ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 juli 2012
betreffende Steunmaatregel SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Verschillende vliegbelastingtarieven toegepast door Ierland
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 5037)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2013/199/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepalingen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
In 2009 heeft de Commissie een klacht over staatssteun ontvangen van een luchtvaartmaatschappij (hierna "de klager" genoemd) met betrekking tot verscheidene aspecten van de vliegbelasting die door Ierland wordt geheven, onder meer de afwijkende belastingtarieven die van toepassing zijn op vluchten met een bestemming op minder dan 300 km van de luchthaven van Dublin, waardoor Aer Arann zou zijn bevoordeeld.
(2)
Bij schrijven van 13 juli 2011 heeft de Commissie Ierland in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de verschillende belastingtarieven binnen de Ierse vliegbelasting. De Commissie heeft de Ierse autoriteiten verzocht een afschrift van het besluit aan de begunstigden door te sturen.
(3)
Op 9 augustus 2011 en 5 september 2011 heeft luchtvaartmaatschappij Ryanair Ltd. (hierna "Ryanair" genoemd) brieven gezonden met betrekking tot het besluit tot inleiding van de procedure van de Commissie. De Commissie heeft deze brieven op 5 oktober 2011 beantwoord. Op 17 oktober 2011 heeft Ryanair nog een brief gezonden.
(4)
Nadat de antwoordtermijn was verlengd, hebben de Ierse autoriteiten op 15 september 2011 hun opmerkingen over het besluit van de Commissie kenbaar gemaakt.
(5)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is op 18 oktober 2011 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken maatregel kenbaar te maken.
(6)
Op 17 november 2011 heeft Ryanair aan dit verzoek voldaan. Bij brief van 28 november 2011 heeft de Commissie Ryanair gevraagd of bepaalde van de door Ryanair verstrekte inlichtingen vertrouwelijk waren en niet aan de Ierse autoriteiten mochten worden meegedeeld. Bij brief van 30 november 2011 heeft Ryanair bevestigd dat zijn brief aan de Ierse autoriteiten mocht worden doorgestuurd.
(7)
Bij schrijven van 12 december 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van Ryanair aan de Ierse autoriteiten gezonden, die op 13 januari 2012 hun opmerkingen hierover kenbaar maakten.
2. BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
(8)
Op 30 maart 2009 hebben de Ierse autoriteiten een accijns op luchtvervoer van personen ingevoerd. De nationale rechtsgrond voor de belasting is Section 55 van de Finance (No. 2) Act 2008, waarin een accijns wordt ingevoerd die een "vliegbelasting" wordt genoemd en die de luchtvaartmaatschappijen moeten betalen voor elk vertrek van een passagier op een vliegtuig van een luchthaven in Ierland (3). De belasting is verschuldigd wanneer een passagier vertrekt van een luchthaven met een toestel dat meer dan 20 passagiers kan vervoeren en dat niet wordt gebruikt voor staatsdoeleinden of militaire doeleinden. Hoewel het de uiteindelijke bedoeling is dat de belasting via de ticketprijs aan de passagiers wordt doorberekend, zijn het de luchtvaartmaatschappijen die voor de belasting verantwoordelijk zijn en verplicht zijn deze te betalen (4).
(9)
Bij de invoering werd de belasting geheven op basis van de afstand tussen de luchthaven van vertrek en de luchthaven van bestemming en bedroeg (i) 2 EUR in het geval van een reis vanaf een luchthaven naar een bestemming op maximaal 300 km afstand van de luchthaven van Dublin en (ii) 10 EUR in alle overige gevallen.
(10)
Na een onderzoek door de Commissie met betrekking tot een mogelijke inbreuk op Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (5) en artikel 56 van het Verdrag wat betreft het vrij verrichten van diensten, werden de tarieven vanaf 1 maart 2011 gewijzigd en werd één belastingtarief van 3 EUR van toepassing op alle vertrekkende vluchten, ongeacht de afgelegde afstand (6).
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(11)
De Commissie heeft de formele onderzoeksprocedure ingeleid met betrekking tot het lagere belastingtarief dat tussen 30 maart 2009 en 1 maart 2011 op bepaalde routes van toepassing was, omdat zij van mening was dat dit tarief staatssteun kon vormen en betwijfelde of het verenigbaar was met de interne markt.
(12)
Om te beoordelen of de maatregel selectief was, heeft de Commissie, in overeenstemming met de vaste rechtspraak (7), eerst het referentiebelastingstelsel vastgesteld en vervolgens onderzocht of de maatregel een afwijking van dat stelsel vormde en, zo ja, of Ierland had aangetoond dat de afwijking in overeenstemming was met de aard en de opzet van het belastingstelsel.
(13)
Zij heeft besloten dat in deze zaak de belasting van vliegtuigpassagiers die van een luchthaven in Ierland vertrekken het referentiestelsel is.
(14)
De Commissie heeft vastgesteld dat het stelsel voor vliegbelasting voorzag in een algemeen of normaal tarief voor bijna alle vluchten en in een verlaagd tarief voor vluchten met een bestemming op minder dan 300 km van de luchthaven van Dublin. Zij is van mening dat het normale tarief het referentiestelsel vormde, terwijl het verlaagde tarief, dat op een duidelijk afgebakende categorie vluchten van toepassing was, een uitzondering op het referentiesysteem leek te zijn.
(15)
De Commissie betwijfelde of het verlaagde tarief gerechtvaardigd was op basis van de afstand tussen de plaats van vertrek en de uiteindelijke bestemming van de vlucht.
(16)
Ten eerste werd het niet toegepast op grond van de werkelijke duur van de reis, maar op grond van de afstand tussen de luchthaven van Dublin en de bestemming.
