ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 13. července 2011
o režimu státních podpor C 3/09 (ex NN 41 A-B/03), který uplatňuje Portugalsko na sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění jatečního odpadu
(oznámeno pod číslem K(2011) 4888)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(2011/677/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Na základě stížnosti zaslala Komise dne 15. listopadu 2002 portugalským orgánům žádost o informace ohledně zavedení parafiskálního poplatku podle legislativního nařízení č. 197/2002 ze dne 25. září 2002 (1) (dále jen „legislativní nařízení z roku 2002“) za účelem financování sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších produktů z porážky přežvýkavců a drůbeže. Portugalské orgány odpověděly dopisem ze dne 20. ledna 2003.
(2)
Dotyčný mechanizmus byl zapsán do registru neoznámených podpor pod čísly NN 41 A-B/03, protože z poskytnutých informací vyplývá, že začal být prováděn bez předchozího souhlasu Komise.
(3)
Dopisy ze dne 16. a 30. dubna 2003 si útvary Komise o předmětném režimu vyžádaly od portugalských orgánů nové informace. Portugalské orgány měly na odpověď lhůtu čtyř týdnů.
(4)
Dopisy ze dne 5. května a 6. června 2003, které byly zaevidovány dne 5. května a 10. června 2003, požádalo Stálé zastoupení Portugalské republiky při Evropské unii jménem portugalských orgánů o prodloužení lhůty na poskytnutí všech požadovaných informací vzhledem k době nutné k jejich shromáždění.
(5)
Dopisem ze dne 25. července 2003 souhlasily útvary Komise s prodloužením lhůty o čtyři týdny.
(6)
Jelikož útvary Komise nedostaly ve čtyřtýdenní lhůtě stanovené ve výše uvedeném dopisu žádnou odpověď, zaslaly portugalským orgánům upomínku dopisem ze dne 19. prosince 2003, v němž uvedly, že v případě, že zmíněné orgány nebudou reagovat, vyhrazují si možnost navrhnout Komisi zaslání příkazu k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (2) (jenž se stal článkem 108 SFEU).
(7)
Dopisem ze dne 5. února 2004, který byl zaevidován ve stejný den, sdělilo Stálé zastoupení Portugalské republiky při Evropské unii Komisi odpověď portugalských orgánů na dopisy útvarů Komise ze dne 16. a 30. dubna 2003.
(8)
Dopisem ze dne 11. listopadu 2004 si útvary Komise o předmětném režimu vyžádaly od portugalských orgánů nové informace. Portugalské orgány měly na odpověď lhůtu čtyř týdnů.
(9)
Dopisem ze dne 30. prosince 2004, který byl zaevidován dne 5. ledna 2005, požádalo Stálé zastoupení Portugalské republiky při Evropské unii jménem portugalských orgánů o prodloužení lhůty na poskytnutí všech požadovaných informací vzhledem k době nutné k jejich shromáždění.
(10)
Dopisem ze dne 17. ledna 2005 souhlasily útvary Komise podruhé s požadovaným prodloužením lhůty.
(11)
Jelikož útvary Komise neobdržely na své otázky ve stanovené nové lhůtě žádnou odpověď, zaslaly portugalským orgánům dopisem ze dne 12. dubna 2005 novou upomínku a opět je upozornily na skutečnost, že v případě nedodržení stanovené čtyřtýdenní lhůty na zaslání odpovědi si vyhrazují možnost navrhnout Komisi zaslání příkazu k poskytnutí informací na základě čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999.
(12)
Výše uvedená lhůta na odpověď uplynula v květnu 2005. Jelikož Komise do uplynutí výše zmíněné lhůty neobdržela žádnou odpověď, nařídila rozhodnutím ze dne 21. února 2006 (3) Portugalsku, aby jí sdělilo veškeré informace, o které požádala, s tím, že pokud neobdrží od portugalských orgánů odpověď, vyhrazuje si právo zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (viz odstavec 80 příkazu k poskytnutí informací).
(13)
Jelikož Komisi nebyla poskytnuta žádná z požadovaných informací, rozhodla se dne 28. ledna 2009 zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala ostatní členské státy a zúčastněné třetí strany k podání připomínek k dotčeným podporám.
(14)
Jelikož Komise neobdržela ve stanovené lhůtě od Portugalska žádné komentáře, zaslala mu dopisem ze dne 18. března 2009 upomínku. Portugalsko zaslalo Komisi své komentáře dne 14. dubna 2009 a poskytlo také kopii legislativních nařízení č. 393-B/98 a 244/2003. Další komentáře přišly dne 15. června 2009 od společnosti ETSA (Empresa de Transformação de Subprodutos Animais, SA).
(15)
Dne 1. července 2009 předala Komise Portugalsku komentáře společnosti ETSA. Portugalsko v tomto ohledu nezaslalo Komisi žádné připomínky.
(16)
Na základě komentářů předložených společností ETSA požádaly útvary Komise dopisem ze dne 19. února 2010 portugalské orgány o další upřesnění. Portugalské orgány odpověděly dopisem ze dne 27. dubna 2010.
(17)
Dopisem ze dne 1. února 2011 požádaly útvary Komise portugalské orgány o upřesnění a reakci na otázky, jež útvary Komise položily již v předchozí době a na něž portugalské orgány neodpověděly vyčerpávajícím způsobem.
(18)
Dopisem ze dne 24. února 2011 požádaly portugalské orgány o prodloužení stanovené lhůty na odpověď o 30 dnů.
(19)
Dopisem ze dne 28. února 2011 souhlasily útvary Komise s prodloužením lhůty na odpověď o 30 dnů. Portugalské orgány odpověděly na otázky položené útvary Komise dopisem ze dne 1. dubna 2011.
(20)
Dopisem ze dne 20. června 2011 informovaly útvary Komise portugalské orgány, že Komisi navrhnou přijetí podmíněného kladného rozhodnutí, a vysvětlily uplatněné podmínky.
II. POPIS
(21)
Podle informací portugalských orgánů bylo v Portugalsku v období od 1. ledna do 14. října 1998 zjištěno 66 případů bovinní spongiformní encefalopatie (dále jen „BSE“). V důsledku této rizikové situace pro veřejné zdraví a zdraví zvířat přijala Komise rozhodnutí č. 98/653/ES ze dne 18. listopadu 1998 o určitých naléhavých opatřeních nutných z důvodu výskytu bovinní spongiformní encefalopatie v Portugalsku (5) a nařídila naléhavá opatření nutná z důvodu případů BSE, které se vyskytly v Portugalsku, přičemž zejména zakázala vývoz některých zvířat a vedlejších produktů ze zvířat z portugalského území do jiných členských států.
