφασή της ότι, λαμβάνοντας υπόψη τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου, τα εν λόγω κεφάλαια πρέπει να θεωρηθούν κρατικοί πόροι.
(40)
Λαμβάνοντας υπόψη ότι τόσο οι μεγάλοι τελικοί χρήστες όσο και οι διανομείς δραστηριοποιούνται σε αγορές οι οποίες είναι γενικά ανοικτές στον ανταγωνισμό και στο εμπόριο εντός της Ένωσης, στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι πληρούνταν όλα τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ και ότι το μέτρο συνιστούσε κρατική ενίσχυση υπέρ των τελικών χρηστών και των διανομέων.
(41)
Αφού επισήμανε ότι δεν φαίνεται να συντρέχει καμία από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 107 ΣΛΕΕ, η Επιτροπή εξέτασε στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας κατά πόσον η προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων μπορούσε να θεωρηθεί υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος και, ως τέτοια, να εμπίπτει στην εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 106 παράγραφος 2 ΣΛΕΕ. Κατά την απόφαση, η διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών για τη θέσπιση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας περιορίζεται από την οδηγία 2003/54/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2003, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 96/92/ΕΚ (15) (στο εξής, η «οδηγία για την ηλεκτρική ενέργεια»). Η οδηγία για την ηλεκτρική ενέργεια υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν υποχρέωση καθολικής υπηρεσίας (η οποία περιλαμβάνει, ειδικότερα, το δικαίωμα προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας σε λογικές τιμές) μόνον για τους ιδιώτες καταναλωτές και τις μικρές επιχειρήσεις (16). Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα στην απόφασή της ότι, λαμβάνοντας υπόψη την εν λόγω οδηγία, η προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων σε μεσαίες και μεγάλες επιχειρήσεις, σε αντιδιαστολή προς τα νοικοκυριά και τις μικρές επιχειρήσεις, δεν μπορεί να θεωρηθεί πραγματική υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος.
(42)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή διατύπωσε σοβαρές αμφιβολίες για το κατά πόσον τα στοιχεία ενίσχυσης που περιέχονται στα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια που εφαρμόζονται σε επιχειρήσεις εκτός των μικρών και στους διανομείς μπορούν να θεωρηθούν συμβατά με την εσωτερική αγορά.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ
(43)
Στην πρόσκληση της Επιτροπής να υποβάλουν παρατηρήσεις επί της απόφασης κίνησης διεξοδικής έρευνας απάντησαν πολλοί μεγάλοι βιομηχανικοί καταναλωτές, διανομείς, ανεξάρτητοι προμηθευτές και κυβερνήσεις των αυτόνομων κοινοτήτων της Ισπανίας. Στη συνέχεια εξετάζονται μόνον οι παρατηρήσεις οι οποίες αφορούν τη θέση των διανομέων.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΩΝ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΩΝ
(44)
Λήφθηκαν παρατηρήσεις από τη Centrica και την ACIE, Ένωση ανεξάρτητων προμηθευτών ενέργειας. Οι ισχυρισμοί και τα συμπεράσματά τους συμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό και παρατίθενται μαζί.
(45)
Κύριο στοιχείο των παρατηρήσεων της Centrica είναι η εικαζόμενη κρατική ενίσχυση η οποία χορηγήθηκε στους διανομείς ηλεκτρικής ενέργειας. Η Centrica επισημαίνει ότι το μέσο κόστος αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας στην αγορά χονδρικής το 2005 ήταν σχεδόν 70 % υψηλότερο από εκείνο της πρόβλεψης του μέσου κόστους αγοράς που είχε ενσωματωθεί στα συνολικά τιμολόγια που θέσπισε η κυβέρνηση με το Βασιλικό Διάταγμα 2329/2004.
(46)
Λόγω της απόκλισης μεταξύ των προβλέψεων και του πραγματικού κόστους, τα έσοδα του συστήματος δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των εξόδων, κυρίως επειδή η τιμή που κατέβαλαν οι διανομείς για την αγορά ηλεκτρικής ενέργειας ήταν υψηλότερη από τη διοικητικά ρυθμιζόμενη τιμή στην οποία έπρεπε να πωλούν. Έτσι, οι λογαριασμοί των διανομέων εμφάνισαν έλλειμμα. Ωστόσο, ως αποτέλεσμα του μηχανισμού που θέσπισαν οι ισπανικές αρχές για την κάλυψη του ελλείμματος εσόδων (ο οποίος συνίστατο στην επιβολή υποχρέωσης στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας που πληρούσαν τις προϋποθέσεις να προχρηματοδοτήσουν το έλλειμμα με αντάλλαγμα δικαίωμα μεταγενέστερης επιστροφής), οι λογαριασμοί των διανομέων παρέμειναν ισοσκελισμένοι και οι ζημίες τους καλύφθηκαν εκ των πραγμάτων από το κράτος.
(47)
Οι προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς έτυχαν διαφορετικής μεταχείρισης, παρά το γεγονός ότι υπέστησαν παρόμοιες ζημίες. Κατά τη Centrica και την ACIE, το κόστος αγοράς των προμηθευτών της ελεύθερης αγοράς ήταν παρόμοιο με εκείνο των διανομέων (17). Επιπλέον, ήταν υποχρεωμένοι εκ των πραγμάτων να προσαρμοστούν στο επίπεδο του συνολικού τιμολογίου που θέσπισε η κυβέρνηση για κάθε κατηγορία πελατών, διαφορετικά δεν μπορούσαν να προσελκύσουν νέους πελάτες ή να διατηρήσουν τους ήδη υφιστάμενους. Ειδικότερα, η ACIE επισημαίνει ότι, στις αρχές του 2005, τα μέλη της συνήψαν συμβάσεις βασισμένες στις κρατικές προβλέψεις για τις τιμές χονδρικής, τις οποίες υποχρεώθηκαν αργότερα να τηρήσουν, παρά το γεγονός ότι δεν ήταν αποδοτικές. Συνεπεία τούτου, οι ανεξάρτητοι προμηθευτές υπέστησαν ζημίες. Ωστόσο, εν αντιθέσει προς τις ζημίες των διανομέων, το κράτος δεν αντιστάθμισε τις δικές τους ζημίες. Η Centrica υπολογίζει ότι το 2005 υπέστη ζημίες αξίας δέκα εκατ. ευρώ. Κατά την ACIE, διάφοροι προμηθευτές, μεταξύ των οποίων οι Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía και RWE, αναγκάστηκαν να εγκαταλείψουν την αγορά.
(48)
Κατά την ACIE και τη Centrica, η αντιστάθμιση των ζημιών που υπέστησαν οι διανομείς νόθευσε τον ανταγωνισμό, εισήγαγε διάκριση κατά των ανεξάρτητων προμηθευτών και πρέπει να θεωρηθεί κρατική ενίσχυση. Εκτός από το επιχείρημα ότι η αντιστάθμιση των ζημιών συνιστά αφ' εαυτή πλεονέκτημα, η Centrica ισχυρίστηκε ότι οι ιστορικοί φορείς της αγοράς (κάθετα ολοκληρωμένες επιχειρήσεις) μπορούσαν να διατηρήσουν το μερίδιό τους στην αγορά και να αποφύγουν ζημίες παροτρύνοντας τους πελάτες να συναλλάσσονται όχι με τα τμήματα προμήθειας, τα οποία κατέγραφαν ζημίες, αλλά με τα τμήματα διανομής, τα οποία θα λάμβαναν ενδεχομένως αντιστάθμιση.
(49)
Κατά την ACIE και τη Centrica, το πλεονέκτημα για τις ήδη εγκαταστημένες επιχειρήσεις ήταν «ειδικό», δηλαδή επιλεκτικό, αφού ο μηχανισμός χρηματοδότησης και αντιστάθμισης ωφελούσε συγκεκριμένα τους διανομείς χορηγώντας τους οικονομικό και ανταγωνιστικό πλεονέκτημα σε σχέση με τους προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς. Η Centrica ισχυρίστηκε ότι η διάκριση μεταξύ διανομέων και προμηθευτών της ελεύθερης αγοράς ήταν καθαρά τυπική, καθώς αμφότερες οι κατηγορίες ανταγωνίζονταν στην ίδια αγορά (τη λιανική πώληση ηλεκτρικής ενέργειας), επηρεάζονταν αμφότερες από τα συνολικά τιμολόγια (είτε επειδή τους επιβάλλονταν από τον νόμο είτε επειδή λειτουργούσαν εκ των πραγμάτων ως περιορισμός των τιμών της αγοράς), αγόραζαν αμφότερες ηλεκτρική ενέργεια στην ίδια τιμή και υφίσταντο τις ίδιες ζημίες.