(17)
Ten tweede leken de structuur en de objectieve aard van de belasting geen verband te houden met de afstand van de vlucht, maar met het feit dat deze van een Ierse luchthaven vertrok. De verhouding met de belastingdienst, het belastbare feit (het vertrek van een Ierse luchthaven) en de negatieve impact op de Ierse samenleving (geluidsoverlast en luchtvervuiling) waren exact dezelfde voor alle passagiers die van een Ierse luchthaven vertrokken, ongeacht de bestemming van de vlucht en de afgelegde afstand. Gelet op deze doelstelling bevonden de betrokken luchtvaartmaatschappijen zich in dezelfde juridische en feitelijke situatie als elke andere maatschappij.
(18)
Ten derde werd het belastingstelsel niet gekenmerkt door een uitgesproken differentiatie in belastingniveaus op basis van de afstand van de vlucht, maar waren er maar twee tarieven, het ene voor vluchten over zeer korte afstanden, het andere voor alle andere vluchten. Door dit criterium leken vluchten binnen Ierland en naar bepaalde delen in het westen van het Verenigd Koninkrijk te worden bevoordeeld, waardoor er dus sprake was van discriminatie tussen nationale vluchten en vluchten binnen de Unie. In dit geval hebben de Ierse autoriteiten aangevoerd dat een hogere belasting voor de bestemmingen waarop het lagere tarief van toepassing was, onevenredig zou zijn in verhouding tot de prijs. De Commissie heeft vastgesteld dat de prijs van tickets voor binnenlandse bestemmingen niet noodzakelijk lager is dan die van vluchten naar andere bestemmingen in de Unie. Het lagere belastingtarief bleek dus niet gerechtvaardigd te zijn door de aard en de opzet van het stelsel voor vliegbelasting en bleek derhalve een selectieve maatregel te zijn.
(19)
Aangezien ook aan alle andere criteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag bleek te zijn voldaan, leek de maatregel staatssteun te vormen voor de luchtvaartmaatschappijen die de verbindingen exploiteerden waarop het verlaagde tarief van toepassing was.
(20)
De steun leek onder geen van de richtsnoeren van de Commissie inzake de verenigbaarheid van staatssteun te vallen. Omdat de maatregel bedrijfssteun leek te vormen waarbij sprake was van discriminatie tussen vluchten binnen de Unie, kon deze niet rechtstreeks op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag als verenigbaar worden aangemerkt. Voorts viel de steun onder geen van de andere afwijkingen in artikel 107, lid 2 of 3, van het Verdrag.
(21)
De Commissie had bijgevolg twijfels over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt; zij heeft daarom, in overeenstemming met artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (8), besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden en Ierland en andere belanghebbenden verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(22)
Naar aanleiding van de bekendmaking in het Publicatieblad (9) heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van de Ierse autoriteiten en van Ryanair.
4.1. Opmerkingen van de Ierse autoriteiten
4.1.1. De belasting is een verbruiksbelasting
(23)
Volgens de Ierse autoriteiten is de vliegbelasting in wezen een verbruiksbelasting. Om de inning te vereenvoudigen, hebben de Ierse autoriteiten de luchtvaartmaatschappijen verplicht de belastingdienst een bedrag te betalen per passagier die met hen van een Ierse luchthaven is vertrokken. De luchtvaartmaatschappijen mogen deze belasting echter aan hun passagiers doorberekenen.
(24)
Bovendien wordt de vliegbelasting normaal gezien, samen met andere toeslagen en belastingen, als een belasting of heffing verdisconteerd in de prijs van het vliegticket en/of vermeld in de algemene voorwaarden van de maatschappijen. De belasting vormt bijgevolg geen voordeel voor de luchtvaartmaatschappijen, aangezien deze slechts een heffing, belasting of toeslag is die de consument daadwerkelijk wordt aangerekend.
4.1.2. Geen voordeel voor bepaalde maatschappijen
(25)
Volgens de Ierse autoriteiten kan de vliegbelasting slechts onder de definitie van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vallen indien een voordeel aan bepaalde maatschappijen wordt toegekend. Zij betogen dat, wanneer de vliegbelasting in wezen een verbruiksbelasting is, ongeacht of het tarief van 10 EUR of van 2 EUR wordt toegepast, het moeilijk vast te stellen is hoe deze belasting bepaalde maatschappijen begunstigt.
(26)
Vast staat dat alle maatschappijen, ongeacht of zij het belastingtarief van 10 EUR of van 2 EUR moeten aanrekenen, op gelijke voet worden behandeld. De vraag is of een voordeel wordt verleend aan de luchtvaartmaatschappijen die slechts 2 EUR moeten aanrekenen. Volgens de Ierse autoriteiten zou de vliegbelasting enkel steun kunnen vormen indien de maatschappijen die routes exploiteren naar bestemmingen op minder dan 300 km van de luchthaven van Dublin verplicht waren de vliegbelasting van 10 EUR te innen, maar het verschil tussen het tarief van 10 EUR en het tarief van 2 EUR mochten behouden. Dit is hier echter niet het geval. In dit verband is het belangrijk op te merken dat de Ierse autoriteiten bij het opzetten van deze belasting geen specifieke maatschappij of een bepaald bedrijfsmodel voor ogen hadden.
4.1.3. Geen voordeel voor Ierse luchtvaartmaatschappijen
(27)
Vooreerst moet worden opgemerkt dat Ierland op zich geen nationale luchtvaartmaatschappijen meer heeft, aangezien de staat zijn belang in Aer Lingus, dat oorspronkelijk de nationale luchtvaartmaatschappij was, grotendeels heeft verkocht, waardoor hij nu een minderheidsaandeelhouder is.
