ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. dubna 2012
o státní podpoře SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), kterou Německo poskytlo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg
(oznámeno pod číslem C(2012) 2557)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/485/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily v souladu s výše uvedeným článkem (2), a s ohledem na jejich stanovisko,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise se na základě stížnosti, kterou dne 23. února 2008 podala Saria Bio-Industries AG & Co KG (dále jen „stěžovatelka“), dozvěděla o tom, že Německo hradilo účelovému sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „ZT“) přeúčtovávané náklady.
(2)
Komise dopisem ze dne 20. července 2010 informovala Německo o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení Komise zveřejnila dne 26. října 2010 v Úředním věstníku Evropské unie a vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek (3).
(3)
Dne 25. listopadu 2010 Komise obdržela připomínky stěžovatelky. V souladu se schválenými žádostmi o prodloužení lhůty pro předložení připomínek ze dne 20. srpna 2010 a dne 18. listopadu 2010 předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, jakož i vyjádření k připomínkám stěžovatelky, a to postupně ve dnech 3. března 2011, 1. dubna 2011, 4. dubna 2011, 16. května 2011, 15. července 2011 a 9. listopadu 2011.
(4)
ZT zaslalo Komisi své písemné připomínky dne 4. dubna 2011. Třebaže se zúčastněné strany podle čl. 20 odst. 1 ve spojení s článkem 6 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4), vyzývají, aby své připomínky předložily nejpozději do jednoho měsíce po zveřejnění v Úředním věstníku, předložilo ZT své připomínky teprve po čtyřech měsících. Komise může připomínky, které byly účastníky řízení zaslány opožděně, zohlednit pouze ve zvláštních odůvodněných případech (5) Komise neshledala, že by dopis ZT odpovídající odůvodnění obsahoval, ani že by takové odůvodnění vyplývalo z dalších okolností. Komise proto dopisem ze dne 18. dubna 2011 ZT sdělila, že zohlednění jeho připomínek v rámci formálního vyšetřovacího řízení z uvedeného důvodu porušuje ustanovení jednacího řádu a znamenalo by neospravedlnitelný diskriminující přístup k účastníkům řízení. Při vypracování tohoto rozhodnutí Komise přesto vycházela ze všech informací obsažených v připomínkách ZT.
(5)
Souběžně s formálním vyšetřovacím řízením probíhajícím u Komise stěžovatelka vedla vnitrostátní soudní řízení v Německu a na ZT podala žalobu u správního soudu Verwaltungsgericht Trier. Verwaltungsgericht Trier vynesl dne 2. prosince 2008 rozsudek, podle kterého představuje úhrada přeúčtovaných nákladů státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Pokud jde o požadavek navrácení protiprávní podpory, Verwaltungsgericht rozhodl, že ZT nemusí vrátit částku, kterou získalo v letech 2005-2008, a to z důvodu mimořádných okolností, kvůli kterým by navrácení podpory bylo nepřiměřené.
(6)
Jak stěžovatelka, tak i ZT podaly proti rozsudku Verwaltungsgericht Trier kasační opravný prostředek k vrchnímu správnímu soudu Oberverwaltungsgericht Koblenz. Rozsudkem ze dne 24. listopadu 2009 Oberverwaltungsgericht potvrdil rozsudek Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Stěžovatelka a ZT podaly proti rozsudku Oberverwaltungsgericht Koblenz opravný prostředek „Revision“ ke spolkovému správnímu soudu Bundesverwaltungsgericht (dále jen „BVerwG“). Rozsudkem ze dne 16. prosince 2010 (6) BVerwG opravný prostředek „Revision“ stěžovatelky zamítl, pozměnil rozsudek Oberverwaltungsgericht Koblenz a žaloby celkově odmítl, neboť podle jeho názoru byla žaloba, pokud jde o období 2005-2009, nepřípustná a projednávaná úhrada přeúčtovaných nákladů za rok 2010 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Právní rámec
2.1.1 Unijní právní předpisy
(8)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 ze dne 21. října 2009 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu a získané produkty, které nejsou určeny k lidské spotřebě, a o zrušení nařízení (ES) č. 1774/2002 (nařízení o vedlejších produktech živočišného původu) (7) upravuje odvoz, přepravu, skladování, zpracování a použití nebo odstranění vedlejších produktů živočišného původu, aby se zabránilo, že tyto produkty budou představovat riziko pro zdraví lidí a zvířat. Tyto předpisy mají bránit mj. vzniku přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) a dalších přenosných nákaz zvířat, např. klasického moru prasat a slintavky a kulhavky.
(9)
Oddíl 4 nařízení (ES) č. 1069/2009 rozlišuje v rámci vedlejších produktů živočišného původu v závislosti na specifických rizicích pro zdraví lidí a zvířat následující tři kategorie:
a)
Materiál kategorie 1 vykazuje značná rizika, jež jsou spojena zejména s TSE a obsahem určitých zakázaných látek a látek znečišťujících životní prostředí. Do této kategorie patří mj. části těl zvířat podezřelých z nákazy TSE nebo zvířat, u nichž byla přítomnost TSE potvrzena, a dále směsi materiálu kategorie 1 s materiálem kategorie 2 či 3. Tento materiál je třeba neškodně odstranit spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata ani do technických produktů.
b)
Rovněž materiál kategorie 2 vykazuje značná rizika, neboť k němu patří uhynulá hospodářská zvířata a další materiál, jenž obsahuje určité zakázané či znečišťující látky. Tento materiál je nutno neškodně odstraňovat spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata. V mnoha případech jej však lze použít jako hnojivo nebo pro technické účely.
c)
Materiál kategorie 3 obsahuje mj. části těl poražených zvířat, které jsou sice prohlášeny za nevhodné k lidské spotřebě, avšak nevykazují žádné příznaky onemocnění přenosného na člověka či zvířata. Patří sem dále materiál živočišného původu, který je k lidské spotřebě vhodný, avšak je z ekonomických důvodů používán pro jiné účely, např. jako krmivo pro hospodářská zvířata.
(10)
Nařízení (ES) č. 1069/2009, jež z velké části odpovídá předchozímu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanoví v případě materiálu kategorie 1 a 2 mj. zákaz jeho dovozu a vývozu a dále povinnost, aby zařízení, jež provádějí neškodné odstraňování materiálu, získala předchozí povolení od příslušného orgánu, jenž je povinen toto nařízení uplatňovat. U materiálu kategorie 1 a 2 nařízení (ES) č. 1069/2009 dále obsahuje zvláštní ustanovení o kontrole jeho neškodného odstraňování. Nad tento rámec však nelze z nařízení odvodit úpravu způsobu, jakým má být neškodné odstraňování tohoto materiálu ekonomicky organizováno. Nařízení (ES) č. 1069/2009 tedy nestanoví, že toto neškodné odstraňování materiálu smí na určitém území provádět pouze jediný podnik, jak je tomu v případě Německa.
2.1.2 Vnitrostátní právní předpisy
(11)
Podle § 3 prováděcího zákona k předpisům Společenství o zpracování a neškodném odstraňování vedlejších produktů živočišného původu, které nejsou určeny k lidské spotřebě (něm.: Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9), dále jen „TierNebG“) je v Německu povinnost provádět neškodné odstraňování a zpracování materiálu kategorie 1 a 2, tzv. „povinných komodit“, uložena okresům a městům. Tuto funkci mohou tyto subjekty plnit samy nebo jejím plněním pověřit třetí osoby.
(12)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, tzv. „volných komodit“, může provádět každý zpracovatelský podnik za předpokladu, že jsou dodržena ustanovení nařízení (ES) č. 1069/2009.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Účelové sdružení ZT je veřejnoprávní korporace, jež byla založena v roce 1979 na základě § 1 a 2 prováděcího zákona země Porýní-Falc k TierNebG (10) (dále jen „TierNebGAG RP“). Členy sdružení jsou dnes všechny okresy a větší města v Porýní-Falci a Sársku a další dva okresy v Hesensku: Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (srv. § 1 stanov sdružení).
(14)
Na základě § 2 stanov je ZT svými členy pověřeno vykonávat veškerá práva a povinnosti, jež jsou těmto okresům a městům jakožto osobám povinným k neškodnému odstraňování materiálu svěřeny podle § 3 TierNebG ve spojení s příslušnými zemskými zákony.
(15)
Podle německé právní úpravy nemůže být proti účelovému sdružení vzhledem k jeho právnímu postavení veřejnoprávní korporace vedeno insolvenční řízení. Jeho členové však mohou rozhodnout o jeho zrušení.
2.3 Neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu
2.3.1 Činnost sdružení ZT
(16)
ZT neplní pouze povinnost provádět na svém spádovém území neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, kterou mu ukládají stanovy (dále jen „materiál sdružení“ nebo „vlastní materiál“), nýbrž odstraňuje tento materiál rovněž ze sousedících spolkových zemí Bádensko-Württembersko a Hesensko (viz podrobný popis v bodu odůvodnění (20) a násl.). Sdružení dále odstraňuje materiál kategorie 3 (dále společně jen „cizí materiál“).
(17)
Jak vyplývá z níže uvedené tabulky, zpracovávalo sdružení v minulosti velké objemy cizího materiálu. V uplynulých letech připadala na tento materiál v průměru téměř polovina zpracovávaného objemu.
Tabulka 1
Objemy zpracovávané sdružením ZT v letech 1998-2009
Materiál sdružení
Cizí materiál
Bádensko-Württembersko
Severní a střední Hesensko
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Volné komodity kategorie 3
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Celkem
1998
Tun
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tun
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tun
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tun
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tun
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tun
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tun
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tun
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tun
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tun
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tun
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tun
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Průměr za
Tun
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
období 1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Vlastní materiál sdružení je tvořen uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem. Sdružení zde provádí jak jeho sběr, tak zpracování (v dalším textu je sběr a zpracování společně označováno jako „neškodné odstraňování“). Vzniklé náklady hradí ZT z vybíraných poplatků, jejichž výše je v případě uhynulých hospodářských zvířat i jatečního odpadu vyměřována odlišně.
(19)
Vzhledem k tomu, že se s materiálem 3 volně obchoduje na trhu, sjednává ZT za jeho neškodné odstraňování úplatu podle soukromého práva. Zatímco většina soukromých sanačních podniků provádí neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, aby z jeho zpracování (např. na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu) dosáhla při prodeji vyššího výnosu, zpracovává sdružení ZT tento materiál společně s povinnými komoditami, neboť nemá k dispozici separátní zařízení. Ze zpracování povinných komodit tak může získat jen méně kvalitní konečné produkty, např. olej a tuky, s nimiž lze docílit nižší výnosy.
(20)
Od roku 2000 zpracovává ZT rovněž materiál kategorie 1 a 2 z Bádensko-Württemberska. Za tímto účelem sjednalo ZT s účelovým sdružením Zweckverband Neckar-Franken veřejnoprávní účelovou dohodu, podle níž provádí Zweckverband Neckar-Franken sběr materiálu na místě a materiál následně předává ZT ke zpracování.
(21)
ZT se dále v roce 2007 úspěšně ucházelo o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování povinných komodit v okresech severního a středního Hesenska ve veřejné soutěži. Předtím, než ZT k 1. dubnu 2009 neškodné odstraňování materiálu zahájilo, prováděla tuto činnost jedna ze společností v koncernu stěžovatelky.
(22)
Vytížení vlastních kapacit tedy ZT nedosahovalo pouze zpracováváním vlastního materiálu, jenž spadal do kategorie 1 a 2. Sdružení se totiž značně angažovalo i mimo svou působnost, kterou vymezují jeho stanovy, když zpracovávalo též volně obchodovatelný materiál kategorie 3 a dále materiál kategorie 1 a 2 z území mimo svou spádovou oblast. V letech 2002-2008 se v případě jím zpracovávaného materiálu jednalo pouze z 54-58 % o vlastní materiál kategorie 1 a 2. V roce 2009 tento podíl - mj. vlivem přibrání materiálu ze severního a středního Hesenska - výrazně poklesl na 39 %, takže nedosahoval ani poloviny zpracovávaného objemu.
2.3.2 Kapacita zařízení ZT
(23)
Sdružení ZT má dvě zařízení na neškodné odstraňování materiálu, a to v Rivenichu a Sandersmühle. Při běžném provozu běží obě zařízení v průměru na 2 směny 5 dní v týdnu (v 5denním 2směnném provozu). Za tuto dobu lze týdně zpracovat nejvýše 2 160 tun. Tato kapacita běžného provozu v průměru postačovala na zpracování objemu 88 000 tun ročně (tj. 1 700 tun týdně), jenž vznikal v posledních letech.
(24)
Stejně jako jiné podniky na neškodné odstraňování materiálu má i ZT nevyužitou provozní kapacitu, která je dána nevyužitými směnami přes týden a o víkendech při běžném provozu. Tyto nevyužité provozní kapacity lze využít v případě nákazy ke zpracování dalších těl hospodářských zvířat.
2.3.2.1 Krátkodobě nevyužité provozní kapacity
(25)
Podle údajů ZT lze po krátké období 6-12 týdnů provozovat uvedená zařízení ve 3 směnách 7 dní v týdnu (v 7denním 3směnném provozu). Krátkodobě tak lze využít kapacity až 4 536 tun týdně. Vzhledem k opotřebení strojů a k únavě personálu však nelze nepřetržitý 3směnný provoz 7 dní v týdnu praktikovat dlouhodobě.
(26)
V krátkodobém období až 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou 2 376 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.3.2.2 Dlouhodobě nevyužité provozní kapacity
(27)
V dlouhodobějším měřítku lze materiál vzniklý navíc v případě nákazy zpracovávat pomocí zařízení nejvýše ve 3 směnách po 5 dní v týdnu (v 5denním 3směnném provozu). Víkend je totiž v případě dlouhodobě vyššího vytížení nutno vyčlenit na údržbu. Týdně tak lze zpracovat až 3 240 tun.
(28)
V období nad 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou v objemu 1 080 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.4 Přeúčtovávání nákladů a veřejná zakázka
(29)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení ZT plyne od jeho členů (okresů a měst), má svůj právní základ ve stanovách sdružení. Účelem této úhrady je kompenzovat náklady, jež nejsou pokryty příjmy (srv. § 9 odst. 1 stanov sdružení).
(30)
Přesná výše této úhrady přeúčtovávaných nákladů je stanovována na základě každoročně přijímaného rozpočtového usnesení, jež předem schvaluje valná hromada členů. Po jeho přijetí je ZT oprávněno o úhradu přeúčtovaných nákladů požádat formou správního aktu.
(31)
V únoru 2010 byly stanovy sdružení se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Až do této doby neobsahovaly kromě § 9 odst. 1 žádné ustanovení o použití a výpočtu této úhrady. V únoru 2010 však do nich byla zapracována níže uvedená ustanovení:
(32)
Podle § 9 odst. 2 stanov sdružení upravují úhradu přeúčtovaných nákladů od nynějška předem stanovy. Dále se stanoví, že lze tuto úhradu požadovat pouze za účelem kompenzace nákladů, které vznikají z plnění delegované povinnosti provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a z udržování rezervy pro případ nákazy.
(33)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení se tato kapacita, kterou je nutno pro případ nákazy udržovat, stanoví od roku 2009 na 7 110 tun, které je nutno zpracovat během 6 týdnů (v přepočtu tedy 6krát 1 185 tun týdně). Při určování rozsahu rezervy pro případ nákazy bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že kromě kapacit sdružení ZT jsou k dispozici další, alternativní kapacity k neškodnému odstraňování materiálu o objemu 5 000 tun ročně, jež lze v případě nákazy využít. Náklady na udržování rezervy pro případ nákazy jsou stanovovány předem v příslušném hospodářském plánu. Do těchto nákladů lze přitom zahrnout výlučně jen poměrné fixní náklady (odpisy, daně, pojištění, úroky z cizího kapitálu), náklady na externí údržbu a poměrné personální náklady, jež na udržování trvalé provozní pohotovosti připadají. Náklady za udržování kapacity, která rezervě pro případ nákazy odpovídá, jsou vykazovány na zvláštních účtech odděleně od ostatních nákladů podniku. Jednotlivé náklady jsou rozpočítávány poměrně podle podílu na příslušné kapacitě.
(34)
Ve prospěch sdružení ZT byly od jeho založení v roce 1979 až do roku 2011 vyplaceny úhrady přeúčtovaných nákladů ve výši 66 493 680 EUR. Od roku 1998 obdrželo ZT v jednotlivých letech tyto částky:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 až 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročně
2002 až 2008
:
2 250 000 EUR ročně
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Za období 1998-2011 tak tyto úhrady přeúčtovaných nákladů dosáhly 30 932 198 EUR.
(36)
Podle předložených výkazů zisku a ztráty dosáhlo ZT v letech 1998-2009 kumulované ztráty ve výši 4 562 795 EUR; tento údaj již zohledňuje získané úhrady přeúčtovaných nákladů. Bez započtení těchto úhrad, jež dosahovaly 26 757 292 EUR, dosáhla kumulovaná ztráta za období 1998-2009 výše 31 320 678 EUR. Tyto úhrady tak nepostačovaly k plnému pokrytí kumulovaných ztrát.
2.5 Schválená státní podpora v souvislosti s testy TSE, uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem
(37)
Podle čl. 191 odst. 2 SFEU platí pro neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišního původu v zásadě princip „znečišťovatel platí“. O řádné neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu se tedy musí starat v prvé řadě zemědělci a jatka, kteří musí nést i související náklady (12).
(38)
V důsledku krize vyvolané nákazou TSE však bylo nutno zajistit řádnou manipulaci s uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem, jež představují materiál kategorie 1 a 2, a pomoci zemědělcům prostřednictvím státní podpory. Příslušnou úpravu vymezila Komise v pokynech Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad ze dne 24. prosince 2002 (dále jen „pokyny TSE“) (13). Tato úprava byla rozpracována a zpřísněna v oddílu V.B.4 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (dále jen „pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013) (14).
(39)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě vyžadují, aby náklady na odstraňování vedlejších produktů živočišného původu hradil znečišťovatel (15), za určitých úzce vymezených podmínek však povolují státní podporu pro testy na TSE a pro likvidaci uhynulých zvířat (16). V případě likvidace jatečního odpadu povolit podporu v zásadě nelze (17). Navíc je podpora slučitelná s vnitřním trhem pouze v případě, kdy je prokazatelně poskytnuta ve prospěch zemědělců, a nikoli navazujících výrobních podniků (např. jatek či zařízení na likvidaci uhynulých zvířat) (18) .
2.5.1 Rozhodnutí Komise ze dne 29. ledna 2004 ve věci NN 33/03
(40)
V roce 2004 schválila Komise několik opatření podpory na odvrácení nebezpečí TSE v Porýní-Falci. Německo tato opatření předem oznámilo v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, s pokyny TSE a s pokyny Společenství ze dne 12. srpna 2000 pro státní podporu v odvětví zemědělství (19). Pro účely těchto opatření, jež měla zabránit šíření BSE, byly zemědělcům mj. nahrazeny dodatečné náklady na odstranění rizikového materiálu, které jim vznikly zavedením zákazu používat do krmiva skotu masovou a kostní moučku.
(41)
Vedle dalších opatření schválila Komise jednorázovou podporu ve výši 100 % nákladů na odstranění specifikovaného rizikového jatečního odpadu, který vznikl v důsledku zákazu zkrmovat na spádovém území sdružení v období od října 2000 do září 2001 masovou moučku. Za příjemce této podpory přitom nebylo pokládáno sdružení ZT, nýbrž jatka.
2.5.2 Rozhodnutí Komise ze dne 6. července 2004 ve věci N 15/04
(42)
Prostřednictvím druhé podpory, která byla schválena rovněž v roce 2004, měli zemědělci v Porýní-Falci obdržet kompenzaci nákladů na sběr a zpracování uhynulých zvířat, za něž platili příspěvky do Tierseuchenkasse (fondu pojištění proti nákazám zvířat) (20). Poplatky, jež ZT účtuje za sběr a zpracování uhynulých hospodářských zvířat ze svého spádového území, hradí stejným dílem spolkové země (Porýní-Falc, Hesensko a Sársko), členové sdružení a fondy pojištění Tierseuchenkassen příslušných zemí. V případě nákladů na zpracování však musí chovatelé dobytka hradit vlastní příspěvek ve výši 25 %.
(43)
Podporu, která je vyplácena přímo sdružení ZT, schválila Komise na období od 1. ledna 1999 do 31. prosince 2013. Podpora je schválena pod podmínkou, že prospěch z ní budou mít výlučně zemědělci a že nebude kumulována s jinými druhy podpory.
(44)
Vzhledem k tomu, že podpora kompenzuje poměrnou část předem stanovených poplatků (100 % za sběr a 75 % za zpracování), dospěla Komise k závěru, že prospěch z ní mají výlučně zemědělci a že sdružení ZT nevzniká ekonomická výhoda.
2.5.3 Vztah schválené podpory NN 33/03 a N 15/04 k úhradě přeúčtovávaných nákladů
(45)
Obě schválená opatření podpory (dále jen „zemědělská podpora“) jsou v účetnictví ZT zachycena jako příjmy. Ve ztrátách, jež sdružení vykazuje před započtením úhrad přeúčtovávaných nákladů a jež jsou uvedeny v bodu odůvodnění (36), jsou tedy již zohledněny příjmy ZT v podobě zemědělské podpory.
(46)
Z uvedeného vyplývá, že ZT své zbývající ztráty hradí nejen ze zemědělské podpory, nýbrž i z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
Podle názoru stěžovatelky by nemohlo sdružení ZT ekonomicky přežít, pokud by jeho členové prostřednictvím úhrady přeúčtovávaných nákladů nehradili ztráty, jež sdružení každoročně z neškodného odstraňování jeho vlastního materiálu i materiálu cizího vznikaly. ZT, jež má podle tvrzení stěžovatelky na neškodné odstraňování svého vlastního materiálu monopol, a tedy není vystaveno konkurenci, nabízí na otevřených trzích cizího materiálu ceny, jež nedosahují tržní úrovně. Cenová politika sdružení je zaměřena jen na to, aby byla vytížena jeho zařízení, jejichž kapacity by jinak zůstaly z velké části nevyužity.
(48)
Stěžovatelka se domnívá, že v důsledku úhrady přeúčtovávaných nákladů dochází ve vícero ohledech k narušení hospodářské soutěže. Zejména pak na adresu ZT kritizuje cenotvorbu jednak v případě materiálu kategorie 3, jednak v případě nabídky do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku:
a)
Sdružení ZT údajně vyžaduje za neškodné odstraňování jatečního odpadu nikoli poplatky, které by odpovídaly zpracovanému objemu, nýbrž pevnou cenu na jedno zvíře. Pro menší jatka, jimž separace materiálu kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2 způsobuje vyšší náklady nežli jatkám větším a vybavenějším, je tak zajímavější separaci neprovádět a materiál kategorie 3 spolu s jatečním odpadem kategorie 1 a 2 předávat ZT. ZT tedy nenabízí neškodné odstraňování jatečního odpadu za ceny, které by pokrývaly jeho náklady, neboť do svých poplatků nezapočítává dodatečné náklady na současné zpracování materiálu kategorie 3.
b)
Soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku mohlo ZT vyhrát údajně jen proto, že mělo své fixní náklady na rezervaci kapacity již pokryty díky přeúčtovávání nákladů, a mohlo tedy nabízet nižší poplatky.
(49)
Německo oproti tomu zastává názor, že je přeúčtovávání nutné k pokrytí nákladů, jež sdružení ZT vznikají ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy. K doložení tohoto stanoviska předložilo Německo znalecký posudek výzkumného ústavu Fraunhofer (21) z března 2007 (dále jen „posudek ústavu Fraunhofer“). Tento posudek má prokázat, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy tvoří zhruba 50 % celkových nákladů na kapacitu. Přeúčtovávání je podle Německa nezbytné i k pokrytí nákladů na sanaci starých provozů.
(50)
Ve svém předběžném posouzení Komise nejprve konstatovala, že úhrada přeúčtovaných nákladů přináší sdružení ZT v zásadě ekonomickou výhodu, neboť snižuje jeho běžné výdaje, a že jsou naplněny rovněž ostatní znaky státní podpory.
(51)
Poukázala na to, že jsou podobné státní podpory na provoz zpravidla zakázány. Následně vyjádřila pochybnosti o tom, do jaké míry lze úhradu přeúčtovávaných nákladů odůvodnit jako vyrovnávací platbu za udržování rezervy pro případ nákazy. Komise přitom vycházela ze všech čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark (22):
a)
Podnik příjemce musí být skutečně pověřen plněním závazků veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasným způsobem definovány.
b)
Parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
c)
Kompenzace nesmí překračovat nutné částky pro pokrytí všech nebo částečných nákladů způsobených plněním závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a dále rozumně stanovených marží pro tato plnění.
d)
Není-li podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní vybrat uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku.
(52)
Pokud jde o otázku, zdali se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, je-li na udržování rezervy pro případ nákazy veřejný zájem dán, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ mají povinnost k neškodnému odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu zemědělci, kterým je výše uvedenou státní podporou, kterou schválila Komise, odpovídajícím způsobem i poskytována pomoc. Navíc je sporné, je-li přeúčtovávání nákladů nezbytné. Praxe z jiných německých spolkových zemí totiž ukazuje, že zařízení soukromých provozovatelů mají dostatečnou kapacitu pro případ nákaz zvířat, aniž by za její udržování dostávali vyrovnávací platbu navíc.
(53)
Komise dále vyjádřila pochybnost o tom, zdali stanovy sdružení ZT splňují požadavky na transparentní pověřovací akt, neboť před rokem 2010 nebylo udržování rezervy pro případ nákazy vymezeno náležitým způsobem jako jeden ze závazků veřejné služby, jež mělo ZT plnit, a nebyly uvedeny ani potřebné parametry pro výpočet souvisejících nákladů.
(54)
Pokud jde o nezbytnost poskytovat vyrovnávací platbu, vznesla Komise otázku, zdali úhrada přeúčtovávaných nákladů nemá ve skutečnosti financovat ztráty z nerentabilních nevyužitých kapacit. Je sporné, je-li další přeúčtovávání nutné, když v jiných spolkových zemích hradí veškeré náklady prostřednictvím poplatků znečišťovatelé.
(55)
Vzhledem k tomu, že sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži, je sporné, jedná-li se o průměrný, dobře řízený podnik.
(56)
Komise tedy dochází k předběžnému závěru, že je nutno detailně přezkoumat, je-li přeúčtovávání nákladů ZT na udržování rezervy pro případ nákazy skutečně nezbytné, nebo zdali by trh sám v případě nákazy neposkytl zařízení s dostatkem volných kapacit.
(57)
V neposlední řadě Komise zpochybnila tvrzení Německa, podle nějž lze úhradu přeúčtovaných nákladů odůvodnit jako kompenzaci nákladů na sanaci starých provozů. Podle bodu 132 pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí z 1. dubna 2008 (dále jen „pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí) (23) lze takovou podporu pokládat za slučitelnou se společným trhem v zásadě jen tehdy, nelze-li příjemce učinit odpovědným podle právních předpisů členského státu, což v tomto případě zřejmě neplatí.
4. ŘÍZENÍ PŘED VNITROSTÁTNÍMI SOUDY
(58)
Ve svém rozsudku z 16. prosince 2010 BVerwG konstatuje, že přeúčtování nákladů za rok 2010 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť jsou splněna kritéria z rozsudku Altmark. K úhradě přeúčtovaných nákladů z dřívějšího období se soud nevyjádřil, neboť žalobu v části týkající se úhrad přeúčtovaných nákladů z období před rokem 2010 nepokládal za přípustnou.
4.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(59)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování vedlejších živočišných produktů podle nařízení o vedlejších produktech živočišného původu a § 3 odst. 1 TierNebG službu obecného hospodářského zájmu a zahrnuje i udržování rezervy pro případ nákazy.
(60)
BVerwG rozlišuje mezi kapacitami, jež jsou používány pro běžný provoz, včetně kapacit nevyužitých z provozních důvodů („nevyužitá provozní kapacita“), a kapacitou, která zůstává zpravidla nevyužita. Pokud by úhrada přeúčtovávaných nákladů pokrývala náklady na běžnou kapacitu včetně nevyužité provozní kapacity, pak by se BVerwG připojil k názoru, že s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ představuje tato úhrada státní podporu.
(61)
Pokud by však tato úhrada pokrývala náklady na nevyužité kapacity, které jsou udržovány výhradně pro případ nákazy, pak by státní podporu podle názoru soudu nepředstavovala. Přitom není důležité, že tato nevyužitá kapacita může být větší, než vyžaduje provoz, neboť z podstaty věci vyplývá, že zpravidla využívána není. Jiný závěr by bylo nutno vyvodit pouze v případě indicií, že je tato nevyužitá kapacita využívána i v běžném provozu (např. na neškodné odstraňování materiálu kategorie 3). Taková situace však zjevně není dána, a proto se v případě přeúčtovávání nákladů jedná výhradně o kompenzaci nákladů, jež plynou ze závazku veřejné služby udržovat rezervu pro případ nákazy.
4.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(62)
Ke kritériu transparentnosti BVerwG konstatuje, že dne 2. února 2010, tedy bezprostředně před vydáním výměrů přeúčtovávaných nákladů za rok 2010, došlo ke změně stanov sdružení. Soud dospěl k závěru, že § 9 stanov z roku 2010 specifikoval, že toto přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
4.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(63)
Díky změněnému § 9 stanov sdružení je podle názoru soudu zajištěno, že přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
(64)
Navíc se v případě rozhodnutí o dimenzování této rezervní kapacity nejedná o vnitropodnikové rozhodnutí, které by muselo být přijímáno na základě ekonomické rentability této kapacity. Udržování rezervy pro případ nákazy je přirozeně nerentabilní, neboť náklady na tuto nevyužitou kapacitu nejsou souměřitelné s pravděpodobností propuknutí takové nákazy na velkém území.
4.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(65)
Čtvrté kritérium nelze podle názoru BVerwG na daný případ použít, neboť neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 probíhá odděleně od odstraňování materiálu kategorie 3. Podle názoru soudu se veřejné a komerční služby ZT nepřekrývají, zatímco v případu Altmark byla soukromému autobusovému podniku uložena celá řada závazků veřejné služby (např. pokud jde o počet zastávek a o jízdní řád). Tyto závazky pak výrazně měnily způsob poskytování související dopravní služby. Úhrady přeúčtovaných nákladů ve prospěch ZT tedy sloužily ke kompenzaci nákladů veřejné služby, která je poskytována mimo trh.
(66)
BVerwG dále zastává názor, že veřejnoprávní subjekt smí své úkoly, jež spadají do sféry obecného zájmu, plnit sám, aniž by byl nucen se obracet na soukromé poskytovatele služeb. S ohledem na judikaturu Soudního dvora v oblasti veřejných zakázek BVerwG konstatuje, že má veřejnoprávní subjekt právo se rozhodnout, zdali určitý úkol splní svými vlastními prostředky, nebo si tyto prostředky opatří na trhu (24).
5. VYJÁDŘENÍ STĚŽOVATELKY
5.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(67)
Stěžovatelka uvádí, že je-li udržována rezerva pro případ nákazy, pak se s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ nejedná o službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(68)
Jakožto znečišťovatele lze snadno identifikovat zemědělce a jatka: zemědělci totiž profitují z účinného potírání nákaz zvířat, které mohou představovat riziko pro jejich stáda, a tedy jejich majetek. Jatka zase mohou díky rychlému a účinnému boji proti těmto nákazám vykonávat v běžném rozsahu svou podnikatelskou činnost.
(69)
Zásadu „znečišťovatel platí“ uznávají též příslušné německé zákony, v nichž jsou za znečišťovatele, kteří musí hradit náklady na neškodné odstranění daného materiálu, zpravidla označováni zemědělci a jatka (25).
5.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(70)
Podle tvrzení stěžovatelky začalo sdružení ZT uvádět, že bylo udržováním rezervy pro případ nákazy pověřeno již od počátku, teprve poté, co byla zahájena řízení před vnitrostátními soudy a co své šetření zahájila i Komise. Předtím, než byly v roce 2010 změněny stanovy ZT, neexistovalo ani výslovné zadání, aby ZT takovou rezervu udržovalo, ani nebyly předem stanoveny parametry výpočtu vyrovnávací platby.
5.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(71)
Stěžovatelka tvrdí, že zařízením na neškodné odstraňování těl zvířat nevznikaly v důsledku pověření udržovat rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady.
5.3.1 Rezerva pro případ nákazy je pokryta nevyužitou provozní kapacitou
(72)
Zařízení na neškodné odstraňování těl zvířat jsou podle tvrzení stěžovatelky v Německu provozována zpravidla 5 či 6 dní v týdnu v 2směnném provozu s tím, že odchylky činí +/- 5 %, měřeno v hodinách provozu. Vlivem sezónních výkyvů běží v době silné poptávky 3směnný provoz, který je v době slabé poptávky opět omezen na provoz 5denní ve 2 směnách. Böckenhoffův znalecký posudek (26) dokazuje, že díky třetí směně během týdne a dalším směnám o víkendech lze udržovat dostatečnou rezervu pro případ nákazy s cílem zvládnout v takovém případě vyšší přísun materiálu.
(73)
Potřebnou rezervu pro případ nákazy tedy lze pokrýt pomocí nevyužité provozní kapacity, která je dána při běžném provozu zařízení. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se z uvedeného důvodu sama nikdy necítila nucena realizovat za účelem udržování dostatečné rezervy takového druhu další investice.
(74)
Uvádí dále, že je při plánování kapacit zařízení na neškodné odstraňování materiálu nutno zohlednit kapacity sousedních spolkových zemí. V případě propuknutí nákazy ve velkém měřítku lze totiž využít kapacity jiných spolkových zemí, aby bylo možno zvládnout krátkodobý nárůst potřeby kapacit. Převozu materiálu kategorie 1 a 2 nebrání žádné zákonné předpisy. Příslušné německé právní předpisy (27) naopak stanoví, že lze v případě nákazy využít kapacit sousedních území jakožto možnosti, která se nabízí při řešení nedostatečné zpracovatelské kapacity.
5.3.2 Celkové náklady lze financovat pravidelnými příjmy z poplatků
(75)
Podle údajů stěžovatelky jsou náklady na veškeré kapacity zpravidla financovány z příjmů z poplatků, jež podniku pověřenému neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 plynou z jeho běžné podnikatelské činnosti. Vzhledem k tomu, že jsou náklady na nevyužité provozní kapacity pevnou součástí nákladů daného provozního zařízení, lze je do výpočtu těchto poplatků zahrnout. Stěžovatelka přitom odkazuje mj. na rozsudek BVerwG (28), který specifikuje, že náklady na věcně opodstatněné kapacitní rezervy lze do poplatků započítávat.
(76)
V deseti z šestnácti spolkových zemí (Berlín, Braniborsko, Brémy, Dolní Sasko, Durynsko, Hamburk, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Šlesvicko-Holštýnsko) jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny výlučně podniky v soukromém vlastnictví. V některých z těchto spolkových zemí, např. v Dolním Sasku, Severním Porýní-Vestfálsku a Šlesvicku-Holštýnsku, se přitom nacházejí regiony se zvláště vysokým stavem hospodářských zvířat. V Bavorsku a Hesensku jsou tímto úkolem pověřeny podniky v soukromém vlastnictví jen zčásti.
(77)
Ve spolkových zemích, v nichž jsou neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeny stěžovatelka či její podniky ve skupině, tedy v Durynsku, Meklenbursku-Předním Pomořansku a Sasku-Anhaltsku, stanovují maximální roční kapacitu, kterou je příslušné zařízení povinno udržovat, společně příslušný orgán a daný pověřený podnik. Tyto kapacity jsou pokládány za dostatečné na to, aby dokázaly v případě nákazy zvládnout vyšší poptávku. V některých soutěžích o veřejné zakázky v Severním Porýní-Vestfálsku je podle informací stěžovatelky rozsah rezervy pro případ nákazy uváděn v podmínkách soutěže. Jako příklad stěžovatelka uvádí soutěž o veřejnou zakázku v okrese Steinfurt, v níž byla výše této rezervy stanovena na 5 % stavu hospodářských zvířat za minulý rok. Poplatky za neškodné odstraňování materiálu jsou kalkulovány tak, aby byly celkové fixní náklady příslušných zařízení plně refinancovány z poplatků, jež jsou zemědělcům a jatkám fakturovány.