(22)
Kvůli zmírnění důsledků opatření přijatých v rámci boje proti bovinní spongiformní encefalopatii (BSE) nesl portugalský stát od roku 1999 veškeré náklady spojené se sběrem, zpracováním a neškodným odstraněním vedlejších masných produktů ze savců a drůbeže. Legislativním nařízením č. 393-B/98 ze dne 4. prosince 1998 (6) (dále jen „legislativní nařízení z roku 1998“) portugalský stát skutečně převzal odpovědnost a náklady za sběr, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů.
(23)
Legislativní nařízení z roku 1998 počítalo ve svém čl. 4 odst. 3 s možností zavést pro jatka určitou daň za účelem financování neškodného odstranění některých materiálů. Podle informací obdržených od portugalských orgánů nebyla tato daň jatkám udělena.
(24)
Portugalské orgány vysvětlily, že na odpovídající zpracování zbytků neměly dostatečná zvláštní zařízení, a že se proto musely obrátit na soukromé poskytovatele služeb, aby zajistili tyto služby, které již svou povahou spadají do rámce odpovědnosti státu.
(25)
Portugalské orgány vysvětlily, že tento úkol veřejného zájmu byl svěřen soukromému sektoru při dodržení ustanovení stanovených legislativním nařízením č. 197/99 ze dne 8. června 1999 (7), který představuje vnitrostátní nástroj provedení směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/52/ES ze dne 13. října 1997, kterou se mění směrnice 82/50/EHS, 93/36/EHS a 93/37/EHS, které koordinují postupy při zadávání veřejných zakázek na služby, dodávky a stavební práce (8). Soukromé podniky pověřené provedením dotčených služeb byly vybrány se zřetelem na jejich schopnost a technické možnosti zajistit řádné provedení svěřeného úkolu veřejného zájmu a na naléhavost, se kterou bylo nutno reagovat na nutnost zpracovat tyto produkty účinným, rychlým a bezpečným způsobem. Portugalské orgány předložily příklad smlouvy o poskytování služeb platné v období od 1. září 2004 do 31. prosince 2004.
(26)
Podle informací portugalských orgánů byly parametry sloužící jako základ pro výpočet vyrovnání za služby předem stanoveny společným nařízením č. 96/99 ze dne 25. ledna 1999 (9). Uvedené nařízení bylo pravidelně ověřováno a změněno společným nařízením č. 324/2001 (10) ze dne 6. dubna 2001 a společným nařízením č. 124/2002 ze dne 19. února 2002 (11).
(27)
Rozhodnutím 2000/766/ES (12) zakázala Rada používání vedlejších produktů ze zvířat téměř všech druhů v krmivu pro zvířata a nařídila jejich zničení ve všech členských státech, a to včetně Portugalska.
(28)
Portugalské orgány vysvětlily, že následkem tohoto rozhodnutí se zvýšilo množství zbytků dotčených tímto postupem, a tudíž i náklady spojené s touto činností.
(29)
Rozhodnutím 2001/376/ES (13) rozhodla Komise o zachování platnosti přijatého rozhodnutí 98/653/ES pro Portugalsko.
(30)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 ze dne 3. října 2002 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu, které nejsou určeny pro lidskou spotřebu (14), stanoví zvláštní pravidla pro sběr, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů živočišného původu, která platí pro různé kategorie vedlejších produktů.
(31)
Portugalské orgány upřesnily, že se kvůli dodržení svých závazků v těchto souvislostech rozhodly přenést náklady na dotčenou činnost na hospodářské subjekty tohoto odvětví, a to za přísného dodržení zásady „znečišťovatel platí“ a aniž by ztratily ze zřetele starost o ochranu veřejného zdraví, jehož zaručení je zásadní a spadá do jejich odpovědnosti. Přijaly proto režim stanovený legislativním nařízením č. 197/2002 ze dne 25. září 2002.
(32)
Od října 2002, kdy vstoupilo v platnost legislativní nařízení č. 197/2002, jsou náklady na sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění vedlejších masných produktů ze savců a drůbeže financovány příjmy z parafiskálního poplatku, kterému podléhají jatka, dovozci nevykostěného hovězího a vepřového masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, tzn. hospodářské subjekty/příjemci nevykostěného hovězího a vepřového masa.
(33)
Dopisem ze dne 20. ledna 2003 portugalské orgány uvedly, že následující hospodářské subjekty jsou od placení poplatku osvobozeny:
-
jatka zajišťující sběr, zpracování a neškodné odstranění všech dotčených vedlejších produktů s výjimkou zvláštních rizikových materiálů (dále jen „ZRM“), a to buď ve vlastních prostorách nebo v bourárnách, přičemž tyto jednotky vytvořily podmínky soběstačnosti v oblasti zpracování svých vlastních vedlejších produktů (viz bod 2 přílohy 2 legislativního nařízení z roku 2002),
-
dovozci vykostěného masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, protože jejich činnost nevytváří vedlejší produkty podléhající povinnému zpracování podle vnitrostátních právních předpisů a právních předpisů Společenství.
(34)
Pokud jde o přesné určení příjmů z výběru poplatků, portugalské orgány prohlásily, že byly přidělovány výlučně na financování činností spojených se sběrem, přepravou, zpracováním a neškodným odstraněním vedlejších produktů z masa savců a drůbeže, a to včetně ZRM.
(35)
V příloze 1 legislativního nařízení z roku 2002 je níže uvedená výše poplatku stanovena úměrně váze a v závislosti na dotčeném druhu:
(v EUR)
Druh/typ
Skot
Prasata
Ovce/kozy
Drůbež
Ostatní
Poplatek/kg jatečně upraveného těla
0,05
0,04
0,03
0,06
0,06
(36)
Pokud jde o financování sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění zvláštních rizikových materiálů, stanoví čl. 2 odst. 2 legislativního nařízení č. 197/2002 pevný poplatek ve výši 0,30 EUR/kg/ZRM uplatňovaný pouze a výlučně na jatka.
(37)
Všechny poplatky jsou hrazeny dané veřejné organizaci mechanizmem přenesení daňové povinnosti. Jedná se o Státní zemědělský intervenční a záruční ústav (INGA). Poplatky vybrané od hospodářských subjektů představovaly příjmy INGA a byly mu hrazeny přímo.