(28)
Indien de belasting een invloed had op de Ierse luchtvaartmaatschappijen, was deze zeer verschillend voor elk van hen. De Ierse autoriteiten wijzen erop dat de routes binnen de Unie waarop het hogere tarief van 10 EUR van toepassing was, hoofdzakelijk door dezelfde Ierse luchtvaartmaatschappijen werden geëxploiteerd. In de betrokken periode bezaten de drie luchtvaartmaatschappijen ongeveer [93-97] (10) % van het marktaandeel van de vluchten waarop het lagere tarief van toepassing was, maar zij domineerden ook de markt voor vluchten binnen de Unie, met [82-87] (10) % van deze vluchten.
(29)
De Ierse autoriteiten betogen in het bijzonder dat het door Ryanair aangevoerde nadeel onhoudbaar is, omdat Ryanair ongeveer [56-63] (10) % van de passagiers vervoert op de routes waar het lagere tarief van toepassing was (zie tabel 1).
Tabel 1
Marktaandelen van Ierse luchtvaartmaatschappijen op routes met vertrek van Ierse luchthavens.
Marktaandeel
Maximaal 300 km
Meer dan 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0.5-2.5] (*) %
TOTAAL
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Bron:
Door Ierland verstrekte inlichtingen op basis van gegevens van de drie Ierse luchtvaartmaatschappijen en gegevens van het Central Statistics Office.
(30)
In tabel 1 wordt aangetoond dat bij de enige maatschappij die mogelijk als nationale luchtvaartmaatschappij kan worden beschouwd omwille van het minderheidsaandeel van de overheid (Aer Lingus) het percentage vluchten waarop het hogere tarief van toepassing was ([35-40] (*) %) veel groter was dan dat waarop het lagere tarief van toepassing was ([16-23] (*) %). Indien het lagere tarief een invloed zou hebben gehad op de maatschappijen, zou Aer Lingus derhalve significant zijn benadeeld.
(31)
Met betrekking tot Aer Arann, dat volgens de klager ook door de vermeende steun wordt bevoordeeld, merken de Ierse autoriteiten op dat tussen 2007 en 2010 zowel de omzet als de reizigersaantallen van deze maatschappij sterk zijn gedaald. Na de invoering van de belasting heeft Aer Arann een verlies van 18 miljoen EUR opgetekend. De luchtvaartmaatschappij lijkt dus het meest rendabel te zijn geweest vóór de invoering van de belasting. De Ierse autoriteiten wijzen er ook op dat de klager en Aer Arann slechts op één binnenlandse route concurrenten waren en dat de klager op deze route bijna [37-42] (*) % van de vluchten uitvoerde. Wat betreft vluchten naar buitenlandse bestemmingen waarop het lagere tarief van toepassing was (het westen van het Verenigd Koninkrijk), voerde de klager meer dan [37-42] (*) % van de lijnvluchten uit, terwijl het aandeel van Aer Arann en van Aer Lingus kleiner was.
(32)
Het stond niet-Ierse luchtvaartmaatschappijen bovendien steeds vrij om vluchten uit te voeren waarop het lagere belastingtarief van toepassing was. Dit viel niet onder de bevoegdheid van de overheid. De Ierse autoriteiten voeren aan dat, indien er sprake was van een voordeel bij het uitvoeren van vluchten waarop het lagere belastingtarief van toepassing was, buitenlandse (niet-Ierse) luchtvaartmaatschappijen zouden hebben besloten dergelijke vluchten uit te voeren. Het feit dat dergelijke vluchten niet door buitenlandse luchtvaartmaatschappijen worden uitgevoerd, wijst erop dat het lagere tarief geen voordeel opleverde.
4.1.4. Het lagere tarief werd ingevoerd om te voorkomen dat het aangerekende tarief onevenredig zou zijn ten opzichte van de ticketprijs
(33)
De Ierse autoriteiten benadrukken dat de verschillende tarieven bedoeld waren om op basis van afstand een element van evenredigheid in het belastingniveau op te nemen, aangezien de prijzen voor bestemmingen dichterbij normaal gesproken lager zijn. Hoewel algemeen bekend is dat er geen absolute correlatie bestaat tussen afstand en prijs, werd de correlatie als voldoende beschouwd om de belasting in twee niveaus op te splitsen. De Ierse autoriteiten zijn van oordeel dat een mechanisme voor een meer nauwkeurige differentiëring op basis van de afstand het stelsel buitengewoon ingewikkeld zou hebben gemaakt en veel administratieve rompslomp zou hebben veroorzaakt.
4.1.5. Geen concurrentieverstoring
(34)
De Ierse autoriteiten beweren dat het lagere belastingtarief de concurrentie niet heeft verstoord en het handelsverkeer niet heeft beïnvloed. Ten eerste had de belasting geen merkbare invloed op de luchtvaartmaatschappijen omdat deze in wezen een verbruiksbelasting was. Ten tweede werd met de verschillende belastingtarieven geen onderscheid gemaakt tussen de Ierse markt en de markt in de andere lidstaten. De grote meerderheid van de vluchten waarop het lagere tarief van toepassing was, waren internationale vluchten (68 %, tegenover 32 % binnenlandse vluchten). Ten derde zijn de luchtvaartmaatschappijen actief op een markt die openstaat voor concurrentie; de markt stond met andere woorden open voor nieuwe marktdeelnemers, voor wie het lagere belastingtarief onder dezelfde voorwaarden gold als voor de andere luchtvaartmaatschappijen. Indien het lagere belastingtarief voor bepaalde maatschappijen een voordeel had ingehouden, zouden niet-Ierse luchtvaartmaatschappijen er vermoedelijk voor hebben geopteerd routes te exploiteren waarop het lagere tarief van toepassing was. Het ontbreken van nieuwe marktdeelnemers wijst erop dat het lagere tarief geen voordeel opleverde voor bepaalde luchtvaartmaatschappijen.