(50)
Κατά τη Centrica, η προνομιακή μεταχείριση των διανομέων δεν δικαιολογούνταν από κανέναν λόγο εύλογο και σχετιζόμενο με το καθεστώς του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας ούτε μπορούσε να θεωρηθεί αντιστάθμιση για υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος. Η Centrica υποστηρίζει ότι το σύστημα παραβίασε την οδηγία για την ηλεκτρική ενέργεια όχι μόνον λόγω του διακριτικού χαρακτήρα των ρυθμίσεων για τα έλλειμμα, αλλά και επειδή στέρησε από τους καταναλωτές το δικαίωμά τους σε διαφανείς τιμές και τιμολόγια (18). Δεδομένου ότι μέρος της τιμής που έπρεπε να καταβάλουν για την ηλεκτρική ενέργεια το 2005 αναβλήθηκε για επόμενα έτη, οι τελικές τιμές που εισπράττονταν ήταν αδιαφανείς για τους καταναλωτές.
(51)
Η Centrica θεωρεί ότι το επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα που χορηγήθηκε με τις ρυθμίσεις για το τιμολογιακό έλλειμμα δεν ωφελούσε μόνον τους διανομείς αλλά και τις κάθετα ολοκληρωμένες επιχειρήσεις στις οποίες αυτοί ανήκαν. Κατά τη Centrica, ένας κάθετα ολοκληρωμένος όμιλος πρέπει να θεωρείται ενιαία επιχείρηση για τους σκοπούς της εφαρμογής των κανόνων σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις. Η Centrica ισχυρίζεται ότι το ισπανικό σύστημα επέτρεπε στις επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας να αυξάνουν τις τιμές στην αγορά χονδρικής και να συνεχίσουν να αποκομίζουν κέρδη. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι όμιλοι ενδιαφέρονταν να διατηρήσουν το μερίδιο αγοράς που διέθεταν τα τμήματα διανομής τους. Για τον λόγο αυτό, οι κάθετα ολοκληρωμένοι όμιλοι έπρεπε να θεωρηθούν επίσης δικαιούχοι κρατικής ενίσχυσης.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΔΙΑΝΟΜΕΩΝ
(52)
Λήφθηκαν παρατηρήσεις από τις UNESA (ένωση, η οποία εκπροσωπεί τους διανομείς), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución και Endesa Distribución. Οι παρατηρήσεις τους συμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό και παρατίθενται μαζί.
(53)
Οι διανομείς (εκπροσωπούμενοι από την UNESA) διακρίνουν μεταξύ, αφενός, της απλής διανομής και των δραστηριοτήτων εμπορικής διαχείρισης, τις οποίες θεωρούν υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, και, αφετέρου, της προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, η οποία δεν ενέχει, κατ' αυτούς, κρατική ενίσχυση καθώς δεν εμφανίζει οικονομικό πλεονέκτημα.
(54)
Οι διανομείς υπενθυμίζουν ότι το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου ασκούσαν τις δραστηριότητές τους προμηθευτές και διανομείς διέφερε σημαντικά, καθώς οι δεύτεροι υποχρεούνταν να αγοράζουν ηλεκτρική ενέργεια για την προμήθεια βάσει τιμολογίων που ρυθμίζονταν διοικητικά με συγκεκριμένους τρόπους (είτε από το «pool» είτε από τους παραγωγούς του «ειδικού καθεστώτος»), ενώ οι πρώτοι μπορούσαν να διαπραγματεύονται ελεύθερα τις τιμές τους. Οι διανομείς δεν μπορούσαν να αρνηθούν να προμηθεύουν ρυθμιζόμενους πελάτες ούτε να προσελκύσουν άλλους πελάτες εκτός εκείνων που επέλεγαν τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια. Επίσης οι διανομείς δεν μπορούσαν να παρέχουν παρεπόμενες υπηρεσίες, ενώ οι προμηθευτές είχαν τη δυνατότητα να καθορίζουν τους όρους προμήθειας.
(55)
Στον πίνακα που ακολουθεί συνοψίζονται οι διαφορές μεταξύ των προμηθευτών της ελεύθερης αγοράς και των διανομέων όσον αφορά τη λιανική πώληση ηλεκτρικής ενέργειας (19):
Υποχρέωση προμήθειας
Δυνητική αγορά
Αγορές ενέργειας
Προμηθευτές
Όχι
Όλοι οι χρήστες στην Ισπανία
Κάθε μηχανισμός
Διανομείς
Ναι
Μόνον χρήστες συνδεδεμένοι στα δίκτυά τους
Μέσω του pool ή από παραγωγούς του ειδικού καθεστώτος
Χονδρική τιμή αγοράς
Τιμή πώλησης
Περιθώριο κέρδους
Προμηθευτές
Ελεύθερη
Ελεύθερη
Περιθώριο επί των πωλήσεων
Διανομείς
Τιμή του «pool» ή του διοικητικά ρυθμιζόμενου «ειδικού καθεστώτος»
Διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια
Χωρίς περιθώριο κέρδους
(56)
Έτσι, οι διανομείς καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι, λαμβάνοντας υπόψη το διαφορετικό νομικό και πραγματικό πλαίσιο, οι προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς δεν ανταγωνίζονταν τους διανομείς, αλλά τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια, τα οποία λειτουργούσαν ως τιμή αναφοράς στην αγορά.
(57)
Οι διανομείς ισχυρίζονται ότι η δραστηριότητα προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας βάσει τιμολογίου δεν τους απέδιδε κέρδη ούτε πλεονεκτήματα οποιουδήποτε είδους. Ενώ η αμοιβή των διανομέων από την απλή διανομή και την εμπορική διαχείριση περιελάμβανε ένα περιθώριο κέρδους για την ανταμοιβή του επενδυμένου κεφαλαίου, οι διανομείς εξασφάλιζαν μόνον την κάλυψη των εξόδων τους για την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, χωρίς κανένα περιθώριο κέρδους. Ειδικότερα, τα «αναγνωρισμένα» έξοδα ενός διανομέα βασίζονταν στη μέση σταθμισμένη τιμή που κατέβαλλαν για την ηλεκτρική ενέργεια κατά την περίοδο αναφοράς. Υπό ορισμένες περιστάσεις, τα εν λόγω αναγνωρισμένα έξοδα μπορούσαν να είναι κατώτερα των συνολικών πραγματικών εξόδων ενός διανομέα. Όταν η δραστηριότητα ρυθμιζόμενων πωλήσεων παρήγαγε πλεόνασμα, τα συγκεκριμένα κεφάλαια δεν κατέληγαν στους διανομείς αλλά, κατά τη διαδικασία εκκαθάρισης, διατίθεντο για τη χρηματοδότηση άλλων γενικών εξόδων του συστήματος. Το ποσό που αναγνώριζε το κράτος ήταν ίσο με τη διαφορά μεταξύ της σταθμισμένης μέσης τιμής των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας, πολλαπλασιασμένη επί την ποσότητα ενέργειας που μεταβίβαζε κάθε διανομέας, κατόπιν αφαίρεσης των συνήθων ζημιών.
(58)
Οι διανομείς ισχυρίζονται επίσης ότι δεν είχαν κανένα οικονομικό όφελος, άμεσο ή έμμεσο, από την επιστροφή στα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια των πελατών που είχαν επιλέξει την ελεύθερη αγορά, καθώς η αμοιβή τους για την απλή διανομή και εμπορική διαχείριση ήταν τελείως ανεξάρτητη από το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια ή από την ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας που πωλούνταν βάσει των εν λόγω τιμολογίων.
-
Πρώτον, όπως προαναφέρθηκε, η αμοιβή για την προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων κάλυπτε απλώς τα έξοδα.
-
Δεύτερον, η αμοιβή για την απλή διανομή ήταν επίσης ανεξάρτητη από το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια, καθώς βασιζόταν στον όγκο «μεταβιβασθείσας ενέργειας», ο οποίος περιελάμβανε το σύνολο της ηλεκτρικής ενέργειας που μεταβίβαζαν οι διανομείς στο δίκτυο, ανεξάρτητα από το κατά πόσον η εν λόγω ενέργεια πωλούνταν βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων ή σε τιμές της ελεύθερης αγοράς.