(38)
Jak je uvedeno v odstavcích 32 a 33 tohoto rozhodnutí, článek 4 legislativního nařízení z roku 2002 upřesňuje, že jatka mají také možnost se mezi sebou zorganizovat, a to buď tak, že si pro sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů přímo najmou služby třetí strany, nebo tuto činnost budou provádět sama, a to vždy při dodržení platných právních ustanovení a s výjimkou ZRM. V případě, že jatka provádějí sběr, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů vytvořených ve svých vlastních prostorách, s výjimkou ZRM, stanoví příloha 2 legislativního nařízení z roku 2002 poplatky k uhrazení následovně:
(v EUR)
Druh/typ
Skot
Prasata
Ovce/kozy
Drůbež
Ostatní
Poplatek/kg jatečně upraveného těla
0,03
0,02
0,00
0,00
0,00
(39)
Pokud jatka provádějí sběr, zpracování a neškodné odstranění všech vedlejších produktů vytvořených jak ve svých vlastních prostorách, tak v bourárnách, a to s výjimkou ZRM, jsou od placení tohoto poplatku zcela osvobozena.
(40)
V souladu s článkem 5 legislativního nařízení č. 197/2002 je INGA subjektem příslušným pro kontrolu plateb poplatků, které provádějí jatka, a za tímto účelem vede aktualizované záznamy o množství jatečně upravených těl a jejich hmotnosti. V pravomoci INGA je rovněž kontrola placení dlužných poplatků v případě dovozu a přijetí produktů z Evropské unie, zatímco hospodářským subjektům a příjemcům přísluší vedení aktualizovaných záznamů o provedených operacích.
(41)
Pokud se jatka rozhodnou pro posledně uvedenou možnost, musí předem předložit INGA své projekty k posouzení a podřídit se jakékoliv případné kontrole, o které by rozhodl příslušný orgán.
(42)
Portugalské orgány ujistily, že výše poplatku se omezuje pouze na to, aby zmíněné podniky nesly náklady na tyto činnosti, a že tato služba bude poskytována pouze podnikům vytvářejícím vedlejší produkty, jejichž neškodné odstranění je povinné.
(43)
Pokud jde o soulad mezi příjmy z poplatku a náklady na služby, které financují, portugalské orgány prohlásily, že poplatky stanovené v přílohách I a II legislativního nařízení z roku 2002 a poplatek stanovený v čl. 2 odst. 2 ohledně ZRM byly vypočteny na základě skutečných nákladů na služby, které je nutno poskytovat, a při zohlednění povahy vedlejších produktů vytvořených každým živočišným druhem a skutečnosti, zda jsou tyto vedlejší produkty dotčeny či ne.
(44)
Podle portugalských orgánů toto financování ve všech ohledech představuje vyrovnání poskytované uživateli za dodání veřejné služby veřejného zájmu. Částky hrazené hospodářskými subjekty povinnými k dani jsou přímo úměrné množstvím odpadu skutečně předaným veřejné službě a skutečným nákladům na neškodné odstranění tohoto odpadu. Na podporu těchto tvrzení portugalské orgány dodaly podklady s číselnými údaji za období od roku 1999 do roku 2005, které dokládají náklady na služby, a pro rok 2003 podklad s číselnými údaji, které se týkají příjmů z poplatku za různé druhy vytvořených vedlejších produktů, a to bez rozlišení jak dovezených, tak vnitrostátních.
(45)
Pokud jde o otázku, zda mohou dovezené produkty skutečně využívat systém stejným způsobem jako vnitrostátní produkty, portugalské orgány ujišťují, že poplatky uplatňované v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ na jatka, na dovoz a na obchod uvnitř Společenství s nevykostěným masem odrážejí náklady spojené se zpracováním všech vedlejších produktů vytvářených v řetězci až ke konečnému spotřebiteli.
(46)
Dovoz nevykostěného masa znamená pro portugalské orgány existenci vedlejších produktů, a využívá tedy služby sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění, což zdůvodňuje uplatňování dotyčných poplatků.
(47)
Portugalské orgány mají za to, že financovaná opatření spadají do veřejného zájmu, neboť se v důsledku krize BSE ukázalo, že odstranění jatečních veterinárních konfiskátů má být úkolem veřejné služby státu z důvodu jeho významu pro ochranu zdraví lidí a zvířat a ochranu životního prostředí.
(48)
Systém vytvořený legislativním nařízením z roku 2002 byl zrušen legislativním nařízením č. 244/2003 ze dne 7. října 2003 (15) (dále jen „legislativní nařízení z roku 2003“), jež vstoupilo v platnost dne 22. října 2003. Toto nařízení vytváří obecný režim a přechodný režim pro vedlejší produkty živočišného původu nevhodné pro lidskou spotřebu.
(49)
Obecný režim stanoví, že jatka, bourárny, inkubační střediska a průmysl výrobků z vajec mají v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 z vlastního podnětu nebo najmutím třetí strany podporovat sběr, přepravu, skladování, manipulaci, zpracování a neškodné odstranění materiálů kategorií 1, 2 a 3 vytvořených v konkrétní jednotce pomocí provádění plánu předloženého k předchozímu schválení GŘ pro veterinární záležitosti (GŘ V).
(50)
Jatka, bourárny, inkubační střediska a průmysl výrobků z vajec musí vypracovat plán neškodného odstranění nebo využití materiálů kategorie 3, který musí být schválen GŘ pro veterinární záležitosti do 90 dnů ode dne vstupu legislativního nařízení z roku 2003 v platnost nebo ode dne zahájení činnosti. Pokud jde o kategorii 3, zajišťuje podle legislativního nařízení z roku 2002 až do schválení plánů GŘ pro veterinární záležitosti sběr, přepravu, zpracování, dočasné uskladnění a neškodné odstranění vedlejších produktů INGA. Až do schválení plánu pro materiály kategorie 3 musí majitelé jatek, bouráren, inkubačních středisek a podniků vyrábějících výrobky z vajec hradit poplatky stanovené v příloze 1 legislativního nařízení z roku 2002, s výjimkou organizací, pro něž platí alternativní režim stanovený tímto nařízením a jež musí platit poplatky stanovené v příloze 2 legislativního nařízení z roku 2002.
(51)
V rámci přechodného režimu zajišťuje INGA nadále také tyto služby pro materiály kategorií 1 a 2.
(52)
U materiálů kategorií 1 a 2 musí jatka a bourárny předložit plán neškodného odstranění nebo využití do 30 dnů od uplynutí platnosti přechodného režimu v listopadu 2005. Do schválení plánu musí platit 0,35 EUR za 1 kg materiálu kategorie 1 nebo 2. Subjekty povinné k poplatku jsou naopak osvobozeny od jeho placení, jakmile je plán neškodného odstranění nebo využití schválen.
(53)
Jakmile jatka a bourárny předloží GŘ V plán s uvedením činností nutných k odstranění materiálů kategorií 1 a 2, přebírají odpovědnost za náklady spojené s těmito činnostmi a podléhají kontrolám prováděným příslušným orgánem. Podle čl. 3 odst. 4 legislativního nařízení z roku 2003 režim končí dva roky po vstupu v platnost tohoto legislativního nařízení.