4.1.6. Eventuele steun zou de-minimissteun zijn of een te verwaarlozen effect op de betrokken luchtvaartmaatschappijen hebben
(35)
Volgens de Ierse autoriteiten moet het lagere belastingtarief als met de interne markt verenigbaar worden aangemerkt, zelfs indien het als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag zou worden beschouwd, omdat het ofwel de-minimissteun zou zijn, ofwel hoe dan ook een te verwaarlozen effect op de betrokken luchtvaartmaatschappijen zou hebben.
4.2. Opmerkingen van derden
4.2.1. Ryanair
(36)
Met betrekking tot de vraag of er sprake is van staatssteun bij het lagere belastingtarief is Ryanair het eens met het voorlopige standpunt van de Commissie in haar besluit van 13 mei 2011 dat het lagere belastingtarief bepaalde luchtvaartmaatschappijen een voordeel heeft opgeleverd en staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Ryanair is het echter niet eens met het standpunt van de Commissie dat (i) het hogere tarief van 10 EUR als het "normale" tarief moet worden beschouwd en dat (ii) de maatregel Ryanair een voordeel heeft opgeleverd.
(37)
Wat betreft het vaststellen van het "normale" tarief of "standaardtarief" binnen het belastingstelsel, is Ryanair van mening dat het standpunt van de Commissie dat het hogere tarief van 10 EUR het normale tarief is en dat alle maatschappijen zijn bevoordeeld waarop het lagere tarief van 2 EUR van toepassing was, willekeurig is. Volgens Ryanair is er geen reden om niet het lagere, maar het hogere tarief als het normale tarief te beschouwen. Omdat het tweevoudige tarief werd vervangen door één enkelvoudig tarief, zou het nieuwe tarief bovendien eerder een gemiddelde van de oorspronkelijke tarieven zijn. Daarom zou het nieuwe tarief een redelijke referentie zijn om mogelijke schade of voordelen van het tweevoudige stelsel te onderzoeken.
(38)
Ryanair haalt voorts aan dat de tweevoudige vliegbelasting Ryanair geen voordeel heeft opgeleverd. Wanneer de Commissie een maatregel onderzoekt die mogelijk staatssteun vormt, moet zij rekening houden met de algemene effecten op de mogelijke begunstigde en in het bijzonder specifieke kosten in mindering brengen die het voordeel van de vermeende steun kleiner maken. In de periode dat het tweevoudige belastingstelsel werd toegepast, heeft Ryanair de in tabel 2 weergegeven belastingen betaald.
Tabel 2
Vervoerde passagiers en betaalde belasting van 30 maart 2009 tot 1 maart 2011.
Categorie van bestemming vanaf luchthaven Dublin
Belastingplichtige passagiers
Betaalde belasting
Aandeel
Minder dan 300 km binnen Ierland (tarief 2 EUR)
[…] (*)
[…] EUR (*)
[0.5-2.5] (*) %
Minder dan 300 km buiten Ierland (tarief 2 EUR)
[…] (*)
[…] EUR (*)
[1.5-4.5] (*) %
Meer dan 300 km binnen de EU
[…] (*)
[…] EUR (*)
[93-98] (*) %
Meer dan 300 km buiten de EU
[…] (*)
[…] EUR (*)
[0.3-2.5] (*) %
TOTAAL
[…] (*)
[…] EUR (*)
100 %
(39)
Aangezien Ryanair van mening is dat het nieuwe enkelvoudige tarief van 3 EUR als het normale tarief moet worden beschouwd, zou Ryanair van 30 maart 2009 tot 1 maart 2011 een bedrag van […] EUR (*) (12) vliegbelasting verschuldigd zijn. Dit is […] EUR (*) minder dan het daadwerkelijk betaalde bedrag (zie tabel 2). Ryanair voert dus aan dat het geen voordeel heeft genoten door de lagere belasting, maar er eerder door benadeeld is.
4.3. Opmerkingen van Ierland bij de van derden ontvangen opmerkingen
(40)
Op 13 januari 2012 hebben de Ierse autoriteiten hun reactie op de opmerkingen van Ryanair kenbaar gemaakt. Ten eerste zijn zij het niet eens met de beschrijving van de belasting door Ryanair, aangezien het volgens hen in wezen een verbruiksbelasting is en het lagere tarief de luchtvaartmaatschappijen geen voordeel heeft opgeleverd. Ten tweede zien zij niet in hoe Ryanair het meest direct en het meest negatief kan zijn beïnvloed door het lagere tarief, met name omdat deze maatschappij [56-63] (*) % van de vervoerde passagiers voor haar rekening neemt op vluchten waarop het lagere tarief van toepassing is. Ten derde is de bewering dat het lagere belastingtarief was ontworpen om Aer Arann te steunen ongegrond. De Ierse autoriteiten hadden bij het opzetten van deze belasting geen specifieke maatschappij voor ogen. Ten vierde is de redenering van Ryanair dat het hogere tarief van 10 EUR niet als het normale tarief voor de vliegbelasting mag worden beschouwd, niet logisch. Binnen het tweevoudige belastingstelsel was het hogere tarief van toepassing op 85-90 % van alle vertrekkende vluchten. De Ierse autoriteiten wezen er nogmaals op dat zij een afwijking van het standaardtarief van 10 EUR hadden toegestaan om op basis van afstand een element van evenredigheid in het belastingniveau op te nemen.