-
Τρίτον, η αμοιβή για δραστηριότητες εμπορικής διαχείρισης ήταν επίσης ανεξάρτητη από το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια, καθώς ο νόμος προέβλεπε πληρωμές βασισμένες στο πλήθος των συναφθεισών συμβάσεων (τόσο για τα τέλη πρόσβασης όσο και για τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια) και, επομένως, δεν σχετιζόταν με το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια. Σε κάθε περίπτωση, οι διανομείς έπρεπε να διαχειρίζονται τις αιτήσεις όλων των πελατών, όπως αλλαγές στο είδος σύνδεσης, συμβάσεις, τιμολόγηση τελών πρόσβασης, ανάγνωση μετρητών κ.λπ., ανεξάρτητα από το είδος προμήθειας.
(59)
Επομένως, οι διανομείς καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η «αμοιβή» που έλαβαν για την προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων πρέπει να θεωρηθεί μάλλον ως επιστροφή των ποσών που έπρεπε να πληρώσουν προκαταβολικά κατ' εφαρμογή του νόμου ή ως αποζημίωση.
(60)
Συγκεκριμένα, η Iberdrola υποστηρίζει ότι δεν είναι ορθό, από νομική ή οικονομική άποψη, να καταλογιστεί το έλλειμμα στους διανομείς. Τα έξοδα της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας για τη ρυθμιζόμενη αγορά ήταν καταλογιστέα στο σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας και όχι στους διανομείς, οι οποίοι ενεργούσαν ως απλά εκτελεστικά όργανα. Τα έσοδα από την πώληση σε διοικητικά ρυθμιζόμενες τιμές δεν ανήκαν ποτέ στους διανομείς, αλλά ανήκαν στο σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας στο σύνολό του και, για τον λόγο αυτό, το σύστημα πρέπει να θεωρηθεί ο «πωλητής» της ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμών. Κατά την Iberdrola, σε ένα τόσο ρυθμιζόμενο σύστημα όπως το ισπανικό δεν είναι λογικό να καταλογίζονται στους διανομείς οι οικονομικές ανισορροπίες που προκάλεσαν η δομή της ρύθμισης ή τα σφάλματα στις εκτιμήσεις του μελλοντικού κόστους της ενέργειας.
(61)
Η Iberdrola επισημαίνει επίσης ότι οι διανομείς δεν διατήρησαν τα έσοδα από την επιβάρυνση, ότι, ως τέλος ειδικού σκοπού, αυτά μεταβιβάστηκαν αμέσως στον λογαριασμό καταθέσεων που είχε ανοίξει η CNE και διαβιβάστηκαν στους παραγωγούς που προχρηματοδότησαν το έλλειμμα.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΟΥ ΠΡΙΓΚΙΠΑΤΟΥ ΤΩΝ ΑΣΤΟΥΡΙΩΝ
(62)
Οι παρατηρήσεις του Πριγκιπάτου των Αστουριών είναι ίδιες με τις παρατηρήσεις της ισπανικής κυβέρνησης που παρατίθενται στη συνέχεια, στις οποίες γίνεται παραπομπή.
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΣΠΑΝΙΑΣ
(63)
Η Ισπανία υποστηρίζει ότι το σύστημα διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων του 2005 δεν ενείχε ενισχύσεις ούτε για τους τελικούς χρήστες ούτε για τους διανομείς. Ειδικότερα, όσον αφορά τους διανομείς, η Ισπανία θεωρεί ότι η αντιστάθμιση που έλαβαν είναι σύμφωνη με τη νομολογία του Δικαστηρίου στην υπόθεση Altmark και, επομένως, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση.
ΥΠΑΡΞΗ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
ΔΕΝ ΥΦΙΣΤΑΤΑΙ ΚΑΝΕΝΑΣ ΑΙΤΙΩΔΗΣ ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΜΕΤΑΞΥ ΤΩΝ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΚΑΙ ΤΟΥ ΕΛΛΕΙΜΜΑΤΟΣ, ΤΟ ΔΕ ΕΛΛΕΙΜΜΑ ΔΕΝ ΜΠΟΡΕΙ ΝΑ ΚΑΤΑΛΟΓΙΣΤΕΙ ΣΤΟ ΚΡΑΤΟΣ
(64)
Η Ισπανία υποστηρίζει ότι το έλλειμμα δεν μπορεί να καταλογιστεί στο κράτος, επειδή προκλήθηκε από εξωτερικές απρόβλεπτες περιστάσεις και όχι λόγω της πρόθεσης του κράτους να επιδοτήσει συγκεκριμένες δραστηριότητες.
(65)
Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι η ισχύουσα το 2005 νομοθεσία της Ένωσης δεν εμπόδιζε την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει ρυθμιζόμενων τιμολογίων καθορισμένων από το κράτος. Επομένως, η ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους είναι νομικά ισχυρή, καθώς αποτελεί έκφραση εθνικής κυριαρχίας. Ένα από τα προνόμια της κυριαρχίας συνίσταται στον καθορισμό των τιμολογίων με τέτοιο τρόπο ώστε τα προβλεπόμενα έξοδα να προσαρμόζονται στην προβλεπόμενη ζήτηση.
(66)
Οι διανομείς εισέπρατταν κεφάλαια μέσω των συνολικών τιμολογίων και των τελών πρόσβασης και στη συνέχεια μεταβίβαζαν σε ειδικούς λογαριασμούς μέρος των εν λόγω εσόδων (σύμφωνα με τα ποσοστά που προβλέπονταν στο ετήσιο διάταγμα σχετικά με τα τιμολόγια). Έπειτα, αφαιρούσαν τις αγορές ηλεκτρικής ενέργειας από το «pool» και από τους παραγωγούς του «ειδικού καθεστώτος». Εάν τα έσοδα από τα συνολικά τιμολόγια και το τέλος πρόσβασης δεν κάλυπταν το κόστος των ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων, δημιουργούνταν τιμολογιακό έλλειμμα.
(67)
Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι το έλλειμμα του 2005 προκλήθηκε λόγω της διαφοράς μεταξύ των προβλέψεων της κυβέρνησης για τις τιμές χονδρικής της ηλεκτρικής ενέργειας και των πραγματικών τιμών που καταγράφηκαν στο «pool». Οι εξαιρετικά υψηλές τιμές του 2005 οφείλονταν σε απρόβλεπτα αίτια, τα οποία συνιστούν ανωτέρα βία (βλέπε αιτιολογική σκέψη (26)).
(68)
Επειδή το γεγονός που προκάλεσε την εικαζόμενη ενίσχυση είναι μια αύξηση των τιμών χονδρικής πέραν των προβλέψεων, το θεωρούμενο πλεονέκτημα δεν μπορεί να καταλογιστεί σε μια νομική πράξη. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι υπήρξε τέτοιο πλεονέκτημα, προήλθε από περιστάσεις οι οποίες δεν σχετίζονται με τις προθέσεις του κράτους. Η συνδρομή ανωτέρας βίας προκαλεί, κατά την Ισπανία, διάρρηξη του αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της διοικητικής απόφασης καθορισμού των τιμολογίων και του ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος που συνεπάγεται την κρατική ενίσχυση. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι πληρούται η αντικειμενική προϋπόθεση του αιτιώδους συνδέσμου, δεν συντρέχει η υποκειμενική προϋπόθεση της πρόθεσης (καταλογισμός) εκ μέρους του κράτους.
ΑΠΟΥΣΙΑ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΩΝ
(69)
Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι τα τιμολόγια δεν έκαναν χρήση δημόσιων κεφαλαίων. Πρώτον, η Ισπανία ισχυρίζεται συναφώς ότι η επιβάρυνση δεν αποτελεί «φόρο» κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου της Ένωσης σε θέματα φόρων υπέρ τρίτων, επειδή δεν εισπράττεται από το κράτος ούτε αντιστοιχεί σε εισφορά. Κατά την Ισπανία, η επιβάρυνση αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του τιμολογίου και έχει τον ίδιο χαρακτήρα. Επομένως, το τιμολόγιο αποτελεί ιδιωτική τιμή.
