ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o státní podpoře C 27/09 (dříve N 34/B/09) Rozpočtová podpora ve prospěch France Télévisions, kterou Francouzská republika hodlá poskytnout ve prospěch France Télévisions
(oznámeno pod číslem K(2010) 4918)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s uvedenými články podaly své připomínky (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 23. ledna 2009 oznámila Francouzská republika Komisi, že zamýšlí poskytnout rozpočtovou podporu na rok 2009 ve výši 450 milionů EUR ve prospěch France Télévisions, začleněnou již do rozpočtového zákona. Komise ji dopisem ze dne 13. března 2009 požádala o doplňující informace, které Francouzská republika poskytla dne 25. května 2009. V tomto dopisu Francouzská republika rozšířila předmět oznámení a současně dala najevo záměr zavést dlouhodobý víceletý mechanismus veřejného financování France Télévisions, jehož součástí bude roční podpora.
(2)
Komise v dopisu ze dne 1. září 2009 jednak usoudila, že rozpočtová podpora schválená na rok 2009 je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), jednak informovala Francouzskou republiku o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ohledně nového mechanismu veřejného financování France Télévisions v následujících letech.
(3)
Francouzská republika předložila své komentáře dne 7. října 2009.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily své připomínky k dotčené podpoře.
(5)
Komise v této věci obdržela připomínky od zúčastněných stran. Předala je Francouzské republice a umožnila jí, aby se k nim vyjádřila, a její připomínky obdržela dopisem ze dne 15. ledna 2010.
(6)
Ve dnech 23. dubna, 19. května a 22. června 2010 zaslala Francouzská republika Komisi upřesnění nebo doplňující informace.
II. PODROBNÝ POPIS MECHANISMU FINANCOVÁNÍ
(7)
Víceletý mechanismus financování, který je předmětem tohoto rozhodnutí, souvisí s financováním poslání veřejné služby France Télévisions, které Komise zkoumala ve svých rozhodnutích ze dne 10. prosince 2003 (3), 20. dubna 2005 (4), 16. července 2008 (5) a 1. září 2009 (6). Představuje nicméně opatření odlišné od opatření, která byla předmětem rozhodnutí z let 2003, 2005 a 2008. Tedy konkrétněji: rozpočtové podpory, jež jsou podrobněji popsány níže, doplní veřejné zdroje přidělované France Télévisions v rámci příspěvku na veřejnoprávní audiovizuální vysílání, dříve nazývaného poplatek, který byl předmětem rozhodnutí Komise ze dne 20. dubna 2005 a který není jakožto stávající podpora pozměněn novými ustanoveními. Účelem těchto dvou veřejných zdrojů bude pokrýt náklady na poslání veřejné služby France Télévisions, snížené o nadále existující čisté příjmy z obchodních činností.
II.1 Hlavní právní základy
(8)
Hlavní ustanovení nového mechanismu veřejného financování jsou obsažena v zákoně č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 o audiovizuální komunikaci a nové veřejné službě televize. Oznámená podpora je součástí širší reformy struktur a poslání obecného hospodářského zájmu veřejnoprávního audiovizuálního vysílání, kterou zákon zavádí. Zákon tak pozměňuje zákonná ustanovení, jimiž se řídí poslání veřejné služby France Télévisions, zejména zákon č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků. Tato poslání jsou dále upřesněna v seznamu úkolů a povinností a ve smlouvě o cílech a prostředcích France Télévisions, které byly schváleny prováděcími předpisy k zákonu o svobodě sdělovacích prostředků. Zákon č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 obsahuje rovněž finanční ustanovení, jimiž se na jednu stranu mění daňový zákoník, na druhou stranu stanoví zásada rozpočtové podpory pro France Télévisions začleněné v rozpočtovém zákoně.
II.2 Činnost a financování příjemce: France Télévisions
(9)
France Télévisions je akciová společnost založená podle článku 44-I zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků. Tento pozměněný zákon zřizuje jediný podnik, France Télévisions, který seskupuje dříve samostatné právnické subjekty různých televizních kanálů. Podléhá hospodářské a finanční kontrole francouzského státu. Její akciový kapitál je rozdělen na akcie na jméno, které smí vlastnit pouze stát. V její správní radě zasedá kromě předsedy čtrnáct členů s pětiletým mandátem, a sice dva členové parlamentu jmenovaní kulturními komisemi národního shromáždění a senátu, pět zástupců státu, pět osobností jmenovaných Nejvyšší radou pro audiovizuální vysílání a dva zástupci zaměstnanců.
(10)
France Télévisions je přední francouzskou audiovizuální skupinou. Zaměstnává zhruba 11 000 pracovníků a zahrnuje televizní kanály France 2, France 3, France 4, France 5 a France Ô vysílající na území francouzské metropole, jakož i RFO, společnost zahrnující veřejnoprávní televizní a rádiové stanice vysílající v zámořských departementech a územích. Skupina zahrnuje rovněž reklamní agenturu, ačkoli se v současnosti zkoumá možnost osvobození od tohoto závazku, a společnosti věnující se diverzifikačním činnostem. Některé kanály France Télévisions vysílají ve velkém rozsahu v několika členských státech, zejména v Belgii a v Lucembursku.
(11)
Obrat France Télévisions za rok 2007, což bylo poslední finanční období před oznámením reformy veřejnoprávního audiovizuálního vysílání, činil 2 927 milionů EUR, z toho 64,2 % pocházelo z poplatků, 28,1 % z příjmů z reklamy (reklama a sponzorování) a 7,7 % z jiných příjmů. V letech 2003 až 2007 zůstával podíl jednotlivých složek obratu relativně stálý, přičemž příjmy z reklamy a sponzorování se pohybovaly v rozmezí 30 % a 28 %. V letech 2003 až 2007 vykazovala celá skupina každoročně lehce plusový čistý výsledek, jehož souhrnná výše za toto období činí 99 milionů EUR.
(12)
Tento trend se změnil po oznámení reformy veřejnoprávního audiovizuálního vysílání v lednu 2008, která zahrnuje zejména budoucí ztrátu příjmů z reklamních spotů. Finanční období 2008 bylo pro France Télévisions ztrátové s čistým minusovým výsledkem [50-100] (7) milionů EUR (z toho [50-100] milionů EUR za oblast veřejné služby) způsobeným zejména značným poklesem příjmů z reklamy, kterému úplně nezabránila ani výjimečná kapitálová dotace ve výši 150 milionů EUR schválená rozhodnutím Komise ze dne 16. července 2008. V roce 2009, jakmile vstoupila v platnost reforma veřejnoprávního audiovizuálního vysílání, umožnila poskytnutá rozpočtová podpora ve výši 415 milionů EUR, kterou Komise schválila svým rozhodnutím ze dne 1. září 2009, téměř vykompenzovat snížení příjmů z reklamy a skupina France Télévisions vykázala lehce přebytkový čistý výsledek ([10-20] milionů EUR). Oblast veřejné služby však zůstala lehce ztrátová ve výši [0-5] milionů EUR, přičemž plusového výsledku dosáhly obchodní společnosti skupiny.
(13)
Činnosti a řízení skupiny France Télévisions v těchto posledních letech 2004-2008 a postavení podniku v perspektivě reformy veřejnoprávního audiovizuálního vysílání byly předmětem relativně kritické zprávy francouzského Účetního dvora „France Télévisions a nová veřejnoprávní televize“. Zpráva, na niž se odvolávají jisté třetí zúčastněné strany ve svých připomínkách, byla schválena na jednání a zveřejněna dne 14. října 2009, tedy po rozhodnutí o zahájení řízení. Zpráva odkrývá dosavadní nevyužité možnosti pokroku v řízení a ve výsledcích France Télévisions a obsahuje doporučení k budoucímu zlepšení v novém kontextu reformy.
II.3 Poslání veřejné služby France Télévisions
II.3.1 Definice poslání veřejné služby v zákoně
(14)
Pozměněný článek 43-11 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 formuluje poslání veřejné služby France Télévisions a stanoví, že veřejnoprávní kanály „sledují poslání veřejné služby v obecném zájmu. Poskytují všem složkám veřejnosti souhrn programů a služeb, které se vyznačují rozmanitostí a pluralismem, požadavky na kvalitu a inovaci, dodržování ústavně zakotvených lidských práv a demokratických zásad. Předkládají rozmanitou nabídku analogových i digitálních programů v oblastech informací, kultury, vědy, zábavy a sportu. Podporují demokratickou diskuzi, výměnu názorů mezi různými částmi obyvatelstva, jakož i sociální začlenění a občanské povědomí. Vyvíjejí činnost ve prospěch sociální soudržnosti, kulturní rozmanitosti a boje proti diskriminaci a navrhují programovou tvorbu odrážející rozmanitost francouzské společnosti. Zajišťují šíření francouzského jazyka, popřípadě regionálních jazyků, a zdůrazňují rozmanitost kulturního a jazykového dědictví Francie. Přispívají k rozvoji a šíření intelektuální a umělecké tvorby a občanských, hospodářských, sociálních, vědeckých a technických znalostí, jakož i ke vzdělávání v oblasti audiovizuálního odvětví a médií. Podporují výuku cizích jazyků. Podílejí se na výchově v oblasti životního prostředí a trvalého rozvoje. Vhodnými prostředky podporují přístup neslyšících a osob s poruchou sluchu k programům, které vysílají. Zajišťují solidnost, nezávislost a pluralismus informací, jakož i pluralistický výklad myšlenkových proudů a názorů za dodržení zásady rovného zacházení a doporučení Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání. Subjekty veřejného sektoru audiovizuální komunikace při výkonu svých poslání přispívají k vnější audiovizuální činnosti, k šíření frankofonie a kultury a francouzského jazyka ve světě. Snaží se o rozvíjení nových služeb, které by obohatily a doplnily jejich nabídku programů, jakož i nové techniky výroby a vysílání programů a služeb audiovizuální komunikace. Každý rok je parlamentu předkládána zpráva za účelem vykázání, jak jsou prováděna ustanovení tohoto článku“.
II.3.2 Promítnutí povinností veřejné služby do činnosti France Télévisions
(15)
Pokud jde o konkrétní promítnutí těchto poslání, část I článku 44 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 uvádí, že France Télévisions je pověřena sestavováním a plánováním televizních programů a služeb audiovizuální komunikace, jež odpovídají posláním veřejné služby vymezeným v článku 43-11 a v seznamu úkolů a povinností podle článku 48 uvedeného zákona.
(16)
Nařízení č. 2009-796 ze dne 23. června 2009 nyní stanoví jednotný seznam úkolů a povinností skupiny France Télévisions. V seznamu úkolů a povinností je vymezena činnost kanálů France Télévisions se závaznými programovými úkoly vysílání, často v době vysoké sledovanosti, každodenních kulturních pořadů, hudebních pořadů, zejména klasické hudby, za současného střídání evropských nebo regionálních orchestrů, divadelních představení nebo populárně vědeckých pořadů (články 4 až 7 seznamu úkolů a povinností). France Télévisions je rovněž povinna začlenit do souhrnu svých programů evropský rozměr, zejména vysíláním reportáží o životním stylu nebo kulturním životě v ostatních členských státech a vysíláním pořadů náboženského zaměření věnovaným hlavním náboženským vyznáním zastoupeným ve Francii (články 14 a 15 seznamu úkolů a povinností). Uvedena je rovněž povinnost sdružovat širokou a vyváženou diváckou veřejnost (článek 18).
(17)
Kromě toho jsou podle článku 53 zákona č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků uzavírány víceleté smlouvy o cílech a prostředcích mezi státem a France Télévisions na dobu tří až pěti let. Smlouvy o cílech a prostředcích stanoví za dodržení poslání veřejné služby France Télévisions zejména:
-
prioritní směry jejího rozvoje,
-
závazky přijaté se zřetelem na tvůrčí rozmanitost a inovaci,
-
minimální výši investic France Télévisions - v procentech jejích příjmů a v absolutní hodnotě - do produkce evropských filmových a audiovizuálních děl a původní tvorby ve francouzském jazyce,
-
závazky umožňující zajistit účast a občanské povědomí znevýhodněných osob, přizpůsobení všech televizních programů neslyšícím osobám nebo osobám s poruchou sluchu,
-
závazky umožňující zajistit vysílání televizních programů, které budou pomocí vhodného zařízení přístupné nevidomým nebo zrakově postiženým osobám,
-
předpokládané náklady na její činnost v každém dotyčném roce a kvantitativní i kvalitativní ukazatele plnění a zjištěných výsledků,
-
výši veřejných prostředků, které jí mají být přiděleny, a stanovení prostředků přednostně určených na rozvoj programových rozpočtů,
-
výši očekávaného výnosu z vlastních příjmů s odlišením příjmů z reklam a sponzorování,
-
hospodářský výhled v případě placených služeb,
-
popřípadě výhled v oblasti obnovení finanční rovnováhy.
(18)
V současnosti jsou povinnosti veřejné služby France Télévisions předmětem smlouvy o cílech a prostředcích na léta 2007-2010 „France Télévisions, první soubor bezplatných televizních kanálů v éře digitálního vysílání“ ze dne 24. dubna 2007, kterou podepsali odpovědní ministři a prezident France Télévisions. V oddílu cíle I.2 „Podporovat hodnoty identity veřejné služby“ smlouva stanoví cíle konkrétní činnosti provázené kvalitativními nebo kvantitativními ukazateli, jichž má být dosaženo v těchto oblastech:
-
vysíláním kulturních programů alespoň v době vysoké sledovanosti napomáhat přístupu širší veřejnosti ke kulturním programům i z hlediska demokratizace kultury,
-
odrážet pluralismus v informacích a občanskou debatu,
-
nabízet širokou škálu sportovních disciplín s důrazem na sporty méně exponované na soukromých televizních kanálech,
-
odrážet rozmanitost a zlepšovat zviditelnění složek francouzské společnosti,
-
podporovat obranu francouzské a evropské kulturní identity, chápání fungování Evropské unie a její přínosy, jakož i výuku cizích jazyků.
(19)
Smlouva rovněž stanoví víceletý finanční plán, který obsahuje opravnou doložku, jež stanoví, že stát a skupina se v závislosti na vývoji příjmů z reklamy shodnou na úpravě potřeby veřejných zdrojů, přičemž přebytky nevyčleněné na snížení této potřeby veřejných zdrojů budou přednostně vyčleněny na výdaje ve prospěch audiovizuální tvorby.
(20)
Po reformě byl k platné smlouvě o cílech a prostředcích připojen dodatek na léta 2009-2012. Tento dodatek, který je co do finančního plánu podrobněji popsán níže, ještě posiluje hodnoty identity veřejné služby poskytované France Télévisions a stanoví nové kvantitativní ukazatele, jichž má být každoročně dosahováno v určitých oblastech uvedených v 18. bodě odůvodnění.
II.3.3 Zavedení nových inovativních audiovizuálních služeb
(21)
Nový seznam úkolů a povinností France Télévisions stanoví zavedení řady inovativních služeb určených k obohacení redakční nabídky, například zavedení komunikačních služeb, audiovizuálních mediálních služeb na požádání nebo doplňkových obsahů obohacujících její programy. V dodatku smlouvy o cílech a prostředcích se plánuje také zavedení inovativních služeb, zejména bezplatného nebo zpoplatněného videa na vyžádání, osobní mobilní televize, vysílání na internetu, mobilní aplikace, regionální nebo tematické WebTV.
II.3.4 Externí kontrola povinností veřejné služby, včetně zavedení nových služeb
(22)
Správní rada France Télévisions schvaluje podle článku 53 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 návrh smlouvy o cílech a prostředcích této společnosti a projednává její každoroční plnění, přičemž výsledek projednávání je veřejně dostupný. Smlouvy o cílech a prostředcích, jakož i případné dodatky k těmto smlouvám, se před podpisem zašlou kulturním a finančním výborům národního shromáždění, senátu a Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání. Výbory mohou vyslovit stanovisko ve lhůtě šesti týdnů.
(23)
Prezident France Télévisions navíc kulturním a finančním výborům národního shromáždění a senátu předloží výroční zprávu o plnění smlouvy o cílech a prostředcích. Při příležitosti předložení zprávy o plnění smlouvy o cílech a prostředcích příslušným výborům národního shromáždění a senátu prezident France Télévisions podá zprávu i o činnosti a práci interního poradního výboru odpovědného za programy, který je složen z diváků a pověřen vydáváním stanovisek a doporučení k programům.
(24)
Stejně tak se stal předběžný návrh seznamu úkolů a povinností France Télévisions, jenž byl stanoven nařízením, předmětem veřejné konzultace ve dnech 10. až 24. listopadu 2008, kdy zhruba patnáct subjektů předložilo příspěvky, jež daly podnět ke změnám původního znění, a po konzultaci bylo vydáno stanovisko Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání. Pokud jde o externí kontrolu jeho plnění, článek 48 zákona ze dne 30. září 1986 stanoví předkládání roční zprávy Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání kulturním výborům národního shromáždění a senátu. Zpráva bude předkládána rovněž ministerstvu kultury a komunikací.
(25)
Tyto parlamentní výbory, stejně jako Nejvyšší rada pro audiovizuální vysílání, mohou vyslechnout třetí strany. Ve skutečnosti jsou zúčastněné strany pravidelně vyslechnuty na této půdě a oznamují svá stanoviska k otázkám, které se týkají veřejnoprávního audiovizuálního vysílání.
II.4 Finanční vyrovnání postupného úbytku až úplného zániku reklamních spotů
(26)
Aby programová tvorba veřejnoprávního vysílání byla svobodnější a méně závislá na obchodních hlediscích, čl. 53 pododstavec VI pozměněného zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků počítá s úbytkem a později úplným zánikem reklamních spotů: „Programy státních televizních služeb uvedených v části I článku 44, s výjimkou jejich regionálních a místních programů, vysílané mezi dvacátou a šestou hodinou, neobsahují jiné reklamní spoty než ty, které se týkají výrobků a služeb prezentovaných pod jejich obecným označením. Toto ustanovení platí rovněž pro programy, které tyto služby vysílají mezi šestou a dvacátou hodinou od ukončení analogového pozemního vysílání televizních služeb uvedených v téže části I na celém území metropole. Netýká se kampaní obecného zájmu“.
(27)
Ukončení analogového pozemního vysílání televizních služeb je stanoveno nejpozději na 30. listopad 2011. Kromě výjimky týkající se reklamy na výrobky nebo služby bez obchodní značky jsou stanoveny odchylky u vysílání reklamních spotů pro zámořské departementy a společenství nebo pro Novou Kaledonii, neexistuje-li nabídka soukromé televize s nekódovaným pozemním vysíláním.
(28)
Jak stanoví článek 53 pozměněného zákona č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků, úbytek a poté zánik reklamních spotů vyplývající z provádění zákona vede k finančnímu vyrovnání od státu, které je poskytnuto France Télévisions za podmínek stanovených každým rozpočtovým zákonem. Za tímto účelem Francouzský stát vytvořil v rubrice „Média“ souhrnného státního rozpočtu nový program nazvaný „Podíl na financování veřejnoprávního audiovizuálního vysílání“. Čistě pro informaci: francouzské orgány mají za to, že podíl veřejné dotace, který doplňuje výnos z příspěvku na veřejnoprávní audiovizuální vysílání, bude činit v roce 2010 přibližně 460 milionů EUR, v roce 2011 to bude 500 milionů EUR a v roce 2012 650 milionů EUR.
(29)
Francouzská republika prohlašuje, že veřejné financování z rozpočtové podpory bude každoročně stanoveno v závislosti na nákladech na výkon veřejné služby France Télévisions a připočteno k výnosu z příspěvku na veřejnoprávní audiovizuální vysílání za současného odečtení nadále existujících příjmů z obchodní činnosti. Francouzské orgány v tomto ohledu předložily odhad nákladů a příjmů veřejné služby France Télévisions sestavený podle obchodního plánu na léta 2009-2012 a shrnutý níže:
Tabulka 1
Odhad příjmů a nákladů France Télévisions v souvislosti s poskytováním veřejné služby v letech 2010-2012
(v mil. EUR)
2010
2011
2012
Rozpočet
Rozp. odh.
Rozp. odh.
A/Veřejné zdroje
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B/Jiné zdroje (reklama, sponzorování atd.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C/Hrubé náklady veřejné služby
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D/Čisté náklady veřejné služby (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Rozdíl čisté náklady veřejné služby - veřejné zdroje (D + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Zdroj: Připomínky Francie ze dne 15. ledna 2010.
(30)
Výše uvedená tabulka ukazuje odhad schodku odpovídajícího nekrytým čistým nákladům k tíži veřejné služby France Télévisions v letech 2010 a 2011. Tento schodek by měl být částečně snížen v roce 2012, kdy se počítá s mírným přebytkem ve výši [30-50] milionů EUR, čili [0-5] % čistých nákladů veřejné služby. Tento odhad přebytku na rok 2012 (pokud by se ve skutečnosti potvrdil, což předpokládá, že se příjmy a náklady budou vyvíjet přesně podle odhadu) zůstane nižší než kumulovaný schodek plánovaný na roky 2010 a 2011. Podle stávající smlouvy o cílech a prostředcích budou muset být přebytky nepřidělené na snížení potřeb veřejných zdrojů přednostně přiděleny na výdaje ve prospěch audiovizuální tvorby. Ta je běžně určena k tvorbě programů, případným přebytkem by se tedy neměla financovat obchodní činnost.
(31)
Je třeba poznamenat, že obchodní plán na léta 2009-2012 převzatý v kapitole V dodatku ke stávající smlouvě o cílech a prostředcích nahrazuje finanční složku smlouvy, která byla uzavřena v dubnu 2007, s ohledem na nový rámec stanovený reformou a na související finanční důsledky. Obchodní plán počítá se snížením celkových hrubých nákladů na poskytování veřejné služby za období 2010-2012, se současným snížením provozních nákladů ve srovnání s původní smlouvou, snížením nákladů na vysílání a využitím synergických účinků vyplývajících ze společného podniku, a to navzdory zavedení nových nákladových položek spojených s reformou.
(32)
Pokud jde o příjmy: ačkoli plánované veřejné příjmy rostou, úplně nezajišťují vyrovnanost účtů v období 2010-2012 a jak je uvedeno v tabulce 1, jsou stále nižší než hrubé náklady veřejné služby, takže odhadovaná finanční rovnováha závisí na příjmech z obchodní činnosti, které budou každoročně přetrvávat. Z obchodního plánu je také zřejmé, že podnik i stát mají zájem na rychlejším dosažení rovnováhy, než bylo původně plánováno. Dále je v něm upřesněna potřeba přesného a pravidelného monitorování s ohledem na pozitivní nebo negativní události.