(54)
Platnost přechodného režimu legislativního nařízení č. 244/2003 uplynula v listopadu roku 2005. V dopise ze dne 1. dubna 2011 portugalské orgány uvedly, že od ukončení platnosti přechodného režimu legislativního nařízení č. 244/2003 nesou náklady na likvidaci vedlejších produktů jatek a bouráren hospodářské subjekty, a to prostřednictvím zhodnocení zbytků přeměněných na biologická paliva a vývozu mouček.
(55)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení Komise vyjádřila následující pochyby ohledně existence podpory, a její případné slučitelnosti, ve prospěch podniků poskytujících služby sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění dotyčných materiálů, jatek a bouráren, dovozců nevykostěného hovězího, vepřového a drůbežího masa, hospodářských subjektů uvnitř Společenství a chovatelů.
(56)
Komise zejména zopakovala otázky položené v prvním příkazu k poskytnutí informací. Pokud jde o podporu ve prospěch podniků poskytujících služby sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění dotyčných materiálů, vyjádřila Komise pochyby ohledně povahy služby veřejného zájmu, již portugalské orgány chtěly přiřknout dotyčným činnostem, a to zejména s ohledem na rozsudek ve věci Altmark (16). Pokud jde o podporu ve prospěch jatek, bouráren, dovozců nevykostěného hovězího, vepřového a drůbežího masa a hospodářských subjektů odvětví uvnitř Společenství, vyjádřila Komise pochyby ohledně skutečnosti, že příspěvek hrazený odvětvím v podobě poplatku odpovídá skutečným hospodářským nákladům na poskytování služby sběru, a požádala v tomto ohledu o číselné informace. Pokud jde potom o podporu ve prospěch chovatelů, vyjádřila Komise pochyby ohledně zvýhodnění, která by jim zavedený systém mohl poskytovat vzhledem k tomu, že dotčenému poplatku nepodléhali.
(57)
Komise poté předběžně přezkoumala slučitelnost dotyčných opatření s hlavními pokyny platnými od roku 1998 a ve fázi rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že nemá k dispozici dostatečné informace, aby mohla dospět k závěru o slučitelnosti dotyčných opatření.
III. PŘIPOMÍNKY PŘEDLOŽENÉ PORTUGALSKEM
(58)
Ve svých připomínkách Portugalsko nejprve připomnělo zvláštnost situace, ve které se kvůli BSE portugalský stát během roku 1998 ocitl. Zmínilo zejména rozhodnutí Komise 98/653/ES, které zakázalo vývoz určitých produktů, k nimž patřily masokostní moučky jako takové nebo obsažené v jiných produktech, z portugalského území do ostatních členských států nebo do třetích zemí. V těchto souvislostech Portugalsko zavedlo plán dozoru, kontroly a vymýcení BSE, který byl schválen stálým veterinárním výborem Komise. Dne 18. dubna 2001 rozhodla Komise o zachování embarga ohledně Portugalska. Embargo bylo zrušeno až v roce 2004 nařízením (ES) č. 1993/2004 (17).
(59)
Portugalsko proto zdůrazňuje skutečnost, že v období od roku 1998 do roku 2004 byla všechna opatření přijata s cílem čelit naléhavé situaci, jež představovala ohrožení veřejného zdraví. Portugalské správní orgány se proto snažily umožnit okamžité zavedení opatření až do doby, kdy se hospodářské subjekty dokáží zorganizovat, aby tyto úkoly mohly plnit samy, a to pod kontrolou státu. Portugalsko se domnívá, že ochrana veřejného zdraví představuje právní zájem převyšující všechny ostatní, což zdůvodňuje odchýlení se od pravidel v oblasti státních podpor.
(60)
Podle Portugalska přijetí rozhodnutí 98/653/ES a následná prodloužení jeho platnosti zabránila tomu, aby opatření přijatá portugalským státem na řešení krize BSE vedla k narušení trhu, a překážela tak obchodu mezi členskými státy. Portugalsko uvádí, že nedocházelo k obchodním výměnám, protože existovalo embargo na vývoz výše uvedených produktů, což znamená, že k narušení hospodářské soutěže nemohlo dojít.
(61)
Portugalsko zejména uvádí, že v roce 1998 nebyla poskytnuta žádná podpora, a dokládá to skutečností, že legislativní nařízení č. 393-B/98 vstoupilo v platnost až dne 4. prosince 1998. Odpovědnost za sběr, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů převzal portugalský stát až v tomto okamžiku, a to výjimečně a přechodně.
(62)
Vstupem v platnost legislativního nařízení z roku 1998 převzal portugalský stát náklady spojené se sběrem, zpracováním a neškodným odstraněním vedlejších produktů, a to až do vstupu v platnost legislativního nařízení č. 197/2002. Portugalsko v tomto ohledu uvádí, že převzetí nákladů na tato opatření portugalským státem je nutno považovat za krátkodobé, protože režim byl následně změněn a byl zaveden poplatek jako prostředek k převedení financování sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších masných produktů ze savců a drůbeže, a to včetně zvláštních rizikových materiálů (ZRM), na odvětví.
(63)
Pokud jde o náklady na zmíněná opatření, Portugalsko uvádí, že parametry, které sloužily jako základ pro výpočet vyrovnání, byly předem stanoveny výnosem zveřejněným v úředním věstníku. Portugalské orgány uvedly tři nařízení (18). Uvedená nařízení stanoví cenu služeb (sběr, přeprava, zpracování a balení do velkých pytlů „big bags“ za kilogram produktu). Byly zohledněny výdaje spojené s těmito činnostmi, které mají jednotky zpracování vedlejších produktů živočišného původu, jež nejsou součástí jatek. Zohledněny byly rovněž běžné výdaje, jako jsou náklady na energie, pohonné hmoty, odměny, pojištění atd. Tyto parametry jsou stejné pro všechny poskytovatele služeb. Portugalské orgány uvedly, že se zisk pohyboval od 30 do 39,5 %, což podle nich představuje vyvážené ziskové rozpětí nebo dokonce nižší, než je průměr při výkonu hospodářských činností. Portugalské orgány přiložily simulace uplatňování parametrů, které vedly ke stanovení cen v nařízeních.
(64)
Portugalský stát se na závěr domnívá, že poskytnuté podpory lze prohlásit za slučitelné při uplatnění odchylky od zásady „znečišťovatel platí“, protože tyto podpory odpovídaly nákladům na poskytnuté služby a protože pokyny platné v oné době (pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a odpady z jatek (19)) umožňovaly, vzhledem k jejich krátkodobé povaze, podpory až do výše 100 % skutečných nákladů.