(70)
Δεύτερον, τα κεφάλαια δεν εισπράττονταν από το κράτος ούτε προορίζονταν για ένα ταμείο καθορισμένο από το κράτος. Τα τιμολόγια εισέπρατταν οι διανομείς και όχι το κράτος και, επομένως, επρόκειτο για ιδιωτικές τιμές οι οποίες διασφάλιζαν τη δίκαιη αμοιβή των φορέων (η οποία προβλέπεται στον νόμο για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας). Δεν ήταν φόροι ούτε δημόσιες τιμές. Το κράτος δεν άμειβε τίποτε, καθώς το σύστημα ήταν εκείνο που προσέφερε μια αμοιβή βάσει των δυνάμεων της αγοράς για μη ρυθμιζόμενες δραστηριότητες και τελών πρόσβασης καθορισμένων από το Δημόσιο για ρυθμιζόμενες δραστηριότητες. Δεδομένου ότι στο εν λόγω σύστημα δεν υφίσταται επιβάρυνση για το κράτος, δεν γίνεται χρήση κρατικών πόρων, σύμφωνα με τη νομολογία στην υπόθεση Sloman Neptune (20). Επιπλέον, τα εν λόγω κεφάλαια δεν κατέληγαν ποτέ στα ταμεία του κράτους, δεν αναφέρονταν στους νόμους για τον προϋπολογισμό, δεν ελέγχονταν από το Tribunal de Cuentas (Ελεγκτικό Συνέδριο) και δεν μπορούσαν να ανακτηθούν από τους οφειλέτες με διοικητικά μέσα. Στις οφειλές του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας δεν εφαρμοζόταν το επιτόκιο που εφαρμόζεται στις οφειλές του Δημοσίου.
(71)
Η Ισπανία επαναλαμβάνει ότι τα εν λόγω κεφάλαια διαχειριζόταν ο ρυθμιστικός φορέας της Ισπανίας, η CNE, η οποία λειτουργούσε απλώς ως λογιστικός ενδιάμεσος. Κατά τις ισπανικές αρχές, στην απόφασή της σχετικά με το λανθάνον κόστος της Ισπανίας του 2001 (S.A. NN 49/99), η Επιτροπή είχε ήδη κρίνει ότι η διαβίβαση κεφαλαίων μέσω της CNE έχει ουσιαστικά λογιστικό χαρακτήρα. Τα κεφάλαια που μεταβιβάζονταν στον λογαριασμό που τηρούνταν στο όνομα της CNE δεν ανήκαν ποτέ στον εν λόγω οργανισμό και καταβλήθηκαν αμέσως στους δικαιούχους κατά το ποσό που καθορίστηκε εκ των προτέρων, το οποίο η CNE δεν μπορούσε σε καμία περίπτωση να τροποποιήσει. Με το σκεπτικό αυτό, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν ήταν σε θέση να καθορίσει κατά πόσον τα έσοδα της επιβάρυνσης που θεσπίστηκε στο πλαίσιο του καθεστώτος λανθάνοντος κόστους συνιστούσαν κρατικούς πόρους.
(72)
Τρίτον, η Ισπανία αντικρούει το συμπέρασμα της Επιτροπής, σύμφωνα με το οποίο οι ρυθμιζόμενες πωλήσεις των διανομέων χρηματοδοτούνταν μέσω «ειδικού φόρου», τον οποίο όφειλαν να καταβάλλουν όλοι οι τελικοί χρήστες ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία. Κατά την Ισπανία, οι διανομείς δεν «χρηματοδοτούνταν από το κράτος», αλλά λάμβαναν εύλογη και δίκαιη αμοιβή για την εκτέλεση ενός καθήκοντος επιβεβλημένου από τον νόμο, το οποίο υποχρεούνταν να επιτελέσουν.
(73)
Εκτός αυτού, πωλώντας ηλεκτρική ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και αγοράζοντάς τη στο «pool» από τους παραγωγούς, οι διανομείς δημιουργούσαν ένα έλλειμμα (το οποίο καλυπτόταν από τον μηχανισμό προχρηματοδότησης που θεσπίστηκε με το Βασιλικό Νομοθετικό Διάταγμα 5/2005), αλλά ήταν οι παραγωγοί και όχι οι διανομείς εκείνοι οι οποίοι θα εισέπρατταν τα έσοδα από την επιβάρυνση που προστέθηκε στο τιμολόγιο.
ΑΠΟΥΣΙΑ ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΩΝ
(74)
Η Ισπανία δεν συμφωνεί με το προκαταρκτικό συμπέρασμα της Επιτροπής, σύμφωνα με το οποίο τα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια παρείχαν οικονομικό πλεονέκτημα στους διανομείς.
(75)
Όσον αφορά τους διανομείς, η Ισπανία αντικρούει το συμπέρασμα της Επιτροπής σύμφωνα με το οποίο τα συστήματα τιμολογίων διασφάλιζαν ελάχιστο περιθώριο κέρδους για τους διανομείς. Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι η προμήθεια από τους διανομείς βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων δικαιολογούνταν από την αναγκαιότητα διασφάλισης υπηρεσίας γενικού συμφέροντος και ότι η αμοιβή για τις ρυθμιζόμενες δραστηριότητες προοριζόταν αποκλειστικά για την κάλυψη των εξόδων εκτέλεσης των υποχρεώσεων που σχετίζονταν με τις εν λόγω δραστηριότητες.
ΑΠΟΥΣΙΑ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ ΣΤΟΝ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΜΠΟΡΙΟ ΜΕΤΑΞΥ ΚΡΑΤΩΝ ΜΕΛΩΝ
(76)
Κατά τις ισπανικές αρχές, οι ρυθμιστικές διατάξεις που εφαρμόζονταν στην προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων δεν περιόριζαν την ελευθερία εγκατάστασης των προμηθευτών ηλεκτρικής ενέργειας και δεν υφίστατο προνομιακή μεταχείριση των ισπανών προμηθευτών σε σχέση με προμηθευτές άλλων κρατών μελών.
(77)
Το 2005 η ικανότητα διασύνδεσης της ιβηρικής χερσονήσου ήταν τόσο χαμηλή ώστε δεν υπήρχε πραγματική εσωτερική αγορά ενέργειας. Κατά τις ισπανικές αρχές, λαμβάνοντας υπόψη τη συγκεκριμένη κατάσταση απομόνωσης, το συμπέρασμα της Επιτροπής, σύμφωνα με το οποίο το τιμολόγιο επηρέαζε τον ανταγωνισμό και το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, είναι υπερβολικό.
(78)
Οι ισπανικές αρχές ισχυρίζονται ότι η ηλεκτρική ενέργεια δεν αποτελούσε αντικείμενο εξαγωγών εκτός Ισπανίας και ότι οι διανομείς που δραστηριοποιούνταν στην Ισπανία δεν μπορούσαν να πωλούν ισπανική ενέργεια εκτός της εθνικής επικράτειας. Από την άλλη πλευρά, οποιαδήποτε επιχείρηση πληρούσε τις προϋποθέσεις μπορούσε να συμμετέχει στις δραστηριότητες διανομής υπό τους ίδιους όρους με τις ισπανικές επιχειρήσεις και να τυγχάνει της ίδιας νομικής και οικονομικής μεταχείρισης.
(79)
Αντίθετα, οι προμηθευτές ασκούσαν, κατά την Ισπανία, ελεύθερη και μη ρυθμιζόμενη δραστηριότητα. Είχαν να αντιμετωπίσουν αντίστοιχους κινδύνους και απολάμβαναν αντίστοιχων πλεονεκτημάτων. Η ανάληψη των εν λόγω κινδύνων σήμαινε ότι αποδέχονταν ότι, υπό ορισμένες απρόβλεπτες συνθήκες, η δραστηριότητά τους μπορεί να μην ήταν αποδοτική. Ωστόσο, η αποδοτικότητα θα αποκαθίστατο μόλις το επέτρεπαν τα τιμολόγια ή εξέλιπαν οι εν λόγω έκτακτες συνθήκες.
ΑΝΑΛΥΣΗ ΥΠΟ ΤΟ ΠΡΙΣΜΑ ΤΗΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΣΤΗΝ ΥΠΟΘΕΣΗ ALTMARK
(80)
Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι, το 2005, η ύπαρξη διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων δεν αντέκειτο στη νομοθεσία της Ένωσης, καθώς η προθεσμία για την ελευθέρωση της αγοράς για το σύνολο των καταναλωτών, συμπεριλαμβανομένων των νοικοκυριών, έληγε την 1η Ιουλίου 2007.
(81)
Κατά την Ισπανία, η κάλυψη των εξόδων των διανομέων κατά την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων πληρούσε τα τέσσερα κριτήρια της νομολογίας στην υπόθεση Altmark και, επομένως, η εν λόγω παρέμβαση δεν εμπίπτει στην έννοια της κρατικής ενίσχυσης.
(82)
Πρώτον, η προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας αποτελεί υπηρεσία γενικού συμφέροντος και το κράτος πρέπει να παρεμβαίνει ώστε να αποφεύγεται η κατάχρηση δεσποζουσών θέσεων που οφείλονται στην ύπαρξη ενός και μόνον δικτύου (φυσικό μονοπώλιο). Επομένως, οι επιχειρήσεις που ασκούν ρυθμιζόμενες δραστηριότητες εκτελούν υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας.