II.5 Určení maximální výše veřejných zdrojů
(33)
Článek 44 pozměněného zákona č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků upřesňuje také, že: „Veřejné zdroje přidělené subjektům veřejnoprávního audiovizuálního vysílání náhradou za povinnosti veřejné služby, které jim byly uloženy, nepřesáhnou výši nákladů na plnění uvedených povinností“. Toto ustanovení vyplývá ze závazků Francouzské republiky výslovně začlenit do zákona zásadu neposkytování nadměrných vyrovnávacích plateb za povinnosti veřejné služby v rámci řízení, jež vedlo k rozhodnutí Komise o slučitelnosti ze dne 20. dubna 2005, které se týká použití zdrojů z televizních poplatků (8).
(34)
Podle výše uvedeného závazku převzalo nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007 o finančních vztazích mezi státem a subjekty veřejného sektoru audiovizuální komunikace ve svém článku 2 doslovné znění článku 53 zákona ze dne 30. září 1986 s přihlédnutím k „přímým nebo nepřímým příjmům získaným z poslání veřejné služby“ a upřesňuje, že náklady na plnění povinností veřejné služby byly určeny pomocí oddělených účtů. Nařízení ukládá ve svém článku 3 skupině France Télévisions a jejím dceřiným společnostem povinnost, aby při všech obchodních činnostech dodržovala tržní podmínky a aby nezávislý subjekt vypracoval výroční zprávu o plnění této povinnosti, která bude předána odpovědnému ministrovi, národnímu shromáždění a senátu.
(35)
Komise obdržela a prozkoumala zprávy o provádění článků 2 a 3 nařízení, které se týkají finančních období 2007 a 2008 (zprávy vypracované podle článku 3 nařízení byly schváleny za rok 2007 auditory společností PriceWaterhouseCoopers a KPMG a za rok 2008 společností Cabinet Rise), jakož i návrh zprávy za rok 2009 podle článku 2.
II.6 Nové poplatky stanovené reformou veřejnoprávního audiovizuálního vysílání
(36)
Zákon č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 rovněž pozměnil daňový zákon za účelem zavedení nových poplatků z reklamy a elektronických komunikací.
II.6.1 Poplatek z reklamních spotů
(37)
V oddílu II první části knihy I všeobecného daňového zákoníku je nyní zařazena kapitola VIIf, která zavádí poplatek, jemuž podléhají všichni poskytovatelé televizních služeb se sídlem ve Francii. Základem poplatku jsou celkové částky (bez DPH) placené inzerenty za vysílání jejich reklamních spotů dotyčným poplatníkům nebo produkčním vedoucím reklamních spotů, po odečtení částek zaplacených v rámci daně stanovené v článku 302a KC všeobecného daňového zákoníku, kterou musí zaplatit poskytovatelé a distributoři televizních služeb vysílající audiovizuální díla, jež jsou způsobilá k čerpání podpory ze Státního filmového centra. Tyto částky jsou předmětem paušálního snížení o 4 %. Poplatek je vypočten tak, že se uplatní sazba 3 % na část ročních plateb (bez DPH) připadající na každou televizní službu, která převyšuje 11 milionů EUR.
(38)
Pro jiné televizní služby než ty, které jsou šířeny pozemním analogovým vysíláním, je však tato sazba stanovena pro rok 2009 na 1,5 %, pro rok 2010 na 2 % a pro rok 2011 na 2,5 %. Až do roku ukončení pozemního analogového vysílání televizních služeb na metropolitním území je pro všechny poplatníky přechodně stanovena maximální výše poplatku na 50 % zvýšení jeho základu oproti roku 2008, zjištěného v kalendářním roce, za nějž bude poplatek splatný. Částka poplatku v žádném případě nesmí být nižší než 1,5 % základu. V případě poskytovatelů televizních služeb, jejichž dosažená každodenní sledovanost mimo metropolitní Francii je vyšší než 90 % jejich celkové sledovanosti, je částka pro výpočet poplatku snížena o částky zaplacené za vysílání reklamních spotů určených pro evropský nebo světový trh, vynásobené podílem celkové roční sledovanosti dosažené mimo metropolitní Francii.
II.6.2 Poplatek z elektronických komunikací
(39)
V oddílu II první části knihy I všeobecného daňového zákoníku je nyní zařazena kapitola VIIg, jež zavádí poplatek, který musí zaplatit každý subjekt elektronických komunikací, jenž poskytuje službu ve Francii a který byl předem přihlášen u Regulačního úřadu pro elektronické komunikace (Autorité de régulation des communications électroniques). Tento poplatek se vyměřuje z částky (bez DPH) předplatného a jiných částek zaplacených uživateli za služby elektronických komunikací, které poskytují subjekty elektronických komunikací, po odečtení částky odpisů účtovaných v průběhu uzavřeného účetního období za rok, v němž se poplatek stal splatným, pokud se vztahují na materiál a vybavení, jež subjekty získaly po nabytí účinnosti zákona pro potřeby infrastruktur a sítí elektronických komunikací zřízených na území státu a jejichž doba odpisování činí nejméně deset let. Poplatek je vypočten tak, že se uplatní sazba 0,9 % na část základu poplatku, jež převyšuje 5 milionů EUR.
III. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(40)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení měla za to, že vyrovnávací platba zamýšlená počínaje rokem 2010 může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jejíž slučitelnost s vnitřním trhem je podle čl. 106 odst. 2 SFEU třeba prozkoumat podle zásad a prováděcích předpisů pro veřejné služby rozhlasového vysílání.
(41)
Pokud jde o existenci činnosti veřejné služby, jejíž poslání byla jasně stanovena úředním aktem a jež podléhá přiměřeným kontrolním mechanismům, Komise bez pochybností dospěla k závěru, stejně jako ve svých rozhodnutích z prosince 2003, dubna 2005, července 2008 a září 2009, že poslání veřejné služby France Télévisions jsou jasně stanovena úředními akty vydanými nebo schválenými francouzským státem podle pravidel, kterými se stanoví nezávislá kontrola France Télévisions.
(42)
Naproti tomu, pokud jde o zkoumání přiměřenosti zamýšleného finančního vyrovnání v porovnání s čistými náklady na poskytování veřejné služby, Komise mimo jiné s přihlédnutím k účinkům podpory vyjádřila pochybnosti ohledně dvou otázek:
-
na jednu stranu ohledně rizika nadměrného vyrovnání čistých nákladů veřejné služby za rok 2012 a pravděpodobně i za roky 2010 a 2011, zatímco Komise k těmto rokům neměla k dispozici tak podrobné informace jako ty, které francouzské orgány poskytly za rok 2009, a
-
na druhou stranu ohledně možné existence vztahu závazného určení mezi příjmy z poplatků z reklamy a elektronických komunikací a podporou určenou pro France Télévisions, a pokud by bylo možno takový vztah prokázat, ohledně jejich negativních dopadů a jejich slučitelnosti se Smlouvou, zejména v rámci hodnocení reformy financování skupiny France Télévisions z hlediska hospodářské soutěže, které chybělo.
(43)
Komise kromě toho francouzské orgány upozornila na přijetí svého sdělení dne 2. července 2009 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (9) (dále jako „sdělení o vysílání“), jež je použitelné na podporu oznámenou již po jeho zveřejnění, a francouzské orgány vyzvala, aby k tomuto revidovanému sdělení přihlédly ve svých připomínkách.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(44)
Společnost Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 upozorňuje Komisi na význam povinností, které musí France Télévisions plnit, aby podporovala národní audiovizuální tvorbu. Tento význam byl koncem roku 2008 údajně posílen mezioborovou dohodou, která má být zahrnuta do budoucí smlouvy o cílech. France Télévisions tak bude muset v roce 2010 vynaložit na národní audiovizuální tvorbu 19 % z obratu zahrnutého do základu za rok 2009 a tento podíl bude muset být v roce 2012 zvýšen na 20 %, tedy na 420 milionů EUR. Stejný podíl v případě TF1 je naopak omezen na 12,5 % a u stanice M6 a u pozemních digitálních televizních kanálů nepřekročí 11 %. Závazek ve prospěch filmové tvorby rovněž poroste každoročně v průměru o více než 1,2 % až do roku 2012. Současně se zrušením reklamy by došlo k růstu nákladů na programovou skladbu v oblasti děl z vlastní a nedovážené produkce, o čemž svědčí závazek ve prospěch inovativní a kvalitní veřejné služby.
(45)
Svaz La Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques (FFTCE) se ve svých připomínkách ze dne 30. října 2009, k nimž se připojila Iliad jakožto nečlen FFTCE, domnívá, že zrušení komerční reklamy jako takové nepřispívá k poslání veřejné služby France Télévisions. Vzhledem k tomu, že reklama není nedílnou součástí tohoto poslání, jakákoli dotace, cílená výhradně na vyrovnání ušlého zisku bez ohledu na skutečné poslání, by byla sama o sobě státní podporou v rozporu s čl. 106 odst. 2 a článkem 107 SFEU. Tato vyrovnávací platba musí krýt vlastní náklady veřejné služby, které se musí objevit v oddělených účtech. Výše dotace je ovšem zřejmě stanovena pro nadcházející roky na základě odhadu ztráty příjmů z obchodní činnosti, což za zhoršené situace na trhu vážně narušuje hospodářskou soutěž se soukromými provozovateli vysílání. Zatímco celkový obrat z reklamy France Télévisions by za zhoršené situace na trhu bezpochyby nedosáhl 500 milionů EUR, francouzské orgány se zavázaly zaplatit v roce 2009 450 milionů EUR pouze za zrušení reklamy po 20 hodině. V budoucnosti budou údajně příjmy z dotace také mnohem vyšší než příjmy z reklamních spotů, jichž by bylo dosaženo bez uskutečnění reformy.
(46)
Pokud jde o poslání služby obecného hospodářského zájmu, FFTCE poznamenává, že povinnosti, které France Télévisions ukládají stanovy Evropské vysílací unie (Union Européenne de Radiotélévision - UER) jakožto jejímu členu, již existovaly a budou pro ni použitelné, ačkoli nejsou začleněny do francouzského zákona. Omezení uložená zákonem, ostatně velmi neurčitá, se podstatně neliší od omezení vyplývajících ze stanov UER, jimž podléhají rovněž stanice TF1 a Canal + jakožto členové, takže vyrovnávací dotace podle zákona musí být označena za státní podporu.
(47)
FTTCE má nakonec za to, že nový poplatek z obratu subjektů elektronické komunikace zavedený reformou veřejnoprávního audiovizuálního vysílání je určen k financování France Télévisions. Kromě vztahu závazného určení, který orgány ve svých prohlášeních potvrdily, ovlivňují změny v jeho základě a sazbě výši dotace. Zavedení takového poplatku však porušuje článek 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (10), neboť členské státy nemohou subjektům ukládat žádný další poplatek z obratu, než je stanoveno touto směrnicí.
(48)
Svaz Association des chaînes privées (Sdružení soukromých televizních kanálů) se ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 domnívá, že špatné řízení France Télévisions, na jehož četné příklady poukázal Účetní dvůr, zhoršuje zjištěný inflační dopad na trh programové tvorby a nákup vysílacích práv. V případě, že se nevede analytické účetnictví, vyvolá absence kontroly nákladů nejistoty, pokud jde o vymezení nákladů na výkon poslání veřejné služby, jež mají být financována, a tím vznikne i vážné riziko nadměrné vyrovnávací platby. Jelikož řada náznaků nasvědčuje tomu, že nový audiovizuální poplatek bude určen pro France Télévisions, jeho odvod do státního rozpočtu nesleduje jiný účel než uniknout kontrole Komise. Tento poplatek nutí konkurenty France Télévisions, aby financovali podporu, přičemž způsobuje narušení, které je ještě zhoršeno nedostatečnou diferenciací mezi programy jednotlivých kanálů v historii televize.
(49)
Evropská vysílací unie (UER) ve svých komentářích ze dne 2. listopadu 2009 zdůrazňuje nevyhnutelně výhledový charakter všech víceletých odhadů nákladů a příjmů provozovatele veřejnoprávního vysílání, které Francie předložila. Tyto odhady musí zajistit dlouhodobý finanční výhled, a danému subjektu tak umožnit zabezpečení zcela nezávislé nepřetržité služby. Korekci případných odchylek v odhadech mají zajistit mechanismy vytvořené ex post. Rozhodnutí Komise se musí týkat výpočetních parametrů ex ante a těchto mechanismů, aniž by omezovalo skutečnou výši budoucí vyrovnávací platby schválením pouze odhadovaných nákladů a příjmů, jinak by Komise stanovila a kontrolovala roční výše režimu podpor spíše než režim samotný. UER také vyjadřuje obavu, že se Komise snaží zjistit odhadovanou výši synergických účinků a zvýšení účinnosti v budoucích letech, neboť účinnost, s níž se služba obecného hospodářského zájmu poskytuje, uniká kontrole Komise podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(50)
Sdružení evropských komerčních televizních společností - Association des Télévisions Commerciales européennes (ACT) - ve svých komentářích ze dne 2. listopadu 2009 podporuje rozhodnutí Francouzské republiky podstatně omezit komerční reklamu u svého provozovatele veřejnoprávního vysílání. ACT poznamenává, že v daném případě nebyly splněny dvě podmínky judikatury Altmark (11), takže zamýšlený rozpočtový příspěvek představuje podporu. ACT má nicméně za to, že je-li systém financování podpory prostřednictvím poplatku vybíraného z reklamních příjmů konkurentů považován za slučitelný s právem Unie, výhody ze stažení z trhu by byly značně sníženy, zatímco takový systém by mohl v určitých ohledech způsobit větší narušení než tradiční podvojné systémy veřejného a komerčního financování.
(51)
ACT má za to, že povinnosti veřejné služby France Télévisions se údajně od roku 1994 podstatně nezměnily a jsou obdobné jako povinnosti jiných soukromých provozovatelů vysílání. Rovněž odhady vyrovnání ztráty příjmů z reklamy jsou až do roku 2012 neurčité a neberou v úvahu ani snížení s nimi spojených investičních nákladů, ani možné snížení nákladů na programovou tvorbu, která méně podléhá omezením kladeným inzerenty, ani očekávané zisky ze synergických účinků. Mechanismus přizpůsobení veřejných příjmů a příjmů z obchodní činnosti nákladům, stanovený ve smlouvě o cílech a prostředcích, by měl být přezkoumán, zejména s ohledem na proměnlivost příjmů z obchodní činnosti, jinak by Komise neměla k dispozici důvěryhodné informace, aby mohla určit skutečné náklady na poskytovanou službu a případnou nadměrnou vyrovnávací platbu. Toto ověření by bylo provedeno, aniž by podnik vedl analytické účetnictví, jak zjistil Účetní dvůr.
(52)
Nakonec má ACT za to, že podpora je fakticky financována novými poplatky, které zavádí reforma, a že pokud jde o poplatek z audiovizuální reklamy, tento poplatek zavádí ve Francii model financování veřejné služby konkurenty, od něhož bylo jinde upuštěno. Mechanismus podpory však chrání zdroje France Télévisions, ačkoli je čím dál zjevnější, že inzerenti nepřenesou celou svoji poptávku na konkurenční kanály. Kromě toho by takový mechanismus zvětšil překážky vstupu na francouzský trh.
(53)
France Télévisions se ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 domnívá, že oznámený mechanismus jí neposkytuje žádné hospodářské zvýhodnění vůči jejím konkurentům, neboť i když je chráněna před ztrátou příjmů z obchodní činnosti, stát jí na druhé straně uložil omezení v jiné oblasti, kde není omezen žádný ze soukromých objektů na trhu: ukončení vysílání reklamy. Až nabude ukončení vysílání reklamních spotů účinnosti, zmizí jakékoli narušení hospodářské soutěže na tomto trhu, zatímco tlak na konkurenty v oblasti sponzorování bude vzhledem k omezené existenci skupiny France Télévisions nulový. Pokud jde o nákup audiovizuálních práv zvaných „premiums“, zatímco kanál TF1 dosáhl 96 nejvyšších sledovaností ze 100 a v roce 2008 18 z 20 nejvyšších sledovaností, France Télévisions nemá žádnou výhradní smlouvu s velkými americkými distribučními společnostmi. Kromě toho musí investovat do audiovizuální tvorby s požadavky na kvalitu, jež jsou neslučitelné s cíli sledovanosti komerčních televizních kanálů. Pokud jde o prodej programů, domnívá se, že je zastoupena pouze okrajově.
(54)
France Télévisions má navíc za to, že jelikož částka, která jí bude přidělena, závisí každý rok předběžně, konkrétně a objektivně na nákladech na její poslání, s korekcí ex post v případě odchylky od skutečných nákladů, splňuje oznámený mechanismus druhou podmínku judikatury Altmark. Čtvrtá podmínka této judikatury by byla rovněž splněna, neboť synergických účinků, kterých v minulosti nebylo možno využít, bude možné využít po právní reorganizaci a změně stanov; tato čtvrtá podmínka nevyžaduje, aby byla služba poskytována za co nejnižší náklady, ale aby tyto náklady odpovídaly nákladům průměrného a řádně řízeného podniku.
(55)
Pokud jde o podmínky slučitelnosti oznámeného mechanismu s vnitřním trhem: jelikož má tento mechanismus nadále existovat ještě mnoho let, nebude podle France Télévisions možné s dostatečnou jistotou zjistit čisté náklady veřejné služby tak, aby mohla Komise provést kontrolu ex ante a ověřit, zda nedošlo k nadměrné vyrovnávací platbě. Zatímco informativní odhady na léta 2010 až 2012 nejsou neslučitelné s možností dosáhnout přiměřeného zisku nebo s možností vytvořit rezervu omezenou na 10 % ročních výdajů na veřejnou službu, zákonná ustanovení a právní předpisy zřizující kontrolu ex post umožní v každém případě zajistit přiměřené financování. France Télévisions se domnívá, že - vzhledem k tomu, že kolísání nákladů na její programovou skladbu závisí na jejích redakčních výběrech - je povinna plnit pouze zákonem uložené povinnosti veřejné služby a že má Francouzská republika naprostou volnost při vymezování jejich obsahu. Tyto povinnosti se kromě toho projevují v požadavku na sledovanost, který se ukončením vysílání reklamních spotů nezmírnil. Naopak bude muset být získán větší počet programů.
(56)
Televizní kanál Métropole Télévisions (M6) má ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 za to, že zamýšlený systém financování představuje státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU, zejména pokud by nebyly splněny druhá a čtvrtá podmínka judikatury Altmark: vyrovnávací platbu založenou na odhadu ztráty obchodních příjmů, které jsou svou povahou (a v praxi) proměnlivé, nelze považovat za vycházející z objektivních a transparentních výpočetních parametrů nákladů veřejné služby. Základem pro výpočet kromě toho nejsou náklady průměrného a řádně řízeného podniku tohoto odvětví, nýbrž náklady skupiny France Télévisions, která je podle četných informací řízena neefektivně, což zvyšuje náklady veřejné služby, které společenství nese.
(57)
Pokud jde o slučitelnost opatření s vnitřním trhem, M6 má za to, že zamýšlený systém financování je nezákonný, neboť strukturálně vede k nadměrné vyrovnávací platbě za náklady veřejné služby. Směrnice Komise (ES) č. 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (12) ukládá Francii, aby veškeré náklady a výnosy služby obecného zájmu byly správně přičteny na základě důsledně uplatňovaných zásad analytického účetnictví. Jak však zdůraznil Účetní dvůr, France Télévisions takové účetní nástroje nemá. K výpočtu výše vyrovnávací platby by tedy nemohl sloužit žádný objektivní údaj. K nadměrné vyrovnávací platbě by nevyhnutelně došlo, neboť dotace je vypočtena na základě příjmů z obchodní činnosti, které nespadají do poslání veřejné služby, ani nemohou být zohledněny v jejích nákladech. Nahodilá povaha odhadů ušlých příjmů a neexistence analýzy nákladů by nevyhnutelně způsobily také nadměrnou vyrovnávací platbu.
(58)
Zahrnutí nových poplatků do mechanismu financování zhoršuje negativní dopady podpor na trhy, na nichž se nakupují audiovizuální práva a kde špatné řízení France Télévisions zaštítěné veřejnými podporami zvyšuje náklady konkurentů, a na reklamní činnost, kterou France Télévisions přenese do oblasti sponzorování, aniž by kanál M6 s ohledem na svůj odlišný profil sledovanosti mohl obsadit prostor, který France Télévisions opustila. Za těchto podmínek by mohlo být oprávněné pouze financování ex post. Mechanismus by byl tudíž strukturálně nezákonný, pokud by nebyly zavedeny mechanismy nezávislé kontroly ex post, která by zaručila, že nedojde k nadměrné vyrovnávací platbě na základě reálných číselných údajů, přičemž podle M6 by zavedení těchto mechanismů ve Francii by bylo neúčinné.
(59)
Ve svých připomínkách ze dne 2. listopadu 2009 staví televizní kanál Télévision Française 1 (TF 1) reformu financování France Télévisions do kontextu strukturálních změn ovlivňujících trh s reklamou, na němž dochází k silnému rozvoji internetu. Televize představovala v roce 2008 pouze asi 11 % z 33 miliard EUR výdajů na komunikace inzerentů. Obrat z reklamy televizních kanálů vysílajících pozemní digitální cestou vzrostl od ledna do září 2009 o 60 % oproti poklesu o 8 % v případě všech tří soukromých kanálů v historii televize. Daně a poplatky odvedené TF1 za rok 2008 představují 60 % jeho výsledku. Víceleté smlouvy o nabývání vysílacích práv, cenová inflace a nepružnost nákladů včetně nákladů na programovou skladbu, jež jsou způsobeny právními požadavky v oblasti produkce a vysílání francouzských a evropských děl, jež představují 30 % z celkového objemu poplatků, zmenšují podle TF1 jeho manévrovací prostor. Skutečnost, že bude podléhat novému audiovizuálnímu poplatku, by posílila narušení hospodářské soutěže na trhu.
(60)
Možný přesun poptávky inzerentů na TF1 je veřejně oznámeným předmětem poplatku z audiovizuální reklamy. Nejenže k očekávanému přesunu obratu ve výši 350 milionů EUR na všechny tři pozemní televizní kanály v roce 2009 nedošlo, tyto kanály dokonce vykázaly pokles o 450 milionů EUR oproti odhadům. Kromě toho by byl rozsah tohoto přesunu každopádně omezen právními předpisy, které při provádění práva Evropské unie omezují čas vysílání reklam na maximálně dvanáct minut za jednu vysílací hodinu, pokud se nepřekročí celodenní průměr šesti minut za hodinu.
(61)
TF1 se domnívá, že poplatek představuje státní podporu ze dvou důvodů: tím, že France Télévisions již ve skutečnosti nebude povinna platit poplatek po 30. listopadu 2011 (k tomuto datu bude povinna ukončit vysílání reklamních spotů a částky za ně inkasované tvoří základ poplatku), a za druhé tím, že France Télévisions obdrží zdroje takto získané, neboť z četných vládních a parlamentních prohlášení při debatách o návrhu zákona vyplývá, že tento poplatek je určen na financování podpory. Při posuzování podpory by tedy měl být vzat v úvahu režim zdanění určený na financování podpory, a to nezávisle na jeho zákonnosti.