(65)
Od října roku 2002 představuje právní základ úhrady nákladů legislativní nařízení z roku 2002. Portugalské orgány se domnívají, že tyto poplatky zohlednily hodnotu odměn za činnosti, které měly provádět jednotky zpracování vedlejších produktů. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že krize nadále pokračovala, se portugalské orgány domnívaly, že zásah státu v úloze prostředníka byl stále oprávněný.
(66)
Při simulacích prováděných v oné době byly zohledněny celkové náklady společností a také přiměřený zisk. Portugalské orgány předložily cvičení provedené na základě výdajů a nákladů za rok 2003, jež podle nich prokazuje vyváženost mezi příjmy a náklady ve spojení s fungováním nově zavedeného právního režimu a kterým se stanoví poplatky za účelem financování služeb.
(67)
Portugalské orgány rovněž prohlásily, že financování služeb sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších masných a drůbežích produktů nepochází z daní vybíraných od jatek a dovozců nevykostěných hovězích a vepřových jatečně upravených těl, půlek a jiných kusů. Upřesnily, že vzhledem k tomu, že ustanovení čl. 2 odst. 1 legislativního nařízení č. 197/2002 je nutno vykládat ve spojení s ustanoveními přílohy 1, jež jsou zde uvedena, má se za prokázané, že financování služeb sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění masných vedlejších produktů prováděly tři kategorie hospodářských subjektů: zařízení na porážku skotu, prasat, ovcí, koz, drůbeže a jiných zvířat, dovozci hovězích a vepřových jatečně upravených těl, půlek a jiných kusů a hospodářské subjekty uvnitř Společenství věnující se stejným produktům. V příloze 1 byl proto uveden sloupec s částkami požadovanými od zařízení na porážku drůbeže, která nepodporovala sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů vytvářených během porážky drůbeže, a to vzhledem ke skutečnosti, že většina dovážených jatečně upravených drůbežích těl nevytváří vedlejší produkty.
(68)
Portugalské orgány také prohlásily, že rozdíl mezi dvěma poplatky stanovenými v příloze 2 legislativního nařízení č. 197/2002 je oprávněný z důvodu nákladů spojených s vedlejšími produkty vytvářenými v bourárnách.
(69)
Portugalské orgány prohlásily, že se v souladu s legislativními nařízeními č. 197/2002 a č. 244/2003 nepočítaly s žádným přesunutím poplatků na chovatele, ačkoliv náklady na sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění byly ve skutečnosti přeneseny na celý řetězec obchodování s masem. Portugalské orgány v tomto ohledu předložily dva daňové doklady za služby vystavené dne 22. října 2002 a 28. října 2003, které podle nich prokazují, že jatka přenesla na chovatele náklady na sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění.
(70)
Portugalské orgány nakonec ujišťují, že podniky poskytující služby nezneužily žádné prostředky ve prospěch případných konkurenčních činností, protože prováděly výlučně činnost sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších produktů živočišného původu.
(71)
Portugalsko rovněž zmiňuje skutečnost, že přechodný režim stanovený legislativním nařízením č. 244/2003 byl ukončen v listopadu roku 2005 a že od té doby podniky vytvářející vedlejší produkty převzaly v plné míře odpovědnost, již za ně dočasně nesl stát. Od listopadu roku 2005 nesou veškeré náklady hospodářské subjekty prostřednictvím zhodnocení odpadu zpracovávaného na biopaliva a vývozu mouček.
(72)
Portugalské orgány se na závěr domnívají, že splnily podmínky platných hlavních pokynů, protože subjekty vytvářející vedlejší produkty začaly postupně hradit v podobě poplatku činnosti vyplývající z neškodného odstraňování vedlejších produktů.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH TŘETÍCH STRAN
(73)
Skupina ETSA předložila své připomínky dopisem ze dne 15. června 2009. Skupinu ETSA tvoří společnosti ITS (Indústria Transformadora de Subprodutos Animais, SA) a SEBOL (Comércio e Indústria de Sebo, SA). Tyto společnosti poskytují služby v oblasti sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších produktů živočišného původu spadající v Portugalsku do kategorií 1, 2 a 3 a patří mezi podniky najaté státem na poskytování zmíněných služeb během zvažovaného období. Skupina ETSA je proto považována za adresáta plateb státu a možnou zúčastněnou stranu v řízení C 3/09.
(74)
ETSA úvodem připomíná souvislosti krize BSE, jež donutila portugalský stát k přijetí preventivních opatření (mezi nimiž službu sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších produktů živočišného původu kategorií 1, 2 a 3) s cílem bojovat proti nemoci a snížit riziko nákazy, a tak chránit veřejné zdraví a životní prostředí. Přijetí těchto opatření vyplývá z velké části z právních předpisů Společenství.
(75)
V období 1998-2005 svěřil INGA přímým přidělením služby sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění odpadu společnostem ITS a SEBOL. Skupina ETSA uvádí, že všechny podniky splňující podmínky pro poskytování požadovaných služeb byly vybrány za stejných podmínek. Až do 10. října 2002 byl INGA podle článku 6 legislativního nařízení č. 393-B/98 pověřen využívat podniků schválených pro tento typ služeb a nesl související náklady. Ukazatele pro výpočet odměny stanovilo společné nařízení č. 96/99 a cena byla stanovena v závislosti na hmotnosti suroviny. V případě změny podmínek poskytování služby ji bylo možno upravit. Cena hrazená společnostem SEBOL a ITS zohledňovala odhadované náklady na poskytování služby, a to zejména hmotnost a objem odpadu, který bylo nutno sebrat a zpracovat, a také zavedení a řízení systému sběru jatečně upravených těl v provozovně, který počítal mimo jiné s rychlým sběrem po sdělení o uhynutí zvířete.
(76)
Skupina ETSA zdůrazňuje, že výše odměny, ačkoliv přidělení služby neproběhlo v rámci veřejné nabídky, pokrývala náklady vzhledem k jejím kombinovaným příjmům a umožňovala jí s obtížemi dosáhnout přiměřeného a oprávněného ziskového rozpětí. ETSA uvádí, že výše odměny se jí přesto vždy zdála v souladu se zásadou účinnosti, protože cena placená INGA se pohybovala v evropském průměru cen za stejné služby, a ceny vyplácené až do roku 2005 byly podle ETSA ve skutečnosti nižší než ceny uplatňované později ve smlouvách o poskytování stejných služeb, jež byly uzavřeny na základě zadávání veřejných zakázek, jež mělo usnadnit určení odměny podle tržních kritérií.
