ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. prosince 2010
o státní podpoře C 39/96 (dříve NN 127/92), prováděné Francií ve prospěch Družstva pro vývoz francouzských knih (CELF)
(oznámeno pod číslem K(2010) 8938)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/179/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec (1) této smlouvy,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s uvedeným článkem (2) podaly své připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Rozsudkem ze dne 15. dubna 2008 (3) (dále jako „rozsudek Tribunálu“) Tribunál Evropské unie zrušil rozhodnutí Komise 2005/262/ES ze dne 20. dubna 2004 (4) o podpoře prováděné Francií ve prospěch Družstva pro vývoz francouzských knih (CELF) (5).
(2)
Po rozsudku Tribunálu musí Komise přijmout nové rozhodnutí.
(3)
Uvedený rozsudek je zakončením procesu, jehož hlavní etapy jsou uvedeny níže.
A. První fáze
(4)
Společnost Société internationale de diffusion et d’édition („SIDE“) dopisem ze dne 20. března 1992 upozornila Komisi na opatření k podpoře propagace, dopravy a uvádění na trh, která francouzské orgány poskytly CELF, přičemž tato podpora nebyla předmětem předchozího oznámení útvarům Komise.
(5)
Dopisem ze dne 2. dubna 1992 připomněla Komise francouzským orgánům, že každý záměr, vedoucí k poskytnutí nebo úpravě podpory měl být předmětem předběžného oznámení jejím útvarům, a požádala uvedené orgány, aby informovaly o podstatě a předmětu podpory, citované SIDE.
(6)
Dopisem ze dne 29. června 1992 potvrdily francouzské orgány Komisi existenci podpor ve prospěch CELF. Upřesnily, že tato opatření směřovala k seznámení se s francouzskou literaturou a jazykem v nefrankofonních zemích a že družstvu CELF kromě toho byla svěřena správa tří systémů přesné podpory, která by rovněž vedla k usnadnění přístupu vzdálených čtenářů k francouzským knihám.
(7)
Dopisem ze dne 7. srpna 1992 Komise potvrdila SIDE existenci podpor ve prospěch CELF, upřesnila jejich předmět a informovala ji, že daná opatření nebyla oznámena. Zároveň uvedla, že sporné podpory se nejevily jako narušující obchod mezi členskými státy. Za těchto podmínek byla SIDE vyzvána k předložení svých připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 7. září 1992 oznámila SIDE Komisi, že chtěla odhalit diskriminační povahu opatření a následky, které z nich vyplývají, na obchod uvnitř Společenství, aniž by popírala kulturní cíl, stanovený ministerstvem kultury, které jednalo s cílem rozšiřování francouzského jazyka a literatury.
(9)
Komise v rozhodnutí ze dne 18. května 1993 (6) usoudila, že s přihlédnutím ke zvláštní situaci hospodářské soutěže v odvětví knih a kulturních záměrů dotčených režimů podpory byla použita výjimka stanovená v dřívějším čl. 92 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(10)
SIDE žádostí ze dne 2. srpna 1993 předložila Tribunálu odvolání na zrušení tohoto rozhodnutí. Rozsudkem ze dne 18. září 1995 (7) Tribunál částečně vyhověl požadavku SIDE tím, že zrušil rozhodnutí Komise ze dne 18. května 1993, ale pouze pokud se jedná o určitá opatření ve prospěch malých objednávek.
(11)
Tribunál usoudil, že Komise může přijmout příznivé rozhodnutí vůči následujícím třem režimům podpory, řízené CELF na účet státu:
a)
podpora při dovozu letadlem nebo s vaky pro leteckou poštu;
b)
program „Stránka ke stránce“ (8) (podpora při šíření knih ve francouzském jazyce v zemích střední a východní Evropy);
c)
„program Plus“ (vysokoškolské učebnice ve francouzském jazyce, určené pro studenty v subsaharské Africe).
(12)
Tribunál se domníval, že Komise obdržela dostatečné informace o posledních třech režimech, aby doložila zjištění, že jejich přímý účinek na hospodářskou soutěž je bezvýznamný. Tribunál mimo to uvedl, že „Pokud se týká kulturního cíle sporných podpor, stranám je známo, že cílem sledovaným francouzskou vládou je šíření francouzského jazyka a literatury“. Tribunál se domníval, že by bylo vhodné dojít k závěru, že hodnocení kulturního cíle sporné podpory nepůsobilo Komisi zvláštní obtíže a že nebylo zapotřebí získávat další informace k uznání kulturního charakteru tohoto cíle.
(13)
Pokud se jedná o náhrady poskytované výhradně CELF v případě malých objednávek, Tribunál se naproti tomu domnívá, že Komise, dříve než se vyjádřila ke slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, měla přikročit k důkladnému přezkoumání podmínek hospodářské soutěže v příslušném odvětví.
(14)
Tribunál tudíž došel k závěru (bod 76 rozsudku), že Komise měla zahájit jednání podle dřívějšího čl. 93 odst. 2 (dnes čl. 108 odst. 2 SFEU) Smlouvy a že by tedy bylo vhodné zrušit rozhodnutí Komise ze dne 18. května 1993, pokud se týká podpory poskytované výhradně CELF k vyrovnání nadměrných nákladů při vyřizování malých objednávek knih ve francouzském jazyce, zasílaných knihkupcům sídlícím v zahraničí.
B. Druhá fáze
(15)
Komise rozhodnutím ze dne 30. července 1996 v souladu s rozsudkem Tribunálu ze dne 18. září 1995 rozhodla o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Zúčastněné strany, vyzvané k předložení svých připomínek Komisi, jí zaslali své připomínky zejména v průběhu měsíců prosince 1996 a ledna 1997.
(16)
Komise v závěru projednávání přijala dne 10. června 1998 rozhodnutí 1999/133/ES (9). Potvrdila kulturní cíl týkající se malých objednávek a usoudila na základě dřívějšího čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy, že uvedené podpory neovlivňují podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Unii v míře odporující společnému zájmu na vývozním trhu knih ve francouzském jazyce.
(17)
Tribunál rozsudkem ze dne 28. února 2002 (10) zrušil poslední větu článku 1 uvedeného rozhodnutí. Tribunál totiž měl za to, že Komise měla přistoupit k nezbytnému ověření, aby získala patřičné údaje za účelem rozlišení komisionářského trhu a vývozního trhu knih ve francouzském jazyce obecně.
(18)
Tribunál měl za to, že jelikož Komise upustila od tohoto ověření, dopustila se při hodnocení zjevného omylu tím, že vývozní trh knih ve francouzském jazyce obecně považovala za trh referenční, i když bylo stanoveno, že sporná podpora byla určena pouze vývozním komisionářům.
(19)
Naproti tomu Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 22. června 2000 (11) bez zkoumání podstaty věci zamítl odvolání francouzských orgánů proti rozhodnutí Komise ze dne 10. června 1998 a potvrdil, že i v případě, kdy by podporu bylo možno považovat za slučitelnou se společným trhem, tato skutečnost nemá vliv na povinnost oznámení, a že povinnost předchozího oznámení zahrnuje povinnost pozastavit poskytování podpory.
C. Třetí fáze
(20)
Po částečném zrušení rozhodnutí ze dne 10. června 1998 Komise dopisy ze dne 14. června 2002 požádala francouzské orgány a SIDE, aby se vyjádřily k důvodům zrušení rozhodnutí, a zejména k údajům, které se týkají dotčeného trhu.
(21)
Francouzské orgány byly vyzvány k bližšímu vysvětlení specifické povahy nabídky CELF vzhledem k dalším účastníkům na trhu, mezi nimiž je SIDE. SIDE byla vyzvána k bližšímu vysvětlení pojmu malé objednávky a k uvedení, čím se její nabídka liší od nabídky CELF a dalších účastníků na trhu.
(22)
SIDE odpověděla Komisi dopisem dne 12. srpna 2002. Francouzské orgány odpověděly dopisem dne 17. září 2002.
(23)
Komise požádala SIDE dopisem ze dne 19. září 2002 o sdělení, zda její odpověď obsahuje důvěrné informace, a poté, co dne 30. září 2002 obdržela zápornou odpověď, postoupila dopisem ze dne 17. října 2002 odpověď SIDE s přílohami k připomínkám francouzským orgánům. Při této příležitosti jim rovněž položila další řadu doplňujících otázek.
(24)
Komise dopisem ze dne 30. září 2002 rovněž položila řadu doplňujících otázek SIDE, které byly zodpovězeny dopisy ze dne 31. října 2002 a 9. prosince 2002. Na žádost Komise ze dne 16. prosince 2002 oznámila SIDE Komisi dopisem ze dne 23. prosince 2002, že její odpovědi neobsahují žádné důvěrné informace a že mohou být postoupeny francouzským orgánům k připomínkám.
(25)
Jelikož francouzské orgány neodpověděly ve stanovené lhůtě, Komise byla nucena jim zaslat upomínku dopisem ze dne 27. listopadu 2002. Francouzské orgány požádaly Komisi dopisem ze dne 19. prosince 2002 o nové prodloužení lhůty.
(26)
Komise dne 9. ledna 2003 zaslala francouzským orgánům k připomínkám odpověď SIDE ze dne 23. prosince 2002. Francouzské orgány odpověděly dopisem ze dne 17. ledna 2003 na otázky Komise ze dne 17. října 2002.
(27)
Dopisem ze dne 4. února 2003 požádaly francouzské orgány Komisi o nové prodloužení lhůty pro předání připomínek k druhé odpovědi SIDE ze dne 23. prosince 2002. Komise dopisem ze dne 11. února 2003 požadavkům na nové lhůty částečně vyhověla. Francouzské orgány odpověděly Komisi dopisem ze dne 11. března 2003.
(28)
Kromě toho útvary Komise přijaly SIDE na její vlastní žádost a mohla jim tak na jednání dne 4. března 2003 vysvětlit svůj pohled na celou záležitost od jejího počátku.
(29)
Závěrem tohoto řízení přijala Evropská komise rozhodnutí 2005/262/ES, které považuje spornou podporu za slučitelnou na základě dřívějšího čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy zejména poté, co konstatovala, že podpory nemohou nadměrně kompenzovat náklady spojené s vyřizováním malých objednávek.
D. Čtvrtá fáze
(30)
Tribunál rozsudkem ze dne 15. dubna 2008 zrušil rozhodnutí Komise ze dne 20. dubna 2004.
(31)
Usoudil, že pokud se jedná o část podpory vyplacenou CELF před dnem 1. listopadu 1993, kdy nabyla účinnosti Smlouva o Evropské unii, Komise se dopustila nesprávného výkladu, když považovala spornou podporu za slučitelnou se společným trhem podle dřívějšího čl. 87 odst. 3 písm. d), zatímco bylo třeba použít základních pravidel, která byla v platnosti před dnem 1. listopadu 1993. Tribunál zejména zvážil skutečnost, že Smlouva o EU neobsahuje přechodná ustanovení ohledně použití dřívějšího čl. 87 odst. 3 písm. d) a že zásada právní jistoty až na výjimky brání tomu, aby počátek použitelnosti právního aktu Společenství byl stanoven na datum, které předchází jeho zveřejnění.
(32)
Tribunál kromě toho usoudil, že se Komise dopustila zjevného omylu při posuzování slučitelnosti sporné podpory tím, že nadhodnotila náklady na vyřizování malých objednávek, které CELF skutečně vynaložilo. Komise totiž v rozhodnutí ze dne 20. dubna 2004 nepřihlédla ke skutečným nákladům na vyřizování malých objednávek, nýbrž odhadla tyto náklady na základě celkových vynaložených nákladů CELF (určení části celkových nákladů na vyřizování malých objednávek podle rozdělovacího klíče odlišného pro každou kategorii nákladů). U některých kategorií nákladů byly použity multiplikační faktory vzhledem k dodatečným potížím, které by způsobilo vyřizování malých objednávek ve srovnání s jinými činnostmi CELF. Tribunál však měl za to, že tyto potíže lze odstranit díky tomu, že dvě třetiny malých objednávek jsou přenášeny dálkově. Tribunál tudíž usoudil, že Komise se při hodnocení dopustila omylu tím, že použila multiplikační koeficienty na určité náklady (a to každopádně na objednávky předávané dálkově), a došel k závěru, že při neexistenci uvedených koeficientů by byly náklady spojené s vyřizováním malých objednávek nižší a provozní výsledek malých zakázek by byl kladný (600 000 FRF neboli 91 469 EUR). Komise tedy podle názoru Tribunálu neprokázala, že nedošlo k nadměrné vyrovnávací platbě.
E. Pátá fáze
(33)
V důsledku rozsudku Tribunálu ze dne 15. dubna 2008 tedy zůstává vyšetřovací řízení zahájené rozhodnutím Komise ze dne 30. července 1996 otevřené a Komise musí přijmout nové rozhodnutí.
(34)
S ohledem na důvody rozsudku Tribunálu ze dne 15. dubna 2008 a vzhledem ke skutečnosti, že rozhodnutí o zahájení řízení bylo přijato dne 30. července 1996, Komise hodlala znovu vyzvat francouzské orgány a zúčastněné strany, aby předložily své připomínky.
(35)
Komise tedy přijala rozhodnutí o prodloužení řízení s datem 8. dubna 2009 (12) (rozhodnutí K(2009) 2481, „rozhodnutí o prodloužení řízení“). Toto rozhodnutí o prodloužení doplňovalo rozhodnutí o zahájení ze dne 30. července 1996 a současně stanovilo novou lhůtu pro předložení připomínek. Je v něm uvedeno, že obě rozhodnutí je nutno považovat za nedělitelný celek, že povedou k jedinému a témuž formálnímu vyšetřovacímu řízení, a pokud by se popis skutečností a nároku nebo předběžné hodnocení Komise v rozhodnutí o prodloužení řízení odchýlily od rozhodnutí o zahájení ze dne 30. července 1996, bylo by třeba brát zřetel pouze na rozhodnutí o prodloužení řízení.
(36)
Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily své připomínky k dotčenému opatření.
(37)
Komise obdržela připomínky francouzských orgánů dne 9. června 2009, jakož i připomínky SIDE dne 23. července 2009. Postoupila připomínky SIDE francouzským orgánům dne 24. srpna 2009, dala jim možnost se k nim vyjádřit a obdržela jejich vyjádření dne 24. září 2009.
(38)
Francouzské orgány však neposkytly podrobné údaje, které Komise požadovala v rozhodnutí o prodloužení řízení, a spokojily se s tím, že ohledně přiměřenosti podpory odkázaly na údaje již poskytnuté dne 17. září 2002, 17. ledna 2003 a 11. března 2003, jichž Komise takto nemohla využít vzhledem k rozsudku Tribunálu ze dne 15. dubna 2008.
(39)
Útvary Komise tedy dopisem ze dne 8. října 2009 připomněly francouzským orgánům svou žádost o údaje k uvedeným konkrétním bodům a uvedly, že pokud tyto informace neobdrží ve lhůtě deseti pracovních dnů, Komise bude muset podle čl. 13 odst. 1 jednacího řádu přijmout konečné rozhodnutí na základě dostupných informací poté, co případně vydá výslovný příkaz k poskytnutí informací na základě čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (13).
(40)
Francouzské orgány informovaly Komisi dopisem ze dne 21. října 2009, že Obchodní soud v Paříži rozsudkem ze dne 9. září 2009 rozhodl o soudní likvidaci CELF, které tak ukončilo svou činnost. Kromě toho francouzské orgány uvedly, že pokud se jedná o údaje, které Komise požadovala dopisem ze dne 8. října 2009, nemají k nim žádné dodatečné informace, a odkázaly na své připomínky ze dne 9. června 2009.
(41)
Komise se proto rozhodnutím ze dne 20. listopadu 2009 (rozhodnutí K(2009) 9256, „rozhodnutí o příkazu“) nařídila Francii, aby poskytla požadované informace, neboť navzdory opakovaným žádostem nebyly tyto informace poskytnuty.
(42)
Francouzské orgány uvedly v dopisu ze dne 2. prosince 2009, že nemají pro Komisi žádné dodatečné informace a že odkazují na své připomínky ze dne 9. června 2009.
(43)
Je třeba poznamenat, že francouzské orgány dne 2. prosince 2009 rovněž zaslaly dopis o režimu podpory, nazvaném „Program vysokoškolských a vědeckých knih“ řečený „Program Plus“. Tento režim není předmětem tohoto rozhodnutí.
(44)
Komise dopisem ze dne 22. prosince 2009 žádala francouzské orgány o informace k situaci CELF a k likvidačnímu řízení vztahujícímu se na CELF. Francouzské orgány odpověděly dne 27. ledna 2010. Dne 9. března 2010 a 26. listopadu 2010 byla rovněž poskytnuta upřesnění.
F. Řízení před vnitrostátními soudy a předběžné otázky
(45)
Mimo jiné je třeba poznamenat, že ve Francii probíhají řízení před vnitrostátními soudy, která byla podnětem k žádosti, aby se k otázce vyslovil Soudní dvůr na základě článku 267 SFEU (dříve článek 234 Smlouvy o ES). Hlavní etapy těchto řízení jsou stručně připomenuty níže.
(46)
SIDE předala věc francouzským soudům z titulu přímého účinku dřívějšího čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES. Odvolací správní soud v Paříži rozsudkem ze dne 5. října 2004, jímž potvrdil rozsudek Správního soudu v Paříži ze dne 26. dubna 2001, uložil francouzskému státu povinnost vymáhat podpory vyplacené CELF.
(47)
Rada státu na žádost o přezkum rozsudku potvrdila rozhodnutím ze dne 29. března 2006 určité aspekty rozhodnutí odvolacího správního soudu, zejména skutečnost, že dotčené podpory nemají povahu čistě vyrovnávací platby za závazky veřejné služby (14), nemohou být vnitrostátním soudem označeny za stávající podporu a že CELF nemůže požívat oprávněné důvěry.
(48)
Rada státu nicméně v rozsudku ze dne 29. března 2006 rovněž rozhodla o přerušení řízení o opravných prostředcích doby, než se Soudní dvůr vysloví k předběžným otázkám, které k němu vznesla ohledně povinností vnitrostátního soudu rozhodnout o předem neoznámené státní podpoře, která však byla později prohlášena rozhodnutím Komise za slučitelnou se společným trhem.
(49)
Soudní dvůr v rozsudku ze dne 12. února 2008 (15) rozhodl:
„Článek 88 odst. 3 poslední větu Smlouvy o ES je třeba vykládat tak, že vnitrostátní soud není povinen nařídit navrácení podpory poskytnuté v rozporu s tímto ustanovením, pokud Komise Evropských společenství přijala konečné rozhodnutí, kterým prohlásila uvedenou podporu za slučitelnou se společným trhem ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES. Podle práva Společenství je tento soud povinen nařídit, aby příjemce podpory zaplatil z této podpory úroky za dobu trvání protiprávního stavu. V rámci svého vnitrostátního práva může případně tento soud krom toho nařídit navrácení protiprávní podpory, aniž by bylo dotčeno právo členského státu tuto podporu později znovu poskytnout. Taktéž může být nucen k tomu, aby vyhověl žalobám na náhradu škod způsobených protiprávní povahou podpory.