(62)
Kanál TF1 se domnívá, že jeho povinnosti jsou srovnatelné a s povinnostmi skupiny France Télévisions, jejíž programy se takřka neliší od jejích. I když TF1 vítá přepracování smlouvy o cílech a prostředcích a seznamu úkolů a povinností v důsledku reformy veřejnoprávního audiovizuálního vysílání, má s odvoláním na stanovisko Účetního dvora za to, že nabídka veřejnoprávního vysílání je nedostatečně individualizována. Tak je zdůrazněno, že v dřívějších seznamech úkolů a povinností představovaly kvantitativní povinnosti vysílání 10 % programové skladby.
(63)
Stejně tak nedostatečná je kontrola nákladů a kvalita řízení France Télévisions, jež způsobují, že veřejná služba není poskytována za nejnižší náklady pro společenství a vzniká riziko nadměrné vyrovnávací platby. Komise by také v tomto ohledu měla prověřit růst zisků z obchodních činností, synergické účinky, které by měly po roce 2009 vyplynout ze založení jediného podniku France Télévisions, a sebemenší tlak na náklady na programovou skladbu vyplývající z menší závislosti inzerentů.
V. PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÉ REPUBLIKY
(64)
Pokud jde o použití čl. 106 odst. 2 SFEU, Francouzská republika se ve svých připomínkách předaných dne 7. října 2009 a následně upřesněných odvolává zejména na pochybnosti Komise vyjádřené na jednu stranu ohledně přiměřenosti veřejného financování a rizika nadměrné vyrovnávací platby, na stranu druhou ohledně zohlednění nových poplatků zavedených reformou veřejnoprávního audiovizuálního vysílání za účelem posouzení slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
V.1 Přiměřenost financování a kontrola ex-post rizika nadměrné vyrovnávací platby
(65)
Francouzská republika upřesňuje, že oznámené opatření není vyrovnávací platbou za ztrátu příjmů skupiny France Télévisions z reklamy, i když odhadované částky uvedené pro informaci k tomu přihlížejí, nýbrž jde o financování určené ke krytí nákladů na plnění poslání veřejné služby. Potřeby financování se budou muset vyvíjet v závislosti na změnách nákladů na programovou skladbu, na kolísání příjmů z obchodní činnosti nebo na vysílacích prostředcích.
(66)
Francouzská republika zdůrazňuje, že potvrzení ex ante týkající se neexistence rizika nadměrné vyrovnávací platby je nutno provést ověřením existence kontrolních mechanismů stanovených právními a správními předpisy v souladu s judikaturou a prováděcí praxí Komise, a nikoli s ohledem na uvedené odhadované orientační částky dotace a budoucích nákladů. Orientační částky jsou uvedeny pro ilustraci na základě obchodního plánu schváleného orgány dozoru a France Télévisions. Metoda výpočtu dotace nespočívá v odhadu snížení příjmů France Télévisions z reklamy. Výpočet bude spočívat v obecném vzorci: pro každý rok bude kombinovaná částka příspěvku na veřejnoprávní audiovizuální vysílání a rozpočtové dotace - při dodržení závazků Francouzské republiky a kontrolních mechanismů ex post stanovených právními a správními předpisy - úměrná nákladům na poslání veřejné služby France Télévisions sníženým o příjmy z obchodní činnosti.
(67)
Kromě toho, pokud jde o nové inovativní audiovizuální služby uvedené ve sdělení o vysílání, Francouzská republika zdůrazňuje, že některé jsou již uvedeny v novém seznamu úkolů a povinností France Télévisions a v pozměněné smlouvě o cílech a prostředcích, které byly a budou předmětem předběžných a pravidelných kontrol a konzultací, jež jsou popsány výše. Pokud jde o budoucí vývoj, Francie se domnívá, že zavedení každé významné nové služby musí být zapracováno do smlouvy o cílech a prostředcích, na niž se budou vztahovat tytéž kontroly.
(68)
Kromě toho, vzhledem k nabytí účinnosti sdělení o vysílání po zahájení tohoto řízení se Francouzská republika zavazuje ke zdokonalení svého systému finanční kontroly ex post, aby vyhověla nově upřesněným pravidlům tohoto sdělení ve věci mechanismu finanční kontroly. Bylo tak stanoveno, že se změní článek 2 nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007. Účelem této změny je:
-
zajistit, aby zpráva o oddělených účtech - což je požadavek umožňující zajistit kontrolu, zda nedošlo k nadměrné vyrovnávací platbě - byla, podobně jako zpráva podle článku 3, kontrolována externím subjektem, jehož výběr podléhá schválení ministra odpovědného za komunikace, předána tomuto ministrovi, jakož i národnímu shromáždění a senátu, a vyhotovena na náklady France Télévisions,
-
zdokonalit funkční mechanismus schopný zajistit skutečné navrácení případných nadměrných vyrovnávacích plateb nebo křížových dotací, které by tyto oddělené účty odhalily a které by nebyly slučitelné s článkem 53 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků, jakož i se sdělením Komise o vysílání.
(69)
Francouzské orgány se za účelem zdokonalení informovanosti Komise v průběhu prvních let reformy, která byla zahájena zákonem č. 2009-258 ze dne 5. března 2009, rovněž zavazují sdělovat Komisi v letech 2010 až 2013:
-
zprávy vypracované podle článků 2 a 3 výše uvedeného pozměněného nařízení ve lhůtě nejpozději šesti měsíců po schválení účtů valnou hromadou, včetně údajů týkajících se vývoje podílů na trhu s reklamou od roku 2007,
-
veřejné údaje o monitoringu plnění poslání veřejné služby France Télévisions, jako je výroční zpráva o televizních kanálech vypracovaná Nejvyšší radou pro audiovizuální vysílání (ustanoveno článkem 18 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986) a zápis ze slyšení prezidenta France Télévisions před parlamentními výbory (kulturní a finanční výbory národního shromáždění a senátu) ohledně ročního plnění smlouvy o cílech a prostředcích (jak stanoví článek 53 výše uvedeného zákona).
V.2 Zohlednění nových poplatků zavedených reformou veřejnoprávního audiovizuálního vysílání
(70)
Francouzská republika má za to, že ve svém oznámení nepřihlédla k novým poplatkům z reklamy a elektronických komunikací. I když byly tyto poplatky zavedeny stejným legislativním nástrojem, kterým byla zavedena reforma, nespadají do oznámeného opatření.
(71)
Francouzská republika upřesňuje, že veřejná prohlášení před hlasováním o zákonu, o němž se zmiňuje rozhodnutí o zahájení řízení, později popřená ustanoveními tohoto zákona, nepostačují ke zjištění vztahu závazného určení mezi poplatky a financováním podpory podle práva Evropské unie. Podle francouzského práva jsou tyto poplatky vybírány ve prospěch souhrnného státního rozpočtu, přispívají k financování veškerých veřejných výdajů a odpovídají zásadám rozpočtové univerzálnosti a jednotnosti, které jsou součástí ústavnosti veřejných financí jako celku. Podle článku 36 ústavního zákona ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtových zákonech může částečné nebo úplné přidělení zdroje určeného ve prospěch státu právnické osobě vyplývat pouze z výslovného ustanovení rozpočtového zákona, který v daném případě neexistuje.
(72)
Francouzská republika kromě toho zdůrazňuje, že neexistuje návrh směřující k vytvoření vztahu závazného určení mezi uvedenými poplatky a financováním France Télévisions. Upřesňuje, že pokud by měla být zvažována změna struktury režimu, francouzské orgány by přikročily k novému oznámení Komisi podle ustanovení čl. 108 odst. 3 SFEU.
VI. POSOUZENÍ PODPORY
VI.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(73)
Článek 107 odst. 1 SFEU stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“. Tyto prováděcí podmínky jsou zkoumány níže:
VI.1.1 Státní zdroje
(74)
Rozpočtové podpory, které jsou předmětem tohoto oznámení, budou každoročně začleněny do rozpočtového zákona stanovujícího rozpočet francouzského státu. Jedná se tedy o opatření poskytnutá prostřednictvím státních zdrojů.
VI.1.2 Selektivní hospodářské zvýhodnění
(75)
Mechanismus rozpočtové podpory doplňující veřejné zdroje poskytnuté skupině France Télévisions je selektivní, neboť z něho bude mít výhody pouze France Télévisions. Roční rozpočtová podpora provozu, která má zejména umožnit, aby podnik pokračoval v činnosti, jej ochrání před ztrátou obchodních příjmů z reklamy, které až dosud částečně financovaly jeho výdaje a investice. France Télévisions tak bude moci dosáhnout takového podílu sledovanosti, který by bez rozpočtové podpory nemohla očekávat. Dostává se jí tak hospodářského zvýhodnění, jehož by nemohla dosáhnout jiným způsobem, nebo v tomto případě podpory, kterou by za jiných tržních podmínek, to znamená takových, za nichž působí její soukromí konkurenti, nezískala.
(76)
Komise kromě toho poznamenává, že Francouzská republika nevyslovila připomínky zpochybňující hodnocení Komise v rozhodnutí o zahájení řízení v tom ohledu, že by plánované dotace nesplňovaly kumulativní kritéria judikatury Altmark, a poskytovaly by tudíž hospodářské zvýhodnění představující státní podporu (13). Kromě toho poznamenává, že bez újmy na pozdějším vývoji řízení a výsledků France Télévisions v budoucích letech, zpráva francouzského Účetního dvora o France Télévisions - která byla zveřejněna v říjnu 2009 po rozhodnutí o zahájení řízení - podporuje její argumentaci, podle níž čtvrtá podmínka nebyla splněna.
(77)
Z předchozího zkrátka vyplývá, že rozpočtové podpory pouze pro skupinu France Télévisions prostřednictvím finančních zdrojů francouzského státu poskytují tomuto podniku selektivní zvýhodnění.
VI.1.3 Narušení hospodářské soutěže a nepříznivý vliv na obchod mezi členskými státy
(78)
France Télévisions působí v oblasti produkce a vysílání programů, které komerčně využívá, a to zejména vysíláním placené reklamy inzerentů nebo sponzorovaných programů ve své programové tvorbě a prodejem svých vysílacích práv nebo nákupem takových práv. Tyto obchodní činnosti jsou prováděny v konkurenci s jinými televizními kanály, jako například TF1, M6 a Canal+, zejména ve Francii, kde France Télévisions, jak zdůrazňují francouzské orgány, představuje čelní audiovizuální skupinu. Podíl France Télévisions by v roce 2010 měl činit asi 10 %, což by z ní stále činilo třetího nejvýznamnějšího dodavatele na francouzském trhu.
(79)
Až do termínu zrušení komerční reklamy koncem roku 2011 bude France Télévisions nadále působit na francouzském trhu televizní komerční reklamy v konkurenci s jinými provozovateli vysílání, i když vysílací časy budou omezeny. France Télévisions bude moci i po roce 2011 nabízet své služby inzerentům v oblasti reklamy na výrobky pod jejich obecným označením nebo v oblasti sponzorování pořadů v konkurenci s ostatními provozovateli vysílání působícími ve Francii. I když konkurenti France Télévisions plně využijí téměř úplného ústupu France Télévisions z trhu s reklamou, ke kterému došlo následkem reformy, France Télévisions bude na tomto trhu přesto nadále působit. Na základě odhadů příjmů z reklamy a sponzorování France Télévisions, které předložily francouzské orgány, si France Télévisions co do obratu a tržního podílu stálých konkurentů ve srovnání s rokem 2007 udrží v roce 2012 ještě 3,3 % trhu oproti více než zhruba 50 % v případě TF1 a 20 % v případě M6.
(80)
France Télévisions bude moci dosáhnout podílu na sledovanosti, kterého by nemohla dosáhnout bez dotčené rozpočtové podpory, což může mít dopad na sledovanost jiných provozovatelů vysílání, a tudíž na jejich obchodní činnost, čímž by došlo k porušení podmínek hospodářské soutěže. France Télévisions každopádně bude také nadále působit na trzích nákupu a prodeje audiovizuálních práv, její vyjednávací možnosti zůstanou díky uvedené podpoře zachovány. Pokračující investování do programové tvorby, které rozpočtové podpory umožňují, ovlivňuje tudíž míru, v níž může France Télévisions na těchto trzích nakupovat nebo prodávat.
(81)
Z výše uvedeného vyplývá, že rozpočtové podpory prostřednictvím finančních zdrojů francouzského státu pouze ve prospěch skupiny France Télévisions narušují nebo přinejmenším ohrožují hospodářskou soutěž v komerčním provozování vysílání ve Francii a v určité míře v jiných členských státech, kde se programy France Télévisions vysílají.
(82)
Trhy prodeje a nákupu audiovizuálních programů a vysílacích práv, na nichž France Télévisions působí, mají mezinárodní rozměr, i když nabytí práv je obvykle územně omezeno hranicemi členského státu. Kromě toho je vysílání programů France Télévisions, které může pokračovat díky státní podpoře, přijímáno v dalších členských státech, například v Belgii a v Lucembursku. France Télévisions vysílá také programy prostřednictvím internetu, které jsou dostupné i mimo území Francie.
(83)
Za těchto podmínek mohou zamýšlené rozpočtové podpory porušit podmínky hospodářské soutěže a nepříznivě ovlivnit obchod mezi členskými státy.
VI.1.4 Závěr ohledně existence státní podpory
(84)
Vzhledem k výše uvedenému představují rozpočtové podpory, které Francouzská republika zamýšlí poskytnout France Télévisions, státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jejíž slučitelnost s vnitřním trhem je nutno posoudit.
VI.2 Slučitelnost podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(85)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 SFEU stanoví, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(86)
Komise ve svém sdělení o vysílání formuluje zásady, jimiž se řídí při uplatňování článku 107 a čl. 106 odst. 2 SFEU o financování organizací veřejnoprávního vysílání státem. Posouzení Komise se v tomto ohledu týká obou následujících hledisek:
-
existence přesné a jasné definice poslání veřejné služby v úředním aktu, včetně poskytování významných nových služeb, podléhající mechanismům účinné kontroly subjektem nezávislým na provozovateli vysílání,
-
přiměřenost a transparentnost veřejného financování vyrovnávacích plateb nezbytných k tomuto poslání, aniž by vyrovnávací platby převýšily částku čistých nákladů poslání veřejné služby, které také podléhá účinným kontrolám.
VI.2.1 Přesná a jasná definice poslání veřejné služby v úředním aktu podléhající účinným kontrolám
(87)
Jak bylo upřesněno výše, Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení a z důvodů v něm uvedených nevyslovila pochybnosti ani ohledně přiměřenosti definice poslání veřejné služby a zmocnění k němu, které bylo France Télévisions uloženo úředními akty, ani ohledně přiměřenosti prováděných externích kontrol způsobu, jímž France Télévisions plní uložené povinnosti, jak byly popsány výše. Komise má tudíž za to, že příslušná ustanovení pozměněného zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 (články 43-11, 44, 48 a 53) a jeho prováděcí nařízení nebo úřední akty týkající se zejména seznamu úkolů a povinností (nařízení č. 2009-796 ze dne 23. června 2009) a smlouvy o cílech a prostředcích jsou v souladu s prováděcími pravidly čl. 106 odst. 2 SFEU, která se týkají posuzování podpor, jež jsou poskytovány službám veřejnoprávního vysílání a uvedeny ve sdělení o vysílání.
(88)
Tento závěr se shodoval s dřívějšími závěry Komise v této věci podle tehdy platného sdělení, v jejích rozhodnutích z let 2003 a 2005 o France 2 a France 3 a z let 2008 a 2009 o France Télévisions.
(89)
Proto je zbytečné zkoumat celkem obecné připomínky, kterými se určité zúčastněné strany snaží potvrdit údajnou podobnost programové tvorby veřejnoprávních televizí a konkurentů, které jsou ve skutečnosti v rozporu s připomínkami jiných zúčastněných stran a které nemohou toto hodnocení změnit.
(90)
Pozměněný zákon č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků definuje rozsáhle, kvalitativně, avšak přesně povinnosti veřejné služby France Télévisions. Ta se musí zejména zaměřit na širokou veřejnost a předkládat různorodou nabídku odpovídající uloženému cíli při zohlednění hledisek pluralismu a demokratických, sociálních, občanských a kulturních potřeb společnosti. To, že jsou určití konkurenti z důvodu svého členství v Evropské vysílací unii povinni (UER) dodržovat stanovy této unie, jak zdůrazňuje FFTCE, nevytváří překážku zvláštním povinnostem veřejné služby uvedeným v úředních aktech Francouzské republiky, které jsou na rozdíl od povinností vyplývajících z členství v UER uloženy pouze France Télévisions.
(91)
Povinnosti France Télévisions jsou kromě toho v případě potřeby upřesněny ještě v seznamu úkolů a povinností a smlouvě o cílech a prostředcích a doplněny přesnými a kvantifikovanými ukazateli, jichž má být dosaženo v jejich programové skladbě a jimiž se nemusí konkurenční provozovatelé vysílání řídit. Veřejné prostředky jsou přidělovány France Télévisions proto, aby mohla dosáhnout cílů a splnit povinnosti veřejné služby, které jsou stanoveny právními a správními předpisy v obecném zájmu, kdežto soukromé zdroje jsou přidělovány konkurenčním provozovatelům vysílání za čistě výdělečným účelem. Stejně tak existence omezení stanovených předpisy nebo dobrovolně přijatých subjekty při provozování vysílání sama o sobě neznamená, že nabídka veřejnoprávních a soukromých provozovatelů vysílání je nerozlišená. Plnění těchto povinností veřejné služby vyplývajících ze zákona kromě toho podléhá - na rozdíl od povinností vyplývajících z členství v UER - pravidelným externím kontrolám, zejména parlamentním.
(92)
Mimo to SACD zdůrazňuje intenzivní angažování France Télévisions ve prospěch původní francouzské audiovizuální a filmové tvorby ve srovnání s konkurenty, na něž se vztahují mnohem menší povinnosti. Je jisté, že SACD ve svých připomínkách nijak nepodporuje ani nevysvětluje důvody, proč by měla být dovážená nefrancouzská díla, případně díla z jiných členských států, méně kvalitní než ta, která bude financovat France Télévisions. Pevné angažování ve prospěch původní tvorby, zvýšené výslovně i ve srovnání s konkurenty, totiž přispívá k uspokojení sociálních a kulturních potřeb francouzské společnosti, které musí programová tvorba France Télévisions vzhledem ke svým povinnostem služby obecného zájmu uspokojovat, a je s těmito potřebami přímo spojeno.
(93)
S ohledem na informace, které poskytla Francouzská republika, musí být toto kladné hodnocení definice a kontroly poslání veřejné služby France Télévisions rozšířeno na mechanismy určené k zavedení nových významných audiovizuálních služeb ve smyslu sdělení o vysílání, které nabylo účinnosti po rozhodnutí o zahájení tohoto řízení. Tyto služby, které rozšiřují programovou nabídku vysílání na jiné nosiče nebo formáty, jsou začleněny do seznamů úkolů a povinností a do smluv o cílech a prostředcích France Télévisions, které mimo jiné upřesňují a tlumočí zákonem stanovená poslání služby obecného hospodářského zájmu. Tyto dokumenty byly přijaty nařízením, jak je uvedeno výše, takže nové, již plánované služby a případné budoucí služby jsou předmětem stejných specifických postupů konzultace ex ante a kontroly ex post každoročního plnění, jako je tomu u uvedených poslání.
(94)
Je tedy vcelku zřejmé, že definice poslání veřejné služby, jíž byla pověřena France Télévisions, jakož i příslušné mechanismy kontroly, jsou v souladu s pravidly a zásadami stanovenými sdělením o vysílání, které samotné vycházejí z judikatury soudů Evropské unie.
VI.2.2 Přiměřenost a transparentnost veřejného financování
(95)
Mechanismus financování, který oznámila Francouzská republika a jehož součástí je každoroční dotace na vyrovnání úbytku a poté zániku reklamních spotů, má být víceletý a má tudíž fungovat i po zákonem stanoveném datu ukončení vysílání reklamních spotů; ve skutečnosti se jedná o listopad 2011.
(96)
Každoroční veřejné financování bude zahrnovat přidělení části zdrojů z příspěvku na veřejnoprávní vysílání, dříve poplatku, a roční dotaci podle zákona č. 2009-258 ze dne 5. března 2009. Ke stávající podpoře schválené Komisí rozhodnutím ze dne 20. dubna 2005, kterou plánovaný mechanismus nemění, se tudíž připojí rozpočtová podpora, jejíž přesnou výši stanoví každoročně rozpočtový zákon pro běžné finanční období. Francouzská republika ve svých připomínkách upřesňuje, že výše roční dotace bude stanovena ex ante před každým finančním obdobím na základě odhadovaných čistých nákladů veřejné služby.
(97)
To ostatně vyplývá z odhadů, které pro ilustraci poskytly francouzské orgány jako odpověď na pochybnosti Komise vyslovené v rozhodnutí o zahájení řízení. Komise bere na vědomí orientační charakter, který francouzské orgány přisuzují odhadům v obchodním plánu, a uznává, že pro podnik pověřený posláním veřejné služby, který za tím účelem musí nést víceleté náklady, je prospěšné, aby měl k dispozici finanční rámec stanovený obchodním plánem zahrnutým do dodatku smlouvy o cílech a prostředcích. Z výše uvedeného vyplývá, že orientační celkové veřejné zdroje, které jsou v něm uvedeny, souvisejí i přes jejich nižší hodnotu s položkami hrubých nákladů na poskytování této služby plánovaných pro období let 2010 až 2012.
(98)
Vzhledem k relativní předvídatelnosti hrubých nákladů, které jsou méně proměnlivé než příjmy z obchodní činnosti sloužící ke stanovení čistých nákladů, orientační číselné údaje v obchodním plánu podporují apriori tvrzení Francouzské republiky ohledně rozhodující povahy kritéria čistých nákladů na veřejnou službu pro stanovení roční částky budoucí dotace. Povinnost finančního vyrovnání od státu, jež stanoví zákon č. 2009-258 ze dne 5. března 2009, vyvolá oznámenou rozpočtovou podporu, aniž by podmínila její výši ve srovnání s případným odhadem ušlých příjmů z reklamy z důvodu zániku reklamních spotů.
(99)
Takový přístup je zřejmě objektivně oprávněný. Vzhledem k dlouhodobé povaze dotace by ke stanovení její výše v poměru k tomu, jaké by byly příjmy z reklamy, kdyby reklamní spoty nebyly zákonem zrušeny, například stanovením její výše podle příjmů před oznámením a zavedením reformy, a případně upravené v závislosti na vývoji trhu s televizní reklamou, docházelo čím dále tím svévolněji. Kdyby výše dotace byla takto vypočtena v poměru k předpokládaným příjmům, výraznější snížení hrubých nákladů na veřejnou službu, než se plánovalo, vyplývající například z budoucích synergických účinků při založení jediného podniku France Télévisions by mohlo vyvolat riziko nadměrné vyrovnávací platby z veřejných zdrojů.