(77)
Počínaje rokem 2005 byly smlouvy na poskytování služeb přidělovány v rámci mezinárodního zadávání veřejných zakázek. Byly vyhlášeny tři výzvy k podávání nabídek: pro skot a koně na celostátní úrovni, ovce a kozy (jih) a ovce a kozy (sever). ITS předložila nabídku prostřednictvím konsorcia, jež se do veřejné soutěže přihlásilo a jemuž byla smlouva přidělena. Pro tři uvedené části byly uzavřeny tři smlouvy o poskytování služeb. Mezi podmínkami ETSA uvádí zejména sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění odpadu a vedení stálého a aktualizovaného registru a archívů týkajících se těchto činností. Kontroly dodržování podmínek provádí ústav IFAP (Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas).
(78)
ETSA zdůrazňuje, že ceny v uzavřených smlouvách byly určeny předem transparentně a objektivně v závislosti na hmotnosti a druhu dotyčných zvířat. Podle ETSA byly tyto ceny údajně určeny za tržních podmínek a zaručovaly odpovídající krytí nákladů vzniklých plněním povinností veřejné služby, jež jsou stanoveny ve smlouvách o poskytování služeb a v souvisejících právních předpisech.
(79)
Na základě těchto prvků dospívá ETSA k závěru, že nebyla příjemcem žádné protiprávní podpory, ale že všechny prostředky představovaly pouze oprávněnou odměnu za provádění veřejné služby.
V. POSOUZENÍ
1. EXISTENCE PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(80)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak.
(81)
Na odvětví vepřového masa se v souladu s článkem 21 nařízení Rady (EHS) č. 2759/75 o společné organizaci trhů s těmito produkty (20), naposledy pozměněného nařízením (ES) č. 1913/2005 (21), použijí články 107 až 109 SFEU. Na odvětví hovězího masa se tyto články použijí v souladu s článkem 40 nařízení Rady (ES) č. 1254/99 ze dne 17. května 1999 o společné organizaci trhů s těmito produkty (22), naposledy pozměněného nařízením (ES) č. 1152/2007 (23). Před přijetím posledně zmíněného nařízení se tyto články použily na stejné odvětví v souladu s článkem 24 nařízení Rady (EHS) č. 805/68 (24). Na odvětví ovčího a kozího masa se tyto články použijí v souladu s článkem 22 nařízení Rady (ES) č. 2467/98 ze dne 3. listopadu 1998 o společné organizaci trhů s těmito produkty (25), naposledy pozměněného nařízením (ES) č. 1913/2005. Na odvětví ovčího a kozího masa se tyto články použijí v souladu s článkem 19 nařízení Rady (ES) č. 2777/75 ze dne 29 října 1975 o společné organizaci trhů s těmito produkty (26), naposledy pozměněného nařízením (ES) č. 679/2006 (27). Nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (tzv. „jednotné nařízení o společné organizaci trhů“) (28), zrušilo tato různá nařízení a v článku 180 stanovilo, že pro výše uvedené produkty se použijí pravidla v oblasti státních podpor.
(82)
Pokud jde o povahu podpory, je nutno ji určit na úrovni všech příjemců služeb sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění odpadu a na úrovni jejího financování. Komise zjistila následující kategorie možných příjemců využívajících systém zavedený v Portugalsku:
-
podniky poskytující služby sběru, přepravy a neškodného odstranění dotyčného odpadu,
-
jatka a bourárny, dovozci nevykostěného hovězího, vepřového a drůbežího masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, tzn. hospodářské subjekty/příjemci nevykostěného hovězího a vepřového masa,
-
chovatelé.
(83)
Pokud jde o posouzení případné podpory v čase, Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení rozlišila pro analýzu případných opatření podpory čtyři období se zřetelem na uplatňování různých příslušných opatření Společenství. Komise vzala na zřetel období od roku 1998 do 31. prosince 1999, což je den před vstupem v platnost hlavních pokynů ke státním podporám v odvětví zemědělství, období od 1. ledna 2000 do 31. prosince 2002, což je den před vstupem v platnost pokynů Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a odpady z jatek, období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2006, což je den před vstupem v platnost nových pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (29), a období od 1. ledna 2007 do současnosti.
(84)
Vzhledem k informacím od portugalských orgánů, a to zejména ohledně výše popsaného uplatňování legislativního nařízení z roku 2003 a různých způsobů financování případných podpor, změní Komise do určité míry rozlišení různých období a při posuzování zohlední u každé skupiny možných příjemců následující období:
-
období mezi 9. prosincem 1998 a 9. říjnem 2002, během nějž platilo legislativní nařízení č. 393-B/98,
-
období mezi 10. říjnem 2002 a 21. říjnem 2003, během nějž platilo legislativní nařízení č. 197/2002, s výjimkou přílohy 2, jejíž platnost byla prodloužena v rámci přechodného režimu stanoveného legislativním nařízením č. 244/2003,
-
období mezi 22. říjnem 2003 a listopadem 2005, během nějž platil přechodný režim stanovený legislativním nařízením č. 244/2003.
1.1. EXISTENCE SELEKTIVNÍ VÝHODY
(85)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora se za podpory považují zásahy, které mohou v jakékoli formě přímo nebo nepřímo zvýhodňovat podniky nebo které musejí být považovány za hospodářské zvýhodnění, které by podnik-příjemce za obvyklých tržních podmínek nezískal (30). Kromě toho jsou považovány za podpory zásahy, které v různých formách snižují výdaje běžně zatěžující rozpočet podniku a které, aniž by byly dotacemi v přesném slova smyslu, jsou ve skutečnosti stejné povahy a mají stejné dopady (31).
1.1.1 Selektivní výhoda pro podniky poskytující služby
(86)
Komise shledává, že činnost sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění dotyčného materiálu je hospodářskou činností, protože představuje poskytování služeb za odměnu, a že ji na trhu Společenství mohou provádět četné hospodářské subjekty. Tato zjištění podporují zejména informace poskytnuté ETSA a převzaté v bodech odůvodnění 73 a následujících tohoto rozhodnutí.
(87)
Pokud jde o tuto hospodářskou činnost, portugalské orgány tvrdí, že podniky poskytující dotyčné služby plnily úkol veřejné služby ve veřejném zájmu, který byl oprávněn z důvodů veřejného zdraví a ochrany životního prostředí. Portugalsko v těchto souvislostech zdůraznilo zvláštní situaci vzhledem ke krizi BSE. Portugalsko proto trvá na skutečnosti, že všechna opatření byla přijata s cílem čelit naléhavé situaci, jež představovala ohrožení veřejného zdraví. Portugalská správa se proto snažila umožnit okamžité zavedení opatření až do doby, kdy se hospodářské subjekty dokáží zorganizovat, aby tyto úkoly mohly plnit samy, a to pod kontrolou státu (viz body odůvodnění 21 až 59 tohoto rozhodnutí).