(78)
Praxe z ostatních spolkových zemí tedy podle tvrzení stěžovatelky ukazuje, že je celkové náklady zařízení na neškodné odstraňování materiálu - včetně nákladů na rezervu pro případ nákazy - možno plně financovat z příjmů z poplatků, takže není nutné, aby veřejný sektor hradil další vyrovnávací platby.
5.3.3 Skutečné použití úhrady přeúčtovaných nákladů ze strany ZT
(79)
Stěžovatelka uvádí, že ZT nepoužívá úhradu přeúčtovaných nákladů pouze k financování ztrát z běžného provozu, nýbrž i k financování ztrát z udržování nadměrných kapacit, jež jsou později využívány pro jiné účely než účely sdružení.
5.3.3.1 Využití údajné rezervy pro případ nákazy k plnění veřejné zakázky pro severní a střední Hesensko
(80)
Ze srovnání údajů o nevyužité kapacitě, jež ve svém posudku uvádí ústav Fraunhofer (29) a jež v nabídce do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku v roce 2009 uvádí ZT, podle stěžovatelky vyplývá, že tato nevyužitá kapacita ZT v průběhu času zřetelně klesá: Zatímco podle posudku ústavu Fraunhofer činila tato nevyužitá kapacita (a tedy i údajně nezbytná rezerva pro případ nákazy) v roce 2005 ještě zhruba 50 % celkové kapacity, vyplývá z nabídky ZT pro severní a střední Hesensko, že do roku 2009 klesla na pouhých 35 %.
(81)
Za předpokladu, že bylo ZT skutečně pověřeno úkolem, aby udržovalo rezervu pro případ nákazy, a že přiměřenou výši této rezervy představuje 50 % průměrné kapacity ZT (jak konstatuje posudek ústavu Fraunhofer), pak by toto sdružení nebylo ani s to účastnit se soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku, ani přebírat další závazky k neškodnému odstraňování materiálu v Bádensku-Württembersku.
(82)
Nicméně vzhledem k tomu, že ZT v uvedené soutěži v severním Hesensku danou zakázku skutečně získalo a že se zavázalo poskytovat další plnění v oblasti neškodného odstraňování materiálu, využilo ZT nutně část údajně nezbytné rezervy pro případ nákazy na svůj běžný provoz. Je tedy zřejmé, že z úhrady přeúčtovaných nákladů financovalo náklady na nevyužitou kapacitu, kterou nepotřebovalo k udržování uvedené rezervy.
5.3.3.2 Financování přebytečných nevyužitých kapacit
(83)
Stěžovatelka srovnává stávající nevyužitou kapacitu ZT s nevyužitými kapacitami, které jsou k dispozici v jiných spolkových zemích. Dospívá k závěru, že zohledníme-li různé stavy hospodářských zvířat, pak nevyužité kapacity ZT překračují nevyužité kapacity v jiných spolkových zemích, které jsou k dispozici jako rezerva pro případ nákazy, o čtyř- až pětinásobek. Přeúčtováváním nákladů jsou tedy financovány nevyužité kapacity, které jsou oproti praxi v jiných spolkových zemích výrazně vyšší nežli potřebná rezerva pro případ nákazy. Těchto nadměrných nevyužitých kapacit pak může ZT následně využít pro jiné účely, než jaké vymezují jeho stanovy, např. pro účast v soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku.
5.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(84)
Stěžovatelka uvádí, že na rozdíl od praxe ve většině jiných spolkových zemí nezískalo ZT danou zakázku v rámci veřejné soutěže. Navíc nebyla provedena žádná analýza, která by porovnala náklady ZT s náklady průměrného, dobře řízeného podniku.
(85)
Přitom z právního hlediska nebránilo podle názoru stěžovatelky nic tomu, aby v Porýní-Falci soutěž o veřejnou zakázku proběhla.
5.5 Narušení hospodářské soutěže na cizích trzích ZT
5.5.1 V soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku podalo ZT nabídku pod úrovní skutečných nákladů
(86)
Podle stěžovatelky lze narušení hospodářské soutěže, které je důsledkem úhrady přeúčtovávaných nákladů, doložit na průběhu soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku:
(87)
Před vypsáním soutěže byl neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 v tomto regionu pověřen podnik Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (dále jen „TBA Schäfer“), který je podnikem ve skupině stěžovatelky. V soutěži o veřejnou zakázku v roce 2009 se však podnik TBA Schäfer nemohl proti sdružení ZT prosadit. Zatímco sám totiž musel nabídku předložit na základě úplných nákladů, mohlo sdružení ZT nabídnout poplatky, které nedosahovaly úrovně nákladů, neboť část jeho nákladů na kapacitu již byla financována z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
(88)
Další doklad toho, že sdružení ZT v soutěži o veřejnou zakázku v severním Hesensku podalo nabídku na cenu pod úrovní nákladů, vyplývá z porovnání s poplatky, které toto sdružení vybírá na svém spádovém území. Tento poplatek činí 328 EUR za tunu, zatímco v nabídce ve veřejné soutěži v severním Hesensku uvedlo ZT pouhých 208 EUR za tunu. Náklady na sběr materiálu se na obou územích nijak výrazně neliší, a proto není zřejmé, jak může ZT nabízet přesně tutéž službu v severním Hesensku za poplatky, které jsou zhruba o třetinu nižší než poplatky na jeho vlastním spádovém území.
(89)
Vzhledem k tomu, že nákladová základna podniku TBA Schäfer byla známa z dřívějších soutěží o veřejné zakázky, bylo pro sdružení ZT snadné podat nabídku na 208 EUR za tunu, tedy o pouhá 4 EUR nižší, než na kolik zněla nabídka podniku TBA Schäfer ve výši 212 EUR za tunu, a tím soutěž vyhrát.
5.5.2 Poplatky sdružení ZT za neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 jsou pod úrovní skutečných nákladů
(90)
Stěžovatelka potvrzuje, že je v důsledku politiky paušálních cen, kterou ZT v Porýní-Falci sleduje, deformován ekonomický stimul k tomu, aby jatka oddělovala materiál kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2. Značný objem materiálu kategorie 3, který by mohl být jinak zpracován na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu, je tak odstraňován společně s méněcenným materiálem kategorie 1 a 2 (30).
(91)
Navíc je objem materiálu kategorie 3, který se vlivem cenové politiky sdružení ZT dostává mimo trh, vyšší, než předpokládala Komise ve svém předběžném posouzení trhu. V 33. bodu odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení je uvedeno, že k oddělování materiálu kategorie 3 dochází v Porýní-Falci v 72 % případů všech porážek. Tento údaj však vychází výlučně z počtu porážek. Pokud bychom zohlednili, že při porážce skotu vzniká materiálu kategorie 3 podstatně více nežli při porážce prasat, zjistili bychom, že je z něj oddělováno pouze 45 %. Narušení trhu v důsledku cenové politiky sdružení ZT je tedy ještě výraznější, než se doposud předpokládalo.
6. VYJÁDŘENÍ SDRUŽENÍ ZT
(92)
Vyjádření sdružení ZT je v relevantní argumentaci totožné s vyjádřením Německa, které je shrnuto v následujícím oddíle. V zájmu eliminace opakování proto není vyjádření sdružení ZT znovu reprodukováno.
7. VYJÁDŘENÍ NĚMECKA
(93)
Německo popírá, že by úhrada přeúčtovávaných nákladů, kterou stanovy sdružení ZT upravují, představovala nedovolenou podporu, neboť jsou naplněna kritéria z rozsudku ve věci Altmark. Podle Německa je tato podpora slučitelná s vnitřním trhem, neboť přeúčtovávané náklady nejsou vyšší nežli náklady na udržování rezervy pro případ nákazy a na sanaci starých provozů.
7.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(94)
Německo úvodem konstatuje, že udržování rezervy pro případ nákazy představuje službu obecného hospodářského zájmu. Tento argument opírá o skutečnost, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o povinnost obcí.
(95)
Tyto územní celky pověřily plněním této povinnosti sdružení ZT jakožto veřejnoprávní korporaci způsobilou k právům a povinnostem. Obecný hospodářský zájem spočívá v daném případě v tom, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 slouží ochraně lidského zdraví, což platí zejména v případě nákazy.
(96)
Proti sdružení ZT přitom nehovoří skutečnost, že jeho financování umožňovaly rovněž pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013. Tyto předpisy totiž upravují pouze financování nákladů na neškodné odstraňování mrtvých těl zvířat (uhynulých hospodářských zvířat), neupravují však financování nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy. V případě úhrady přeúčtovávaných nákladů se tedy ani nemůže jednat o kumulaci se schválenou státní podporou na testy TSE.
(97)
Navíc lze v případě neškodného odstraňování uhynulých hospodářských zvířat identifikovat jakožto znečišťovatele zemědělce, zatímco v případě nákladů na rezervu pro případ nákazy již není identifikace znečišťovatelů tak jednoznačná.
7.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(98)
Podle tvrzení Německa je sdružení ZT neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeno na základě TierNebGAG RP od roku 1979.
(99)
Stanovami sdružení, jež byly změněny dne 1. února 2010, byl určen rozsah potřebné rezervy pro případ nákazy a parametry výpočtu čistých nákladů. Základem pro tyto propočty byl posudek ústavu Fraunhofer.
(100)
Německo zdůrazňuje, že úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT od jeho členů plynuly, byly objektivně a transparentně stanoveny již před změnou stanov v roce 2010. Shromáždění členů ZT se zejména ve veřejném řízení usneslo na hospodářském plánu na uvedený rok ve formě stanov, které schválil dozorčí orgán a které byly zveřejněny v zemských věstnících Porýní-Falci a Hesenska a v úředním věstníku Sárska.
7.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(101)
Podle názoru Německa je udržovaná rezerva pro případ nákazy nezbytná k zajištění ochrany lidského zdraví v případě, že by došlo k propuknutí nákazy.
7.3.1 Posudek o rozsahu rezervy pro případ nákazy
(102)
Rozsah rezervy pro případ nákazy je podle vyjádření Německa určen ve stanovách sdružení ve znění změn z 2. února 2010 na základě posudku ústavu Fraunhofer. Po zahájení řízení si Německo vyžádalo další znalecký posudek (31) Ústavu pro strukturální výzkum a plánování v intenzivních zemědělských oblastech (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten) (dále jen „posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc“).
(103)
Posudek ústavu Fraunhofer odhaduje objem materiálu, s nímž je nutno počítat v případě různých scénářů, v nichž uvažuje i pravděpodobnost jejich naplnění. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc sleduje metodicky podrobný přístup, s jehož pomocí modeluje jednotlivé scénáře rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(104)
Obě studie dospěly k závěru, že stávající celkové kapacity sdružení ZT stačí na to, aby vedle běžného objemu jeho vlastního materiálu i materiálu cizího v průměrné výši 1 700 tun týdně dokázaly zpracovat i objemy, které jsou důsledkem jak krátkodobých, tak déle trvajících epidemií.
7.3.1.1 Krátkodobé epidemie
(105)
Z posudku ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa vyplývá, že v případě krátkodobých epidemií, kdy je po dobu 2-5 dnů třeba počítat s až 200 tunami denně navíc, lze tento materiál vzniklý navíc zpracovat bez problémů. Zpracováván by byl společně s běžným objemem za využití stávající týdenní nevyužité kapacity až 1 523 tun ve 3směnném provozu po dobu 5 dnů, aniž by bylo zapotřebí organizovat mimořádné směny o víkendu.
(106)
I v případě epidemií, jež by zasahovaly větší části spádového území sdružení, se ukazuje, že by oněch 1 300 až 1 800 tun týdně navíc, které by vznikaly po dobu 8 týdnů, bylo možno zpracovat, pokud by byly zorganizovány směny o víkendu, a bylo by tak možno využít krátkodobě nevyužitých kapacit až 2 819 tun týdně (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.2 Dlouhodobé epidemie
(107)
Tento scénář vychází ze situace, jež vyvstala v roce 2001 ve Velké Británii. Předpokládá, že na celém spádovém území sdružení vypukne nákaza slintavky a kulhavky a poraženo je 10 % zvířat. Podle scénáře by bylo nutno během 18 týdnů odstranit v průměru 1 300 tun týdně. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa ukazuje, že by zařízení ZT byla schopna dlouhodobě zpracovávat vedle běžného objemu rovněž tento objem, a to v 5denním 3směnném provozu (viz tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.3 Závěry z předložených studií
(108)
Předložené studie podle názoru Německa dokládají, že celkové stávající kapacity v případě 5denního 3směnného provozu postačují na to, aby vedle běžného objemu zpracovaly i objemy vzniklé navíc v případě krátkodobých i déle trvajících epidemií. Přitom není podle většiny scénářů vůbec zapotřebí organizovat mimořádné směny, které přicházejí v úvahu ještě o víkendech v případě plného provozu po dobu 6-12 týdnů.
(109)
Studie vyvozují závěr, že má sdružení ZT v případě 5denního 3směnného provozu celkově dostatečnou kapacitu na to, aby dokázalo zpracovat běžný objem i materiál, s nímž je nutno počítat v případě déle trvajících epidemií. Aktuálně dostupnou celkovou kapacitu tedy nelze hodnotit jako předimenzovanou, nýbrž jako přiměřenou potřebám.
7.3.2 Náklady na rezervu pro případ nákazy
(110)
Propočty nákladů na rezervu pro případ nákazy, jež Německo předložilo, se řídí přístupem, který sleduje posudek ústavu Fraunhofer. Náklady na kapacitu jsou tedy mezi běžný provoz a rezervu rozděleny podle průměrného vytížení celkové kapacity, která je k dispozici v 5denním 3směnném provozu. Platí, že v průměru využívá ZT při běžném provozu svou celkovou kapacitu, kterou má k dispozici při 5denním 3směnném provozu, zhruba z 50 %.
(111)
Vzhledem k této vytíženosti je běžnému provozu a rezervě pro případ nákazy přiřazeno po zhruba 50 % nákladů na kapacitu na sběr a zpracování materiálu (32). Náklady na udržování uvedené rezervy tedy dosahují následující výše:
Tabulka 2
Náklady na rezervu pro případ nákazy v období 2000-2009 podle výpočtu Německa
(v EUR)
Náklady na rezervu pro případ nákazy
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Průměr
2 784 282
(112)
Je nutno vzít v úvahu, že v letech 2000 a 2001 bylo rezervě pro případ nákazy přiřazeno jen zhruba 45 % nákladů na kapacitu a že v roce 2009 byla tato rezerva snížena o zhruba pětinu v důsledku přijetí zakázky pro severní a střední Hesensko. Za roky 1998 a 1999 není propočet nákladů na rezervu k dispozici.
7.3.3 Financování nákladů na rezervu pro případ nákazy z úhrad přeúčtovávaných nákladů
(113)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení od jeho členů plyne, je podle vyjádření Německa za sledované období s výjimkou roku 2009 nižší, než kolik činí náklady na rezervu pro případ nákazy uvedené v tabulce 2. V roce 2009 se konečná výše úhrady těmto nákladům rovnala.
(114)
Německo uvádí, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy nejsou zakalkulovány do poplatku účtovaného uživatelům, neboť to neumožňuje zákon. Podle § 7 zákona Porýní-Falce o odvodech obcím (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, dále jen „KAG RP“) sice mohou územní korporace k pokrytí nákladů vybírat od uživatelů veřejných zařízení protiplnění v podobě poplatků, přitom však nesmí mezi plněním, jež dané zařízení poskytuje, a výší poplatku vznikat zjevný nepoměr. Podle § 8 KAG RP se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů. Podle vyjádření Německa lze však poplatky vybírat pouze za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, nikoli za udržování rezervy pro případ nákazy. Tato rezerva totiž není udržována v podobě protiplnění v zájmu jednotlivého poplatníka, nýbrž pro účely potírání budoucích rizik v zájmu veřejnosti.
7.3.4 Financování v jiných spolkových zemích
(115)
Na žádost Komise provedlo Německo celostátní průzkum praxe, jež panuje při určování a financování rezervy pro případ nákazy.
(116)
Odhlédneme-li od spádového území ZT, je ve všech spolkových zemích tato rezerva pokrývána z nevyužitých provozních kapacit, které jsou k dispozici přes týden a o víkendu. Podle Böckenhoffova znaleckého posudku nejsou zpravidla realizovány žádné další investice do kapacit, jež by měly sloužit potírání nákaz. Jako rezerva pro případ nákazy postačují stávající nevyužité kapacity z třetí směny přes týden a o víkendu. Nově se nyní používají alternativní metody výpočtu, jež se opírají o znalecké posudky (např. posudek ústavu ISPA pro Dolní Sasko (33)) nebo o dohody s příslušnými zájmovými skupinami. Zůstává však u základního poznatku Böckenhoffova znaleckého posudku, podle nějž není nutné, aby byly realizovány další investice do nevyužívaných kapacit.
(117)
Nevyužité provozní kapacity jsou financovány z poplatků nebo úplat (v závislosti na právní formě provozovatele). Klíč, podle nějž jsou tyto kapacity rozdělovány mezi neškodné odstraňování uhynulých zvířat a jateční odpad, je přitom upraven různým způsobem.
(118)
Pokud jde o podporu zemědělcům při neškodném odstraňování uhynulých zvířat podle pokynů TSE a podle pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013, financuje většina spolkových zemí poplatky za neškodné odstraňování uhynulých zvířat z 67 % až 75 %.
a)
Bádensko-Württembersko a Severní Porýní-Vestfálsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylých 75 % nákladů na zpracování a 100 % nákladů na sběr je financováno z prostředků veřejného sektoru (okresů a spolkových zemí).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durynsko a Braniborsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na sběr a 33 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylou část (75 % nákladů na sběr a 67 % nákladů na zpracování) hradí veřejný sektor.
c)
Bavorsko, Porýní-Falc a Sársko: Na úhradě nákladů na sběr se po jedné třetině podílejí okresy, fond pojištění Tierseuchenkasse a spolková země. Náklady na zpracování financují z 66 % veřejný sektor, z 25 % majitelé zvířat a z 8 % Tierseuchenkasse.
d)
V Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 25 % majitelé zvířat, z 8 % Tierseuchenkasse a z 66 % veřejný sektor.
e)
V Dolním Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 60 % Tierseuchenkasse a ze 40 % veřejný sektor. 25 % nákladů na zpracování přeúčtovává Tierseuchenkasse majitelům zvířat.
f)
Ve Šlesvicku-Holštýnsku hradí náklady na sběr i zpracování ze 100 % Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Předním Pomořansku hradí náklady na sběr a zpracování ze 100 % majitelé zvířat.
(119)
Z tohoto přehledu podle názoru Německa vyplývá, že je nepodstatné, zdali jsou náklady na rezervu pro případ nákazy zakalkulovány do poplatků a úplat, nebo zdali jsou tyto náklady financovány prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, jako je tomu v případě Porýní-Falce. Rozhodující je, kdo tyto náklady skutečně hradí. Ukazuje se tak, že velkou část nákladů na rezervu financuje veřejný sektor prostřednictvím podpory poskytované podle pokynů TSE či pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
7.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(120)
Německo zastává názor, že právo Unie nestanoví povinnost otevírat prostřednictvím veřejných soutěží trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Uvedené potvrdil rovněž Soudní dvůr (34).
7.5 Žádné narušení hospodářské soutěže na trzích mimo sdružení ZT
(121)
Německo je toho názoru, že v tomto případě k narušení hospodářské soutěže na trzích nedošlo.
7.5.1 Neškodné odstraňování volných komodit prostřednictvím sdružení ZT bez křížových dotací
(122)
Německo se domnívá, že v případě materiálu kategorie 3 nedošlo využitím přeúčtovávání nákladů ze strany sdružení ZT k narušení hospodářské soutěže, neboť se nejedná o křížovou dotaci:
a)
Z ročních uzávěrek sdružení ZT jasně vyplývá, že ze zpracování odděleného materiálu kategorie 3 sdružení ZT již léta získává značné příspěvky na úhradu, čímž je křížová dotace vyloučena.
b)
Je-li materiál kategorie 3 dodáván spolu s materiálem kategorie 1 a 2, započítají se směsi (podle váhy) do poplatků již předem. To znamená, že do výše poplatků stanovené pravidly pro poplatky jsou již předem zahrnuty vypočítané objemy smíchaného materiálu dané kategorie.
(123)
Neexistuje žádný podklad pro tvrzení hlavní stěžovatelky, že z důvodu cenové politiky sdružení ZT se odděluje pouze 45 % materiálu kategorie 3. Sdružení ZT nikdy nezpracovalo tak velké objemy materiálu kategorie 3, což by potvrdil i náhled do příslušných statistických údajů. V případě roku 2009 lze potvrdit míru oddělení ve výši 72 %, kterou Komise uvedla při zahájení řízení.
(124)
Kromě toho lze ještě také poukázat na to, že ve spádové oblasti sdružení probíhá 85 % porážek v šesti podnicích, které oddělování materiálu provádějí v co nejširším rozsahu. Stěžovatelka v těchto podnicích pracuje a dostává od nich oddělený materiál kategorie 3. Stěžovatelka má tak přístup k trhům s materiálem kategorie 3 a má na těchto trzích velmi vysoký podíl.
7.5.2 Vypsání soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku
(125)
Skutečnost, že sdružení ZT v severním a středním Hesensku požaduje jinou úhradu než ve spádové oblasti sdružení, ještě není důvodem k narušení hospodářské soutěže. Rozdíly ve financování lze vysvětlit na základě rozdílných zákonných požadavků pro jejich výpočet. V Německu je neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišného původu kategorie 1 a 2 podle § 3 odst. 1 TierNebG v zásadě povinností příslušných územních korporací v souladu s právními předpisy spolkové země. Financování může být proto v jednotlivých předpisech na spolkové či obecní úrovni upraveno rozdílně.
(126)
Pokud vedlejší produkty živočišného původu neodstraňuje subjekt, který je za to ze zákona odpovědný, ale někdo třetí, na něhož byla tato povinnost přenesena (jako v severním a středním Hesensku), pak by se předpisy pro výpočet neřídily podle právě platného zákona o obecních poplatcích, nýbrž podle „Pokynů pro stanovení cen na základě vlastních nákladů (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, dále jen „LSP“) (35).
(127)
Zejména pokud jde o výši úrokových nákladů, které lze započítat do poplatků či úplat, existují velké rozdíly mezi KAG RP a LSP, které se vztahují na sdružení ZT, neboť sdružení ZT své investice financovalo velkou měrou prostřednictvím úvěrů, za něž každý rok platí úroky v nezanedbatelné výši.
(128)
Zatímco podle § 8 KAG PR mohlo sdružení ZT tyto skutečné úrokové náklady započítat do výpočtu poplatků, dovoloval LPS u úplat v severním a středním Hesensku stanovit pouze vypočítané úroky vzhledem k průměrné hodnotě kapitálu nutného pro provoz podniku. Tím bylo znemožněno další přepočítávání veškerých vzniklých úrokových plateb.
(129)
Rovněž stížnost stěžovatelky, že ve veřejné soutěži v severním a středním Hesensku nezískal podnik TBA Schäfer veřejnou zakázku kvůli křížové dotaci udělené prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, postrádá jakékoli zdůvodnění. Vyšší nabídku podniku TBA Schäfer lze vysvětlit tak, že podnik TBA Schäfer odhadl příliš nízké produkční výnosy a musí dodatečně platit vyšší administrativní náklady a vyšší úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny. Sdružení ZT naopak odhadlo výši produkčních výnosů správně, a protože není součástí koncernu, nemusí odvádět žádné podnikové úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny.
7.6 Sanace starých provozů
(130)
Německo uvádí, že část úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT dostává, slouží k pokrytí nákladů na sanaci dvou starých lokalit, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
Na obou lokalitách došlo v důsledku nasazení uhlovodíku ze strany bývalých majitelů či provozovatelů k znečištění půdy a podzemních vod. Obě lokality přešly do vlastnictví sdružení ZT při jeho založení v roce 1979.
(132)
Sdružení ZT mělo povinnost odstranit znečištění na základě sanačních rozhodnutí krajského úřadu v Koblenci ze dne 21. dubna 1997 a 31. března 1998. Na základě dodatečného rozhodnutí dne 13. července 2001 došlo k uložení ještě dalších podmínek týkajících se závazku sanace lokality Sprendlingen-Gensingen. Náklady na sanaci u obou lokalit činily v období 1998-2010 celkem 2 413 049 EUR.
7.6.1 Lokalita Sprendling-Gensingen
(133)
Německo uznává, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 31. března 1998 sdružení ZT v podstatě ručí za náklady na sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen. Z hlediska pravidel pro státní podporu však nelze ospravedlnit, aby za náklady na sanaci v plné výši ručilo pouze sdružení ZT, neboť podle novější německé judikatury by neomezené ručení vedlo k nerovnému zacházení v porovnání se soukromými podniky.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (36) by podle vnitrostátního práva soukromý podnik ručil pouze v míře, která je pro něj únosná. Tato míra je podle Spolkového ústavního soudu naplněna, když ručení překročí hodnotu pozemku. Ručení, které tuto míru překročí, nelze považovat za přiměřené stanovení obsahu a mezí za účelem ochrany vlastnictví zaručené v čl. 14 odst. 2 druhé větě německé ústavy. Sdružení ZT se však coby právnická osoba veřejného práva nemůže odvolávat na práva, která podle německé ústavy přísluší soukromým osobám, a proto se na něj toto omezení míry ručení nevztahuje.
(135)
Podle Německa vykazuje stará lokalita Sprendlingen-Gensingen zápornou tržní hodnotu, jelikož se rozvaha ze dne 31. prosince 2009 opírá o odhadovanou účetní hodnotu ve výši 128 500 EUR, ale náklady na sanaci, jejichž celková částka dosáhla mezitím výše 1 542 316 EUR, tuto hodnotu překročily. Tím byla uvedená míra ručení překročena.
(136)
Financování nákladů na sanaci překračující míru ručení prostřednictvím přeúčtovávání nákladů je třeba považovat za slučitelnou státní podporu podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, neboť soukromé podniky musí ručit pouze za náklady na sanaci do výše tržní hodnoty pozemku.
7.6.2 Lokalita Sohrschied
(137)
Ačkoli bylo sdružení ZT coby znečišťovatel zavázáno k ručení sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997, má Německo pochybnosti, zda by podle německého práva bývalo bylo sdružení ZT povinno převzít náklady za sanaci škod, které byly způsobeny bývalým vlastníkem či provozovatelem. Tyto skutečnosti jsou však staré více než 30 let, a proto se již otázky týkající se ručení nedají zodpovědět jednoznačným způsobem.
(138)
Německo má za to, že přeúčtovávání nákladů v rozsahu, v jakém přispívá na náklady na sanaci lokality Sohrschied, představuje slučitelnou formu státní podpory podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, protože sdružení ZT nebylo sanací vázáno.
(139)
Dalším argumentem Německa je, že také lokalita Sohrschied vykazuje zápornou tržní hodnotu, a proto je i v tomto případě již uvedená míra ručení překročena.
8. HODNOCENÍ OBECNÝCH PŘEDPOKLADŮ EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU (BEZ OHLEDU NA KRITÉRIA PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(140)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
8.1 Přeúčtovávání nákladů financované ze státních prostředků
(141)
Německo nepopírá, že se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů ze strany členů sdružení ZT jedná o státní prostředky. Členové sdružení ZT jsou okresy a města v Porýní-Falci, v Sársku a Hesensku. Od roku 1979 vybírá sdružení ZT od svých členů na základě správních aktů úhradu přeúčtovaných nákladů, a proto se toto opatření rovná přímému převodu státních prostředků. Protože se jedná o správní akty, jsou úhrady přeúčtovaných nákladů přičitatelné státu.
8.2 Hospodářské zvýhodnění sdružení ZT
(142)
Příjemce podpory musí být nejprve podnikem. Pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování. Tato definice se vztahuje jak na soukromé, tak na veřejné podniky (37). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu, a to zpravidla za úplatu (38). Sdružení ZT je podnikem, neboť nabízí služby na odstranění určitých vedlejších produktů živočišného původu za úplatu.
(143)
Úhrady přeúčtovávaných nákladů v zásadě přinášejí sdružení ZT ekonomickou výhodu, neboť snižují jeho běžné výdaje a není za ně poskytováno žádné přiměřené protiplnění. Německo však uvádí, že tyto úhrady měly pouze kompenzovat náklady, jež sdružení ZT vznikaly ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy, a že sdružení přitom žádná ekonomická výhoda nevznikala.
(144)
V rozsudku ve věci Altmark Soudní dvůr konstatoval, že kompenzace za plnění závazků veřejné služby nepředstavuje státní podporu, tj. nepřináší příjemci výhodu, jsou-li kumulativně splněna určitá kritéria (39).
(145)
Vzhledem k významu, jaký rozsudek ve věci Altmark pro tento případ má, je argumentace Německa, podle níž jsou kritéria z tohoto rozsudku splněna, předmětem samostatného a podrobného posouzení v oddílu 9.
8.3 Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod mezi členskými státy
(146)
Německo zastává názor, že trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ze spádového území není otevřen hospodářské soutěži, takže lze narušení hospodářské soutěže i ovlivnění obchodu mezi členskými státy vyloučit.
(147)
Komise úvodem konstatuje, že je neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 předmětem regionálního monopolu. Nicméně většina příslušných územních korporací tento monopol zadává v podobě soutěží o veřejné zakázky, a daný trh tedy je tedy předmětem hospodářské soutěže. Potvrzením této skutečnosti je v daném případě soutěž o veřejnou zakázku vypsaná v severním a středním Hesensku.
(148)
V souladu s rozhodnutím Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr C 58/06 (ex NN 98/05) (40) je Komise toho názoru, že je trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 otevřen hospodářské soutěži. Územním korporacím, jež jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny, dávají právo Unie i vnitrostátní právní předpisy možnost volby, zdali na uvedeném trhu vyhledají prostřednictvím veřejné soutěže vhodného dodavatele, jehož tímto úkolem pověří, nebo zdali se o tuto činnost postarají samy v rámci interního řešení (41). Bez ohledu na argumentaci Německa, podle níž sdružení ZT splňuje kritéria pro interní zadání předmětných činností (42), tak úhrada přeúčtovávaných nákladů posiluje finanční pozici ZT oproti jiným potenciálním dodavatelům. Vzhledem k tomu, že se soutěží o veřejné zakázky mohou ucházet dodavatelé ze všech členských států, může tato úhrada rovněž ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(149)
Rovněž ekonomické výhody, jež z úhrady přeúčtovávaných nákladů plynou, mohou posilovat postavení ZT na trzích, na nichž toto sdružení přímo konkuruje jiným dodavatelům (neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku).
8.4 Předběžný závěr o existenci podpory
(150)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů naplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V následujícím oddílu je důkladnému zkoumání podrobena argumentace Německa, podle níž jsou naplněny podmínky podle rozsudku ve věci Altmark.
9. POSOUZENÍ KRITÉRIÍ PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK V RÁMCI ČL. 107 ODST. 1 SFEU
9.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(151)
Podle prvního kritéria uvedeného rozsudku musí být příjemce skutečně pověřen výkonem závazků veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány.
(152)
Úvodem je třeba upřesnit, že pro účely posouzení je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2011.
(153)
Před změnou svých stanov, k níž došlo 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009, bylo ZT pověřeno pouze všeobecně neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2. Původní stanovy mu neukládaly žádnou povinnost udržovat rezervu pro případ nákazy, takže nebyl dán ani jednoznačně vymezený závazek udržovat rezervu pro případ nákazy ve smyslu prvního kritéria Altmark.
(154)
Na základě změny stanov je nyní sdružení ZT kromě závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2 též výslovně uložen závazek udržovat rezervu pro případ nákazy.
(155)
Komise v další argumentaci prokáže, že ani existencí závazku ZT provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, ani existencí závazku téhož sdružení udržovat rezervu pro případ nákazy nelze odůvodnit úhradu přeúčtovávaných nákladů jakožto vyrovnávací platbu státu ve smyslu prvního kritéria Altmark.
9.1.1 Závazek provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2
9.1.1.1 Neexistence služby obecného hospodářského zájmu
(156)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 na základě nařízení (ES) č. 1069/2009 a § 3 odst. 1 TierNebG závazek veřejné služby, a tedy službu obecného hospodářského zájmu. BVerwG přitom přikládá zvláštní význam skutečnosti, že se v případě neškodného odstraňování materiálu podle německého práva jedná o povinnost veřejného sektoru, a vychází z toho, že ZT jedná v tomto ohledu na základě přenesení veřejné pravomoci. BVerwG je toho názoru, že tento závazek veřejné služby zahrnuje též udržování rezervy pro případ nákazy (43).
(157)
Německo tento názor sdílí a uvádí dále, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a udržování rezervy pro případ nákazy slouží ochraně lidského zdraví.
(158)
Vzhledem k tomu, že se u neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o závazek veřejné služby, má podle názoru BVerwG a Německa úhrada přeúčtovávaných nákladů své odůvodnění, neboť se jedná o státní vyrovnávací platbu, jež má kompenzovat náklady, které sdružení ZT z těchto závazků plynou.
(159)
Jak se uvádí rovněž v bodu 13 rámce Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec k vyrovnávacím platbám) (44), mají členské státy podle ustálené judikatury Soudního dvora velký prostor k vlastnímu uvážení otázky, které druhy plnění lze pokládat za služby obecného hospodářského zájmu, ledaže se jedná o odvětví, pro něž platí příslušné zvláštní předpisy Unie.
(160)
Soudní dvůr ve své judikatuře zdůraznil, že je obecný hospodářský zájem dán pouze v případě, pokud se tento zájem zvláštní měrou odlišuje od zájmu na jiných činnostech hospodářského života (45).
(161)
Ve věci GEMO se poté Soudní dvůr zabýval otázkou, zdali mají zemědělci a jatka nést veškeré náklady na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu, nebo zdali smí část těchto nákladů převzít stát s odůvodněním, že se jedná o službu obecného hospodářského zájmu. V příslušném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že mají veškeré náklady hradit sami zemědělci a jatka (46).
(162)
Soudní dvůr konstatoval, že finanční zátěž, která tímto neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu vzniká, představuje nákladový faktor, který je s hospodářskou činností zemědělců a jatek nevyhnutelně spojen. V důsledku činností, jež tyto podniky vykonávají, vznikají nepoužitelné a především pro životní prostředí škodlivé produkty a rezidua, které je jejich původce povinen neškodně odstranit.
(163)
Vlivem zásahů státních subjektů, jejichž cílem je zemědělce a jatka této zátěže zprostit, tak vzniká ekonomická výhoda, která může narušit hospodářskou soutěž. Přestože stát při úhradě těchto nákladů na odstraňování materiálu sleduje cíl na poli veřejného zdraví, nemění to nic na existenci ekonomického zvýhodnění zemědělců a jatek. Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU totiž podle ustálené judikatury nerozlišuje podle důvodů a cílů státních intervenčních opatření, nýbrž podle jejich účinků (47).
(164)
Pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (C 324/2002, s. 2) (do roku 2006), bod 27 a 37, a dále pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (C 319/2006, s. 1), oddíl V.B.4, rovněž potvrzují, že o náležitou likvidaci uhynulého dobytka jsou povinni se postarat příslušní majitelé, resp. výrobci vedlejších produktů živočišného původu a že podle zásady „znečišťovatel platí“ musí hradit náklady na tuto likvidaci. Výjimkou z tohoto pravidla jsou podle těchto dokumentů státní podpory, které jsou přípustné pouze ve zvláštních situacích (zejména v případě uhynulých zvířat).
(165)
Principiální platnost zásady „znečišťovatel platí“ potvrzují též právní předpisy spolkové země Porýní-Falc. Podle § 4 odst. 1 TierNebGAG lze náklady na odstraňování materiálu a související postupy uložit majitelům zvířat.
(166)
Z judikatury Soudního dvora, z nařízení (ES) č. 1069/2009, pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 vyplývají pro tento konkrétní případ následující závěry:
(167)
Za prvé je třeba konstatovat, že z hlediska existence služby obecného hospodářského zájmu není rozhodující, zdali členský stát definuje danou službu jako povinnost obcí. Je-li určitá služba prohlášena za povinnost obce, odpovídá tento akt přiznání výlučného práva. Pokud by byl správný právní názor BVerwG, mohl by členský stát prohlásit za povinnost obcí libovolnou službu, kterou by tak ustavil jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovýto výklad by však odebral veškerý „effet utile“ ustanovení článku 106 SFEU, jehož smysl a účel spočívá právě v tom, aby vyrovnávací platby bylo možno poskytovat pouze tehdy, jedná-li se o službu obecného hospodářského zájmu.