(100)
Způsob výpočtu roční dotace v poměru k nákladům na poslání veřejné služby sníženým o nadále existující čisté příjmy z obchodní činnosti je mimo jiné v souladu se závazkem Francouzské republiky vyjádřeným nyní v článku 44 pozměněného zákona č. 86-1067 o svobodě sdělovacích prostředků a v článku 2 nařízení o finančních vztazích mezi francouzským státem a subjekty odvětví veřejnoprávního vysílání, aby veřejné zdroje přidělené France Télévisions nepřevýšily čisté náklady na plnění povinností veřejné služby, jimiž byla pověřena. Jak připomínají francouzské orgány, tento závazek a výše uvedená ustanovení jsou plně použitelná pro oznámenou rozpočtovou podporu a pro mechanismus ročního veřejného financování, jehož bude od nynějška nedělitelnou částí.
(101)
V důsledku toho se způsob výpočtu každoroční dotace v poměru k čistým nákladům poslání veřejné služby - a tudíž sníženým o nadále existující čisté příjmy z obchodní činnosti - jeví jako přiměřený ve smyslu sdělení Komise o vysílání.
(102)
V tomto ohledu nemohou protichůdné připomínky určitých zúčastněných stran tento závěr vyvrátit:
-
připomínky FFTCE prohlašující, že vyrovnávací platba za ušlý zisk z příjmů z reklamy, které nejsou součástí poslání veřejné služby, nespadá do financování tohoto poslání, nelze brát v úvahu, stejně jako připomínky M6 ohledně proměnlivosti, a tudíž nepřesnosti odhadů ztráty příjmů z obchodní činnosti; roční výše dotace musí být stanovena ex ante v závislosti na čistých nákladech veřejné služby France Télévisions, odhady výše dotace, které poskytla Francouzská republika na roky 2010, 2011 a 2012, jsou mimo jiné čistě orientační,
-
připomínky kanálu M6 potvrzující, že údajná neexistence nástrojů analytického účetnictví ve France Télévisions, na niž poukázal francouzský Účetní dvůr, strukturálně vede k nadměrné vyrovnávací platbě tím, že se dotace zakládá na neobjektivních složkách nákladů, nejsou stejně jako připomínky TF1 ohledně nadměrné vyrovnávací platby za nekontrolované nebo nesprávně řízené náklady odůvodněné; za prvé, Účetní dvůr poukázal v září 2009 na neexistenci kontrolních řídících nástrojů, které by na úrovni skupiny France Télévisions integrovaly nástroje analytického účetnictví dceřiných společností, a nikoli na neexistenci jakýchkoli řídících nástrojů analytického účetnictví; každá společnost skupiny France Télévisions analytické účetnictví vede.
-
Za druhé, posuzování slučitelnosti vyrovnávací platby s vnitřním trhem se na rozdíl od posuzování existence hospodářského zvýhodnění France Télévisions netýká nákladů, které by v odvětví vynaložil průměrný a řádně řízený podnik při poskytování služby obecného zájmu, nýbrž nákladů, které skutečně vynaloží France Télévisions, a to včetně stanoveného budoucího snížení; jak bylo ovšem uvedeno výše, celková výše veřejných zdrojů, která má být vyplacena France Télévisions, bude a priori nižší než náklady vynaložené na poskytování veřejné služby a bude určena tak, aby po odečtení čistých příjmů z obchodní činnosti nedošlo k nadměrným vyrovnávacím platbám.
(103)
Tyto neopodstatněné připomínky, pokud jde o předběžné stanovení výše každoročních dotací, mimo jiné neberou v úvahu existenci mechanismů kontroly ex post. Jak se uvádí níže, po každoročním předběžném stanovení výše dotace v rozpočtovém zákoně pro dané finanční období totiž následují mechanismy kontroly ex post, popřípadě vrácení dotace.
(104)
Sdělení o vysílání stanoví, že členské státy musejí zavést vhodné mechanismy k zamezení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a pravidelně kontrolovat využívání veřejného financování. Účinnost kontroly, jak byla upřesněna ve sdělení, by měla vyplynout z jejího pravidelného provádění nezávislým subjektem ve spojení s mechanismy pro vrácení případných nadměrných vyrovnávacích plateb nebo pro správné určení případných rezerv v následujícím období, které nepřevyšují 10 % každoročních nákladů veřejné služby na jedné straně, nebo případných křížových dotací na straně druhé.
(105)
Článek 44 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 upřesňuje, že „veřejné zdroje přidělené subjektům veřejnoprávního audiovizuálního odvětví jako vyrovnání za povinnosti veřejné služby, které jim byly uloženy, nepřesahují výši nákladů na plnění uvedených povinností“. Toto ustanovení vyplývá ze závazků Francouzské republiky výslovně začlenit do zákona zásadu neposkytování nadměrných vyrovnávacích plateb za povinnosti veřejné služby stanovenou v rámci řízení, které vedlo k rozhodnutí Komise o slučitelnosti ze dne 20. dubna 2005 týkajícím se použití zdrojů z televizních poplatků (14).
(106)
Nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007 o finančních vztazích mezi státem a organizacemi veřejného sektoru audiovizuální komunikace zahrnuje do svého článku 2 stejná ustanovení jako článek 53 zákona ze dne 30. září 1986 s přihlédnutím k „přímým nebo nepřímým příjmům získaným z poslání veřejné služby“ a upřesňuje, že náklady na výkon veřejné služby byly určeny pomocí oddělených účtů. Nařízení v článku 3 stanoví, že France Télévisions a její dceřiné společnosti musí dodržovat při všech obchodních činnostech obvyklé tržní podmínky a že externí subjekt vypracuje roční zprávu o plnění této povinnosti, která bude předávána odpovědnému ministrovi, národnímu shromáždění a senátu. Na toto poslední ustanovení se odkazovalo také v závazcích Francouzské republiky uvedených v rozhodnutí Komise ze dne 20. dubna 2005, které je ve výše zmíněno v 7. bodě odůvodnění.
(107)
Tribunál Evropské unie rozhodl, že jak ustanovení potvrzující zásadu neposkytování nadměrných vyrovnávacích plateb, tak kontrola a prověrky podmínek, jimiž se France Télévisions řídí při svých obchodních činnostech, plně reagují na obavy, které Komise vyjádřila v průběhu řízení, jež vedlo k rozhodnutí ze dne 20. dubna 2005 (15). Tribunál ostatně potvrdil přiměřenost kontrol prováděných ex post a týkajících se dodržování těchto závazků (16).
(108)
Komise obdržela a prozkoumala zprávy o provádění článků 2 a 3 nařízení, které se týkají finančních období 2007 a 2008 (zprávy vypracované podle článku 3 nařízení, které byly za rok 2007 schváleny auditory společností PriceWaterhouseCoopers a KPMG a za rok 2008 společností Cabinet Rise), jakož i návrh zprávy za rok 2009 podle článku 2. V dostupných zprávách se dospělo k závěru, že veřejné zdroje přidělené skupině France Télévisions nepřesáhly čisté náklady na plnění povinností veřejné služby, jež byly France Télévisions uloženy, a že France Télévisions dodržovala obvyklé tržní podmínky při všech svých obchodních činnostech. Což tedy vylučuje případné křížové dotace mezi obchodními činnostmi a činnostmi veřejné služby. Na rozdíl od toho, co tvrdí zejména M6, z dotyčných zpráv mimo jiné vyplývá, že je pomocí stávajících účetních nástrojů možné zřídit nákladové a příjmové účty veřejné služby jednotlivých kanálů France Télévisions.
(109)
Podmínky kontroly ex post veřejných zdrojů stanovené nařízením č. 2007-958 se použijí na oznámenou rozpočtovou podporu. Celkové veřejné zdroje přidělené France Télévisions nepostačovaly od zavedení kontroly ke krytí čistých nákladů na plnění povinností veřejné služby, takže otázka poskytnutí případné nadměrné vyrovnávací platby nevyvstala. Ze střednědobých odhadů nákladů a příjmů uvedených v obchodním plánu a shrnutých pro ilustraci ve výše uvedené tabulce 1 vyplývá, že se v roce 2012 počítá s mírným přebytkem, který by měl být v případě, že se potvrdí a že není nezbytný ke snížení plánovaných schodků v letech 2010 a 2011, za běžných podmínek přednostně určen na výdaje ve prospěch audiovizuální tvorby.
(110)
Francouzská republika se v každém případě zavázala ke změně článku 2 nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007, aby uvedla stávající mechanismus do souladu s upřesněními, které byly v roce 2009 nově zavedeny sdělením o vysílání. Cílem takového postupu je, aby:
-
se zajistilo, že roční zpráva o oddělených účtech bude, podobně jako zpráva podle článku 3, zkontrolována externím subjektem, jehož výběr podléhá schválení ministra odpovědného za komunikace, předána tomuto ministrovi, jakož i národnímu shromáždění a senátu, a vyhotovena na náklady France Télévisions,
-
se zdokonalil funkční mechanismus schopný zajistit skutečné navrácení případných nadměrných vyrovnávacích plateb nebo křížových dotací, které by tyto oddělené účty odhalily a které by nebyly slučitelné s článkem 53 zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků, jakož i se sdělením o vysílání.
(111)
Za těchto podmínek je zřejmé, že Francouzská republika zavede vhodné mechanismy pravidelné a účinné kontroly využívání veřejného financování, aby předešla jakékoli nadměrné vyrovnávací platbě nebo křížové dotaci, jak stanoví sdělení o vysílání.
(112)
Vzhledem k předchozímu je zřejmé, že možná konkurenční omezení vyplývající z působení France Télévisions na komerčních trzích budou i po úplném zavedení reformy celkem limitována. Toto působení bude pravděpodobně velmi omezené a předvídatelným účinkem reformy bude byť částečné přesunutí poptávky po televizní reklamě na konkurenty France Télévisions.
(113)
Jak totiž upozorňuje dopis, který zveřejnilo sedm soukromých televizních nebo rozhlasových stanic, dovedení reformy do konce až do zániku reklamních spotů France Télévisions by mohlo: „poskytnout soukromým médiím možnosti oživení, které potřebují“, kdežto zachování reklamních spotů: „by mělo neblahý dopad na všechna francouzská média a podstatně by změnilo hospodářské vyhlídky účastníků…“ (17).
(114)
Jinak řečeno, částečný ústup France Télévisions a změna orientace struktury jejích příjmů (obchodních nebo z veřejných vyrovnávacích plateb) na vysílání programů odpovídajících jejímu poslání obecného zájmu, bez přímého finančního vyrovnání za sledovanost, zmenšují možná konkurenční omezení na konkurenčních trzích, na nichž France Télévisions působí. Tento ústup otevírá prostor, který by mohly obsadit nově příchozí subjekty nebo subjekty, jejichž působení na trhu s reklamou je v současnosti omezené, čímž by do budoucna došlo k oživení hospodářské soutěže.
(115)
Z toho vyplývá, že s ohledem na poskytnutou informaci a závazky Francouzské republiky bude cílem veřejného financování umožnit France Télévisions, aby pokryla vynaložené čisté náklady na plnění povinností, které jí byly uloženy, a toto financování se bude muset omezit na uvedené náklady a bude nadále podléhat kontrolám ex post, které splňují kritéria platného sdělení o vysílání. Jelikož France Télévisions mimo jiné omezí své působení na konkurenčních trzích, zamýšlená podpora neohrozí rozvoj obchodu v rozsahu, který by byl v rozporu se zájmy Evropské unie, čímž splní prováděcí podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU.
(116)
Kromě toho se Francouzská republika zavazuje, že bude předávat Komisi roční zprávy až do roku 2013, kdy bude reforma veřejnoprávního vysílání dovršena, což umožní monitorovat nejpodstatnější aspekty provádění reformy se zřetelem k pravidlům v oblasti státních podpor, tedy roční vyrovnávací platby a mechanismy kontroly ex post, podmínky, které France Télévisions uplatňuje na své obchodní činnosti, a vývoj jejího postavení na tomto trhu, jakož i každoroční plnění smluv o cílech a prostředcích.
(117)
Vzhledem k rozsahu reformy, k inovacím ve financování poslání veřejné služby France Télévisions, které reforma zavádí, k jejím důsledkům pro vývoj nákladů a příjmů France Télévisions a k nejistému hospodářskému prostředí na trzích, nepříznivě ovlivňujícímu příjmy z obchodní činnosti France Télévisions a jejích konkurentů, může tento závazek umožnit Komisi, aby kontrolovala a blíže monitorovala provádění reformy, stejně jako plnění závazků, které Francouzská republika přijala v rámci tohoto řízení.
(118)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti ohledně existence případného vztahu závazného určení mezi příjmy z nových poplatků z reklamy a elektronických komunikací a roční dotací, která se má vyplácet France Télévisions od roku 2010. Kdyby takový vztah byl zjištěn, musely by být tyto poplatky považovány za nedílnou součást podpory a musely by se stát předmětem přezkumu slučitelnosti podpory s vnitřním trhem. Přestože bylo možno v roce 2009 existenci takového vztahu vyloučit, zejména vzhledem k datu nabytí účinnosti a provádění zákona č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 o veřejnoprávním vysílání, do budoucna přetrvávala pochybnost s ohledem na dosavadní prohlášení nejvyšších francouzských orgánů.
(119)
Z judikatury Soudního dvora potvrzené rozsudkem ze dne 22. prosince 2008 o předběžné otázce ve věci Régie Networks (C-333/07), (bod 99) vyplývá následující: „Aby mohl být poplatek považován za nedílnou součást opatření podpory, musí na základě relevantní vnitrostátní právní úpravy existovat vztah závazného určení mezi dotčeným poplatkem a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z poplatku je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši, a v důsledku toho i posouzení slučitelnosti této podpory se společným trhem“ (18). Obě prováděcí podmínky stanovené Soudním dvorem, to znamená platné vnitrostátní předpisy a přímý vliv na výši podpory, jsou zkoumány dále.
(120)
Ve francouzském právu podle článku 36 ústavního zákona ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtových zákonech může přidělení zdroje, jenž je určen francouzskému státu, jiné právnické osobě vyplývat pouze z výslovného ustanovení rozpočtového zákona. Rozpočtový zákon by měl tudíž výslovně stanovit, že výnos z poplatků z reklamy a elektronických komunikací zavedených zákonem č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 bude v úplnosti nebo zčásti určen na financování France Télévisions. Takové ustanovení nebylo dodnes přijato. Francouzská republika se do budoucna zavazuje, že v souladu s ustanoveními čl. 108 odst. 3 SFEU přikročí k novému oznámení jakéhokoli návrhu struktury režimu Komisi. Za těchto podmínek nelze stanovit vztah závazného určení mezi oznámenou podporou a novými poplatky podle vnitrostátního práva ve smyslu judikatury Soudního dvora.
(121)
Nadto je zřejmé, že rozhodujícím kritériem pro stanovení roční výše rozpočtové podpory, kumulované s plánovanou výší přidělených zdrojů z audiovizuálních poplatků, bude výše čistých nákladů na povinnosti veřejné služby uložené France Télévisions, a nikoli výše příjmů z nových poplatků. Odhadované náklady na veřejnou službu však jsou a budou předmětem odhadů ex ante ve smlouvě o cílech a prostředcích podle článku 53 pozměněného zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků, roční výše podpory plánovaná v návrhu rozpočtového zákona bude vyměřena v závislosti na plánovaných čistých nákladech a shodnost odhadů a výsledků bude muset být zjištěna a podle potřeby upravena ex post v rámci plánované zprávy podle článku 2 nařízení č. 2007-958 ze dne 15. května 2007 o finančních vztazích mezi státem a subjekty veřejného audiovizuálního odvětví. Jelikož jsou náklady vynakládány nezávisle na zdrojích vybraných z poplatků, výnos z poplatků nemůže přímo ovlivnit výši podpory. Kromě toho je zřejmé, že sazby poplatků, které původně stanovila francouzská vláda, byly v konečném znění zákona odhlasovaném parlamentem sníženy, aniž by se to projevilo v současném a úměrném snížení dotace, jež má být vyplacena France Télévisions.
(122)
Vzhledem k předchozímu nejsou poplatky z reklamy a elektronických komunikací zavedené zákonem č. 2009-258 ze dne 5. března 2009 nedílnou součástí podpory, a nemají být tudíž zahrnuty do posuzování její slučitelnosti s vnitřním trhem, na rozdíl od tvrzení určitých dalších zúčastněných stran, tedy ACT, FFTCE, Association des chaînes privées, M6 a TF1.
(123)
Tento závěr se nedotýká slučitelnosti uvedených poplatků a jejich specifických ustanovení jakožto odlišných opatření s právem Evropské unie, zejména pokud se jedná o poplatky z elektronických komunikací, pokud jde o otázky zkoumané v rámci řízení o porušení předpisů č. 2009/5061 s ohledem na směrnici 2002/20/ES nebo směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (19).
(124)
Komise mimo jiné bere na vědomí prohlášení Francie vylučující uvedené poplatky z jejího oznámení, které je předmětem tohoto rozhodnutí.
VII. ZÁVĚRY
(125)
Vzhledem k předchozímu dospěla Komise k závěru, že roční rozpočtovou podporu ve prospěch France Télévisions, uplatněnou jak uvedeno výše, lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, podle zásad a prováděcích pravidel stanovených pro veřejnoprávní vysílání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Francouzská republika hodlá poskytnout ve prospěch France Télévisions v podobě roční rozpočtové podpory podle čl. 53 pododstavce VI pozměněného zákona č. 86-1067 ze dne 30. září 1986 o svobodě sdělovacích prostředků, je slučitelná s vnitřním trhem v souladu s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Poskytnutí této podpory je tudíž povoleno.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 20. července 2010.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 20 juli 2010
betreffende steunmaatregel C 27/09 (ex N 34/B/09) Begrotingssubsidie voor France Télévisions die Frankrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van France Télévisions
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4918)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/140/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben verzocht hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 23 januari 2009 hebben de Franse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van hun voornemen een begrotingstoewijzing ten belope van 450 miljoen EUR aan France Télévisions toe te kennen, welke al in de Franse begrotingswet voor 2009 was opgenomen. De Commissie verzocht bij schrijven van 13 maart 2009 om aanvullende inlichtingen, die Frankrijk bij schrijven van 25 mei 2009 verschafte. In diezelfde brief deelde Frankrijk mee tevens voornemens te zijn een duurzaam, meerjarig mechanisme in te voeren voor de overheidsfinanciering van France Télévisions, dat onder meer een jaarlijkse subsidie zou omvatten.
(2)
Bij brief van 1 september 2009 deelde de Commissie Frankrijk mee dat de voor 2009 goedgekeurde begrotingssubsidie verenigbaar was met de interne markt uit hoofde van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: „VWEU”), en stelde zij Frankrijk voorts in kennis van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van het nieuwe mechanisme van overheidsfinanciering ten behoeve van France Télévisions voor de volgende jaren.
(3)
Frankrijk heeft op 7 oktober 2009 zijn opmerkingen toegezonden.
(4)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de desbetreffende steunmaatregel te maken.
(5)
De Commissie heeft opmerkingen van de belanghebbenden ontvangen. Zij heeft deze voor commentaar doorgezonden aan Frankrijk, dat bij brief van 15 januari 2010 heeft gereageerd.
(6)
Op 23 april, 19 mei en 22 juni 2010 heeft Frankrijk aanvullende gegevens aan de Commissie gezonden.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN HET FINANCIERINGSMECHANISME
(7)
Het meerjarig financieringsmechanisme waarop dit besluit betrekking heeft, moet in de context worden gezien van de financiering van de openbaredienstopdrachten van France Télévisions, die de Commissie in haar besluiten van 10 december 2003 (3), 20 april 2005 (4), 16 juli 2008 (5) en 1 september 2009 (6) heeft onderzocht. Het mechanisme betreft echter een ander soort maatregel dan de maatregelen waarop de besluiten van 2003, 2005 en 2008 betrekking hebben. Met name vormen de begrotingssubsidies, die hieronder nader worden beschreven, een aanvulling op de openbare middelen die aan France Télévisions worden toegekend via de omroepbijdrage („contribution à l’audiovisuel public”, voorheen „redevance” genoemd), ten aanzien waarvan de Commissie op 20 april 2005 een besluit heeft vastgesteld en dat, als bestaande steun, niet door de nieuwe voorschriften wordt gewijzigd. Met deze twee soorten openbare middelen wordt beoogd de kosten van de openbaredienstopdracht van France Télévisions, waarvan de netto-inkomsten uit commerciële bron worden afgetrokken, te dekken.
II.1. Voornaamste rechtsgronden
(8)
De belangrijkste bepalingen van het nieuwe financieringsmechanisme zijn vervat in Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 betreffende audiovisuele communicatie en de nieuwe openbaredienstopdracht van de televisie. De aangemelde steun maakt deel uit van een bredere in de wet voorziene hervorming van de structuren en diensten van algemeen economisch belang in de openbare audiovisuele sector. Zo wijzigt de wet de bepalingen inzake de openbaredienstopdrachten van France Télévisions, en met name Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie. Deze opdrachten worden nader gepreciseerd in de taakomschrijving en in de overeenkomst betreffende de doelstellingen en middelen van France Télévisions, welke bij de uitvoeringsbepalingen inzake de wet betreffende de vrijheid van communicatie zijn goedgekeurd. Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 bevat voorts financiële bepalingen waarbij enerzijds de belastingwet wordt gewijzigd en anderzijds de opneming van een begrotingstoewijzing ten gunste van France Télévisions in de begrotingswet wordt vastgelegd.
II.2. Activiteiten en financiering van de begunstigde onderneming France Télévisions
(9)
France Télévisions is een naamloze vennootschap naar Frans recht, die op grond van artikel 44-I van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie is opgericht. Volgens deze gewijzigde wet wordt met France Télévisions één enkele onderneming opgericht, waarin de onderscheiden rechtspersonen van de oorspronkelijk verschillende zenders worden ondergebracht. De onderneming valt onder het economisch en financieel toezicht van de Franse staat. Haar maatschappelijk kapitaal is verdeeld in aandelen op naam die alleen in het bezit van de staat mogen zijn. De raad van bestuur omvat behalve de voorzitter 14 leden met een mandaatsperiode van vijf jaar: twee parlementsleden, waarvan er een door de commissie voor culturele aangelegenheden van de Franse Nationale Assemblee en een door de commissie voor culturele aangelegenheden van de Senaat wordt benoemd, vijf vertegenwoordigers van de staat, vijf personen die door de Conseil Supérieur de l’Audiovisuel worden benoemd en twee personeelsvertegenwoordigers.