(88)
ETSA se ve svých připomínkách domnívá, že nebyla příjemcem žádné protiprávní podpory, ale že všechny prostředky představovaly pouze oprávněnou odměnu za provádění veřejné služby (viz bod odůvodnění 79 tohoto rozhodnutí).
(89)
Z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (32) vyplývá, že veřejné dotace poskytované za účelem provádění veřejných služeb nespadají do rámci působnosti článku 107 SFEU, protože je tyto dotace nutno považovat za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby. Soudní dvůr ovšem stanoví, že je nutno, aby byly splněny následující podmínky:
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(90)
Uplatnění judikatury Altmark na tento konkrétní případ vede Komisi k následujícím úvahám:
a) Skutečná služba obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU
(91)
Nejprve je nutno přezkoumat, zda se v tomto konkrétním případě jedná o skutečnou službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(92)
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s výjimkou odvětví, v nichž je tato otázka již předmětem předpisů Společenství, mají členské státy širokou pravomoc při posouzení povahy služeb, jež je možno pokládat za služby obecného hospodářského zájmu. Za těchto okolností je úkolem Komise dbát na to, aby se tento rozsah pro posouzení uplatňoval bez zjevného pochybení, pokud jde o definici služeb obecného hospodářského zájmu.
(93)
Od devadesátých let minulého století byl zjištěn odděleně u lidí a zvířat výskyt celé řady přenosných spongiformních encefalopatií (TSE). Od roku 1996 se nahromadily důkazy o podobnosti mezi původcem BSE (bovinní spongiformní encefalopatie) a novou variantou Creutzfeldtovy-Jakobovy choroby. Komise přijala od roku 1990 řadu opatření za účelem ochrany zdraví lidí a zvířat před rizikem BSE. Zmíněná opatření se zakládají na ochranných ustanoveních směrnic o veterinárních a enviromentálních opatřeních. Rozhodnutí 2000/766/ES přinutilo členské státy k tomu, aby zařídily, že odpady živočišného původu ve smyslu směrnice 90/667/EHS (33) budou sbírány, přepravovány, zpracovávány, uskladňovány nebo likvidovány v souladu s uvedenou směrnicí, rozhodnutím Komise 97/765/ES (34) a rozhodnutím Rady 1999/534/ES (35). V tomto smyslu stanovilo nařízení (ES) č. 1774/2002 veterinární pravidla platná pro vedlejší produkty živočišného původu neurčené k lidské spotřebě a povinnosti členských států dbát na to, aby byla zavedena odpovídající opatření a existovala dostatečná infrastruktura pro sběr, přepravu a likvidaci vedlejších produktů živočišného původu.
(94)
Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr uznal, že správa určitých odpadů může být předmětem služby obecného hospodářského zájmu (36), a vzhledem k výše uvedeným zvláštním okolnostem krize BSE, nemá Komise námitek, pokud jde o povahu služby obecného hospodářského zájmu, o níž portugalské orgány prohlašují, že ji chtěly přiřknout této činnosti sběru a pozdějšího zničení jatečně upravených těl a jiného odpadu živočišného původu nevhodného pro spotřebu, a to v období 1999 až 2005, během něhož portugalský stát nesl plnou (1999-2003) nebo částečnou (2003-2005) odpovědnost za tyto činnosti. Jedná se rozhodnutí oprávněné z důvodů veřejného zdraví a ochrany životního prostředí a spadá proto pod pojem obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
b) Plnění závazků veřejné služby
(95)
Rozsudek ve věci Altmark vyžaduje zmocnění v podobě jednoho nebo více úředních úkonů s právně závaznou hodnotou ve vnitrostátních právních předpisech. Pokud jde o první podmínku stanovenou v rozsudku ve věci Altmark, je nutno zaznamenat, že sběr, přeprava, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů živočišného původu nevhodných k lidské spotřebě byly v Portugalsku zavedeny jako povinné legislativními nařízeními č. 393-B/98 a č. 244/93. Článek 6 legislativního nařízení č. 393-B/98 stanoví, že ústav INGA, jenž je odpovědný za sběr, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů živočišného původu nevhodných k lidské spotřebě, vybírá podniky pověřené provedením této služby. Společné nařízení č. 95/99 předtím určilo parametry, podle nichž byla vypočítána odměna za veřejnou službu, a stanovilo další povinnosti spojené s poskytováním služby, jako je povinnost podniku sbírat všechny vedlejší produkty na celém vnitrostátním území v souladu s veterinárními a technickými normami stanovenými právními předpisy.
(96)
Portugalské orgány tvrdí, že povinnosti podniků poskytujících služby byly ve smlouvách o poskytování služeb jasně vymezeny. Jako příklad předložily Komisi jednu smlouvu o poskytování služeb z roku 2003, jež byla uzavřena v souladu s legislativním nařízením č. 393-B/98.
(97)
Komise zaznamenává, že ve smlouvě o poskytování služeb předložené Komisi portugalskými orgány byly povinnosti podniku poskytujícího služby jasně vymezeny. Vzhledem k ustanovením legislativního nařízení č. 393-B/98 a společného nařízení a ke smlouvě o poskytování služeb předané jako příklad, dospívá Komise k závěru, že je splněna první podmínka rozsudku ve věci Altmark.
c) Parametry stanovené předem transparentním a objektivním způsobem
(98)
Pokud jde o druhou podmínku, Komise se na základě informací, které má k dispozici, domnívá, že parametry, na jejichž základě je vypočítáno vyrovnání, byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Společná nařízení předložená portugalskými orgány tak stanoví metodu výpočtu a způsobilé náklady (viz bod odůvodnění 26 tohoto rozhodnutí). Tyto údaje byly pravidelně ověřovány za předchozí účetní závěrky. Od roku 2005 se používaly postupy zadávání veřejných zakázek. Vzhledem k informacím, které má k dispozici, se Komise domnívá, že druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark byla splněna.
d) Nutné vyrovnání na pokrytí nákladů služby
(99)
Pokud jde o třetí podmínku, portugalské orgány a třetí strana prohlásily, že vyrovnání nepřesahuje částku nezbytnou pro pokrytí všech nebo části nákladů vzniklých při plnění závazků veřejné služby při zohlednění příjmů, které se k nim vztahují, jakož i přiměřeného zisku z plnění těchto závazků.