5. BEOORDELING
5.1. Aanwezigheid van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag
(41)
Krachtens artikel 107, lid 1, van het Verdrag "zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt."
(42)
Om binnen het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, van het Verdrag te vallen, moet een maatregel selectief zijn (13). Om te beoordelen of een maatregel selectief is, moet de Commissie nagaan of de maatregel "bepaalde ondernemingen of bepaalde producties" kan begunstigen ten opzichte van andere die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, gelet op de doelstelling van de betrokken regeling (14). Volgens vaste rechtspraak (15) is een belastingmaatregel a priori selectief wanneer deze verder gaat dan de normale toepassing van het algemene belastingstelsel.
(43)
De Commissie moet daarom eerst vaststellen wat het referentiebelastingstelsel is. Ten aanzien van belasting merkt de Commissie op dat de vaststelling van het belastingstelsel in beginsel tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten behoort. Bij het opzetten van hun belastingstelsel hebben de Ierse autoriteiten ervoor gekozen het belastbare feit voor de vliegbelasting te omschrijven als het vertrek per vliegtuig van een passagier van een in Ierland gelegen luchthaven. Het referentiestelsel is daarom de belasting van vliegtuigpassagiers die per vliegtuig van een luchthaven in Ierland vertrekken. De doelstelling van dat stelsel is het genereren van inkomsten voor de overheidsbegroting. De conclusie dat het referentiestelsel de belasting is van vliegtuigpassagiers die van een luchthaven in Ierland vertrekken, werd door de Ierse autoriteiten in hun antwoord op de opmerkingen van de belanghebbende bevestigd.
(44)
Ten tweede moet de Commissie, in overeenstemming met de vaste rechtspraak (16), vaststellen of de belastingmaatregel in kwestie een afwijking vormt van het referentiesysteem.
(45)
Ryanair voert aan dat het lagere tarief van 2 EUR, of anders het enkelvoudige tarief van 3 EUR dat op 1 maart 2011 werd ingevoerd, als het normale tarief binnen het stelsel voor vliegbelasting moet worden beschouwd. Behalve voor bepaalde bestemmingen in het westen van het Verenigd Koninkrijk was het lagere tarief echter enkel van toepassing op binnenlandse bestemmingen en, volgens de Ierse autoriteiten, slechts op ongeveer 10-15 % van alle vluchten die aan de belasting waren onderworpen. Het kan daarom niet als het normale belastingtarief worden beschouwd. Het tarief van 3 EUR was niet van toepassing in de periode waarop dit besluit betrekking heeft, en kan daarom niet worden beschouwd als het normale tarief van het vliegbelastingstelsel op dat ogenblik. Daarom is de Commissie van mening dat het hogere tarief van 10 EUR het normale tarief was binnen het referentiestelsel, terwijl het verlaagde tarief van 2 EUR, dat op een duidelijk afgebakende categorie vluchten van toepassing was, een uitzondering op het referentiesysteem vormde.
(46)
Ten derde moet de Commissie onderzoeken of dergelijke uitzonderingen zijn gerechtvaardigd door "de aard of de opzet van het stelsel" (17) in de lidstaat. Indien dat zo is, wordt de maatregel niet geacht een selectief voordeel toe te kennen en vormt deze derhalve geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. In deze context moet worden opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak (18) de basis- of hoofdbeginselen van het referentiestelsel relevant zijn, niet die van de specifieke maatregel in kwestie.
(47)
Volgens de Ierse autoriteiten werd het lagere tarief ingevoerd om op basis van de vluchtafstand een element van evenredigheid in het belastingniveau op te nemen. De Commissie is van mening dat deze redenering geen verband houdt met de basis- of hoofdbeginselen van het belastingstelsel zelf, maar veeleer met deze van de afwijking. De structuur en de objectieve aard van de belasting hielden geen verband met de afstand van de vlucht, maar met het feit dat deze van een Ierse luchthaven vertrok. De verhouding met de belastingdienst, het belastbare feit (het vertrek van een Ierse luchthaven) en de negatieve impact op de Ierse samenleving (bijvoorbeeld geluidsoverlast en luchtvervuiling) waren exact dezelfde voor alle passagiers die van een Ierse luchthaven vertrokken, ongeacht de bestemming van de vlucht en de afgelegde afstand. Gelet op deze doelstelling bevinden de betrokken luchtvaartmaatschappijen zich daarom in dezelfde juridische en feitelijke situatie als elke andere maatschappij.
(48)
Voorts werd het belastingstelsel niet gekenmerkt door een uitgesproken differentiatie in belastingniveaus op basis van de werkelijke duur van de vlucht. Ten eerste werd het tarief niet toegepast op grond van de werkelijke duur van de vlucht, maar op grond van de afstand tussen de luchthaven van Dublin en de bestemming, ongeacht de werkelijke plaats van vertrek. Ten tweede bevatte het belastingstelsel maar twee tarieven, het ene voor vluchten over zeer korte afstanden van de luchthaven van Dublin, het andere voor alle andere vluchten.