(10)
France Télévisions is de grootste groep in de Franse audiovisuele sector. De groep telt circa 11 000 medewerkers en omvat de zenders France 2, France 3, France 4, France 5 en France Ô, die het Europese grondgebied van Frankrijk bestrijken, alsook de onderneming RFO, waaronder de openbare radio- en televisieomroepen vallen die in de overzeese departementen of gebiedsdelen uitzenden. De groep omvat ook een reclamebedrijf, hoewel op dit ogenblik afstoting van die activiteit wordt bestudeerd, en ondernemingen die zich met diversificatieactiviteiten bezighouden. Enkele zenders van France Télévisions hebben een grote aanwezigheid in andere lidstaten, met name in België en Luxemburg.
(11)
De omzet van France Télévisions bedroeg in 2007, het laatste boekjaar vóór de aankondiging van de hervorming van de openbare audiovisuele sector, 2 927 miljard EUR, waarvan 64,2 % afkomstig was van omroepbijdragen, 28,1 % van reclame-inkomsten (reclame en sponsoring) en 7,7 % uit andere bronnen. Tussen 2003 en 2007 bleef het aandeel van de afzonderlijke componenten van de omzet betrekkelijk constant, en fluctueerden de inkomsten uit reclame en sponsoring binnen een marge van 30 % en 28 %. De groep als geheel behaalde van 2003 tot 2007 elk jaar een licht positief nettoresultaat, met een totaalbedrag voor de gehele periode van 99 miljoen EUR.
(12)
Sinds de aankondiging van de hervorming van de openbare audiovisuele sector in januari 2008, waardoor met name de reclame-inkomsten op termijn verdwijnen, is deze ontwikkeling omgekeerd. Het boekjaar 2008 was voor de groep France Télévisions deficitair met een nettotekort van [50-100] (7) miljoen EUR (waarvan [50-100] miljoen EUR voor de openbare dienst), hoofdzakelijk als gevolg van een sterke daling van de reclame-inkomsten die door een buitengewone kapitaalinjectie van 150 miljoen EUR, welke door de Commissie bij haar besluit van 16 juli 2008 was goedgekeurd, niet volledig kon worden opgevangen. In 2009, toen de hervorming van de openbare audiovisuele sector in werking was getreden, werd de daling van de reclame-inkomsten bijna volledig gecompenseerd door de uiteindelijk uitgekeerde begrotingssubsidie van 415 miljoen EUR die de Commissie bij besluit van 1 september 2009 had goedgekeurd, en vertoonde het nettoresultaat van France Télévisions een gering overschot ([10-20] miljoen EUR). De openbaredienstactiviteiten vertoonden echter een klein tekort van [0-5] miljoen EUR, terwijl het positieve resultaat aan de commerciële ondernemingen van de groep viel toe te schrijven.
(13)
Over de activiteiten en het beheer van France Télévisions in de jaren 2004-2008 en de positie van de onderneming vanuit het oogpunt van de hervorming van de openbare audiovisuele sector heeft de Franse Rekenkamer een vrij kritisch rapport opgesteld met de titel „France Télévisions et la nouvelle télévision publique” (France Télévisions en de nieuwe openbare televisie). Het rapport, waarnaar door enkele belanghebbenden in hun opmerkingen wordt verwezen, werd na beraad aangenomen en op 14 oktober 2009, dus na het besluit tot inleiding van de procedure, gepubliceerd. Het geeft aan dat de ruimte voor verbeteringen in het beheer en de resultaten van France Télévisions tot dusverre onbenut is gebleven, en het bevat aanbevelingen voor toekomstige verbeteringen in het kader van de hervorming.
II.3. De openbaredienstopdrachten van France Télévisions
II.3.1. Definitie van de openbaredienstopdracht in de wet
(14)
In artikel 43-11 van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 in zijn gewijzigde vorm is de openbaredienstopdracht van France Télévisions vastgelegd, en ten aanzien daarvan wordt bepaald dat de publieke zenders „in het algemeen belang openbaredienstopdrachten vervullen. Zij bieden het publiek in al zijn onderdelen een geheel van programma’s en diensten aan die worden gekenmerkt door hun diversiteit en pluralisme, hun eisen op het gebied van kwaliteit en innovatie, en de inachtneming van de rechten van personen en van de in de grondwet verankerde democratische grondrechten. Zij zorgen voor een gediversifieerd programma-aanbod, dat de gebieden voorlichting/nieuws, cultuur, kennis, amusement en sport omvat. Zij bevorderen de democratische dialoog, de wisselwerking tussen verschillende delen van de bevolking alsook sociale integratie en burgerschap. Zij zetten zich in ten behoeve van sociale cohesie en de culturele verscheidenheid en de strijd tegen discriminatie, en bieden een programma aan dat de diversiteit van de Franse samenleving weerspiegelt. Zij bevorderen de Franse taal en, in voorkomend geval, streektalen en laten de diversiteit van het culturele en taalkundige erfgoed van Frankrijk tot zijn recht komen. Zij dragen bij aan de ontwikkeling en de verspreiding van intellectuele en artistieke scheppingen en van kennis op staatsburgerlijk, economisch, sociaal, wetenschappelijk en technisch gebied en aan de educatie op audiovisueel gebied en op het gebied van de media. Zij bevorderen het leren van vreemde talen. Zij dragen bij tot onderricht op milieugebied en op het gebied van duurzame ontwikkeling. Zij vergemakkelijken de toegang tot de door hen uitgezonden programma’s voor doven en slechthorenden met aangepaste voorzieningen. Zij zien toe op de eerlijkheid, onafhankelijkheid en het pluralisme van de informatieverstrekking en de pluralistische uitdrukking van de gedachten- en opiniestromingen met inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling en van de aanbevelingen van de Conseil supérieur de l’Audiovisuel. De overheidsorganen op het gebied van de audiovisuele communicatie dragen, in het kader van de uitvoering van hun opdracht, bij aan audiovisuele activiteiten in het buitenland, aan het prestige van de francofonie en aan de verspreiding van de Franse taal en cultuur in de wereld. Zij zetten zich in voor de ontwikkeling van nieuwe diensten die hun programma-aanbod kunnen verrijken of aanvullen en van nieuwe technieken voor de productie en verspreiding van programma’s en diensten op het gebied van audiovisuele communicatie. Ieder jaar wordt bij het Parlement een verslag over de toepassing van de bepalingen van dit artikel ingediend”.
II.3.2. Opneming van de openbaredienstverplichtingen in de activiteiten van France Télévisions
(15)
Wat de concrete omzetting van de openbaredienstopdrachten betreft, wordt in artikel 44, punt I, van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 bepaald dat France Télévisions verplicht is televisie-uitzendingen en diensten op het gebied van audiovisuele communicatie te ontwikkelen en te programmeren die aan de in artikel 43-11 gedefinieerde openbaredienstopdrachten en de in artikel 48 van genoemde wet bedoelde voorwaarden voldoen.
(16)
In decreet nr. 2009-796 van 23 juni 2009 is de unieke taakomschrijving van France Télévisions vastgelegd. Hierin wordt het raamwerk van de activiteiten van de zenders van France Télévisions bepaald, met strenge programmeringseisen waardoor de onderneming, in veel gevallen tijdens „prime time”, verplicht is dagelijks culturele uitzendingen en muziekuitzendingen, met name van klassieke muziek, te verzorgen waarbij een verscheidenheid van Europese en regionale orkesten aan bod komt, en toneelstukken of populair-wetenschappelijke programma’s uit te zenden (artikelen 4 tot en met 7 van de taakomschrijving). Daarnaast is France Télévisions verplicht in al haar programma’s de Europese dimensie aan bod te laten komen, met name door reportages over levenswijzen of culturele gewoonten in andere lidstaten en door uitzendingen van religieuze aard waarin de godsdiensten die in Frankrijk het sterkst zijn vertegenwoordigd worden behandeld (artikelen 14 en 15 van de taakomschrijving). Ook moet een breed en evenwichtig kijkerspubliek worden opgebouwd waarin alle doelgroepen zijn vertegenwoordigd (artikel 18).
(17)
Daarnaast sluiten de staat en France Télévisions overeenkomstig artikel 53 van Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie meerjarenovereenkomsten over middelen en doelstellingen met een looptijd van drie tot vijf jaar, waarin met name, met inachtneming van de openbaredienstopdrachten van France Télévisions, het volgende wordt vastgelegd:
-
de prioritaire zwaartepunten van haar ontwikkeling;
-
de met het oog op de diversiteit en het vernieuwend karakter van de scheppingen aangegane verbintenissen;
-
de minimumbedragen die France Télévisions in Europese en oorspronkelijk Franstalige cinematografische en audiovisuele werken moet investeren als percentage van de ontvangsten en in absolute cijfers;
-
verbintenissen om deelname en burgerschap voor personen met een handicap en de aanpassing van alle televisieprogramma’s voor doven of slechthorenden te waarborgen;
-
verbintenissen om uitzending van televisieprogramma’s te waarborgen die, dankzij aangepaste voorzieningen, voor blinden of slechtzienden toegankelijk zijn;
-
de geraamde kosten van haar activiteiten in elk van de desbetreffende jaren en de gehanteerde kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren betreffende de uitvoering en de resultaten;
-
het bedrag van de aan France Télévisions toe te wijzen openbare middelen, waarbij wordt aangegeven welke middelen hoofdzakelijk voor de uitbreiding van de programmabudgets zijn bestemd;
-
het geraamde bedrag van de eigen inkomsten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen reclame en sponsoring;
-
de economische vooruitzichten voor betaaldiensten;
-
in voorkomend geval, de kans op herstel van het financiële evenwicht.
(18)
De openbaredienstverplichtingen van France Télévisions zijn momenteel opgenomen in de overeenkomst over middelen en doelstellingen 2007-2010 met de titel „France Télévisions, le premier bouquet de chaînes gratuites de l’ère numérique” van 24 april 2007, die door de bevoegde ministers en de voorzitter van de raad van bestuur van France Télévisions is ondertekend. In het hoofdstuk inzake doelstelling I.2 „Bevorderen van de eigen waarden van de publieke dienst” van de overeenkomst zijn doelstellingen vastgelegd, in concrete acties onderverdeeld, die voorzien zijn van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren die op de volgende gebieden moeten worden bereikt:
-
bevorderen van de toegang van een breder publiek tot culturele programma’s met het oog op de democratisering van de cultuur door de uitzending van minstens één cultureel programma in „prime time”;
-
het weergeven van het pluralisme in de informatieverstrekking en het publieke debat;
-
het aanbieden van een grote verscheidenheid aan sporten, waarbij de nadruk ligt op de sporten die op de particuliere zenders het minst aan bod komen;
-
het weergeven van de diversiteit en het verbeteren van de zichtbaarheid van alle geledingen van de Franse samenleving;
-
het bevorderen van de verdediging van de Franse en Europese culturele identiteit, het inzicht in de werking van de Unie en haar verworvenheden en het leren van vreemde talen.
(19)
De overeenkomst omvat voorts een meerjarige financiële strategie, die een aanpassingsclausule bevat volgens welke de staat en de groep - naargelang van de ontwikkeling van de reclame-inkomsten - de behoefte aan overheidsmiddelen in onderling overleg zullen vastleggen, waarbij het overschot dat niet voor de vermindering van deze behoefte aan overheidsmiddelen wordt gebruikt, prioritair dient om de uitgaven voor audiovisuele schepping te dekken.
(20)
Na de hervorming is de thans geldende overeenkomst over middelen en doelstellingen met een wijzigingsakte („avenant”) voor de periode 2009-2012 aangevuld. In deze wijzigingsakte, waarvan de financiële bepalingen hieronder nader worden beschreven, worden de identiteitswaarden van de openbaredienstverlening door France Télévisions nog verder versterkt en worden voor een aantal van de in overweging 18 genoemde gebieden nieuwe kwantitatieve indicatoren vastgelegd voor de elk jaar te bereiken resultaten.
II.3.3. Invoering van nieuwe, innoverende audiovisuele diensten
(21)
In de nieuwe taakomschrijving van France Télévisions is de invoering voorzien van een reeks innoverende diensten ter uitbreiding van het journalistieke aanbod, zoals het online zetten van communicatiediensten, audiovisuele mediadiensten op aanvraag en aanvullingen op de programma-inhoud die haar programma’s verrijken. Ook in de wijzigingsakte bij de overeenkomst over middelen en doelstellingen wordt de invoering van innoverende diensten voorzien, met name video-on-demand die gratis dan wel tegen betaling wordt aangeboden, persoonlijke mobiele televisie, uitzending via internet, mobiele applicaties en regionale of thematische kanalen via internet.
II.3.4. Externe controle van de openbaredienstverplichtingen, met inbegrip van de invoering van nieuwe diensten
(22)
Overeenkomstig artikel 53 van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 keurt de raad van bestuur van France Télévisions het ontwerp van overeenkomst over middelen en doelstellingen goed, en overlegt hij over de jaarlijkse uitvoering ervan; de resultaten van dit overleg zijn openbaar. Vóór ondertekening worden de overeenkomsten over middelen en doelstellingen alsook de eventuele wijzigingsakten daarbij aan de commissie voor culturele aangelegenheden van de Nationale Assemblee en aan de dienovereenkomstige commissie van de Senaat alsook aan de „Conseil Supérieur de l’Audiovisuel” voorgelegd. De commissies kunnen binnen een termijn van zes weken advies uitbrengen.
(23)
Daarnaast dient de bestuursvoorzitter van France Télévisions jaarlijks bij de commissie voor culturele aangelegenheden van de Nationale Assemblee en aan de dienovereenkomstige commissie van de Senaat een rapport in over de uitvoering van de overeenkomst over middelen en doelstellingen. Bij deze gelegenheid legt hij tevens rekenschap af over de activiteit en de werkzaamheden van de binnen de onderneming opgerichte programma-adviesraad, die uit televisiekijkers bestaat en die tot taak heeft adviezen en aanbevelingen over de programma’s uit te brengen.
(24)
Voorts is met betrekking tot het bij decreet voorgeschreven voorontwerp van de taakomschrijving van 10 tot 24 november 2008 een openbare raadpleging gehouden, waarna ongeveer 15 entiteiten bijdragen hebben ingezonden die tot wijzigingen in de oorspronkelijke tekst hebben geleid; vervolgens heeft de „Conseil supérieur de l’audiovisuel” zijn advies uitbracht. Wat de externe controle op de uitvoering ervan betreft, wordt in artikel 48 van de wet van 30 september 1986 bepaald dat de „Conseil supérieur de l’audiovisuel” bij de commissies voor culturele aangelegenheden van de Franse Nationale Assemblee en van de Senaat een jaarlijks verslag indient. Dit verslag wordt tevens aan het Ministerie van Cultuur en Communicatie toegezonden.
(25)
Deze parlementaire commissies kunnen, net als de „Conseil supérieur de l’audiovisuel”, derden horen. In feite kunnen belanghebbenden hun mening aangaande de openbare audiovisuele sector in deze fora regelmatig onder de aandacht te brengen.
II.4. Financiële compensatie voor de geleidelijke vermindering en het uiteindelijk verdwijnen van reclameboodschappen
(26)
Met het oog op een vrijere programmering van het publiekeomroepstelsel die minder afhankelijk is van commerciële verplichtingen, is in artikel 53, punt VI van gewijzigde Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie de vermindering en vervolgens het verdwijnen van reclamespots vastgelegd: „De tussen 20.00 uur en 6.00 uur uitgezonden programma’s van de in artikel 44, punt I, genoemde nationale televisiediensten, hun regionale en lokale programma’s uitgezonderd, bevatten geen reclameboodschappen, behalve voor goederen of diensten die onder hun generieke naam worden gepresenteerd. Deze bepaling geldt ook voor programma’s die tussen 6.00 uur en 20.00 uur door deze diensten worden uitgezonden, vanaf de beëindiging van de uitzending via analoge aardse kanalen door de in punt I genoemde televisiediensten in het gehele Europese grondgebied van Frankrijk. Zij geldt niet voor reclamecampagnes van algemeen belang”.
(27)
De uitzending via analoge aardse kanalen door de televisiediensten wordt uiterlijk op 30 november 2011 beëindigd. Afgezien van reclame voor goederen en diensten zonder aanduiding van het handelsmerk zijn afwijkingen voor de uitzending van reclameboodschappen vastgelegd voor de overzeese departementen en gebiedsdelen en Nieuw-Caledonië, aangezien daar geen duidelijk te ontvangen particulier televisieaanbod via aardse kanalen aanwezig is.
(28)
In artikel 53 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie is bepaald dat de staat France Télévisions financiële compensatie verleent voor de vermindering en het vervolgens verdwijnen van reclamespots in het kader van de toepassing van de wet, overeenkomstig de in iedere begrotingswet vastgelegde voorwaarden. Hiertoe heeft de Franse staat binnen de rubriek „Media” van de algemene begroting een nieuw programma toegevoegd onder de naam „Bijdrage aan de financiering van de openbare audiovisuele sector”. Ter indicatie: de Franse autoriteiten ramen dat het aandeel van de overheidssubsidie dat de opbrengst van de omroepbijdragen aanvult in 2010 circa 460 miljoen EUR, in 2011 circa 500 miljoen EUR en in 2012 circa 650 miljoen EUR zal bedragen.
(29)
Frankrijk verklaart dat de overheidsfinanciering die uit de begrotingssubsidie voortvloeit elk jaar zal worden bepaald op basis van de kosten van de door France Télévisions verrichte openbaredienstopdrachten, vermeerderd met de opbrengst van de omroepbijdragen en verminderd met de inkomsten uit commerciële activiteiten die blijven bestaan. In dit verband hebben de Franse autoriteiten een prognose van de kosten en ontvangsten van de openbare dienst van France Télévisions toegezonden, die is opgesteld op basis van het businessplan 2009-2012. Deze prognose wordt hieronder samengevat.
Tabel 1
Prognose van de kosten en inkomsten van de openbare dienst van France Télévisions 2010-2012
(miljoen EUR)
2010
2011
2012
Begroting
Begrotingsprognose
Begrotingsprognose
A. Openbare middelen
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B. Overige inkomsten (reclame, sponsoring, enz.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C. Brutokosten van de openbare dienst
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D. Nettokosten van de openbare dienst (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Verschil nettokosten van de openbare dienst - openbare middelen (D + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Bron: Opmerkingen van Frankrijk van 15 januari 2010.
(30)
Uit bovenstaande tabel blijkt een verwacht tekort dat overeenkomt met de niet-gedekte nettokosten van de openbare dienst van France Télévisions in 2010 en 2011. Naar wordt verwacht zal dit tekort in 2012 gedeeltelijk zijn vervangen door een gering overschot van [30-50] miljoen EUR, dat wil zeggen [0-5] % van de nettokosten van de openbare dienst. Het voor 2012 verwachte overschot - in zoverre het ook werkelijk wordt bereikt, wat veronderstelt dat de inkomsten en de kosten zich precies zo ontwikkelen als voorzien - is lager dan het verwachte gecumuleerde tekort voor 2010 en 2011. Overeenkomstig de lopende overeenkomst over middelen en doelstellingen moeten overschotten die niet ter vermindering van de behoefte aan overheidsmiddelen worden aangewend, in de eerste plaats aan de bevordering van audiovisuele schepping worden besteed. Aangezien dit „scheppen” normaal gesproken voor de programmering is bestemd, mogen met eventuele overschotten geen commerciële activiteiten worden gefinancierd.
(31)
Er zij op gewezen dat het in hoofdstuk V van de wijzigingsakte bij de thans geldende overeenkomst over middelen en doelstellingen vervatte businessplan 2009-2012 in de plaats komt van de financiële bepalingen van de overeenkomst van april 2007, rekening houdend met de in het kader van de hervorming ingevoerde nieuwe regels en de financiële gevolgen ervan. Volgens het businessplan zullen de algemene brutokosten van de openbaredienstverlening in de periode 2010-2012 dalen, door een vermindering van de exploitatiekosten ten opzichte van de aanvankelijke overeenkomst, een daling van de uitzendkosten en de benutting van de synergetische effecten van de gemeenschappelijke onderneming, ondanks het feit dat de hervorming nieuwe kostenelementen met zich brengt.
(32)
Wat de inkomsten betreft zullen de geplande overheidsmiddelen onvoldoende toenemen om de rekeningen voor de periode 2010-2012 geheel in evenwicht te brengen; zij blijven, zoals uit tabel 1 valt af te lezen, lager dan de brutokosten van de openbare dienst, zodat het financiële evenwicht in de prognoses elk jaar afhangt van de commerciële inkomsten. Daarom wordt in het businessplan aangegeven dat het in het belang van de onderneming en de staat is dit evenwicht sneller te bereiken dan voorzien, en wordt, gezien de positieve of negatieve risico’s, de noodzaak van een nauwgezette en regelmatige controle benadrukt.
II.5. Maximumniveau van de overheidsmiddelen
(33)
In artikel 44 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie is voorts bepaald: „Overheidsmiddelen die aan organen van de openbare audiovisuele sector worden toegewezen als compensatie voor hun openbaredienstverplichtingen mogen het bedrag van de kosten die in verband met de nakoming van die verplichtingen worden gemaakt, niet overschrijden”. Deze bepaling vloeit voort uit de door Frankrijk aangegane verbintenis om het beginsel dat overcompensatie van openbaredienstverplichtingen moet worden voorkomen, uitdrukkelijk in de wet op te nemen in het kader van de procedure die heeft geleid tot het verenigbaarheidsbesluit van de Commissie van 20 april 2005 betreffende het gebruik van de omroepbijdragen (8).
(34)
Met het oog op de inachtneming van deze verbintenis werd in artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 inzake de financiële betrekkingen tussen de staat en de organen van de publieke sector van de audiovisuele communicatie, de formulering van artikel 53 van de wet van 30 september 1986 overgenomen, waarin wordt bepaald dat met de directe en indirecte ontvangsten uit de openbaredienstopdracht rekening moet worden gehouden en dat de kosten in verband met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen afzonderlijk moeten worden geboekt. In artikel 3 van het decreet wordt bepaald dat France Télévisions en haar dochterondernemingen bij al hun commerciële activiteiten de marktvoorwaarden in acht moeten nemen en dat door een externe firma jaarlijks een verslag over de nakoming van deze verplichting moet worden ingediend bij de bevoegde minister, de Nationale Assemblee en de Senaat.
(35)
De Commissie heeft de verslagen over de uitvoering van de artikelen 2 en 3 van het decreet voor de boekjaren 2007 en 2008 (de verslagen overeenkomstig artikel 3 van het decreet zijn gecertificeerd, wat 2007 betreft door de accountantskantoren PriceWaterhouseCoopers en KPMG en voor 2008 door het consultantsbureau Rise Conseil) alsook het ontwerp-verslag uit hoofde van artikel 2 voor het jaar 2009 ontvangen en onderzocht.