V takové procesní situaci, o jakou se jedná ve sporu v původním řízení, se povinnost zhojit následky protiprávní podpory vyplývající z čl. 88 odst. 3 poslední věty Smlouvy o ES vztahuje, pro účely výpočtu částek, které je příjemce povinen zaplatit, a s výhradou mimořádných okolností, také na dobu mezi přijetím rozhodnutí Komise Evropských společenství o slučitelnosti této podpory se společným trhem a zrušením uvedeného rozhodnutí soudem Společenství.“
(50)
Poté, co Rada státu vzala v úvahu rozsudek Soudního dvora ze dne 12. února 2008, jakož i výše uvedený rozsudek Tribunálu ze dne 15. dubna 2008, rozhodnutím ze dne 19. prosince 2008 zrušila články 2, 3 a 4 výše uvedeného rozsudku Odvolacího správního soudu v Paříži ze dne 5. října 2004 a rozhodla následovně:
(51)
Především se ukládá ministrovi kultury a komunikace, aby přistoupil k vymáhání úroků spojených se státní podporou vyplacenou CELF od roku 1980 až do data rozhodnutí Rady státu, vypočtených podle nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (16). Ministrovi se rovněž ukládá, aby dále přistoupil k vymáhání úroků dlužných za období mezi datem rozhodnutí Rady státu a datem, kdy bude buď s konečnou platností zjištěna slučitelnost podpory se společným trhem, nebo s konečnou platností přikročeno k vrácení podpory.
(52)
Rada státu kromě toho rozhodla o odročení rozhodnutí do doby, než se Soudní dvůr vysloví k následujícím předběžným otázkám:
„1.
Může vnitrostátní soud přerušit řízení o povinnosti vrátit státní podporu do doby, než Komise vydá konečné rozhodnutí o slučitelnosti podpory s pravidly společného trhu, bylo-li původní rozhodnutí Komise, prohlašující tuto podporu za slučitelnou, zrušeno soudem Společenství?
2.
Prohlásila-li Komise třikrát po sobě podporu za slučitelnou se společným trhem před tím, než tato rozhodnutí byla zrušena Soudem prvního stupně Evropských společenství, může taková situace představovat mimořádnou okolnost, za níž by mohl vnitrostátní soud omezit povinnost vymáhání vrácení podpory?“
(53)
Soudní dvůr dne 11. března 2010 (17) rozhodl o uvedených předběžných otázkách takto:
„1.
Vnitrostátní soud, který podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES rozhoduje o žalobě na navrácení protiprávně poskytnuté státní podpory, nemůže přerušit řízení vedoucí k vydání rozhodnutí o této žalobě až do doby, než Komise Evropských společenství po zrušení předchozího kladného rozhodnutí rozhodne o slučitelnosti této podpory se společným trhem.
2.
Přijetí tří po sobě jdoucích rozhodnutí, kterými Komise prohlašuje podporu za slučitelnou se společným trhem a která byla následně zrušena soudem Společenství, nemůže samo o sobě představovat výjimečnou okolnost, která by mohla odůvodnit omezení povinnosti příjemce navrátit tuto podporu z důvodu, že byla poskytnuta v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.“
2. POPIS DOTČENÉHO OPATŘENÍ
(54)
Francouzské orgány oznámily Komisi, že ministerstvo kultury v roce 1980 rozhodlo podle zaměření obecné politiky francouzské vlády ohledně podpory prodeje knih a literatury ve francouzském jazyce o poskytnutí podpory vývozním komisionářům, kteří by přijímali všechny druhy objednávek bez ohledu na jejich hodnoty a rentabilitu. Tato opatření byla prováděna s cílem reagovat na nedostatky na trhu a podporovat zachování činnosti vztahující se k vyřizování malých nerentabilních objednávek v rámci vývozního komisionářského trhu.
(55)
Podle francouzských orgánů by malá knihkupectví založená zejména v nefrankofonních oblastech, někdy obtížně přístupná a/nebo vzdálená, měla vážné obtíže se zásobováním, jestliže by tradiční distribuční okruhy nemohly vyhovět jejich poptávkám, pokud by množství objednaných děl byla nedostatečná nebo pokud by jednotková cena objednaných knih nebyla zvýšena tak, aby plnění bylo rentabilní.
(56)
Podle francouzských orgánů tedy cílem dotčených podpor bylo vývozním komisionářům umožnit vyřizování všech objednávek nezávisle na jejich hodnotě, rentabilitě a místu určení, pocházejících z knihkupectví v zahraničí, hlavně v nefrankofonních oblastech. Cílem bylo, aby v rámci francouzské politiky podpory kulturní rozmanitosti byla zajištěna optimální distribuce knih ve francouzském jazyce a aby bylo podporováno šíření frankofonní literatury po celém světě.
(57)
Mechanismus podpory poskytované francouzskými orgány, nazývaný „Program malých objednávek“, spočíval v dotaci, jejímž cílem bylo nahrazovat nadměrné náklady na vyřizování malých objednávek, které francouzské orgány definovaly jako objednávky v hodnotě nižší nebo rovné 500 FRF, tedy přibližně 76 EUR.
(58)
Podle francouzských orgánů se musel podnik využívající dotace zavázat, že sdělí Ředitelství pro knihy a četbu ministerstva kultury všechny údaje, které se týkají obecné činnosti podniku (celkový obrat, finanční účty, předběžné rozpočty, kopie usnesení, kterými se potvrzují tyto údaje, případně zprávu účetního revizora a souhrnnou mzdovou tabulku), jakož i veškeré údaje týkající se dotovaných činností, zejména rozpočet použití dotace dokládající provedené výkony, které byly podnětem k poskytnutí podpory za předchozí rok.
(59)
V praxi využíval „Program malých objednávek“ jediný podnik, CELF. Podle francouzských orgánů musel podnik svou žádost o dotaci na následující rok každoročně zdůvodnit doložením nadměrných nákladů, způsobených vyřizováním malých objednávek. Konkrétně, čtvrtina dotace schválené v průběhu předchozího roku byla vyplacena na počátku roku, zbytek byl přidělen na podzim poté, co veřejné orgány přezkoumaly předpokládaný rozpočet podniku využívajícího dotaci, a výkyvy zaznamenané v průběhu první části finančního roku. Bylo dohodnuto, že pokud celá částka podpory nebude využita celá, budou dotace stanovené na následující rok sníženy o zbývající částky. Ministerstvo kultury bylo mimo jiné jako přizvaný pozorovatel přítomno ve správní radě a na valných hromadách CELF.
(60)
Je třeba upřesnit, že dotčená podpora se od roku 1997 neustále snižovala a v roce 2002 byla zrušena. Ve skutečnosti tedy CELF od roku 1980 do konce roku 2001 obdrželo každý rok podporu, podle francouzských orgánů určenou ke snížení nákladů na vyřizování malých objednávek knih ve francouzštině ze zahraničí. Za období od roku 1980 do konce roku 2001 obdrželo CELF z titulu dotyčné podpory celkem přibližně 4,8 milionu EUR.
Tabulka
Částky podpory přidělené CELF od roku 1980, určené na vyřizování „malých objednávek“
Údaje poskytnuté francouzskými orgány
(částky byly zaokrouhleny a jsou uváděny v eurech)
Rok
Částka podpory
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. STANOVISKO FRANCIE A PŘIPOMÍNKY SIDE K PRODLOUŽENÍ ŘÍZENÍ
(61)
Francouzské orgány ve své odpovědi na rozhodnutí o prodloužení řízení ze dne 9. června 2009 vyjádřily zejména následující připomínky:
(62)
Nejprve uvedly, že souhlasí s analýzou Komise, podle níž podpora CELF představuje státní podporu a podle níž se na ni nevztahují výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 a 3 písm. a) a b) SFEU.
(63)
V rámci posuzování podpor podle čl. 107 odst. 3 písm. c) a d) SFEU neposkytly francouzské orgány nové údaje ohledně přiměřenosti podpor.
(64)
Francouzské orgány kromě toho uvedly, že se domnívají, že poslání uložené CELF představuje službu obecného zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(65)
Francouzské orgány se nakonec odvolávaly zejména na existenci mimořádných okolností, kvůli nimž by Komise neměla vyžadovat vrácení podpory.
(66)
Jak bylo uvedeno výše, francouzské orgány však neposkytly podrobné údaje, které Komise požadovala v rozhodnutí o prodloužení řízení, a spokojily se s tím, že ohledně přiměřenosti podpory odkázaly na údaje již poskytnuté v letech 2002 a 2003, jichž Komise takto nemohla využít vzhledem k rozsudku Tribunálu ze dne 15. dubna 2008. Komise po písemné upomínce ze dne 8. října 2009 tudíž, dne 20. listopadu 2009 rozhodla, že francouzským orgánům uloží, aby poskytly požadované informace podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Francouzské orgány odpověděly dopisem ze dne 2. prosince 2009, že nemají pro Komisi žádné dodatečné informace.
(67)
SIDE ve svých připomínkách ze dne 23. července 2009 vyjádřila zejména následující připomínky.
(68)
SIDE připomněla, že podporu využilo pouze CELF, zatímco podle ní činnost CELF nebyla jeho specifickou činností, neboť vyřizování objednávek v jakékoli hodnotě, i nepatrné, od zeměpisně rozptýlených knihkupectví tak, že se sdruží do větší objednávky pro vydavatele, je podle SIDE vlastní definicí vývozního komisionářství. SIDE rovněž uvedla, že podpora jí byla odmítnuta nikoli z důvodu údajného nedostatku transparentnosti, nýbrž proto, že je soukromým podnikem, a nikoli vydavatelským družstvem.
(69)
Kromě toho SIDE s podrobnostmi popřela, že podpory byly nezbytné. V tomto rámci zejména usoudila, že pojem „malé objednávky“ je jednostranný a odmítla číselné údaje francouzských orgánů.
(70)
SIDE dále usoudila, že podporu nelze zdůvodňovat na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, a opírala se zejména o rozsudky vnitrostátních soudů ohledně činnosti CELF.
(71)
Nakonec SIDE uvedla, že má za to, že v daném případě neexistují mimořádné okolnosti umožňující omezit povinnost vrácení podpory.
4. POSOUZENÍ PODPORY
(72)
Je třeba rozhodnout, zda dotčené opatření představuje státní podporu a zda ji lze v tom případě považovat za slučitelnou s vnitřním trhem. Komise v rámci svého posuzování musí vzít v úvahu zejména rozsudek Tribunálu ze dne 15. dubna 2008.
A. Posouzení opatření s ohledem na čl. 107 odst. 1 SFEU
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU stanoví, že „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(74)
Komise na úvod připomněla, jak bylo již vyloženo v rozhodnutí o prodloužení řízení, že závěr Komise, podle něhož dotčené opatření představuje státní podporu ve smyslu Smlouvy, nebyl nikdy zpochybněn ani v průběhu jednotlivých etap řízení před Komisí ani před soudy Evropské unie (18) a ostatně ani před vnitrostátními soudy (19). Francouzské orgány tak ve své odpovědi ze dne 9. června 2009 na rozhodnutí o prodloužení řízení uvedly, že souhlasí s analýzou Komise, podle níž podpora CELF představuje státní podporu.
(75)
Komise soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (dříve čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES) z následujících důvodů:
(76)
Především, opatření zvýhodňuje CELF, neboť mu umožňuje snížit náklady na vyřizování malých objednávek. Je selektivní, neboť v praxi prospělo pouze CELF.
(77)
Kromě toho je opatření financováno pomocí rozpočtových zdrojů francouzského státu, to znamená ze státních zdrojů. O jeho provádění rozhodlo ministerstvo kultury, a opatření lze tudíž přičíst francouzským orgánům.
(78)
Opatření kromě toho může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušit hospodářskou soutěž. Podpora je totiž poskytována francouzským komisionářům (v praxi CELF), kteří vyvážejí knihy ve francouzském jazyce hlavně do nefrankofonních zemí. Uvedení francouzští komisionáři tedy alespoň potenciálně konkurují jiným komisionářům zabývajícím se vývozem frankofonních knih a sídlícím v jiných frankofonních zemích Evropské unie (v Belgii a Lucembursku). Skutečnost, že dopad tohoto opatření na obchod a narušení hospodářské soutěže jsou zřejmě nevelké, na tomto závěru nic nemění. Komise totiž podle judikatury Soudního dvora není povinna zjišťovat skutečný dopad podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže; stačí, aby podpora mohla ovlivnit obchod a narušit hospodářskou soutěž.
(79)
Nakonec má Komise za to, že podmínky použití judikatury Altmark nebyly splněny. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 24. července 2003 (20) upřesnil, za jakých podmínek dotace podniku pověřenému poskytováním služby obecného hospodářského zájmu nepředstavuje státní podporu: „zaprvé, podnik, který je příjemcem podpory, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.“
(80)
V daném případě, a aniž by bylo nutno rozvádět každou z podmínek, neboť jsou to podmínky kumulativní, Komise konstatovala, že CELF nebylo vybráno prostřednictvím řízení o zadávání veřejných zakázek a výše vyrovnávací platby nebyla určena na základě analýzy nákladů, které by vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími výrobními prostředky.
(81)
Za těchto podmínek podpora poskytnutá CELF představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť se shromáždily všechny podstatné součásti pojmu státní podpora.
(82)
Francouzské orgány ovšem dotčené opatření Komisi předem neoznámily. Podpora byla tudíž poskytnuta v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, který stanoví, že Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Podpora byla tudíž poskytnuta protiprávně.
(83)
Jelikož dotčené opatření představuje státní podporu, je třeba posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem.
B. Posouzení opatření s ohledem na čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU
(84)
Komise má za to, že výjimky z čl. 107 odst. 2 SFEU nelze v daném případě použít, neboť daná opatření jasně nesměřovala k dosažení cílů, které jsou zde stanoveny.
(85)
Podpora také nesplňovala podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, jelikož nebyla určena k podpoře rozvoje oblastí, které by mohly zmíněné ustanovení využívat. V daném případě by také nemohla být použita výjimka stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. b), která se týká podpory při provádění významného projektu společného evropského zájmu, protože dané opatření nesměřovalo k podpoře tohoto typu projektu. Protože podpora nesměřovala ani k nápravě vážné poruchy francouzského hospodářství, nelze v daném případě použít ani výjimkou obsaženou ve druhé části čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Komise si tudíž musí položit otázku použitelnosti čl. 107 odst. 3 písm. c) a d) SFEU (dříve čl. 87 odst. 3 písm. c) a d) Smlouvy o ES).
(87)
Vzhledem k rozsudku Tribunálu ze dne 15. dubna 2008 je třeba rozlišit podpory vyplacené po nabytí účinnosti Smlouvy o Evropské unii (dne 1. listopadu 1993) od podpor vyplacených před tímto nabytím účinnosti, na něž je třeba použít hmotněprávní pravidla platná v průběhu dotčeného období.
(88)
Komise za tímto účelem bere na vědomí, že čtvrtina dotace schválené v průběhu předchozího roku byla vyplacena CELF na počátku roku, zbytek byl přidělen na podzim poté, co orgány veřejné správy přezkoumaly předpokládaný rozpočet podniku využívajícího dotaci a výkyvy zaznamenané v průběhu první části finančního roku. Pokud částka podpory nebyla využita celá, byly dotace stanovené na následující rok sníženy o zbývající částky. Dotace vyplacená za rok 1993 byla tudíž vyplacena částečně na počátku roku 1993 a zbytek byl přidělen na podzim 1993. Francouzské orgány rozhodly o přidělení podpory na rok 1993 koncem roku 1992 nebo na počátku roku 1993, každopádně před nabytím účinnosti Smlouvy o Evropské unii. Komise tudíž soudí, že je třeba posuzovat podporu vyplacenou za rok 1993 podle právních norem platných před nabytím účinnosti Smlouvy o Evropské unii.
a) Posouzení podpor s ohledem na čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU
(89)
Čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU (dříve čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES) upřesňuje, že „Za slučitelné s vnitřním trhem mohou být považovány […] podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Unii v míře odporující společnému zájmu“.
(90)
Je třeba ověřit, zda podpory vyplacené CELF mezi rokem 1994 a koncem roku 2001 byly skutečně určeny na pomoc kultuře a zda ovlivnily podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Evropské unii v míře odporující společnému zájmu.
i) Kulturní cíl
(91)
Komise úvodem připomíná, že Tribunál ve svém výše uvedeném rozsudku ze dne 18. září 1995 připustil, že cíl podpor vyplacených CELF byl kulturní. Tribunál například v bodě 62 rozsudku uvážil, že „Pokud se týká kulturního cíle sporných podpor, stranám je známo, že cílem sledovaným francouzskou vládou je šíření francouzského jazyka a literatury. Soud v tomto ohledu rovněž zjistil, že údaje, které měla Komise k dispozici při přijímání rozhodnutí, včetně těch, které byly obsaženy v dopise žalující strany ze dne 7. září 1992, mohly podporovat hodnocení skutečného stavu a zákonnosti tohoto cíle. Za těchto okolností je třeba dojít k závěru, že hodnocení cíle sporné podpory nepůsobilo Komisi zvláštní obtíže a že nebylo nezbytné získávat další informace k uznání kulturní povahy tohoto cíle.“
(92)
Francouzské orgány totiž uvedly, že dotčené podpory sledují kulturní cíl spočívající v podpoře šíření děl ve francouzském jazyce v nefrankofonních zemích. Jednalo se tedy o dobrovolnou politiku snažící se o zachování a podporu kulturní rozmanitosti v mezinárodním měřítku.
(93)
Ochrana a podpora kulturní rozmanitosti se ovšem nachází mezi základními zásadami evropského modelu. Jsou zaneseny do čl. 167 odst. 1 SFEU (dříve čl. 151 odst. 1 Smlouvy o ES): „Unie přispívá k rozkvětu kultur členských států a přitom respektuje jejich národní a regionální různorodost a zároveň zdůrazňuje společné kulturní dědictví“ a dále v čl. 167 odst. 4, který stanoví, že „Unie ve své činnosti podle ostatních ustanovení Smluv přihlíží ke kulturním hlediskům, zejména s cílem uznávat a podporovat rozmanitost svých kultur“.
(94)
Komise tudíž soudí, že podpory poskytované CELF francouzskými orgány s cílem zajistit šíření děl ve francouzském jazyce zcela sledovaly kulturní cíl.
ii) Kritérium ovlivnění podmínek obchodu a hospodářské soutěže v Evropské unii v míře odporující společnému zájmu
(95)
Komise musí ověřit, zda dotčená opatření byla skutečně nezbytná a přiměřená ve vztahu k cíli kulturní politiky, sledovanému francouzskými orgány.
(96)
Úvodem je třeba připomenout, že podle výše uvedeného rozsudku Tribunálu ze dne 28. února 2002 je třeba posuzovat dotčené opatření podle vývozního komisionářského trhu knihami ve francouzském jazyce.