(83)
Δεύτερον, οι παράμετροι καθορισμού των τιμολογίων καθορίστηκαν με αντικειμενικό και διάφανο τρόπο. Η αμοιβή των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων ήταν αντικειμενική και διάφανη. Άλλες επιχειρήσεις της Ένωσης μπορούσαν επίσης να ενσωματωθούν στην αγορά διανομής.
(84)
Τρίτον, οι πληρωμές για ρυθμιζόμενες δραστηριότητες κάλυπταν αποκλειστικά τα έξοδα για την εκτέλεση της υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας. Οι διανομείς μπορούσαν να εξασφαλίσουν μόνον την επιστροφή των εξόδων που σχετίζονταν με τις ρυθμιζόμενες δραστηριότητες.
(85)
Τέταρτον, το πολύπλοκο ρυθμιστικό πλαίσιο καθορισμού των τιμολογίων και η διαδικασία εκκαθάρισης αποδεικνύουν ότι το σύστημα των τιμολογίων βασιζόταν σε διεξοδική ανάλυση των εξόδων και των εσόδων του συστήματος, καθώς και σε ανάλυση της ζήτησης ηλεκτρικής ενέργειας.
(86)
Λαμβάνοντας υπόψη τα προαναφερθέντα, η Ισπανία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το σύστημα τιμολογίων δεν συνιστούσε κρατική ενίσχυση, καθώς εναρμονίζεται με τη νομολογία στην υπόθεση Altmark.
ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(87)
Το πεδίο εφαρμογής της παρούσας απόφασης αφορά μόνον την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας σε μεγάλες και μεσαίες επιχειρήσεις από τους διανομείς βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και δεν αφορά τις λοιπές δραστηριότητες των διανομέων που αντιστοιχούν στην απλή διανομή. Οι τελευταίες είναι πλήρως ανεξάρτητες από νομική και οικονομική άποψη από τη δραστηριότητα πώλησης βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και, σε κάθε περίπτωση, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, στην οποία διατυπώνονται αμφιβολίες μόνον σχετικά με τη συμβατότητα με την εσωτερική αγορά του εικαζόμενου πλεονεκτήματος που χορηγήθηκε στους διανομείς ως αποτέλεσμα του χαμηλού επιπέδου των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και των μέτρων που εφαρμόστηκαν για την αντιστάθμιση και την επιστροφή του ελλείμματος του 2005.
ΥΠΑΡΞΗ ΚΡΑΤΙΚΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 107 ΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ 1 ΣΛΕΕ
(88)
Ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ, εάν πληρούνται σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις: α) το μέτρο παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα στον δικαιούχο, β) χορηγείται από το κράτος ή με κρατικούς πόρους, γ) είναι επιλεκτικό, δ) έχει αντίκτυπο στο διακοινοτικό εμπόριο και μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στο εσωτερικό της Ένωσης. Δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις αυτές πρέπει να πληρούνται σωρευτικά, η Επιτροπή θα περιορίσει την αξιολόγησή της στην ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος προς τους δικαιούχους.
Ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος
(89)
Κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ, οι επιχειρήσεις τυγχάνουν ευνοϊκής μεταχείρισης, εάν εξασφαλίζουν οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν με άλλον τρόπο υπό τις συνθήκες της αγοράς. Συναφώς, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποφάνθηκε ότι, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, οι χορηγηθείσες αποζημιώσεις για υπηρεσίες παρεχόμενες λόγω υποχρεώσεων επιβληθεισών από τα κράτη μέλη, οι οποίες δεν υπερβαίνουν τα ετήσια μη καλυπτόμενα έξοδα και προορίζονται να εξασφαλίσουν ότι οι επηρεαζόμενες επιχειρήσεις δεν θα καταγράψουν ζημίες, δεν συνιστούν ενίσχυση βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ, αλλά αντάλλαγμα για τις υπηρεσίες που παρέχουν οι εν λόγω επιχειρήσεις (21).
(90)
Πιο συγκεκριμένα, στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, στις πολυάριθμες αποφάσεις που εξέδωσε κατ' εφαρμογή του άρθρου 107 παράγραφος 1 και παράγραφος 3 στοιχείο γ) ΣΛΕΕ σε σχέση με τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στους διανομείς να αγοράζουν ηλεκτρική ενέργεια από συγκεκριμένες πηγές ενέργειας σε τιμή υψηλότερη από εκείνη της αγοράς, η Επιτροπή δεν θεώρησε επίσης ότι οι αντισταθμίσεις που καλύπτουν τη διαφορά μεταξύ του κόστους αγοράς και της τιμής της αγοράς συνιστούν οικονομικό πλεονέκτημα προς όφελος των διανομέων. Στις περιπτώσεις αυτές, οι εν λόγω φορείς ενεργούσαν σύμφωνα με κανονιστικές υποχρεώσεις ως απλοί ενδιάμεσοι στο σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας και λάμβαναν αντιστάθμιση για τα έξοδά τους, χωρίς αυτή να θεωρείται ότι ενείχε οικονομικό πλεονέκτημα, ενώ πρέπει να τονιστεί ότι η νομοθεσία μπορεί να επέβαλλε απλή υποχρέωση αγοράς χωρίς αντιστάθμιση των εξόδων.
(91)
Το ίδιο συμβαίνει πιο συγκεκριμένα στον τομέα της προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, όσον αφορά τις αντισταθμίσεις με σκοπό τη χρηματοδότηση των αποκλίσεων μεταξύ των εσόδων και των εξόδων αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας στην αγορά χονδρικής βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων τα οποία ζητούνται από τους καταναλωτές που πληρούν τις προϋποθέσεις (22). Από τα προαναφερθέντα συνάγεται ότι μια αντιστάθμιση του κόστους αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας των διανομέων στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη οικονομικό πλεονέκτημα κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Η εικαζόμενη αντιστάθμιση που χορηγήθηκε στους ισπανούς διανομείς για τα έξοδα προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων πρέπει να εξεταστεί λαμβάνοντας υπόψη τα εν λόγω προηγούμενα.
(92)
Στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας επίσημης έρευνας, η Επιτροπή κατέληξε στο προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι υφίστατο οικονομικό πλεονέκτημα για τους διανομείς στην Ισπανία σε σχέση με τους όρους της αγοράς βάσει δύο επιχειρημάτων. Πρώτον, οι διανομείς φαίνεται ότι εξασφάλιζαν εγγυημένο περιθώριο κέρδους για τη δραστηριότητα προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Δεύτερον, με την παρότρυνση των χρηστών να επιλέξουν τη ρυθμιζόμενη αγορά στην οποία δραστηριοποιούνταν οι διανομείς, εικάζεται ότι τα τιμολόγια αύξησαν τα έσοδα των τελευταίων. Τα δύο αυτά επιχειρήματα μπορούν να συγχωνευθούν σε μια πρόταση: το κέρδος των διανομέων αυξήθηκε αναλογικά προς τις προμήθειες ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων το 2005.
(93)
Η διαθέσιμη περιγραφή του ισπανικού συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας και οι πληροφορίες που παρασχέθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας, οι οποίες αντικατοπτρίζονται στις αιτιολογικές σκέψεις 16, 19, 20, 57 και 58, δεν υποστηρίζουν την πρόταση αυτή. Παρότι, για την απλή διανομή, η αμοιβή των διανομέων το 2005 περιελάμβανε ένα περιθώριο κέρδους, οι διανομείς λάμβαναν μόνον επιστροφή («αναγνώριση») των εξόδων τους χωρίς κανένα περιθώριο κέρδους για την προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Παρομοίως, η αμοιβή των διανομέων για τις καθαυτό δραστηριότητες διανομής ήταν ανεξάρτητη από το πλήθος των πελατών που κατέβαλλαν διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια ή από την πωληθείσα ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας βάσει των εν λόγω τιμολογίων και, εκ τούτου, τα έσοδά τους δεν αυξάνονταν εάν παρείχαν υπηρεσίες σε μεγαλύτερο αριθμό πελατών βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(94)
Από τα προαναφερθέντα συνάγεται ότι οι πληροφορίες που συγκεντρώθηκαν κατά τη διαδικασία δεν υποστηρίζουν τον ισχυρισμό ότι οι πωλήσεις ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων αύξησαν τα κέρδη των ισπανών διανομέων το 2005 επειδή απολάμβαναν εγγυημένου περιθωρίου κέρδους.