II.6. Nieuwe heffingen in het kader van de hervorming van de openbare audiovisuele sector
(36)
Bij Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 werd ook de belastingwet gewijzigd met de invoering van een nieuwe belasting op reclame en elektronische communicatie.
II.6.1. Belasting op reclameboodschappen
(37)
Boek I, deel 1, titel II van de „Code général des impôts” (algemeen wetboek van belastingen) bevat thans een hoofdstuk VII septies, waarin wordt bepaald dat iedere in Frankrijk gevestigde aanbieder van televisieomroepdiensten belasting moet betalen. De belasting wordt vastgelegd op basis van het bedrag, btw niet meegerekend, dat door adverteerders voor de uitzending van hun reclamespots wordt betaald aan de desbetreffende belastingplichtigen of makers van reclameboodschappen, verminderd met de overeenkomstig artikel 302 bis KC van de belastingwet betaalde bedragen, die televisieomroepen en -zenders, die voor ondersteuning door het „Centre National de la Cinématographie” in aanmerking komen, voor de uitzending van audiovisuele werken moeten betalen. Op deze bedragen wordt een forfaitaire verlaging van 4 % toegepast. De belasting wordt berekend door een percentage van 3 % toe te passen op het gedeelte van het bedrag van de jaarlijkse betalingen (btw niet meegerekend) van iedere televisiedienst dat een bedrag van 11 miljoen EUR overschrijdt.
(38)
Voor televisiediensten die niet via analoge aardse kanalen worden uitgezonden bedraagt dit percentage echter 1,5 % in 2009, 2 % in 2010 en 2,5 % in 2011. Bij wijze van overgangsmaatregel zal voor alle belastingplichtigen, tot het jaar waarin in Europees Frankrijk de uitzending via analoge aardse kanalen wordt stopgezet, het percentage maximaal 50 % bedragen van de stijging ten opzichte van 2008 van de heffingsgrondslag voor het kalenderjaar waarvoor de belasting verschuldigd is. De belasting kan in ieder geval niet minder dan 1,5 % van de heffingsgrondslag bedragen. Voor aanbieders van televisieomroepdiensten waarvan het dagelijkse aantal kijkers buiten Europees Frankrijk meer dan 90 % van het totale kijkerspubliek bedraagt, wordt echter het voor de berekening van de belasting in aanmerking te nemen bedrag verminderd met de bedragen die zijn betaald voor de uitzending van voor de Europese of mondiale markt bestemde reclameboodschappen, vermenigvuldigd met de jaarlijkse kijkcijfers die buiten Europees Frankrijk zijn behaald.
II.6.2. Belasting op elektronische communicatie
(39)
In titel II van het eerste deel van boek I van de „Code général des impôts” is nu een hoofdstuk VII octies opgenomen, waarin een belasting wordt ingesteld die moet worden betaald door iedere aanbieder van elektronische communicatie die zijn diensten in Frankrijk verricht en die reeds voorwerp is geweest van een voorafgaande aangifte bij de Franse regelgevende autoriteit voor elektronische communicatie. De belasting wordt berekend op basis van het bedrag (btw niet meegerekend) van de abonnementen en andere bedragen die door gebruikers zijn betaald voor de diensten op het gebied van elektronische communicatie welke door de aanbieders van elektronische communicatie worden geleverd, verminderd met het bedrag van de afschrijvingen die in de loop van het afgesloten boekjaar zijn geboekt uit hoofde van het jaar waarin de belasting verschuldigd is geworden, voor zover deze betrekking hebben op materieel en uitrusting die na de inwerkingtreding van de wet door de providers zijn aangekocht voor de elektronische communicatienetwerken en -infrastructuur op het nationale grondgebied en waarvan de afschrijvingsperiode ten minste gelijk is aan tien jaar. De belasting wordt berekend door toepassing van een percentage van 0,9 % op het gedeelte van de heffingsgrondslag dat de 5 miljoen EUR overschrijdt.
III. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(40)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure stelde de Commissie dat de compensatie die vanaf 2010 is voorgenomen, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zou kunnen zijn waarvan de verenigbaarheid met de interne markt moet worden onderzocht in het licht van artikel 106, lid 2, VWEU, overeenkomstig de voor de openbare omroep geldende beginselen en regels.
(41)
Ten aanzien van de aanwezigheid van een openbare dienst met duidelijk in een officieel besluit vastgelegde taken die is onderworpen aan een adequaat controlemechanisme ten aanzien waarvan geen twijfels bestaan, concludeerde de Commissie, zoals zij ook in haar besluiten van december 2003, april 2005, juli 2008 en september 2009 heeft gedaan, dat de openbaredienstopdrachten van France Télévisions duidelijk zijn vastgelegd in officiële besluiten die door de Franse staat zijn opgesteld of onderschreven, overeenkomstig bepalingen die een onafhankelijk toezicht op France Télévisions voorschrijven.
(42)
Wat echter de evenredigheid van de financiële compensatie betreft die Frankrijk voornemens is te verlenen ten aanzien van de nettokosten van de openbare dienst, overigens rekening houdend met de gevolgen van de steun, uitte de Commissie haar twijfels over twee kwesties:
-
enerzijds over het risico van overcompensatie van de nettokosten van de openbare dienst voor 2012 en, waarschijnlijk, voor 2010 en 2011, terwijl de Commissie voor deze jaren niet over even gedetailleerde gegevens beschikte als die welke door de Franse autoriteiten voor 2009 zijn verstrekt, en
-
anderzijds de mogelijkheid dat er een bestemmingsverband bestaat tussen de inkomsten uit de belasting op reclame en elektronische communicatie en de aan France Télévisions uit te keren steun en, indien zou komen vast te staan dat een dergelijk verband bestaat, over de negatieve gevolgen hiervan en de verenigbaarheid ervan met het Verdrag, met name in het kader van een afweging van de gevolgen van de hervorming van de financiering van France Télévisions voor de mededinging, welke afweging ontbrak.
(43)
Voorts wees de Commissie de Franse autoriteiten erop dat zij op 2 juli 2009 haar goedkeuring had gehecht aan de Mededeling betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op de publieke omroep (9) (hierna: „de omroepmededeling”), die vanaf het tijdstip van publicatie op de aangemelde steun van toepassing was en verzocht de Franse autoriteiten in hun opmerkingen met deze herziene mededeling rekening te houden.
IV. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(44)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 benadrukt de „Société des auteurs et compositeurs dramatiques” (SACD) het belang van de verplichtingen die op France Télévisions rusten om de schepping van audiovisueel erfgoed te ondersteunen. Volgens de vereniging was dit belang eind 2008 versterkt door een interprofessionnele overeenkomst, die in een nog op te stellen overeenkomst inzake doelstellingen zou worden opgenomen. In 2010 zal France Télévisions 19 % van de omzet zoals opgenomen in de heffingsgrondslag van 2009 aan de schepping van audiovisueel erfgoed moeten besteden, een aandeel dat in 2012 tot 20 % zal worden verhoogd (420 miljoen EUR). Het dienovereenkomstige aandeel van TF1 bedraagt daarentegen maximaal 12,5 %, en dat van M6 en de digitale aardse televisiezenders niet meer dan 11 %. De aandacht voor film zal eveneens toenemen, met jaarlijks gemiddeld meer dan 1,2 % tot 2012. De afschaffing van reclame zou gepaard gaan met een stijging van de programmakosten op het gebied van werken van eigen, niet ingevoerde, productie, hetgeen getuigt van het streven naar een kwalitatief hoogwaardige, innoverende openbare dienst.
(45)
De „Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques” (FFTCE) stelt in haar opmerkingen van 30 oktober 2009 dat de afschaffing van reclame als zodanig niet aan de openbaredienstopdracht van France Télévisions bijdraagt. De onderneming Iliad, die geen lid is van de FFTCE, heeft zich bij dit standpunt aangesloten. Aangezien reclame geen vast onderdeel uitmaakt van de openbaredienstopdracht, zou iedere subsidie die uitsluitend is bedoeld als compensatie voor gederfde inkomsten zonder dat rekening wordt gehouden met de feitelijke opdracht, zonder meer moet worden beschouwd als staatssteun die een inbreuk op artikel 106, lid 2, en artikel 107, VWEU, vormt. Deze compensatie is bedoeld om de met de openbare dienst samenhangende kosten dekken, die gescheiden moeten worden geboekt. De hoogte van de subsidie is echter kennelijk voor de komende jaren vastgesteld op basis van de raming van de gederfde reclame-inkomsten, wat de concurrentie met particuliere omroepen in een moeilijk marktklimaat ernstig schaadt. Terwijl de totale reclameomzet van France Télévisions in een zwakke markt ongetwijfeld minder dan 500 miljoen EUR zou hebben bedragen, hebben de Franse autoriteiten zich ertoe verbonden in 2009 de onderneming louter voor de stopzetting van de reclame na 20.00 uur 450 miljoen EUR te betalen. Ook in de toekomst zouden de uitgekeerde subsidies veel meer bedragen dan de reclame-inkomsten die de onderneming zonder de hervorming zou hebben gehad.
(46)
Wat de dienst van algemeen economisch belang betreft, voegt de FFTCE hier nog aan toe dat de verplichtingen die France Télévisions als lid van de Europese Unie van Radiotelevisie (ERU) uit hoofde van de statuten van die Unie heeft, al bestonden en zonder de in de Franse wetgeving vervatte verplichtingen ook zouden gelden. De - overigens vaag geformuleerde - beperkingen die door de wet worden opgelegd zouden niet wezenlijk verschillen van de beperkingen die uit de statuten van de ERU voortvloeien en waaraan ook TF1 en Canal + als leden zijn onderworpen, zodat verlening van een compenserende subsidie op grond van de wet als staatssteun moet worden beschouwd.
(47)
Tot slot is de FFTCE van mening dat de nieuwe belasting op de omzet van aanbieders van elektronische communicatie die met de hervorming van de openbare audiovisuele sector is ingevoerd, voor de financiering van France Télévisions wordt gebruikt. Afgezien van het feit dat in de verklaringen werd bevestigd dat er van een bestemmingsverband sprake is, varieert het bedrag van de subsidie door veranderingen in de heffingsgrondslag en het belastingtarief. De invoering van een dergelijke belasting vormt een inbreuk op artikel 12 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (10) omdat de lidstaten aan de aanbieders alleen de daarin vastgelegde omzetbelasting mogen opleggen.
(48)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 stelt de „Association des chaînes privées” dat het inefficiënte beheer van France Télévisions, waarvan de Rekenkamer talrijke voorbeelden heeft gegeven, het inflatoire effect op de markt voor programmaproductie en de verwerving van rechten verergert. Aangezien er geen analytische boekhouding is, zorgt het gebrek aan kostenbeheersing voor onzekerheden ten aanzien van de bepaling van de te financieren kosten van de openbaredienstopdracht en bestaat er een ernstig gevaar van overcompensatie. Er is een groot aantal aanwijzingen dat de nieuwe belasting voor France Télévisions bestemd is en dat de opneming ervan in de staatsbegroting slechts tot doel heeft deze aan de controle van de Commissie onttrekken. Aldus worden de concurrenten van France Télévisions ertoe verplicht de steun te financieren, wat tot concurrentievervalsing leidt die door de onvoldoende differentiatie tussen de programma’s van de diverse gevestigde zenders nog wordt verergerd.
(49)
De Europese Radio-unie (UER) stelt in haar opmerkingen van 2 november 2009 dat iedere meerjarenraming van de kosten en ontvangsten van de publieke omroep die door Frankrijk wordt voorgelegd per definitie toekomstgericht is. Met de ramingen wordt gezorgd voor een duidelijk financieel perspectief op lange termijn waarover een aanbieder moet beschikken om de continuïteit van de dienst in volledige onafhankelijkheid te kunnen waarborgen. De correctie van eventuele afwijkingen van de ramingen moet door ex-post mechanismen worden gewaarborgd. Het besluit van de Commissie moet betrekking hebben op de parameters voor de berekening vooraf en op deze mechanismen, zonder het daadwerkelijke bedrag van de toekomstige compensatie te beperken door alleen de geraamde kosten en ontvangsten te valideren; de Commissie zou anders de jaarlijkse bedragen van een steunregeling vaststellen en controleren, in plaats van de regeling zelf. Voorts heeft de UER haar bezorgdheid geuit over het feit dat de Commissie tracht het geraamde bedrag van de efficiëntieverbeteringen en synergieën voor de komende jaren te becijferen, aangezien de efficiëntie waarmee een dienst van algemeen economisch belang wordt verricht overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU niet onder de controlebevoegdheid van de Commissie valt.
(50)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 verklaart de „Association of Commercial TV in Europe” (ACT) verheugd te zijn over het besluit van Frankrijk om de reclame op de publieke omroep aanzienlijk te verminderen. Volgens ACT is aan twee in het Altmark-arrest (11) genoemde voorwaarden niet voldaan en vormt de voorgenomen bijdrage uit de begroting dus steun. Niettemin is ACT van mening dat indien het systeem van financiering van de steun door middel van een belasting op de reclame-inkomsten van de concurrenten als conform het EU-recht wordt beschouwd, de voordelen van terugtrekking uit de reclamemarkt veel minder groot zouden zijn, terwijl een dergelijk systeem in bepaalde opzichten tot meer distorsies zou kunnen leiden dan de traditionele duale systemen van financiering uit openbare en commerciële bron.
(51)
ACT is van oordeel dat de openbaredienstverplichtingen van France Télévisions sinds 1994 niet wezenlijk zijn veranderd en grotendeels dezelfde zijn gebleven als die van andere particuliere omroepen. Daarnaast zijn de ramingen van de compensatie van het verlies aan reclame-inkomsten tot 2012 te betalen bedragen vaag en houden zij geen rekening met de vermindering van de daarmee samenhangende investeringskosten, noch met de mogelijke daling van de kosten van een minder aan de eisen van adverteerders onderworpen programmering, noch met de verwachte synergieën. Het mechanisme van aanpassing van de overheidsinkomsten en de reclame-inkomsten aan de kosten, waarin de overeenkomst over middelen en doelstellingen voorziet, moet worden gecontroleerd, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de schommelingen van de inkomsten uit commerciële bron, omdat de Commissie anders niet over betrouwbare informatie zou beschikken om de daadwerkelijke kosten van de verleende dienst te bepalen of eventueel vast te stellen dat er van overcompensatie sprake is. Deze verificatie zou worden verricht zonder dat de onderneming over een analytische boekhouding beschikt, zoals de Rekenkamer heeft vastgesteld.
(52)
Tot slot is de ACT van oordeel dat de steun in feite wordt gefinancierd door de nieuwe belasting die met de hervorming is ingevoerd en dat met de op audiovisuele reclame geheven belasting in Frankrijk een model voor de financiering van de publieke omroep door de concurrenten is ingevoerd dat in andere landen is afgeschaft. Echter, het steunmechanisme houdt juist de middelen van France Télévisions in stand, ondanks het feit dat steeds duidelijker zou blijken dat de adverteerders hun vraag niet volledig naar de concurrerende zenders verleggen. Bovendien zou zo’n mechanisme de toegangsdrempels tot de Franse markt verhogen.
(53)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 stelt France Télévisions dat het aangemelde mechanisme haar geen enkel economisch voordeel ten opzichte van haar concurrenten verschaft. Weliswaar wordt het verlies aan reclame-inkomsten gecompenseerd, maar daartegenover heeft de staat de onderneming een beperking opgelegd die voor geen enkele particuliere marktdeelnemer geldt: stopzetting van de reclame. Wanneer deze stopzetting een feit is zal iedere concurrentiedistorsie op deze markt verdwijnen, terwijl ook de druk op de concurrenten ten aanzien van sponsoring, gezien de geringe aanwezigheid daarvan, eveneens te verwaarlozen zal zijn. Wat de aankoop van zogenoemde audiovisuele „premiumrechten” betreft zou France Télévisions over geen enkele exclusiviteitsovereenkomst met de grote Amerikaanse aanbieders beschikken, terwijl TF1 96 van de 100 hoogste kijkcijfers, en in 2008 18 van de 20 hoogste kijkcijfers zou hebben gehad. Voorts moet France Télévisions investeren in audiovisuele schepping met kwaliteitseisen die onverenigbaar zijn met de door de commerciële zenders beoogde kijkcijfers. Op het gebied van de verkoop van programmarechten heeft de onderneming slechts een marginale aanwezigheid.
(54)
France Télévisions vindt bovendien dat, aangezien het bedrag dat jaarlijks aan haar wordt toegewezen allereerst, nauwkeurig en objectief van de kosten van haar verplichtingen zal afhangen, met een correctie achteraf in geval van een afwijking ten opzichte van de werkelijke kosten, het mechanisme aan de in het arrest-Altmark genoemde tweede voorwaarde voldoet. Aan de vierde in dit arrest genoemde voorwaarde zou eveneens zijn voldaan, aangezien de synergieën die in het verleden niet geheel konden worden benut, met de vernieuwing van de juridische structuur en de statuten, in het vervolg wel volledig zouden worden benut; de vierde voorwaarde vereist namelijk niet dat de dienst tegen zo laag mogelijke kosten moet worden verricht, maar dat de kosten overeenkomen met de kosten van een gemiddelde, goed geleide onderneming.
(55)
Wat de voorwaarden voor verenigbaarheid van het aangemelde mechanisme met de interne markt betreft, stelt France Télévisions dat, aangezien het mechanisme gedurende een groot jaren van kracht zal zijn, de nettokosten van de openbare dienst niet met voldoende zekerheid kunnen worden vastgesteld om de Commissie in staat te stellen overcompensatie door controle vooraf uit te sluiten. Hoewel gelet op de indicatieve ramingen voor 2010 tot 2012 niet valt uit te sluiten dat een redelijke winst wordt gemaakt of een reserve van maximaal 10 % van de jaarlijkse uitgaven aan de openbare dienst wordt gevormd, zullen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarin een controle achteraf wordt voorgeschreven in ieder geval een evenredige financiering kunnen waarborgen. Aangezien echter schommelingen van de programmakosten van redactionele keuzen afhangen, is France Télévisions van oordeel dat zij alleen verplicht is de door de wet opgelegde openbaredienstverplichtingen te vervullen en dat het Frankrijk vrijstaat de inhoud daarvan te bepalen. Uit deze verplichtingen vloeit overigens ook een kijkcijferverplichting voort, die met de stopzetting van de reclamespots niet is verminderd. In tegendeel: er moeten juist meer programma’s worden aangekocht.
(56)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 stelt „Métropole Télévisions” (M6) dat het geplande financieringsmechanisme staatssteun vormt in de zin van artikel 107, VWEU, met name omdat aan de tweede en de vierde voorwaarde van het arrest-Altmark niet is voldaan: een compensatie die gebaseerd is op een raming van gederfde reclame-inkomsten, welke naar hun aard - en in de praktijk - fluctueren, kan immers niet worden geacht gebaseerd te zijn op objectieve en transparante parameters voor de berekening van de kosten van de openbare dienst. Bovendien is de berekeningsgrondslag niet die van de kosten van een gemiddelde, goed geleide onderneming, maar die van France Télévisions, een onderneming die volgens talrijke aanwijzingen inefficiënt wordt beheerd, wat voor de samenleving hogere kosten van de openbare dienst met zich brengt.
(57)
Wat de verenigbaarheid met de interne markt betreft, is M6 van oordeel dat het beoogde financieringsmechanisme onwettig is omdat het op structurele wijze overcompensatie van de kosten van de openbare dienst in de hand werkt. Overeenkomstig Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (12) moet Frankrijk de kosten en opbrengsten van de dienst van algemeen belang op grond van consequent toegepaste beginselen inzake kostprijsadministratie, correct toerekenen. Zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt, zou France Télévisions niet over dit soort boekhoudinstrumenten beschikken. Er is dus geen enkel objectief element dat als basis voor de berekening van het bedrag van de compensatie zou kunnen dienen. Aangezien de uitkering wordt berekend op basis van de reclame-inkomsten, die geen deel uitmaken van de openbaredienstopdracht en bij de berekening van de kosten daarvan niet in aanmerking mogen worden genomen, zou dit onvermijdelijk tot overcompensatie leiden. Ook het feit dat de ramingen van de gederfde inkomsten willekeurig zijn en een kostenanalyse ontbreekt maakt overcompensatie onvermijdelijk.
(58)
Het feit dat de nieuwe belasting in het financieringsinstrument wordt betrokken versterkt het negatieve effect van de steun op de markten voor de verwerving van audiovisuele rechten - waar het slechte beheer van France Télévisions, door overheidssubsidies beschermd, de kosten van de concurrenten opdrijft - en op de reclameactiviteit, die France Télévisions naar het gebied van sponsoring zal verleggen, zonder dat M6, dat een ander kijkersprofiel heeft, het door France Télévisions achtergelaten vacuüm kan opvullen. Derhalve zou alleen financiering achteraf gerechtvaardigd zijn. Het mechanisme zou dus structureel onwettig zijn, door het ontbreken van onafhankelijke controlevoorzieningen achteraf waardoor overcompensatie daadwerkelijk kan worden voorkomen op basis van reële cijfers. Volgens M6 worden deze controles in Frankrijk niet doeltreffend uitgevoerd.
(59)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 plaatst Télévision Française 1 (TF1) de hervorming van de financiering van France Télévisions in de context van structurele veranderingen op de reclamemarkt, waar internet snel groeit. Zo maakte in 2008 de televisie slechts circa 11 % uit van de 33 miljard EUR aan reclame-uitgaven van adverteerders. Tussen januari en september 2009 is de reclameomzet van de digitale aardse televisiezenders met circa 60 % gestegen, tegenover een daling van ongeveer 8 % bij de drie gevestigde particuliere zenders. In 2008 beliepen de door TF1 betaalde belastingen en heffingen 60 % van het bedrijfsresultaat. Meerjarige contracten voor de verwerving van rechten, de prijsinflatie en de rigide kosten, waaronder de programmakosten, als gevolg van de verplichtingen inzake de productie en uitzending van Franse en Europese werken, maken echter 30 % van de totale daling uit, waardoor TF1 naar eigen zeggen nauwelijks nog manoeuvreerruimte heeft. Door de invoering van de nieuwe audiovisuele belasting zouden de concurrentieverstoringen op de markt nog verder worden versterkt.
(60)
De potentiële verlegging van de vraag van adverteerders naar TF1 is de officiële doelstelling van de belasting op audiovisuele reclame. In feite is in 2009 de verwachte verschuiving van 350 miljoen EUR aan reclameomzet naar de drie etherkanalen uitgebleven, hun reclameomzet is bovendien 450 miljoen EUR onder de ramingen gebleven. Bovendien zou de omvang van deze verlegging hoe dan ook beperkt zijn door de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die, als omgezet EU-recht, de tijd die per zenduur aan reclame mag worden besteed tot ten hoogste 12 minuten beperken, mits het daggemiddelde van zes minuten per uur niet wordt overschreden.