(97)
Za prvé je třeba položit si otázku nezbytnosti podpory.
(98)
Podle francouzských orgánů sestavilo tato opatření ministerstvo kultury v roce 1980, v době, kdy některé subjekty v odvětví (Groupe Hachette a Messageries du livre) hodlaly opustit vývozní komisionářský trh. Podle francouzských orgánů byl sporný mechanismus ustaven tak, aby podporoval subjekty v práci na trhu, aby mohly být splněny všechny objednávky knih ve francouzském jazyce, které přicházejí z knihkupectví nacházejících se v nefrankofonních oblastech. Toto zaručovalo, že frankofonní knihy se mohou dostat do všech knihkupectví, včetně těch nejmenších ve vzdálených zemích, i za předpokladu, kdy potřebovala pouze několik knih, mimoto často vydávaných různými vydavateli.
(99)
Pokud se týká SIDE, uvedla zejména v rámci připomínek, které předala následně k rozhodnutí o prodloužení řízení, že dotyčná podpora nebyla nezbytná. Je-li tedy pravda, že některé subjekty se v roce 1980 vzdaly komisionářství, SIDE připomíná, že ona sama byla založena právě v té době, aby vstoupila na trh. SIDE kromě toho popírá skutečnost, že specifickou činností CELF bylo vyřizování malých objednávek. SIDE zpochybňuje zejména číselné údaje francouzských orgánů a má za to, že údaje týkající se CELF a SIDE ohledně přiměřenosti jsou ve skutečnosti dosti podobné, co do obratu každého z těchto podniků, počtu faktur a řádků objednávek. V širším měřítku SIDE zpochybňuje pojem „malé objednávky“, jak jej definovaly francouzské orgány. Podle SIDE je tento pojem jednostranný, neboť náklady na vyřizování objednávky nezávisí na její hodnotě, nýbrž na počtu řádků.
(100)
Komise soudí, že není nutno s konečnou platností odpovědět na otázku nezbytnosti podpory, neboť podmínky nezbytnosti a přiměřenosti jsou kumulativní a v 121. bodě odůvodnění bude uvedeno, že nebylo prokázáno splnění podmínky přiměřenosti.
(101)
Za druhé má Komise za to, že dopad na obchod uvnitř Evropské unie a narušení hospodářské soutěže, způsobené opatřením, jsou velmi slabé, zejména vzhledem k dotčeným částkám opatření, nízké zaměnitelnosti knih ve francouzském jazyce a v jiném jazyce, jakož i značnému rozdílu mezi objemem francouzských knih vyvážených do nefrankofonních zemí jednak z Francie, jednak z Belgie a Lucemburska.
(102)
Přesněji, pokud se týká vývozního komisionářského trhu knihami ve francouzském jazyce, Komise bere na vědomí, že CELF i SIDE v rámci své vývozní komisionářské činnosti distribuují knihy v nefrankofonních zemích a územích. Ve frankofonních zemích je totiž místní trh pokryt velkými vydavateli díky jejich pobočkám nebo jejich zástupcům. Vývozní komisionářství má tedy pouze velmi okrajovou úlohu na frankofonních trzích, které však představují hlavní odbytiště knih psaných ve francouzštině.
(103)
Na vnitrostátním vývozním komisionářském trhu s knihami ve francouzském jazyce působí všeobecní komisionáři, jako jsou SIDE a CELF, a v menší míře specializovaní komisionáři, kteří rovněž okrajově prodávají přímo koncovým uživatelům a okrajově konkurují oběma všeobecným komisionářům, jakož i určitý počet knihkupectví, která příležitostně přijímají objednávky od zahraničních knihkupců, a on-line knihkupectví, jejichž činnost však v době dotčených opatření byla relativně omezená.
(104)
Na dotčeném trhu tedy sporná opatření postihla hlavně žalující stranu. Francouzské orgány na jedné straně tvrdí, že program malých objednávek byl v zásadě přístupný všem podnikům, které o něj požádaly, pokud souhlasily s podmínkami týkajícími se poskytnutí podpor. Uvádějí, že ministerstvo kultury odmítlo SIDE v roce 1991 z toho důvodu, že SIDE odmítla přijmout požadovaný závazek transparentnosti, aby mohla uvedené podpory využívat. SIDE na druhé straně uvedla, že odmítnutí francouzských orgánů souviselo se skutečností, že je soukromým podnikem, a nikoli vydavatelským družstvem. Kromě toho v roce 1996, po zrušení rozhodnutí Komise ze dne 18. května 1993, ministerstvo kultury ve snaze ukončit řízení připomnělo SIDE, že režim podpory malých objednávek nebyl svou podstatou vyhrazen CELF. Dopisem ze dne 3. září 1996 jí navrhlo rozhovor za účelem přezkoumání, zda by byla schopna za stejných podmínek transparentnosti poskytovat stejné služby, jako poskytuje CELF. Při rozhovoru dne 26. září 1996 oznámili vedoucí pracovníci SIDE ministerstvu kultury, že odmítají využívat program, jehož slučitelnost s právem Společenství může být Komisí zpochybněna.
(105)
Výše uvedené údaje v 101. bodě odůvodnění a následujících bodech odůvodnění naznačují, že zhoršení podmínek obchodu a hospodářské soutěže v Evropské unii dotčenými opatřeními bylo relativně omezené.
(106)
Komise však za účelem určení přiměřenosti opatření musí za třetí rovněž porovnat výši podpor s náklady vynaloženými CELF na dosažení cíle sledovaného francouzskými orgány.
(107)
Za tímto účelem je třeba připomenout jednotlivé etapy procesu vyřizování objednávek, na němž se jednotlivé strany shodují:
a)
přijetí objednávky knihkupce;
b)
opatření objednávky kódem;
c)
záznam objednávky;
d)
odeslání objednávky vydavateli;
e)
převzetí děl;
f)
přidělení fyzického umístění každému klientovi, „přihrádky“, v níž jsou objednané knihy skladovány;
g)
balení.
(108)
Podle francouzských orgánů neslo CELF určité náklady spojené s vyřizováním „malých objednávek“. Francouzské orgány totiž mají za to, že na vývozním komisionářském trhu způsobují některé objednávky takové nadměrné náklady, že zpracování by nemohlo být ziskové. Francouzské orgány uvedly, že jako strop pro „malé objednávky“ určily částku 500 FRF (76,22 EUR) a že tento strop byl určen empiricky. Francouzské orgány upřesnily, že některé objednávky nižší než 500 FRF mohly být ziskové, zatímco jiné, vyšší než tato částka, ziskové být nemusely. Cílem bylo najít metodu přijatelnou z hospodářského hlediska, aby CELF bylo ochotno přijímat malé objednávky, i když nejsou dostatečně ziskové.
(109)
Jak Komise uvedla v rozhodnutí o prodloužení řízení, francouzským orgánům přísluší, aby v rámci analýzy slučitelnosti stanovily výši nákladů, které CELF skutečně vynaložilo.
(110)
Komise v tomto ohledu v rozhodnutí o prodloužení řízení žádala francouzské orgány, aby jí poskytly určité množství údajů, aby bylo možno vyvodit důsledky z rozsudku Tribunálu a rozhodnout o přiměřenosti podpory. Komise žádala zejména o následující údaje:
-
dostatečné zdůvodnění, proč nejsou dostupné údaje ohledně nákladů spojených s malými objednávkami za jednotlivé dotyčné roky, a dostatečný výklad důvodů, pro něž by bylo přijatelné zevšeobecnění pouze na základě roku 1994,
-
údaje umožňující zvážení skutečných nákladů (a nikoli pouhých odhadů) vyřizování malých zakázek v roce 1994 (alespoň pro určité kategorie nákladů) a případné dostatečné zdůvodnění důvodů, pro něž by mohl být přijatelný odhad těchto nákladů na základě celkových nákladů CELF,
-
přesvědčivé rozdělovací klíče nákladů, umožňující přiřadit část celkových nákladů k vyřizování malých objednávek, a použitelné na každou kategorii nákladů po celé dotyčné období,
-
informace o vývoji podílu objednávek předaných dálkově v průběhu dotyčných let,
-
náklady spojené s malými objednávkami bez neodůvodněných multiplikačních koeficientů,
-
výpočet nákladů, které CELF neslo v souvislosti s vyřizováním malých objednávek, v jejichž případě proběhl výpočet buď bez použití multiplikačních koeficientů, nebo pokud tyto multiplikační koeficienty použity byly, pouze u objednávek, které nebyly dálkově předány,
-
stanovisko francouzských orgánů k výpočtu Tribunálu, podle něhož byly náklady spojené s malými objednávkami bez uvedených koeficientů sníženy o více než 635 000 FRF (96 805,13 EUR), a to i bez zvážení jiných kategorií nákladů než těch, pro něž byl použit koeficient „tři“. Je třeba připomenout, že provozní výsledek vyřizování malých objednávek byl podle výpočtu Tribunálu ziskový o více než 600 000 FRF (91 469,14 EUR),
-
stanovisko francouzských orgánů k možnosti CELF dosáhnout přiměřeného zisku.
(111)
Komise zejména, jak již uvedla v rozhodnutí o prodloužení řízení, není bez doplňujícího vysvětlení a aktualizace údajů od francouzských orgánů schopna využít účtů využití programu vyřizování malých objednávek, které jí francouzské orgány poskytly za roky 1994 až 2001 dopisem ze dne 17. ledna 2003, ani vysvětlení týkajících se provádění analýzy analytického účetnictví, poskytnutých v dopisu ze dne 5. března 1998
(112)
Francouzské orgány však neposkytly podrobné údaje, které Komise požadovala v rozhodnutí o prodloužení řízení, a spokojily se s tím, že ohledně přiměřenosti podpory odkázaly na údaje již poskytnuté dne 17. září 2002, 17. ledna 2003 a 11. března 2003, jichž Komise takto nemohla využít vzhledem k rozsudku Tribunálu ze dne 15. dubna 2008.
(113)
Útvary Komise tedy dopisem ze dne 8. října 2009 připomněly francouzským orgánům svou žádost o údaje k uvedeným konkrétním bodům a uvedly, že pokud tyto informace neobdrží ve lhůtě deseti pracovních dnů, Komise bude muset podle čl. 13 odst. 1 jednacího řádu přijmout konečné rozhodnutí na základě dostupných informací poté, co případně vydá výslovný příkaz k poskytnutí informací na základě čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999.
(114)
Francouzské orgány uvedly v dopisu ze dne 21. října 2009, že nemají pro Komisi žádné dodatečné informace, a odkázaly na své připomínky ze dne 9. června 2009.
(115)
Komise se tudíž rozhodnutím ze dne 20. listopadu 2009 („rozhodnutí o příkazu“) rozhodla nařídit Francii, aby poskytla požadované informace, neboť navzdory opakovaným žádostem nebyly tyto informace poskytnuty.
(116)
Francouzské orgány uvedly v dopisu ze dne 2. prosince 2009, že nemají pro Komisi žádné dodatečné informace a že odkazují na své připomínky ze dne 9. června 2009.
(117)
Článek 13 nařízení ovšem stanoví, že „Přezkoumání možné protiprávní podpory je zakončeno přijetím rozhodnutí (…). Nesplní-li členský stát příkaz k poskytnutí informací, je rozhodnutí přijato na základě dostupných informací.“
(118)
Jak výše uvedeno, francouzské orgány Komisi neposkytly údaje, které od nich opakovaně požadovala, naposled v rozhodnutí o příkazu ze dne 20. listopadu 2009.
(119)
Komise podle článku 13 jednacího řádu tudíž rozhodla na základě dostupných informací a připomíná, že francouzským orgánům v každém případě přísluší, aby prokázaly slučitelnost zkoumané podpory s vnitřním trhem, a tudíž přiměřenost této podpory.
(120)
Ve světle rozsudku Tribunálu ze dne 15. dubna 2008 a Komisi dostupných údajů zejména zřejmě nelze vycházet ze zevšeobecnění odhadovaných nákladů na vyřizování malých objednávek za rok 1994. Zejména také zřejmě nelze použít rozdělovacích klíčů k neodůvodněným nákladům a vycházet z údajů, pro něž byly použity neodůvodněné multiplikační koeficienty, zejména pro dálkově předávané objednávky. Ve světle výpočtu nákladů spojených s malými zakázkami, uvedeného v rozsudku Tribunálu, a jelikož francouzské orgány neposkytly Komisi údaje umožňující rozptýlit její pochybnosti vyslovené v rozhodnutí o prodloužení řízení ohledně přiměřenosti podpory, nebylo zejména možno zjistit ztrátovost vyřizování malých zakázek.
(121)
Komise tudíž soudí, že nebylo dokázáno, že podpory vyplacené v letech 1994 až 2001 splňují kritérium přiměřenosti.
(122)
Tyto podpory tudíž nejsou slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU.
b) Posouzení podpor s ohledem na čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(123)
Čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU (dříve čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES) upřesňuje, že „Za slučitelné s vnitřním trhem mohou být považovány […] podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(124)
Podle rozsudku Tribunálu ze dne 15. dubna 2008 nelze výjimku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU (dříve čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES) použít na podpory vyplacené CELF v průběhu let 1980 až 1993. Je tudíž třeba určit, zda na ně lze použít výjimku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU (dříve čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES).
(125)
Totéž je třeba učinit u podpor vyplacených v letech 1994 až 2001, ohledně nichž došla Komise k závěru v 122. bodu odůvodnění, že výjimku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU (dříve čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES) na ně nelze použít.
(126)
Za účelem určení, zda čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU může sloužit za základ slučitelnosti, Komise musí ověřit, zda dotčené podpory skutečně sledují cíl obecného zájmu a zda neovlivňují obchod v míře odporující společnému zájmu.
(127)
Komise soudí, že podpory skutečně sledují obecný zájem tak, jak byl předešle určen. V tomto ohledu je třeba připomenout, že začlenění výjimky stanovené dřívějším čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU) potvrzuje politiku, kterou sleduje Komise na základě dřívějšího čl. 92 odst. 3 písm. c) před nabytím účinnosti Smlouvy o Evropské unii. Na základě tohoto článku totiž Komise v minulosti schvalovala podpory sledující kulturní cíle. Tuto praxi potvrdily soudy Evropské unie, například výše uvedeným rozsudkem Tribunálu ze dne 18. září 1995, v němž Tribunál skutečně uvážil, že Komise mohla na základě dřívějšího čl. 92 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES přijmout příznivé rozhodnutí ohledně tří režimů podpor, které spravuje CELF (podpory dovozu letadlem, programu „Page à Page“ a „Programu Plus“).
(128)
Komise naproti tomu soudí, že nebylo dokázáno, že podpory byly úměrné sledovanému cíli.
(129)
Komise v rozhodnutí o prodloužení řízení, jakož i poté v rozhodnutí o příkazu, žádala francouzské orgány o předložení připomínek k přiměřenosti podpor s ohledem na čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(130)
Jak je výše uvedeno, francouzské orgány Komisi neposkytly údaje umožňující dokázat přiměřenost podpor vyplácených od roku 1980, které po nich žádala zejména naposled v rozhodnutí o příkazu ze dne 20. listopadu 2009.
(131)
Komise podle článku 13 nařízení (ES) č. 659/1999 tudíž rozhodla na základě dostupných informací a připomíná, že francouzským orgánům v každém případě přísluší, aby prokázaly slučitelnost zkoumané podpory s vnitřním trhem, a tudíž přiměřenost této podpory.
(132)
Mutadis mutandis, výše uvedená úvaha o přiměřenosti podpory v rámci čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU zde lze transponovat.
(133)
Komise tudíž soudí, že nebylo dokázáno, že vyplacené podpory splňují kritérium přiměřenosti.
(134)
Komise závěrem soudí, že dotčené opatření není slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
C. Posouzení opatření s ohledem na čl. 106 odst. 2 SFEU
(135)
Francouzské orgány několikrát tvrdily, že CELF bylo pověřeno posláním veřejné služby a že sporná opatření je nutno posuzovat se zřetelem k ustanovením čl. 106 odst. 2 SFEU (dříve čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES).
(136)
Tento článek stanoví, že „Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.“
(137)
Především je třeba položit si v daném případě otázku existence služby obecného hospodářského zájmu. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s výjimkou odvětví, kde již tato otázka byla předmětem právní úpravy Evropské unie, mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se posuzování povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu. Úlohou Komise je tedy dbát na to, aby tento manévrovací prostor byl využíván bez zjevných chyb, pokud se jedná o vymezení služeb obecného hospodářského zájmu.
(138)
Francouzské orgány v daném případě opakovaně uvedly, že CELF bylo pověřeno specifickým posláním veřejné služby kulturní povahy, spočívajícím ve splnění každé objednávky frankofonního díla od knihkupců sídlících v zahraničí bez ohledu na objem a povahu objednávky. Komise soudí, že toto poslání by skutečně mohlo představovat službu obecného hospodářského zájmu.
(139)
Za druhé je třeba ověřit, zda CELF bylo skutečně pověřeno touto službou obecného hospodářského zájmu. Podle judikatury Evropské unie totiž dotčené podniky musí být státem předem pověřeny poskytováním dotyčné služby prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů, jejichž formu může určit každý členský stát.
(140)
Francouzské orgány v daném případě předložily několik úmluv mezi CELF a ministerstvem kultury, které podle nich dokládají, že CELF bylo skutečně pověřeno poskytováním dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Podle francouzských orgánů Ředitelství pro knihy a četbu ministerstva kultury uzavírala s CELF každoroční úmluvy až do roku 2001.
(141)
Francouzské orgány však navzdory žádostem Komise, včetně rozhodnutí o příkazu, nepředložily kopie úmluv o veřejné službě za každý dotyčný rok.
(142)
Kromě toho v úmluvách, které má Komise k dispozici, nebyla přesně vymezena povaha povinností veřejné služby (v úmluvě například nebyla uvedena částka, od níž jsou objednávky považovány za „malé objednávky“). Z toho vyplývá, že i za tyto roky neexistuje akt, který by s dostatečnou předností uváděl povinnosti veřejné služby uložené CELF.
(143)
Komise tudíž soudí, že nebylo prokázáno, že CELF bylo skutečně pověřováno úředním aktem poskytováním dotyčné veřejné služby pro každý zvažovaný rok.
(144)
Komise nakonec soudí, že aniž by bylo nutno rozhodnout o podmínce nezbytnosti, neboť podmínky jsou kumulativní, nebyla splněna ani podmínka přiměřenosti.
(145)
V úmluvách, které má Komise k dispozici, totiž chybí jakékoli vysvětlení způsobu výpočtu výše podpory. Kromě toho povinnost CELF předložit účty využívání dotace není provázena přesnou definicí parametrů pro výpočet a kontroly nákladů veřejné služby, které by umožnily ověřit, že se nejedná o nadměrnou vyrovnávací platbu. Kromě toho, jestliže úmluvy skutečně počítaly s převodem nevyužité části dotace z roku na rok, neobsahují žádné upřesnění ohledně fungování tohoto mechanismu, který ostatně zřejmě nebyl použit. Francouzské orgány nakonec obecněji, a jak bylo uvedeno v rámci analýzy kritéria přiměřenosti s ohledem na čl. 107 odst. 3 SFEU, neposkytly údaje prokazující přiměřenost podpor s ohledem na jednotlivé body rozsudku Tribunálu.