(95)
Όσον αφορά το ζήτημα του κατά πόσον η αναγνώριση των εξόδων προμήθειας και η αντιστάθμισή τους παρείχε στους διανομείς οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα διέθεταν διαφορετικά, υπό τις συνθήκες της αγοράς, πρέπει να τονιστεί ότι η αναγνώριση των πραγματοποιηθέντων εξόδων με τη μορφή δικαιωμάτων είσπραξης που χορηγήθηκαν στις πέντε επιχειρήσεις που αναφέρονται στο άρθρο 24 του Βασιλικού Νομοθετικού Διατάγματος 5/2005, δηλαδή στις Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa, SA και Elcogás, SA, δεν αποτελούσε ανταμοιβή για τη δραστηριότητα διανομής. Πράγματι, όπως ήδη εξηγήθηκε στις αιτιολογικές σκέψεις 29 και 30, ενώ η Elcogás SA, η οποία δεν είχε καμία θυγατρική, δεν δραστηριοποιούνταν στον τομέα της διανομής το 2005 (ούτε τα επόμενα έτη), οι εν λόγω επιχειρήσεις καθορίστηκαν βάσει του προηγούμενου δικαιώματός τους είσπραξής του λανθάνοντος κόστους, ενδεχομένως λαμβάνοντας υπόψη τη δραστηριότητά τους παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, αλλά όχι τη δραστηριότητα διανομής βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(96)
Δεύτερον, ακόμη και αν υποτεθεί ότι τα δικαιώματα είσπραξης, τα οποία αντικατοπτρίζουν την υποχρέωση των πέντε ως άνω αναφερόμενων επιχειρήσεων να προχρηματοδοτήσουν το έλλειμμα του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας το 2005, μπορούν να ερμηνευθούν ως αντιστάθμιση των εξόδων διανομής για τις τέσσερις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνταν στον τομέα της διανομής βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι πραγματικές συνθήκες υπό τις οποίες οι διανομείς υποχρεώθηκαν να ασκήσουν τη συγκεκριμένη πλήρως ρυθμιζόμενη δραστηριότητας. Όπως ήδη αναφέρθηκε στις αιτιολογικές σκέψεις 54-55, οι διανομείς δεν μπορούσαν ούτε να εξασφαλίσουν κέρδη ούτε να καταγράψουν ζημίες ούτε να επιλέξουν πώς θα αγοράσουν ηλεκτρική ενέργεια ούτε να επιλέξουν τους πελάτες τους ούτε να καθορίσουν την τιμή πώλησης ούτε να παράσχουν οποιαδήποτε πρόσθετη υπηρεσία, η οποία θα τους εξασφάλιζε ένα περιθώριο κέρδους. Ούτε οι ίδιοι οι διανομείς ούτε οι κάθετα ολοκληρωμένοι όμιλοι στους οποίους ανήκαν είχαν οποιοδήποτε, άμεσο ή έμμεσο, οικονομικό συμφέρον να συμμετέχουν στην προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας βάσει τιμολογίου. Για έναν κάθετα ολοκληρωμένο όμιλο ήταν πιο συμφέρον να προμηθεύει τους τελικούς χρήστες υπό όρους ελεύθερης αγοράς, καθώς ο κλάδος προμήθειας του ομίλου θα εξασφάλιζε κέρδη από τις εν λόγω πωλήσεις, πράγμα το οποίο δεν θα συνέβαινε εάν ο διανομέας του ομίλου προμήθευε τους χρήστες βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων.
(97)
Επομένως, η σύγκριση με τους όρους προμήθειας υπό συνθήκες αγοράς παραγνωρίζει τις νομικές και πραγματικές διαφορές μεταξύ των προμηθευτών στην ελεύθερη αγορά και των διανομέων που προμηθεύουν βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων. Παρότι το κράτος μπορεί καταρχήν να επιβάλει τιμές αγοράς και πώλησης και άλλους εμπορικούς όρους στους διανομείς σε ένα σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, αυτό δεν σημαίνει ότι η αντιστάθμιση των εξόδων των τελευταίων τους χορηγεί οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα εξασφάλιζαν, διαφορετικά, υπό συνθήκες αγοράς. Στην πραγματικότητα, η ρύθμιση των τιμολογίων σε συνδυασμό με την υποχρέωση προμήθειας δεν αφήνει περιθώρια λήψης αποφάσεων σχετικά με τα σημαντικότερα στοιχεία της προσφοράς, όπως είναι οι τιμές και η παραγωγή. Οι διανομείς θα μπορούσαν να εφαρμόσουν στους τελικούς καταναλωτές υψηλότερο τιμολόγιο, το οποίο θα κάλυπτε όλα τα έξοδα, μόνον σε υποθετικές συνθήκες αγοράς, δηλαδή, απουσία κανονιστικών εμποδίων εφαρμοζόμενων σε τόσο θεμελιώδεις παραμέτρους. Επιπλέον, και αυτό έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία, στο ισπανικό σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας το 2005, όπως σε κάθε σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, ο διανομέας -ή ο διαχειριστής του δικτύου υψηλής τάσης για τους μεγάλους καταναλωτές ενέργειας- είναι ένας απλός ενδιάμεσος, ο οποίος συνδέει υλικά τον χρήστη στο δίκτυο, προϋπόθεση απαραίτητη για την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας. Δεδομένης της απουσίας θεωρητικού εναλλακτικού δικτύου διανομής στην Ισπανία το 2005, οι εν λόγω διανομείς ορίστηκαν και προμήθευαν ηλεκτρική ενέργεια για λογαριασμό τόσο της ελεύθερης αγοράς όσο και της ρυθμιζόμενης αγοράς. Οι διανομείς διαδραματίζουν απαραίτητο ρόλο, καθώς καθιστούν εφικτή την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας, ανεξάρτητα από τα κανονιστικά καθεστώτα και τις καθορισμένες πολιτικές και από το κατά πόσον οι όροι ανταγωνισμού που διέπουν την προμήθεια βασίζονται σε μηχανισμούς της αγοράς ή σε ρύθμιση.
(98)
Σε ένα σύστημα διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, όπως ήταν το ισπανικό σύστημα το 2005, κατά τη συνήθη πορεία της επιχειρηματικής δραστηριότητας, κάθε έλλειμμα πόρων το οποίο καταγράφεται σε ένα έτος στη γενική λογιστική του συστήματος ανακτάται, γενικά, το επόμενο έτος μέσω αύξησης των τιμολογίων ή/και των τελών πρόσβασης των τελικών χρηστών, ενώ η μείωση των εξόδων μπορεί να οδηγήσει σε πλεόνασμα, το οποίο θα επιτρέψει την εφαρμογή χαμηλότερων τιμολογίων ή τελών πρόσβασης αργότερα. Ωστόσο, εάν δεν αποδίδονται εκ των προτέρων συγκεκριμένες κατηγορίες εσόδων στα έξοδα, η αύξηση (ή η μείωση) των εσόδων ή/και των εξόδων ενδέχεται να μην παράγει αντίστοιχο έλλειμμα ή πλεόνασμα το οποίο θα ωφελήσει τους διανομείς. Για παράδειγμα, όπως περιγράφεται στην αιτιολογική σκέψη 27, γράφημα 1, ενώ οι τεκμαρτές τιμές της ενέργειας στα διοικητικά ρυθμιζόμενα τιμολόγια ήταν γενικά κατώτερες από τις τιμές της αγοράς χονδρικής κατά τους περισσότερους μήνες το 2005, στο διάστημα από τον Νοέμβριο του 2006 έως τον Δεκέμβριο του 2007 συνέβη το αντίθετο, χωρίς αυτό να μεταφραστεί σε αυξημένα κέρδη για τη δραστηριότητα προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων των διανομέων. Αυτό συνάδει με την κανονιστική δομή του συστήματος, σύμφωνα με την οποία οι διανομείς δεν αναλαμβάνουν το κόστος ανισορροπιών στο σύνολο ή μέρος των εξόδων και των εσόδων του συστήματος, όπως και δεν εξασφαλίζουν ποτέ κέρδος από τη συγκεκριμένη δραστηριότητα και κάθε πλεόνασμα που προκύπτει από την πώληση ηλεκτρικής ενέργειας βάσει τιμολογίου χρησιμοποιείται για την κάλυψη άλλων εξόδων του συστήματος.