(49)
Zelfs indien de reden voor de afwijking tot de aard en de opzet van de beginselen van het stelsel voor vliegbelasting behoorde, heeft het Hof verklaard dat een voordeel niet alleen met de inherente kenmerken van het betrokken belastingstelsel moet stroken, maar ook met de uitvoering die aan dit stelsel wordt gegeven (19). Zoals vermeld in overweging 47 waarborgde het belastingstelsel de facto geen tarieven die evenredig waren met de werkelijke duur van de vlucht, aangezien het toepasbare tarief werd bepaald op grond van de afstand tussen de luchthaven van Dublin en de bestemming, ongeacht de werkelijke plaats van vertrek, en aangezien maar twee tarieven van toepassing waren, het ene voor vluchten over zeer korte afstanden van de luchthaven van Dublin, het andere voor alle andere vluchten. De prijs van tickets voor binnenlandse bestemmingen is niet noodzakelijk lager dan die van vluchten naar andere bestemmingen in de Unie. De doelstelling van de maatregel, namelijk waarborgen dat de belasting evenredig zou zijn met de vluchtafstand, kon dus niet worden bereikt. In dit geval hebben noch de Ierse autoriteiten, noch een derde aangevoerd dat het gevolg van de afwijking was dat het belastingniveau de facto evenredig was met de afstand. Integendeel, de Ierse autoriteiten erkennen dat er geen absolute correlatie bestond tussen afstand en belastingtarief.
(50)
De Commissie ziet daarom geen reden om haar voorlopige standpunt te wijzigen dat het lagere tarief niet overeenstemde met de aard en de opzet van het stelsel voor vliegbelasting. De Commissie is derhalve van mening dat de maatregel selectief is en niet gerechtvaardigd wordt door de aard en de opzet van het stelsel.
(51)
Belastinguitgaven zijn kosten die normaal door een onderneming worden gedragen.
(52)
De toepassing van de vliegbelasting kan invloed hebben op de inkomsten van de luchtvaartmaatschappijen die de belasting moeten betalen, door de ticketprijzen die zij aan hun klanten kunnen bieden te verhogen, of door de winst per verkocht ticket te beperken indien zij beslissen de belasting niet aan de klanten door te berekenen. In dit verband heeft het Hof het volgende verklaard: "Aangezien luchthavenbelastingen de prijs van het traject stelselmatig rechtstreeks beïnvloeden, heeft een differentiatie in het bedrag van de door de passagiers te betalen belastingen automatisch een weerslag op de transportkosten […] [en] bevoordeelt zij de toegang tot binnenlandse vluchten ten opzichte van de toegang tot andere vluchten" (20).
(53)
Een verlaagd tarief voor een bepaald type vluchten heeft daarom minder invloed op de luchtvaartmaatschappijen die dat type vluchten aanbieden dan het normale tarief. Deze luchtvaartmaatschappijen worden ontheven van lasten die zij normaal moeten dragen, waardoor de kosten die zij aan hun klanten moeten doorberekenen of die zij zelf moeten dragen, lager zijn.
(54)
De Commissie is daarom van mening dat het lagere belastingtarief een voordeel opleverde voor de luchtvaartmaatschappijen die de verbindingen aanboden waarop dit tarief van toepassing was. De lagere kosten die zij aan hun klanten moesten doorberekenen of die zij zelf rechtstreeks moesten dragen, vormden financiële middelen die zij konden uitsparen; dit verbeterde hun economische positie ten opzichte van andere, concurrerende, luchtvaartmaatschappijen. Het voordeel komt overeen met het verschil tussen het lagere tarief van 2 EUR en het normale belastingtarief van 10 EUR in de periode van 30 maart 2009 tot 1 maart 2011. De Commissie stelt vast dat de vluchten waarop het lagere tarief van toepassing was hoofdzakelijk werden uitgevoerd door luchtvaartmaatschappijen met een sterke band met Ierland (Aer Lingus, Aer Arann en Ryanair werden in Ierland opgericht en hebben daar nog steeds hun hoofdzetel). Door het verlaagde tarief hebben de Ierse luchtvaartmaatschappijen daarom de facto een voordeel genoten ten opzichte van andere maatschappijen binnen de Unie.
(55)
De Commissie kan de redenering van Ryanair niet aanvaarden dat het voordeel beperkt was tot het verschil tussen het lagere tarief en het tarief van 3 EUR dat op 1 maart 2011 werd ingevoerd. Dat tarief was niet op hetzelfde tijdstip van toepassing als het lagere tarief, en wanneer een voordeel wordt gedefinieerd binnen een stelsel met een lager en een hoger belastingtarief, wordt niet het volledige toegekende voordeel weergegeven door een referentie te gebruiken die tussen deze tarieven ligt.
(56)
Ryanair voert voorts aan dat het minder voordeel heeft genoten van het lagere belastingtarief dan bijvoorbeeld Aer Arann, aangezien de meeste vluchten van Ryanair bestemmingen hebben waarop het hogere tarief van toepassing was. Het voordeel dat de toepassing van het lagere tarief van 2 EUR oplevert, is echter het verschil tussen dit tarief en het standaardtarief van 10 EUR. Door het lagere tarief op bepaalde vluchten toe te passen, heeft Ryanair, zoals alle andere luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoeren waarvoor dit tarief geldt, een voordeel genoten dat overeenstemt met het verschil tussen de twee tarieven.