(146)
Francouzské orgány tak Komisi neposkytly údaje, které by umožnily prokázat přiměřenost podpor v rámci čl. 106 odst. 2 SFEU a které od nich požadovala, zejména naposled v rozhodnutí o příkazu ze dne 20. listopadu 2009.
(147)
Komise podle článku 13 jednacího řádu tudíž rozhodla na základě dostupných informací a připomíná, že francouzským orgánům v každém případě přísluší, aby prokázaly slučitelnost zkoumané podpory s vnitřním trhem, a tudíž přiměřenost této podpory.
(148)
Komise tedy usuzuje ze stejných důvodů, které jsou uvedeny v rámci analýzy přiměřenosti podpory s ohledem na čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU, že nebylo prokázáno, že vyplacené podpory splňují kritérium přiměřenosti.
(149)
Komise tudíž soudí, že podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU nebyly splněny.
(150)
Komise tudíž závěrem soudí, že mechanismus podpory, nazvaný Program „malých objednávek“, který prováděla Francie ve prospěch CELF v období 1980 až konec roku 2001, představuje podporu neslučitelnou s vnitřním trhem.
5. PROMLČECÍ LHŮTA, MIMOŘÁDNÁ OKOLNOST, OPRÁVNĚNÁ DŮVĚRA, ZÁSADA PRÁVNÍ JISTOTY, ZÁSADA PŘIMĚŘENOSTI
(151)
Za předpokladu protiprávní a neslučitelné státní podpory musí Komise v zásadě přikázat členskému státu, aby přijal všechna nezbytná opatření k zpětnému získání podpory od jejího příjemce. Článek 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 totiž stanoví, že „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
(152)
Komise musí nicméně přihlédnout k následujícím činitelům:
(153)
Za prvé, článek 15 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta počíná dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci, a jakékoli opatření přijaté Komisí nebo členským státem jednajícím na žádost Komise, týkající se protiprávní podpory, přerušuje průběh promlčecí lhůty.
(154)
Jak již Komise vyložila v rozhodnutí o prodloužení řízení, aniž obdržela zvláštní komentáře zúčastněných stran k tomuto bodu, soudí, že pravidlo promlčecí lhůty uvedené v předchozím bodě odůvodnění lze v daném případě použít. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 5. října 2006 ve věci Transalpine (21) totiž usoudil, že pokud nařízení Rady (ES) č. 659/1999 obsahuje pravidla procedurální povahy, tato pravidla platí pro všechna správní řízení před Komisí ve věci otevřených státních podpor v době, kdy vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 659/1999, a sice dne 16. dubna 1999. Tato záležitost však spadá do rámce formálního vyšetřovacího řízení zahájeného 30. června 1996.
(155)
Jelikož v daném případě byly podpory vypláceny každý rok od roku 1980 a Komise žádala francouzské orgány o informace v dubnu 1992, je zřejmé, že podpory vyplacené CELF v letech 1980 a 1981 nemohou být vráceny, neboť vypršela promlčecí lhůta.
(156)
Za druhé, Komise nevyžaduje vrácení podpory, pokud by tím odporovala obecné zásadě práva Evropské unie. Podle judikatury Evropské unie je totiž Komise povinna přihlížet k mimořádným okolnostem, které odůvodňují, že upustí od příkazu vrácení protiprávně poskytnutých podpor, odporuje-li toto vrácení obecné zásadě práva Evropské unie.
(157)
Komise právě v tomto rámci vyzvala v rozhodnutí o prodloužení řízení francouzské orgány, příjemce podpory i další zúčastněnou stranu, aby předložily své připomínky k uplatnění zásady oprávněné důvěry a zásady právní jistoty v daném případě nebo jakékoli jiné zásady, která by mohla přimět Komisi, aby nevyžadovala vrácení podpory.
(158)
Komise bere na vědomí, že francouzské orgány ve svých připomínkách mají za to, že existovaly mimořádné okolnosti umožňující omezení povinnosti vrátit podpory. SIDE naopak usoudila, že takové mimořádné okolnosti nenastaly.
(159)
Komise v tomto ohledu připomíná, že v rámci předběžných otázek položených Soudnímu dvoru ve výše uvedené věci CELF se odvolací soud v podstatě tázal, zda přijetí tří po sobě jdoucích rozhodnutí, kterými Komise prohlašuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, která byla následně zrušena soudem Společenství, mohlo samo o sobě představovat mimořádnou okolnost, která by mohla odůvodnit omezení povinnosti příjemce vrátit tuto podporu.
(160)
Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku ze dne 11. března 2010 nejprve odkázal na svůj rozsudek ze dne 12. února 2008, v jehož bodech 65 a následujících uvedl, že po zrušení příznivého rozhodnutí Komise nelze vyloučit možnost, že se příjemce neoprávněně poskytnutých podpor dovolá mimořádných okolností, které mohly oprávněně vzbudit jeho důvěru v jejich regulérnost, a tudíž se vzepře jejich vrácení (22).
(161)
Soudní dvůr v něm však rovněž uvedl, že oprávněná důvěra příjemce podpory se nemůže zrodit z příznivého rozhodnutí Komise, jednak když toto rozhodnutí bylo zpochybněno ve lhůtě pro podání opravného prostředku a poté zrušeno soudem Evropské unie, jednak dokud neuplyne lhůta pro odvolání, nebo dokud se v případě odvolání s konečnou platností nevysloví soud Evropské unie (23).
(162)
Soudní dvůr v daném případě v rozsudku ze dne 11. března 2010 uvedl, že zrušení třetího příznivého rozhodnutí Komise rozsudkem Tribunálu ze dne 15. dubna 2008 samo o sobě nemůže vzbudit oprávněnou důvěru, ani nepředstavuje mimořádnou okolnost (24).
(163)
Soudní dvůr dodal, že málo obvyklé trojí po sobě jdoucí zrušení a priori odráží složitost záležitosti, a místo aby budilo oprávněnou důvěru, spíše zvětšuje pochybnosti příjemce podpory, pokud se týká slučitelnosti sporné podpory. Připouští, že trojí po sobě jdoucí odvolání, jehož výsledkem bylo trojí zrušení, charakterizuje velmi vzácnou situaci, avšak soudí, že takové okolnosti jsou součástí normálního fungování soudního systému, který skýtá stranám, čelícím údajně důsledkům protiprávnosti podpory, možnost dovolávat se zrušení následných rozhodnutí, která považují za původce této situace.
(164)
Soudní dvůr mimo jiné v daném případě usoudil, že výskyt mimořádné okolnosti nelze dále brát v úvahu s ohledem na zásadu právní jistoty (25). Dokud totiž Komise nepřijala rozhodnutí o schválení a dokud nevypršela lhůta pro odvolání proti takovému rozhodnutí, příjemce nemá jistotu ohledně zákonnosti, takže se nelze dovolávat ani zásady ochrany oprávněné důvěry ani zásady právní jistoty.
(165)
Kromě toho, jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku ze dne 11. března 2010 (26), výskyt mimořádné okolnosti nelze dále brát v úvahu s ohledem na zásadu přiměřenosti. Zrušení protiprávní podpory cestou vrácení je totiž logickým důsledkem zjištění její protiprávnosti, takže vrácení této podpory s cílem obnovení dřívějšího stavu nelze v zásadě považovat za nepřiměřené opatření ve srovnání s cíli ustanovení Smlouvy v oblasti státních podpor.
(166)
Soudní dvůr tudíž došel k závěru, že přijetí tří po sobě jdoucích rozhodnutí, kterými Komise prohlašuje podporu za slučitelnou se společným trhem a která byla následně zrušena soudem Společenství, nemůže samo o sobě představovat výjimečnou okolnost, která by mohla odůvodnit omezení povinnosti příjemce navrátit tuto protiprávní a neslučitelnou podporu.
(167)
Komise vzhledem k předchozímu a bez jakýchkoli dalších podkladů, které by představovaly mimořádnou okolnost, tudíž soudí, že v daném případě nenastaly mimořádné okolnosti, které by mohly omezit povinnost CELF vrátit dotyčné podpory (s výjimkou částek vyplacených v letech 1980 a 1981, jak je vysvětleno výše).
6. ZPĚTNÉ ZÍSKÁNÍ
(168)
Francouzské orgány tudíž podle článku 14 nařízení (ES) č. 659/1999 musí od CELF získat zpět částku podpor, které mu byly vyplaceny z titulu programu „malých objednávek“ v průběhu let 1982 až 2001.
(169)
Podle toho, co vyplývá z tabulky (27), celková částka podpory, která má být od CELF získána zpět a která byla přijata v průběhu let 1982 až 2001, činí 4 631 401 EUR, k nimž je třeba připočíst úroky.
(170)
Podle čl. 14 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 podpora, která má být navrácena podle rozhodnutí o navrácení, zahrnuje úroky v přiměřené výši stanovené Komisí. Úroky jsou splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího navrácení.
(171)
Z rozsudku Soudního dvora ze dne 12. října 2000 ve věci Magefesa (28) však vyplývá, že je-li podnik v konkursu a stanoví-li tak vnitrostátní právní předpisy, úroky z podpor protiprávně získaných před tímto ohlášením splatné po ohlášení úpadku podniku nejsou dlužné.
(172)
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že francouzské orgány ve své zprávě zaslané dne 27. ledna 2010 informovaly Komisi o situaci, v níž se v současnosti CELF nachází.
(173)
S ohledem na finanční situaci CELF byla CELF přiznána dne 25. února 2009 ochrana před věřiteli. Byl jmenován správce konkurzní podstaty.
(174)
Francouzský stát z titulu sporu ohledně státních podpor přihlásil následující pohledávky: 11 885 785,02 EUR (z titulu platby úroků podle výše uvedeného rozhodnutí Rady státu ze dne 19. prosince 2008) a 4 814 339,90 EUR (z titulu případného vrácení jistiny podpory přijaté v průběhu let 1980-2001).
(175)
Francouzské orgány uvedly, že ze soupisu pohledávek vyplývá, že sporné pohledávky činí 17 045 039,50 EUR z celkových přihlášených pasiv 21 254 232,29 EUR.
(176)
Když správce konkurzní podstaty zjistil, že vyrovnání je zjevně nemožné, požádal o změnu ochrany před věřiteli na soudní likvidaci, zejména z důvodu státem přihlášených pohledávek.
(177)
Obchodní soud v Paříži rozsudkem ze dne 9. září 2009 po zjištění, že výše pasiv vylučuje další pokračování v činnosti, rozhodl o nařízení soudní likvidace a určil likvidátora. Tribunál stanovil dvouletou lhůtu, po jejímž uplynutí bude prověřeno ukončení soudní likvidace. Francouzské orgány uvedly, že stávající a/nebo budoucí spory by však mohly odůvodnit prodloužení termínu ukončení soudní likvidace.
(178)
Francouzské orgány uvedly, že všichni zaměstnanci CELF byli propuštěni a že kancelář likvidátora byla zavřena dne 31. prosince 2009. Probíhají pouze úkony, které směřují k vymáhání dosud dlužných pohledávek od klientů.
(179)
Francouzské orgány v elektronické korespondenci ze dne 9. března 2010 uvedly, že při likvidačním řízení s CELF byla dodržena obvyklá pravidla likvidačního řízení týkajícího se podniků.
(180)
Podle informací, které francouzské orgány Komisi sdělily, CELF již nevykonává žádnou hospodářskou činnost.
(181)
Francouzské orgány musí tudíž vzhledem k probíhající likvidaci CELF dbát v rámci své povinnosti vymáhat navrácení protiprávní podpory zvláště na dodržení judikatury platné v případě likvidace podniku, který je příjemcem podpory (29). To předpokládá zvláště, že aktiva CELF budou prodána za tržní cenu, že stát zanese své pohledávky týkající se vymáhání neslučitelné protiprávní podpory do pasiv podniku v likvidaci a plně uplatní svá věřitelská práva ve všech fázích řízení až do ukončení likvidace.
(182)
Pokud se týká výpočtu úroků, je třeba poznamenat, že ve francouzském právu článek L 622-28 Obchodního zákoníku stanoví, že „rozsudkem o zahájení [řízení o ochraně před věřiteli] se zastavuje nabíhání zákonných a obvyklých úroků, jakož i všech úroků z prodlení a přirážek.“
(183)
V této věci tudíž z částek vyplacených CELF nabíhají úroky počínaje dnem, kdy jí byly dány k dispozici až do dne 25. února 2009, což je datum rozsudku Obchodního soudu v Paříži o zahájení řízení o ochraně před věřiteli, které bylo poté rozsudkem ze dne 9. září 2009 změněno na soudní likvidaci.
7. ZÁVĚR
(184)
Komise konstatuje, že Francie protiprávně poskytla podporu ve prospěch CELF, čímž porušila ustanovení čl. 108 odst. 3 SFEU.
(185)
Tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem a francouzské orgány ji musí získat zpět, s výjimkou částek vyplacených v letech 1980 a 1981, na něž se vztahuje promlčení.
(186)
Francouzské orgány tudíž musí od CELF získat zpět částku 4 631 401 EUR, k níž je třeba přičíst úroky za každou z podpor vyplacených každoročně počínaje rokem 1982. Z částek, které mají být vráceny, nabíhají úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do dne 25. února 2009, což je datum rozsudku Obchodního soudu v Paříži o zahájení řízení o ochraně před věřiteli.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Protiprávní státní podpora, poskytnutá Francií ve prospěch Družstva pro vývoz francouzských knih (CELF) v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Francie je povinna získat zpět částku 4 631 401 EUR odpovídající částkám, které CELF přijalo v průběhu let 1982 až 2001 z titulu podpory uvedené v článku 1.
2. Z částek, které mají být vráceny, nabíhají úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do dne 25. února 2009, což je datum rozsudku Obchodního soudu v Paříži o zahájení řízení o ochraně před věřiteli.
3. Úroky jsou vypočteny na složeném základě podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 2 nabývá okamžité účinnosti.
2. Francie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců od data jeho oznámení.
Článek 4
1. Francie ve lhůtě dvou měsíců od data oznámení tohoto rozhodnutí poskytne následující informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má od příjemce získat zpět;
b)
podrobný popis přijatých a plánovaných opatření za účelem plnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty prokazující, že příjemce byl k navrácení podpory úředně vyzván.
2. Francie bude Komisi informovat o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 2. Poskytne okamžitě a na první požádání Komise veškeré informace o přijatých a plánovaných opatřeních za účelem plnění tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace týkající se částky podpory a úroků již získané od příjemce zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 14. prosince 2010.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 14 december 2010
betreffende steunmaatregel C 39/96 (ex NN 127/92) door Frankrijk ten uitvoer gelegd ten faveure van Coopérative d’exportation du livre français (CELF)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 8938)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/179/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij arrest van 15 april 2008 (3) heeft het Gerecht Beschikking 2005/262/EG van de Commissie van 20 april 2004 betreffende door Frankrijk aan Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (4) verleende steun (5) nietig verklaard.
(2)
Na dit arrest dient de Commissie een nieuw besluit vast te stellen.
(3)
Dit arrest is het eindpunt van een lange procedure waarvan de belangrijkste fasen hierna worden beschreven.
A. Eerste fase
(4)
Bij brief van 20 maart 1992 vestigde Société internationale de diffusion et d’édition (hierna „SIDE” genoemd) de aandacht van de Commissie op steun die de Franse autoriteiten ten behoeve van promotie, vervoer en marketing aan CELF hadden verleend, zonder deze vooraf bij de diensten van de Commissie te hebben aangemeld.
(5)
Bij brief van 2 april 1992 herinnerde de Commissie de Franse autoriteiten eraan dat elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen vooraf bij de diensten van de Commissie moet worden aangemeld; tegelijk verzocht zij de Franse autoriteiten om informatie over de aard en het doel van de door SIDE genoemde steunmaatregelen.
(6)
Bij brief van 29 juni 1992 bevestigden de Franse autoriteiten aan de Commissie het bestaan van subsidies aan CELF. Zij merkten op dat deze maatregelen erop waren gericht de Franse taal en literatuur onder de aandacht te brengen buiten Franstalige landen en dat aan CELF bovendien het beheer van drie specifieke steunregelingen was toevertrouwd, die lezers ook in landen ver weg toegang tot Franstalige boeken moesten bieden.
(7)
Bij brief van 7 augustus 1992 bevestigde de Commissie aan SIDE dat er inderdaad sprake was van steun aan CELF, beschreef zij het doel hiervan en deelde zij mee dat de betrokken maatregelen niet waren aangemeld. Zij merkte evenwel op dat de bestreden steun het handelsverkeer tussen lidstaten niet leek te kunnen beïnvloeden. Onder die omstandigheden werd SIDE verzocht haar opmerkingen te maken.
(8)
Bij brief van 7 september 1992 liet SIDE de Commissie weten dat zij het discriminerende karakter van de maatregelen - en de hieruit voortvloeiende beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer - aan de kaak wilde stellen, zonder echter de culturele doelstelling van het ministerie van Cultuur, dat de Franse taal en literatuur wilde verspreiden, te betwisten.
(9)
In haar besluit van 18 mei 1993 (6) oordeelde de Commissie dat, gezien de bijzondere concurrentiesituatie in de boekensector en de culturele doelstelling van de betrokken steunregelingen, de afwijking van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag hierop van toepassing was.
(10)
Bij verzoekschrift van 2 augustus 1993 heeft SIDE een beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld. In zijn arrest van 18 september 1995 (7) heeft het Gerecht het verzoek van SIDE gedeeltelijk ingewilligd door het besluit van de Commissie van 18 mei 1993 nietig te verklaren, doch alleen wat betreft de aan CELF ten behoeve van kleine bestellingen verleende maatregelen.
(11)
Het Gerecht was van oordeel dat de Commissie een gunstig besluit kon nemen ten aanzien van de volgende drie, door CELF voor rekening van de staat beheerde steunregelingen:
a)
steun voor vervoer per vliegtuig of als luchtpost;
b)
het Page à Page-programma (8) (steun voor de verspreiding van Franstalige boeken in Centraal- en Oost-Europese landen), en
c)
het Programme Plus (Franstalige universitaire leerboeken voor studenten in Afrika bezuiden de Sahara).
(12)
Het Gerecht oordeelde dat de Commissie voldoende informatie over deze drie laatste regelingen had gekregen om de vaststelling te wettigen dat de invloed hiervan op de mededinging verwaarloosbaar was. Voorts merkte het Gerecht het volgende op: „Aangaande het culturele doel van de omstreden steunmaatregelen is tussen partijen niet in geding, dat de Franse regering daarmee de verbreiding van de Franse taal en literatuur nastreeft.”. Het Gerecht oordeelde dat diende te worden geconcludeerd dat de beoordeling van het culturele doel van de omstreden steunmaatregelen de Commissie niet voor bijzondere problemen had gesteld en dat zij geen andere inlichtingen nodig had om de culturele aard van dat doel te erkennen.