(168)
Podle názoru Komise je nutno rozlišovat mezi přiznáním výlučného práva na straně jedné a klasifikací určité služby jakožto služby obecného hospodářského zájmu na straně druhé.
(169)
Přiznání výlučného práva na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 může být omezením volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU. Takovéto omezení lze na základě článku 52 ve spojení s článkem 62 SFEU odůvodnit ochranou veřejného zdraví. Tím, že Německo a Porýní-Falc stanoví, že je na poli neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 odpovědný za určitý region vždy jen jeden podnik, chtějí zajistit, aby tento podnik podléhal zvlášť intenzivnímu dohledu, a zabezpečit tak ochranu veřejného zdraví.
(170)
Opatření, jež slouží ochraně veřejného zdraví, však není automaticky službou ve všeobecném veřejném zájmu; v tomto bodu Komise zastává odlišný názor než Německo a BVerwG.
(171)
Komise tedy nezpochybňuje, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o odstraňování odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní riziko pro zdraví. Nařízení (ES) č. 1069/2009 proto upravuje přísný systém kontroly zařízení, která odstraňování tohoto odpadu provádějí. Z plnění těchto předpisů vznikají těmto zařízením zajisté i náklady navíc, které však lze zakalkulovat do jejich poplatků a úplat.
(172)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 se v tomto ohledu neliší od odstraňování jiných druhů odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní zdravotní riziko. Náklady na neškodné odstraňování těchto odpadů musí obvykle hradit jejich původci, a nikoli veřejnost.
(173)
Obsahem služby je v daném případě neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Komise tedy musí přezkoumat, zdali se tato služba zvláštní měrou odlišuje od jiných činností hospodářského života, takže je předmětem obecného zájmu, a nikoli jen zájmu hospodářských subjektů, které z ní mají prospěch.
(174)
Podle názoru Komise se neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 svým obsahem od jiných činností hospodářského života v zásadě neliší. Z tohoto důvodu jej tak nemůže posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu.
(175)
Přísná kontrola, kterou předepisuje nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy - na rozdíl od názoru BVerwG - nevede k tomu, že je nutno toto neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pokládat za službu obecného hospodářského zájmu.
(176)
Dále platí, že je toto odvětví regulováno právem Unie. Jeho předpisy zejména stanoví, že náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 mají hradit znečišťovatelé. Není tedy dán důvod pro to, aby část těchto nákladů přebírala veřejnost, jak konstatoval Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO (48). Na základě této zvláštní úpravy v právu Unie již není dán prostor pro vnitrostátní právní předpisy, které neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 posuzují odchylně od práva Unie jako službu obecného hospodářského zájmu. Z uvedeného důvodu nelze danou činnost charakterizovat jakožto službu obecného hospodářského zájmu.
(177)
Pokud jde v neposlední řadě o argument Německa, podle nějž slouží neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ochraně lidského zdraví, budiž ještě jednou odkázáno na rozsudek ve věci GEMO, v němž Soudní dvůr konstatuje, že se čl. 107 odst. 1 SFEU netáže po důvodech a cílech státních intervencí, nýbrž tyto definuje na základě jejich účinků.
(178)
Z uvedeného vyplývá, že náklady, jež vyplývají z regulatorních předpisů pro výkon činnosti, např. - jako v tomto případě - z přísných předpisů o neškodném odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, má hradit v zásadě hospodářský subjekt, kterou danou činnost vykonává. Cíl ochrany lidského zdraví se odráží jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí výlučného práva s ohledem na volný pohyb služeb, jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí státní podpory zemědělcům, které jsou slučitelné se společným trhem.
(179)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 nemůže Německo posuzovat jako službu obecného hospodářského zájmu.
9.1.1.2 Podpůrná argumentace: Vyrovnávací platby nejsou v žádném případě zapotřebí
(180)
Komise podpůrně poukazuje na to, že imanentní součástí prvního kritéria podle rozsudku ve věci Altmark je též posouzení toho, je-li nezbytné za určitou službu obecného hospodářského zájmu hradit vyrovnávací platbu. I kdyby tedy neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 službu obecného hospodářského zájmu představovalo, je nutno vyrovnávací platbu přezkoumat z hlediska její nezbytnosti.
(181)
Německo a BVerwG ve své argumentaci přehlížejí skutečnost, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO ozřejmil, že závazky, jež převzaly podniky pověřené neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2, nejsou důvodem pro to, aby náklady, jež z těchto závazků plynou, kompenzoval stát v podobě vyrovnávacích plateb. Veškeré náklady z neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 musí hradit znečišťovatelé, neboť se jedná o náklady, jež jsou nevyhnutelně spjaty s hospodářskou činností zemědělců a jatek.
(182)
Podle rozhodnutí Soudního dvora nejsou dány důvody pro to, aby byly náklady z tohoto závazku plynoucí kompenzovány státní vyrovnávací platbou, neboť tyto náklady mají hradit znečišťovatelé.
(183)
Z přísné kontroly, kterou ukládá nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy nelze - na rozdíl od názoru BVerwG - odvodit, že je náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 možné pokrývat státními vyrovnávacími platbami.
(184)
Uvedené znamená, že z pouhé existence závazků veřejné služby nelze odvodit, že by byl dán důvod pro státní vyrovnávací platbu ke kompenzací nákladů, jež z těchto závazků vznikají.
(185)
Podle názoru Komise nemůže Německo obhajovat úhradu přeúčtovávaných nákladů jako státní vyrovnávací platbu za náklady, jež sdružení ZT vznikají ze závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ musí být veškeré náklady pokryty z poplatků, které ZT od znečišťovatelů vybírá.
9.1.2 Udržování rezervy pro případ nákazy
(186)
K otázce, lze-li rezervní kapacitu - posuzujeme-li ji izolovaně - klasifikovat jako službu obecného hospodářského zájmu, je nutno uvést následující. Podle německých právních předpisů musí podnik, který má na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 územní monopol, zajistit, aby byl schopen zvládnout i vyšší přísun materiálu v případě nákazy. Jak vyplývá ze srovnávacího přehledu situace v šestnácti spolkových zemích, jejž předložilo Německo, je uvedená nutnost ve všech regionech mimo spádové území ZT řešena tím způsobem, že dané podniky využívají svých zařízení ve třísměnném provozu a o víkendech a že materiál převážejí v případě potřeby do jiných spolkových zemí. V důsledku závazku udržovat rezervu pro případ nákazy tedy nevznikají žádné náklady navíc, neboť tuto rezervu lze pokrýt z nevyužitých provozních kapacit, které jsou již k dispozici.
(187)
I kdyby měly náklady navíc vzniknout, musely by být přeúčtovány na zemědělce a jatka, neboť se zvládání vyššího přísunu materiálu v období nákazy promítá do nákladů, jež jsou s provozováním zařízení na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 zpravidla spojeny.
(188)
Přitom není podstatné, že vlastníci, tj. územní korporace, aktem přenesení pravomocí uloží podniku, který jim patří, povinnost, aby takovou rezervu pro případ nákazy udržoval. Jsou totiž dány dva důvody, pro něž udržování rezervy pro případ nákazy nelze jako službu obecného hospodářského zájmu posoudit.
(189)
V případě, že nevyužité provozní kapacity, z jejichž udržování nevznikají žádné dodatečné náklady, nepostačují na vytvoření předepsané rezervy pro případ nákazy, takže ze závazku tuto rezervu udržovat vznikají další investiční náklady, je třeba tyto náklady v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ hradit z poplatků či úplat. V tomto bodu neexistuje rozdíl vůči argumentům ohledně odstraňování jiných druhů odpadu (viz podrobně body odůvodnění (156) až (185)).
(190)
V případě, že jsou udržovány větší nevyužité kapacity, než kolik jich je pro případ nákazy skutečně zapotřebí, není na udržování takto nadbytečné nevyužité kapacity dán žádný zájem veřejnosti.
(191)
V této souvislosti zastává BVerwG názor, že je z hlediska posouzení udržování rezervní kapacity nepodstatné, zdali ZT udržuje kapacity příliš velké, které skutečně nejsou vůbec zapotřebí. Rozhodnutí, zdali tyto nadměrné kapacity financovat, nebo zda prosazovat jejich redukci, je podle názoru BVerwG výlučně věcí územních korporací, neboť jde o jejich politickou odpovědnost, nikoli o právní úpravu státních podpor (49). S tímto argumentem nelze souhlasit, neboť zcela nepotřebné kapacity opravdu nemohou sloužit zájmům veřejnosti.
(192)
Jak ještě podrobněji rozvádí oddíl 9.3, z uvedené argumentace pro daný případ ZT vyplývá závěr, že předepsanou rezervu pro případ nákazy lze vytvořit ze stávajících nevyužitých provozních kapacit a že pro vyrovnávací platbu tak není v žádném případě dán důvod.
(193)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že jako službu obecného hospodářského zájmu nelze posoudit ani závazek udržovat rezervu pro případ nákazy. Podpůrně vyslovuje Komise názor, že úhrady přeúčtovávaných nákladů nelze v žádném případě odůvodnit tím, že se jedná o státní vyrovnávací platby.
9.1.3 Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3
(194)
Vzhledem k tomu, že ZT není pověřeno neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3, nelze tuto činnost již z tohoto důvodu posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovéto posouzení by neobstálo ani z důvodů uvedených v bodu 9.1.1.
9.1.4 Shrnutí
(195)
První kritérium z rozsudku ve věci Altmark tudíž není v tomto případě splněno.
(196)
Následující argumentace k druhému až čtvrtému kritériu je tedy uvedena jen podpůrně.
9.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(197)
Druhé kritérium podle rozsudku Altmark vyžaduje, aby parametry pro výpočet kompenzace byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Pokud tedy členský stát hradí ztráty určitého podniku, aniž by takové parametry předem určil, pak tím tento podnik zvýhodňuje ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(198)
V daném případě je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2012.
9.2.1 Období let 1979-2008
(199)
Stanovy schválené dne 28. října 1994 umožňovaly sdružení ZT, aby veškeré ztráty, jež vzniknou po ukončení účetního období, hradilo formou přeúčtování. Německo však uvádí, že z úhrad těchto přeúčtovaných nákladů měly být financovány náklady, které ZT vznikaly z povinnosti udržovat rezervu pro případ nákazy.
(200)
Stanovy z roku 1994 však neuvádějí nic ani k rozsahu této rezervy, kterou mělo ZT udržovat, ani k parametrům, jimiž se měl výpočet nákladů na tuto rezervu řídit. Vzniklá ztráta není objektivním měřítkem pro stanovení těchto nákladů, neboť výši ztráty ovlivňuje řada faktorů, které se samotnými náklady na udržování rezervy nesouvisejí.
(201)
Předem tedy nebyla stanovena žádná objektivní a transparentní metoda, která by umožňovala náklady na udržování rezervy vypočítat. Za období let 1979-2008 tedy nebylo druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark naplněno.
9.2.2 Období let 2009-2012
(202)
Stanovy sdružení byly dne 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Jejich § 10 odst. 2 nyní výslovně stanoví rozsah rezervy pro případ nákazy, kterou je nutno udržovat. Podle § 9 odst. 2 a podle § 10 odst. 4 mají být náklady na udržování rezervy pro případ nákazy, a tedy i výše přeúčtovávaných nákladů stanoveny před počátkem hospodářského roku formou rozpočtového usnesení.
(203)
Ustanovení § 10 odst. 5 nových stanov zavádí pravidla pro výpočet nákladů na udržování této rezervy. V souladu s posudkem ústavu Fraunhofer je přitom předepsané rezervě přiřazena poměrná část celkových nákladů na kapacitu. Parametry pro výpočet těchto nákladů jsou uvedeny ve stanovách sdružení a v každoročně přijímaných rozpočtových usneseních. Komise přezkoumala, že se v případě těchto parametrů jedná o objektivně doložitelné údaje a že je způsob jejich výpočtu prezentován jednoznačným a transparentním způsobem. Pro období počínaje rokem 2010 jsou tedy úhrady přeúčtovávaných nákladů stanovovány předem na základě objektivních a transparentních parametrů.
(204)
Požadavky na transparentnost výpočtu, jež stanoví druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark, jsou tedy za období 2010-2012 splněny. Budiž však současně poukázáno na to, že Komise sice uznává, že jsou tyto výpočty prováděny předem a při zajištění odpovídající transparentnosti, avšak použitý vzorec nepokládá za vhodný k tomu, aby zabránil nadměrné kompenzaci ve smyslu třetího kritéria podle rozsudku ve věci Altmark.
(205)
Pokud však jde o rok 2009, byla pravidla výpočtu těchto nákladů, rozpočtové usnesení i výše úhrady stanovena se zpětnou účinností, a nikoli předem. Kritérium Altmark tedy není za rok 2009 v žádném případě splněno.
9.3 Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(206)
Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark předepisuje, že kompenzace nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(207)
Při výpočtu nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se Komise opírá o metodiku čistých ušetřených nákladů (50). Přitom se čisté náklady, které jsou nebo by mohly být zapotřebí k splnění povinností veřejné služby, budou počítat jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele služeb, které plynou z plnění povinností veřejné služby, a čistými náklady téhož poskytovatele služeb bez této povinnosti. Především je nutné dbát na to, aby byly správně vyhodnoceny náklady či příjmy, které by poskytovatel služeb nemusel nést či kterých by nemusel dosáhnout, kdyby neexistoval závazek k poskytování veřejné služby. Při výpočtu čistých nákladů by se měly posoudit výhody ve prospěch poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu, pokud možno včetně nehmotných výhod (51).
(208)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení ze dne 2. února 2010 se k rozsahu rezervy pro případ nákazy stanoví, že rezerva, kterou je nutné pro případ nákazy udržovat, činí 7 110 tun, které je nutno zpracovat během šesti týdnů. V přepočtu na tuny týdně se tak sdružení ZT musí připravit na to, aby v případě nákazy mohlo vedle běžného objemu během šesti týdnů zpracovat ještě dalších 1 185 tun týdně (52).
(209)
Německo namítá, že čisté náklady, které sdružení ZT z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy vznikly, byly vyrovnány prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů. I když stanovy sdružení obsahují výslovnou povinnost držet rezervu pro případ nákazy až od jejich změny dne 2. února 2010, muselo sdružení ZT držet odpovídající rezervu a nést s tím spojené náklady již dříve. Především kvůli předpisům o poplatcích platných v Porýní-Falci nemohlo sdružení ZT započítat tyto náklady do poplatků za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2.
(210)
Na základě znaleckého posudku ústavu Fraunhofer se čisté náklady na rezervu pro případ nákazy podle Německa rovnají zhruba polovině celkových nákladů na zařízení za období 2002-2009, neboť technicky možná kapacita zařízení je během týdne (tj. 5denního třísměnného provozu) vytížena z méně než 50 %.
(211)
Komise dále ukáže, že v rozporu s výpočty Německa nevznikly sdružení ZT žádné čisté náklady v předepsaném rozsahu vyplývající z držení rezervy pro případ nákazy. Německem uváděné náklady se na jedné straně skládají z nákladů na nevyužité provozní kapacity, které je třeba hradit z poplatků a úplat, a na druhé straně z nákladů na nevyužité kapacity vyplývající z nedostatečného vytížení zařízení.
9.3.1 Pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy nevyužitými provozními kapacitami sdružení ZT
(212)
Böckenhoffův znalecký posudek z roku 1991 se jako první zabýval otázkou, zda je pro zajištění dostatečných kapacit pro případ nákazy nutné vybudovat větší zařízení na neškodné odstraňování materiálu než v případě běžného provozu. Dochází k opačnému názoru, neboť zařízení na neškodné odstraňování materiálu při běžném provozu pracuje pět dní na dvě směny, přičemž se nevyužité provozní kapacity třetí směny považují za dostatečnou rezervu pro případ nákazy.
(213)
Mnoho podniků odpovědných za neškodné odstraňování materiálu přistoupilo časem k tomu, že třetí směnu využívají částečně i za běžného provozu a při zvýšené zátěži pracují také v sobotu na jednu nebo na dvě směny. To znamená, že za běžného provozu dochází k většímu vytížení a v případě nákazy je nutné využít dostupných nevyužitých kapacit o víkendech.
(214)
Novější odborná literatura (53) však na základě podrobnějších propočtů jednotlivých scénářů potvrzuje základní teze Böckenhoffova znaleckého posudku, že pro zvládnutí nákazy nejsou zapotřebí žádné dodatečné investice do nevyužitých kapacit, nýbrž že stávající nevyužité kapacity třetí směny během týdne a víkendových směn dostačují k tomu, aby se odstranila těla hospodářských zvířat vzniklá dodatečně v důsledku nákazy. Vyšší vytíženost za běžného provozu se přitom bere na vědomí. Případy nákazy, které se při této příležitosti zkoumají, jsou většinou místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(215)
Také rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně předepsaná stanovami sdružení ze dne 2. února 2010, kterou musí mít sdružení ZT v případě nákazy k dispozici po dobu šesti týdnů, je koncipována pro místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat. Výše rezervy pro případ nákazy se opírá o znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc, v němž se tvrdí, že při krátkodobé nákaze je na spádovém území sdružení nutno počítat s dodatečným objemem těl hospodářských zvířat v uvedeném rozsahu.
(216)
Jak dokládá následující tabulka, je i v případě sdružení ZT - jako i v jiných spolkových zemích - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy pomocí krátkodobě dostupných nevyužitých provozních kapacit v noci a o víkendech. Nevyužitá provozní kapacita ve výši 2 376 tun týdně, která odpovídá 3směnnému 7dennímu provozu po dobu šesti týdnů, se rovná zhruba dvojnásobku předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně.
(217)
I kdyby se vycházelo z toho, že zařízení nejsou při 3směnnému 7dennímu provozu maximálně vytížena, nebo že nebudou v plném provozu celých sedm dní, existuje stále ještě dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy. Jak ukazuje srovnání předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně s kapacitami v zařízeních sdružení ZT (54), které nebyly podle znaleckého posudku ISPA pro Porýní-Falc využity, má sdružení ZT v noci a o víkendech k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit:
Tabulka 3
Stávající nevyužité kapacity sdružení ZT ve srovnání s předepsanou rezervou pro případ nákazy (na základě průměrného vytížení v období 1998-2009)
Provozní režim
Celková kapacita
Disponibilní nevyužité kapacity
Rezerva pro případ nákazy dle stanov sdružení
Nevyužité kapacity po odečtení rezervy pro případ nákazy
dané vytížením
provozní
celkové
celkové
2 směny 5 dní s max. kapacitou
2 160
443
443
3 směny 5 dní s max. kapacitou
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 směny 7 dní s běžnou kapacitou
3 864
443
1 704
2 147
962
3 směny 7 dní s max. kapacitou
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Údaje uvedené v tabulce potvrzují, že sdružení ZT - jako i podniky v jiných spolkových zemích - má k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí rezervy pro případ nákazy. Vytvořit dodatečné kapacity na udržování rezervy pro případ nákazy nemělo sdružení ZT tudíž nikdy zapotřebí. Z téhož důvodu nevznikly z této povinnosti sdružení ZT také žádné čisté náklady.
(219)
Německo však dále uvedlo, že z právních důvodů nemohlo sdružení ZT započítat náklady na nevyužité kapacity, jež se použijí jen v případě nákazy, do poplatků za neškodné odstraňování materiálu, neboť tato rezerva pro případ nákazy byla ve prospěch veřejnosti.
(220)
Výsledky konzultace spolkových zemí a smluv stěžovatelky však ukazují, že nezávisle na právní formě podniku neškodně odstraňujícího materiál či na uplatnitelných předpisech pro výpočet se veškeré náklady na kapacitu financují bez výjimky z příjmů podniku. To vyplývá jednoznačně také z § 8 KAG PR, podle nějž „se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům a pravidelné příspěvky odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů“. To znamená, že do poplatků je nutné poměrným způsobem započítat náklady na nevyužité provozní kapacity, neboť ty kauzálně souvisí s neškodným odstraňováním vlastního i cizího materiálu při běžném provozu.
(221)
BVerwG ve svém rozsudku také správně konstatuje, že náklady na nevyužité provozní kapacity je nutné hradit z příjmů z neškodného odstraňování vlastního i cizího materiálu (55). Pokud je tedy - jako v případě sdružení ZT - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy z nevyužitých provozních kapacit, neexistuje potřeba použít úhradu přeúčtovávaných nákladů.
(222)
Na zdůvodnění úhrady přeúčtovávaných nákladů Německo nakonec ještě uvedlo, že veškeré náklady na nevyužité provozní kapacity v rámci třetí směny během týdne vznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Bez této povinnosti by sdružení ZT mohlo využít svou maximální technickou kapacitu 5denního třísměnného provozu na 100 %.
(223)
Německo však nepředložilo žádný důkaz o tom, že by bez závazku držet rezervu pro případ nákazy už během týdne neexistovaly žádné nevyužité provozní kapacity. Spíše se ukazuje (např. ze znaleckého posudku ISPA pro Dolní Sasko), že i podniky, které neškodně odstraňují pouze materiál kategorie 3, a na které se proto nevztahuje žádný závazek držet rezervu pro případ nákazy, mají k dispozici značné nevyužité kapacity a veškeré náklady na ně hradí z úplat.
9.3.2 Stávající nevyužité kapacity překračují předepsanou výši rezervy pro případ nákazy
(224)
Jak vyplývá z tabulky 3, má sdružení ZT k dispozici daleko větší nevyužité kapacity, než jaké jsou nutné pro držení předepsané rezervy pro případ nákazy. Stávající nevyužité kapacity jsou krátkodobě více než dvakrát vyšší, než jaké by byly zapotřebí v případě nákazy. Obrázek 2 dokládá, že v některých letech zůstala dokonce i běžná kapacita 5denního 2směnného provozu nevyužita z 25 %. Náklady na nevyužité kapacity, jichž není na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy vůbec zapotřebí, nelze také započítat do čistých nákladů. Německem předložené výpočty čistých nákladů je nutné zamítnout i z tohoto důvodu, neboť se v nich k rezervě pro případ nákazy nesprávně připočítávají náklady na veškeré nevyužité kapacity.
(225)
Znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc a znalecký posudek ústavu Fraunhofer ukazují, že by stávající nevyužité kapacity sdružení ZT dokonce stačily na to, aby během tří měsíců zvládly rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi. Sdružení ZT však nebylo nikdy uloženo držet rezervu pro případ nákazy po dobu delší než šest týdnů. To znamená, že členové sdružení neumožnili ZT nikdy držet dlouhodobější rezervu pro případ nákazy na více než šest týdnů, jejímž cílem by bylo zvládnout déle trvající a na celou spolkovou zemi rozšířenou nákazu pouze za pomoci sdružení ZT. Srovnání týkající se kapacity nutné pro případ rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi je proto nepatřičné (56).
(226)
Skutečnost, že sdružení ZT má k dispozici kapacity, které překračují požadavky stanov sdružení, lze doložit i takto: Stanovy sdružení ZT ukládají povinnost zpracovávat vlastní materiál kategorie 1 a 2 v objemu, který se průměrně rovná zhruba 900 tunám týdně (57). Připočítá-li se ještě předepsaná rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně, potřebovalo by sdružení ZT zařízení s kapacitou 2 085 tun týdně při třísměnném 7denním provozu, aby splnilo svou povinnost uloženou stanovami sdružení.
(227)
Ve skutečnosti však má sdružení ZT k dispozici zařízení s maximální kapacitou ve výši 4 536 tun týdně. Sdružení ZT tak provozuje zařízení s dvojnásobnou kapacitou, než jaká by byla zapotřebí ke splnění úkolů uložených ve stanovách sdružení. Z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy nemohou sdružení ZT vznikat žádné čisté náklady, protože má k dispozici mnohem vyšší kapacity, než jakých je k splnění jeho veřejných zakázek zapotřebí.
9.3.3 Shrnutí
(228)
Závěrečným zjištěním proto je, že se Německu nepodařilo dokázat, že sdružení ZT vznikly čisté náklady z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Z posouzení plyne, že z úhrad přeúčtovávaných nákladů se hradí nevyužité kapacity, k nimž dochází buď ve spojitosti s běžným provozem (a proto se mají hradit z poplatků a úplat za tyto služby), anebo proto, že provozní zařízení sdružení ZT nejsou dostatečně vytížena.
9.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(229)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark praví, že není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil ve stejném odvětví při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(230)
Čtyři kritéria podle rozsudku ve věci Altmark představují předpoklady pro výjimku ze zásady, podle níž vyrovnávací platby představují zvýhodnění. Důkazním břemenem ve prospěch jejich dodržení je proto zatížen členský stát.
(231)
Sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži a Německo nepředložilo ani důkaz o tom, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik. Německo tak neprokázalo splnění čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark. Vysoké poplatky za neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat v Porýní-Falci a nutnost financování prostřednictvím přeúčtovávání nákladů (což se v žádné jiné spolkové zemi neděje) poukazují takříkajíc na to, že sdružení ZT není žádným průměrným, dobře řízeným podnikem.
(232)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark tudíž není splněno.
(233)
Názorem BVerwG je, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark nelze na sdružení ZT použít, neboť přeúčtovávání nákladů neslouží k vyrovnání dodatečných nákladů vzniklých tím, že v rámci jinak tržní činnosti došlo k převzetí povinnosti veřejného zájmu, nýbrž k financování veřejné služby poskytované mimo trh, která je plněna na základě přenesení veřejné pravomoci. Skutečnost, že je povinnost poskytovat tuto službu plněna na základě přenesení veřejné pravomoci, plyne podle BVerwG z politického rozhodnutí územních korporací, jež jsou členy sdružení, zadat neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 interním postupem. Tuto interpretaci BVerwG opírá o rozsudek Soudního dvora ve věci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark podle BVerwG předpokládá, že plněním závazku veřejné služby musí být pověřen soukromý podnik. Tento předpoklad však zadání zakázky interním postupem nesplňuje, a proto nelze čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark uplatnit na podnik, který obdržel zakázku na základě interního postupu (59).
(235)
Komise v tomto ohledu nesdílí právní názor BVerwG. Ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark zaprvé nevyplývá nic, co by protiřečilo jeho uplatnění na případ zadání zakázky interním postupem. Naopak: uvedením obou možností (buď veřejná soutěž, nebo analýza nákladů, které by měl průměrný, dobře řízený podnik) Soudní dvůr naznačuje, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark lze uplatnit i v případě, že žádná veřejná soutěž neproběhla, tedy zejména v situaci zadání zakázky interním postupem.
(236)
Zadruhé se rozsudek ve věci Stadtreinigung Hamburg týká pouze otázky, kdy existuje povinnost vypsat veřejnou soutěž a kdy ne. Odtud však nelze vyvozovat žádné závěry týkající se pravidel pro státní podporu. Naopak: druhá možnost vyplývající ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark se týká právě situace, kdy neexistuje povinnost k vypsání veřejné soutěže.
(237)
Zatřetí vychází BVerwG z toho, že sdružení ZT v důsledku svého územního monopolu nekonkuruje jiným podnikům a že tak pravděpodobně nedochází k žádnému narušení hospodářské soutěže. Narušení hospodářské soutěže však představuje samostatný znak skutkové podstaty pojmu státní podpory, který se liší od znaku skutkové podstaty hospodářského zvýhodnění, v souvislosti s nímž došlo k formulování čtyř kritérií podle rozsudku ve věci Altmark. Znak skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže je v předmětném případě naplněn (viz oddíl 8.3). V bodě 37 sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (dále jen „sdělení SGEI“) (60) poukázala Komise výslovně na to, že zadání zakázky interním postupem nevylučuje možnost narušení hospodářské soutěže.
(238)
Důraz, který BVerwG klade na skutečnost, že sdružení ZT vykonává své činnosti na základě přenesení veřejné pravomoci, nastoluje nakonec otázku, zda BVerwG odmítá použitelnost čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark proto, že vychází z faktu, že sdružení ZT nevykonává žádnou hospodářskou činnost. Ani to však nesouhlasí: sdružení ZT nabízí služby za úplatu, a vykonává tak hospodářskou činnost (viz oddíl 8.2). To Komise výslovně potvrdila rovněž v bodě 13 sdělení SGEI.
9.5 Závěr týkající se existence hospodářského zvýhodnění sdružení ZT
(239)
V protikladu k rozsudku BVerwG a tvrzením Německa nebyla kritéria podle rozsudku ve věci Altmark splněna. Zaprvé nelze ospravedlnit úhradu přeúčtovávaných nákladů coby státní vyrovnávací platby za závazky převzaté sdružením ZT, neboť veškeré náklady, jenž jsou s těmito závazky spojené, jsou hrazeny z poplatků. Zadruhé se ukazuje, že oproti tvrzení Německa sdružení ZT nevznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady. Německem uváděné náklady se vztahují buď na nevyužité provozní kapacity, které je nutno hradit z poplatků a výnosů, nebo na nevyužité kapacity, které překračují předepsaný rozsah rezervy pro případ nákazy. Zatřetí nebyly do roku 2010 předem stanoveny parametry výpočtu úhrad přeúčtovávaných nákladů s nezbytnou transparentností. Začtvrté se Německu nepodařilo dokázat, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik.
(240)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto vedla k hospodářskému zvýhodnění sdružení ZT.
(241)
Pokud se Německem nesprávně vypočtené náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí mezi jednotlivé vykonané služby - neškodné odstraňování vlastního materiálu kategorie 1 a 2, neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pocházejícího z Bádenska-Württemberska a Hesenska a neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 -, je možné podrobně ukázat, jaké hospodářské zvýhodnění sdružení ZT z úhrady přeúčtovávaných nákladů na jednotlivých trzích vzniklo.
(242)
Následující oddíly 9.5.1 až 9.5.3 ukáží, že úhrada přeúčtovávaných nákladů slouží skutečně vyrovnání ztrát vzniklých z těchto důvodů:
a)
méněcenné zpracování materiálu kategorie 3;
b)
nevytížené kapacity;
c)
úplaty za neškodné odstraňování materiálu v severním a středním Hesensku jsou pod úrovní skutečných nákladů;
d)
poplatky za neškodné odstraňování vlastního materiálu jsou pod úrovní skutečných nákladů.
9.5.1 Ztráty z neškodného odstraňování vlastního a cizího materiálu při správném rozdělení nesprávně vypočtených nákladů na rezervu pro případ nákazy
(243)
Podle výkazu zisků a ztrát sdružení ZT za období 2002-2009 se veškeré údajné náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí podle využití zařízení v 5denním 2směnném provozu.
(244)
Přitom je třeba nejdříve upozornit na to, že jedním podstatným důvodem vysokých nákladů na nevyužité kapacity je nedostatečné vytížení zařízení sdružení ZT. Nejprve je proto třeba vypočítat tyto náklady na nevyužité kapacity způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu:
(245)
Jak ukazuje statistika vytížení uvedená v tabulce 3 (viz sloupek „nevyužité kapacity dané vytížením“), nevyčerpalo sdružení ZT nikdy své technické kapacity 5denního 2směnného provozu. Vytížení značně kleslo zejména po roce 2002 kvůli silnému úbytku vlastního materiálu. Jako kritérium nedostatečného vytížení se budou dále používat nevyužité kapacity 5denního 2směnného provozu. Referenční hodnotou pro výpočet nedostatečného vytížení bude nejvyšší vytížení při 5denním 2směnném provozu ve výši 101 855 tun ročně, kterého bylo dosaženo v roce 2002. Výsledkem je nedostatečné vytížení v průměrné výši 13 %.
(246)
Podle řádku „kapacity nevyužité vlivem vytížení provozu“ v tabulce 4 činí průměrné náklady způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu 434 304 EUR. Sdružení ZT má povinnost převzít za tyto náklady hospodářskou odpovědnost, neboť jsou výsledkem provozu zařízení, jež je při běžném provozu nevytíženo.
(247)
Nevyužité provozní kapacity se rozdělí úměrně k využití při 5denním 2směnném provozu. Nevyužité provozní kapacity proto připadají úměrně jak na služby poskytované jak v rámci sdružení, tak mimo ně. Přitom se v tabulce 4 rozlišuje mezi nevyužitými provozními kapacitami při sběru a zpracování.
(248)
Průměrným výsledkem za období 2002-2009 je, že sdružení ZT nebylo z obratu s to pokrýt nevyužité provozní kapacity ani u interních, ani u externích služeb. Odpovídající „příspěvek na úhradu nákladů II“ vykazuje u externích služeb průměrnou roční ztrátu ve výši 1 198 257 EUR a u interních služeb ve výši 1 140 898 EUR.
Tabulka 4
Výkaz zisků a ztrát
(v EUR)
Uhynulá zvířata
Jateční odpad
Materiál sdružení
Sloupec 1 + 2
Materiál kategorie 3
B-W a Hesensko
Nedostatečné vytížení
Cizí materiál
Sloupec 4 + 5 + 6
Celkem
Col 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady dle údajů ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Příspěvek na úhradu nákladů I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Kapacity nevyužité (NK) vlivem vytížení provozu
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Provozní NK - sběr
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Provozní NK - zpracování
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Příspěvek na úhradu nákladů II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdělené fixní náklady
[…]
(11)
Příspěvek na úhradu nákladů III
[…]
(12)
+
Úhrada přeúčtovaných nákladů
[…]
(13)
Výsledek
[…]
Řádky 1 a 2: Údaje sdružení ZT
Sdružení ZT ve svém účetnictví neuvádí výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, nýbrž je jako i jiné produkční výnosy (např. tuky a oleje) odečítá od celkových nákladů, které se poté rozdělují na vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Nadále však bude u materiálu kategorie 3 vedeno oddělené účetnictví, a proto je třeba z celkových nákladů vypočítat výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3.
Řádky 3 až 5: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů I
V zájmu zjištění opravených nákladů se výnosy ze zpracování materiálu kategorie 3, které byly odečteny od nákladů, poměrným způsobem připočtou k nákladům na vlastní jateční odpad, materiálu kategorie 3 a materiálu pocházejícímu z Bádenska-Württemberska a Hesenska. V rámci celkových nákladů proto rozdíl mezi řádkem (2) a řádkem (4) odpovídá výnosům z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 v řádku (3).
Kvůli chybějícím údajům se Komisi nepodařilo prověřit, zda sdružení ZT rozdělilo celkové náklady v řádku (2) příp. (3) mezi jednotlivé služby správným způsobem. Zejména je nutné poukázat na to, že na neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat připadá nadměrný podíl nákladů na kapacitu. Příspěvek na úhradu nákladů I za vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska mohl být tudíž nasazen příliš vysoko.
Řádky 6 až 9: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů II
Nejprve se z nákladů na rezervu pro případ nákazy vypočítá nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu (= kapacita nevyužitá vlivem vytížení). Nato se ostatní náklady na rezervu pro případ nákazy poměrným způsobem rozdělí mezi skutečné objemy a vypočítané nedostatečné vytížení. V Bádensku-Württembersku neprobíhá žádný sběr, a proto se náklady na sběr a na zpracování povedou odděleně. V roce 2009 byly u zakázky v severním a středním Hesensku již náklady na nevyužité kapacity připočteny přímo, a proto se další náklady přičítat nebudou.
9.5.2 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování cizího materiálu
(249)
Sdružení ZT konkuruje na cizích trzích podnikům, které si musí celkové náklady svých zařízení plně hradit ze svého vlastního obratu, a ani podnik, který sdružení ZT konkuruje u materiálu kategorie 3, ani předchozí provozovatel v severním a středním Hesensku nemohou využít dodatečného státního refinancování nevyužitých provozních kapacit nebo nedostatečného vytížení v závislosti na poptávce.
9.5.2.1 Ztráty vzniklé z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3
(250)
Stejně jako všechny ostatní podniky, které odstraňují materiál kategorie 3, aniž by obdržely veřejnou zakázku, musí sdružení ZT nést samo veškeré s tím spojené náklady, jakož i rizika.
(251)
Sdružení ZT odstraňuje materiál kategorie 3 společně s materiálem kategorie 1 a 2, a nemůže proto dosahovat stejných produkčních výnosů jako při odděleném odstraňování materiálu kategorie 3 a materiálu kategorie 1 a 2. V důsledku zvýšené poptávky po čistém materiálu kategorie 3 však silně klesly ceny, které sdružení ZT může od jatek požadovat. Jak uvedla stěžovatelka, za určité materiály kategorie 3 vyplácejí podniky odpovědné za neškodné odstraňování materiálu jatkám dokonce peněžní úplatu.