(61)
Volgens TF1 is de belasting in twee opzichten staatssteun: ten eerste omdat France Télévisions na 30 november 2011 (op deze datum moet zij stoppen met het uitzenden van reclamespots, op de inkomsten waaruit de heffingsgrondslag is gebaseerd) geen belasting meer hoeft te betalen en ten tweede omdat de opbrengst van deze belasting voor France Télévisions is bestemd, aangezien uit talrijke verklaringen van regeringsleden en parlementsleden tijdens debatten over het wetsontwerp blijkt dat de belasting voor de financiering van de steun is bestemd. Nog afgezien van de vraag of de steun zelf rechtmatig is, zou de belastingregeling inzake de financiering ervan bij de beoordeling van de steun in aanmerking moeten worden genomen.
(62)
TF1 meent dat het aan soortgelijke verplichtingen is onderworpen als France Télévisions, waarvan de programma’s zich nauwelijks van de zijne onderscheiden. Hoewel TF1 positief oordeelt over de herziening van de overeenkomst over middelen en doelstellingen en van de taakomschrijving, na de hervorming van de openbare audiovisuele sector, is de zender, zich baserend op het advies van de Rekenkamer, van oordeel dat het aanbod van de publieke omroep onvoldoende geïndividualiseerd is en onderstreept hij dat de kwantitatieve omroepverplichtingen in de voormalige taakomschrijvingen 10 % van de programmaschema’s uitmaakten.
(63)
Voorts is volgens TF1 de kostenbeheersing en de kwaliteit van het beheer van France Télévisions eveneens ontoereikend, waardoor de openbare dienst niet tegen de laagste kosten voor de gemeenschap wordt geleverd en een risico van overcompensatie met zich brengt. De Commissie moet in dit verband dan ook een onderzoek instellen naar de groei van de winst uit de commerciële activiteiten, de synergieën die sinds 2009 uit de oprichting van één onderneming, France Télévisions, moeten zijn voortgevloeid en de afname van de druk op de kosten van programmaschema’s door een geringere afhankelijkheid van de adverteerders.
V. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK
(64)
In de opmerkingen die de Franse autoriteiten op 7 oktober 2009 aan de Commissie hebben toegezonden en naderhand hebben toegelicht over de toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU, verwijzen zij met name naar de twijfels die de Commissie heeft geuit over de evenredigheid van de overheidsfinanciering en het risico van overcompensatie enerzijds en over het in aanmerking nemen van de door de hervorming van de openbare audiovisuele sector ingevoerde nieuwe belasting anderzijds, met het oog op de beoordeling van de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt.
V.1. Evenredigheid van de financiering en controle achteraf van het risico van overcompensatie
(65)
Frankrijk verduidelijkt dat het bij de aangemelde maatregel niet om compensatie voor de derving van reclame-inkomsten van de groep France Télévisions gaat, alhoewel hier in de geraamde bedragen die ter indicatie zijn overgelegd rekening mee is gehouden, maar om een financiering waarmee de kosten van de uitvoering van de openbaredienstopdracht moeten worden gedekt. Verwacht wordt dat de financieringsbehoeften zullen evolueren naargelang van de veranderingen inzake de programmakosten, fluctuaties van de reclame-inkomsten en de uitzendmiddelen.
(66)
Frankrijk wijst erop dat voor een validering vooraf van de afwezigheid van eventuele risico’s van overcompensatie moet worden nagegaan of er wetgevende en bestuursrechtelijke controlemechanismen bestaan, overeenkomstig de jurisprudentie en de besluitvormingspraktijk van de Commissie, en niet aan de hand van geraamde indicatieve subsidie- en kostenbedragen. De indicatieve bedragen worden ter illustratie gegeven, in het licht van het door de toezichthouders en France Télévisions goedgekeurde businessplan. De methode voor de berekening van de subsidie berust niet op de raming van de daling van de reclame-inkomsten van France Télévisions. De berekening zal veeleer gebaseerd zijn op een algemene formule, zodat het gecombineerde bedrag van de bijdrage aan de openbare audiovisuele sector en de begrotingstoewijzing, in overeenstemming met de verplichtingen van Frankrijk en de op grond van wetgevende en bestuursrechtelijke in het leven geroepen mechanismen voor controle achteraf, elk jaar evenredig is met de kosten van de openbaredienstopdracht van France Télévisions, verminderd met de reclame-inkomsten.
(67)
Voorts wijst Frankrijk erop dat een aantal van de nieuwe, innoverende audiovisuele diensten die in de omroepmededeling worden genoemd, al in de nieuwe taakomschrijving van France Télévisions en in de gewijzigde overeenkomst over doelstellingen en middelen zijn vastgelegd en dat ten aanzien hiervan de bovengenoemde regelmatige controles en voorafgaand overleg reeds hebben plaatsgevonden en ook in de toekomst zullen plaatsvinden. Frankrijk is van oordeel dat alle belangrijke nieuwe diensten in de toekomst in de overeenkomst over middelen en doelstellingen moeten worden behandeld, waarop dezelfde controles worden toegepast.
(68)
Gelet op het feit dat de omroepmededeling na de inleiding van deze procedure in werking is getreden, verbindt Frankrijk zich er verder toe, het mechanisme voor financiële controle achteraf zodanig aan te passen dat het voldoet aan de nieuwe regels inzake financiële controle die in de mededeling zijn vervat. Zo zal artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 worden gewijzigd, met als doel:
-
erop toe te zien dat het verslag over de gescheiden boekhouding dat moet worden opgesteld om de afwezigheid van overcompensatie te controleren, net als het in artikel 3 voorgeschreven verslag door een externe firma wordt gecontroleerd en aan de voor communicatie verantwoordelijke minister en aan de Nationale Assemblee en de Senaat wordt toegezonden, nadat de keuze van de externe firma aan de minister voor communicatie is voorgelegd;
-
het functionele mechanisme te verbeteren dat dient om eventuele overcompensatie of kruissubsidie die aan de hand van deze gescheiden boekhouding aan het licht zou komen en die noch met artikel 53 van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie, noch met de omroepmededeling van de Commissie verenigbaar is, daadwerkelijk terug te vorderen.
(69)
Ook verplichten de Franse autoriteiten zich ertoe om, met het oog op een betere informatieverstrekking aan de Commissie, gedurende de eerste jaren van de hervorming die met Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 werd ingeluid, voor de jaren 2010 tot en met 2013 aan de Commissie voor te leggen:
-
de verslagen overeenkomstig de artikelen 2 en 3 van bovengenoemd, gewijzigd decreet, en wel uiterlijk zes maanden nadat de algemene vergaderingen de rekeningen hebben goedgekeurd, met inbegrip van de gegevens over de ontwikkeling van de marktaandelen in de reclamesector sinds 2007;
-
de openbare documenten over de follow-up van de uitvoering van de openbaredienstopdracht door France Télévisions, dat wil zeggen het jaarlijks verslag van de „Conseil supérieur de l’audiovisuel” over de afzonderlijke zenders (overeenkomstig artikel 18 van wet nr. 86-1067 van 30 september 1986) en het verslag van de door de parlementaire commissies (commissies voor culturele zaken en financiën van de Nationale Assemblee en de Senaat) gehouden hoorzittingen van de bestuursvoorzitter van France Télévisions betreffende de jaarlijkse uitvoering van de overeenkomst over middelen en doelstellingen (zoals bepaald in artikel 53 van genoemde wet).
V.2. Inaanmerkingneming van de met de hervorming van de openbare audiovisuele sector ingevoerde nieuwe belasting
(70)
Frankrijk stelt dat het in zijn aanmelding geen rekening heeft gehouden met de nieuwe belasting op reclame en elektronische communicatie. Weliswaar is deze belasting bij dezelfde wet ingevoerd als die welke de hervorming regelt, maar zij zou buiten het bestek van de aangemelde maatregel vallen.
(71)
Frankrijk verduidelijkt dat openbare verklaringen die zijn afgelegd vóór de stemming over de wet waarnaar in het besluit tot inleiding van de procedure wordt verwezen en die later door de bepalingen van deze wet zijn weerlegd, niet volstaan om, op grond van het EU-recht, te concluderen dat er sprake is van een dwingend bestemmingsverband tussen de belasting en de financiering van de steun. Volgens het Franse recht wordt deze belasting geheven ten behoeve van de algemene staatsbegroting, dragen zij bij tot de financiering van het geheel van openbare uitgaven en beantwoorden zij aan het universaliteitsbeginsel en het beginsel van budgettaire eenheid, die deel uitmaken van het geheel van grondwettelijke voorschriften op het gebied van de openbare financiën. Krachtens artikel 36 van de wet van 1 augustus 2001 betreffende de begrotingswetten kan de volledige of gedeeltelijke toewijzing van overheidsmiddelen aan een rechtspersoon alleen plaatsvinden indien hiertoe een uitdrukkelijke bepaling in de begrotingswet is opgenomen, hetgeen hier niet het geval is.
(72)
Frankrijk onderstreept voorts dat er geen plannen zijn om een bestemmingsverband tussen genoemde belasting en de financiering van France Télévisions vast te leggen. Frankrijk licht toe dat, indien een dergelijke verandering van de regeling zou worden overwogen, het overeenkomstig de bepalingen van artikel 108, lid 3, VWEU een nieuwe aanmelding bij de Commissie zou indienen.
VI. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
VI.1. De vraag of sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(73)
In artikel 107, lid 1, VWEU wordt bepaald: „Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Deze toepassingsvoorwaarden worden hieronder behandeld.
VI.1.1. Staatsmiddelen
(74)
De begrotingstoewijzingen waarop deze aanmelding betrekking heeft worden jaarlijks in de wet tot vaststelling van de begroting van de Franse staat vastgelegd. Het gaat derhalve om maatregelen waarmee overheidsmiddelen zijn gemoeid.
VI.1.2. Selectief economisch voordeel
(75)
Het subsidiemechanisme ter aanvulling van de overheidsmiddelen die aan France Télévisions ter beschikking worden gesteld is selectief omdat France Télévisions er de enige begunstigde van is. De jaarlijkse begrotingssubsidie voor exploitatiekosten, waarmee met name wordt beoogd de voortzetting van de activiteiten van de onderneming mogelijk te maken, beschermt de onderneming tegen de derving van reclame-inkomsten waarmee tot dusverre de uitgaven en investeringen van France Télévisions ten dele werden gefinancierd. Hierdoor kan France Télévisions een kijkdichtheid bereiken die zonder de begrotingssubsidie niet mogelijk was geweest. De onderneming ontvangt aldus een economisch voordeel dat zij anders, of, omdat het een subsidie betreft, onder de marktvoorwaarden die voor haar concurrenten van de particuliere sector gelden, niet had kunnen verkrijgen.
(76)
De Commissie merkt voorts op dat Frankrijk geen opmerkingen heeft gemaakt waarmee het in het besluit tot inleiding van de procedure vervatte oordeel wordt betwist dat de beoogde toewijzingen niet aan alle criteria van het arrest-Altmark zouden voldoen en de onderneming derhalve een economisch voordeel zouden verschaffen dat staatssteun inhoudt (13). Daarnaast merkt zij op dat, ongeacht de ontwikkelingen in beheer en resultaten van France Télévisions in de komende jaren, haar standpunt dat aan de vierde voorwaarde niet is voldaan op dit moment wordt gestaafd door het verslag van de Franse Rekenkamer over France Télévisions, dat in oktober 2009 na het besluit tot inleiding van de procedure werd gepubliceerd.
(77)
Kortom, uit het voorgaande vloeit voort dat de alleen voor de groep France Télévisions bestemde begrotingssubsidies uit de financiële middelen van de Franse staat, deze onderneming een selectief voordeel verschaffen.
VI.1.3. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(78)
France Télévisions is actief op het gebied van de productie en de uitzending van programma’s die zij commercieel exploiteert, met name door tegen betaling reclamespots voor adverteerders en gesponsorde programma’s uit te zenden, haar zendrechten door te verkopen of dit soort rechten aan te kopen. Deze commerciële activiteiten worden uitgeoefend in concurrentie met andere zenders zoals TF1, M6 en Canal+, met name in Frankrijk, waar de groep France Télévisions volgens de Franse autoriteiten de grootste audiovisuele groep is. In 2010 lag het marktaandeel van France Télévisions rond 10 %, waarmee de groep nog de derde aanbieder op de Franse markt zou zijn.
(79)
Tot het tijdstip waarop de commerciële reclame wordt stopgezet, eind 2011, zal France Télévisions, zij het met beperkingen ten aanzien van de uitzendslots voor reclameboodschappen, actief blijven op de Franse markt voor commerciële televisiereclame en met de andere zenders concurreren. Ook na 2011 zal France Télévisions, in concurrentie met andere in Frankrijk actieve omroepen, aan adverteerders haar diensten op het gebied van reclame voor producten onder hun generieke naam evenals voor gesponsorde uitzendingen kunnen aanbieden. Ook al zullen de concurrenten van France Télévisions ten volle van de vrijwel volledige terugtrekking van France Télévisions uit de reclamemarkt kunnen profiteren, toch zal France Télévisions op deze markt aanwezig blijven. Ten opzichte van de volumen en marktaandelen van de vaste concurrenten in 2007 en op basis van de ramingen van de reclameontvangsten en sponsoring van France Télévisions die door de Franse autoriteiten zijn overgelegd, zou France Télévisions in 2012 namelijk nog 3,3 % van de markt in handen hebben, tegenover meer dan 50 % voor TF1 en 20 % voor M6.
(80)
France Télévisions zal een kijkdichtheid kunnen bereiken die zonder de begrotingstoewijzing in kwestie niet haalbaar zou zijn; dit kan ongunstige gevolgen hebben voor de kijkcijfers van de overige omroepen en dus voor hun commerciële activiteiten, wat tot vervalsing van de concurrentievoorwaarden zou leiden. In ieder geval zal France Télévisions ook op de markten voor de aankoop en verkoop van mediarechten actief blijven en, dankzij de genoemde steun, haar onderhandelingsmacht kunnen behouden. Dat de investeringen in de programmering dankzij de begrotingstoewijzingen gehandhaafd blijven, beïnvloedt derhalve de mate waarin France Télévisions op deze markten als koper of verkoper kan optreden.
(81)
Uit het bovenstaande vloeit voort dat de begrotingstoewijzingen die alleen aan de groep France Télévisions zijn toegekend uit de begrotingsmiddelen van de Franse staat de concurrentie op het gebied van de commerciële omroep in Frankrijk en in zekere mate ook in andere lidstaten waar de programma’s van France Télévisions worden uitgezonden, vervalsen of op zijn minst dreigen te vervalsen.
(82)
De markten voor de verkoop en aankoop van audiovisuele programma’s en zendrechten waarop France Télévisions actief is hebben een internationale dimensie zelfs wanneer bij de verwerving een territoriale begrenzing geldt, die over het algemeen tot één lidstaat beperkt is. Daarnaast worden de programma’s die France Télévisions dankzij de staatssteun kan blijven uitzenden, ook in andere lidstaten, zoals België en Luxemburg, ontvangen. France Télévisions zendt ook via internet programma’s uit, die buiten Frankrijk toegankelijk zijn.
(83)
Derhalve kunnen de voorgenomen begrotingssubsidies de concurrentie vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.
VI.1.4. Conclusie betreffende de aanwezigheid van staatssteun
(84)
Gelet op het voorgaande vormen de begrotingssubsidies die Frankrijk voornemens is aan France Télévisions uit te keren staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, die op zijn verenigbaarheid met de interne markt moet worden getoetst.
VI.2. Verenigbaarheid overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU
(85)
Artikel 106, lid 2, VWEU bepaalt: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie”.
(86)
In haar omroepmededeling zet de Commissie de beginselen uiteen die zij bij de toepassing van artikel 107 en van artikel 106, lid 2, VWEU op overheidsfinanciering voor openbare omroepen heeft gevolgd. Zo heeft de beoordeling van de Commissie betrekking op twee aspecten:
-
de aanwezigheid van een duidelijke en precieze definitie, in een formeel besluit, van de openbaredienstopdracht, met inbegrip van het berichten van belangrijke nieuwe diensten en de aanwezigheid van doeltreffende controles door een van de omroep onafhankelijk orgaan;
-
de transparantie en evenredigheid van de financiering door de overheid van de voor deze opdracht vereiste compensatie zonder dat deze de nettokosten van de openbaredienstopdracht overschrijdt, en die eveneens aan een doeltreffende controle wordt onderwerpen.
VI.2.1. Duidelijke en precieze omschrijving in een formeel besluit van de openbaredienstopdracht, die aan doeltreffende controle wordt onderworpen
(87)
Zoals hierboven reeds is aangegeven, heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure, om de daarin uiteengezette redenen, geen twijfels geuit over de deugdelijkheid van de definitie en het mandaat van de openbaredienstopdracht dat France Télévisions door formele besluiten is verleend, noch ten aanzien van de deugdelijkheid van de externe controle, waarmee zoals hierboven is aangeduid wordt nagegaan of France Télévisions haar opdracht naar behoren vervult. De Commissie was dan ook van mening dat de relevante bepalingen van gewijzigde Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 (artikelen 43-11, 44, 48 en 53) en van de decreten of formele besluiten waarbij deze ten uitvoer worden gelegd, met name betreffende de taakomschrijving (decreet nr. 2009-796 van 23 juni 2009) en de overeenkomst over middelen en doelstellingen, in overeenstemming waren met de uitvoeringsbepalingen van artikel 106, lid 2, VWEU betreffende de beoordeling van steun aan publieke omroepdiensten welke in de omroepmededeling zijn vastgelegd.
(88)
Deze conclusie stemde overeen met de conclusies waartoe de Commissie, op grond van de toen geldende mededeling, in haar besluiten van 2003 en 2005 betreffende France 2 en France 3 en in haar besluiten van 2008 en 2009 betreffende France Télévisions reeds was gekomen.
(89)
Ten overvloede moeten de overwegend algemene opmerkingen van een aantal belanghebbenden worden onderzocht die de gelijkenis tussen de programmering van de openbare zenders en die van de concurrenten in grote lijnen bevestigen; dit wordt feitelijk tegengesproken door andere partijen en verandert niets aan deze beoordeling.
(90)
In gewijzigde Wet nr. 86-1067 inzake de vrijheid van communicatie worden de openbaredienstverplichtingen van France Télévisions in brede, kwalitatieve zin maar toch nauwkeurig vastgelegd. Volgens deze bepalingen moet France Télévisions zich op een breed publiek richten met een gediversifieerd programma-aanbod, dat, met inachtneming van het pluralisme, de democratische, sociale, burgerrechtelijke en culturele behoeften van de samenleving dekt. Het feit dat sommige concurrenten zich, wegens hun lidmaatschap van de ERU, aan de statuten van deze organisatie moeten houden zoals door de FFTCE wordt onderstreept, belet niet dat in officiële Franse besluiten specifieke openbaredienstverplichtingen zijn vastgelegd, die in tegenstelling tot de verplichtingen die uit het lidmaatschap van de ERU voortvloeien, alleen voor France Télévisions gelden.
(91)
Overigens zijn de verplichtingen van France Télévisions voor zover nodig, ook opgenomen in de taakomschrijving en in de overeenkomst over middelen en doelstellingen, vergezeld van nauwkeurige en gekwantificeerde indicatoren, iets wat voor haar concurrent niet geldt. De overheidsmiddelen die aan France Télévisions ter beschikking worden gesteld zijn bedoeld om de doelstellingen te verwezenlijken en de in het algemeen belang vastgelegde openbaredienstopdrachten na te komen, terwijl de toekenning van particuliere middelen aan de concurrerende zenders louter uit winstbejag geschiedt. Evenzo impliceert het feit dat de aanbieders bij de uitoefening van hun activiteiten op grond van voorschriften of vrijwillig onderschreven richtsnoeren aan beperkingen zijn gebonden niet, dat het aanbod van publieke en particuliere omroepen feitelijk uniform is. Deze in de wet vastgelegde openbaredienstverplichtingen worden bovendien, anders dan die welke uit het lidmaatschap van de ERU voortvloeien, regelmatig aan externe controles, en met name parlementaire controles, onderworpen.
(92)
Daarnaast wijst de SACD erop dat France Télévisions zich, in vergelijking met haar concurrenten die aanzienlijk minder verplichtingen hebben, sterker inzet voor het scheppen van films en audiovisuele werken in de Franse taal. In de opmerkingen van SACD wordt weliswaar niet uiteengezet of geïllustreerd waarom eventueel uit andere lidstaten geïmporteerde, niet-Franse werken van geringere kwaliteit zouden zijn dan die welke door France Télévisions zullen worden gefinancierd. Desondanks houdt de dwingende verplichting om, zowel in absolute termen als ten opzichte van de concurrenten, een groter aantal Franse producties tot stand te brengen nauw verband met de sociale en culturele behoeften van de Franse samenleving, waaraan de programmering van France Télévisions uit hoofde van haar verplichtingen inzake het verrichten van diensten van algemeen belang moet voldoen.
(93)
Gelet op de door Frankrijk verstrekte informatie moet deze positieve beoordeling van de definitie van en de controle op de openbaredienstopdracht van France Télévisions worden uitgebreid naar de mechanismen voor de invoering van belangrijke nieuwe audiovisuele diensten in de zin van de omroepmededeling die na het besluit tot inleiding van deze procedure van kracht is geworden. Deze diensten, waarmee het programma-aanbod naar andere media of formats wordt doorgegeven, zijn opgenomen in de taakomschrijving en in de overeenkomst over middelen en doelstellingen van France Télévisions, waarin overigens de in de wet vastgelegde opdracht van algemeen economisch belang wordt toegelicht en omgezet. Deze documenten worden, zoals hierboven is aangegeven, bij decreet goedgekeurd, zodat zowel op de reeds geplande nieuwe diensten als op de eventueel toekomstige diensten dezelfde specifieke procedures voor raadpleging vooraf en de jaarlijkse controle op de uitvoering van genoemde opdrachten van toepassing zijn.
(94)
Kortom, zowel de definitie van de openbaredienstopdracht van France Télévisions als de controlemechanismen die daarop betrekking hebben zijn in overeenstemming met de in de omroepmededeling vervatte regels en beginselen welke op hun beurt op de jurisprudentie van de Europese rechtscolleges zijn gebaseerd.
VI.2.2. Evenredigheid en transparantie van de overheidsfinanciering
(95)
Het is de bedoeling dat het door Frankrijk aangemelde financieringsmechanisme, waaronder de jaarlijkse subsidie ter compensatie van de afname en de uiteindelijke afschaffing van de reclameboodschappen valt, langdurig blijft bestaan en dus ook na de wettelijk voor de afschaffing van reclamespots vastgelegde datum (november 2011) van kracht blijft.