(57)
De Ierse autoriteiten voeren aan dat het de bedoeling was de belasting aan de passagiers door te berekenen en dat daarom geen sprake was van een voordeel voor de luchtvaartmaatschappijen. Hierover merkt de Commissie op dat een verlaging van het normale tarief van een bepaalde belasting een selectief voordeel kan opleveren voor een luchtvaartmaatschappij die het verlaagde tarief verschuldigd is, zelfs in situaties waarin een wettelijke verplichting bestaat om de belasting in kwestie aan de klanten door te berekenen (21). De Commissie merkt voorts op dat in deze zaak geen mechanisme bestond dat garandeerde dat de belasting daadwerkelijk werd doorberekend, maar dat de luchtvaartmaatschappijen zelf konden beslissen of en hoe de belasting aan de passagiers werd doorberekend. In zijn klacht beweerde de klager echter het tegendeel, namelijk dat de belasting niet aan de passagiers kon worden doorberekend, omdat dit een onevenredig effect op de ticketprijzen zou hebben. De Commissie is het daarom niet eens met de Ierse autoriteiten dat er geen sprake was van een voordeel voor de luchtvaartmaatschappijen: de maatschappijen die voor bepaalde vluchten het lagere tarief konden aanrekenen, moesten minder kosten aan hun klanten doorberekenen dan andere maatschappijen. Dit is ook in overeenstemming met de praktijk van de Commissie met betrekking tot steunmaatregelen die voortvloeien uit een accijns (22), volgens welke accijnsverlagingen een voordeel vormen voor de luchtvaartmaatschappij die de belasting moet betalen, ongeacht het feit dat die entiteit kan beslissen om de kosten aan haar klanten door te berekenen.
(58)
De Commissie is derhalve van oordeel dat het lagere belastingtarief sommige luchtvaartmaatschappijen een voordeel heeft opgeleverd. Het voordeel stemt overeen met het verschil tussen het lagere tarief van 2 EUR en het normale belastingtarief van 10 EUR in de periode van 30 maart 2009 tot 1 maart 2011. De vluchten waarop het lagere tarief van toepassing was, werden hoofdzakelijk uitgevoerd door luchtvaartmaatschappijen met een sterke band met Ierland (Aer Lingus, Aer Arann en Ryanair). Door het verlaagde tarief hebben de Ierse luchtvaartmaatschappijen daarom een voordeel genoten ten opzichte van andere maatschappijen binnen de Unie.
(59)
Het feit dat de Ierse autoriteiten een lager belastingtarief dan het normale toestonden, bracht een verlies aan belastinginkomsten mee voor de overheid, waardoor deze tariefverlaging dus met staatsmiddelen werd bekostigd. Aangezien het lagere tarief door de nationale autoriteiten werd vastgesteld, moet de maatregel aan de staat worden toegerekend.
(60)
In vergelijking met hun concurrenten worden de luchtvaartmaatschappijen die het lagere tarief genieten, bevrijd van kosten die zij anders moesten dragen of aan hun klanten doorberekenen. Door het lagere tarief voor de vliegbelasting werd hun economische positie ten opzichte van andere, concurrerende, luchtvaartmaatschappijen dus verbeterd, wat de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen.
(61)
Wanneer door een lidstaat verleende steun de positie van een onderneming versterkt ten opzichte van andere ondernemingen die in het handelsverkeer binnen de Unie concurreren, moet die steun geacht worden het handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden (23). Het is voldoende dat de ontvanger van de steun op markten waar concurrentie is, met andere ondernemingen concurreert (24). In de sector van het luchtvervoer bestaat hevige concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen uit verschillende lidstaten, met name sinds de inwerkingtreding van de derde fase van de liberalisering van het luchtvervoer ("derde pakket") op 1 januari 1993, namelijk Verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen (25), Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (26) en Verordening (EEG) nr. 2409/92 van de Raad van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten (27). Het verlaagde tarief kon het handelsverkeer tussen de lidstaten daarom ongunstig beïnvloeden, aangezien het de positie versterkt van bepaalde luchtvaartmaatschappijen die concurreren op een markt die binnen de Unie volledig is geliberaliseerd.
(62)
Aangezien aan alle criteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag is voldaan, vormt de maatregel staatssteun voor alle luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoerden waarop het verlaagde tarief van toepassing was.
5.2. Wettigheid
(63)
Door de maatregel niet aan te melden vóór de tenuitvoerlegging ervan, zijn de Ierse autoriteiten hun verplichtingen ingevolge artikel 108, lid 3, van het Verdrag niet nagekomen. De steunmaatregel is derhalve onrechtmatige staatssteun.
5.3. Verenigbaarheid van de steun met het Verdrag
(64)
Overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag kan steun als verenigbaar met de interne markt worden aangemerkt indien deze ten doel heeft de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Omdat de steun bedrijfssteun vormde waarmee de lopende uitgaven van bepaalde luchtvaartmaatschappijen werden beperkt, is deze volgens de rechtspraak van het Hof in beginsel onverenigbaar met de interne markt (28). In dit geval valt de steun onder geen van de richtsnoeren van de Commissie inzake de verenigbaarheid van staatssteun. Deze valt met name niet onder de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (29), aangezien deze steun geen verband houdt met het in bedrijf stellen van bepaalde routes. De Ierse autoriteiten hebben niet gesteld dat of inlichtingen verschaft om aan te tonen dat de steun als verenigbaar kon worden aangemerkt in de zin van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (30). Zij hebben daarentegen aangegeven dat de belasting tot doel heeft inkomsten te genereren en niet het milieu te beschermen. Deze redenering wordt bevestigd door het feit dat de belasting in kwestie niet duidelijk of evenredig gerelateerd is aan het terugdringen van energiegebruik, vervuiling of uitlaatgassen, geluidsniveaus enz. Volgens de Commissie is de steun bijgevolg niet verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(65)
De steun in kwestie valt onder geen van de andere afwijkingen in artikel 107, lid 2 of 3, van het Verdrag.