(252)
Tento trend je patrný především na vývoji výnosů za zpracovanou tunu materiálu kategorie 3: mohlo-li sdružení ZT ještě v roce 2002 dosáhnout výnosu za tunu ve výši […] EUR, pak tento výnos v roce 2009 v důsledku trvalého úbytku činil už jen […] EUR. To odpovídá poklesu výnosů za tunu o téměř 70 % během sedmi let.
Obrázek 1
Vývoj příspěvků na úhradu za materiál kategorie 3 v období 2000-2009 (v EUR)
(…)
(253)
Zpracování materiálu kategorie 3 se proto za poslední roky stalo pro sdružení ZT stále méně výnosnou činností. Zatímco si ještě do roku 2004 mohlo sdružení ZT hradit své přímé náklady samo, v následujících letech nepřinášelo neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 žádný pozitivní příspěvek na úhradu nákladů na nevyužitou kapacitu.
(254)
Výpočet provedený Německem, že výnosy, kterých může sdružení ZT neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3 dosáhnout, přesahují přímé náklady, není správný. Pro svůj výpočet používá Německo náklady, od nichž již byly odečteny výnosy (viz řádek (2) v tabulce 4), místo aby správně pracovalo se skutečně vzniklými náklady (viz opravené náklady v řádku (4) v tabulce 4).
(255)
Sdružení ZT očividně akceptuje trvalé ztráty, které plynou z méněcenného odstraňování materiálu kategorie 3, jen aby zachovalo vytížení svých zařízení.
9.5.2.2 Ztráty vzniklé v důsledku nedostatečného vytížení
(256)
Dalším podstatným důvodem ztrát sdružení ZT je špatná vytíženost zařízení po většinu let. V některých letech vzrostlo nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu na více než 25 % ve srovnání s nejvyšším vytížením v roce 2001. Jen v letech 2001 a 2002 bylo možné v důsledku krize TSE dosáhnout lepšího vytížení, aniž by se ale dokonce i v těchto letech musely zapojit nevyužité provozní kapacity v noci či o víkendech.
Obrázek 2
Nedostatečné vytížení kapacit běžného provozu sdružení ZT při 5denním 2směnném provozu v období 1998-2009
(257)
Důvodem značně nedostatečného vytížení po roce 2002 je úbytek stavů hospodářských zvířat a tím i objemu vlastního materiálu, který mezi roky 2002 a 2009 klesl o více než 35 %. Uvolněné kapacity se sdružení ZT pokusilo vytížit zvýšenými dodávkami cizího materiálu. Teprve až úspěch u veřejné zakázky v severním a středním Hesensku pomohl opět zvýšit vytížení přibližně na úroveň let 2002 a 2003.
9.5.2.3 Ztráty vzniklé v důsledku veřejné zakázky v severním a středním Hesensku
(258)
S neškodným odstraňováním materiálu v severním a středním Hesensku začalo sdružení ZT teprve od roku 2009, a proto je k dispozici jen málo údajů o výsledcích této zakázky. Z předložených účetních údajů z roku 2009 by vyplývalo, že nová zakázka vedla k pozitivnímu příspěvku na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR po odečtení nevyužitých provozních kapacit.
(259)
Z podkladů k veřejné zakázce lze však vyčíst, že sdružení ZT předložilo nabídku nižší, než byly její skutečné náklady. Jak uvádí samo Německo, jsou úroky, jež sdružení ZT platí za své bankovní úvěry, vyšší než vypočtené úroky, které sdružení ZT uvedlo při veřejné soutěži v souladu s předpisy pro jejich výpočet. To znamená, že sdružení ZT neočekává, že by mohlo pokrýt své veškeré úroky z cizího kapitálu, který si vzalo, nebo že by mohlo dosáhnout přiměřeného zisku z vlastního kapitálu.
(260)
Celková výše úroků z cizího kapitálu ve prospěch sdružení ZT činí 1,07 milionu EUR ročně. Pokud se vzhledem k podílu odstraňovaného objemu na celkové kapacitě v případě severního a středního Hesenska vychází z toho, že se zhruba jedna čtvrtina nákladů z cizího kapitálu musí připočíst k zakázce ze severního a středního Hesenska, vyplynou poměrné náklady ve výši 0,26 milionu EUR v porovnání s 0,16 milionu EUR, které sdružení ZT uvedlo ve svém výpočtu poplatků v případě severního a středního Hesenska. K ročně nekrytým úrokům z cizího kapitálu ve výši 0,10 milionu EUR je nutno ještě připočíst nekryté úroky z vlastního kapitálu.
(261)
Podnikatel, který se chová ekonomicky, by proto nikdy nepodal nabídku, jež by předem nepokrývala očekávané kapitálové náklady. Na tom nic nemění ani opakované upozorňování Německa na údajné předpisy při výpočtu úplat, které další přeúčtování plných nákladů nedovolují. Žádný soukromý podnikatel nemůže být nucen (příp. by nebyl ochoten) k tomu, aby poskytoval služby za ceny, které by mu neumožnily pokrýt jeho náklady a dosáhnout přiměřeného zisku.
(262)
I kdyby se vycházelo z účetnictví předloženého za rok 2009, jež obsahuje pozitivní příspěvek na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR, nemohou očekávané příspěvky na úhradu po dobu deseti let trvání zakázky vyrovnat ztráty vzniklé z nedostatečného vytížení, jehož roční průměrná výše od roku 2002 činila zhruba 700 000 EUR. Podnikatel, který se chová ekonomicky, by nedostatečně vytížené kapacity nedržel po tak dlouhou dobu.
(263)
U cizích materiálů je tudíž zřejmé, že na jedné straně prodává sdružení ZT díky přeúčtovávání na trhu kapacity za ceny, které nepokrývají příslušné náklady, a na straně druhé po celé roky udržuje nevytížené kapacity, jejichž budoucí výnosy nemohou vyrovnat ztráty z nedostatečného vytížení z předešlých let. Je tedy zřejmé, že sdružení ZT udržovalo na trhu kapacity, které by si podnikatel, který se chová ekonomicky, udržovat nemohl.
9.5.3 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování vlastního materiálu
(264)
Nevyužité provozní kapacity, jež jsou výsledkem neškodného odstraňování vlastního materiálu, je zapotřebí uhradit z vybraných poplatků. Přitom se sdružení ZT (jako každý jiný podnik pověřený neškodným odstraňováním kontrolovaného materiálu) musí na vlastní odpovědnost postarat o to, aby díky odpovídajícímu řízení podniku tuto úlohu splnilo ekonomickým způsobem. Dodatečná vyrovnávací platba by ho této ekonomické odpovědnosti jen zbavovala.
(265)
Nevyužité provozní kapacity je proto zapotřebí rozdělit mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V jednotlivých spolkových zemích existují různé způsoby, jak rozdělit náklady na nevyužité provozní kapacity mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V některých spolkových zemích připadá na odstraňování uhynulých hospodářských zvířat větší podíl nevyužitých kapacit než na odstraňování jatečního odpadu. Pravidla pro vybírání poplatků ani stanovy sdružení nestanovují odpovídající klíč pro toto rozdělování, a proto se nevyužité kapacity rozdělují rovnoměrným způsobem.
9.5.3.1 Ceny při neškodném odstraňování jatečního odpadu, jež jsou pod úrovní skutečných nákladů
(266)
Jak uvádí samo Německo, při neškodném odstraňování jatečního odpadu konkuruje sdružení ZT jiným podnikům zabývajícím se stejnou činností. Výše poplatků za neškodné odstraňování vlastního jatečního odpadu má vliv na míru separace materiálu, již jatka využívají, a tím i na objem čistého materiálu kategorie 3, který mají k dispozici jiné podniky.
(267)
Zatímco výnosy v průměru těsně pokryjí přímé náklady, časem dochází k podobnému scénáři jako u příspěvků na úhradu materiálu kategorie 3: do roku 2004 byly výnosy vyšší než přímé náklady. Po zavedení nových pravidel pro vybírání poplatků v roce 2005, které vedlo k poklesu průměrných výnosů za tunu ze 160 EUR na 116 EUR - tedy o 27,5 % -, nebylo už v následujících letech možné pokrýt ani přímé náklady, a tudíž ani dosáhnout příspěvku na úhradu nevytížených provozních kapacit. Teprve v roce 2009 byl opět vykázán pozitivní příspěvek na úhradu nákladů I (viz tabulka 4).
(268)
Bez přeúčtovávání nákladů by si sdružení ZT takovou cenovou politiku zjevně nemohlo dovolit. Stejně jako v případě jatečního odpadu kategorie 3 přistoupilo sdružení ZT od roku 2005 na ceny, které nepokrývaly ani jeho přímé náklady, jen aby mohlo dále vytížit svá zařízení. Celkovým výsledkem v případě vlastních materiálů je značně negativní příspěvek na úhradu nákladů II (po odečtení nevyužitých provozních kapacit) ve výši zhruba 13 % obratu (viz tabulka 4).
9.5.3.2 Upevnění monopolního postavení na spádovém území sdružení prostřednictvím přímé úhrady přeúčtovávaných nákladů
(269)
Německo je toho názoru, že z úhrady přeúčtovávaných nákladů sdružení ZT nevyplynula žádná hospodářská výhoda, neboť není důležité, jestli stát zaplatí odškodnění za držení rezervy pro případ nákazy přímo podniku odpovědnému za neškodné odstraňování materiálu, nebo nepřímo znečišťovateli prostřednictvím státní podpory na testy TSE. V tomto případě by se náklady na rezervu pro případ nákazy sice započítaly do poplatků, současně by však znečišťovatel obdržel úlevu v podobě přiměřeně vyšší státní podpory. V obou případech nese ve skutečnosti větší podíl zátěže veřejný sektor, což je nakonec to hlavní, o co při posouzení z hlediska hospodářské soutěže jde.
(270)
Zaprvé je třeba poukázat ještě jednou (viz oddíl 2.5.3) na to, že vedle státních podpor na testy TSE, jež jsou určeny zemědělcům, má sdružení ZT dodatečný prospěch z přeúčtování nákladů. Kromě toho již sdružení ZT v Porýní-Falci dostává ze státních podpor na testy TSE větší podporu než v severním a středním Hesensku, neboť zde leží cena za tunu - a tím základ pro stanovení výše státní podpory na testy TSE - ve výši 212 EUR výrazně pod cenou za tunu ve výši 390 EUR v Porýní-Falci. Rozhodně neplatí, že by zemědělci působící na spádovém území sdružení měli prospěch z nižších poplatků díky úhradě přeúčtovávaných nákladů.
(271)
Zadruhé pokyny TSE výslovně požadují důkaz, že státní podpory nezvýhodňují navazující výrobní podniky (61). Jak plyne z předchozího hodnocení uvedeného v oddílech 9.5.2 a 9.5.3, sdružení ZT však používá přeúčtovávání nákladů skutečně k tomu, aby financovalo ztráty pocházející z jeho cenové politiky, nevytížených kapacit či jiných nedostatků v rámci jeho řízení podniku.
(272)
Německu se proto zjevně nepodařilo dokázat, že úhrada přeúčtovávaných nákladů jde coby odškodnění za náklady spojené s neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat ve prospěch zemědělců. Vyvstává naopak otázka, zda by zemědělci neměli prospěch z nižších poplatků, kdyby k úhradě přeúčtovávaných nákladů nedocházelo, protože by pak sdružení ZT bylo již dříve vystaveno většímu hospodářskému tlaku, aby přizpůsobilo své kapacity a svůj způsob řízení danostem na trhu.
9.5.4 Shrnutí
(273)
Německo nemůže prokázat oprávněnost úhrad přeúčtovávaných nákladů coby státních vyrovnávacích plateb určených sdružení ZT za plnění povinností uložených stanovami sdružení. Kritéria podle rozsudku ve věci Altmark nejsou splněna.
(274)
Podrobné posouzení výkazu výnosů a nákladů sdružení ZT spíše ukázalo, že sdružení ZT je při neškodném odstraňování vlastního a cizího materiálu díky úhradě přeúčtovávaných nákladů hospodářsky zvýhodněno.
(275)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. HODNOCENÍ PROTIPRÁVNOSTI PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(276)
Úhrady přeúčtovaných nákladů, jejichž příjemcem je sdružení ZT od roku 1979, nebyly Komisi oznámeny v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Podle čl. 108 odst. 3 SFEU proto představují proto protiprávní státní podporu.
(277)
Výjimku z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (62) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2005“) nebo podle rozhodnutí Komise 2012/21/ES ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (63) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2011“) v tomto případě nelze uplatnit, jelikož - jak je uvedeno v oddílu 9 - sdružení ZT není pověřeno poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a odstraňování materiálu kategorie 3 totiž nejsou službami obecného hospodářského zájmu. Navíc není v případě období let 1979-2010 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období od roku 1979 není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Nejsou tedy splněny nutné předpoklady podle článků 4 a 5 rozhodnutí o SOHZ z roku 2005 ani z roku 2011, které by umožňovaly osvobození úhrad přeúčtovaných nákladů od oznamovací povinnosti.
11. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODLE ČL. 106 ODST. 2 SFEU
(278)
Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají podle čl. 106 odst. 2 SFEU pravidlům obsaženým ve SFEU. Čl. 106 odst. 2 SFEU však pro případ, kdy použití pravidel hospodářské soutěže brání právně nebo fakticky plnění svěřených úkolů, stanoví výjimku z pravidel obsažených v SFEU. Tato výjimka se uplatní, pouze pokud není vývoj obchodní výměny dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(279)
Podle bodu 69 rámce EU pro vyrovnávací platby uplatňuje Komise zásady tohoto rámce na všechny protiprávní podpory, o nichž rozhodne od 31. ledna 2012, a to i v případech, kdy byla podpora poskytnuta před tímto datem. V případě úhrad přeúčtovaných nákladů SE jedná o protiprávní státní podporu, a proto se použije se rámec EU k vyrovnávacím platbám.
(280)
Jak je uvedeno v oddílu 8.1, sdružení ZT není pověřeno službami obecného hospodářského zájmu, jelikož neškodné odstraňování materiálů kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a neškodné odstraňování materiálů kategorie 3 nepředstavuje službu obecného hospodářského zájmu. Slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu je už z tohoto důvodu vyloučena.
(281)
V souladu s druhým a třetím kritériem podle rozsudku Altmark lze podporu podle rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu považovat za slučitelnou s čl. 106 odst. 2 SFEU, pouze pokud existuje pověřovací akt, v němž jsou stanoveny metody pro výpočet vyrovnávací platby (oddíl 2.3) a pokud výše podpory nepřekračuje čisté náklady vynaložené k plnění povinností veřejné služby (oddíl 2.8).
(282)
Jak je uvedeno v oddílu 9.2, není v případě období let 1979-2009 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Proto nejsou splněny ani podmínky oddílu 2.3 (pro období let 1979-2009) a oddílu 2.8 (pro celé období) rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu.
(283)
Úhradu přeúčtovaných nákladů proto nelze odůvodnit jako podporu na udržování rezervy pro případ nákazy v dané oblasti podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámec EU k vyrovnávacím platbám.
12. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI JAKO PODPORY PRO FINANCOVÁNÍ NÁKLADŮ NA NEŠKODNÉ ODSTRAŇOVÁNÍ UHYNULÝCH HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT A JATEČNÍHO ODPADU NA ZÁKLADĚ ČL. 107 ODST. 3 PÍSM. c) SFEU
(284)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o provozní podpory, které jsou v zásadě zakázány (64). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát.
(285)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě zakazují podporu na odstraňování jatečního odpadu a povolují podporu na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat pod podmínkou, že jsou jejími příjemci výhradně zemědělci. Navazující podniky - jako jatka a podniky na neškodné odstraňování tohoto materiálu - podpory v žádném případě využívat nemohou (65).
(286)
Podpora na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat sice smí být v zájmu administrativního zjednodušení vyplacena přímo podnikům na neškodné odstraňování materiálu, musí ale být prokázáno, že prospěch z ní mají výhradně zemědělci (66).
(287)
Jak však ukazuje posouzení popsané v oddílu 9, přinášejí úhrady přeúčtovaných nákladů ekonomickou výhodu sdružení ZT a zemědělcům na spádovém území sdružení ZT přímo neprospívají vůbec, jelikož ti musí za neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat platit dokonce více než například zemědělci v severním a středním Hesensku. Německo také nebylo schopno prokázat, že jsou úhrady přeúčtovaných nákladů na zemědělce převáděny v plné výši.
(288)
Rozhodnutí Komise N 15/04 ze dne 6. července 2004, kterým se schvaluje režim podpory hradící pro období let 1998-2013 zemědělcům ve spádové oblasti sdružení ZT náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, nadto stanoví, že nesmí docházet ke kumulaci schválených režimů podpory s jinou podporou.
(289)
Pro podpory, které byly protiprávně poskytnuty před 1. lednem 2003, stanoví oddíl VI pokynů TSE odchylky:
a)
mohou být schváleny režimy podpory na náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých hospodářských zvířat ve výši 100 %, i když jsou poskytovány na úrovni výroby, zpracování a uvádění na trh;
b)
kromě toho mohou být ve výjimečných případech s vnitřním trhem slučitelné také podpory na odstraňování jatečního odpadu vzhledem ke krátkému trvání a nutnosti dostát dlouhodobě zásadě „znečišťovatel platí“.
(290)
Ani tyto výjimky nejsou použitelné. Úhrady přeúčtovaných nákladů nejsou omezeny na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, které je beztak již z velké části financováno prostřednictvím režimu podpory pro zemědělství, a ani se nejedná o krátkodobé a časové omezené opatření týkající se jatečního odpadu.
(291)
Dále je třeba ještě zdůraznit, že Německo samotné nepředneslo žádné důvody pro slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
(292)
Jelikož úhrady přeúčtovaných nákladů zvýhodňují sdružení ZT, nelze je považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
13. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI ÚHRADY PŘEÚČTOVANÝCH NÁKLADŮ JAKO PODPORY NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ PODLE ČL. 107 ODST. 3 PÍSM c) SFEU
(293)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o podpory, které jsou v zásadě zakázány (67). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát. Podle Německa se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů jedná o podporu ve prospěch ochrany životního prostředí.
(294)
Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí je investiční podpora určená podnikům odstraňujícím škody způsobené životnímu prostředí tím, že provádějí sanaci kontaminovaných lokalit, slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU za předpokladu, že vede ke zlepšení ochrany životního prostředí. Při tom je však třeba přihlížet také k zásadě „znečišťovatel platí“, která je zakotvena v čl. 191 odst. 2 SFEU a v pokynech pro poskytování státní podpory v oblasti životního prostředí. Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí musí původce škod způsobených životnímu prostředí uhradit sanaci bez státní podpory. Kdo je znečišťovatelem, se určuje podle práva použitelného v jednotlivých státech.
(295)
Relevantní okamžik k posouzení situace z hlediska použitelného práva v jednotlivých členských státech se určuje podle okamžiku přijetí úředního rozhodnutí použitelného práva.
(296)
Německo nepopírá, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997 sdružení ZT v plném rozsahu odpovídá za sanaci staré lokality Sohrschied a podle sanačního rozhodnutí 31. března 1998 za sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen jako znečišťovatel podle vnitrostátní práva platného v příslušné době. Sdružení ZT jako znečišťovatel podle německého práva odpovídá také za náklady na dekontaminaci půdy v obou lokalitách. Německo tvrdí, že podle rozhodnutí spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (68) je financování nákladů na sanaci nad rámec odpovědnosti prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů slučitelnou podporou, jelikož odpovědnost soukromých subjektů se podle tohoto rozhodnutí omezuje pouze na tržní hodnotu pozemku.
(297)
Argumenty Německa jsou však nesprávné. Zaprvé, rozhodnutí spolkového ústavního soudu je použitelné výlučně mezi stranami („inter partes“), tedy mezi stranami zúčastněnými v řízení. Především však změna v judikatuře soudu nejvyšší úrovně nemění právní situaci a není důvodem přezkumu ve smyslu čl. 51 odst. 1 bodu 1 zákona o správním řízení s ohledem na starší správní akty, které se již staly závaznými.
(298)
Podle německé judikatury se rozhodnutím spolkového ústavního soudu nemění skutečnost, že v době sanačního rozhodnutí odpovídali za náklady na sanaci v plné výši všichni znečišťovatelé. Žádný z nich se po rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 nemohl vyhnout plné odpovědnosti jakožto znečišťovatel s ohledem na starší rozhodnutí, které se stalo závazným.
(299)
Sdružení ZT je proto odpovědné za lokality Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied i s přihlédnutím k rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000, které Německo cituje.
(300)
Jelikož se sdružení ZT proti sanačním rozhodnutím neodvolalo, stala se závaznými a jsou nenapadnutelná. Pokud chce nyní Německo zpětně v zásadě popřít odpovědnost sdružení ZT za lokalitu Sohrschied, nelze tento argument přijmout. Sdružení ZT se mělo proti sanačnímu rozhodnutí ze dne 21. dubna 1997 odvolat a nemělo dovolit, aby se stalo závazným. Úkolem Komise není znovu zkoumat závazné rozhodnutí vnitrostátního orgánu, pokud jde situaci z hlediska odpovědnosti podle zásady „znečišťovatel platí“.
(301)
Německo navíc samo uznává, že se uvedené rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 vztahuje pouze na soukromé subjekty a nikoliv na právnické osoby podle veřejného práva. Je tomu tak proto, že právním základem pro omezení odpovědnosti je právo na vlastnictví. Na toto právo se však právnické osoby podle veřejného práva odvolávat nemohou. Nelze tedy zpochybnit, že podle vnitrostátního práva je za kontaminované lokality plně odpovědné sdružení ZT.
(302)
Na potenciální nerovné zacházení mezi právnickými osobami podle soukromého práva a právnickými osobami podle veřejného práva v právním systému členského státu se podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí nelze odvolávat. Pokud jde o otázku odpovědnosti za kontaminované lokality (závazky z minulosti), pokyny uvádějí, že použitelné je pouze vnitrostátní právo.
(303)
Jelikož sdružení ZT podle německého práva odpovídá v plné výši za náklady na sanaci obou starých lokalit, není možné úhradu přeúčtovaných nákladů považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. +
14. ZÁVĚRY
(304)
Úhrady přeúčtovaných nákladů poskytnuté sdružení ZT od roku 1979 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Německo tyto úhrady přeúčtovaných nákladů poskytovalo v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
(305)
Nelze je prohlásit za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ani podle čl. 106 odst. 2 SFEU, ani podle čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU.
(306)
Podle čl. 1 písm. b) bodu iv) ve spojení s čl. 15 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 je podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, považována za existující podporu. Podle článku 15 uvedeného nařízení platí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta začíná běžet dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci a je pozastavena jakýmkoliv opatřením, které Komise v souvislosti s danou protiprávní podporou přijme. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu.
(307)
Soudy Unie rozhodly, že promlčecí lhůta pro navrácení podpory může být přerušena nejen formálním řízením, ale také žádostí o informace, která rovněž představuje krok vedoucí k přerušení promlčecí lhůty pro navrácení podpory (69).
(308)
Stěžovatelka napadla úhradu přeúčtovaných nákladů ve prospěch sdružení ZT v lednu 2008 a dne 26. května 2008 byla Německu zaslána žádost o informace. Tato žádost o informace přerušila promlčecí lhůtu pro navrácení podpory. Proto se za existující podporu pokládají všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo do 26. května 1998. Naproti tomu všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo po 26. květnu 1998, představují novou podporu.
(309)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nemá Komise požadovat navrácení podpory, pokud by tím byla porušena obecná zásada práva Unie. V předmětném případě vyvstává otázka, zda mohl rozsudek BverwG ze dne 16. prosince 2010 u sdružení ZT vzbudit legitimní očekávání, že posuzované opatření nepředstavuje státní podporu.
(310)
Komise v tomto ohledu zaprvé konstatuje, že se uvedený rozsudek BVerwG týká pouze plateb provedených v roce 2010. Rozsudek tedy mohl - pokud vůbec - vzbudit oprávněná očekávání pouze pro rok 2010 (a následující roky za předpokladu, že by se stanovy sdružení nezměnily).
(311)
Rozsudek BverwG však nemohl u sdružení ZT vzbudit oprávněná očekávání ani pro rok 2010 (a následující roky). Podle ustálené judikatury má právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání každý jednotlivec, pokud u něj orgán Unie tím, že mu poskytl konkrétní ujištění, vyvolal podloženou naději (70). Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, přesné, nepodmíněné a shodující se informace (71).
(312)
Komise v předmětném případě žádná taková ujištění sdružení ZT nedala. Naopak: dne 20. června 2010 přijala rozhodnutí o zahájení vyšetřování.
(313)
BVerwG není orgánem Evropské unie. Pokud jde o dohled nad dodržováním povinností podle článků 107 a 108 ES ze strany členských států, plní podle ustálené judikatury vnitrostátní soudy a Komise vzájemně se doplňující a rozdílné úlohy (72). Zatímco posouzení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise a zároveň podléhá přezkumu Soudního dvora, zajišťují vnitrostátní soudy, aby byla zaručena práva jednotlivců tam, kde není dodržena povinnost předem informovat o státní podpoře Komisi podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy (73).
(314)
V předmětném případě vydal BverwG rozsudek týkající se opatření, v souvislosti s nímž již Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. Podle ustálené judikatury Soudního dvora má toto rozhodnutí přimět členské státy k tomu, aby pozastavily platby v rámci daného opatření (74). BverwG navíc svůj rozsudek vydal a odůvodnil jej mimo jiné údajnou neslučitelností se čtvrtým kritériem podle rozsudku Altmark, aniž by odkazoval na Soudní dvůr, aniž by byl případ předložen Soudnímu dvoru Unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
(315)
Komise je za těchto okolností toho názoru, že rozsudek BVerwG neposkytuje žádné jasné, nepodmíněné a shodující se informace.
(316)
Navrácení úhrad přeúčtovaných nákladů tedy není v rozporu s obecnou zásadou unijního práva spočívající v ochraně legitimního očekávání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úhrady přeúčtovaných nákladů, které Německo od 1. ledna 1979 v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU poskytovalo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „příjemce“) představují státní podporu, jež je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Německo neprodleně získá zpět od příjemce podporu uvedenou v článku 1, která byla vyplácena od 26. května 1998.
2. Částky, které mají být získány zpět, zahrnují úroky od data, kdy byly platby podpory uvedené v odstavci 1 dány k dispozici příjemci, do data jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (75).
4. Německo s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší všechny neprovedené platby podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
Německo zajistí, aby byla podpora uvedená v článku 2 navrácena zpět do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Německo do dvou měsíců od tohoto rozhodnutí poskytne Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Německo bude Komisi průběžně informovat o opatřeních přijatých na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí až do okamžiku úplného navrácení podpory uvedené v čl. 2 odst. 1. Na žádost Komise Německo neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých, resp. plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Dále předloží podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly příjemcem vráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. dubna 2012.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 april 2012
betreffende steunmaatregel SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) die Duitsland ten gunste van Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rijnland-Palts, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis en Landkreis Limburg-Weilburg heeft verleend
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 2557)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/485/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig voornoemd artikel (2) in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken en rekening houdend met deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
In een klacht die op 23 februari 2008 door Saria Bio-Industries AG & Co KG („de klager”) heeft ingediend, werd de Commissie ervan in kennis gesteld dat Duitsland jaarbijdragen betaalt ten behoeve van het Zweckverband Tierkörperbeseitigung (samenwerkingsverband voor de verwijdering van kadavers (hierna: „ZT”) in Rijnland-Palts, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis en Landkreis Limburg-Weilburg.
(2)
De Commissie heeft Duitsland bij brief van 20 juli 2010 haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU (hierna: „besluit tot inleiding van de procedure”) meegedeeld. Door de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de procedure in het Publicatieblad van de Europese Unie op 26 oktober 2010 heeft de Commissie belanghebbenden verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken (3).
(3)
De Commissie heeft op 25 november 2010 de opmerkingen van de klager ontvangen. Overeenkomstig de goedgekeurde verzoeken om verlenging van de termijnen 20 augustus 2010 en 18 november 2010 heeft Duitsland zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure en over de opmerkingen van de klager in verscheidene delen op 3 maart 2011, 1 april 2011, 4 april 2011, 16 mei 2011, 15 juli 2011 en 9 november 2011 bekendgemaakt.
(4)
De ZT heeft op 4 april 2011 schriftelijke opmerkingen aan de Commissie gezonden. Hoewel de belanghebbenden overeenkomstig artikel 20, lid 1 juncto artikel 6 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (4) in beginsel worden uitgenodigd hun opmerkingen uiterlijk een maand na de datum van de bekendmaking in het Publicatieblad mede te delen, heeft de ZT zijn opmerkingen pas na vier maanden toegezonden. Het is de Commissie slechts in naar behoren gerechtvaardigde gevallen mogelijk rekening te houden met opmerkingen die te laat door belanghebbenden worden ingediend (5). De Commissie kan een dergelijke rechtvaardiging in de brief van ZT noch in andere omstandigheden zien. De Commissie heeft daarom ZT bij brief van 18 april 2011 meegedeeld dat het in strijd met de procedureregels zou zijn indien zij de opmerkingen van ZT in de formele onderzoeksprocedure in aanmerking zou nemen, wat daarnaast tot en een niet te rechtvaardigen ongelijke behandeling van de bij de procedure betrokken partijen zou leiden. Zij heeft evenwel alle in de opmerkingen vervatte informatie als basis voor dit besluit genomen.
(5)
Parallel met de formele onderzoeksprocedure van de Commissie had de klager voor een nationale rechtbank in Duitsland een gerechtelijke procedure aangespannen en had bij het Verwaltungsgericht Trier (administratieve rechtbank van Trier) een beroep tegen ZT ingesteld. Op 2 december 2008 oordeelde die rechtbank dat de jaarbijdragen staatssteun waren in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Wat de terugvordering van de onrechtmatige steun betreft, besloot de rechtbank dat ZT het tussen 2005 en 2008 ontvangen bedrag niet hoefde terug te betalen aangezien er sprake was bijzondere omstandigheden waardoor terugbetaling disproportioneel leek.
(6)
Zowel de klager als ZT gingen bij het Oberverwaltungsgericht Koblenz (hogere administratieve rechtbank van Koblenz) in beroep tegen de uitspraak van het Verwaltungsgericht Trier. Op 24 november 2009 bevestigde het Oberverwaltungsgericht de uitspraak van het Verwaltungsgericht Trier.
(7)
De klager en ZT gingen vervolgens bij het Bundesverwaltungsgericht (administratieve rechtbank op het niveau van de bondsstaat) in beroep tegen de uitspraak van het Oberverwaltungsgerichts Koblenz. De klager en ZT tekenden bij het Bundesverwaltungsgericht beroep aan tegen de beslissing van het Oberverwaltungsgericht Koblenz. Bij uitspraak van 16 december 2010 (6) heeft het Bundesverwaltungsgericht het beroep van de klager verworpen, de beslissing van het Oberverwaltungsgericht Koblenz gewijzigd en de klachten als geheel verworpen, aangezien deze rechtbank van mening is dat de klacht voor de jaren 2005 tot en met 2009 niet-ontvankelijk was en dat de jaarbijdrage voor 2010 geen steun was in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. Juridische achtergrond
2.1.1. Rechtsregels van de Unie
(8)
Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten) (7) regelt het verzamelen, vervoeren, opslaan, hanteren, bewerken en gebruiken of verwijderen van dierlijke bijproducten om te voorkomen dat deze producten een risico voor de gezondheid van mens en dier vormen. Met deze wetgeving wordt beoogd onder meer uitbraken van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE's) en andere overdraagbare dierziekten zoals de klassieke varkenspest (KVP) of mond- en klauwzeer (MKZ) te voorkomen.
(9)
In afdeling 4 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 worden dierlijke bijproducten naargelang van de specifieke risico's voor de volksgezondheid en de diergezondheid in drie verschillende categorieën onderverdeeld:
a)
categorie 1-materiaal breng aanzienlijke risico's met zich mee die met name verband houden met TSE en met de aanwezigheid van bepaalde verboden stoffen en milieucontaminanten. Categorie 1-materiaal bestaat onder andere uit delen van kadavers van dieren die vermoedelijk met een TSE zijn besmet of waarbij de aanwezigheid van een TSE officieel is bevestigd, alsook mengsels van categorie 1-materiaal met categorie 2-materiaal of met categorie 3-materiaal. Dit soort materiaal moet door verbranding of verwerking worden verwijderd en mag niet in voer voor landbouwhuisdieren of in technische producten worden verwerkt.
b)
categorie 2-materiaal houdt eveneens aanzienlijke risico's in aangezien het uit gestorven dieren en andere materialen bestaat die bepaalde verboden stoffen of contaminanten bevatten. Categorie 2-materiaal moet door verbranding of verwerking worden verwijderd en mag niet in voer voor landbouwhuisdieren worden verwerkt. In sommige gevallen kan het echter als meststof of voor technische doeleinden worden gebruikt.
c)
categorie 3-materiaal omvat, onder andere, delen van dieren die, hoewel zij voor menselijke consumptie ongeschikt zijn verklaard, geen symptomen van op mens of dier overdraagbare ziekten vertonen, alsook materiaal van dieren dat voor menselijke consumptie geschikt is, maar om economische redenen voor andere doeleinden, zoals voer voor landbouwhuisdieren, wordt gebruikt.
(10)
Verordening (EG) nr. 1069/2009, die in grote lijnen overeenkomt met zijn voorganger, Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees parlement en de Raad (8) bepaalt onder andere dat de invoer en uitvoer van categorie 1- en categorie 2-materiaal is verboden en dat inrichtingen voor de verwijdering voorafgaande goedkeuring moeten verkrijgen van de bevoegde instantie die de bepalingen van de verordening moet toepassen. Verordening (EG) nr. 1069/2009 bevat dus specifieke bepalingen inzake de controle op de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal. Bovendien vloeien uit de verordening evenwel geen bepalingen voort betreffende de wijze waarop de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal in economische zin moet worden georganiseerd. Verordening (EG) nr. 1069/2009 schrijft derhalve niet voor dat de verwijdering in een bepaald gebied slechts door één enkele onderneming mag worden uitgevoerd, zoals in Duitsland het geval is.
2.1.2. Nationale wetgeving
(11)
Overeenkomstig paragraaf 3 van de Duitse wetgeving tot uitvoering van communautaire bepalingen inzake de verwerking en verwijdering van niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (9) (hierna: „TierNebG”) zijn plattelandsdistricten (Landkreise) en steden die niet onder een Landkreis vallen (kreisfreie Städte) verplicht de verwijdering en verwerking van categorie 1- en categorie 2-materiaal - zogenoemde „gecontroleerde goederen” - uit te voeren. Zij kunnen deze taak zelf uitvoeren of deze aan een derde uitbesteden.
(12)
De verwijdering van categorie 3-materiaal - ook wel „niet-gecontroleerde goederen” genoemd - kan door ieder verwerkingsbedrijf worden uitgevoerd, mits aan de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1069/2009 wordt voldaan.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
De ZT is een publiekrechtelijke instelling die in 1979 is opgericht overeenkomstig de paragrafen 1 en 2 van het Landesgesetz van Rijnland-Palts zur Ausführung des TierNebG (10) („TierNebGAG RP” - deelstaatwet van Rijnland-Palts houdende uitvoering van de wet inzake dierlijke bijproducten. Intussen hebben alle plattelandsdistricten en grotere steden in Rijnland-Palts en Saarland en twee plattelandsdistricten in Hessen - Rheingau-Taunus-Kreis en Landkreis Limburg-Weilburg - zich bij ZT aangesloten (zie artikel 1 van het reglement van ZT).
(14)
Overeenkomstig artikel 2 van zijn statuten heeft ZT van zijn leden de opdracht gekregen alle rechten en plichten op zich te nemen die op de plattelandsdistricten en de niet onder een Landeskreis vallende steden rusten in hun hoedanigheid van rechtspersonen die verantwoordelijkheid dragen voor de verwijdering overeenkomstig artikel 3 van de TierNebG in samenhang met de wetten van de afzonderlijke Duitse deelstaten.
(15)
Uit hoofde van het Duitse recht kan een een „Zweckverband” niet aan een insolventieprocedure worden onderworpen wegens zijn juridische status als publiekrechtelijke rechtspersoon. Zijn leden kunnen echter tot ontbinding ervan besluiten.