(96)
De jaarlijkse overheidsfinanciering zal bestaan uit, enerzijds, toewijzing van een deel van de inkomsten uit de omroepbijdragen (voorheen „redevance” genoemd) en, anderzijds, de jaarlijkse subsidie overeenkomstig wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009. Aan de reeds bestaande, door de Commissie in haar besluit van 20 april 2005 goedgekeurde steun, die door het voorgenomen mechanisme niet wordt gewijzigd, wordt dus een begrotingssubsidie toegevoegd waarvan het bedrag ieder jaar in de begrotingswet voor het lopende begrotingsjaar zal worden vastgelegd. In zijn opmerkingen geeft Frankrijk aan dat het bedrag van de jaarlijkse subsidie voor het begin van elk begrotingsjaar op basis van de verwachte nettokosten van de openbare omroep vooraf wordt vastgesteld.
(97)
Dit blijkt ook uit de ramingen die de Franse autoriteiten aan de Commissie hebben overgelegd als antwoord op de twijfels die zij in het besluit tot inleiding van de procedure had geuit. De Commissie merkt op dat volgens de Franse autoriteiten de prognoses in het businessplan louter indicatief van aard zijn en is het ermee eens dat het voor een onderneming die met een openbaredienstopdracht is belast en die daarvoor meerjarige uitgaven moet doen, nuttig is daartoe over een financieel kader te kunnen beschikken dat is opgenomen in het businessplan zoals vervat in de wijzigingsakte bij de overeenkomst over middelen en doelstellingen. Niettemin blijft het indicatieve totaal van de overheidsmiddelen dat daarin is opgenomen, hoewel het om een lager bedrag gaat, in overeenstemming met de verwachte brutokosten voor het verrichten van deze dienst voor de periode tussen 2010 en 2012.
(98)
Rekening houdende met de relatieve voorspelbaarheid van de brutokosten, die minder volatiel zijn dan de inkomsten uit commerciële activiteiten op basis waarvan de nettokosten worden bepaald, bevestigen de indicatieve cijfers van het businessplan a priori het argument van Frankrijk betreffende het doorslaggevende karakter van het criterium van de nettokosten van de openbare dienst voor de vaststelling van het jaarlijkse subsidiebedrag in de toekomst. Derhalve vormt de verplichting tot financiële compensatie door de staat, die bij Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 is ingevoerd, het ontstaansfeit van de aangemelde begrotingssubsidie zonder het bedrag daarvan afhankelijk te stellen van een mogelijke raming van de omvang van de door de afschaffing van de reclame gederfde reclame-inkomsten.
(99)
Deze aanpak lijkt objectief gezien gerechtvaardigd omdat het vaststellen van het bedrag van de subsidie, ten opzichte van de reclame-inkomsten die zouden zijn verworven indien de reclame niet wettelijk was afgeschaft, bijvoorbeeld door het bedrag vast te stellen op het niveau van de inkomsten voordat de hervorming werd aangekondigd en toegepast, eventueel aangepast aan de ontwikkeling van de markt voor televisiereclame, door het duurzame karakter van de subsidie steeds willekeuriger zou worden. Indien het bedrag van de subsidie aldus ten opzichte van hypothetische inkomsten zou worden berekend, zou een sterkere daling van de brutokosten van de openbare dienst dan voorzien, bijvoorbeeld als gevolg van toekomstige synergieën bij de oprichting van France Télévisions als één enkele onderneming, een risico van overcompensatie met overheidsmiddelen kunnen inhouden.
(100)
De wijze van berekening van de jaarlijkse subsidie aan de hand van de kosten van de openbare dienst, minus de netto-inkomsten uit de commerciële activiteiten die blijven bestaan, strookt overigens met de verbintenis van Frankrijk welke thans is omgezet in artikel 44 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie en artikel 2 van het decreet inzake de financiële betrekkingen tussen de staat en de organen van de publieke audiovisuele sector, in die zin dat de overheidsmiddelen die aan France Télévisions worden toegewezen, de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen die ten laste van de onderneming komen niet overschrijden. Zoals de Franse autoriteiten in herinnering brengen, zijn deze verbintenis en de bovengenoemde bepalingen volledig van toepassing op de aangemelde begrotingssubsidie en op het mechanisme inzake de jaarlijkse overheidsfinanciering waarvan de subsidie voortaan integrerend deel zal uitmaken.
(101)
Daarom lijkt de wijze van berekening van de jaarlijkse subsidie aan de hand van de nettokosten van de openbare dienst (waarop de netto-inkomsten uit commerciële activiteiten die zullen blijven bestaan in mindering worden gebracht) evenredig in de zin van de omroepmededeling van de Commissie.
(102)
In dit verband kunnen de opmerkingen van belanghebbenden die het tegendeel beweren deze conclusie niet ontkrachten:
-
de opmerkingen van de FFTCE, namelijk dat een compensatie voor gederfde reclame-inkomsten die geen deel uitmaken van de openbaredienstopdracht, niet onder de financiering van die opdracht valt, kunnen niet worden aanvaard, evenmin als de opmerkingen van M6 over de fluctuerende en derhalve onnauwkeurige aard van de ramingen van de gederfde inkomsten uit commerciële activiteiten; het jaarlijkse bedrag van de subsidie moet vooraf worden vastgesteld op basis van de nettokosten van de openbare dienst van France Télévisions, en de ramingen van het bedrag die door Frankrijk voor 2010, 2011 en 2012 zijn verstrekt zijn overigens louter indicatief;
-
de argumentatie van M6, volgens welke de afwezigheid van een analytische boekhouding bij France Télévisions, die door de Franse Rekenkamer werd gemeld, structureel tot overcompensatie zou leiden omdat de subsidie gebaseerd zou zijn op niet-objectieve kostencomponenten is, net als de opmerkingen van TF1 over de overcompensatie van ongecontroleerde of slecht beheerde kosten, ongegrond; ten eerste noemde de Rekenkamer in oktober 2009 de afwezigheid van beheersinstrumenten die, op het niveau van de groep France Télévisions, de instrumenten voor de analytische boekhouding van de dochterondernemingen samenvoegen, en niet het ontbreken van genoemde beheersinstrumenten; er bestaat voor iedere onderneming van de groep France Télévisions een analytische boekhouding;
-
ten tweede gaat het bij het onderzoek inzake de verenigbaarheid van de compensatie met de interne markt, in tegenstelling tot het onderzoek naar het bestaan van een economisch voordeel voor France Télévisions, niet om de vraag welke kosten het verrichten van de dienst van algemeen belang met zich zou kunnen meebrengen voor een gemiddelde, goed geleide onderneming in de bewuste sector, maar om de vraag welke kosten France Télévisions daadwerkelijk zal maken, de inkomstendaling in de toekomst meegerekend; zoals hierboven is aangetoond zal het totaalbedrag aan overheidsmiddelen dat aan France Télévisions zal worden uitgekeerd a priori lager zijn dan de kosten die voor het verrichten van de openbare dienst worden gemaakt, en dit bedrag zal zodanig worden vastgesteld dat er, na aftrek van de netto commerciële inkomsten, geen sprake is van overcompensatie.
(103)
Deze opmerkingen, die met betrekking tot de vaststelling vooraf van het jaarlijkse subsidiebedrag ongegrond zijn, houden bovendien geen rekening met het bestaan van mechanismen voor de controle achteraf. Zoals hieronder wordt aangetoond, wordt de jaarlijkse voorafgaande vaststelling van de hoogte van de subsidie voor het begrotingsjaar overeenkomstig de begrotingswet gevolgd door een controle achteraf, die eventueel tot terugvordering kan leiden.
(104)
In de omroepmededeling is bepaald dat de lidstaten zorgen voor passende mechanismen om te garanderen dat geen overcompensatie plaatsvindt; daartoe zorgen zij voor een regelmatige en daadwerkelijke controle op het gebruik van de overheidsmiddelen. De doeltreffendheid van de controles zoals aangegeven in de mededeling moet voortvloeien uit de door een onafhankelijke instantie te verrichten regelmatige controles, tezamen met mechanismen voor de terugbetaling van eventuele overcompensatie of de juiste toewijzing, in het volgende begrotingsjaar, van eventuele reserves die niet meer bedragen dan 10 % van de jaarlijkse kosten van de openbare dienst, enerzijds, of van vermeende kruissubsidiëring, anderzijds.
(105)
In artikel 44 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 is bepaald: „Overheidsmiddelen die aan organen van de openbare audiovisuele sector worden toegewezen voor de vervulling van hun openbaredienstverplichtingen mogen het bedrag van de kosten die in verband met de vervulling van die verplichtingen worden gemaakt, niet overschrijden”. Deze bepaling vloeit voort uit de door Frankrijk aangegane verbintenis om het beginsel van niet-overcompensatie van openbaredienstverplichtingen dat is ingevoerd in het kader van de procedure welke tot het verenigbaarheidsbesluit van de Commissie van 20 april 2005 betreffende het gebruik van de omroepbijdragen heeft geleid, uitdrukkelijk in de wet op te nemen (14).
(106)
Artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 inzake de financiële betrekkingen tussen de staat en de organen van de publieke sector van de audiovisuele communicatie bevat dezelfde formulering als artikel 53 van de wet van 30 september 1986; hierin wordt bepaald dat met „de directe en indirecte inkomsten van de openbaredienstopdracht” rekening moet worden gehouden en dat de kosten van de openbaredienstopdracht door middel van gescheiden rekeningen worden vastgesteld. In artikel 3 van het decreet wordt bepaald dat France Télévisions en haar dochterondernemingen bij al hun commerciële activiteiten de normale marktvoorwaarden in acht moeten nemen en dat door een externe firma een jaarlijks verslag over de nakoming van deze verplichting moet worden opgesteld dat bij de bevoegde minister, de Nationale Assemblee en de Senaat wordt ingediend. Laatstgenoemde bepaling behoort eveneens tot de door Frankrijk gedane toezeggingen die de Commissie heeft opgenomen in haar besluit van 20 april 2005, dat in overweging 7 wordt genoemd.
(107)
Het Gerecht van de Unie heeft geoordeeld dat zowel de bepalingen inzake het beginsel dat overcompensatie moet worden voorkomen als de bepalingen betreffende controle en verificatie van de voorwaarden die door France Télévisions op haar commerciële activiteiten worden toegepast, volledig tegemoet komen aan de bezwaren die de Commissie heeft geuit in het kader van de procedure die tot het besluit van 20 april 2005 (15) heeft geleid. Voorts bevestigde het Gerecht de passendheid van de controles achteraf op de inachtneming van deze verbintenissen (16).
(108)
De Commissie heeft de verslagen over de uitvoering van de artikelen 2 en 3 van het decreet voor de boekjaren 2007 en 2008 (de verslagen overeenkomstig artikel 3 van het decreet zijn, wat 2007 betreft, gecertificeerd door de accountantskantoren PriceWaterhouseCoopers en KPMG en voor 2008 door het consultantsbureau Rise Conseil) alsook het ontwerp-verslag uit hoofde van artikel 2 voor 2009 ontvangen en onderzocht. Volgens de conclusies van deze verslagen bedroegen de aan de groep France Télévisions toegekende overheidsmiddelen niet hoger waren dan de nettokosten van de openbaredienstverplichtingen waarmee France Télévisions is belast en heeft de onderneming bij al haar commerciële activiteiten de normale marktvoorwaarden in acht genomen. Hierdoor wordt derhalve eventuele kruissubsidiëring tussen commerciële activiteiten en activiteiten in het kader van de openbare dienst uitgesloten. De verslagen laten voorts zien dat de kosten en middelen van de openbaredienstopdracht van de verschillende zenders van France Télévisions in tegenstelling tot wat met name M6 beweert, wel degelijk met de bestaande boekhoudinstrumenten kunnen worden vastgesteld.
(109)
De controle achteraf van de overeenkomstig decreet nr. 2007-958 uitgetrokken overheidsmiddelen worden op de aangemelde begrotingssubsidie toegepast. Sedert de invoering van deze controle is het totaalbedrag van de aan France Télévisions toegewezen overheidsmiddelen niet voldoende geweest om de nettokosten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen te dekken, zodat van eventuele overcompensatie geen sprake was. Wat de in het businessplan vervatte en in tabel 1 opgenomen kosten- en inkomstenramingen op de middellange termijn betreft, wordt voor 2012 met een gering overschot rekening gehouden dat, indien het zou worden bevestigd en niet nodig zou zijn om de voor 2010 en 2011 verwachte tekorten aan te vullen, normaal gesproken met voorrang voor uitgaven ten behoeve van audiovisuele producties zou worden bestemd.
(110)
In ieder geval verplicht Frankrijk zich ertoe om artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 aan te passen aan de in 2009 door de omroepmededeling ingevoerde vernieuwingen, om teneinde:
-
erop toe te zien dat het jaarlijks verslag over de gescheiden boekhouding, net als het in artikel 3 voorgeschreven verslag, door een externe instantie wordt gecontroleerd, en aan de Nationale Assemblee en de Senaat wordt toegezonden nadat de keuze van deze externe instantie ter goedkeuring is voorgelegd aan de minister voor Communicatie;
-
het functionele mechanisme te verbeteren dat dient om eventuele overcompensatie of kruissubsidie die aan de hand van deze gescheiden boekhouding aan het licht zou komen en die noch met artikel 53 van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie noch met de omroepmededeling verenigbaar is, daadwerkelijk terug te vorderen.
(111)
Frankrijk lijkt derhalve over passende mechanismen te beschikken om regelmatige en doeltreffende controle op het gebruik van de overheidsmiddelen uit te oefenen en, zoals in de omroepmededeling is bepaald, overcompensatie en kruissubsidiëring te voorkomen.
(112)
Gezien het bovenstaande moet ervan worden uitgegaan dat de mogelijke beperkingen van de concurrentie als gevolg van de aanwezigheid van France Télévisions op de commerciële markten waarop de onderneming na de voltooiing van de hervorming nog actief zal zijn, uiteindelijk zeer gering zullen zijn. Deze aanwezigheid zal waarschijnlijk zeer bescheiden zijn en het valt te verwachten dat de hervorming ertoe leidt dat de vraag naar reclame op televisie, zij het gedeeltelijk, naar de concurrenten van France Télévisions wordt verlegd.
(113)
Zoals valt te lezen in een brief die door zeven particuliere televisie- en radiozenders openbaar is gemaakt, zal de volledige doorvoering van de hervorming totdat de reclamespots bij France Télévisions zijn verdwenen: „de media van de particuliere sector de veerkracht geven die zij nodig hebben”, terwijl de handhaving van reclame: „voor alle Franse media zeer schadelijke gevolgen zou hebben en de economische vooruitzichten van de betrokkenen aanmerkelijk zou veranderen…” (17).
(114)
Met andere woorden, de gedeeltelijke terugtrekking van France Télévisions en de heroriëntatie van de structuur van haar inkomsten (uit commerciële activiteiten of overheidsmiddelen) naar de uitzending van programma’s die aan haar taakopdracht van algemeen belang beantwoorden, zonder rechtstreekse financiële compensatie voor de kijkdichtheid, vermindert de potentiële concurrentiebeperkingen op de markten waar France Télévisions actief is. Deze terugtrekking creëert een ruimte die zou kunnen worden ingenomen door nieuwe aanbieders of door marktdeelnemers met een geringe aanwezigheid op de reclamemarkt en zou de concurrentie mettertijd een nieuwe impuls geven.
(115)
Op grond van de bovenstaande gegevens en de door Frankrijk aangegane verbintenissen kan worden geconcludeerd dat de overheidsfinanciering tot doel zal hebben France Télévisions in de gelegenheid te stellen de door de onderneming voor de vervulling van haar verplichtingen gemaakte nettokosten te dekken, en dat deze financiering tot die kosten beperkt moet blijven en onderworpen zal blijven aan controles achteraf die aan de criteria van de omroepmededeling voldoen. Aangezien France Télévisions bovendien haar aanwezigheid op concurrerende markten nog verder zal beperken, zal de voorgenomen steun de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloeden in een mate die strijdig is met het belang van de Unie, zodat aan de voorwaarden van artikel 106, lid 2, VWEU is voldaan.
(116)
Frankrijk verbindt zich er daarnaast toe, tot 2013, dat wil zeggen tot de voltooiing van de hervorming van de openbare audiovisuele sector, jaarlijks aan de Commissie verslag uit te brengen, zodat de aspecten van de uitvoering van de hervorming die met het oog op de staatssteunregels het belangrijkst zijn, namelijk de jaarlijkse compensatie en de mechanismen voor controle achteraf, de voorwaarden die door France Télévisions op haar commerciële activiteiten worden toegepast, de ontwikkeling van de positie van de onderneming op deze markt en de uitvoering van de overeenkomst over middelen en doelstellingen, gevolgd kunnen worden.
(117)
Gelet op de omvang van de hervorming, van de vernieuwingen ten aanzien van de financiering van de openbare opdracht van France Télévisions, de gevolgen ervan voor de ontwikkeling van de kosten en inkomsten van France Télévisions alsook het onzekere economische klimaat van de markten, dat gevolgen heeft voor de inkomsten uit commerciële activiteiten van France Télévisions en haar concurrenten, biedt deze verplichting de Commissie de mogelijkheid de uitvoering van de hervorming en de nakoming van de door Frankrijk in het kader van deze procedure aangegane verplichtingen van zeer nabij te volgen.
(118)
In haar besluit tot inleiding van de procedure had de Commissie twijfels geuit over het eventuele bestaan van een bestemmingsverband tussen de toewijzing van de ontvangsten uit de nieuwe belasting op reclame en elektronische communicatie en de subsidie die vanaf 2010 jaarlijks aan France Télévisions wordt betaald. Indien een dergelijk verband zou kunnen worden vastgesteld, zou deze heffing als integrerend onderdeel van de steun moet worden beschouwd en op zijn verenigbaarheid met de interne markt moeten worden getoetst. Hoewel het bestaan van een bestemmingsverband, gezien de datum waarop Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 betreffende de openbare audiovisuele sector van kracht werd, voor 2009 kon worden uitgesloten, geven de verklaringen van de hoogste Franse autoriteiten voor de daaropvolgende jaren nog steeds aanleiding tot twijfel.
(119)
Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie, die in het arrest van 22 december 2008 in de prejudiciële zaak Régie Networks (C-333/07) (punt 99) is bevestigd, blijkt dat „om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken er krachtens de relevante nationale regeling een dwingend bestemmingsverband moet bestaan tussen de betrokken heffing en steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan, en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt” (18). Beide toepassingsvoorwaarden waaraan volgens het Hof moet worden voldaan, te weten de relevante nationale regeling en de rechtstreekse invloed op de omvang van de steun, worden hieronder behandeld.
(120)
Overeenkomstig de Franse wetgeving en krachtens artikel 36 van de wet van 1 augustus 2001 betreffende de begrotingswetten kan de toewijzing van ten behoeve van de staat ingesteld middelen aan een andere rechtspersoon alleen voorvloeien uit een bepaling in de begrotingswet. In de begrotingswet moet derhalve uitdrukkelijk zijn voorgeschreven dat de opbrengst van de bij Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 ingevoerde heffing op reclame en elektronische communicatie geheel of gedeeltelijk voor de financiering van France Télévisions wordt gebruikt. Deze bepaling is tot nog toe niet vastgesteld. Frankrijk heeft zich ertoe verbonden om, overeenkomstig de bepalingen van artikel 108, lid 3, VWEU, ieder voornemen tot wijziging van de regeling bij de Commissie te zullen aanmelden. Onder deze voorwaarden kan uit hoofde van het nationaal recht geen dwingend bestemmingsverband tussen de aangemelde steun en de nieuwe heffing in de zin van de jurisprudentie van het Hof van Justitie worden vastgesteld.
(121)
Bovendien lijkt het doorslaggevende criterium voor het bepalen van de hoogte van de jaarlijkse begrotingssubsidie, tezamen met het voorgenomen bedrag van de aan de publieke audiovisuele sector toe te wijzen middelen, het bedrag te zijn van de nettokosten van de openbare opdracht van France Télévisions en niet dat van de opbrengst van de nieuwe belasting. De verwachte kosten van de openbaredienstopdracht worden echter overeenkomstig artikel 53 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie in de vorm van voorafgaande ramingen in de overeenkomst over middelen en doelstellingen opgenomen, en de in het ontwerp van begrotingswet opgenomen jaarlijkse begrotingssubsidie wordt dienovereenkomstig aan de verwachte nettokosten aangepast; eventuele afwijkingen van de werkelijke waarden ten opzichte van de ramingen moeten worden vastgesteld en, indien nodig, achteraf in het kader van het verslag overeenkomstig artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 inzake de financiële betrekkingen tussen de staat en de organen van de openbare sector van de audiovisuele communicatie, gecorrigeerd worden. Aangezien de kosten onafhankelijk van de opbrengst van de geïnde belasting worden gemaakt, kan de belastingopbrengst geen rechtstreekse invloed op het bedrag van de steun hebben. Ook zijn de aanvankelijk door de Franse regering vastgestelde heffingspercentages in de door het parlement goedgekeurde definitieve versie van de wet kennelijk verlaagd, zonder dat dit tot een dienovereenkomstige, evenredige verlaging van de subsidie voor France Télévisions heeft geleid.
(122)
Gelet op het voorgaande maakt de bij Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 ingevoerde heffing op reclame en elektronische communicatie geen deel uit van de steun en mag deze derhalve, in tegenstelling tot wat sommige belanghebbenden (ACT, FFTCE, Association des Chaînes Privées, M6 en TF1) beweren, niet bij het onderzoek naar de verenigbaarheid met de interne markt worden betrokken.
(123)
Deze conclusie doet geen afbreuk aan de verenigbaarheid van genoemde heffing en de daarop betrekking hebbende specifieke bepalingen - als onderscheiden maatregelen - met het recht van de Unie, en met name, wat de belasting op elektronische communicatie betreft, in het licht van de vragen die zijn onderzocht in het kader van inbreukprocedure nr. 2009/5061, van Richtlijn 2002/20/EG of van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (19).
(124)
De Commissie neemt voorts nota van het feit dat Frankrijk heeft verklaard dat de betrokken heffing niet onder de in het kader van deze procedure onderzochte aanmelding valt.
VII. CONCLUSIE
(125)
Gezien het bovenstaande komt de Commissie tot de slotsom dat de jaarlijkse begrotingssubsidie ten behoeve van France Télévisions, die op de hierboven beschreven wijze is uitgevoerd, op grond van artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard overeenkomstig de voor de publieke omroepdiensten geldende beginselen en regels,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die Frankrijk voornemens is aan France Télévisions te verlenen in de vorm van een jaarlijkse begrotingssubsidie overeenkomstig artikel 53, punt VI, van gewijzigde Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie van 30 september 1986, is op grond van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verenigbaar met de interne markt.
De tenuitvoerlegging van deze steun wordt derhalve goedgekeurd.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 20 juli 2010.