(13)
Het Gerecht was echter wel van mening dat de Commissie, wat betreft de uitsluitend aan CELF ten behoeve van kleine bestellingen toegekende steun, de concurrentiesituatie in de betrokken sector grondig had moeten onderzoeken alvorens zich uit te spreken over de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt.
(14)
Het Gerecht concludeerde dan ook (punt 76 van het arrest) dat Commissie de procedure van oud artikel 93, lid 2, VEG (thans artikel 108, lid 2, VWEU) had moeten inleiden en dat het besluit van de Commissie van 18 mei 1993 nietig diende te worden verklaard voor zover dat betrekking had op de steun die uitsluitend aan CELF wordt toegekend ter compensatie van de extra kosten van de verwerking van kleine bestellingen van Franstalige boeken geplaatst door boekhandels uit het buitenland.
B. Tweede fase
(15)
Overeenkomstig het arrest van het Gerecht van 18 september 1995 heeft de Commissie besloten de formele onderzoekprocedure bij besluit van 30 juli 1996 in te leiden. Belanghebbenden werd verzocht de Commissie hun opmerkingen te maken; zij deden deze in de periode van december 1996 tot januari 1997 aan de Commissie toekomen.
(16)
Aan het eind van haar onderzoek heeft de Commissie op 10 juni 1998 Beschikking 1999/133/EG (9) gegeven. Daarin heeft zij de culturele doelstelling van de steun ten behoeve van kleine bestellingen bevestigd en, op grond van oud artikel 87, lid 3, onder d), VEG geoordeeld dat de betrokken steunmaatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang op de markt voor de uitvoer van het Franstalige boek wordt geschaad.
(17)
Bij arrest van 28 februari 2002 (10) heeft het Gerecht artikel 1, laatste volzin, van genoemde beschikking nietig verklaard. Het Gerecht was namelijk van oordeel dat de Commissie had moeten nagaan of zij de relevante inlichtingen kon verkrijgen om een onderscheid te maken tussen de markt voor de activiteit van exportagenten en de exportmarkt voor Franstalige boeken over het algemeen.
(18)
Het Gerecht was van oordeel dat de Commissie, door dit niet na te gaan, een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door de exportmarkt voor Franstalige boeken in het algemeen als relevante markt te kiezen, terwijl was komen vast te staan dat de betwiste steun alleen aan exportagenten was verleend.
(19)
Daarentegen heeft het Hof van Justitie van 22 juni 2000 (11), zonder op de grond van de zaak in te gaan, het beroep verworpen dat de Franse autoriteiten tegen de beschikking van de Commissie van 10 juni 1998 hadden ingesteld en heeft het bevestigd dat, zelfs indien steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden aangemerkt, dit niets afdoet aan de verplichting tot aanmelding en dat de verplichting tot voorafgaande aanmelding de verplichting tot opschorting van de steun meebrengt.
C. Derde fase
(20)
Nadat de beschikking van 10 juni 1998 gedeeltelijk nietig was verklaard, heeft de Commissie de Franse autoriteiten en SIDE bij brief van 14 juni 2002 verzocht haar hun opmerkingen te maken over de gronden voor de nietigverklaring van de beschikking en met name over de gegevens met betrekking tot de betrokken markt.
(21)
De Franse autoriteiten werd met name verzocht opmerkingen te maken over de specifieke kenmerken van het aanbod van CELF in vergelijking met die van andere marktpartijen, zoals SIDE. SIDE werd meer specifiek verzocht opmerkingen te maken over het begrip „kleine bestellingen” en aan te geven waarin haar aanbod zich specifiek onderscheidde van dat van CELF en andere marktpartijen.
(22)
SIDE deed de Commissie haar antwoord toekomen bij brief van 12 augustus 2002. De Franse autoriteiten zonden hun antwoord bij brief van 17 september 2002.
(23)
Nadat de Commissie bij brief van 19 september 2002 aan SIDE had gevraagd of haar reactie vertrouwelijke informatie bevatte, waarop SIDE op 30 september 2002 ontkennend had geantwoord, heeft de Commissie bij brief van 17 oktober 2002 het antwoord van SIDE (samen met de bijlagen) voor een reactie aan de Franse autoriteiten doorgezonden. Bij die gelegenheid stelde de Commissie de Franse autoriteiten ook nog een aantal aanvullende vragen.
(24)
Bij brief van 30 oktober 2002 stelde de Commissie ook aan SIDE een aantal aanvullende vragen, waarop deze antwoordde bij brieven van 31 oktober en 9 december 2002. Nadat de Commissie bij brief van 16 december 2002 aan SIDE had gevraagd of haar antwoorden vertrouwelijke informatie bevatten, liet SIDE de Commissie bij brief van 23 december 2002 weten dat dit niet het geval was en dat deze antwoorden voor een reactie aan de Franse autoriteiten konden worden doorgezonden.
(25)
Omdat de Franse autoriteiten nog niet binnen de gestelde termijnen hadden gereageerd, zag de Commissie zich genoodzaakt op 27 november 2002 een rappelbrief te zenden. Bij brief van 19 december 2002 verzochten de Franse autoriteiten de Commissie opnieuw om uitstel.
(26)
Op 9 januari 2003 heeft de Commissie het antwoord van SIDE van 23 december 2002 voor een reactie aan de Franse autoriteiten doorgezonden. Bij brief van 17 januari 2003 reageerden de Franse autoriteiten op de vragen van de Commissie van 17 oktober 2002.
(27)
Bij brief van 4 februari 2003 verzochten de Franse autoriteiten de Commissie wederom om uitstel met betrekking tot het verzoek opmerkingen te maken over het tweede antwoord van SIDE van 23 december 2002. De Commissie heeft bij brief van 11 februari 2003 dit uitstel gedeeltelijk toegestaan. Bij brief van 11 maart 2003 deden de Franse autoriteiten de Commissie hun antwoord toekomen.
(28)
Voorts had SIDE op eigen verzoek op 4 maart 2003 een bijeenkomst met de diensten van de Commissie, waarbij zij haar visie op de hele zaak kon geven.
(29)
Aan het eind van deze procedure heeft de Commissie Beschikking 2005/262/EG gegeven, waarin zij, na met name te hebben aangetoond dat de kosten van de verwerking van kleine bestellingen niet zijn overgecompenseerd door de steun, oordeelde dat de bestreden steun verenigbaar was op grond van oud artikel 87, lid 3, onder d), VEG.
D. Vierde fase
(30)
Bij arrest van 15 april 2008 heeft het Gerecht de beschikking van de Commissie van 20 april 2004 nietig verklaard.
(31)
Het Gerecht was namelijk van oordeel dat de Commissie blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat, wat betreft het gedeelte van de steun dat vóór 1 november 1993 (tijdstip van de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie) aan CELF is betaald, de omstreden steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt uit hoofde van oud artikel 87, lid 3, onder d), VEG, terwijl zij in feite de materieelrechtelijke regels had moeten toepassen die in de periode vóór 1 november 1993 van kracht waren. Het Gerecht heeft met name rekening gehouden met het feit dat het Verdrag betreffende de Europese Unie geen overgangsbepalingen bevatte voor de toepassing van oud artikel 87, lid 3, onder d), VEG en dat het rechtszekerheidsbeginsel, behoudens uitzonderingen, zich ertegen verzet dat het tijdstip van ingang van een communautaire handeling op een aan de bekendmaking ervan voorafgaand tijdstip wordt bepaald.
(32)
Voorts was het Gerecht van oordeel dat de Commissie bij het onderzoek van de verenigbaarheid van de omstreden steun met de gemeenschappelijke markt een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt doordat zij de kosten van de verwerking van kleine bestellingen die CELF daadwerkelijk heeft gedragen, had overgewaardeerd. In haar beschikking van 20 april 2004 had de Commissie namelijk geen rekening gehouden met de daadwerkelijke kosten van de verwerking van kleine bestellingen, maar had zij die kosten geraamd op basis van de totale kosten van CELF (door een deel van de totale kosten toe te rekenen aan de verwerking van kleine bestellingen aan de hand van een verdeelsleutel die niet noodzakelijk dezelfde was voor elke categorie). Voor bepaalde kostencategorieën werden vermenigvuldigingscoëfficiënten toegepast wegens de extra moeilijkheden die de verwerking van kleine bestellingen meebrengt in vergelijking met de andere activiteiten van CELF. Het Gerecht was echter van oordeel dat deze moeilijkheden konden worden overwonnen door elektronische verzending, die twee derde van kleine bestellingen betrof. Het Gerecht was dan ook van oordeel dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door op bepaalde kosten (en hoe dan ook op de elektronische bestellingen) vermenigvuldigingscoëfficiënten toe te passen, en concludeerde dat - zonder die coëfficiënten - de kosten van de verwerking van kleine bestellingen lager zouden zijn uitgevallen en dat het bedrijfsresultaat betreffende deze activiteit een overschot zou hebben vertoond (van 600 000 FRF of 91 469 EUR). Volgens het Gerecht had de Commissie dus niet aangetoond dat er geen sprake was van overcompensatie.
E. Vijfde fase
(33)
Na het arrest van het Gerecht van 15 april 2008 blijft de procedure die bij besluit van de Commissie van 30 juli 1996 was ingeleid, dus lopen en dient de Commissie een nieuw besluit vast te stellen.
(34)
Gelet op de gronden van het arrest van 15 april 2008 en het feit dat het besluit tot inleiding van de procedure van 30 juli 1996 dateerde, wilde de Commissie de Franse autoriteiten en de belanghebbenden opnieuw verzoeken hun opmerkingen te maken.
(35)
Daarom heeft de Commissie op 8 april 2009 een besluit tot voortzetting van de procedure ingeleid (12) (Besluit C(2009) 2481). Dat besluit tot voortzetting van de procedure, waarin een nieuwe termijn voor het indienen van opmerkingen is vastgelegd, vult het besluit tot inleiding van de procedure van 30 juli 1996 aan. In dat besluit wordt ook aangegeven dat de beide besluiten als één onlosmakelijk geheel moet worden beschouwd, dat zij zullen leiden tot één enkele formele onderzoekprocedure en dat, voor zover de feitelijke en juridische beschrijving of de voorlopige beoordeling van de Commissie in haar besluit tot voortzetting van de procedure zouden afwijken van het besluit tot inleiding van de procedure van 30 juli 1996, uitsluitend met het besluit tot voortzetting van de procedure rekening diende te worden gehouden.
(36)
De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken maatregel te maken.
(37)
In dat verband heeft de Commissie op 9 juni 2009 opmerkingen van de Franse autoriteiten ontvangen en op 23 juli 2009 van SIDE. Op 24 augustus 2009 heeft de Commissie de opmerkingen van SIDE voor een reactie aan de Franse autoriteiten doorgezonden; bij brief van 24 september 2009 heeft zij de opmerkingen van de Franse autoriteiten ontvangen.
(38)
Toch hadden de Franse autoriteiten niet de nadere gegevens verstrekt die de Commissie in haar besluit tot voortzetting van de procedure had gevraagd en hebben zij zich, wat de evenredigheid van de steun, ertoe beperkt om opnieuw de gegevens te zenden die al op 17 september 2002, 17 januari 2003 en 11 maart 2003 waren verschaft, maar die de Commissie, gelet op het arrest van het Gerecht van 15 april 2008, niet als dusdanig kon gebruiken.
(39)
Bij brief van 8 oktober 2009 hebben de diensten van de Commissie de Franse autoriteiten opnieuw verzocht gegevens te verschaffen over de specifiek aangegeven punten, met de toevoeging dat de Commissie, mochten deze gegevens haar niet binnen een termijn van tien werkdagen bereiken, een eindbesluit diende vast te stellen op basis van de beschikbare gegevens, overeenkomstig artikel 13, lid 1, van de procedureverordening, nadat zij, in voorkomend geval, een bevel tot het verschaffen van inlichtingen had doen uitgaan op grond van artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (13).
(40)
Bij brief van 21 oktober 2009 hebben de Franse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat CELF bij arrest van het Tribunal de commerce te Parijs van 9 september 2009 failliet was verklaard en haar activiteiten had stopgezet. Wat voorts de gegevens betreft waarnaar in de brief van de Commissie van 8 oktober 2009 was gevraagd, hebben de Franse autoriteiten aangegeven geen aanvullende informatie te kunnen verschaffen en hebben zij verwezen naar hun opmerkingen van 9 juni 2009.
(41)
Bij beschikking van 20 november 2009 (Beschikking C(2009) 9256) heeft de Commissie dus besloten Frankrijk te gelasten haar de verlangde inlichtingen te verschaffen omdat deze, ondanks herhaalde verzoeken in die zin, niet waren verschaft.
(42)
Bij brief van 2 december 2009 hebben de Franse autoriteiten aangegeven dat zij de Commissie geen aanvullende gegevens konden verschaffen en hebben zij verwezen naar hun op 9 juni 2009 gezonden opmerkingen.
(43)
In dat verband dient te worden aangetekend dat de Franse autoriteiten op 2 december 2009 een brief hebben gezonden met betrekking tot de steunregeling Programme de Livres Universitaires et Scientifiques, het zogenaamde Programme Plus. Het onderhavige besluit ziet niet op deze steunregeling.
(44)
Bij brief van 22 december 2009 heeft de Commissie de Franse autoriteiten om inlichtingen over de situatie van CELF en de faillissementsprocedure (liquidation judiciaire) van CELF verzocht. De Franse autoriteiten hebben op 27 januari 2010 geantwoord. Verdere toelichting is nog op 9 maart en 26 november 2010 verschaft.
F. Procedure voor de nationale rechter en prejudiciële vragen
(45)
Voorts dient te worden aangetekend dat er in Frankrijk procedures voor de nationale rechter lopen, waarin het Hof van Justitie, op grond van artikel 267 VWEU (oud artikel 234 VEG) is verzocht uitspraak te doen. De voornaamste stadia van deze procedures worden hier kort herhaald.
(46)
SIDE heeft een zaak ingeleid bij de Franse rechter op grond van de rechtstreekse werking van oud artikel 88, lid 3, VEG. Bij arrest van 5 oktober 2004, waarbij een vonnis van het Tribunal administratif te Parijs van 26 april 2001 werd bevestigd, heeft het Cour administrative d’appel te Parijs de Franse staat gelast de aan CELF verleende steun terug te vorderen.
(47)
In een arrest van 29 maart 2006 heeft de Conseil d’État, bij wie cassatieberoep was ingesteld, bepaalde aspecten van het arrest van het Cour administrative d’appel bevestigd, met name het feit dat de betrokken steunmaatregelen geen zuivere compensatie voor openbaredienstverplichtingen waren (14) en door de nationale rechter niet als bestaande steun kon worden aangemerkt en dat CELF zich niet op een gewettigd vertrouwen kon beroepen.
(48)
Niettemin heeft de Conseil d’État in zijn arrest van 29 maart 2006 ook besloten zijn uitspraak op te schorten totdat het Hof van Justitie zich had uitgesproken over de prejudiciële vragen die de Conseil had voorgelegd met betrekking tot de verplichtingen van de nationale rechter ten aanzien van staatssteun die niet is aangemeld, maar die nadien bij besluit van de Commissie verenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt.
(49)
In zijn arrest van 12 februari 2008 (15) heeft het Hof van Justitie voor recht verklaard:
„Artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG moet aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter niet verplicht is om de terugvordering te gelasten van in strijd met deze bepaling tot uitvoering gebrachte steun, wanneer de Commissie van de Europese Gemeenschappen een eindbeslissing heeft genomen waarin zij vaststelt dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87 EG. Op grond van het gemeenschapsrecht is hij verplicht om de steunontvanger te gelasten rente te betalen voor het tijdvak van onrechtmatigheid. Binnen het kader van zijn nationale rechtsorde kan hij in voorkomend geval bovendien de terugvordering gelasten van de onrechtmatige steun, onverminderd het recht van de lidstaat om deze later opnieuw tot uitvoering te brengen. Hij kan ook genoopt zijn verzoeken tot vergoeding van de schade die is ontstaan wegens de onrechtmatigheid van de steunmaatregel, toe te wijzen.
In een procedurele situatie zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, strekt de uit artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG voortvloeiende verplichting om de gevolgen van de onrechtmatigheid van een steunmaatregel op te heffen zich, voor de berekening van de door de ontvanger te betalen bedragen, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ook uit tot het tijdvak dat is verstreken tussen een beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen waarbij de verenigbaarheid van deze steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt wordt vastgesteld en de nietigverklaring van deze beschikking door de gemeenschapsrechter.”
(50)
Rekening houdende met het arrest van het Hof van Justitie van 12 februari 2008 en het reeds genoemde arrest van het Gerecht van 15 april 2008 heeft de Conseil d’État in zijn arrest van 19 december 2008 de artikelen 2, 3 en 4 van voornoemd arrest van 5 oktober 2004 van het Cour administrative d’appel te Parijs nietig verklaard en als volgt geoordeeld.
(51)
In de eerste plaats wordt de minister van Cultuur en Communicatie gelast de rente over de sinds 1980 aan CELF betaalde steun terug te vorderen tot de datum van het arrest van de Conseil d’État; de rente diende te worden berekend overeenkomstig Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (16). Voorts wordt de minister gelast nadien de rente terug te vorderen die verschuldigd is tussen de datum van het arrest van de Conseil d’État en de datum waarop definitief is vastgesteld dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dan wel is overgegaan tot definitieve terugvordering van deze steun.
(52)
Bovendien heeft de Conseil d’État besloten zijn uitspraak op te schorten totdat het Hof van Justitie zich heeft uitgesproken over de volgende prejudiciële vragen:
„1.
Kan de nationale rechter de behandeling van de kwestie van de verplichting tot terugbetaling van steun schorsen tot de Commissie […] zich in een definitieve beschikking heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van de steun met de regels van de gemeenschappelijke markt, wanneer een eerste beschikking waarbij de Commissie de verenigbaarheid van deze steun heeft vastgesteld, door de gemeenschapsrechter nietig is verklaard?
2.
Wanneer de Commissie een steunmaatregel tot driemaal toe verenigbaar heeft verklaard met de gemeenschappelijke markt, en deze beschikkingen daarna door het [Gerecht] nietig zijn verklaard, is die situatie dan een buitengewone omstandigheid op grond waarvan de nationale rechter de verplichting tot terugvordering van de steun kan beperken?”.
(53)
Op 11 maart 2010 (17) heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan over deze prejudiciële vragen en voor recht verklaard:
„1.
Een nationale rechter bij wie een verzoek tot terugbetaling van onwettige staatsteun aanhangig is gemaakt op basis van artikel 88, lid 3, EG, mag zijn uitspraak op dit verzoek niet aanhouden totdat de Commissie van de Europese Gemeenschappen zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt na de nietigverklaring van een eerdere positieve beschikking.
2.