2.3. Verwijdering van gestorven dieren en slachtafval
2.3.1. Activiteiten van ZT
(16)
Niet alleen verricht ZT de op grond van zijn statuten aan haar toevertrouwde taak, te weten de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal uit het gebied dat de organisatie bestrijkt („intern materiaal”), zij verwijdert ook categorie 1- en categorie 2-materiaal uit de aangrenzende Duitse deelstaten Baden-Württemberg en Hessen (zie de gedetailleerde beschrijving in de overwegingen 20 e.v.) alsook categorie 3-materiaal (hieronder „extern materiaal” genoemd).
(17)
Zoals in onderstaande tabel is te zien, heeft ZT in het verleden grote hoeveelheden extern materiaal verwerkt. Gemiddeld bestond de verwerkte hoeveelheid de afgelopen jaren bijna voor de helft uit extern materiaal.
Tabel 1
Door de ZT in de jaren 1998-2009 verwerkte hoeveelheden
Intern materiaal
Extern materiaal
Baden-Württemberg
Noord- en Midden-Hessen
Gecontroleerde producten van categorie 1 en categorie 2
Niet-gecontroleerde producten van categorie 3
Gecontroleerde producten van categorie 1 en categorie 2
Gecontroleerde producten van categorie 1 en categorie 2
Totaal
1998
Ton
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Ton
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Ton
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Ton
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Ton
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Ton
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Ton
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Ton
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Ton
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Ton
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Ton
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Ton
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Gemiddeld
Ton
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
van 1998 tot 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Intern materiaal bestaat uit gestorven dieren en slachtafval. ZT voert hier zowel de inzameling als de verwerking uit (hierna tezamen met „verwijdering” aangeduid). Om de hieruit voortvloeiende kosten te dekken rekent ZT een tarief aan. Op gestorven dieren en slachtafval worden verschillende tarieven toegepast.
(19)
Aangezien categorie 3-materiaal vrij op de markt wordt verhandeld, sluit ZT in dit kader privaatrechtelijke overeenkomsten voor de verwijdering ervan. Hoewel de meeste particuliere verwijderingsbedrijven categorie 3-materiaal afzonderlijk verwijderen om door de verwerking ervan - bijvoorbeeld tot voer voor huisdieren - een hogere opbrengst te bereiken, verwerkt ZT categorie 3-materiaal samen met gecontroleerde goederen, omdat de organisatie niet over gescheiden installaties beschikt. De verwerking van gecontroleerde goederen kan derhalve slechts eindproducten van geringe waarde opleveren - zoals oliën en vetten - die minder inkomsten genereren.
(20)
Sedert 2000 verwerkt de ZT ook categorie 1- en categorie 2-slachtafval uit Baden-Württemberg. Hiertoe werd een publiekrechtelijke overeenkomst gesloten tussen de ZT en de Zweckverband Neckar-Franken. Op grond van de overeenkomst werd ophaling plaatselijk uitgevoerd door de Zweckverband Neckar-Franken en het materiaal werd vervolgens ter verwerking aan ZT geleverd.
(21)
In 2007 heeft de ZT zich in het kader van een openbare aanbesteding ook aangemeld voor de verwijdering van gecontroleerde goederen in de plattelandsdistricten van Noord- en Midden-Hessen; de opdracht werd aan ZT gegund. Voordat ZT op 1 april 2009 de opdracht van verwijdering kreeg, werd deze uitgevoerd door een van de ondernemingen uit de groep van de klager.
(22)
ZT streefde niet alleen maximale benutting van de capaciteit van zijn installatie na door de verwerking van extern materiaal, maar ook door zich, buiten zijn statutaire opdracht, in aanzienlijke mate toe te leggen op de verwerking van categorie 3-materiaal, dat vrij verhandelbaar is, en categorie 1- en categorie 2-materiaal van buiten het door de vereniging bestreken gebied op zich te nemen. Tussen 2002 en 2008 was slechts 54 % tot 58 % van de door ZT verwerkte hoeveelheden intern materiaal. In 2009 - ten dele als gevolg van het feit dat tevens materiaal uit Noord- en Midden-Hessen werd verwerkt - daalde dit aandeel aanmerkelijk en bedroeg dit met een aandeel van 39 % niet eens meer de helft van de door ZT verwerkte hoeveelheid.
2.3.2. Capaciteit van de installatie van de ZT
(23)
ZT heeft twee verwijderingsinstallaties, in Rivenich en in Sandersmühle. Bij normaal bedrijf zijn beide installaties gemiddeld tijdens twee ploegendiensten op vijf weekdagen (5-dagen/2-ploegendienst) in bedrijf. Binnen deze tijd kan maximaal 2 160 ton per week worden verwerkt. Deze bij normaal functioneren beschikbare capaciteit was gemiddeld voldoende om de hoeveelheid te verwerken die de afgelopen jaren 88 000 ton per jaar bedroegen, wat neerkomt op 1 700 ton per week.
(24)
Net als andere verwijderingsbedrijven heeft ZT operationele reservecapaciteit die ontstaat doordat shifts tijdens normaal bedrijf gedurende de week en tijdens de weekends onbenut blijven. Deze onbenutte capaciteit die om operationele redenen ontstaat kan in geval van een epidemie worden gebruikt om extra hoeveelheden gestorven dieren te verwerken.
2.3.2.1. Operationele reservecapaciteit op korte termijn
(25)
Volgens de door de ZT verstrekte gegevens kunnen de installaties gedurende een korte periode van 6 tot twaalf weken in drie ploegen zeven dagen per week operationeel zijn (7-dagen/3-ploegendienst). Zodoende is gedurende korte perioden een wekelijkse capaciteit van tot 4 536 ton beschikbaar. Een continubedrijf met drie ploegen en zeven dagen/week valt echter wegens slijtage en vermoeidheid bij het personeel niet te handhaven.
(26)
De ZT beschikt dus op korte termijn - gedurende een periode van ten hoogste twaalf weken - bovenop de normale capaciteit over een operationele reservecapaciteit van 2 376 ton per week die in geval van een epidemie naast de normale hoeveelheid verwerkt kan worden.
2.3.2.2. Operationele reservecapaciteit op lange termijn
(27)
Op langere termijn zouden de installaties evenwel voor maximaal drie ploegen op vijf weekdagen kunnen worden gebruikt (5-dagen/3-ploegendienst) om bij een epidemie extra materiaal te verwerken, aangezien bij intensievere benutting gedurende een langere periode het weekend voor onderhoudswerkzaamheden nodig zouden zijn. In dit geval zou tot 3 240 ton per week verwerkt kunnen worden.
(28)
ZT beschikt dus op langere termijn - gedurende een periode van meer dan twaalf weken - bovenop de normale capaciteit over een operationele reservecapaciteit van 1 080 ton per week die in geval van een epidemie naast de normale hoeveelheid verwerkt kan worden.
2.4. Jaarbijdrage en openbare opdracht
(29)
De jaarbijdragen die de ZT van zijn leden (plattelandsdistricten en steden) ontvangt heeft zijn rechtsgrondslag in het reglement van de ZT. Met de jaarbijdrage wordt beoogd de kosten te compenseren die niet door ontvangsten worden gedekt (zie artikel 9, onder 1), van het reglement).
(30)
De hoogte van de jaarbijdrage wordt vastgesteld op basis van het jaarlijkse begrotingsreglement, dat eerst door de algemene ledenvergadering moet worden goedgekeurd. Zodra het begrotingsreglement is goedgekeurd, is de ZT gerechtigd om betaling van de jaarbijdrage door middel van een administratief besluit in te vorderen.
(31)
In februari 2010 werd het reglement van de ZT met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2009 gewijzigd. Tot dat tijdstip bevatte het reglement geen regels betreffende het gebruik en de berekening van jaarbijdragen die verder gingen dan de bepalingen van artikel 9, onder 1), maar in februari 2010 werden de volgende nieuwe bepalingen in het reglement opgenomen:
(32)
Overeenkomstig artikel 9, onder 2), van het reglement moet de jaarbijdrage nu van te voren worden vastgesteld. Voorts is vastgelegd dat de jaarbijdrage alleen mag worden opgelegd als compensatie voor kosten die voortvloeien uit de verplichting categorie 1- en categorie 2-materiaal te verwijderen en in reservecapaciteit te voorzien om in geval van een epidemie te gebruiken.
(33)
In artikel 10, onder 2), van het reglement wordt bepaald dat de aan te houden reservecapaciteit voor epidemieën vanaf 2009 7 110 ton per jaar bedraagt, die binnen een periode van zes weken moet worden verwerkt (omgerekend zes maal 1 185 ton per week). Bij de vaststelling van de reservecapaciteit werd er rekening mee gehouden dat naast de eigen capaciteit van ZT nog eens 5 000 ton per jaar aan alternatieve verwijderingscapaciteit beschikbaar was die in geval van een epidemie kan worden benut. De kosten van de reservecapaciteit moeten van te voren in het betreffende bedrijfsplan worden vastgelegd, en de enige kosten die in aanmerking kunnen worden genomen zijn het op passende wijze berekende aandeel van de vaste kosten (afschrijving, belastingen, verzekering, rente over vreemd vermogen), de kosten van externe onderhoudscontracten en het aandeel van de personeelskosten dat nodig is om ervoor de zorgen dat de installatie steeds operationeel is. De kosten van de reservecapaciteit moeten in aparte rekeningen worden bijgehouden, gescheiden zijn van de andere kosten van het bedrijf; de indeling van de kosten vindt in verhouding tot het betreffende capaciteitsaandeel plaats.
(34)
Vanaf zijn oprichting in 1979 tot 2011 heeft ZT jaarbijdragen ontvangen van in totaal 66 493 680 EUR. Voor de jaren vanaf 1998 waren de jaarlijkse cijfers als volgt:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 en 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) per jaar
2002 t/m 2008
:
2 250 000 EUR per jaar
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
De jaarbijdragen van 1998 tot en met 2011 beliepen in totaal 30 932 198 EUR.
(36)
Volgens de ingediende winst-en-verliesrekeningen heeft ZT tussen 1998 en 2009 inclusief de jaarbijdragen een totaal verlies van 4 562 795 EUR geleden. Zonder de jaarbijdragen, die in totaal 26 757 292 EUR beliepen, mee te rekenen komt het totale verlies voor de jaren 1998 tot en met 2009 op 31 320 678 EUR. De jaarbijdragen waren derhalve niet voldoende om de gecumuleerde verliezen volledig te compenseren.
2.5. Goedgekeurde staatssteun in verband met TSE-tests, gestorven dieren en slachtafval
(37)
Het beginsel dat de vervuiler betaalt overeenkomstig artikel 191, lid 2, VWEU geldt in het algemeen voor de verwijdering van dierlijke bijproducten. Het is dus in eerste instantie de verantwoordelijkheid van veehouders en slachthuizen om naar behoren zorg te dragen voor het vernietigen van gestorven dieren en slachtafval en de daarmee verbonden kosten te dragen (12).
(38)
Wegens de TSE-crisis was het evenwel noodzakelijk ervoor te zorgen dat gestorven dieren en slachtafval, dat uit categorie 1- en categorie 2-materiaal bestaat, op de juiste wijze werden verwerkt en veehouders door middel van staatssteun te ondersteunen. De Europese Commissie heeft daarvoor in de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval van 24 december 2002 (13) (hierna: „communautaire TSE-richtsnoeren”) een regeling opgesteld. Deze werd in afdeling V.B.4 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (hierna: „richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013”) (14) opgenomen en aangescherpt.
(39)
Overeenkomstig de communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 moet de vervuiler in beginsel de kosten dragen van het afvoeren en vernietigen van dierlijke bijproducten (15), maar onder bepaalde strikte voorwaarden is steun voor TSE-tests en het verwijderen van gestorven dieren toegestaan (16). Voor de vernietiging van slachtafval mag in principe geen steun worden verleend (17). Bovendien is steun alleen met de interne markt verenigbaar wanneer kan worden aangetoond dat deze alleen aan veehouders en niet aan zich verder stroomafwaarts bevindende productiebedrijven (zoals slachthuizen of vernietigingsinstallaties) (18) ten goede komt.
2.5.1. Besluit van de Commissie van 29 januari 2004 in steunzaak NN 33/03
(40)
In 2004 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan een steunmaatregel om de dreiging tegen te gaan van TSE in Rijnland-Palts, die door Duitsland overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, de communautaire TSE-richtsnoeren en de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector van 12 augustus 2000 (19) was aangemeld. Met de maatregel werd beoogd de verspreiding van TSE te voorkomen, onder andere door veehouders de extra kosten voor de vernietiging van risicomateriaal terug te betalen die zij na de invoering van het verbod op het voederen van vee met vleesbeendermeel hadden gemaakt.
(41)
Naast andere maatregelen keurde de Commissie een eenmalige steun van 100 % goed voor de kosten van de vernietiging van gespecificeerd riskant slachtafval die door het verbod op het vervoederen van vleesbeendermeel van oktober 2000 tot september 2001 waren ontstaan. Daarbij werd er evenwel van uitgegaan dat de slachthuizen en niet ZT de begunstigden van de steun waren.
2.5.2. Besluit van de Commissie van 6 juli 2004 betreffende steunzaak nummer N 15004.
(42)
Met de tweede steunmaatregel die eveneens in 2004 werd goedgekeurd, zouden veehouders in Rijnland-Palts compensatie ontvangen voor de kosten van het ophalen en bewerken van gestorven dieren waarvoor zij bijdragen aan de Tierseuchenkasse (fonds voor diergezondheid) hadden betaald (20). De tarieven die door ZT worden aangerekend voor de ophaling en verwerking van gestorven dieren worden in gelijke delen door de Duitse deelstaten (Rijnland-Palts, Hessen, Saarland), de leden van de vereniging en de Tierseuchenkasse van de respectieve deelstaten voldaan. Bij de kosten voor verwerking moeten de veehouders evenwel een eigen bijdrage van 25 procent betalen.
(43)
De steun, die rechtstreeks aan de ZT wordt betaald, werd voor de periode van 1 januari 1999 tot en met 31 december 2013 goedgekeurd. Hierbij geldt wel de voorwaarde dat deze uitsluitend aan de veehouders ten goede komt en niet met andere steun wordt gecumuleerd.
(44)
Aangezien de steun een proportioneel gedeelte van de vooraf vastgestelde vergoeding (100 % voor de ophaling en 75 % voor de verwerking) compenseert, concludeerde de Commissie dat deze steunmaatregel uitsluitend ten goede komt aan veehouders en niet tot een economisch voordeel voor ZT leidt.
2.5.3. Verhouding tussen de goedgekeurde steunmaatregelen NN 33/03 en N 15/04 en de jaarbijdragen
(45)
Beide steunmaatregelen (hierna: „de landbouwsteun”) worden als inkomsten in de boekhouding van ZT opgenomen. In de in overweging opgevoerde verliezen is derhalve al rekening gehouden met het feit dat ZT de landbouwsteun als inkomsten heeft ontvangen.
(46)
Kortom: ZT ontvangt de jaarbijdragen én de landbouwsteun om zijn nog openstaande verliezen te financieren.
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(47)
De klager houdt staande dat ZT economisch niet kon overleven indien de aangesloten bedrijven de jaarlijkse verliezen die resulteerden uit de verwijdering van intern en extern materiaal niet door de betaling van jaarbijdragen dekten. Klager beweert dat ZT, dat voor de verwijdering van intern materiaal het alleenrecht heeft en dus niet aan concurrentie is blootgesteld, op de open markten voor extern materiaal prijzen biedt die beneden de marktprijzen liggen. Het prijsbeleid van ZT is er alleen op gericht om zijn installaties, die reservecapaciteit hebben, maximaal te benutten.
(48)
De klager ziet vele soorten concurrentievervalsing die door de jaarbijdragen zouden zijn ontstaan. Hij uit met name kritiek op de prijsstelling van ZT in het geval van categorie 3-materiaal en in het geval van de offerte voor de openbare inschrijving voor het contract voor verwijdering in Noord- en Midden-Hessen:
a)
ZT biedt de verwijdering van slachtafval niet aan tegen tarieven die afhankelijk waren van de verwerkte hoeveelheid maar tegen een vaste prijs per dier. Hierdoor zou het voor kleinere slachthuizen, waar het scheiden van categorie 3-materiaal van categorie 1- en categorie 2-materiaal tot hogere kosten leidt dan bij grotere en beter uitgeruste slachthuizen het geval is, aantrekkelijk zijn om van scheiding af te zien en categorie 3-materiaal samen met categorie 1- en categorie 2-slachtafval aan ZT af te geven. ZT biedt de verwijdering van slachtafval derhalve aan tegen prijzen die niet kostendekkend zijn, omdat de extrakosten die het terzelfder tijd verwerken van categorie 3-materiaal met zich meebrengt, niet door de organisatie worden aangerekend.
b)
ZT kon in het kader van de aanbestedingsprocedure voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal in Noord- en Midden-Hessen alleen de opdracht krijgen omdat zijn vaste kosten voor het beschikbaar houden van reservecapaciteit al door de jaarbijdrage waren gedekt en de organisatie zodoende lagere tarieven kon bieden.
(49)
Duitsland, daarentegen, is van mening dat de jaarbijdrage noodzakelijk was om de kosten te dekken die voortvloeien uit de verplichting van ZT om reservecapaciteit beschikbaar te houden. Ter staving hiervan heeft Duitsland een studie van het Fraunhofer Instituut van maart 2007 (21) (hierna: „Fraunhofer-studie”) ingediend om aan te tonen dat de kosten van de reservecapaciteit 50 % van de totale capaciteitskosten bedragen. Daarenboven werd betoogd dat de jaarbijdrage nodig zou zijn om de kosten van sanering van verlaten bedrijventerreinen te dekken.
(50)
In haar voorlopige onderzoek stelde de Commissie aanvankelijk vast dat de jaarbijdragen die ZT in principe een economisch voordeel verschaffen, aangezien zij de lopende uitgaven van de organisatie verminderen, en dat ook aan de andere criteria voor het bestaan van steun was voldaan.
(51)
De Commissie wees erop dat dit soort bedrijfssteun over het algemeen is verboden. Zij uitte tevens haar twijfels over de vraag of de jaarbijdrage als compensatie voor het aanhouden van reservecapaciteit kan worden gerechtvaardigd. De Commissie baseerde zich daarbij op de vier criteria van het Altmark-arrest (22):
a)
de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de vervulling van openbaredienstverplichtingen en deze verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn.
b)
De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld.
c)
de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de ontvangsten en met een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken.
d)
Wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
(52)
Ten aanzien van de vraag of er sprake is van een dienst van algemeen economisch belang uitte de Commissie twijfels over de vraag of het aanhouden van reservecapaciteit voor epidemieën in het algemeen belang is, aangezien veehouders, volgens het beginsel „de vervuiler betaalt”, verplicht zijn gestorven dieren en slachtafval te verwijderen en door bovengenoemde door de Commissie goedgekeurde steun worden gestimuleerd. Ook is het de vraag of de jaarbijdrage wel nodig is, aangezien uit de praktijk van andere Duitse deelstaten blijkt dat de installaties van particuliere actoren voldoende reservecapaciteit hebben voor het geval een besmettelijke veeziekte uitbreekt, zonder dat zij daarvoor een aanvullende compensatiebetaling ontvangen.
(53)
Verder betwijfelt de Commissie of het reglement van ZT voldoet aan de vereisten van een transparant toewijzingsbesluit, aangezien het aanhouden van reservecapaciteit voor 2010 niet als een door ZT uit te voeren openbaredienstverplichting was gedefinieerd en omdat daarin evenmin de nodige parameters voor de berekening van de kosten waren aangegeven.
(54)
Wat de noodzaak van een compensatiebetaling betreft, bracht de Commissie de vraag ter sprake of de jaarbijdragen niet in feite de verliezen uit de niet-rendabele reservecapaciteit financieren. Het is twijfelachtig of een extra jaarbijdrage nodig is wanneer in andere deelstaten alle kosten worden gedekt door de vergoedingen die door de vervuilers worden betaald.
(55)
Aangezien ZT niet via een open tenderprocedure is geselecteerd, valt het te betwijfelen of ZT een gemiddelde, goed beheerde onderneming is.
(56)
De Commissie komt dan ook tot de voorlopige conclusie dat in detail moet worden nagegaan of de jaarbijdrage aan ZT voor het beschikbaar stellen van reservecapaciteit daadwerkelijk noodzakelijk is dan wel of de markt in geval van een epidemie zelf niet genoeg beschikbare capaciteit levert.
(57)
Tot slot waren er twijfels over het argument van Duitsland dat de jaarbijdragen als compensatie voor de kosten van de sanering van verlaten bedrijventerreinen konden worden gerechtvaardigd. Overeenkomstig punt 132 van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming van 1 april 2008 (hierna: „de milieurichtsnoeren”) (23) kan dit soort steun in principe alleen dan met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard wanneer de begunstigde niet krachtens het in de lidstaten toepasselijke recht aansprakelijk kan worden gesteld, wat in dit geval naar het schijnt niet geldt.
4. PROCEDURES VOOR DE NATIONALE RECHTER
(58)
In zijn uitspraak van 16 december 2010 oordeelde het hoogste Duitse rechtscollege, het Bundesverwaltungsgericht, dat de bijdragen van 2010 geen staatssteun overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn, aangezien aan de Altmark-criteria is voldaan. Het Bundesverwaltungsgericht sprak zich niet uit over eerdere bijdragen omdat het van mening was dat het beroep ten aanzien van de vóór 2010 betaalde bijdragen niet ontvankelijk was.
4.1. Eerste Altmark-criterium
(59)
Het Bundesverwaltungsgericht oordeelde dat de verwijdering van dierlijke bijproducten op grond van de verordening dierlijke bijproducten en paragraaf 3, onder 1), van de TierNebG een dienst van algemeen economisch belang is en ook het beschikbaar houden van reservecapaciteit voor epidemieën omvat.
(60)
Het Bundesverwaltungsgericht maakt een onderscheid tussen de capaciteit die voor het normale gebruik wordt benut, operationele reservecapaciteit daaronder begrepen, en capaciteit die normaal gesproken onbenut blijft. Indien de jaarbijdrage de kosten van de normale capaciteit, met inbegrip van om operationele redenen onbenutte capaciteit dekken, zou het Bundesverwaltungsgericht het standpunt dat de jaarbijdrage op grond van het principe „de vervuiler betaalt” staatssteun is, onderschrijven.
(61)
Indien de jaarbijdrage echter alleen de kosten dekte van de reservecapaciteit die alleen wordt aangehouden voor het geval een epidemie uitbreekt, zou zij geen staatssteun zijn. Daarbij is niet van belang dat de reservecapaciteit groter kan zijn dan om operationele redenen noodzakelijk is omdat deze uit de aard der zaak normaal gesproken niet wordt gebruikt. Alleen wanneer er aanwijzingen voor zijn dat de reservecapaciteit ook bij het normale gebruik is benut (bijvoorbeeld voor de verwijdering van categorie 3-materiaal), zou een andere conclusie moeten worden getrokken. Aangezien dit evenwel kennelijk niet het geval is, compenseerden de jaarlijkse bijdragen alleen de kosten die zijn verbonden aan de openbaredienstverplichting reservecapaciteit beschikbaar te houden.
4.2. Tweede Altmark-criterium
(62)
Wat het transparantievereiste betreft, merkt het Bundesverwaltungsgericht op dat het reglement is gewijzigd op 2 februari 2010, onmiddellijk nadat de bijdrage voor 2010 was vastgesteld. Het Bundesverwaltungsgericht oordeelde daarom dat artikel 9 van het reglement van 2010 duidelijk maakt dat de jaarbijdrage alleen de kosten van het aanhouden van reservecapaciteit voor epidemieën compenseert.
4.3. Derde Altmark-criterium
(63)
Het gewijzigde artikel 9 van het reglement zorgt ervoor dat de jaarbijdrage alleen de kosten van het aanhouden van reservecapaciteit compenseert.
(64)
Daarnaast merkte het Bundesverwaltungsgericht op dat het besluit over de omvang van de reserve geen zakelijk besluit zou zijn dat op basis van zijn economische kosteneffectiviteit moet worden genomen. Het aanhouden van reservecapaciteit is oneconomisch omdat de kosten van deze reservecapaciteit niet in verhouding staan tot het op grote schaal uitbreken van een besmettelijke dierziekte.
4.4. Vierde Altmark-criterium
(65)
Naar de mening van het Bundesverwaltungsgericht kan het vierde Altmark-criterium niet op dit geval worden toegepast omdat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal afzonderlijk van de verwijdering van categorie 3-materiaal plaatsvindt. Er is geen overlapping tussen de openbare en de commerciële diensten die door de ZT worden geleverd, terwijl in de zaak-Altmark aan een particuliere busonderneming en groot aantal openbaredienstverplichtingen was opgelegd (bijvoorbeeld ten aanzien van het aantal haltes en de dienstregeling) die de wijze waarop de onderliggende vervoerdienst werd uitgevoerd aanzienlijk veranderden. De jaarbijdrage aan ZT diende er derhalve toe de organisatie te vergoeden voor de kosten voor het verrichten van een openbare dienst buiten de markt om.
(66)
Voorts is het Bundesverwaltungsgericht van oordeel dat een overheidsinstelling het recht heeft haar opdracht van algemeen belang zelf te vervullen zonder verplicht te worden zich tot particuliere dienstenleveranciers te wenden. Wat de jurisprudentie van het Hof van Justitie inzake overheidsopdrachten betreft, oordeelde het Bundesverwaltungsgericht dat het een overheidsinstantie vrij staat te beslissen een opdracht met haar eigen middelen uit te voeren dan wel de uitvoering daarvan uit te besteden (24).
5. OPMERKINGEN VAN DE KLAGER
5.1. Eerste Altmark-criterium
(67)
De klager betoogt dat het voorhanden houden van reservecapaciteit voor epidemieën gelet op het beginsel dat de vervuiler betaalt niet een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU is.
(68)
Veehouders en slachthuizen kunnen gemakkelijk als de vervuilers worden geïdentificeerd. Veehouders profiteren van de efficiënte bestrijding van dierziekten, aangezien deze een gevaar voor hun kudden en derhalve voor hun activa kunnen vormen. Slachthuizen kunnen door de snelle en efficiënte bestrijding van dierziekten hun bedrijfsactiviteiten op het normale niveau voortzetten.
(69)
Het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt ook in de betreffende Duitse wetgeving erkend, waarin regelmatig naar veehouders en slachthuizen wordt verwezen als vervuilers die de kosten van de verwijdering moeten dragen (25).
5.2. Tweede Altmark-criterium
(70)
De klager houdt staande dat ZT pas beweerde dat het altijd al belast was met de taak reservecapaciteit aan te houden toen het onderzoek op landelijk niveau en het onderzoek van de Commissie waren ingeleid. Voor de wijziging van het reglement in 2010 was er geen expliciete dienstopdracht betreffende het voorhanden hebben van reservecapaciteit door ZT en evenmin waren de parameters voor de berekening van de compensatie vooraf vastgesteld.
5.3. Derde Altmark-criterium
(71)
De klager betoogt dat het vereiste om in reservecapaciteit voor epidemieën te voorzien geen nettokosten voor destructiebedrijven met zich meebrengt.
5.3.1. Reservecapaciteit wordt door de om operationele redenen onbenutte capaciteit gedekt
(72)
In Duitsland worden installaties voor het ruimen van dieren over het algemeen met twee ploegen op vijf of zes weekdagen gerund, met schommelingen van ± 5 % in de bedrijfsuren. Naar gelang van seizoenschommelingen wordt bij sterke vraag met drie ploegen gewerkt of wordt bij zwakke vraag teruggegaan naar de 5-dagen/2-ploegendienst. De Böckenhoff-studie (26) bevestigde dat met de derde ploegendienst op weekdagen en nog verdere ploegendiensten op weekends een voldoende reservecapaciteit beschikbaar kan worden gehouden om in geval van een epidemie het hoofd te kunnen bieden aan de grotere hoeveelheid materiaal die wordt aangeboden.
(73)
Zodoende zou de noodzakelijke reservecapaciteit kunnen worden gedekt door de operationele reservecapaciteit die bij de normale exploitatie van de verwijderingsinstallaties beschikbaar is. De klager betoogt dat hij nooit extra investeringen heeft hoeven doen om een voldoende niveau van reservecapaciteit voor epidemieën voorhanden te hebben.
(74)
Voorts houdt de klager staande dat de capaciteit van de aangrenzende deelstaten bij de planning van de capaciteit van een verwijderingsinstallatie in aanmerking moet worden genomen. In het geval van een massale uitbraak van een veeziekte kunnen de capaciteiten van andere deelstaten worden gebruikt om een toename op korte termijn in de vraag om capaciteit op te vangen. Er zijn geen wetsbepalingen die het vervoer van categorie 1- en categorie 2-materiaal verbieden. In tegendeel: de desbetreffende Duitse wetgeving (27) beschouwt gebruikmaking van de capaciteiten van aangrenzende gebieden als een voor de hand liggende manier om bij een epidemie knelpunten bij de verwerkingscapaciteit weg te werken.
5.3.2. Totale kosten moeten uit de gewone inkomsten uit vergoedingen worden gefinancierd
(75)
Volgens de klager zouden de kosten voor alle capaciteiten normaal gesproken worden gefinancierd uit de inkomsten die het bedrijf waaraan de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal was toevertrouwd, uit zijn normale bedrijfsactiviteiten ontving. Aangezien de kosten van operationele reservecapaciteit een vast deel van de vaste kosten van de installatie uitmaken, kunnen zij in de berekening van de aan de gebruikers aangerekende vergoeding worden meegerekend. De klager verwijst daarbij onder andere naar een arrest van het Bundesverwaltungsgericht (28) dat duidelijk maakte dat de kosten van objectief gerechtvaardigde capaciteitsreserves in de vergoeding konden worden meegerekend.
(76)
In 10 van de 16 deelstaten worden alleen particuliere ondernemingen met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal belast (Berlijn, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen, Saksen-Anhalt, Sleeswijk-Holstein en Thüringen). In een aantal van die deelstaten bevinden zich regio's met een bijzonder groot veebestand, zoals Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen en Sleeswijk-Holstein. In Beieren en Hessen wordt de verwijdering van kadavers ten dele door particuliere bedrijven uitgevoerd.
(77)
In de deelstaten waar de klager of verbonden ondernemingen met de verwijdering van dierlijke bijproducten worden belast, dat wil zeggen Mecklenburg-Vorpommern, Saksen-Anhalt en Thüringen, hebben de autoriteiten en de met verwijdering belaste onderneming gezamenlijk de maximum jaarlijkse capaciteit vastgelegd die het verwijderingsbedrijf voorhanden moet hebben. Die capaciteit wordt als voldoende beschouwd om in geval van een epidemie de grotere vraag te kunnen opvangen. De klager weet dat in sommige aanbestedingsprocedures in Noordrijn-Westfalen de omvang van de reservecapaciteit al is vastgesteld. Als voorbeeld wordt de aanbesteding in Kreis-Steinfurt genoemd, waar de omvang van de reservecapacietie op 5 % van het veebestand van het voorgaande jaar is vastgesteld. Hat tarief voor de verwijdering wordt zodanig berekend dat de totale vaste kosten van de verwijderingsinstallatie volledig geherfinancierd worden uit de vergoedingen die aan veehouders worden aangerekend.
(78)
De praktijk in de overige deelstaten laat dan ook zien dat de totale kosten van een verwijderingsinstallatie - de kosten van een reservecapaciteit daarbij inbegrepen - volledig gefinancierd zouden kunnen worden met de inkomsten uit de vergoedingen en dat aanvullende compensatie met overheidsmiddelen niet nodig is.
5.3.3. Feitelijk gebruik door ZT van de jaarbijdrage
(79)
De klager betoogt dat ZT de jaarbijdrage niet alleen gebruikt ter financiering van de uit de normale exploitatie voortvloeiende verliezen maar ook ter financiering van verliezen die voortvloeien uit het beschikbaar houden van overcapaciteit die later voor externe doeleinden gebruikt wordt.
5.3.3.1. Gebruik van de vermeende reservecapaciteit voor het vervullen van de openbaredienstopdracht in Noord- en Midden-Hessen
(80)
Een vergelijking tussen de in de Fraunhofer-studie (29) aangetoonde reservecapaciteit en de reservecapaciteit die ZT in zijn inschrijving op de aanbesteding in Noord-Hessen 2009 aangeeft, wijst erop dat de reservecapaciteit van ZT in de loop der tijd aanzienlijk is afgenomen: Terwijl de reservecapaciteit, en derhalve de reservecapaciteit die naar verluidt noodzakelijk is, volgens de Fraunhofer-studie in 2005 nog circa 50 % van de totale capaciteit beliep, was deze tegen 2009 teruggelopen tot slechts 35 %, zoals uit de inschrijving van ZT op de aanbesteding in Noord-Hessen blijkt.
(81)
Ervan uitgaande dat ZT daadwerkelijk is belast met de taak reservecapaciteit aan te houden en dat 50 % van de gemiddelde capaciteit van ZT een adequate reserve was (zoals in de Fraunhofer-studie wordt vastgesteld), was ZT niet in staat geweest aan de aanbesteding in Noord-Hessen deel te nemen en evenmin had de organisatie verdere verplichtingen inzake verwijdering in Baden-Württemberg op zich kunnen nemen.
(82)
Aangezien bij de openbare aanbesteding in Noord-Hessen de opdracht in feite aan ZT is gegund en de organisatie de levering van extra diensten op het gebied van verwijdering op zich heeft genomen, heeft ZT noodzakelijkerwijs een deel van de beweerdelijk vereiste reserve voor de normale werking gebruikt. Het is dan ook duidelijk dat de jaarbijdragen de kosten hebben gefinancierd van onbenutte capaciteit die niet als reservecapaciteit voor epidemieën nodig zou zijn.
5.3.3.2. Financiering van onnodige onbenutte capaciteit
(83)
De klager vergelijkt de omvang van de reservecapaciteit van ZT met de beschikbare reservecapaciteit in andere deelstaten en komt tot de conclusie dat - rekening houdend met de verschillen in veebestand - de reserve van ZT vier tot vijf keer groter is dan de in de overige deelstaten voor de reserve bij epidemieën beschikbare onbenutte capaciteit. Zodoende wordt met de jaarbijdrage overcapaciteit gefinancierd die, in vergelijking met de praktijk in andere deelstaten, duidelijk de nodige reservecapaciteit overschrijdt. Deze overcapaciteit zou dus beschikbaar zijn om later voor commerciële doeleinden te worden gebruikt - zoals de deelname aan de aanbestedingsprocedure in Noord- en Midden-Hessen.
5.4. Vierde Altmark-criterium
(84)
De klager wijst erop dat de opdracht niet aan ZT is gegund in het kader van een openbare aanbesteding, terwijl in de meeste andere deelstaten een aanbestedingsprocedure wordt gebruikt om de meest efficiënte aanbieder te selecteren. Bovendien is er geen kostenanalyse verricht waarin de kosten van ZT worden vergeleken met die van een gemiddelde, goed beheerde onderneming.
(85)
Volgens de klager zouden er geen juridische belemmeringen zijn voor een openbare aanbestedingsprocedure in Rijnland-Palts.
5.5. Concurrentievervalsing op markten buiten het Zweckverband
5.5.1. Niet-kostendekkende offerte van ZT bij openbare aanbesteding voor Noord- en Midden-Hessen
(86)
Volgens de klager kan het concurrentievervalsende effect van de jaarbijdrage worden geïllustreerd door de wijze waarop de openbare aanbesteding in Noord-Hessen is verlopen:
(87)
Vóór de aanbestedingsprocedure was de Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (hierna: „TBA Schäfer”), een met de klager verbonden onderneming, belast met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal. Het lukte TBA Schäfer bij de aanbestedingsprocedure van 2009 evenwel niet met succes met ZT te concurreren. Terwijl de offerte van TBA Schäfer op de volledige kosten gebaseerd moest zijn, kon ZT tarieven aanbieden die onder de kosten lagen, omdat een deel van zijn vaste kosten al door de jaarbijdragen was gefinancierd.
(88)
Verder bewijs voor het feit dat de offerte van ZT in de aanbesteding voor Noord-Hessen onder de kosten lag, wordt geleverd door een vergelijking met de tarieven die ZT in zijn eigen district toepast. Daar bedraagt het tarief 328 EUR per ton, terwijl ZT in haar offerte bij de aanbesteding voor Noord-Hessen slechts 208 EUR per ton aanrekent. Aangezien er tussen de twee regio's geen significante verschillen in de inzamelingskosten zijn, is het niet begrijpelijk hoe ZT voor precies dezelfde dienst een tarief kon aanbieden dat in Noord-Hessen ongeveer een derde lager ligt dan in zijn eigen district.