(99)
Οι διανομείς λειτουργούσαν ως χρηματοοικονομικοί ενδιάμεσοι του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας, συγκεντρώνοντας όλες τις χρηματοοικονομικές ροές, τόσο εισερχόμενες (ρυθμιζόμενα έσοδα προερχόμενα από τα τιμολόγια και τα τέλη πρόσβασης) όσο και εξερχόμενες (όλα τα γενικά έξοδα του συστήματος). Όπως περιγράφεται στις αιτιολογικές σκέψεις 19, 20 και 28, στα ρυθμιζόμενα έσοδα και έξοδα του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας το 2005 περιλαμβάνεται μεγάλη ποικιλία ρυθμιζόμενων εξόδων οφειλόμενων στην αγορά ή στην εφαρμοστέα στρατηγική, όπως τα έξοδα αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, μεταξύ άλλων από ανανεώσιμες πηγές, τα πρόσθετα έξοδα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στη νησιωτική Ισπανία και τα έξοδα μεταφοράς και διανομής κ.λπ., χωρίς εκ των προηγουμένων απόδοση συγκεκριμένων εσόδων σε συγκεκριμένα έξοδα. Τα ρυθμιζόμενα έσοδα δεν ανήκαν ποτέ στους διανομείς, με εξαίρεση την αμοιβή για την απλή διανομή, την οποία διατηρούσαν μετά την αφαίρεση όλων των λοιπών εξόδων του συστήματος.
(100)
Επομένως, κάθε λογιστικό έλλειμμα, όπως αυτό που καταγράφηκε το 2005, ανεξαρτήτως αιτίων, εμφανιζόταν στη λογιστική των διανομέων, χωρίς να υπάρχει περιθώριο ελιγμών για τη λήψη αποφάσεων ούτε σχετικά με το επίπεδο των ρυθμιζόμενων εσόδων και εξόδων ούτε σχετικά με τη χρηματοδότηση συγκεκριμένων εξόδων με συγκεκριμένα έσοδα. Πράγματι, όπως προκύπτει από τα αριθμητικά στοιχεία που παρατίθενται στην αιτιολογική σκέψη 28, τα έξοδα μεταφοράς και διανομής του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας ανήλθαν το 2005 σε 4,410 δισεκατ. ευρώ, σε συμφωνία προς τις αντίστοιχες κατηγορίες εξόδων το 2004 και το 2006, αντίστοιχα. Επομένως, το ύψος των εξόδων των διανομέων δεν σχετίζεται με το ύψος του ελλείμματος του 2005.
(101)
Ως εκ τούτου, δεν φαίνεται δικαιολογημένος ο χαρακτηρισμός του ελλείμματος του 2005 ως «ζημίες των διανομέων», καθώς το έλλειμμα δεν είναι καταλογιστέο σε αυτούς, αλλά μάλλον στις κανονιστικές διατάξεις οι οποίες θεσπίζουν το δικαίωμα των τελικών χρηστών να προμηθεύονται ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων και, σε κάποιον βαθμό, στις κανονιστικές και στρατηγικές αποφάσεις που λήφθηκαν με σκοπό την προώθηση, για παράδειγμα, της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και της συμπαραγωγής. Από τα προαναφερθέντα συνάγεται ότι η χρηματοδότηση του λογιστικού ελλείμματος του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας μέσω των μηχανισμών που περιγράφονται στις αιτιολογικές σκέψεις 29 έως 32 δεν αποτελεί τρόπο κάλυψης των συγκεκριμένων ζημιών των διανομέων αλλά τρόπο κάλυψης των γενικών ζημιών του συστήματος. Πράγματι, χωρίς την αναγνώριση του ελλείμματος των 3,811 δισεκατ. ευρώ το 2005 και την προχρηματοδότησή του από τις πέντε μεγάλες εταιρείες παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, δεν θα ήταν εφικτή η πληρωμή των εξόδων μεταφοράς και διανομής του συστήματος στο οποίο καταγράφηκε το έλλειμμα προς όφελος όλων των χρηστών, τόσο στη ρυθμιζόμενη αγορά όσο και στην ελεύθερη αγορά.
(102)
Από την επίσημη έρευνα δεν αποδεικνύεται η ύπαρξη κανενός άλλου πλεονεκτήματος υπέρ των διανομέων. Οι διανομείς μετακύλιαν το σύνολο του οφέλους των χαμηλών διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων στους τελικούς χρήστες, δεν εξασφάλιζαν εγγυήσεις όσον αφορά τις πωλήσεις και δεν απολάμβαναν κανενός πλεονεκτήματος εάν οι χρήστες επέστρεφαν στη ρυθμιζόμενη αγορά. Από τα προαναφερθέντα συνάγεται ότι, από οικονομική άποψη, η θέση των διανομέων στην Ισπανία ήταν απολύτως ανάλογη εκείνης ενός ενδιαμέσου του συστήματος. Συναφώς, η αναγνώριση των εξόδων προμήθειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων σύμφωνα με το ισπανικό σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας το 2005 δεν διαφέρει, καταρχήν, από την αντιστάθμιση των εξόδων αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, την οποία η Επιτροπή δεν θεώρησε κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ ούτε όσον αφορά την προερχόμενη από συγκεκριμένες πηγές ηλεκτρική ενέργεια (αιτιολογική σκέψη 90) ούτε όσον αφορά την ηλεκτρική ενέργεια χονδρικής για την προμήθεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενου τιμολογίου (αιτιολογική σκέψη 91).
(103)
Παρότι η απόφαση κίνησης της διαδικασίας δεν αφορά τις κάθετα ολοκληρωμένες οντότητες στις οποίες ανήκουν οι διανομείς, με μερική λογιστική και νομική αποδεσμοποίηση, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι ισχυρισμοί της Centrica, η Επιτροπή εξέτασε επίσης κατά πόσον οι εν λόγω οντότητες μπορούσαν να εξασφαλίσουν έμμεσα πλεονεκτήματα τα οποία μπορεί να συνιστούσαν κρατική ενίσχυση. Η Centrica ισχυρίστηκε, ειδικότερα, ότι οι ολοκληρωμένες οντότητες οι οποίες δραστηριοποιούνται στην ελεύθερη αγορά λιανικής ηλεκτρικής ενέργειας (μέσω κλάδου διανομής) μπορούσαν να αποφύγουν τις ζημίες παροτρύνοντας τους χρήστες να επιλέξουν τον δικό τους κλάδο διανομής. Ισχυρίστηκε επίσης ότι οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας οι οποίοι ανήκαν σε ολοκληρωμένη οντότητα διέθεταν κίνητρο να διατηρήσουν τις τιμές χονδρικής σε υψηλό επίπεδο, λαμβάνοντας υπόψη ότι ο κλάδος διανομής της ολοκληρωμένης οντότητας (η οποία πωλούσε βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων) προστατευόταν κατά των ζημιών.
(104)
Η Επιτροπή δεν μπόρεσε να διαπιστώσει την ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος από το γεγονός ότι οι χρήστες ηλεκτρικής ενέργειας επέλεγαν τους διανομείς εις βάρος των προμηθευτών. Από οικονομική άποψη, η επιλογή αυτή δεν παρήγαγε κέρδη, αλλά απέτρεψε απλώς τις ζημίες για τα τμήματα προμήθειας των τεσσάρων κάθετα ολοκληρωμένων ομίλων, Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA και Endesa, SA· από την πλευρά της, η Elcogás δραστηριοποιούνταν μόνον στον τομέα της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας. Ωστόσο, αυτό δεν μπορεί να θεωρηθεί πλεονέκτημα για τις τέσσερις άλλες προαναφερθείσες επιχειρήσεις, καθώς τα τμήματα προμήθειας μπορούσαν να αποφύγουν τις εν λόγω ζημίες σε κάθε περίπτωση καταγγέλλοντας τις συμβάσεις προμήθειας. Επομένως, το σύστημα δεν συνεπαγόταν πλεονέκτημα, αλλά ποινή για τα τμήματα προμήθειας: την απώλεια πελατών. Για τους διανομείς (για τους προεκτεθέντες λόγους), το σύστημα ήταν επίσης οικονομικά. Από την πλευρά τους, οι επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας είχαν πωλήσει σε κάθε περίπτωση την παραγόμενη ηλεκτρική ενέργεια στην αγορά χονδρικής.
(105)
Όσον αφορά το κίνητρο των παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας να διατηρήσουν τις τιμές χονδρικής σε υψηλό επίπεδο, πρέπει να επισημανθεί ότι, παρότι οι συνθήκες της αγοράς που δημιούργησαν οι ισπανικές αρχές μπορούσαν να παραγάγουν κίνητρα για την αύξηση των τιμών από τους παραγωγούς, τα τιμολόγια αφ' εαυτά δεν οδήγησαν σε αύξηση των τιμών χονδρικής. Μια ουσιαστική αύξηση των τιμών θα απαιτούσε εκ μέρους των παραγωγών πολύπλοκες στρατηγικές και συμπεριφορά η οποία θα αντέκειτο στον ανταγωνισμό. Δεν διαπιστώθηκε άμεσος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ των τιμολογίων και της ενδεχόμενης τεχνητής αύξησης των τιμών χονδρικής, η οποία παραμένει θεωρητική και αναπόδεικτη υπόθεση.