De vaststelling door de Commissie van de Europese Gemeenschappen van drie opeenvolgende beschikkingen waarin steun verenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt, die vervolgens door de gemeenschapsrechter nietig zijn verklaard, is op zichzelf geen buitengewone omstandigheid op grond waarvan de verplichting voor de ontvanger tot terugbetaling van de steun kan worden beperkt, indien deze in strijd met artikel 88, lid 3, EG tot uitvoering is gebracht.”.
2. BESCHRIJVING VAN DE BETROKKEN MAATREGEL
(54)
De Franse autoriteiten hebben tegenover de Commissie aangegeven dat de minister van Cultuur in 1980, overeenkomstig de algemene beleidsrichtsnoeren van de Franse regering betreffende de bevordering van de Franse taal en literatuur, had besloten steun te verlenen aan exportagenten die allerlei soorten bestellingen zouden accepteren, ongeacht het bedrag en de rentabiliteit ervan. Die maatregelen zouden zijn ingevoerd om marktfalen aan te pakken en steun te verlenen aan de instandhouding van een activiteit „onrendabele kleine bestellingen” op de markt voor de activiteit van exportagenten.
(55)
Volgens de Franse autoriteiten zouden kleine boekhandels in hoofdzakelijk niet-Franstalige, soms moeilijk bereikbare en/of verre regio’s met ernstige bevoorradingsproblemen worden geconfronteerd, omdat via traditionele distributienetwerken niet aan hun vraag kan worden voldaan wanneer het bestelde aantal boeken te klein is of de prijs per besteld boek te laag om deze op een rendabele manier te leveren.
(56)
De betrokken steunmaatregelen waren, zo nog steeds de Franse autoriteiten, dus bedoeld om exportagenten in staat te stellen alle bestellingen van buitenlandse boekhandels uit hoofdzakelijk niet-Franstalige regio’s te accepteren, ongeacht het volume, de rentabiliteit en de bestemming van deze bestellingen. Doel hiervan was om, in het kader van het Franse beleid voor steun aan de culturele verscheidenheid, een optimale distributie van Franstalige boeken te waarborgen en zodoende de verspreiding van de Franse literatuur in de gehele wereld te stimuleren.
(57)
Het door de Franse autoriteiten gekozen steunmechanisme - met als naam Programme petites commandes (programma voor kleine bestellingen) - bestond uit een subsidie ter compensatie van de extra kosten voor de verwerking van kleine bestellingen, waarbij het bestelbedrag door de Franse autoriteiten was bepaald op maximaal 500 FRF (of ongeveer 76 EUR).
(58)
Volgens de Franse autoriteiten diende de subsidieontvangende onderneming zich ertoe te verbinden de Direction du livre et de la lecture (directoraat Literatuur en lectuur) van het ministerie van Cultuur alle informatie mee te delen met betrekking tot de algemene bedrijfsactiviteiten (totale omzet, financiële rekeningen, budgetprognoses, kopieën van accountantsverklaringen, indien van toepassing, accountantsverslag en overzicht van de loonstructuur) en alle documenten betreffende de te subsidiëren activiteit, met name de compte d’emploi des subventions (afrekening van het gebruik van de subsidies), teneinde de geleverde diensten te verantwoorden waarvoor het jaar voordien subsidie was verleend.
(59)
In de praktijk profiteerde alleen CELF van het Programme petites commandes. Volgens de Franse autoriteiten moest de onderneming jaarlijks de extra kosten voor de opdracht met betrekking tot kleine bestellingen verantwoorden, ter ondersteuning van haar subsidieaanvraag voor het volgende jaar. Concreet betekende dit dat een kwart van het bedrag van de in het voorgaande jaar toegekende subsidie in het begin van het jaar werd overgemaakt, terwijl de rest dan in het najaar werd betaald, na controle door de overheid van het voorlopige budget van de begunstigde onderneming en van de fluctuaties tijdens het eerste deel van het boekjaar. Overeengekomen was dat, wanneer het steunbedrag niet volledig werd gebruikt, het resterende bedrag in mindering werd gebracht op de subsidies voor het volgende jaar. Bovendien woonde de minister van Cultuur, op uitnodiging, de vergaderingen van de raad van bestuur en de algemene vergaderingen van CELF bij als waarnemer.
(60)
Aangetekend dient te worden dat de betrokken steun, die sinds 1997 steeds verder is afgenomen, in 2002 is afgeschaft. CELF heeft dus vanaf 1980 tot eind 2001 jaarlijks steun ontvangen die, volgens de Franse autoriteiten, was bestemd om de kosten te drukken van de verwerking van kleine bestellingen van Franstalige boeken uit het buitenland. In totaal heeft CELF, in het kader van de betrokken steunmaatregel, van 1980 tot eind 2001 ongeveer 4,8 miljoen EUR ontvangen.
Tabel
Sinds 1980 door CELF voor de verwerking van „kleine bestellingen” ontvangen steun
(Door de Franse autoriteiten overgelegde gegevens)
(bedragen in EUR, afgerond)
Jaar
Steunbedrag
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK EN VAN SIDE BIJ DE VOORTZETTING VAN DE PROCEDURE
(61)
In hun reactie van 9 juni 2009 op de voortzetting van de procedure hebben de Franse autoriteiten met name de volgende opmerkingen gemaakt.
(62)
In de eerste plaats hebben zij aangegeven dat zij het eens waren met de analyse van de Commissie dat de steun voor CELF staatssteun vormt en dat de afwijkingen van artikel 107, lid 2, en artikel 107, lid 3, onder a) en b), VWEU niet van toepassing waren.
(63)
Voor de toetsing van de steun aan artikel 107, lid 3, onder c) en d), VWEU hebben de Franse autoriteiten geen nieuwe elementen verschaft wat betreft de evenredigheid van de steun.
(64)
De Franse autoriteiten hebben trouwens aangegeven dat zij van mening waren dat de aan CELF toevertrouwde taak een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU vormde.
(65)
Ten slotte hebben de Franse autoriteiten vooral beklemtoond dat er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, waardoor de Commissie de terugvordering van de steun niet zou mogen eisen.
(66)
Zoals reeds is gezegd, hebben de Franse autoriteiten dus niet de nadere gegevens verstrekt die de Commissie in haar besluit tot voortzetting van de procedure had gevraagd, en hebben zij zich, wat de evenredigheid van de steun betreft, ertoe beperkt opnieuw de gegevens te zenden die in 2002 en 2003 waren verschaft en die de Commissie, gelet op het arrest van het Gerecht van 15 april 2008, niet als dusdanig kon gebruiken. Na een rappelbrief van 8 oktober 2009 heeft de Commissie op 20 november 2009 dan ook besloten de Franse autoriteiten, op grond van artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999, te gelasten deze gegevens te verschaffen. Bij brief van 2 december 2009 hebben de Franse autoriteiten geantwoord dat zij de Commissie geen verdere informatie konden verschaffen.
(67)
In haar opmerkingen van 23 juli 2009 heeft SIDE met name de volgende opmerkingen gemaakt.
(68)
SIDE heeft herhaald dat alleen CELF de steun heeft genoten, terwijl de activiteit van CELF, zo nog steeds SIDE, niet specifiek was voor CELF, omdat de verwerking van - zelfs minimale - bestellingen van geografisch verspreide boekhandels om deze te bundelen tot grotere bestellingen bij uitgeverijen, volgens SIDE, net de definitie is van wat de activiteiten van een exportagent inhouden. SIDE heeft ook aangegeven dat haar de steun was geweigerd, niet door een vermeend gebrek aan transparantie, maar omdat zij een particuliere onderneming was en geen coöperatie van uitgeverijen.
(69)
Voorts heeft SIDE in detail betwist dat de steun noodzakelijk zou zijn geweest. In dat verband was zij met name van oordeel dat het begrip „kleine bestellingen” arbitrair was en heeft zij de door de Franse autoriteiten gepresenteerde cijfers weerlegd.
(70)
Voorts was SIDE van oordeel dat de steun niet kon worden gerechtvaardigd op grond van artikel 106, lid 2, VWEU en heeft zij zich met name gebaseerd op de arresten van de nationale rechter met betrekking tot de activiteiten van CELF.
(71)
Ten slotte heeft SIDE aangegeven dat volgens haar er geen sprake was van enige uitzonderlijke omstandigheden op grond waarvan de verplichting tot terugvordering kon worden beperkt.
4. BEOORDELING VAN DE STEUN
(72)
Nagegaan dient te worden of de betrokken maatregel staatssteun is en of deze in voorkomend geval verenigbaar kan worden verklaard met de interne markt. Bij haar beoordeling dient de Commissie met name rekening te houden met het arrest van het Gerecht van 15 april 2008.
A. De maatregel getoetst aan artikel 107, lid 1, VWEU
(73)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn „[b]ehoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(74)
In de eerste plaats wil de Commissie hier, zoals reeds uiteengezet in haar besluit tot voortzetting van de procedure, herhalen dat de conclusie van de Commissie dat de betrokken maatregel staatssteun vormt in de zin van het Verdrag nimmer ter discussie is gesteld - niet tijdens de verschillende fasen van de procedure voor de Commissie, niet voor de EU-rechter (18), en evenmin voor de nationale rechter (19). Zo hebben de Franse autoriteiten in hun reactie van 9 juni 2009 op het besluit tot voortzetting van de procedure aangegeven in te stemmen met de analyse van de Commissie dat de steun aan CELF staatssteun vormt.
(75)
De Commissie is van oordeel dat de betrokken maatregel staatssteun in de zin van 107, lid 1, VWEU (oud artikel 87, lid 1, VEG) vormt, en wel hierom.
(76)
In de eerste plaats wordt met de maatregel een voordeel verleend aan CELF, omdat zij daardoor de kosten van haar kleine bestellingen kan drukken. De maatregel is selectief omdat deze in de praktijk alleen aan CELF ten goede kwam.
(77)
Voorts wordt de maatregel bekostigd uit begrotingsmiddelen van de Franse staat - dus uit staatsmiddelen. Tot de tenuitvoerlegging is besloten door het ministerie van Cultuur: de maatregel valt dus aan de Franse autoriteiten toe te rekenen.
(78)
Bovendien kan de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen. De steun is immers verleend aan Franse exportagenten (in de praktijk aan CELF) die Franstalige boeken hoofdzakelijk naar niet-Franstalige landen exporteren. Deze Franse exportagenten concurreren dus, hoe dan ook in potentie, met andere exportagenten die Franstalige boeken exporteren en in andere Franstalige landen van de Europese Unie zijn gevestigd (België en Luxemburg). Het feit dat de door de maatregel veroorzaakte beïnvloeding van het handelsverkeer en verstoring van de mededinging gering lijkt te zijn, doet niet af aan deze conclusie. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie hoeft de Commissie namelijk niet vast te stellen dat de steun het handelsverkeer tussen lidstaten werkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk vervalst, maar behoeft enkel te worden onderzocht of de steunmaatregelen dat handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen.
(79)
Ten slotte is de Commissie van oordeel dat de voorwaarden voor de toepassing van het Altmark-arrest niet vervuld zijn. In dat arrest van 24 juli 2003 (20) heeft het Hof van Justitie aangegeven onder welke voorwaarden een subsidie voor met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming geen staatssteun vormt: „In de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn. […] In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld. […] In de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken. […] In de vierde plaats [moet], wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding […], de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.”.
(80)
In deze zaak stelt de Commissie vast dat, zonder dat elk van deze voorwaarden hier verder hoeft te worden ontwikkeld omdat het hier cumulatieve voorwaarden betreft, de keuze van CELF niet via een openbare aanbesteding is verlopen en dat het bedrag van de compensatie niet is bepaald op basis van een analyse van de kosten van een gemiddelde, goed beheerde en afdoende met productiemiddelen uitgeruste onderneming.
(81)
Onder die omstandigheden is er bij de steun aan CELF sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU omdat bij deze maatregel alle elementen om van staatssteun te kunnen spreken, voorhanden zijn.
(82)
De Franse autoriteiten hebben de betrokken maatregel niet bij de Commissie aangemeld. De steun is dus verleend in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, waarin is bepaald dat de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht wordt, om haar opmerkingen te kunnen maken. De steun is derhalve onrechtmatig verleend.
(83)
Aangezien de betrokken maatregel staatssteun vormt, dient deze op zijn verenigbaarheid met de interne markt te worden getoetst.
B. De maatregel getoetst aan artikel 107, leden 2 en 3, VWEU
(84)
De Commissie is van mening dat de afwijkingen van artikel 107, lid 2, VWEU in het onderhavige geval niet van toepassing zijn omdat de betrokken maatregelen klaarblijkelijk niet ten doel hadden de daarin omschreven doelstellingen te verwezenlijken.
(85)
De steun voldoet evenmin aan de voorwaarden die zijn vastgesteld voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU omdat de steun niet was bedoeld om de ontwikkeling te bevorderen van streken die voor de toepassing van deze bepaling in aanmerking komen. De afwijking van artikel 107, lid 3, onder b), betreffende de bevordering van de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang kan in het onderhavige geval evenmin worden toegepast, aangezien de betrokken maatregel niet de bedoeling had een dergelijk project te bevorderen. Omdat de steun ook niet was bedoeld om een ernstige verstoring in de Franse economie op te heffen, is de afwijking van artikel 107, lid 3, onder b), tweede deel in casu ook niet van toepassing.
(86)
De Commissie moet dus nagaan of artikel 107, lid 3, onder c) en d), VWEU (oud artikel 87, lid 3, onder c) en d), VEG) van toepassing is.
(87)
Gelet op het arrest van het Gerecht van 15 april 2008 moet onderscheid worden gemaakt tussen steunbedragen die na de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie (1 november 1993) zijn uitgekeerd en de vóór die inwerkingtreding uitgekeerde bedragen waarop de regels van materieel recht moeten worden toegepast die in de betrokken periode van kracht waren.
(88)
De Commissie neemt in dit verband nota van het feit dat een kwart van de in de loop van het voorgaande jaar toegekende subsidie aan CELF werd uitgekeerd aan het begin van het jaar, waarna het restant volgde in het najaar, nadat de overheidsdiensten de voorbegroting van de begunstigde onderneming en de schommelingen in het eerste gedeelte van het boekjaar hadden gecontroleerd. Indien het steunbedrag niet volledig werd aangewend, werden de resterende bedragen in mindering gebracht op de subsidies voor het volgende jaar. De voor 1993 uitgekeerde subsidie is dus gedeeltelijk in het begin van 1993 uitgekeerd en het restant in het najaar van 1993. Het besluit om steun voor 1993 toe te kennen is door de Franse autoriteiten eind 1992 of begin 1993 en in ieder geval vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie genomen. De Commissie is daarom van mening dat de voor het jaar 1993 uitgekeerde steun moet worden beoordeeld aan de hand van de rechtsregels die van toepassing waren vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
a) Beoordeling van de steun op grond van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU
(89)
Artikel 107, lid 3, onder d), VWEU (oud artikel 87, lid 3, onder d), VEG) bepaalt dat „als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd […] steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”.
(90)
Er moet dus worden onderzocht of met de tussen 1994 en eind 2001 aan CELF uitgekeerde steunbedragen een culturele doelstelling werd beoogd en of daardoor niet de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Europese Unie zodanig werden veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.
i) Culturele doelstelling
(91)
Om te beginnen herinnert de Commissie eraan dat de culturele doelstelling van de aan CELF uitgekeerde steun door het Gerecht is erkend in het reeds aangehaalde arrest van 18 september 1995. Het Gerecht heeft in punt 62 van zijn arrest als volgt overwogen: „Aangaande het culturele doel van de omstreden steunmaatregelen is tussen partijen niet in het geding, dat de Franse regering daarmee de verbreiding van de Franse taal en literatuur nastreeft. In dit verband stelt het Gerecht eveneens vast, dat de gegevens waarover de Commissie beschikte bij het geven van haar beschikking, waaronder de gegevens vervat in de brief van de advocaat van verzoekster van 7 september 1992, voldoende steun boden voor haar bevinding, dat dit doel reëel en legitiem was. In die omstandigheden moet worden geconcludeerd, dat de beoordeling van het doel van de omstreden steunmaatregelen de Commissie niet voor bijzondere problemen heeft gesteld, en dat zij geen andere inlichtingen nodig had om de culturele aard van dat doel te erkennen.”.
(92)
De Franse autoriteiten hebben immers verklaard dat met de betrokken steunmaatregelen een cultureel doel werd nagestreefd bestaande in het stimuleren van de verspreiding van Franstalige boeken in niet-Franstalige landen. Het ging dus om een daadkrachtig beleid dat er op was gericht om de culturele verscheidenheid op internationaal niveau in stand te houden en te bevorderen.
(93)
De instandhouding en de bevordering van de culturele verscheidenheid worden ook genoemd in de oprichtingsbeginselen van het Europese model. Zij zijn neergelegd in artikel 167, lid 1, VWEU (oud artikel 151, lid 1, VEG): „De Unie draagt bij tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen, maar tegelijk ook de nadruk leggend op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed”, en in artikel 167, lid 4, dat het volgende bepaalt: „De Unie houdt bij haar optreden uit hoofde van andere bepalingen van de Verdragen rekening met de culturele aspecten, met name om de culturele verscheidenheid te eerbiedigen en te bevorderen.”.
(94)
De Commissie is derhalve van mening dat met de steun die de Franse autoriteiten aan CELF hebben verleend teneinde de verspreiding van Franstalige boeken te waarborgen, inderdaad een cultureel doel werd beoogd.
(ii) Het criterium van een zodanige verandering van de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad
(95)
De Commissie dient na te gaan of de betrokken maatregelen wel noodzakelijk waren en in verhouding stonden tot het door de Franse autoriteiten beoogde doel inzake cultuurbeleid.
(96)
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens het hiervoor aangehaalde arrest van het Gerecht van 28 februari 2002 de betrokken maatregelen moeten worden beoordeeld uit het oogpunt van de markt voor de activiteit van exportagenten op het gebied van Franstalige boeken.
(97)
Allereerst moet er worden gekeken naar de noodzaak van de steun.
(98)
Volgens de Franse autoriteiten zijn de maatregelen in 1980 geconcipieerd door het ministerie van Cultuur, op een moment dat bepaalde leden van de branche (Groupe Hachette en Messageries du livre) zich wilden terugtrekken van de markt voor de activiteit van exportagenten. Volgens de Franse autoriteiten is de betwiste regeling ingevoerd om ondernemingen te stimuleren op deze markt actief te zijn, zodat alle bestellingen van Franstalige boeken door boekhandels in niet-Franstalige regio’s kunnen worden afgehandeld. Deze regeling waarborgde dat Franstalige boeken in alle boekhandels voorradig konden zijn, ook in de allerkleinste in landen ver weg, zelfs wanneer er slechts behoefte was aan enkele, overigens vaak door verschillende uitgevers gepubliceerde, boeken.