(89)
Aangezien de kostenbasis van TBA Schäfer al uit vroegere aanbestedingen bekend was, was het voor ZT gemakkelijk een tarief van 208 EUR per ton te bieden, dat dus slechts 4 EUR onder de offerte van TBA van 212 EUR per ton lag, en aldus de opdracht binnen te halen.
5.5.2. Niet-kostendekkend tarief van ZT voor de verwijdering van categorie 3-materiaal
(90)
De klager wijst er nadrukkelijk op dat de stimulans voor slachthuizen om categorie 3-materiaal te scheiden van categorie 1- en categorie 2-materiaal in Rijnland-Palts door het beleid van vaste prijzen van ZT wordt vervalst. Als gevolg daarvan wordt een aanzienlijke hoeveelheid categorie 3-materiaal dat anders verder zou kunnen worden verwerkt tot voer voor huisdieren, samen met het minderwaardige categorie 1- en categorie 2-materiaal verwijderd (30).
(91)
Bovendien was de hoeveelheid categorie 3-materiaal die wegens het prijsbeleid van ZT van de markt werd gehaald groter dan door de Commissie in haar voorlopige beoordeling van de markt is aangegeven. In overweging 33 van het besluit tot inleiding van de procedure wordt vermeld dat in 72 % van alle in Rijnland-Palts categorie 3-materiaal wordt gescheiden. Dit cijfer is echter gebaseerd op het aantal geslachte dieren. Indien men er rekening mee houdt dat bij het slachten van runderen een veel grotere hoeveelheid categorie 3-materiaal ontstaat dan bij het slachten van varkens, zou het resultaat zijn dat slechts 45 % van het categorie 3-materiaal wordt gescheiden. De marktvervalsing als gevolg van het prijsbeleid van ZT is derhalve veel groter dan tot nu toe werd aangenomen.
6. OPMERKINGEN VAN ZT
(92)
Het standpunt van ZT valt op de belangrijke punten samen met het standpunt van Duitsland, dat in onderstaande afdeling wordt uiteengezet. De opmerkingen van ZT worden daarom niet afzonderlijk genoemd om onnodige herhalingen te voorkomen.
7. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
(93)
Duitsland betwist dat de jaarbijdrage die op grond van het reglement van ZT wordt geheven, onrechtmatige steun is aangezien aan de Altmark-criteria is voldaan. Daarnaast betoogt Duitsland dat de steun verenigbaar is met de interne markt omdat de jaarbijdrage niet hoger ligt dan de kosten van het aanhouden van de reservecapaciteit en de kosten van de sanering van de verlaten bedrijventerreinen.
7.1. Eerste Altmark-criterium
(94)
Ten eerste houdt Duitsland staande dat het beschikbaar hebben van een reservecapaciteit een dienst van algemeen economisch belang is en voert het ten bewijze daarvan aan dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal een verplichting van de gemeente is.
(95)
De regionale en lokale overheden hadden ZT, als publiekrechtelijke instelling met wettelijke bevoegdheid, met het vervullen van deze wettelijke verplichting belast. Het algemene economische belang bestaat in het feit dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal voor de bescherming van de volksgezondheid dient. Dit geldt vooral in geval van een epidemie.
(96)
Daarbij moet er rekening mee worden gehouden dat ZT niet kan worden aangerekend dat financiering ook op grond van de communautaire TSE-richtsnoeren en van de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 mogelijk is. De richtsnoeren regelen immers alleen de financiering van de kosten van de verwijdering van kadavers (gestorven dieren) maar niet specifiek de kosten van het aanhouden van reservecapaciteit. De jaarbijdrage zou derhalve niet met de goedgekeurde TSE-steun worden gecumuleerd.
(97)
Bovendien kunnen bij de verwijdering van gestorven dieren de veehouders als de vervuilers worden geïdentificeerd, terwijl de vervuilers in het geval van de kosten van de reservecapaciteit niet gemakkelijk kunnen worden achterhaald.
7.2. Tweede Altmark-criterium
(98)
ZT is sinds 1979 door de TierNebGAG RP belast met de verwijdering van dierlijke bijproducten.
(99)
De omvang van de vereiste reservecapaciteit en de parameters voor de berekening van de nettokosten zijn in het gewijzigde reglement van ZT van 1 februari 2010 vastgelegd. Deze waren op de Fraunhofer-studie gebaseerd.
(100)
Duitsland verklaart nadrukkelijk dat ook voordat het reglement in 2010 werden gewijzigd, de jaarbijdrage die door ZT bij zijn leden werd geheven objectief en transparant was vastgesteld. Met name is het bedrijfsplan voor ieder jaar in een openbare procedure door de algemene vergadering van ZT aangenomen, door de toezichthoudende autoriteit goedgekeurd en in de publicatiebladen van Rijnland-Palts, Hessen, en Saarland bekendgemaakt.
7.3. Derde Altmark-criterium
(101)
Naar de mening van Duitsland is de reserve die wordt aangehouden noodzakelijk om bij een epidemie de volksgezondheid te beschermen.
7.3.1. Studie over de omvang van de reservecapaciteit
(102)
Volgens Duitsland was de omvang van de reservecapaciteit die in het op 2 februari 2010 gewijzigde reglement was vastgelegd, op de Fraunhofer-studie gebaseerd. Na de inleiding van de procedure heeft Duitsland een verdere studie (31) laten uitvoeren door het Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (hierna: „de ISPA-RP-studie”).
(103)
In de Fraunhofer-studie werd de verwachte hoeveelheid materiaal in verscheidene scenario's geraamd, waarbij met hun waarschijnlijkheid rekening werd gehouden. De ISPA-RP-studie volgt een methodisch gedetailleerde aanpak voor de modellering van de verscheidene scenario's in geval van het uitbreken van mond- en klauwzeer (MKZ) of de klassieke varkenspest (KVP).
(104)
In beide studies werd geconcludeerd dat de totale beschikbare capaciteit van ZT voldoende was om, naast de normale hoeveelheden intern en extern materiaal van circa 1 700 ton per week ook nog de hoeveelheden afkomstig van kortdurende en ook langer durende epidemieën te verwerken.
7.3.1.1. Kortdurende epidemieën
(105)
Uit de ISPA-RP-studie blijkt dat bij kortdurende epidemieën, waarbij van extra materiaal in de orde van grootte van tot 200 ton per dag binnen 2 tot vijf dagen moet worden uitgegaan, dit extra materiaal gemakkelijk samen met de normale hoeveelheid met de beschikbare wekelijkse reservecapaciteit van tot 1 523 ton bij een 3-ploegendienst op vijf dagen zou kunnen worden verwerkt zonder dat met extra ploegen in het weekeinde gebruik moet worden gewerkt.
(106)
Zelfs in het geval van epidemieën die vrij grote delen van het door het bestreken gebied treffen, zouden de extra wekelijkse hoeveelheden van 1 tot 1 800 ton die in een periode van acht weken ontstaan kunnen worden verwerkt indien weekendploegen werden ingezet zodat reservecapaciteit op korte termijn van tot 2 819 ton per week beschikbaar zou zijn (zie ook tabel 3 in punt 9.3.1).
7.3.1.2. Langdurende epidemieën
(107)
Bij dit scenario wordt uitgegaan van een uitbraak van MKZ in het gehele door het Zweckverband bestreken gebied met een destructiepercentage van 10 procent, zoals in 2001 in Groot-Brittannië is gebeurd. In dat geval zou de geraamde verwerkte hoeveelheid circa 1 300 ton per week gedurende een periode van 18 weken bedragen. De ISPA-RP-studie toonde aan dat de installaties van ZT met een 3-ploegendienst op vijf dagen deze hoeveelheden zelfs naast de normale hoeveelheid zouden kunnen verwerken (zie ook tabel 3 in punt 9.3.1).
7.3.1.3. Conclusies uit de bij de Commissie ingediende studies
(108)
De ingediende studies tonen volgens Duitsland aan dat de totale beschikbare capaciteit met een 3-ploegen/5-dagendienst voldoende is om de extra hoeveelheden die bij kortdurende en ook bij langer durende epidemieën ontstaan naast de normale hoeveelheden te verwerken. Bij de meeste scenario's zou het zelfs niet nodig zijn om een beroep te doen op de extra ploegen die tijdens de weekends bij continubedrijf gedurende 6 tot twaalf weken ter beschikking staan.
(109)
In de studies wordt de conclusie getrokken dat ZT met een 3-ploegen/5-dagendienst over voldoende totale capaciteit beschikt om de normale hoeveelheden en het uit langer durende epidemieën verwachte materiaal te verwerken. De thans beschikbare totale capaciteit moet daarom niet als te groot maar als op de behoeften toegesneden worden beschouwd.
7.3.2. Kosten van de reservecapaciteit
(110)
De door Duitsland overgelegde berekeningen voor de kosten die worden gemaakt om in de nodige reservecapaciteit te voorzien volgen de aanpak van de Fraunhofer-studie. De verdeling van de capaciteitskosten tussen normaalbedrijf en reservecapaciteit vindt plaats op basis van de gemiddelde benutting van de totale capaciteit die bij een 5-dagen/2-ploegendienst beschikbaar is. Gemiddeld blijkt dat ZT bij normaal bedrijf met een 5-dagen/3-ploegendienst circa 50 % van de totale capaciteit benut.
(111)
Op basis van deze bezettingsgraad werd circa 50 % van de capaciteitskosten aan enerzijds normaal bedrijf en anderzijds de reservecapaciteit bij inzameling en verwerking toegewezen (32). De resulterende kosten voor het aanhouden van reservecapaciteit zijn als volgt:
Tabel 2
Kosten van de reservecapaciteit volgens Duitsland voor de periode 2000-2009
(in EUR)
Kosten van de reservecapaciteit
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Gemiddelde
2 784 282
(112)
Er zij op gewezen dat de reservecapaciteit in 2000 en 2001 slechts 45 % van de capaciteitskosten vertegenwoordigden en dat in 2009 dat aandeel door de gunning van de opdracht uit Noord- en Midden-Hessen circa een vijfde verminderd. Voor 1998 en 1999 is geen berekening van de kosten van de reservecapaciteit beschikbaar.
7.3.3. Financiering van de kosten van de reservecapaciteit via de jaarlijkse bijdragen
(113)
De door haar leden aan ZT betaalde jaarlijkse bijdrage lag in de getoonde jaren, behalve 2009, onder de in tabel 2 opgevoerde kosten van de reservecapaciteit. In 2009 lag de definitieve jaarlijkse bijdrage even hoog als de kosten.
(114)
Duitsland verklaart dat de kosten van het aanhouden van reservecapaciteit niet in de gebruiksvergoeding waren meegerekend omdat dit wettelijk niet mogelijk was. Hoewel de plaatselijke autoriteiten overeenkomstig artikel 7 van de Kommunalabgabengesetz Rijnland-Palts (KAG RP: wet gemeentebelasting Rijnland-Palts) gebruiksvergoedingen in ruil voor het gebruik van openbare inrichtingen en installaties kan heffen ter dekking van de kosten, mag het niet zo zijn dat de vergoeding niet in verhouding staat tot de output van de inrichting of installatie. Uit hoofde van artikel 8 van KAG RP moeten de kosten waarop de tarieven voor het gebruik van de installaties zijn gebaseerd volgens de bedrijfseconomische grondslagen van cost allocation worden vastgesteld. Volgens Duitsland vormt evenwel alleen de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal de basis voor een vergoeding, en het aanhouden van reservecapaciteit niet. Laatstgenoemde wordt niet als een dienst voor afzonderlijke belastingplichtigen verschaft maar wordt ten gunste van de gemeenschap beschikbaar gehouden om het hoofd te bieden aan toekomstige gevaren.
7.3.4. Financiering in andere deelstaten
(115)
Op verzoek van de Commissie heeft Duitsland een landelijke enquête uitgevoerd over de praktijken die bij de vaststelling en financiering van reservecapaciteit worden toegepast.
(116)
In alle Duitse deelstaten - behalve in het door ZT bestreken gebied - wordt de reservecapaciteit gedekt door de om operationele redenen onbenutte capaciteit die tijdens de week en in de weekends voorhanden is. Van oudsher wordt er op basis van de Böckenhoff-studie over de bestrijding van epidemieën niet extra in capaciteit geïnvesteerd. De onbenutte capaciteit die in de vorm van de derde ploeg tijdens de week en de weekendploegen voorhanden is, is voldoende voor de reserve voor epidemieën. Intussen worden alternatieve berekeningsmethodes door deskundigenstudies, zoals de ISPA-studie voor Nedersaksen (33) (hierna: „de ISPA-NS-studie”) of in overleg met de belangengroepen toegepast. De fundamentele conclusie van de Böckenhoff-studie houdt evenwel stand, namelijk dat extra investeringen in reservecapaciteit onnodig zijn.
(117)
De kosten van om operationele redenen onbenutte capaciteit worden met de rechten of vergoedingen (afhankelijk van de rechtsvorm van de exploitant) gefinancierd. Er zijn daarbij verschillende regelingen, afhankelijk waarvan de kosten van om operationele onbenutte capaciteit worden verdeeld tussen de verwijdering van gestorven dieren en de verwijdering van slachtafval.
(118)
Wat de steun aan veehouders voor de verwijdering van gestorven dieren overeenkomstig de communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 betreft, beloopt de overheidssteun in de meeste lidstaten tussen 67 % en 75 % van de vergoeding voor de verwijdering van gestorven dieren:
a)
Baden-Württemberg en Noordrijn-Westfalen: de eigenaren van dieren betalen 25 % van de verwerkingskosten, terwijl 100 % van de inzamelingskosten en de resterende verwerkingskosten 75 % door de overheid (plattelandsdistricten en deelstaten) wordt gefinancierd.
b)
Saksen-Anhalt, Thüringen en Brandenburg: eigenaren van dieren betalen 25 % van de inzamelingskosten en 33 % van de verwerkingskosten. Het overige deel van de inzamelings- en verwerkingskosten (75 % of 67 %) komt uit de staatskas.
c)
Beieren, Rijnlands-Palts en Saarland: Een derde van de inzamelingskosten wordt door het district (Landkreis), de Tierseuchenkasse en de deelstaat betaald, terwijl van de inzamelingskosten 66 % door de overheid wordt gefinancierd, 25 % door de diereneigenaren en 8 % door de Tierseuchenkasse.
d)
In Saksen wordt 25 % van de inzamelings- en verwerkingskosten door de diereneigenaren, 8 % door de Tierseuchenkasse en 66 % door de overheid gefinancierd.
e)
In Nedersaksen wordt 60 % van de inzamelings- en verwerkingskosten door de Tierseuchenkasse en 40 % door de overheid gefinancierd. De Tierseuchenkasse brengt 25 % van de verwerkingskosten aan de diereneigenaren in rekening.
f)
In Sleeswijk-Holstein worden de inzamelings- en verwerkingskosten voor 100 % door de Tierseuchenkasse gedragen.
g)
In Sleeswijk-Holstein worden de inzamelings- en verwerkingskosten voor 100 % door de diereneigenaren gedragen.
(119)
Dit overzicht laat volgens Duitsland zien dat het van ondergeschikt belang is of de kosten van de reservecapaciteit in de rechten en vergoedingen zijn opgenomen dan wel of zij door een jaarlijkse bijdrage worden gefinancierd, zoals in Rijnlands-Palts het geval is. Wat wel van belang is, is door wie de kosten daadwerkelijk worden gedragen. Uiteindelijk wordt de reservecapaciteit, overeenkomstig de communautaire TSE-richtsnoeren of de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013, voor een groot deel ook uit de staatskas gefinancierd.
7.4. Vierde Altmark-criterium
(120)
Duitsland is van mening dat er geen uit EU-regelgeving voortvloeiende verplichting bestaat de markt voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal door middel van aanbestedingsprocedures te openen. Dit is ook door het Hof van Justitie bevestigd (34).
7.5. Geen concurrentievervalsing op markten buiten het Zweckverband
(121)
Duitsland is van mening dat er in casu evenmin concurrentievervalsing op externe markten is.
7.5.1. Verwijdering van „niet-gecontroleerde goederen” door ZT zonder kruissubsidie
(122)
Duitsland is van mening dat in het geval van categorie 3-materiaal de door ZT geheven jaarlijkse bijdrage niet tot concurrentievervalsing heeft geleid aangezien er geen kruissubsidiëring plaatsvindt:
a)
Uit de jaarrekeningen van ZT blijkt duidelijk dat ZT met de verwerking van gescheiden categorie 3-materiaal al jaren aanzienlijke marges behaalt, hetgeen kruissubsidiëring uitsluit.
b)
Indien categorie 3-materiaal tezamen met categorie 1- en categorie 2-materiaal wordt geleverd, zijn de mengsels (naar gewicht) al vooraf in het tarief voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal doorberekend. Dat betekent dat de vooraf berekende hoeveelheden gemengd materiaal van die categorie reeds in de hoogte van het tarief in de tarieflijst zijn begrepen.
(123)
De bewering van de klager, dat wegens het prijsbeleid van ZT slechts 45 % van het categorie 3-materiaal wordt gescheiden, is ongefundeerd. Er zijn door ZT nooit zulke grote hoeveelheden categorie 3-materiaal verwerkt, zoals een blik op de relevante statistieken zou bevestigen. Voor 2009 kan het door de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure genoemde scheidingspercentage van 72 % worden bevestigd.
(124)
Daarnaast moet erop worden gewezen dat in het door ZT bestreken gebied 85 % van de slachtingen worden uitgevoerd in 6 installaties die in zeer ruime mate scheiding verrichten. De klager zou in deze bedrijven actief zijn en zou daaruit gescheiden categorie 3-materiaal betrekken. De klager zou dus toegang hebben tot de markten van categorie 3 en zou ook een zeer aanzienlijk aandeel van deze markten hebben.
7.5.2. Aanbesteding in Noord- en Midden-Hessen
(125)
Het feit dat ZT in Noord- en Midden-Hessen andere vergoedingen vraagt dan in het door ZT bestreken gebied zou niet het bestaan van concurrentievervalsing bewijzen. De financieringsverschillen zouden door verschillende verplichtingen inzake de berekening ervan te verklaren zijn. In Duitsland valt, overeenkomstig artikel 3, lid 1, TierNebG, de verwijdering van dierlijke bijproducten van categorie 1 en categorie 2 onder de verantwoordelijkheid van de volgens de wetgeving van de deelstaten bevoegde regionale en lokale overheden. In de relevante voorschriften op deelstaatniveau en lokaal niveau zou de financiering dus anders geregeld kunnen zijn.
(126)
Indien het contract voor de verwijdering van dierlijke bijproducten niet door degenen die met de verwijdering zijn belast zelf wordt uitgevoerd, maar - zoals in Noord- en Midden-Hessen - aan derden wordt toevertrouwd, dan zijn op de berekeningsregels niet de Kommunalabgabengesetz (wet gemeentebelasting) van de regio in kwestie, maar de „Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten” (richtsnoeren voor de vaststelling van de kostprijzen), hierna „LSP”, van toepassing (35).
(127)
Met name wat de hoogte betreft van de rentekosten die in de rechten of vergoedingen kunnen worden meegerekend zijn er grote verschillen tussen de KAG RP en de LSP, die van belang zijn voor ZT omdat ZT haar investeringen voor een aanzienlijk deel met kredieten heeft gefinancierd en daarover ieder jaar een groot bedrag aan rente betaalt.
(128)
Terwijl ZT deze daadwerkelijk gemaakte rentekosten op grond van artikel 8 KAG RP bij de berekening van de vergoedingen kan meetellen, was het volgens de LSP voor de vergoedingen in Noord- en Midden-Hessen alleen mogelijk de rente over de gemiddelde waarde van de voor het bedrijf noodzakelijke activa, en dus niet de totale betaalde rente, verder te verrekenen.
(129)
Het argument van de klager dat TBA Schäfer bij de selectieprocedure in Noord- en Midden-Hessen wegens een kruissubsidiëring door de jaarlijkse bijdrage in een lagere rang was ingedeeld was eveneens ongefundeerd. De hogere offerte van TBA Schäfer valt te verklaren uit het feit dat TBA Schäfer was uitgegaan van lagere inkomsten uit productie en dat de onderneming daarnaast hogere administrattiekosten en groepsbijdragen moest betalen. ZT, daarentegen, had de inkomsten uit productie op het juiste niveau geraamd en hoefde, aangezien de organisatie geen deel uitmaakt van een groep, geen groepsbijdrage te betalen.
7.6. Sanering van verlaten bedrijventerreinen
(130)
Duitsland betoogd dat een deel van de bijlage die door ZT wordt geheven dient ter financiering van de kosten van de sanering van twee verlaten bedrijventerreinen, Sprendlingen-Gensingen en Sohrschied.
(131)
Het gebruik van koolwaterstoffen door de eerdere eigenaren of exploitanten van deze twee verlaten terreinen zou vervuiling van de grond en van het grondwater hebben veroorzaakt. Beide terreinen zijn eigendom van ZT geworden toen het in 1979 werd opgericht.
(132)
Op grond van de bevelen tot sanering van de regering van het district Koblenz van 21 april 1997 en 31 maart 1998 was ZT verplicht de verontreiniging te verwijderen. Daarnaast zijn ten aanzien van de saneringsplicht voor het bedrijventerrein Sprendlingen-Gensingen middels een aanvullende aanmaning van 13 juli 2001 aanvullende maatregelen aan ZT opgelegd. De saneringskosten voor de periode in kwestie, van 1998 tot en met 2010, beliepen voor beide terreinen in totaal 2 413 049 EUR.
7.6.1. Verlaten bedrijventerrein Sprendling-Gensingen
(133)
Duitsland erkend dat ZT, in overeenstemming met het bevel tot sanering van 31 maart 1998, in wezen aansprakelijk is voor de kosten van sanering van het verlaten bedrijventerrein Sprendlingen-Gensingen. Uit het oogpunt van het recht inzake staatssteun is het evenwel niet gerechtvaardigd dat ZT de saneringskosten volledig zelf draagt, aangezien, op grond van de recente Duitse rechtspraak, onbeperkte aansprakelijkheid tot discriminatie ten opzichte van particuliere ondernemingen zou leiden.
(134)
Sinds het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 16 februari 2000 (36) kan een particuliere onderneming volgens het nationale recht slechts tot de grens van wat redelijk is aansprakelijk kunnen worden gehouden. Volgens het Bundesverfassungsgericht kan deze grens worden bereikt wanneer de aansprakelijkheid de waarde van het terrein overschrijdt. Boven die grens kan aansprakelijkheid niet meer worden beschouwd als een bepaling waarin een recht en de beperkingen daarvan zijn vastgelegd overeenkomstig de in artikel 14, lid 2, tweede zin, van de Duitse Grundgesetz (basiswet) gewaarborgde bescherming van eigendom. Aangezien ZT zich, als publiekrechtelijke rechtspersoon, niet kan beroepen op de rechten die de Duitse Grundgesetz aan natuurlijke personen verleent, is deze beperking van de aansprakelijkheid niet van toepassing op ZT.
(135)
Volgens Duitsland heeft het bedrijventerrein Sprendlingen-Gensingen een negatieve marktwaarde omdat de balans van 31 december 2009 op een geraamde boekhoudwaarde van 128 500 EUR is gebaseerd, terwijl de saneringskosten, die inmiddels in totaal 1 542 316 EUR belopen, deze waarde overschrijden. Daarme is de hogervermelde aansprakelijkheidsgrens overschreden.
(136)
De financiering van de saneringskosten tot boven de aansprakelijkheidsgrens met de jaarbijdrage moet dan ook als verenigbare staatssteun in de zin van punt 132 van de milieurichtsnoeren worden beschouwd omdat particulieren de saneringskosten slechts tot de marktwaarde van het terrein zouden hoeven te dragen.
7.6.2. Verlaten bedrijventerrein Sohrschied
(137)
Hoewel het bevel tot sanering van 21 april 1997 ZT als vervuiler aansprakelijk heeft gemaakt, betwijfelt Duitsland of ZT daadwerkelijk volgens het Duitse recht verplicht zou zijn geweest de saneringskosten voor de schade die door de eerdere eigenaar of exploitant is veroorzaakt, voor zijn rekening te nemen. Aangezien de feiten echter van meer dan 30 jaar geleden dateren, kan de vraag wie aansprakelijk is niet meer duidelijk worden beantwoord.
(138)
Duitsland is van mening dat de bijdrage, voor zover hiermee de saneringskosten voor het verlaten bedrijventerrein Sohrschied kunnen worden gedekt, verenigbare staatssteun is volgens de richtsnoeren milieusteun, aangezien ZT niet verplicht zou zijn geweest de sanering uit te voeren.
(139)
Daarnaast betoogt Duitsland dat ook het verlaten bedrijventerrein Sohrschied een negatieve marktwaarde heeft en dat derhalve ook in dit geval de hogervermelde aansprakelijkheidsgrens is overschreden.
8. BEOORDELING VAN DE ALGEMENE VOORWAARDEN VOOR DE AANWEZIGHEID VAN STAATSSTEUN OVEREENKOMSTIG ARTIKEL 107, LID 1, VWEU (MET UITZONDERING VAN DE ALTMARK-VOORWAARDEN)
(140)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt of dreigt te beïnvloeden.”.
8.1. Met overheidsmiddelen gefinancierde bijdrage
(141)
Het wordt door Duitsland niet betwist dat de door de leden van ZT betaalde bijdragen staatssteun zijn. Leden van ZT zijn plattelandsdistricten en steden die niet onder een Landkreis vallen van Rijnland-Palts, Saarland en Hessen. Aangezien ZT sedert 1979 via administratieve besluiten bij zijn leden een bijdrage heft, omvat de maatregel een rechtstreekse overdracht van overheidsmiddelen. Aangezien het administratieve besluiten betreft, zijn de betalingen van bijdragen aan de staat toe te rekenen.
8.2. Economisch voordeel voor ZT
(142)
Ten eerste moet de begunstigde een onderneming zijn. Het begrip onderneming omvat elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Dit geldt niet alleen voor particuliere, maar ook voor openbare ondernemingen (37). Iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt, doorgaans tegen een vergoeding, is een economische activiteit (38). Aangezien ZT diensten betreffende de verwijdering van dierlijke bijproducten tegen een vergoeding aanbiedt, is ZT een onderneming.
(143)
In essentie verschaffen de jaarlijkse bijdragen ZT een economisch voordeel omdat zij de lopende uitgaven verlagen en er geen passende tegenprestatie tegenoverstaat. Duitsland betoogt niettemin dat de jaarlijkse bijdragen alleen de kosten hebben gecompenseerd die ZT moest dragen wegens de verplichting reservecapaciteit beschikbaar te houden, en dat ZT dus geen economisch voordeel heeft genoten.
(144)
Het Hof van Justitie heeft in het Altmark-arrest verklaard dat compensatie voor het nakomen van een openbaredienstverplichting geen staatssteun is, dat wil zeggen geen voordeel aan de begunstigde verschaft, voor zover aan alle criteria is voldaan (39).
(145)
Gelet op het belang van het Altmark-arrest in de onderhavige zaak wordt de bewering van Duitsland dat aan de Altmark-criteria is voldaan afzonderlijk en uitvoerig in punt 9 onderzocht.
8.3. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(146)
Duitsland is van mening dat de markt voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal in het gebied van het Zweckverband niet voor concurrentie openstaat en dat derhalve concurrentievervalsing alsook ongunstige beïnvloeding van handel tussen lidstaten kan worden uitgesloten.
(147)
Allereerst stelt de Commissie vast dat er voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal weliswaar regionale monopolies bestaan, maar dat de meeste bevoegde regionale en lokale overheden deze monopolies in het kader van aanbestedingen gunnen. Er bestaat dus concurrentie op de markt. In het onderhavige geval wordt dit door de aanbesteding voor Noord- en Midden-Hessen bevestigd.
(148)
In overeenstemming met haar besluit van 23 februari 2011 betreffende de door Duitsland toegekende staatssteun in zaak C 58/06 (ex NN 98/05) ten gunste van Bahnen der Stadt Monheim (BSM) en Rheinische Bahngesellschaft (RBG) in het Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (40) is de Commissie daarom van oordeel dat de markt voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal openstaat voor concurrentie. Het recht van de Unie laat, evenals het nationale recht, aan de met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal belaste regionale en lokale overheden de keuze om hetzij een aanbieder op de markt te vinden en deze via een aanbestedingsprocedure de taak toe te vertrouwen hetzij de verwijdering zelf via een „in house” oplossing uit te voeren (41). Ongeacht de argumenten van Duitsland, dat ZT aan de criteria voor het „in house” plaatsen van een opdracht voldoet (42) versterken de jaarlijkse bijdragen de financiële positie van ZT ten opzichte van andere potentiële aanbieders. Aangezien aanbieders uit alle lidstaten aan de aanbestedingsprocedures kunnen deelnemen, kan de bijdrage de handel tussen de lidstaten belemmeren.
(149)
Ook kunnen de uit de jaarlijkse bijdragen voortvloeiende economische voordelen de positie van ZT versterken op de markten waar de organisatie rechtstreeks met andere aanbieders concurreert (verwijdering van categorie 3-materiaal, aanbesteding voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal in Noord- en Midden-Hessen).
8.4. Voorlopige conclusie over het bestaan van staatssteun
(150)
De jaarlijkse bijdragen voldoen aan de voorwaarden voor de aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. In het volgende gedeelte worden de argumenten van Duitsland, volgens welke aan de vier criteria van het Altmark-arrest is voldaan, in detail onderzocht.
9. BOORDELING VAN DE ALTMARK-CRITERIA IN HET KADER VAN ARTIKEL 107, LID 1, VWEU
9.1. Eerste Altmark-criterium
(151)
Volgens het eerste Altmark-criterium moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn.
(152)
Eerst moet erop worden gewezen dat met het oog op deze beoordeling een onderscheid moet worden gemaakt tussen de periode van 1979 tot 2008 en de periode van 2009 tot 2011.
(153)
Vóór de wijziging van het reglement van ZT op 2 februari 2010 met terugwerkende kracht op 1 januari 2009 was ZT alleen algemeen met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal belast. In het oude reglement was geen enkele bijzondere verplichting tot het beschikbaar houden van reservecapaciteit voor epidemieën vastgelegd. Er bestond derhalve geen duidelijk gedefinieerde verplichting tot het aanhouden van reservecapaciteit in de zin van het eerste Altmark-criterium.
(154)
Met de wijziging van het reglement van ZT heeft ZT nu, naast de verplichting tot verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, een uitdrukkelijke verplichting om reservecapaciteit aan te houden.
(155)
De Commissie zal hieronder aantonen dat noch de verplichting van ZT tot verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal noch de verplichting om reservecapaciteit aan te houden de jaarlijkse bijdragen als overheidscompensatie in de zin van het eerste Altmark-criterium kunnen rechtvaardigen.
9.1.1. Verplichting tot verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal
9.1.1.1. Geen dienst van algemeen economisch belang
(156)
Naar de mening van het Bundesverwaltungsgericht is de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1069/2009 en artikel 3, lid 1, TierNebG een openbaredienstverplichting en dus een dienst van algemeen economisch belang. Het Bundesverwaltungsgericht kent daarbij een bijzonder belang toe aan het feit dat, volgens het Duitse recht, de verwijdering van dit materiaal een openbare opdracht is en gaat er dus van uit dat ZT aldus als autoriteit handelt. Het Bundesverwaltungsgericht is van mening dat openbaredienstverplichting ook het beschikbaar houden van reservecapaciteit inhoudt (43).
(157)
Duitsland deelt deze mening en wijst er daarnaast op dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal en het beschikbaar houden van reservecapaciteit ter bescherming van de volksgezondheid dienen.
(158)
Aangezien de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal een openbaredienstverplichting is, zijn, naar de mening van het Bundesverwaltungsgericht en van Duitsland, de jaarlijkse bijdragen als overheidscompensatie voor de kosten die voor ZT uit deze verplichtingen voortvloeien.
(159)
Zoals ook in punt 13 van de EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (hierna „de DAEB-kaderregeling”) (44) wordt uiteengezet, beschikken de lidstaten volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie ten aanzien van de vraag welk soort diensten als diensten van algemeen economisch belang moeten worden aangemerkt, over een aanzienlijke beoordelingsruimte, mits het sectoren betreft waarvoor dienaangaande specifieke regels van het recht van de Unie bestaan.
(160)
Het Hof heeft in zijn jurisprudentie onderstreept dat een activiteit slechts dan van algemeen economisch belang is wanneer deze zich van andere economische activiteiten onderscheidt (45).
(161)
In het arrest in de GEMO-zaak heeft het Hof van Justitie de vraag onderzocht of veehouders en slachthuizen de totale kosten van de verwijdering van dierlijke kadavers en slachtafval moesten dragen dan wel of de staat een deel van deze kosten voor zijn rekening kan nemen omdat het een dienst van algemeen economisch belang betreft. Het Hof oordeelde in dit arrest dat de totale kosten door de veehouders en slachthuizen moesten worden gedragen (46).
(162)
Het Hof was van oordeel dat de financiële kosten van de verwijdering van dierlijke kadavers en slachtafval moeten worden beschouwd als kosten die inherent zijn aan de economische activiteit van veehouders en slachthuizen. De economische activiteit van deze ondernemingen brengt onbruikbare en vooral voor het milieu schadelijke producten en resten mee, die door deze vervuilers moeten worden verwijderd.
(163)
Bijgevolg vormt een overheidsinterventie die de veehouders en slachthuizen deze financiële last ontneemt, een economisch voordeel dat de mededinging kan vervalsen. Ook wanneer met de overname door de staat van de verwijderingskosten een doel inzake de volksgezondheid wordt nagestreefd, verandert dat niets aan het feit dat er sprake is van een economisch voordeel voor veehouders en slachthuizen omdat volgens vaste rechtspraak artikel 107, lid 1, VWEU namelijk „geen onderscheid maakt naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, doch het naar hun gevolgen ziet” (47).
(164)
De communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gecrepeerde dieren en slachtafval (2002/C324/02) (geldig tot 2006), punten 27 en 35, en de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (2006/C319/01), afdeling V.B.4, bevestigen eveneens dat de eigenaren of producenten van dierlijke bijproducten zorg moeten dragen voor de correcte verwijdering van afval en dat zij daarvan volgens het beginsel „de vervuiler betaalt” de kosten moeten dragen. De uitzonderingen op deze regel zijn volgens deze teksten staatssteun die slechts in bijzondere situaties (met name voor gecrepeerde dieren) is toegestaan.
(165)
De principiële toepasselijkheid van het beginsel „de vervuiler betaalt” wordt ook door het recht van de deelstaat Rijnland-Palts bevestigd. In artikel 4, lid 1, TierNebGAG wordt namelijk bepaald dat de kosten van de verwijdering en andere daarmee samenhangende procedés ten laste van de eigenaren zijn.
(166)
In concreto leiden in het onderhavige geval de jurisprudentie van het Hof van Justitie, Verordening (EG) nr. 1069/2009, de richtsnoeren betreffende TSE en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 tot de volgende conclusies:
(167)
Allereerst is voor de vaststelling van het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang het feit dat de lidstaat de dienst in kwestie als een dienstverplichting van de gemeenten definieert niet van doorslaggevend belang. De definitie van een dienst als gemeentelijke dienstverplichting komt overeen met het verlenen van een exclusief recht. Indien de juridische opvatting van het Bundesverwaltungsgericht juist was, zou de lidstaat eender welke dienst als dienstverplichting van de gemeenten kunnen declareren en er aldus een dienst van algemeen economisch belang van maken. Een dergelijke interpretatie zou ieder „effet utile” van artikel 106 VWEU wegnemen: het doel van deze bepaling is immers juist dat compensatiebetalingen alleen daar mogen worden toegekend waar een dienst van algemeen economisch belang dit rechtvaardigt.
(168)
De Commissie is van oordeel dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen de toekenning van een exclusief recht enerzijds en de kwalificatie van een dienst als dienst van algemeen economisch belang anderzijds.
(169)
De toekenning van een exclusief recht voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal kan een beperking inhouden op het vrij verrichten van diensten als bedoeld in artikel 56 VWEU. Overeenkomstig artikel 52, juncto artikel 62, VWEU kan de bescherming van de volksgezondheid een dergelijke beperking rechtvaardigen. Doordat Duitsland en Rijnland-Palts vaststellen dat voor een bepaalde regio een enkele onderneming verantwoordelijk is voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, willen zij de garantie hebben dat deze onderneming aan een zeer intensief toezicht is onderworpen en op deze wijze de bescherming van de volksgezondheid waarborgen.