(66)
Zelfs indien de steun verenigbaar was met een van de afwijkingen in artikel 107, lid 2 of 3, van het Verdrag, wat niet het geval is, heeft het Hof verklaard dat de procedure van de artikelen 107 en 108 nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig is met de specifieke verdragsbepalingen. Het Hof heeft ook onderstreept dat die aspecten van de steun welke indruisen tegen specifieke bepalingen van het Verdrag, andere dan de bepalingen van artikel 107 en 108, op een dergelijk onverbrekelijke wijze met het voorwerp van de steun kunnen zijn verbonden dat het onmogelijk is ze afzonderlijk te beoordelen (31). Zoals vermeld in overweging 10 werden de verschillende tarieven in dit geval door de Commissie onderzocht; zij oordeelde dat deze in strijd waren met Verordening (EG) nr. 1008/2008 en artikel 56 van het Verdrag wat betreft het vrij verrichten van diensten, aangezien door de verschillende tarieven luchtdiensten binnen de Unie zwaarder werden belast dan binnenlandse luchtdiensten. In zaken met betrekking tot luchthavenbelastingen heeft het Hof uitdrukkelijk verklaard dat de bepalingen van het Verdrag wat betreft het vrij verrichten van diensten ook van toepassing zijn op de transportsector (32). In dit geval komt de staatssteun voort uit het toepassen van verschillende belastingtarieven. Omdat de belasting en de steun twee elementen zijn van één en dezelfde belastingmaatregel zijn deze onscheidbaar (33) en kan de staatssteun bijgevolg niet worden toegekend zonder in strijd te zijn met het beginsel van het vrij verrichten van diensten. De steun kan derhalve in geen geval als verenigbaar met het Verdrag worden aangemerkt, omdat deze noodzakelijkerwijs een schending van de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1008/2008 en artikel 56 van het Verdrag zou impliceren.
(67)
Daarom concludeert de Commissie dat de steun niet als verenigbaar met het Verdrag kan worden aangemerkt.
6. CONCLUSIE
(68)
De Commissie is van mening dat het lagere tarief voor de vliegbelasting voor vluchten naar een bestemming op maximaal 300 km afstand van de luchthaven van Dublin waarin wordt voorzien in Section 55 van de Finance (No. 2) Act, en met name in artikel 2(b), in de periode van 30 maart 2009 tot 1 maart 2011, staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Ierland heeft deze staatssteun in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag op onrechtmatige wijze verleend.
(69)
De staatssteun is met geen van de afwijkingen in artikel 107, lid 2 en 3, van het Verdrag in overeenstemming. Aangezien geen andere redenen kunnen worden aangevoerd voor de verenigbaarheid van de steun in kwestie, is deze onverenigbaar met de interne markt.
(70)
De staatssteun bedraagt het verschil tussen het lagere tarief van de vliegbelasting en het standaardtarief van 10 EUR (dit betekent 8 EUR per passagier) dat voor elke passagier werd geheven. De belasting heeft betrekking op alle vluchten met een toestel dat meer dan 20 passagiers kan vervoeren en dat niet wordt gebruikt voor staatsdoeleinden of militaire doeleinden, die vertrekken van een luchthaven met meer dan 10 000 passagiers per jaar naar een bestemming op maximaal 300 km afstand van de luchthaven van Dublin. De begunstigden zijn Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann en andere luchtvaartmaatschappijen die door Ierland moeten worden aangeduid.
(71)
Overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 besluit de Commissie, wanneer er een negatieve beschikking wordt gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen moet nemen om de steun van de begunstigden terug te vorderen. Ierland wordt daarom verzocht de onrechtmatige steun terug te vorderen,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun in de vorm van een lager vliegbelastingtarief dat van 30 maart 2009 tot 1 maart 2011 van toepassing was op alle vluchten met een toestel dat meer dan 20 passagiers kan vervoeren en dat niet wordt gebruikt voor staatsdoeleinden of militaire doeleinden, die vertrekken van een luchthaven met meer dan 10 000 passagiers per jaar naar een bestemming op maximaal 300 km afstand van de luchthaven van Dublin, uit hoofde van Section 55 van de Finance (No. 2) Act 2008, die Ierland in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, op onwettige wijze ten uitvoer heeft gelegd, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
Krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling verleende individuele steun vormt geen steun indien deze voldoet aan de voorwaarden die zijn opgenomen in een overeenkomstig artikel 2 van Verordening (EG) nr. 994/98 (34) vastgestelde verordening.
Artikel 3
Krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling verleende individuele steun die, op het tijdstip van de steunverlening, voldoet aan de voorwaarden die zijn opgenomen in een overeenkomstig artikel 1 van Verordening (EG) nr. 994/98 vastgestelde verordening of in een bij besluit van de Commissie goedgekeurde steunregeling, is met de interne markt verenigbaar, tot de maximale steunintensiteiten die voor deze soort steun gelden.
Artikel 4
1. Ierland vordert de onverenigbare steun die krachtens de in artikel 1 bedoelde steunregeling is verleend, van de begunstigde terug.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop zij de begunstigde ter beschikking zijn gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 (35).
Artikel 5
1. De terugvordering van de krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling verstrekte steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Ierland zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit, ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 6
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Ierland de volgende inlichtingen:
a)
de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling, en het totale steunbedrag dat elk van hen krachtens deze regeling heeft ontvangen;
b)
het totale, van elk van de begunstigden terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
c)
een gedetailleerde beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
d)
bescheiden waaruit blijkt dat de begunstigden zijn gelast de steun terug te betalen.
2. Ierland houdt de Commissie op de hoogte van de voortgang van de nationale maatregelen genomen ter uitvoering van dit besluit en dit tot de volledige terugvordering van de krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling verleende steun. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt eveneens gedetailleerde inlichtingen over de reeds van de begunstigden teruggevorderde steunbedragen en terugvorderingsrente.
Artikel 7
Dit besluit is gericht tot Ierland.
Gedaan te Brussel, 25 juli 2012.