(99)
Van haar kant heeft SIDE, onder meer in het kader van de opmerkingen die zij in aansluiting op het besluit tot voortzetting van de procedure had ingediend, verklaard dat de betrokken steun niet noodzakelijk was. SIDE herinnert eraan dat zij, hoewel bepaalde marktspelers in 1980 hun activiteiten als exportagent hadden beëindigd, juist in die periode werd opgericht om op de markt te opereren. SIDE bestrijdt overigens dat CELF een specifieke activiteit uitoefende bestaande in de verwerking van kleine bestellingen. SIDE betwist met name de door de Franse autoriteiten overgelegde cijfers en is van mening dat de gegevens met betrekking tot CELF en SIDE over de omvang, in het licht van de respectieve omzetcijfers van beide ondernemingen, het aantal facturen en het aantal bestelposten, in feite nogal overeenkomen. Meer in het algemeen betwist SIDE het begrip „kleine bestellingen” zoals dit door de Franse autoriteiten is gedefinieerd. Volgens SIDE is dit begrip arbitrair omdat het bij de verwerking van een bestelling immers niet om het bedrag, maar om het aantal bestelposten gaat.
(100)
De Commissie is van mening dat het niet nodig is om een definitieve conclusie te trekken over de noodzaak van de steun omdat de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid cumulatief zijn en in overweging 121 zal worden geconcludeerd dat niet is aangetoond dat aan het evenredigheidsbeginsel is voldaan.
(101)
In de tweede plaats is de Commissie van mening dat de beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Europese Unie en de verstoring van de mededinging die de maatregel met zich brengt, zeer zwak zijn, gelet met name op de met maatregel gemoeide bedragen, de zeer geringe substitueerbaarheid tussen Franstalige boeken en boeken in andere talen, alsook het aanzienlijke verschil tussen het aantal Franstalige boeken dat naar niet-Franstalige landen wordt geëxporteerd vanuit Frankrijk enerzijds en België en Luxemburg anderzijds.
(102)
Meer in het bijzonder merkt de Commissie met betrekking tot de markt voor de activiteiten van exportagenten voor Franstalige boeken op dat CELF en SIDE in het kader van hun activiteit als exportagent boeken distribueren in niet-Franstalige landen en regio’s. In de Franstalige landen wordt namelijk de plaatselijke markt door de grote uitgeverijen bediend via hun dochterondernemingen of hun vertegenwoordigers. De activiteit van exportagenten speelt dus slechts een zeer marginale rol op de Franstalige markten, die evenwel de belangrijkste afzetgebieden voor Franstalige boeken vormen.
(103)
Op de nationale markt voor de activiteit van exportagenten op het gebied van Franstalige boeken zijn allround-exportagenten actief als SIDE en CELF en, in mindere mate, gespecialiseerde exportagenten die ook, zij het marginaal, rechtstreeks aan de eindgebruikers verkopen en marginaal concurreren met de twee allround-exportagenten evenals met een bepaald aantal boekhandels die, zelfs incidenteel, bestellingen afleveren bij buitenlandse boekhandels en on-lineboekhandels waarvan de activiteit ten tijde van de betrokken maatregelen echter nogal gering was.
(104)
Op de betrokken markt is dus de klager de voornaamste marktdeelnemer geweest die de gevolgen van de bestreden maatregelen heeft ondervonden. In de eerste plaats bevestigen de Franse autoriteiten dat het „Programme petites commandes” in principe toegankelijk was voor alle ondernemingen die hiervoor een aanvraag hadden ingediend, zolang zij de voorwaarden voor de toekenning van steun maar hadden geaccepteerd. Zij merken op dat de weigering in 1991 van de steunaanvraag van SIDE door het ministerie van Cultuur gerechtvaardigd was geweest vanwege de weigering van SIDE om te voldoen aan de verplichting inzake de transparantie die is vereist om voor de genoemde steun in aanmerking te komen. In de tweede plaats heeft SIDE aangegeven dat de weigering van de Franse autoriteiten te maken had met het feit dat zij een particuliere onderneming is en geen coöperatie van uitgeverijen. Overigens heeft het ministerie van Cultuur, dat een einde aan de procedure wilde maken, in 1996, na de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 18 mei 1993, SIDE eraan herinnerd dat de steunregeling voor kleine bestellingen naar haar aard niet was voorbehouden aan CELF. Het ministerie heeft haar bij schrijven van 3 september 1996 voorgesteld om samen te bespreken of zij onder dezelfde voorwaarden inzake transparantie dezelfde diensten kon bieden als CELF. Tijdens een onderhoud op 26 september 1996 hebben de bestuurders van SIDE het ministerie van Cultuur laten weten dat zij geen gebruik wilden maken van een programma waarvan de Commissie in twijfel kon trekken of het verenigbaar was met het Gemeenschapsrecht.
(105)
De hieronder in de overwegingen 101 en volgende genoemde elementen lijken er in ieder geval op te wijzen dat de verandering van de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Europese Unie door de betrokken maatregelen relatief beperkt is geweest.
(106)
Om te bepalen of de maatregel wel evenredig is, moet de Commissie in de derde plaats ook het bedrag van de ontvangen steun vergelijken met de kosten die CELF heeft gedragen om het door de Franse autoriteiten beoogde doel te bereiken.
(107)
Daartoe zij herinnerd aan de verschillende fases van de procedure voor de verwerking van bestellingen, waarover de verschillende partijen het eens zijn:
a)
de ontvangst van de bestelbon van de boekhandel;
b)
de codering van de bestelling;
c)
de boeking van de bestelling;
d)
de verzending van de bestelling naar de uitgeverij;
e)
de ontvangst van de boeken;
f)
de toewijzing aan elke klant van een fysieke locatie, het „vak” waarin de bestelde boeken worden opgeslagen;
g)
de verpakking.
(108)
Volgens de Franse autoriteiten droeg CELF bepaalde kosten in verband met de verwerking van „kleine bestellingen”. De Franse autoriteiten zijn immers van mening dat op de markt voor de activiteit van exportagenten bepaalde bestellingen zodanige extra kosten met zich brengen dat de dienstverlening niet rendabel zou kunnen zijn. De Franse autoriteiten hebben aangegeven dat zij de drempel voor kleine bestellingen hadden bepaald op 500 FRF (76,22 EUR) en dat deze drempel op empirische wijze was vastgesteld. De Franse autoriteiten hebben aangegeven dat bepaalde bestellingen van minder dan 500 FRF rendabel konden zijn, terwijl andere bestellingen boven dit bedrag dat niet hoefden te zijn. Het doel was een economisch aanvaardbare manier te vinden waarop CELF toch kleine bestellingen wilde accepteren ondanks het feit dat deze niet rendabel genoeg waren.
(109)
Zoals de Commissie in haar besluit tot voortzetting van de procedure had aangegeven, is het aan de Franse autoriteiten om bij het onderzoek van de verenigbaarheid het bedrag van de werkelijk door CELF gedragen kosten vast te stellen.
(110)
Dienaangaande had de Commissie in haar besluit tot voortzetting van de procedure de Franse autoriteiten verzocht om haar een bepaald aantal elementen te verschaffen teneinde gevolg te kunnen geven aan het arrest van het Gerecht en een uitspraak te kunnen doen over de evenredigheid van de steun. De Commissie had met name verzocht om de volgende elementen te verschaffen:
-
een toereikende rechtvaardiging voor de redenen waarom de gegevens met betrekking tot de kosten in verband met de kleine bestellingen niet beschikbaar waren voor de verschillende betrokken jaren en voldoende onderbouwing van de redenen waarom een extrapolatie op basis van uitsluitend het jaar 1994 aanvaardbaar zou kunnen zijn;
-
de gegevens op grond waarvan rekening kon worden gehouden met de daadwerkelijke kosten (en niet slechts schattingen) van de verwerking van kleine bestellingen in 1994 (op zijn minst voor bepaalde categorieën kosten) en een eventuele toereikende rechtvaardiging van de redenen waarom een schatting van de kosten op grond van de totale door CELF gedragen kosten aanvaardbaar zou kunnen zijn;
-
overtuigende verdeelsleutels voor de kosten die het mogelijk maken om een deel van de totale kosten toe te rekenen aan de verwerking van kleine bestellingen, en die met name kunnen worden toegepast op elke categorie kosten gedurende de gehele betrokken periode;
-
informatie over de ontwikkeling van het aandeel van bestellingen die in de loop van de betrokken jaren elektronisch zijn verzonden;
-
de kosten van de verwerking van kleine bestellingen zonder toepassing van niet-gerechtvaardigde vermenigvuldigingscoëfficiënten;
-
de berekening van de kosten die CELF heeft gemaakt voor de verwerking van kleine bestellingen zonder de toepassing van de vermenigvuldigingscoëfficiënten, alsook uitgaande van de veronderstelling dat vermenigvuldigingscoëfficiënten enkel in het geval van niet-elektronisch verzonden bestellingen van toepassing zijn;
-
het standpunt van de Franse autoriteiten over de berekening van het Gerecht op grond waarvan zonder die coëfficiënten de kosten van de verwerking van kleine bestellingen meer dan 635 000 FRF (96 805,13 EUR) lager zouden zijn uitgevallen, zelfs zonder rekening te houden met de andere categorieën van kosten dan die waarvoor een coëfficiënt „drie” is toegepast. Er zij aan herinnerd dat volgens de berekening van het Gerecht het bedrijfsresultaat betreffende de activiteiten inzake de verwerking van kleine bestellingen bijgevolg een overschot zou hebben vertoond van meer dan 600 000 FRF (91 469,41 EUR);
-
het standpunt van de Franse autoriteiten over de mogelijkheid voor CELF om over een redelijke winst te beschikken.
(111)
Zoals zij in haar besluit tot voortzetting van de procedure al had aangegeven, is de Commissie zonder een aanvullende toelichting en actualisering van de gegevens door de Franse autoriteiten met name niet in staat om zich te baseren op de „comptes d’emploi” inzake het programma voor de verwerking van kleine bestellingen die de Franse autoriteiten met betrekking tot de jaren 1994 tot en met 2001 in hun brief van 17 januari 2003 hadden verschaft, noch op de toelichtingen met betrekking tot de uitvoering van het onderzoek van de analytische boekhouding die in de brief van 5 maart 1998 waren verschaft.
(112)
De Franse autoriteiten hebben echter niet de nadere gegevens verstrekt die de Commissie in haar besluit tot voortzetting van de procedure had gevraagd en hebben zich, wat de evenredigheid van de steun betreft, ertoe beperkt om te verwijzen naar de gegevens die al op 17 september 2002, 17 januari 2003 en 11 maart 2003, waren verschaft en die de Commissie, gelet op het arrest van het Gerecht van 15 april 2008, niet als zodanig kon gebruiken.
(113)
Bij brief van 8 oktober 2009 hebben de diensten van de Commissie bijgevolg de Franse autoriteiten opnieuw verzocht gegevens te overleggen over de vermelde bijzondere punten, en daarbij aangegeven dat, indien deze informatie haar niet binnen een termijn van tien werkdagen zou bereiken, zij een eindbesluit zou moeten nemen op basis van de informatie waarover zij beschikte, overeenkomstig artikel 13, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999, na eventueel een bevel tot het verstrekken van informatie te hebben gegeven overeenkomstig artikel 10, lid 3, van deze procedureverordening.
(114)
Bij brief van 21 oktober 2009 hebben de Franse autoriteiten aangegeven geen aanvullende informatie te kunnen verschaffen en verwezen naar hun opmerkingen van 9 juni 2009.
(115)
Bij beschikking van 20 november 2009 (hierna „bevel tot het verstrekken van informatie” genoemd) heeft de Commissie dus besloten Frankrijk te gelasten de verlangde inlichtingen te verschaffen omdat deze inlichtingen, ondanks herhaalde verzoeken, niet waren verschaft.
(116)
Bij schrijven van 2 december 2009 hebben de Franse autoriteiten aangegeven dat zij de Commissie geen aanvullende gegevens konden verschaffen en dat zij verwezen naar hun op 9 juni 2009 gezonden opmerkingen.
(117)
Artikel 13 van de procedureverordening bepaalt het volgende: „Het onderzoek naar mogelijke onrechtmatige steun resulteert in een beschikking […]. Indien een lidstaat niet voldoet aan een bevel tot het verstrekken van informatie, wordt de beschikking op grond van de beschikbare informatie gegeven.”.
(118)
Zoals eerder aangegeven, hebben de Franse autoriteiten de Commissie niet de gegevens verschaft waarom zij deze herhaaldelijk en voor het laatst in haar bevel tot het verstrekken van informatie van 20 november 2009 had gevraagd.
(119)
Volgens artikel 13 van de procedureverordening stelt de Commissie derhalve haar besluit vast op grond van de beschikbare informatie waarbij eraan wordt herinnerd dat het hoe dan ook aan de Franse autoriteiten is om aan te tonen dat de onderzochte steun verenigbaar met de interne markt en dus evenredig is.
(120)
In het licht van het arrest van het Gerecht van 15 april 2008 en de gegevens waarover de Commissie beschikt, lijkt het met name niet mogelijk om uit te gaan van een extrapolatie van de voor 1994 geraamde kosten van de verwerking van kleine bestellingen. Het lijkt vooral ook niet mogelijk om de verdeelsleutels voor de niet gerechtvaardigde kosten te gebruiken en uit te gaan van de gegevens waarop de niet-gerechtvaardigde vermenigvuldigingscoëfficiënten zijn toegepast, met name de elektronische bestellingen. Gelet op de berekening van de kosten in verband met de verwerking van de kleine bestellingen in het arrest van het Gerecht, en nu de Franse autoriteiten hebben nagelaten de Commissie de gegevens te verschaffen op grond waarvan de twijfels zouden kunnen worden weggenomen die zij in haar besluit tot voortzetting van de procedure over de evenredigheid van de steun had opgeworpen, is met name niet aangetoond dat activiteiten inzake de verwerking van kleine bestellingen verliesgevend zijn.
(121)
De Commissie is derhalve van mening dat niet is aangetoond dat de in de jaren 1994 tot 2001 uitgekeerde steun aan het evenredigheidsbeginsel voldoet.
(122)
Deze steun is dus niet verenigbaar op grond van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU.
b) De steun getoetst aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(123)
In artikel 107, lid 3, onder c), VWEU (oud artikel 87, lid 3, onder c), VEG) wordt bepaald dat: „Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd […] steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.”.
(124)
Volgens het arrest van het Gerecht van 15 april 2008 kan de afwijking van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU (oud artikel 87, lid 3, onder d), VEG) niet worden toegepast op de steun die aan CELF in de jaren 1980 tot 1993 is uitgekeerd. Derhalve moet worden vastgesteld of de afwijking van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU (oud artikel 87, lid 3, onder c), VEG) op deze steun van toepassing zou kunnen zijn.
(125)
Hetzelfde moet worden gedaan met betrekking tot de steun die tussen 1994 en eind 2001 is uitgekeerd en waarvoor de Commissie hierboven in overweging 122 heeft geconcludeerd dat de afwijking van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU (oud artikel 87, lid 3, onder d), VEG) niet van toepassing was.
(126)
Om vast te kunnen stellen of artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als grondslag voor de verenigbaarheid zou kunnen dienen, moet de Commissie nagaan of met de betrokken steunmaatregelen een doel van gemeenschappelijk belang wordt nagestreefd en of daardoor het handelsverkeer niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(127)
De Commissie is van mening dat met de steunmaatregelen een gemeenschappelijk belang wordt nagestreefd in de hiervoor vastgestelde zin. In dit verband zij eraan herinnerd dat de invoering in het Verdrag betreffende de Europese Unie van de afwijking van oud artikel 87, lid 3, onder d), VEG (thans artikel 107, lid 3, onder d), VWEU), het beleid heeft bevestigd dat de Commissie vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie volgde op basis van oud artikel 92, lid 3, onder c). De Commissie had immers in het verleden op basis van dat artikel steunmaatregelen met culturele doeleinden goedgekeurd. Deze praktijk is bevestigd door de rechterlijke instanties van de Europese Unie, bijvoorbeeld in het reeds aangehaalde arrest van het Gerecht van 18 september 1995 waarin het Gerecht heeft overwogen dat de Commissie in staat was om op grond van oud artikel 92, lid 3, onder c), VEG een positieve beschikking te geven ten aanzien van de drie door CELF beheerde steunregelingen (steun voor de kosten van vervoer per vliegtuig, het programma „Page à page” en het „Programme Plus”).
(128)
De Commissie is van mening dat daarentegen niet is aangetoond dat de steun evenredig is geweest aan het beoogde doel.
(129)
In haar besluit tot voortzetting van de procedure alsook daarna in haar bevel tot het verstrekken van informatie, had de Commissie de Franse autoriteiten verzocht om hun opmerkingen te maken over de evenredigheid van de steun gelet op artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(130)
Zoals eerder aangegeven, hebben de Franse autoriteiten de Commissie niet de gegevens verschaft waarmee de evenredigheid van de sinds 1980 toegekende steun kon worden aangetoond en waarom zij deze met name voor het laatst in haar bevel tot het verstrekken van informatie van 20 november 2009 had gevraagd.
(131)
Volgens artikel 13 van Verordening (EG) nr. 659/1999 geeft de Commissie derhalve haar besluit op grond van de beschikbare informatie waarbij eraan wordt herinnerd dat het hoe dan ook aan de Franse autoriteiten is om aan te tonen dat de onderzochte steun verenigbaar met de interne markt en dus evenredig is.
(132)
De hiervoor uiteengezette redenering met betrekking tot de evenredigheid van de steun in het kader van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU is hier van overeenkomstige toepassing.
(133)
De Commissie is derhalve van mening dat niet is aangetoond dat de uitgekeerde steun aan het evenredigheidsbeginsel voldoet.
(134)
Concluderend is de Commissie van mening dat de betrokken maatregel niet verenigbaar met de interne markt is op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
C. De maatregel getoetst aan artikel 106, lid 2, VWEU
(135)
De Franse autoriteiten hebben herhaaldelijk gesteld dat CELF een openbarediensttaak had en dat de in het geding zijnde maatregelen moesten worden beoordeeld in het licht van artikel 106, lid 2, VWEU (oud artikel 86, lid 2, VEG).
(136)
Dit artikel bepaalt het volgende: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.”.
(137)
Allereerst rijst de vraag of er in casu sprake is van een dienst van algemeen economisch belang. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat, behalve in de sectoren waarin er al regelgeving van de Europese Unie ter zake voorhanden is, de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken ten aanzien van de aard van de diensten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt. Derhalve is het de taak van de Commissie ervoor te zorgen dat deze beoordelingsmarge zonder kennelijke fout wordt toegepast wat de definitie van diensten van algemeen economisch belang betreft.
(138)
De Franse autoriteiten hebben in het onderhavige geval herhaaldelijk aangegeven dat CELF een specifieke openbarediensttaak van culturele aard had, die erin bestond elke bestelling voor Franstalige boeken van buitenlandse boekhandels te accepteren, ongeacht de omvang en de aard van de bestelling. De Commissie is van mening dat deze dienst inderdaad een dienst van algemeen economisch belang zou kunnen vormen.