(170)
Een maatregel die de bescherming van de volksgezondheid bevordert is evenwel - in tegenstelling met het standpunt van Duitsland en het Bundesverwaltungsgericht - niet automatisch een dienst van algemeen economisch belang.
(171)
De Commissie betwijfelt dus niet dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal de verwijdering van afval is dat, wegens zijn aard, een bijzonder gevaar voor de gezondheid vormt. Daarom voorziet Verordening (EG) nr. 1069/2009 in een streng controlesysteem voor inrichtingen die dit afval verwijderen. Deze regels brengen voor de verwijderingsbedrijven zeker ook extrakosten met zich mee, die evenwel in de rechten en vergoedingen moeten worden doorberekend.
(172)
In dit opzicht onderscheidt de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal zich niet van de verwijdering van ander afval dat door zijn aard een bijzonder gevaar voor de gezondheid vormt. De kosten van de verwijdering van dit soort afval komen doorgaans voor rekening van de veroorzakers ervan en niet voor rekening van de gemeenschap.
(173)
De inhoud van de dienst is, in het onderhavige geval, de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal. De Commissie moet daarom nagaan of deze dienst zich fundamenteel van andere economische activiteiten onderscheidt, zodat deze in het algemeen belang is, en niet alleen in het belang van de economische actoren die ervan profiteren.
(174)
Volgens de Commissie onderscheidt de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal zich naar zijn inhoud niet fundamenteel van andere economische activiteiten. Daarom kan deze activiteit niet als dienst in het algemeen economisch belang worden aangemerkt.
(175)
In tegenstelling tot de mening van het Bundesverwaltungsgericht leidt de strenge controle die Verordening (EG) nr. 1069/2009 voorschrijft er niet toe dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal als dienst van algemeen economisch belang moet worden beschouwd.
(176)
Daarbij komt dat de betrokken sector door bepalingen van het recht van de Unie wordt geregeld. Deze schrijven met name voor dat de vervuilers de kosten van de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal moeten dragen. Hieruit volgt dat er in de overheidskas in beginsel geen ruimte is voor dekking van een deel van de kosten door de gemeenschap, zoals het Hof van Justitie in het GEMO-arrest heeft geoordeeld (48). Gelet op deze specifieke bepalingen in het recht van de Unie is er evenmin ruimte voor nationale bepalingen waarmee wordt beoogd, in afwijking van het EU-recht, de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal als een dienst van algemeen economisch belang aan te merken. Daarom is uitgesloten dat deze activiteit als dienst van algemeen economisch belang wordt aangemerkt.
(177)
Wat tot slot het argument van Duitsland betreft, dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal tot bescherming van de volksgezondheid dient, wordt wederom naar het GEMO-arrest verwezen, waarin het Hof van Justitie vaststelt dat artikel 107, lid 1, VWEU geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de overheidsinterventie maakt, doch naar de gevolgen ervan ziet.
(178)
Hieruit volgt dat een marktdeelnemer in beginsel altijd de kosten moet dragen die uit bepalingen inzake de uitoefening van zijn activiteit voortvloeien, zoals bijvoorbeeld in het onderhavige geval de strenge regels inzake de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal. Het doel van de bescherming van de volksgezondheid wordt in acht genomen door de wettiging van de verlening van een exclusief recht met betrekking tot het vrij verrichten van diensten en op het niveau van de verenigbaarheid met de interne markt van steun aan veehouders.
(179)
Om deze redenen is de Commissie van oordeel dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal niet door Duitsland als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt.
9.1.1.2. Subsidiair: compensatiebetalingen zijn in geen geval noodzakelijk
(180)
Subsidiair wijst de Commissie erop dat het eerste Altmark-criterium ook de beoordeling van de noodzaak van de compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang omvat. Zelfs wanneer de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal dus een dienst van algemeen economisch belang zou zijn, moet de noodzaak van de compensatiebetalingen worden onderzocht.
(181)
Duitsland en het Bundesverwaltungsgericht laten in hun argumentering na te vermelden dat het Hof van Justitie in het GEMO-arrest heeft verduidelijkt dat de verplichtingen die ondernemingen die met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal zijn belast op zich hebben genomen, overheidscompensatie voor de kosten die uit deze verplichtingen voortvloeien niet rechtvaardigen. Alle kosten van de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal moeten worden gedragen door degenen die voor het ontstaan van dit materiaal verantwoordelijk zijn, aangezien het kosten betreft die inherent zijn aan de economische activiteit van veehouders en slachthuizen.
(182)
Het Hof van Justitie heeft besloten dat de betaling door de overheid van compensatie voor de kosten die uit deze verplichting voortvloeien niet is gerechtvaardigd omdat deze kosten door de vervuilers moeten worden gedragen.
(183)
In tegenstelling tot de mening van het Bundesverwaltungsgericht kan uit de in Verordening (EG) nr. 1069/2009 voorgeschreven strenge controle niet worden afgeleid dat de kosten van de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal door overheidscompensatie kunnen worden gedekt.
(184)
Dit betekent dat uit het bestaan van openbaredienstverplichtingen alleen niet valt af te leiden dat overheidscompensatie voor de uit deze verplichting voortvloeiende kosten gerechtvaardigd is.
(185)
De Commissie is van oordeel dat Duitsland de jaarlijkse bijdragen niet als overheidscompensatie kan rechtvaardigen voor de kosten die voor ZT voortvloeien uit de verplichting tot de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal aangezien, volgens het beginsel „de vervuiler betaalt”, alle kosten moeten worden gedekt door de vergoeding die ZT heft bij degenen die voor het ontstaan van dit materiaal verantwoordelijk zijn.
9.1.2. Aanhouden van reservecapaciteit voor epidemieën
(186)
Wat de kwestie aangaat of het beschikbaar houden van reservecapaciteit afzonderlijk beschouwd als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt, moet het volgende worden opgemerkt. Volgens het Duitse recht moet een onderneming die een territoriaal monopolie heeft voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal ervoor zorgen dat zij in het geval van een epidemie ook het hoofd kan bieden aan de aanvoer van een grotere hoeveelheid materiaal. Zoals de door Duitsland voorgelegde vergelijking tussen de 16 deelstaten laat zien, gebeurt dit in alle gebieden behalve dat van ZT door het feit dat de ondernemingen hun installaties met een 3-ploegendienst laten draaien, dat zij deze ook tijdens het weekend laten draaien en dat zij in voorkomend geval materiaal naar andere deelstaten vervoeren. Dit betekent dat de verplichting om reservecapaciteit aan te houden geen extrakosten met zich meebrengt omdat de reservecapaciteit kan worden gedekt door bestaande capaciteit die om operationele redenen onbenut blijft.
(187)
Zelfs indien dat extrakosten met zich zou meebrengen, zouden deze door de veehouders en de slachthuizen moeten worden gedragen. De afhandeling van een grotere hoeveelheid materiaal in perioden van epidemieën maakt immers deel uit van de kosten die gewoonlijk inherent zijn aan de exploitatie van een inrichting voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal.
(188)
Het feit dat de eigenaren, dat wil zeggen de regionale en lokale overheden, de ondernemingen die in hun bezit zijn door een overheidsbesluit verplichten reservecapaciteit voorhanden te hebben speelt daarbij geen enkele rol. Het voorhanden hebben van reservecapaciteit kan namelijk om twee redenen niet als een dienst van algemeen economisch belang worden aangemerkt.
(189)
Voor het geval dat de om operationele redenen - en zonder extrakosten - onbenutte capaciteit niet volstaat om de voorgeschreven reservecapaciteit beschikbaar te houden, en daardoor aanvullende investeringskosten uit de verplichting tot het aanhouden van die capaciteit voortvloeien, moeten die kosten overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt”, in beginsel uit de rechten of vergoedingen worden gedekt. Hierbij bestaat er geen verschil ten aanzien van de argumenten betreffende de verwijdering van ander afval (zie in dit verband in detail de punten 156 tot en met 185).
(190)
Ingeval meer onbenutte capaciteit wordt aangehouden dan daadwerkelijk voor een epidemie vereist is, is er geen enkel openbaar belang om een dergelijke overcapaciteit aan te houden.
(191)
Het Bundesverwaltungsgericht is in dit verband van mening dat het voor het kwalificeren van het aanhouden van reservecapaciteit niet relevant is of ZT teveel capaciteit aanhoudt, die inderdaad geheel niet noodzakelijk is. Volgens dit rechtscollege is het alleen aan de regionale en lokale overheden te besluiten of zij overcapaciteit hebben gefinancierd dan wel aan het afbouwen daarvan hebben bijgedragen. Het zou een kwestie van politieke verantwoordelijkheid van de regionale en lokale overheden zijn, niet een kwestie in verband met de staatssteunregels (49). Men kan niet instemmen met de conclusie van het Bundesverwaltungsgericht omdat de daadwerkelijk niet vereiste capaciteit niet van dien aard is dat deze het algemeen belang dient.
(192)
Zoals in punt 9.3 preciezer wordt uiteen gezet, blijkt in het geval van ZT dat de voorgeschreven reservecapaciteit door de om operationele redenen onbenutte capaciteit kan worden gedekt en dat een compensatie derhalve geenszins kan worden gerechtvaardigd.
(193)
Om deze redenen is de Commissie van mening dat ook de verplichting tot het beschikbaar houden van reservecapaciteit niet als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt. Subsidiair is de Commissie van mening dat de betaling van bijdragen als overheidscompensatie in geen geval te rechtvaardigen is.
9.1.3. Verwijdering van categorie 3-materiaal
(194)
Aangezien ZT niet met de verwijdering van categorie 3-materiaal is belast, is om deze reden alleen al uitgesloten dat dit als een dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt. Daarnaast kan een dergelijke kwalificatie om de in punt 9.1.1. genoemde redenen evenmin worden overwogen.
9.1.4. Samenvatting
(195)
In het onderhavige geval is bijgevolg niet aan het eerste Altmark-criterium voldaan.
(196)
De onderstaande uitleg betreffende het tweede tot en met het vierde Altmark-criterium wordt dus slechts subsidiair gegeven.
9.2. Tweede Altmark-criterium
(197)
Het tweede Altmark-criterium vereist dat de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld. Daarom is, wanneer een lidstaat, zonder dat tevoren de parameters daarvoor zijn opgesteld, de verliezen van een onderneming compenseert, dit een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(198)
In het onderhavige geval moet een onderscheid worden gemaakt tussen de periode van 1979 tot 2008 en van 2009 tot 2012.
9.2.1. Periode van 1979 tot 2008
(199)
Het reglement dat op 28 oktober 1994 is goedgekeurd, maakte het ZT mogelijk alle na afloop van het boekjaar geboekte verliezen door de bijdrage te dekken. Zoals Duitsland evenwel aangeeft was de jaarlijkse bijdrage bedoeld om de kosten te dekken die het beschikbaar houden van reservecapaciteit voor ZT met zich meebracht.
(200)
Het reglement van 1994 bevat echter noch de gegevens over de omvang van de reservecapaciteit die ZT had moeten aanhouden, noch de voor de berekening van kosten van deze reservecapaciteit benodigde parameters. Het geleden verlies is geen objectieve maatstaf voor de kosten van de reservecapaciteit, aangezien de hoogte van het verlies wordt beïnvloed door talrijke factoren die niet in verband staan met de kosten zelf van de reservecapaciteit.
(201)
Er is dus geen enkele objectieve en transparante methode vooraf vastgelegd, die de berekening van de kosten van de reservecapaciteit mogelijk had gemaakt. Daarom is voor de periode van 1979 tot 2008 niet aan het tweede Altmark-criterium voldaan.
9.2.2. Periode van 2009 tot 2012
(202)
Het reglement van ZT is op 2 februari 2010 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2009 gewijzigd. In artikel 10, lid 2, wordt de omvang van de aan te houden reservecapaciteit nu uitdrukkelijk vastgelegd. Overeenkomstig artikel 9, lid 2, en artikel 10, lid 4, moeten de kosten van de reservecapaciteit en dus de hoogte van de bijdrage vóór het begin van het boekjaar door het budgettaire statuut worden vastgesteld.
(203)
Bij artikel 10, lid 5, van het nieuwe reglement zijn de bepalingen voor de berekening van de reservecapaciteit ingevoerd. Daarbij wordt volgens de Fraunhofer-studie aan de voorgeschreven reservecapaciteit een evenredig aandeel van alle capaciteitskosten toegewezen. In het reglement van ZT en de jaarlijkse budgettaire statuten worden de voor de berekening van de kosten noodzakelijke parameters vastgelegd. De Commissie heeft vastgesteld dat het bij de parameters om objectief begrijpelijke gegevens gaat en dat de berekeningsmethode derhalve op duidelijke en transparante wijze wordt uiteengezet. De betalingen van de bijdrage zijn daarom, voor de jaren vanaf 2010, van te voren en op basis van objectieve en transparante parameters vastgelegd.
(204)
Derhalve is aan de transparantievoorschriften van het tweede Altmark-criterium voor de jaren 2010 tot 2012 voldaan. Tegelijkertijd zij erop gewezen dat de Commissie, ook al erkent zij dat de berekeningen vooraf en in het kader van een adequaat niveau van transparantie zijn gemaakt, van oordeel is dat de berekeningsformule er niet op is toegesneden overcompensatie in de zin van het derde Altmark-criterium te vermijden.
(205)
Voor het jaar 2009, daarentegen, zijn de bepalingen inzake de kosten, het budgettaire statuut en de hoogte van de bijdrage met terugwerkende kracht en niet vooraf vastgesteld. Aan het tweede Altmark-criterium is voor 2009 dus in geen geval voldaan.
9.3. Derde Altmark-criterium
(206)
Het derde Altmark-criterium schrijft voor dat de compensatie niet hoger mag zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen;
(207)
Voor de berekening van de kosten van de vervulling van de openbaredienstverplichting past de Commissie de Net Avoided COST-methode (50) toe. Daarbij worden de nettokosten die nodig zijn, of die naar verwachting nodig zijn, om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren, berekend als het verschil tussen de nettokosten voor de dienstverrichter die onder de openbaredienstverplichting opereert, en de nettokosten of -winst indien diezelfde dienstverrichter niet met die verplichting had moeten opereren. De nodige aandacht gaat naar een correcte beoordeling van de kosten die de dienstverrichter naar verwachting had kunnen vermijden, en de inkomsten die hij naar verwachting niet had ontvangen indien de openbaredienstverplichting er niet was geweest. Bij de berekening van de nettokosten dienen de voordelen, daaronder, zoveel als mogelijk, begrepen immateriële voordelen, voor de verrichter van de dienst van algemeen economisch belang te worden beoordeeld (51).
(208)
In artikel 10, lid 2, van het reglement van 2 februari 2010 is ten aanzien van de omvang van de reservecapaciteit vastgelegd dat deze vanaf 2009 7 110 ton bedraagt, welke hoeveelheid binnen een termijn van zes weken moet worden verwerkt. Omgerekend in aantal tonnen per week moet ZT dus maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat, in geval van een epidemie, naast de normale hoeveelheid nog eens 1 185 ton per week kan worden verwerkt (52).
(209)
Duitsland betoogt dat de bijdragen de nettokosten die voor ZT uit het aanhouden van reservecapaciteit voortvloeien, compenseren. Hoewel het reglement pas sinds de wijziging ervan op 2 februari 2010 een uitdrukkelijke verplichting tot het aanhouden van reservecapaciteit bevat, heeft ZT, zo wordt betoogd, ook tevoren een dergelijke reservecapaciteit aangehouden en de daarmee verbonden kosten moeten dragen. Met name was het, gelet op de in Rijnlands-Palts geldende voorschriften inzake vergoedingen, ZT niet mogelijk geweest deze kosten in de tarieven voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal te op te nemen.
(210)
Zich op het Fraunhofer-rapport baserend raamt Duitsland de nettokosten van de reservecapaciteit op circa de helft van de totale kosten van de installaties voor de periode van 2002 tot 2009, aangezien de technisch mogelijke capaciteit van de installaties tijdens de week - dat wil zeggen met een 5-dagen/3-ploegensysteem - voor minder dan 50 procent werd benut.
(211)
De Commissie zal hieronder aantonen dat, in tegenstelling met hetgeen de berekeningen van Duitsland laten zien, het beschikbaar houden van reservecapaciteit in de voorgeschreven omvang geen nettokosten voor ZT met zich heeft meegebracht. De door Duitsland opgegeven kosten omvatten enerzijds de kosten voor de om operationele redenen onbenutte capaciteit, die door de rechten en vergoedingen moeten worden gedekt, en anderzijds de kosten van onbenutte capaciteit die uit de onderbenutting van de installaties resulteren.
9.3.1. Dekking van de reservecapaciteit uit de om operationele redenen onbenutte capaciteit van ZT
(212)
De Böckenhoff-studie uit 1991 heeft voor de eerste maal onderzocht of het noodzakelijk is een grotere verwijderingsinstallatie te bouwen dan voor normaal functioneren noodzakelijk is om bij een epidemie over voldoende reservecapaciteit te beschikken. In het verslag wordt het tegenovergestelde geconcludeerd omdat de verwijderingsinstallatie bij normaal functioneren slechts met een 5-dagen/2-ploegendienst werkt en de om operationele redenen onbenutte capaciteit van de derde ploeg als voldoende beschikbare reservecapaciteit wordt beschouwd.
(213)
In de loop van de tijd is een groot aantal destructiebedrijven ertoe overgegaan om de derde ploeg ook bij normaal functioneren ten dele te benutten of bij piekbelasting ook op zaterdag een of twee ploegen te laten draaien. Dat betekent dat er bij normaal bedrijf een betere capaciteitsbenutting is en dat in geval van een epidemie meer gebruik moet worden gemaakt van de onbenutte capaciteit die tijdens het weekend beschikbaar is.
(214)
Recente vakliteratuur (53) bevestigt echter in gedetailleerde scenarioberekeningen de kerngedachte van de Böckenhoff-studie, namelijk dat extra-investeringen in reservecapaciteit niet nodig zijn voor de bestrijding van epidemieën, maar dat beschikbare reservecapaciteit uit de derde ploeg tijdens de week en de ploegen tijdens het weekend volstaat om in geval van een epidemie de extra hoeveelheden kadavers te verwijderen. Daarbij wordt met de intensievere benutting bij normaal functioneren rekening gehouden. De epidemieën die onderzocht werden, zijn voor het merendeel plaatselijk beperkte en kortdurende uitbraken van de klassieke varkenspest en van mond- en klauwzeer.
(215)
Ook de in het reglement van 2 februari 2010 voorgeschreven reservecapaciteit van de 1 185 ton per week die ZT bij een epidemie gedurende een periode van zes weken beschikbaar moet stellen, is op plaatselijk beperkte uitbraken van de klassieke varkenspest en van mond- en klauwzeer gebaseerd. De omvang van de reservecapaciteit steunt op de ISPA-RP-studie, die aantoont dat in het door ZT bestreken gebied bij kortdurende epidemieën op extra hoeveelheden kadavers van deze orde van grootte rekening moet worden gehouden.
(216)
Zoals uit onderstaande tabel blijkt, kan ook bij ZT - zoals in de overige deelstaten - de voorgeschreven reservecapaciteit 's nachts en in het weekend door de op korte termijn beschikbare operationele reservecapaciteit worden gedekt. De om operationele redenen onbenutte capaciteit van 2 376 ton per week, die bij een 7-dagen/3-ploegendienst gedurende een periode van zes weken beschikbaar is, bedraagt ongeveer het dubbele van de voorgeschreven reservecapaciteit van 1 185 ton per week.
(217)
Zelfs wanneer men ervan uitgaat dat de installaties met een 7-dagen/3-ploegendienst niet maximaal worden benut of niet permanent gedurende de zeven weekdagen worden gebruikt, is er nog altijd voldoende om operationele redenen onbenutte capaciteit beschikbaar om de voorgeschreven reservecapaciteit te dekken. Zoals blijkt uit de vergelijking tussen de voorgeschreven reservecapaciteit van 1 185 ton per week en de volgens de ISPA-RP-studie in de installaties van ZT beschikbare reservecapaciteit (54) beschikt ZT 's nachts en in de weekends over voldoende capaciteit die om operationele redenen onbenut blijft:
Tabel 3
Bestaande onbenutte capaciteit van ZT in vergelijking met de voorgeschreven reservecapaciteit (cijfers gebaseerd op gemiddelde capaciteitsbenutting in de periode 1998-2009)
Wijze van exploitatie
Totale capaciteit
Beschikbare onbenutte capaciteit
In het reglement vastgelegde reservecapaciteit
Onbenutte capaciteit na aftrek van de reservecapaciteit
Wegens niveau van benutting
Om operationele redenen
Totaal
Totaal
5 dagen/2 ploegen maximumcapaciteit
2 160
443
443
5 dagen/3 ploegen maximumcapaciteit
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
7 dagen/3 ploegen normale capaciteit
3 864
443
1 704
2 147
962
7 dagen/3 ploegen maximumcapaciteit
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Hiermee wordt dus bevestigd dat ZT - zoals de bedrijven in de andere deelstaten - over voldoende om operationele redenen onbenutte capaciteit beschikt om de reservecapaciteit te dekken. Het is dus voor ZT nooit noodzakelijk geweest om extra capaciteit op te bouwen om bij een epidemie in de nodige reservecapaciteit te kunnen voorzien. Uit deze verplichting zijn dus voor ZT geen nettokosten voortgevloeid.
(219)
Duitsland betoogt niettemin dat het ZT juridisch niet mogelijk zou zijn geweest de kosten van onbenutte capaciteit die slechts in geval van epidemieën wordt gebruikt in de vergoedingen voor verwijdering in te calculeren, omdat deze reservecapaciteit aan de gemeenschap ten goede zou komen.
(220)
De resultaten van de enquête die in de deelstaten is gehouden en de contracten die de klager heeft overgelegd laten evenwel zien dat, ongeacht de rechtsvorm van het verwijderingsbedrijf of de toe te passen berekeningsregels, alle capaciteitskosten zonder uitzondering door de inkomsten van de onderneming worden gefinancierd. Dit blijkt ook duidelijk uit artikel 8 van de KAG RP, volgens welk artikel „de kosten die ten grondslag liggen aan de gebruiksvergoedingen en de steeds terugkerende bijdragen volgens de ondernemingsprincipes voor kostentoerekening moeten worden berekend”. Dat betekent dat de kosten van de om operationele redenen niet-benutte capaciteit in de vergoedingen moeten worden doorberekend omdat zij in oorzaak en gevolg met de verwijdering bij normaal bedrijf van intern en extern materiaal samenhangen.
(221)
Ook het Bundesverwaltungsgericht oordeelt in zijn arrest wat de wezenlijke aspecten betreft terecht dat de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit door de inkomsten uit de verwijdering van intern en extern materiaal moeten worden gefinancierd (55). Daarom is, wanneer - zoals in het geval van ZT - de voorgeschreven reservecapaciteit door de om operationele redenen niet-benutte capaciteit kan worden gedekt, betaling van bijdragen niet nodig.
(222)
Tot slot voert Duitsland nog ter rechtvaardiging van de betaling van bijdragen aan dat alle om operationele redenen onbenutte capaciteit van de derde productieploeg op weekdagen zou voortvloeien uit de verplichting reservecapaciteit voorhanden te hebben. Zonder deze verplichting zou ZT zijn technische maximumcapaciteit met een 5-dagen/3-ploegendienst voor 100 procent kunnen benutten.
(223)
Duitsland heeft er evenwel geen bewijs voor geleverd dat, zonder de verplichting om in reservecapaciteit te voorzien, er tijdens de week geen om operationele redenen onbenutte capaciteit meer zou zijn. Integendeel, veeleer lijkt het geval te zijn - bijvoorbeeld aan de hand van de ISPA-NS-studie - dat bedrijven die alleen categorie 3-materiaal verwijderen en derhalve geen enkele verplichting hebben om in reservecapaciteit voorhanden te voorzien over een aanzienlijke hoeveelheid onbenutte capaciteit beschikken en al hun kosten via hun vergoedingen financieren.
9.3.2. Aanwezige onbenutte capaciteit overschrijdt voorgeschreven reservecapaciteit
(224)
Zoals uit tabel 3 blijkt, beschikt ZT over veel meer capaciteit dan voor het beschikbaar houden van de vereiste reservecapaciteit nodig zou zijn. De onbenutte capaciteit bedraagt op korte termijn meer dan tweemaal zoveel als wat in geval van een epidemie nodig zou zijn. Figuur 2 laat zien dat alleen in bepaalde jaren de normale capaciteit bij een 5-dagen/2-ploegendienst tot 25 % onbenut is gebleven. De kosten van de onbenutte capaciteit die geheel niet voor de reservecapaciteit voor epidemieën benodigd is, kunnen niet in de nettokosten worden doorberekend. De door Duitsland gepresenteerde berekeningen van de nettokosten moeten derhalve ook om deze reden worden verworpen omdat zij ten onrechte de kosten van alle onbenutte capaciteit aan de reservecapaciteit toerekenen.
(225)
De ISPA-RP-studie en de Fraunhofer-studie tonen aan dat de onbenutte capaciteit van ZT zelfs ontoereikend zou zijn om een uitbraak van mond-en-klauwzeer in de gehele deelstaat binnen drie maanden meester te worden. ZT is er echter nooit mee belast de reservecapaciteit voor een periode van meer dan zes weken beschikbaar te houden. Met andere woorden: de leden van ZT hebben de vereniging er nooit toe verplicht reservecapaciteit op langere termijn dan zes weken beschikbaar te houden om ervoor te zorgen dat een langer aanhoudende epidemie in de gehele deelstaat door ZT alleen kan worden aangepakt. De vergelijking met de benodigde capaciteit bij uitbraak van mond-en-klauwzeer in de gehele deelstaat is dus niet relevant (56).
(226)
Het feit dat ZT over aanzienlijk meer installatiecapaciteit beschikt dan in het reglement wordt vereist, kan ook aan de hand van de volgende overwegingen worden aangetoond: ZT wordt namelijk door het reglement verplicht intern categorie 1- en categorie 2-materiaal te verwerken, dat gemiddeld circa 900 ton per week bedraagt (57). Voegt men daar nog de voorgeschreven reservecapaciteit van 1 185 ton per week aan toe, dan zou ZT dus een installatie met een capaciteit van 2 085 ton per week en een 7-dagen/3-ploegendienst nodig hebben om aan haar uit het reglement voortvloeiende verplichtingen te voldoen.
(227)
In feite hebben de installaties van ZT echter een maximumcapaciteit van 4 536 ton per week. ZT exploiteert dus installaties met tweemaal zoveel capaciteit als nodig is om de in het reglement vastgelegde taken te vervullen. Aangezien ZT over capaciteit beschikt die duidelijk hoger ligt dan voor de vervulling van zijn openbare opdracht vereist is, kan de verplichting om in reservecapaciteit te voorzien voor de organisatie niet tot nettokosten hebben geleid.
9.3.3. Samenvatting
(228)
Concluderend moet daarom worden vastgesteld dat Duitsland niet heeft kunnen aantonen dat de verplichting tot het beschikbaar houden van reservecapaciteit voor ZT nettokosten met zich heeft meegebracht. Het onderhavige onderzoek heeft aangetoond dat de jaarlijkse bijdragen de kosten financieren van onbenutte capaciteit die enerzijds om operationele redenen bij normaal bedrijf voorhanden is (en dus uit de rechten en vergoedingen voor deze verrichtingen moeten worden gefinancierd) of anderzijds zijn toe te schrijven aan het feit dat de installaties van ZT niet voldoende worden benut.
9.4. Vierde Altmark-criterium
(229)
Volgens het vierde Altmark-criterium moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.
(230)
De vier Altmark-criteria zijn de voorwaarden voor een uitzondering op het beginsel dat compensatiebetalingen een voordeel vormen. Het is derhalve aan de lidstaat te bewijzen dat aan deze criteria is voldaan.
(231)
ZT is niet in het kader van een aanbestedingsprocedure geselecteerd, en evenmin heeft Duitsland het bewijs geleverd dat ZT een gemiddelde, goed beheerde onderneming is. Duitsland heeft dus niet bewezen dat aan het vierde Altmark-criterium is voldaan. De hoge tarieven voor de verwijdering van kadavers in Rijnland-Palts en de noodzaak van een financiering door een jaarlijkse bijdrage die in geen enkele andere deelstaat bestaat, wijzen er eveneens op dat ZT geen gemiddelde, goed beheerde onderneming is.
(232)
Derhalve is niet aan het vierde Altmark-criterium voldaan.
(233)
Het Bundesverwaltungsgericht is van mening dat het vierde Altmark-criterium niet op ZT van toepassing is omdat de jaarlijkse bijdrage niet dient ter compensatie van de extra kosten die voortvloeien uit de uitvoering van een openbaredienstverplichting in het kader van een overigens aan de regels van de markteconomie onderworpen activiteit, maar ter financiering van de vervulling van overheidswege van een openbare opdracht buiten de markt. De publieke aard van de vervulling van de opdracht vloeit volgens het Bundesverwaltungsgericht voort uit het politieke besluit van de regionale en lokale overheden die bij het Zweckverband zijn aangesloten, om de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal „in house” te gunnen. Het Bundesverwaltungsgericht baseert zijn uitleg op het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Volgens het Bundesverwaltungsgericht vereist het vierde Altmark-criterium dat de openbaredienstverplichting door een particuliere onderneming wordt vervuld. Aangezien dit bij de „in house”-gunning van een opdracht niet het geval is, zou het vierde Altmark-criterium niet gelden voor ondernemingen die via een „in house”-gunning een opdracht hebben verkregen (59).
(235)
De Commissie is het niet met het standpunt van het Bundesverwaltungsgericht eens. Ten eerste bevat het vierde Altmark-criterium geen element aan de hand waarvan men kan concluderen dat het niet in het geval van „in house”-gunning van toepassing is. Integendeel: door twee alternatieven te bieden (hetzij een aanbestedingsprocedure, hetzij een kostenanalyse van een gemiddelde, goed beheerde onderneming), toont het Hof van Justie aan dat het vierde Altmark-criterium ook van toepassing is wanneer er geen aanbestedingsprocedure heeft plaatsgevonden, en dus vooral in het geval van een „in house”-gunning.
(236)
Het arrest in de zaak Stadtreinigung Hamburg betreft zodoende alleen de vraag wanneer er een verplichting tot gunning bestaat, en wanneer niet. Uit het arrest kan echter geen enkele conclusie over de staatssteunregels worden getrokken. Integendeel: het tweede alternatief van het vierde Altmark-criterium heeft juist betrekking op het geval waarin er geen verplichting bestaat om een aanbestedingsprocedure te organiseren.
(237)
Voorts gaat het Bundesverwaltungsgericht ervan uit dat het territoriaal monopolie voor ZT tot gevolg heeft dat de organisatie niet met andere ondernemingen concurreert en dat er dus mogelijkerwijs geen sprake van concurrentievervalsing is. Concurrentievervalsing is evenwel een afzonderlijk bestanddeel van het begrip staatssteun, dat verschilt van het element economisch voordeel, in het kader waarvan de vier Altmark-criteria zijn opgesteld. Aan het bestanddeel concurrentievervalsing is in het onderhavige geval voldaan (zie punt 8.3). De Commissie heeft er in punt 37 van haar mededeling betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (hierna: „de DAEB mededeling”) (60) uitdrukkelijk op gewezen dat de „in house”-gunning van een opdracht concurrentievervalsing niet uitsluit.
(238)
Tot slot doet de nadruk die door het Bundesverwaltungsgericht op de publieke aard van de activiteit van ZT wordt gelegd de vraag rijzen of dit rechtscollege de toepasselijkheid van het vierde Altmark-criterium verwerpt omdat het college ervan uitgaat dat ZT geen economische activiteit uitoefent. Ook dit argument is onjuist: ZT biedt een dienst aan tegen vergoeding en oefent derhalve een economische activiteit uit (zie punt 8.2). De Commissie heeft ook dit in punt 13 van de DAEB-mededeling uitdrukkelijk bevestigd.
9.5. Conclusies betreffende het bestaan van economische voordelen voor ZT
(239)
In tegenstelling tot de conclusies van het arrest van het Bundesverwaltungsgericht en de argumenten van Duitsland zijn de criteria van het Altmark-arrest niet vervuld. Ten eerste kunnen de jaarlijkse bijdragen in wezen niet worden gerechtvaardigd als compensatiebetalingen van de staat voor de verplichtingen die ZT op zich heeft genomen, omdat alle aan deze verplichtingen verbonden kosten door de inkomsten uit de vergoedingen moeten worden gedekt. Ten tweede blijkt dat, in tegenstelling tot hetgeen Duitsland beweert, de verplichting reservecapaciteit aan te houden geen nettokosten voor ZT met zich heeft meegebracht. De door Duitsland opgegeven kosten hebben hetzij betrekking op om operationele redenen onbenutte capaciteit, die uit de inkomsten uit de rechten en vergoedingen moeten worden gedekt, hetzij op onbenutte capaciteit die de voorgeschreven reservecapaciteit overschrijdt. Ten derde zijn de parameters voor de berekening van de jaarlijkse bijdrage tot 2010 niet met de nodige transparantie vooraf vastgelegd. Ten vierde kon Duitsland niet bewijzen dat ZT een gemiddelde, goed beheerde onderneming is.
(240)
De jaarlijkse bijdragen hebben ZT derhalve een economisch voordeel verleend.
(241)
Indien de, door Duitsland verkeerd berekende, kosten van de reservecapaciteit worden uitgesplitst volgens de verschillende geleverde diensten - verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal uit Baden-Württemberg en Hessen, verwijdering van categorie 3-materiaal -, dan valt duidelijk te zien welke economische voordelen de jaarlijkse bijdragen op de verschillende markten ZT hebben opgeleverd.
(242)
De punten 9.5.1 tot en met 9.5.3 zullen aantonen dat de jaarlijkse bijdragen verliezen hebben gecompenseerd die te wijten waren aan de volgende factoren:
a)
minder rendabele verwerking van categorie 3-materiaal;
b)
onbenutte capaciteit;
c)
niet-kostendekkende vergoedingen voor de verwijdering in Noord- en Midden-Hessen;
d)
niet-kostendekkende tarieven voor de verwijdering van intern materiaal.
9.5.1. Verliezen uit de verwijdering van intern en extern materiaal bij de gedifferentieerde uitsplitsing van de verkeerd berekende kosten van de reservecapaciteit
(243)
Op basis van de winst-en-verliesrekening van ZT voor de jaren 2002 tot en met 2009 worden alle vermeende kosten van de reservecapaciteit uitgesplitst volgens het deel dat zij uitmaken bij exploitatie van de installatie op basis van een 5-dagen/2-ploegensysteem.
(244)
In de eerste plaats zij opgemerkt dat een belangrijke reden van de hoge kosten van onbenutte capaciteit ligt in de onderbenutting van de installaties van ZT. Om te beginnen moeten deze kosten van de onderbenutting bij normaal bedrijf dus buiten beschouwing worden gelaten:
(245)
Zoals de benuttingsstatistieken in tabel 3 aangeven (zie kolom „wegens niveau van benutting onbenutte capaciteit”), heeft ZT zijn beschikbare technische capaciteit bij een 5-dagen/2-ploegendienst nooit volledig benut. Met name vanaf 2002 is de benutting door de sterke vermindering van intern materiaal aanzienlijk afgenomen. Om de onderbenutting te meten wordt hieronder de onbenutte capaciteit bij een 5-dagen/2-ploegendienst als criterium gebruikt. Als vergelijkingspunt voor de berekening van de onderbenutting wordt de hoogste benutting bij de 5-dagen/2-ploegendienst, te weten 101 855 ton per jaar in 2002, genomen. Hieruit blijkt een gemiddelde onderbenutting van 13 procent.
(246)
Zoals uit de kolom „wegens benuttingsgraad onbenutte capaciteit” van tabel 4 blijkt, belopen de gemiddelde kosten van de onderbenutting bij normaal bedrijf 434 304 EUR. ZT moet voor deze kosten zijn commerciële verantwoordelijkheid nemen omdat zij voortvloeien uit de exploitatie van een installatie die bij normaal bedrijf niet volledig wordt benut.