(106)
Η Επιτροπή εξέτασε επίσης το ενδεχόμενο το σύστημα να χορήγησε πλεονέκτημα στους ήδη εγκαταστημένους ομίλους (ωθώντας εκτός της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας τους ανταγωνιστές που δραστηριοποιούνταν ελεύθερα) με την αύξηση και την «αναδιαμόρφωση» του μεριδίου αγοράς τους, έτσι ώστε αυτό να τείνει να συμπίπτει, σε γενικές γραμμές, με το μέγεθος του δικτύου διανομής κάθε ομίλου, όσον αφορά τους τέσσερις κάθετα ολοκληρωμένους ομίλους. Τα συγκεκριμένο υποθετικό πλεονέκτημα δεν αποδείχθηκε, και τούτο για τους ακόλουθους λόγους:
-
Πρώτον, δεν είναι πάντοτε εφικτή η «μετακίνηση» πελατών εντός του ίδιου ομίλου. Ένας πελάτης του κλάδου προμήθειας της Endesa σε μια περιοχή στην οποία τοπικός διανομέας είναι η Iberdrola δεν μπορούσε να επιλέξει τον κλάδο διανομής της Endesa, αλλά μόνον εκείνον της Iberdrola. Εξάλλου, η επιλογή της ρυθμιζόμενης αγοράς συνεπαγόταν καθαρό κόστος για τις ολοκληρωμένες οντότητες, καθώς αύξανε το έλλειμμα το οποίο θα καλούνταν να χρηματοδοτήσουν οι εν λόγω οντότητες υπό δυσμενείς συνθήκες.
-
Δεύτερον, οι όμιλοι δεν εξασφάλιζαν κανένα όφελος από τις πωλήσεις των διανομέων. Για τον λόγο αυτό, το δυνητικό πλεονέκτημα από την αύξηση του μεριδίου αγοράς δεν μπορούσε να μεταφραστεί σε κέρδη το 2005 (έτος στο οποίο επικεντρώθηκε η έρευνα), αλλά μόνον σε επόμενα έτη, όταν η ελεύθερη αγορά θα γινόταν βιώσιμη. Για να συγκεκριμενοποιηθεί το συγκεκριμένο πλεονέκτημα, οι χρήστες στους οποίους παρείχε υπηρεσίες ο διανομέας ενός ομίλου έπρεπε να επιλέξουν εκ νέου τον κλάδο προμήθειας του εν λόγω ομίλου. Ωστόσο, τότε, ένας πελάτης που εξέταζε το ενδεχόμενο να αλλάξει προμηθευτή μπορούσε να επιλέξει μεταξύ όλων των προμηθευτών που δραστηριοποιούνταν στην ισπανική αγορά. Επομένως, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να διαπιστώσει την ύπαρξη συγκεκριμένου πλεονεκτήματος σχετιζόμενου με το απλό γεγονός ότι οι όμιλοι διέθεταν μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς κατά το διάστημα στο οποίο επικεντρώθηκε η έρευνα.
-
Αντιθέτως, οι ολοκληρωμένοι όμιλοι υπέστησαν μια αντικειμενική ποινή: την υποχρέωση να χρηματοδοτήσουν το έλλειμμα με μη αποδοτικούς όρους, δεδομένου ότι το επιτόκιο για τα δικαιώματα είσπραξης ήταν κατώτερο του κατάλληλου επιτοκίου της αγοράς και, επομένως, η τιτλοποίηση των δικαιωμάτων είσπραξης πραγματοποιήθηκε με ανταμοιβή πιθανώς κατώτερη από εκείνη που θα είχαν εξασφαλίσει εφαρμόζοντας το επιτόκιο της αγοράς.
(107)
Λαμβάνοντας υπόψη τα προαναφερθέντα, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, όσον αφορά την προμήθεια σε επιχειρήσεις, το ρυθμιστικό σύστημα που θέσπισε η Ισπανία το 2005 δεν χορηγούσε άμεσο ή έμμεσο οικονομικό πλεονέκτημα στους διανομείς ούτε στους κάθετα ολοκληρωμένους ομίλους στους οποίους ανήκαν.
(108)
Τέλος, όσον αφορά τον ισχυρισμό της Centrica, σύμφωνα με τον οποίο το σύστημα εισήγαγε διακρίσεις μεταξύ διανομέων και προμηθευτών της ελεύθερης αγοράς, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι διάκριση μπορεί να υφίσταται σε περίπτωση διαφορετικής μεταχείρισης προσώπων που βρίσκονται στην ίδια νομική ή πραγματική κατάσταση ή, αντιστρόφως, σε περίπτωση ίδιας μεταχείρισης προσώπων που βρίσκονται σε διαφορετικές νομικές ή πραγματικές καταστάσεις.
(109)
Πρώτον, ο ισχυρισμός είναι προδήλως αβάσιμος στην περίπτωση της Elcogás S.A, στην οποία χορηγήθηκαν δικαιώματα είσπραξης παρότι δεν δραστηριοποιούνταν στον τομέα της διανομής. Δεύτερον, δεν αποδείχθηκε ότι οι τέσσερις άλλες αναφερόμενες επιχειρήσεις, Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA και Endesa, SA, έλαβαν αντιστάθμιση λόγω της δραστηριότητάς τους ως διανομέων που προμήθευαν ηλεκτρική ενέργεια βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων, όπως ήδη αναφέρθηκε στην αιτιολογική σκέψη 30. Τρίτον, σε κάθε περίπτωση, στο ισπανικό σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, οι διανομείς και οι προμηθευτές της ελεύθερης αγοράς δεν βρίσκονταν στην ίδια νομική και πραγματική κατάσταση. Η υποχρέωση προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων πραγματοποιούνταν με κανονιστικούς περιορισμούς, με αποτέλεσμα οι διανομείς να ενεργούν ως απλοί χρηματοοικονομικοί ενδιάμεσοι και διαμεσολαβητές προμήθειας που εφάρμοζαν τις διατάξεις του νόμου, ενώ η προμήθεια υπό όρους ελεύθερης αγοράς ήταν πλήρως ελευθερωμένη δραστηριότητα. Επομένως, η διαφορά μεταχείρισης στην οποία αντιτάσσεται η Centrica δεν μπορεί να θεωρηθεί διάκριση, παρά το γεγονός ότι το επίπεδο των διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων μπορεί να ήταν επιζήμιο για τη διαδικασία ελευθέρωσης. Ωστόσο, αυτό δεν ήταν αποτέλεσμα της χορήγησης παράνομης κρατικής ενίσχυσης στους διανομείς.
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(110)
Κατά τη διάρκεια της επίσημης έρευνας, οι αμφιβολίες που είχε διατυπώσει η Επιτροπή στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας διασκεδάστηκαν. Η Επιτροπή είναι πεπεισμένη ότι η αναγνώριση από την Ισπανία των εξόδων των διανομέων ηλεκτρικής ενέργειας κατά την άσκηση της δραστηριότητας προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας σε μεσαίες και μεγάλες επιχειρήσεις βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων δεν παρέσχε οικονομικό πλεονέκτημα στους διανομείς κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ.
(111)
Δεδομένου ότι τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ πρέπει να πληρούνται σωρευτικά, παρέλκει η εξέταση της πλήρωσης των λοιπών κριτηρίων. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο δεν συνιστά κρατική ενίσχυση υπέρ των διανομέων ηλεκτρικής ενέργειας. Το συμπέρασμα αυτό αφορά την κατάσταση και το χρονικό διάστημα που καλύπτει η καταγγελία και δεν εμποδίζει την ενδεχόμενη αξιολόγηση από την Επιτροπή μέτρων ληφθέντων από την Ισπανία μετά το 2005,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η αναγνώριση από το Βασίλειο της Ισπανίας των εξόδων των διανομέων για την προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας σε μεσαίες και μεγάλες επιχειρήσεις βάσει διοικητικά ρυθμιζόμενων τιμολογίων το 2005 με τη μορφή δικαιωμάτων είσπραξης για τις Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa, SA και Elcogás, SA, τα οποία θεσπίστηκαν με το Βασιλικό Νομοθετικό Διάταγμα 5/2005, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στο Βασίλειο της Ισπανίας.
Βρυξέλλες, 4 Φεβρουαρίου 2014.