(139)
Ten tweede moet worden nagegaan of CELF ook echt met deze dienst van algemeen economisch belang was belast. Volgens de rechtspraak van de Europese Unie moeten de betrokken ondernemingen inderdaad door de staat zijn belast met het beheer van de betreffende dienst door middel van een of meer officiële besluiten, waarvan de vorm door elke lidstaat kan worden bepaald.
(140)
De Franse autoriteiten hebben in het onderhavige geval meerdere overeenkomsten tussen CELF en het ministerie van Cultuur overgelegd, die volgens hen aantonen dat CELF zeker was belast met het beheer van de betreffende dienst van algemeen economisch belang. Volgens de Franse autoriteiten heeft de directie Literatuur en lectuur tot in 2001 jaarlijkse overeenkomsten met CELF gesloten.
(141)
De Franse autoriteiten hebben echter ondanks de vragen en ook het bevel tot het verstrekken van informatie, geen kopie overgelegd van de openbaredienstovereenkomsten voor elk van de betrokken jaren.
(142)
Bovendien wordt in de overeenkomsten waarover de Commissie beschikt de precieze aard van de openbaredienstverplichtingen niet gedefinieerd (zo is in de overeenkomst niet aangegeven vanaf welk bedrag de bestellingen worden beschouwd als „kleine bestellingen”). Daaruit volgt dat er zelfs voor deze jaren geen officieel document bestaat dat voldoende nauwkeurig de openbaredienstverplichtingen van CELF aangeeft.
(143)
De Commissie is bijgevolg van mening dat niet is aangetoond dat CELF voor elk van de jaren in kwestie daadwerkelijk officieel met het beheer van de betrokken openbare dienst belast was.
(144)
De Commissie is kortom en zonder dat er een conclusie hoeft te worden getrokken met betrekking tot de noodzakelijkheidsvoorwaarde aangezien de voorwaarden cumulatief zijn, van mening dat ook aan het evenredigheidsbeginsel niet is voldaan.
(145)
De overeenkomsten waarover de Commissie beschikt, bevatten immers geen enkele uitleg over de manier waarop het steunbedrag is berekend. Bovendien gaat de verplichting voor CELF om afrekeningen met betrekking tot het gebruik van de subsidies te overleggen niet gepaard met een nauwkeurige definitie van de parameters voor de berekening en de controle van de kosten van de openbare dienstverlening op grond waarvan zou kunnen worden nagegaan of er geen sprake is van overcompensatie. Hoewel de overeenkomsten voorzagen in een overdracht van het ene jaar naar het andere indien een deel van de subsidie niet zou zijn gebruikt, bevatten zij bovendien geen bijzonderheden over de werking van deze regeling, welke overigens niet lijkt te zijn toegepast. Meer in het algemeen en zoals aangegeven in het kader van de analyse van het evenredigheidscriterium in het licht van artikel 107, lid 3, VWEU, hebben de Franse autoriteiten ten slotte geen gegevens verschaft die aantonen dat de steun evenredig is gegeven de verschillende punten van het arrest van het Gerecht.
(146)
De Franse autoriteiten hebben de Commissie dus niet de gegevens verschaft waarmee de evenredigheid van de steun in het kader van artikel 106, lid 2, VWEU kan worden aangetoond en waarom zij deze met name voor de laatste keer in haar bevel tot het verstrekken van informatie van 20 november 2009 had gevraagd.
(147)
Volgens artikel 13 van de procedureverordening stelt de Commissie derhalve haar besluit vast op grond van de beschikbare informatie waarbij eraan wordt herinnerd dat het hoe dan ook aan de Franse autoriteiten is om aan te tonen dat de onderzochte steun verenigbaar met de interne markt en dus evenredig is.
(148)
Om dezelfde redenen als die welke in het kader van de analyse van het evenredigheidscriterium met het oog op artikel 107, lid 3, onder d), VWEU werden gegeven, is de Commissie derhalve van mening dat niet is aangetoond dat de uitgekeerde steun aan het evenredigheidsbeginsel voldoet.
(149)
De Commissie is derhalve van oordeel dat niet aan de voorwaarden van artikel 106, lid 2, VWEU is voldaan.
(150)
Concluderend is de Commissie van mening dat het steunmechanisme dat de naam „Programme petites commandes” draagt en door Frankrijk ten gunste van CELF tussen 1980 en eind 2001 ten uitvoer is gelegd, een steunmaatregel vormt die onverenigbaar is met de interne markt.
5. VERJARING, BUITENGEWONE OMSTANDIGHEID, GEWETTIGD VERTROUWEN, RECHTSZEKERHEIDSBEGINSEL, EVENREDIGHEIDSBEGINSEL
(151)
In geval van onrechtmatige en onverenigbare staatssteun moet de Commissie de betrokken lidstaat in beginsel gelasten om alle nodige maatregelen te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen. Artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/99 bepaalt immers dat de Commissie „[i]ndien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt […] dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen.”.
(152)
Niettemin moet de Commissie de volgende aspecten in aanmerking nemen.
(153)
Allereerst bepaalt artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999 dat de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen, verjaren na een termijn van tien jaar. De verjaring gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun aan de begunstigde is verleend en wordt gestuit door elke maatregel van de Commissie of een op haar verzoek optredende lidstaat ten aanzien van de onrechtmatige steun.
(154)
Zoals de Commissie al in haar besluit tot voortzetting van de procedure uiteen had gezet, is de Commissie bij uitblijven van bijzondere opmerkingen over dit punt van de betrokken partijen, van mening dat de in de vorige overweging genoemde verjaringsregel in het onderhavige geval van toepassing is. In zijn arrest van 5 oktober 2006 in de zaak Transalpine (21) heeft het Hof van Justitie immers overwogen dat voor zover Verordening (EG) nr. 659/1999 procedurele voorschriften bevat, deze van toepassing zijn op alle ten tijde van de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 659/1999 op 16 april 1999 bij de Commissie aanhangige administratieve procedures inzake staatssteun. Het kader van de onderhavige zaak wordt gevormd door de met ingang van 30 juni 1996 geopende formele onderzoeksprocedure.
(155)
Omdat in het onderhavige geval de steun sinds 1980 jaarlijks werd uitgekeerd en de Commissie in april 1992 de Franse autoriteiten om informatie had verzocht, kan de aan CELF in 1980 en 1981 uitgekeerde steun niet worden teruggevorderd gelet op het verstrijken van de verjaringstermijn.
(156)
In de tweede plaats verlangt de Commissie geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het recht van de Europese Unie. Volgens de rechtspraak van de Europese Unie moet de Commissie immers rekening houden met bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat zij ervan afziet om de terugvordering van onrechtmatige verleende steun te gelasten wanneer deze terugvordering in strijd is met een algemeen beginsel van het recht van de Europese Unie.
(157)
In deze context had de Commissie in haar besluit tot voortzetting van de procedure de Franse autoriteiten, de begunstigde van de steun en alle andere belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen in te dienen over de toepassing in het onderhavige geval van het beginsel van het gewettigd vertrouwen, het rechtszekerheidsbeginsel en elk ander beginsel dat de Commissie ertoe zou kunnen brengen om geen terugvordering van de steun te eisen.
(158)
De Commissie merkt op dat de Franse autoriteiten in hun opmerkingen hebben aangegeven dat er sprake was van uitzonderlijke omstandigheden op grond waarvan de verplichting tot terugbetaling van de steun kon worden beperkt. SIDE was daarentegen van mening dat er van dergelijke omstandigheden geen sprake was.
(159)
Dienaangaande herinnert de Commissie eraan dat de verwijzende rechter in het kader van de aan het Hof in de reeds aangehaalde zaak CELF gestelde prejudiciële vragen in hoofdzaak had gevraagd of de vaststelling door de Commissie van drie opeenvolgende beschikkingen waarin steun verenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt en die vervolgens door de gemeenschapsrechter nietig zijn verklaard, op zichzelf geen buitengewone omstandigheid kon vormen op grond waarvan de verplichting voor de ontvanger tot terugbetaling van de steun kan worden beperkt.
(160)
In het reeds aangehaalde arrest van 11 maart 2010 heeft het Hof allereerst verwezen naar zijn arrest van 12 februari 2008 waarin het in de punten 65 en volgende had opgemerkt dat na de nietigverklaring van een positieve beslissing van de Commissie niet valt uit te sluiten dat de ontvanger van onrechtmatig verleende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid ervan konden wettigen, en zich bijgevolg tegen de terugbetaling ervan kan verzetten (22).
(161)
Het Hof had in zijn arrest echter ook aangegeven dat bij de ontvanger van de steunmaatregel geen rechtmatig vertrouwen kan ontstaan door een positieve beschikking van de Commissie indien ten eerste binnen de beroepstermijnen tegen deze beschikking is opgekomen en deze vervolgens nietig is verklaard door de rechter van de Europese Unie, en, ten tweede, zolang de beroepstermijn niet is verstreken, of, in geval van beroep, zolang de rechter van de Europese Unie niet definitief uitspraak heeft gedaan (23).
(162)
In het onderhavige geval heeft het Hof in zijn arrest van 11 maart 2010 verklaard dat de nietigverklaring van de derde positieve beschikking van de Commissie bij het arrest van het Gerecht van 15 april 2008 op zichzelf geen gewettigd vertrouwen kan doen ontstaan noch een buitengewone omstandigheid vormen (24).
(163)
Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat de weinig gangbare opeenvolging van drie nietigverklaringen in beginsel de moeilijkheid van de zaak uitdrukt en bij de begunstigde veel eerder de twijfels doet toenemen wat de verenigbaarheid van de litigieuze staatsteun betreft, dan dat zij gewettigd vertrouwen doet ontstaan. Het erkent dat een opeenvolging van drie beroepen die leiden tot drie nietigverklaringen tekenend is voor een zeer zeldzame situatie, maar is van mening dat dergelijke omstandigheden passen in de normale rechtspleging, die justitiabelen die van mening zijn dat zij de gevolgen ondergaan van de onwettigheid van een steunmaatregel de mogelijkheid biedt om beroep in te stellen tot nietigverklaring van opeenvolgende beschikkingen die naar hun mening de oorzaak van die situatie zijn.
(164)
Bovendien was het Hof in casu van oordeel dat het bestaan van een buitengewone omstandigheid evenmin kan worden aanvaard uit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel (25). Zolang de Commissie geen goedkeuringsbeschikking heeft vastgesteld en de termijn voor beroep tegen een dergelijke beschikking niet is verstreken, heeft de ontvanger over de rechtmatigheid van de steun immers geen zekerheid, zodat noch op het beginsel van gewettigd vertrouwen, noch op dat van de rechtszekerheid een beroep gedaan kan worden.
(165)
Zoals het Hof in zijn arrest van 11 maart 2010 (26) heeft aangegeven, kan het bestaan van een buitengewone omstandigheid in het onderhavige geval bovendien niet worden aanvaard uit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel. De ongedaanmaking van onrechtmatige steun door middel van terugvordering is immers het logische gevolg van de vaststelling van de onwettigheid ervan, zodat de terugvordering van deze steun teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet kan worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de bepalingen van het Verdrag inzake staatssteun.
(166)
Het Hof heeft bijgevolg geconcludeerd dat de vaststelling door de Commissie van drie opeenvolgende beschikkingen waarin steun verenigbaar is verklaard, die vervolgens door de gemeenschapsrechter nietig zijn verklaard, op zichzelf geen buitengewone omstandigheid kan vormen op grond waarvan de verplichting voor de ontvanger tot terugbetaling van de onrechtmatige en onverenigbare steun kan worden beperkt.
(167)
Gelet op het voorgaande en bij gebreke van enig ander element dat een buitengewone omstandigheid zou kunnen vormen, is de Commissie daarom van oordeel dat er in het onderhavige geval geen sprake is van een buitengewone omstandigheid op grond waarvan de verplichting voor CELF tot terugbetaling van de betrokken steun kan worden beperkt (behalve waar het, zoals eerder uitgelegd, de in 1980 en 1981 uitgekeerde bedragen betreft).
6. TERUGVORDERING
(168)
Krachtens artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/99 moeten de Franse autoriteiten dus van CELF de steunbedragen terugvorderen die deze gedurende de jaren 1982 tot 2001 zijn uitgekeerd uit hoofde van het „Programme petites commandes”.
(169)
Op grond van de tabel (27) bedraagt het totale bedrag van de van CELF terug te vorderen en gedurende de jaren 1982 tot 2001 ontvangen steun dus 4 631 401 EUR te vermeerderen met de rente.
(170)
Krachtens artikel 14, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/99 moet de terug te vorderen steun immers de samengestelde rente omvatten die betaalbaar is vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.
(171)
Uit het arrest van het Hof van 12 oktober 2000 in de zaak-Magefesa (28) blijkt echter dat wanneer een onderneming failliet is verklaard en de nationale wetgeving dit bepaalt, de na de faillietverklaring van de onderneming vervallen rente over de steun die vóór die faillietverklaring onwettig is verkregen, niet verschuldigd is.
(172)
In dit verband moet worden opgemerkt dat de Franse autoriteiten in hun nota van 27 januari 2010 de Commissie hebben geïnformeerd over de situatie waarin CELF thans verkeert.
(173)
Gelet op haar financiële situatie is aan CELF op 25 februari 2009 surseance van betaling verleend. Er is een bewindvoerder benoemd.
(174)
In het kader van het geschil over de staatssteun heeft de Franse staat de volgende schuldvorderingen ingediend: 11 885 785,02 EUR (uit hoofde van de betaling van de rente overeenkomstig het reeds aangehaalde arrest van de Conseil d’État van 19 december 2008), en 4 814 339,9 EUR (uit hoofde van de eventuele terugbetaling van de hoofdsom van de in de jaren 1980-2001 ontvangen steun).
(175)
De Franse autoriteiten hebben meegedeeld dat uit de lijst van schuldvorderingen blijkt dat op een aangegeven totaal passief van 21 254 232,29 EUR, de betwiste schuldvorderingen 17 045 039,50 EUR bedragen.
(176)
Omdat de bewindvoerder vaststelde dat een sanering klaarblijkelijk niet mogelijk was, heeft hij, met name vanwege de door de staat ingediende vorderingen, verzocht om de surseance om te zetten in een faillissement.
(177)
Bij vonnis van 9 september 2009 heeft het Tribunal de Commerce te Parijs, na te hebben geconstateerd dat er sprake was een passief dat het uitzicht op een plan voor voortzetting uitsloot, het faillissement van CELF uitgesproken en een curator benoemd. Het Tribunal heeft een termijn van twee jaar vastgesteld waarna moet worden bekeken of het faillissement kan worden opgeheven. De Franse autoriteiten hebben meegedeeld dat de aanhangige of nog aanhangig te maken geschillen niettemin een uitstel van de datum van opheffing van het faillissement zouden kunnen rechtvaardigen.
(178)
De Franse autoriteiten hebben meegedeeld dat het voltallige personeel van CELF is ontslagen en dat de met de vereffening belaste eenheid op 31 december 2009 is ontbonden. De enige nog lopende activiteiten zien op het invorderen van bedragen die nog door klanten zijn verschuldigd.
(179)
De Franse autoriteiten hebben in een e-mail van 9 maart 2010 meegedeeld dat de voor CELF geëntameerde vereffeningsprocedure in overeenstemming met de gebruikelijke regels voor de procedure voor vereffening van ondernemingen was geweest.
(180)
Volgens de door de Franse autoriteiten aan de Commissie verstrekte informatie oefent CELF dus thans geen enkele economische activiteit meer uit.
(181)
Bijgevolg moeten de Franse autoriteiten, gelet op de lopende vereffeningsprocedure voor CELF, er in het kader van hun verplichting om de onverenigbare steun terug te vorderen, er met name op toezien dat de in geval van vereffening van de begunstigde onderneming toepasselijke rechtspraak in acht wordt genomen (29). Dit veronderstelt met name dat de activa van CELF tegen de marktprijs worden verkocht, dat de staat zijn schuldvorderingen met betrekking tot de terugvordering van de onrechtmatige en onverenigbare steun doet opnemen op het passief van de onderneming in vereffening en dat de staat zijn rechten als schuldeiser ten volle doet gelden in alle fasen van de procedure en totdat de vereffening is voltooid.
(182)
Met betrekking tot de berekening van de rente zij erop gewezen dan in het Franse recht artikel L 622-28 van de Code de Commerce bepaalt dat het vonnis tot inleiding van de surseanceprocedure het vervallen van wettelijke en overeengekomen rente, evenals van alle vertragingsrente en toeslagen, stuit.
(183)
Bijgevolg wordt in de onderhavige zaak over de aan CELF uitgekeerde bedragen rente berekend met ingang van de datum waarop deze bedragen aan CELF ter beschikking zijn gesteld tot en met 25 februari 2009, zijnde de datum waarop het Tribunal de Commerce de Paris de surseanceprocedure heeft ingeleid, welke vervolgens bij uitspraak van 9 september 2009 is omgezet in een faillissement.
7. CONCLUSIE
(184)
De Commissie stelt vast dat Frankrijk in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU een staatssteun ten gunste van CELF op onrechtmatige wijze ten uitvoer heeft gelegd.
(185)
Deze steun is onverenigbaar met de interne markt en moet door de Franse autoriteiten worden teruggevorderd met uitzondering van de in 1980 en 1981 uitbetaalde bedragen, welke zijn verjaard.
(186)
De Franse autoriteiten moeten derhalve bij CELF een bedrag van 4 631 401 EUR terugvorderen, te vermeerderen met de wettelijke rente voor elk van de met ingang van 1982 jaarlijks uitgekeerde steunbedragen. Over de terug te vorderen bedragen wordt rente berekend met ingang van de datum waarop zij ter beschikking van de begunstigde zijn gesteld tot en met 25 februari 2009, zijnde de datum van het vonnis van het Tribunal de Commerce de Paris tot inleiding van de surseanceprocedure,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De door Frankrijk in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ten gunste van de Coopérative d’exportation du livre français (CELF) onrechtmatig uitgekeerde steun, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1. Frankrijk verkrijgt terugbetaling van een bedrag van 4 631 401 EUR, wat overeenkomt met de bedragen die door CELF gedurende de jaren 1982 tot 2001 zijn ontvangen uit hoofde van de in artikel 1 bedoelde steun.
2. Over de terug te vorderen bedragen wordt rente berekend met ingang van de datum waarop zij ter beschikking van de begunstigde zijn gesteld tot 25 februari 2009, zijnde de datum van het vonnis van het Tribunal de Commerce de Paris tot inleiding van de surseanceprocedure.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004.
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 2 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Frankrijk zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking verstrekt Frankrijk de volgende informatie:
a)
het totale bedrag (hoofdsom en rente) dat van de begunstigde wordt teruggevorderd;
b)
een gedetailleerde beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
de documenten waaruit blijkt dat de begunstigde gelast werd de steun terug te betalen.
2. Frankrijk houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de in artikel 2 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld informatie over de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens gedetailleerde informatie over de reeds van de begunstigde teruggevorderde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 14 december 2010.