(247)
De om operationele redenen onbenutte capaciteit wordt proportioneel met de benutting bij een 5-dagen/2-ploegendienst uitgesplitst. Zowel de intern als de extern geleverde diensten vormen derhalve een evenredig aandeel van de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit. Daarbij wordt in tabel 4 een onderscheid gemaakt tussen de kosten van wegens de benuttingsgraad onbenutte capaciteit in verband met de inzameling en in verband met de verwerking.
(248)
Gemiddeld blijkt voor de periode 2002 tot 2009 dat ZT bij intern noch bij extern geleverde diensten de om operationele redenen onbenutte capaciteit uit de omzet kon dekken. De overeenkomstige „Dekkingsbijdrage II” laat, wat de externe dienstverlening betreft, een gemiddeld jaarlijks verlies zien van 1 198 257 EUR en voor de interne diensten een gemiddeld jaarlijks verlies van 1 140 898 EUR:
Tabel 4
Winst-en-verliesrekening
(in EUR)
Gestorven dieren
Slachtafval
Intern materiaal
Rijen 1 + 2
Categorie 3-materiaal
Baden-Württemberg en Hessen
Onderbenutting
Extern materiaal
Rijen 4 + 5 + 6
Totaal
Rijen 3 + 7
(1)
Omzet
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kosten volgens ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Omzet
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Gecorrigeerde kosten
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Dekkingsbijdrage I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Wegens benuttingsgraad onbenutte capaciteit
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Wegens benuttingsgraad onbenutte capaciteit - inzameling
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Wegens benuttingsgraad onbenutte capaciteit - verwerking
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Dekkingsbijdrage II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
niet-verdeelde vaste kosten
[…]
(11)
Dekkingsbijdrage III
[…]
(12)
+
Jaarlijkse bijdrage
[…]
(13)
Resultaat
[…]
Rijen 1 en 2: Door ZT verstrekte gegevens
ZT voert in zijn kostentoerekening de ontvangsten voor categorie 3-materiaal niet afzonderlijk op, maar trekt deze, zoals de andere inkomsten uit productie (bv. voor vetten en oliën) af van de totale kosten die vervolgens worden uitgesplitst naar intern slachtafval, categorie 3-materiaal en materiaal uit Baden-Württemberg en Hessen. Aangezien hieronder echter een gescheiden berekening wordt opgesteld voor categorie 3-materiaal, moeten de vergoedingen voor de verwijdering van materiaal van deze categorie in de berekening van de totale kosten buiten beschouwing worden gelaten.
Rijen 3 tot en met 5: Berekening van dekkingsbijdrage I
Om de gecorrigeerde kosten te verkrijgen worden de van de kosten afgetrokken vergoedingen voor de verwerking van categorie 3-materiaal proportioneel aan de kosten van intern slachtafval, categorie 3-materiaal en materiaal uit Baden-Württemberg en Hessen toegevoegd. Het verschil in de totale kosten tussen rij (2) en rij (4) komt derhalve overeen met de inkomsten uit de verwijdering van categorie 3-materiaal in rij (3).
Wegens het gebrek aan gegevens kon de Commissie niet verifiëren of ZT de totale kosten in rij (2) of (3) correct naar de verschillende diensten heeft uitgesplitst. Met name zij erop gewezen dat de verwijdering van dierkadavers een excessief groot gedeelte van de capaciteitskosten uitmaakt. De dekkingsbijdrage I voor intern slachtafval, categorie 3-materiaal en materiaal uit Baden-Württemberg en Hessen zou dus te hoog kunnen zijn.
Rijen 6 tot en met 9: Berekening van dekkingsbijdrage II
Allereerst wordt bij de kosten van de reservecapaciteit geen rekening gehouden met de onderbenutting bij een 5-dagen/2-ploegen systeem (= reservecapaciteit ten gevolge van lage benuttingsgraad). Vervolgens worden de overige kosten van de reservecapaciteit proportioneel tussen de daadwerkelijk behandelde hoeveelheden en de berekende onderbenutting verdeeld. Aangezien er in Baden-Württemberg geen inzameling plaatsvindt, worden de kosten van inzameling en verwerking afzonderlijk behandeld. Aangezien in 2009 voor de opdracht in Noord- en Midden-Hessen rechtstreeks reservecapaciteitskosten zijn toegevoegd, worden er geen verdere kosten toegevoegd.
9.5.2. Jaarlijkse bijdragen financieren uit de verwijdering van extern materiaal voortvloeiende verliezen
(249)
ZT heeft op de externe markten te maken met concurrenten die alle kosten van hun installatie uit hun eigen omzet moeten financieren. Noch een onderneming die voor categorie 3-materiaal met ZT concurreert, noch de vorige exploitant in Noord- en Midden-Hessen kan een beroep doen op een aanvullende herfinanciering door de staat van om operationele redenen onbenutte capaciteit of door de vraag bepaalde onderbenutting.
9.5.2.1. Uit de verwijdering van materiaal van categorie 3 voortvloeiende verliezen
(250)
Zoals alle andere bedrijven die zonder openbare opdracht categorie 3-materiaal verwijderen, moet ZT zelf alle met die activiteit verbonden kosten en risico's dragen.
(251)
ZT verwijdert categorie 3-materiaal samen met categorie 1- en categorie 2-materiaal en kan derhalve niet dezelfde inkomsten uit productie behalen als wanneer de verwijdering van categorie 3-materiaal gescheiden van categorie 1- en categorie 2-materiaal plaatsvindt. Door de toegenomen vraag naar zuiver categorie 3-materiaal zijn de prijzen die ZT van de slachthuizen kan krijgen evenwel sterk gedaald. Zoals de klager betoogt, betalen verwijderingsbedrijven voor bepaald categorie 3-materiaal zelfs een vergoeding aan de slachthuizen.
(252)
Deze trend is duidelijk te zien in de ontwikkeling van de opbrengst per verwerkte ton aan categorie 3-materiaal: terwijl ZT in 2002 nog een opbrengst van […] EUR per ton bereikte, beliep deze na een voortdurende daling in 2009 nog slechts […] EUR. Dit komt overeen met een daling van de opbrengst per ton van bijna 70 % in zeven jaar.
Figuur 1
Ontwikkeling van de dekkingsbijdragen voor categorie 3-materiaal van 2000 tot en met 2009 (in EUR)
[…]
(253)
De verwerking van categorie 3-materiaal is derhalve de afgelopen jaren voor ZT een steeds minder winstgevende activiteit geworden. Terwijl ZT tot 2004 nog zijn directe kosten kon dekken, heeft de verwijdering van categorie 3-materiaal in de daaropvolgende jaren geen positieve bijdrage meer geleverd aan de dekking van de kosten van onbenutte capaciteit.
(254)
De door Duitsland gemaakte berekening, volgens welke de inkomsten die ZT uit de verwijdering van categorie 3-materiaal kan verkrijgen hoger liggen dan de directe kosten is niet juist. Duitsland neemt als hypothese voor zijn berekening de kosten waarvan de inkomsten al zijn afgetrokken (zie rij (2) van tabel 4), in plaats van zich - zoals juist was geweest - op de daadwerkelijk gemaakte kosten te baseren (zie gecorrigeerde kosten in rij (4) van tabel 4).
(255)
ZT aanvaardt de voortdurende verliezen die uit de minder rendabele verwijdering van categorie 3-materiaal voortvloeien kennelijk om de exploitatie van zijn installaties in stand te houden.
9.5.2.2. Uit onderbenutting voortvloeiende verliezen
(256)
Een andere belangrijke oorzaak van de verliezen van ZT ligt in het feit dat de installaties in de meeste jaren slecht zijn geëxploiteerd. Deze onderbenutting, bij een 5-dagen/2-ploegendienst, nam in sommige jaren toe tot meer dan 25 % ten opzichte van het beste benuttingspercentage in 2001. Alleen in 2001 en 2002 kon dankzij de TSE-crisis een beter benuttingsgraad worden bereikt, ook al behoefde ZT zelfs in die jaren 's nachts en tijdens weekends geen gebruik te maken van de om operationele redenen onbenutte capaciteit.
Figuur 2
Onderbenutting van de normale capaciteit van ZT bij een 5-dagen/2-ploegendienst van 1998 tot 2009
(257)
De reden voor de duidelijke onderbenutting na 2002 ligt in de inkrimping van de veebestanden en derhalve van de hoeveelheid intern materiaal dat tussen 2002 en 2009 met meer dan 35 percent is afgenomen. ZT heeft getracht de aldus vrijgemaakte capaciteit door een verhoogde verwerking van extern materiaal te benutten. Pas door de gunning van de opdracht voor Noord- en Midden-Hessen echter kon de capaciteitsbenutting weer min of meer op het niveau van 2002/2003 worden gebracht.
9.5.2.3. Uit de aanbesteding in Noord- en Midden-Hessen voortvloeiende verliezen
(258)
Aangezien ZT de verwijdering van materiaal in Noord- en Midden-Hessen pas sinds 2009 uitvoert, zijn er nog weinig gegevens over de resultaten van deze opdracht. Uit de voorgelegde kostentoerekening over 2009 zou blijken dat de nieuwe opdracht, na aftrek van de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit, in een positieve dekkingsbijdrage van circa 200 000 EUR resulteert.
(259)
Uit de aanbestedingsdocumenten kan echter worden geconcludeerd dat ZT een offerte heeft ingediend die onder zijn werkelijke kosten ligt. Zoals Duitsland zelf heeft verklaard, ligt de rente die ZT voor zijn bankkredieten betaalt hoger dan de rente waarop ZT zich overeenkomstig de berekeningsregels bij de aanbestedingsprocedure heeft gebaseerd. Dit betekent dat ZT niet verwacht dat het de volledige rentekosten over de opgenomen leningen kan dekken noch een redelijk rendement op zijn eigen kapitaal kan bereiken.
(260)
De totale rente over de opgenomen leningen voor ZT bedraagt 1,07 miljoen EUR per jaar. Indien men overeenkomstig het uit Noord- en Midden-Hessen afkomstige aandeel van de hoeveelheid verwijderd materiaal in de totale capaciteit ervan uitgaat dat ongeveer een kwart van de kosten van het geleende kapitaal toe te schrijven zijn aan de opdracht in Noord- en Midden-Hessen, levert dit een kostenaandeel van 0,26 miljoen EUR op, vergeleken met de 0,16 miljoen EUR die ZT als basis heeft gebruikt voor de berekening van de tarieven in Noord- en Midden-Hessen. Bij de jaarlijks niet-gedekte rente over vreemd vermogen van 0,10 miljoen EUR komt nog de niet-gedekte rente over eigen vermogen.
(261)
Een ondernemer die handelt volgens de marktomstandigheden zou derhalve geen offerte hebben gedaan die niet bij voorbaat de verwachte kapitaalkosten dekt. Ook de herhaalde verwijzing door Duitsland naar vermeende regels inzake de tariefberekening volgens welke de volledige kosten niet mogen worden doorberekend doet hieraan niets af. Geen enkele particuliere ondernemer kan ertoe worden verplicht of zou bereid zijn om diensten aan te bieden tegen prijzen die het hem niet mogelijk zouden maken zijn kosten te dekken en een redelijke winst te behalen.
(262)
Ook wanneer men van de voor 2009 voorgelegde kostentoerekening uitgaat, waaruit een positieve dekkingsbijdrage van circa 200 000 EUR blijkt, kunnen de verwachte dekkingsbijdragen voor de duur van de opdracht - 10 jaar - niet de uit de onderbenutting voortvloeiende verliezen compenseren, die in de jaren vanaf 2002 jaarlijks gemiddeld ongeveer 700 000 EUR bedroegen. Een ondernemer die handelt volgens de marktomstandigheden zou onderbenutte capaciteit niet gedurende een zo lange periode hebben gehandhaafd.
(263)
Bij extern materiaal blijkt dus dat ZT dankzij de bijdragen enerzijds capaciteit op de markt brengt tegen prijzen die onder zijn kosten liggen en anderzijds jarenlang onbenutte capaciteit in stand houdt waarvan de toekomstige opbrengst de uit de onderbenutting in de voorgaande jaren voortvloeiende verliezen niet kan compenseren. Het blijkt dus dat ZT capaciteit op de markt heeft gehandhaafd die een verwijderingsbedrijf in een markteconomie zich niet had kunnen veroorloven.
9.5.3. Jaarlijkse bijdragen financieren uit de verwijdering van intern materiaal voortvloeiende verliezen
(264)
De kosten van om operationele redenen onbenutte capaciteit, die uit de verwijdering van intern materiaal voortvloeien, moeten door de inkomsten uit vergoedingen worden gedekt. Daarbij moet ZT, zoals alle andere bedrijven die met de verwijdering van verplicht materiaal belast zijn, onder eigen verantwoordelijkheid ervoor zorgen dat deze opdracht dankzij een adequaat bedrijfsbeheer volgens de economische criteria wordt vervuld. Een aanvullende compenserende betaling zou de organisatie van deze economische verantwoordelijkheid ontheffen.
(265)
De kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit moeten dan ook worden verdeeld tussen de verwijdering van gestorven dieren en slachtafval. Er zijn in de deelstaten verschillende benaderingen over de wijze waarop de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit tussen de verwijdering van slachtafval en de destructie van kadavers moeten worden verdeeld. In een aantal deelstaten wordt aan de verwijdering van gestorven dieren een hoger aandeel van de kosten van de onbenutte capaciteit toegerekend dan aan de verwijdering van slachtafval. Aangezien noch in het reglement inzake de vergoedingen noch in het reglement van ZT een toe te passen verdeelsleutel is vastgelegd, worden de kosten van de onbenutte capaciteit proportioneel verdeeld.
9.5.3.1. De prijzen van de verwijdering van slachtafval zijn niet kostendekkend
(266)
Zoals Duitsland zelf uitlegt, concurreert ZT voor de verwijdering van slachtafval met andere verwijderingsbedrijven. Het bedrag van de vergoedingen voor de verwijdering van slachtafval beïnvloedt het scheidingspercentage bij de slachthuizen en derhalve hoeveel gescheiden categorie 3-materiaal voor andere verwijderingsbedrijven beschikbaar is.
(267)
Terwijl de ontvangsten gemiddeld nauwelijks de directe kosten dekken, valt in de loop van de tijd een soortgelijk beeld waar te nemen als bij de dekkingsbijdragen voor categorie 3-materiaal: tot 2004 lagen de ontvangsten hoger dan de directe kosten. Vanaf 2005 met het nieuwe reglement, dat tot een daling van de gemiddelde opbrengst per ton van 160 EUR tot 116 EUR - dat wil zeggen met 27,5 procent - heeft geleid, konden de directe kosten in de volgende jaren niet meer worden gedekt en werd dus geen enkele bijdrage ter dekking van de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit bereikt. Pas in 2009 was weer een positieve dekkingsbijdrage I te zien (zie tabel 4).
(268)
Zonder de jaarlijkse bijdrage had ZT dit prijsbeleid duidelijk niet kunnen handhaven. Zoals bij het slachtafval van categorie 3 heeft ZT vanaf 2005 prijzen aanvaard die niet eens zijn directe kosten dekten om zijn installaties verder te kunnen exploiteren. Alles tezamen resulteert er voor intern materiaal - na aftrek van de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit - een duidelijk negatieve dekkingsbijdrage II ten belope van circa 13 procent van de omzet (zie tabel 4).
9.5.3.2. Versterking van de monopoliesituatie in het door ZT bestreken gebied dankzij de rechtstreekse betaling van de bijdragen
(269)
Duitsland is van mening dat de jaarlijkse bijdrage geen economisch voordeel voor ZT heeft opgeleverd omdat het geen rol speelt of de staat een schadeloosstelling voor het beschikbaar houden van reservecapaciteit rechtstreeks aan het verwijderingsbedrijf uitkeert dan wel deze onrechtstreeks via TSE-steun aan de vervuilers financiert. In dit laatste geval zouden de kosten van de reservecapaciteit weliswaar in de tarieven zijn inbegrepen, maar zouden de vervuilers er tegelijkertijd door dienovereenkomstig hogere steun van zijn vrijgesteld. In beide gevallen dragen de overheidsfinanciën een belangrijk deel van de last, wat uiteindelijk de beoordeling uit mededingingsoogpunt doorslaggevend maakt.
(270)
Ten eerste moet er andermaal op worden gewezen (zie punt 2.5.3) dat ZT de jaarlijkse bijdragen ontvangt bovenop de TSE-steun die aan de veehouders wordt verleend. Bovendien ontvangt ZT, via de TSE-steun in Rijnland-Palts, al meer steun dan, ter vergelijking, in Noord- en Midden-Hessen, omdat de prijs per ton - en daarmee de basis voor de TSE-steun - met 212 EUR duidelijk onder de prijs per ton van 390 EUR in Rijnland-Palts ligt. Het is duidelijk niet zo dat de veehouders in het door ZT bestreken gebied dankzij de jaarlijkse bijdrage van minder hoge vergoedingen profiteren.
(271)
Ten tweede wordt in de communautaire TSE-richtsnoeren uitdrukkelijk het bewijs verlangd dat steun niet aan zich verder stroomafwaarts bevindende productiebedrijven ten goede komt (61). Zoals evenwel uit het onderzoek in de punten 9.5.2 en 9.5.3 blijkt, gebruikt ZT de jaarlijkse bijdrage feitelijk om de uit zijn prijsbeleid, zijn onderbenutte capaciteit en overige gebreken van het bedrijfsbeheer resulterende verliezen te financieren.
(272)
Duitsland kan dus duidelijk niet aantonen dat de jaarlijkse bijdragen aan de veehouders als schadeloosstelling van de kosten van de verwijdering van gestorven dieren ten goede komen. Integendeel: de vraag rijst of de veehouders zonder de jaarlijkse bijdrage niet minder hoge vergoedingen zouden genieten aangezien ZT dan al op een eerder tijdstip aan een grotere economische druk zou blootstaan om zijn bedrijfsvoering aan de markvoorwaarden aan te passen.
9.5.4. Samenvatting
(273)
Duitsland kan niet aantonen dat de jaarlijkse bijdrage aan ZT is gerechtvaardigd als compensatie met overheidsmiddelen voor de uit het reglement van ZT voortvloeiende verplichtingen. Aan de criteria van het Altmark-arrest is niet voldaan.
(274)
Een diepgaand onderzoek van de berekening van de ontvangsten en kosten van ZT laat juist zien dat de jaarlijkse bijdrage ZT economische voordelen verschaft bij de verwijdering van intern en extern materiaal.
(275)
De jaarlijkse bijdrage is derhalve staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
10. BEOORDELING VAN DE INBREUK OP ARTIKEL 108, LID 3, VWEU
(276)
De jaarlijkse bijdragen die ZT sinds 1979 ontvangt zijn niet bij de Commissie aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU. Zij vormen dus, overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatige staatssteun.
(277)
Vrijstelling van de aanmeldingsverplichting overeenkomstig Beschikking 2005/842/EG van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (62) (hierna: „DAEB-beschikking 2005”) of Besluit 2012/21/EU van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen (63) (hierna: „DAEB-besluit 2011”) is hier niet van toepassing omdat, zoals in punt 9 is uiteengezet, ZT niet is belast met het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang. De verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, het voorzien in reservecapaciteit en de verwijdering van categorie 3-materiaal zijn namelijk geen diensten van algemeen economisch belang. Bovendien is in de periode van 1979 tot 2010 niet aan het tweede Altmark-citerium voldaan en is voor de gehele periode vanaf 1979 niet aan het derde Altmark-criterium voldaan. Zodoende zijn de noodzakelijke voorwaarden van de artikelen 4 en 5 van de DAEB-beschikking 2005 en de artikelen 4 en 5 van het DAEB-besluit 2011 niet vervuld om de toekenning van de jaarlijkse bijdrage van de aanmeldingsverplichting vrij te stellen.
11. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID MET ARTIKEL 106, LID 2, VWEU
(278)
Overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU vallen de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, onder de regels van het VWEU. Artikel 106, lid 2, VWEU voorziet evenwel in een uitzondering op de regels van het VWEU ingeval de toepassing van de mededingingsregels de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde taak verhindert. Deze uitzonderingsbepaling is slechts van toepassing wanneer de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die tegen de belangen van de Unie indruist.
(279)
Volgens punt 69 van de DAEB-kaderregeling past de Commissie de in deze kaderregeling genoemde beginselen toe op onrechtmatige steun waarover zij een besluit neemt na 31 januari 2012, zelfs indien de steun vóór die datum werd toegekend. Aangezien de jaarlijkse bijdragen onrechtmatige steun zijn, moet de DAEB-kaderregeling worden toegepast.
(280)
Zoals in punt 8.1 werd uiteengezet, is ZT niet belast met het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang, omdat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, het voorzien in reservecapaciteit en de verwijdering van categorie 3-materiaal geen diensten van algemeen economisch belang zijn. Alleen al om deze reden zijn de jaarlijkse bijdragen niet verenigbaar uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU en van de DAEB-kaderregeling.
(281)
Overeenkomstig het tweede en derde Altmark-criterium kan staatssteun slechts dan overeenkomstig de DAEB-kaderregeling verenigbaar met artikel 106, lid 2, VWEU worden beschouwd wanneer er een toewijzingsbesluit bestaat waarin de methoden voor de berekening van de compensatie zijn vastgelegd (punt 2.3) en het steunbedrag de nettokosten van de openbaredienstverplichting niet overschrijdt (punt 2.8).
(282)
Zoals in punt 9.2 is uiteengezet, is in de periode van 1979 tot 2009 niet aan het tweede Altmark-citerium voldaan en is voor de gehele periode niet aan het derde Altmark-criterium voldaan. Derhalve zijn ook de punten 2.3 (voor de periode van 1979 tot 2009) en 2.8 (voor de gehele periode) van de DAEB-kaderregeling niet in acht genomen.
(283)
De jaarlijkse bijdrage kan daarom niet worden gerechtvaardigd als steun voor het beschikbaar houden van reservecapaciteit in het door ZT bestreken gebied overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU en de DAEB-kaderregeling.
12. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID MET ARTIKEL 107, LID 3, ONDER c), VWEU ALS STEUN TER FINANCIERING VAN DE KOSTEN VAN VERWIJDERING VAN GESTORVEN DIEREN EN SLACHTAFVAL
(284)
De financiële bijdrage is bedrijfssteun die over het algemeen is verboden (64). De bewijslast voor de verenigbaarheid van deze steun ligt daarom bij de lidstaat.
(285)
De communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 verbieden principieel steun voor de kosten van verwijdering van slachtafval en staan steun voor de kosten ven verwijdering van gestorven dieren toe, op voorwaarde dat deze steun uitsluitend aan veehouders ten goede komt. Zich stroomafwaarts bevindende bedrijven - zoals slachthuizen of verwijderingsbedrijven - mogen in geen geval begunstigde van de steun zijn (65).
(286)
Steun met betrekking tot de kosten van verwijdering van gestorven dieren mag weliswaar, om redenen van administratieve vereenvoudiging, rechtstreeks aan de verwijderingsbedrijven worden uitbetaald, doch daarbij moet worden aangetoond dat de totale steun aan de veehouders ten goede komt (66).
(287)
Zoals het onderzoek onder punt 9 evenwel heeft aangetoond, verschaffen de jaarlijkse bijdragen ZT economische voordelen en begunstigen zij juist niet de veehouders in het door ZT bestreken gebied, die voor de verwijdering van gestorven dieren zelfs hogere tarieven moeten betalen dan, bijvoorbeeld, in Noord- en Midden-Hessen. Duitsland kan dus niet bewijzen dat de jaarlijkse bijdragen in hun geheel aan de veehouders zijn overgedragen.
(288)
Bovendien bepaalt Besluit nr. 15/2004 van de Commissie van 6 juli 2004, waarbij de steunregeling wordt goedgekeurd die is bedoeld om de veehouders in het door ZT bestreken gebied te compenseren voor de kosten van verwijdering van de in de periode van 1998 tot 2013 gestorven dieren, dat de goedgekeurde steunregeling niet met andere steun mag worden gecumuleerd.
(289)
Voor steun die onrechtmatig vóór 1 januari 2003 is verleend, zijn in afdeling VI van de communautaire TSE-richtsnoeren uitzonderingen voorzien:
a)
Steun die is toegekend ter dekking van de kosten van de verwijdering van gestorven dieren kan tot 100 % worden toegestaan, zelfs indien deze op het niveau van de productie, verwerking en afzet is verleend.
b)
Daarnaast is steun voor de verwijdering van slachtafval bij uitzondering verenigbaar met de interne markt wanneer rekening wordt gehouden met het kortetermijnkarakter van de steun en met de noodzaak om op de langere termijn het beginsel „de vervuiler betaalt” in acht te nemen.
(290)
Deze uitzonderingsbepalingen zijn in het onderhavige geval niet van toepassing: de jaarlijkse bijdragen zijn niet beperkt tot de kosten van verwijdering van gestorven dieren, die in ieder geval al grotendeels via de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector 2007-2013 zijn gefinancierd, en evenmin zijn de bijdragen, wat slachtafval betreft, een op korte termijn en in de tijd beperkte maatregel.
(291)
Tot slot zij erop gewezen dat Duitsland zelf geen redenen heeft aangevoerd voor de verenigbaarheid van de jaarlijkse bijdragen overeenkomstig de communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013.
(292)
Aangezien de jaarlijkse bijdrage ZT begunstigde, kan deze niet worden beschouwd als met de interne markt verenigbare steun in de zin van de communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
13. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID VAN DE JAARLIJKSE BIJDRAGE MET ARTIKEL 107, LID 3, ONDER c), VWEU ALS MILIEUSTEUN
(293)
De financiële bijdrage is bedrijfssteun die over het algemeen is verboden (67). De bewijslast voor de verenigbaarheid van deze steun ligt daarom bij de lidstaat. Duitsland heeft betoogd dat de bijdrage milieusteun is.
(294)
Overeenkomstig punt 132 van de richtsnoeren milieusteun is investeringssteun ten behoeve van ondernemingen die aantastingen van het milieu herstellen door de sanering van verontreinigde terreinen, verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU op voorwaarde dat dit leidt tot een betere milieubescherming. Daarbij moet echter ook met het in artikel 191, lid 2, VWEU en in de richtsnoeren milieusteun verankerde beginsel „de vervuiler betaalt” rekening worden gehouden. Volgens punt 132 van de richtsnoeren milieusteun moet de vervuiler de sanering financieren zonder dat staatssteun kan worden verleend. Onder „vervuiler” wordt verstaan de persoon die krachtens het in de lidstaten toepasselijke recht aansprakelijk is.
(295)
Het relevante tijdstip voor de beoordeling van de aansprakelijkheid overeenkomstig het nationale recht wordt bepaald volgens het op het tijdstip van de vaststelling van het besluit van de autoriteiten geldende recht.
(296)
Duitsland betwist niet dat de besluiten inzake sanering van 21 april 1997 voor het oude bedrijventerrein Sohrschied en van 31 maart 1998 voor het verlaten bedrijventerrein Sprendlingen-Gensinge, ZT, dat overeenkomstig het op dat tijdstip geldende nationale recht als vervuiler was aangeduid, hebben verplicht tot volledige sanering van de in onbruik geraakte bedrijventerreinen. Volgens het Duitse recht is ZT derhalve als vervuiler aansprakelijk voor de kosten van de verwijdering van de bodemverontreiniging van beide bedrijventerreinen. Duitsland betoogt dat, op grond van het arrest van het Bundesverwaltungsgericht van 16 februari 2000 (68), de financiering van de kosten van sanering door de jaarlijkse bijdrage, waarbij de aansprakelijkheidsgrens wordt overschreden, als verenigbare staatssteun moet worden beschouwd omdat de aansprakelijkheid van particulieren door dit arrest tot de marktwaarde van het terrein wordt beperkt.
(297)
De argumentatie van Duitsland is echter onjuist. In de eerste plaats heeft het arrest van het Bundesverfassungsgericht alleen een effect „inter partes”, dat wil zeggen tussen de bij een procedure betrokken partijen. Vooral echter leidt een verandering in de jurisprudentie van het hoogste rechtscollege niet tot een wijziging van de juridische situatie en dus evenmin tot een grond voor herziening, in de zin van artikel 51, lid 1, van de wet op administratieve procedures, van administratieve besluiten die al definitief zijn.
(298)
Volgens de Duitse praktijk inzake jurisprudentie wijzigt het arrest van het Bundesverfassungsgericht niets aan het feit dat op het tijdstip waarop het bevel tot sanering werd gegeven, alle vervuilers voor de volledige saneringskosten aansprakelijk waren. Geen van de vervuilers had zich dus na het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 16 februari 2000 ten aanzien van een op een eerder tijdstip genomen en definitief geworden besluit aan zijn volledige aansprakelijkheid als vervuiler kunnen onttrekken.
(299)
Gezien het door Duitsland aangevoerde arrest van het Bundesverfassungsgericht van 16 februari 2000 is ZT derhalve aansprakelijk in het geval van de verlaten bedrijventerreinen Sprendlingen-Gensingen en Sohrschied.
(300)
Aangezien ZT niet tegen de bevelen tot sanering in beroep is gegaan, zijn deze definitief geworden en onaanvechtbaar. Indien Duitsland naderhand de aansprakelijkheid van ZT in het geval van het bedrijventerrein Sohrschied principieel betwist, kan deze argumentatie niet worden gevolgd. Het was immers aan ZT om een beroep in te stellen tegen het bevel tot sanering van 21 april 1997 en dit besluit niet definitief te laten worden. Het is ook niet de taak van de Commissie om, met het oog op het beginsel „de vervuiler betaalt” een definitief besluit van een nationale autoriteit ten aanzien van de aansprakelijkheid opnieuw te onderzoeken.
(301)
Bovendien erkent Duitsland zelf dat het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 16 februari 2000 alleen voor particulieren, en niet voor publiekrechtelijke rechtspersonen geldt. Deze situatie vloeit voort uit het feit dat de rechtsgrondslag van de beperking van de aansprakelijkheid het eigendomsrecht is. Publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen zich echter niet op dit recht beroepen. Het valt dus niet te betwisten dat ZT volgens het nationale recht volledig voor de lasten uit het verleden aansprakelijk is.
(302)
Een eventuele ongelijke behandeling tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtspersonen in de rechtsorde van de lidstaat kan niet in het kader van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming worden aangevoerd. Deze verwijzen immers wat de aansprakelijkheid voor de lasten uit het verleden betreft uitsluitend naar het nationale recht.
(303)
Aangezien ZT krachtens het Duitse recht volledig aansprakelijk is voor de kosten van de sanering van de beide oude bedrijventerreinen, kan de bijdrage niet in de zin van de richtsnoeren milieusteun overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als met de interne markt verenigbare steun worden beschouwd.
14. CONCLUSIES
(304)
De jaarlijkse bijdrage die sinds 1979 aan ZT wordt betaald is staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Duitsland heeft de betalingen van de bijdrage in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU toegekend.
(305)
De betalingen kunnen noch op basis van artikel 106, lid 2, VWEU, noch op basis van artikel 107, lid 2 en lid 3, VWEU met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
(306)
Overeenkomstig artikel 1, onder b), vierde alinea van Verordening (EG) nr. 659/1999, juncto artikel 15, lid 3, van dezelfde verordening geldt steun ten aanzien waarvan de terugvorderingstermijn is verstreken als bestaande steun. Volgens artikel 15 van genoemde verordening verjaren de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen na een termijn van tien jaar. De terugvorderingstermijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun aan de begunstigde is verleend en wordt door elke maatregel van de Commissie ten aanzien van de onrechtmatige steun gestuit. Na elke stuiting begint de termijn van voren af aan te lopen.
(307)
De rechtscolleges van de Unie hebben geoordeeld dat de terugvorderingstermijn niet alleen door een formele procedure kan worden onderbroken maar dat ook een verzoek om inlichtingen een maatregel is die tot onderbreking van de terugvorderingstermijn leidt (69).
(308)
De klager heeft de jaarlijkse bijdrage aan ZT in januari 2008 aangevochten en op 26 mei 2008 is een verzoek om inlichtingen aan Duitsland gezonden. Dit verzoek om inlichtingen heeft de terugvorderingstermijn onderbroken. Daarom worden alle bijdragen die ZT vóór 26 mei 1998 heeft ontvangen als bestaande steun beschouwd. Alle betalingen die ZT na 26 mei 1998 heeft ontvangen zijn daarentegen nieuwe steun.
(309)
Volgens artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 mag de Commissie geen terugvordering van de steun verlangen, indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van recht van de Unie. In het onderhavige geval rijst de vraag of het arrest van het Bundesverwaltungsgericht van 16 december 2010 bij ZT gegronde verwachtingen heeft gewekt dat de jaarlijkse bijdrage geen staatssteun is.
(310)
De Commissie stelt in de eerste plaats vast dat het arrest van het Bundesverwaltungsgericht alleen op de bijdragebetalingen van 2010 betrekking had. Hoogstens zouden de gegronde verwachtingen alleen op de bijdrage van 2010 (en de daaropvolgende jaren, indien het reglement van ZT ongewijzigd zou blijven) betrekking hebben.
(311)
Maar zelfs voor het jaar 2010 (en, eventueel, voor de volgende jaren) kan het arrest van het Bundesverwaltungsgericht geen aanleiding geven tot gegronde verwachtingen bij ZT. Volgens vaste rechtspraak kan iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, bij hem gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het vertrouwensbeginsel beroepen (70). Duidelijke, onvoorwaardelijke, onderling overeenstemmende inlichtingen zijn aan te merken als dergelijke toezeggingen, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld (71).
(312)
In het onderhavige geval heeft de Commissie evenwel niet dergelijke toezeggingen aan ZT gedaan, maar, integendeel, op 20 juli 2010 de formele onderzoeksprocedure ingeleid.
(313)
Het Bundesverwaltungsgericht is geen instelling van de Unie. Volgens vaste rechtspraak vervullen de Commissie en de nationale rechterlijke instanties in het kader van het toezicht op de naleving door de lidstaten van de krachtens de artikelen 107 en 108 VWEU op hen rustende verplichtingen, aanvullende en onderscheiden taken (72). Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt onder de exclusieve bevoegdheid valt van de Commissie, die daarbij onder toezicht van het Hof staat, zien de nationale rechterlijke instanties toe op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van schending van de bij artikel 108, lid 3, VWEU opgelegde verplichting om de steunmaatregelen vooraf bij de Commissie aan te melden (73).
(314)
In het onderhavige geval heeft het Bundesverwaltungsgericht een arrest vastgesteld over de maatregel ten aanzien waarvan de Commissie al een formele onderzoeksprocedure had ingeleid. Volgens vaste rechtspraak moet het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure voor de lidstaat aanleiding zijn om de betaling van steun op te schorten (74). Bovendien heeft het Bundesverwaltungsgericht zijn arrest gewezen, dat het onder andere heeft gemotiveerd met de vermeende niet-toepasselijkheid van het vierde Altmark-criterium, zonder de zaak in het kader van een verzoek om prejudiciële beslissing aan het Hof van Justitie van de Unie voor te leggen.
(315)
In het licht van bovenstaande overwegingen is de Commissie van mening dat het arrest van het Bundesverwaltungsgericht niet aan de definitie „duidelijke, onvoorwaardelijke, onderling overeenstemmende inlichtingen” beantwoordt.
(316)
De terugvordering van de bijdragen is derhalve niet in strijd met de algemene beginselen van het recht van de Unie inzake het gewettigd vertrouwen,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De jaarlijkse bijdragen die Duitsland ten gunste van Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rijnland-Palts, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis en Landkreis Limburg-Weilburg Weilburg - hierna: de begunstigde - in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU heeft verleend sinds 1 januari 1979, is staatssteun en is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1. Duitsland vordert de in artikel 1 bedoelde steun, die sinds 26 mei 1998 is betaald, onverwijld van de begunstigde terug.
2. Het terug te vorderen bedrag omvat rente vanaf het tijdstip waarop de in artikel 1 bedoelde steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (75).
4. Duitsland staakt met ingang van de datum van kennisgeving van dit besluit alle uitstaande betalingen in het kader van de in artikel 1 bedoelde steun.
Artikel 3
Duitsland ziet erop toe dat de in artikel 2, lid 1, genoemde steun binnen vier maanden vanaf de datum van dit besluit wordt terugbetaald.
Artikel 4
1. Duitsland deelt de Commissie binnen een termijn van twee maanden na de datum van kennisgeving van dit besluit het volgende mede:
a)
informatie betreffende het totale bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente) dat van de begunstigde zal worden teruggevorderd;
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Duitsland houdt de Commissie op de hoogte van de voortgang van de nationale maatregelen om dit besluit ten uitvoer te leggen, totdat de in de artikel 2, lid 1, bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 25 april 2012.