(100)
Komise několikrát, a to zejména při zahájení řízení přezkumu, po portugalských orgánech žádala, aby jí poskytly podrobné informace o metodě výpočtu skutečných hospodářských nákladů na poskytování služeb. Portugalské orgány předložily podklady s uvedením nákladů, jež měli poskytovatelé služeb za každý rok v období 1999-2005, a porovnaly je s částkami vyplacenými INGA poskytovatelům služeb za provedení služeb. Tyto dokumenty prokazují, že vyrovnání vyplacené INGA podnikům poskytujícím služby nepřekročilo částku nezbytnou pro pokrytí všech nebo části nákladů vzniklých při plnění služby. Předložené dokumenty prokazují, že vyrovnání rovněž zohlednilo zisk, který se pohyboval podle daného roku mezi 30 a 39,5 % (viz bod odůvodnění 62 tohoto rozhodnutí).
(101)
Portugalské orgány ujistily, že prostředky nebylo možno zneužít pro případné konkurenční činnosti, kterým by se podniky mohly věnovat (křížové dotace), protože vybraní poskytovatelé služeb se žádné jiné činnosti nevěnovali.
(102)
Vzhledem k informacím poskytnutým portugalskými orgány Komise ovšem zaznamenává, že nemůže dojít k závěru, že zohledněný zisk byl ve smyslu rozsudku ve věci Altmark „přiměřený“.
(103)
ETSA ve svých připomínkách tvrdila, že odměna za poskytovanou službu odrážela přiměřeným způsobem vzniklé náklady při ponechání ziskového rozpětí, jež nemělo za následek žádné zvláštní zvýhodnění, a že v období před rokem 2005 odpovídala míra odměny za provádění veřejné služby evropskému průměru a byla nižší než míra odměny stanovená ve smlouvě o poskytování veřejných služeb přidělené v nabídkovém řízení.
(104)
V tomto ohledu musí Komise poznamenat, že ani portugalské orgány, ani třetí strana nepředložily podklady dokládající tato tvrzení.
(105)
Komise proto nemůže dojít k závěru, že třetí podmínka stanovená v rozsudku ve věci Altmark je v tomto konkrétním případě splněna.
e) Odhad nákladů průměrného podniku
(106)
Vzhledem ke skutečnosti, že před rokem 2005 nebyly podniky poskytující služby vybírány v rámci zadávání veřejných zakázek, judikatura Altmark vyžaduje, aby bylo provedeno srovnávací posouzení s náklady průměrného podniku. Portugalské orgány nepředložily údaje prokazující, že posouzení nákladů bylo provedeno na základě posouzení nákladů průměrného podniku.
(107)
Komise je proto nucena dojít k závěru, že v tomto konkrétním případě nejsou čtyři kritéria judikatury Altmark splněna a že nelze vyloučit možnost zvýhodnění podniků poskytujících služby v období mezi vstupem v platnost legislativního nařízení č. 393-B/98 a rokem 2005, kdy skončilo uplatňování přechodného režimu zavedeného legislativním nařízením č. 244/2003.
(108)
Platby z veřejných prostředků se provádějí určitým podnikům, tzn. podnikům pověřeným poskytováním služby. Dotyčné opatření lze tak považovat za specifické.
(109)
Komise proto dochází k závěru, že nelze vyloučit selektivní zvýhodnění poskytovatelů služby v období mezi rokem 1998 a rokem 2005, kdy skončilo uplatňování přechodného režimu zavedeného legislativním opatřením č. 244/2003.
1.1.2 Selektivní výhoda pro jatka a bourárny, dovozce nevykostěného hovězího, vepřového a drůbežího masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, tzn. hospodářské subjekty/příjemce nevykostěného hovězího a vepřového masa.
(110)
Soudní dvůr ve věci GEMO (37) rozhodl, že skutečnost, že činnost sběru a odstranění uhynulých zvířat a jatečního odpadu, jíž využívala jatka a chovatelé, je vykonávána soukromými podniky, nebrání tomu, aby byla případně označena za státní podporu, protože původcem režimu uvedené činnosti jsou orgány veřejné moci.
(111)
V tomto případě jsou původci režimu činnosti a jeho financování zavedeného legislativními nařízeními č. 393-B/98, č. 197/2002 a č. 244/2003 portugalské orgány. V této fázi Komise z toho vyvozuje závěr, že tyto režimy jsou proto přičitatelné státu.
(112)
Soudní dvůr ve věci GEMO upřesnil, že je nutno považovat finanční náklady vyplývající z odstraňování uhynulých zvířat a jatečního odpadu za náklady, které jsou součástí hospodářské činnosti chovatelů a jatek (38). Soudní dvůr proto dospěl k závěru, že je čl. 107 odst. 1 SFEU nutno vykládat v tom smyslu, že se režim, který zajišťuje chovatelům a jatkám bezplatný sběr a odvoz uhynulých zvířat a jatečního odpadu, musí označit za státní podporu ve prospěch zemědělců a jatek.
(113)
V tomto konkrétním případě lze soudit, že odstraňování uhynulých zvířat a jatečního odpadu vyvolává náklady, které jsou součástí činnosti, nejen pro jatka a bourárny, ale také pro dovozce nevykostěného hovězího, vepřového a drůbežího masa a pro hospodářské subjekty/příjemce nevykostěného hovězího a vepřového masa. Komise se domnívá, že popsané financování nákladů na sběr, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů z masa savců a drůbeže pomocí rozpočtových dotací státu před vstupem v platnost legislativního nařízení č. 197/2002 vedlo k osvobození uživatelů této služby od nákladů, které jsou součástí jejich činnosti.
(114)
Komise dochází k závěru, že v období před zavedením parafiskálního poplatku existovalo zvýhodnění.
(115)
Pokud jde o období po vstupu v platnost legislativního nařízení č. 197/2002 a legislativního nařízení č. 244/2003, zajišťoval financování výše uvedených činností parafiskální poplatek zavedený legislativním nařízením č. 197/2002 a pozměněný legislativním nařízením č. 244/2003. Podle režimu legislativního nařízení č. 197/2002 byla od placení poplatku osvobozena jatka, která zajišťují ve svých vlastních prostorách nebo v bourárnách sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění všech dotyčných vedlejších produktů s výjimkou ZRM, protože v oblasti zpracování vlastních vedlejších produktů vytvořila podmínky soběstačnosti (viz odstavec 2 přílohy 2 výše uvedeného legislativního nařízení), jakož i dovozci nevykostěného masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, jež s ním obchodují, protože nevytvářejí vedlejší produkty podléhající povinnému zpracování podle právních předpisů Společenství a vnitrostátních právních předpisů. Legislativní nařízení č. 244/2003 stanoví osvobození výše uvedených subjektů za podmínky schválení plánu neškodného odstranění nebo využití podle zvláštních podmínek požadovaných pro různé kategorie materiálů.
(116)
Pro posouzení, zda existuje zvýhodnění pro jatka, bourárny, dovozce nevykostěného hovězího, vepřového a drůbežího masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, tzn. hospodářské subjekty/příjemce nevykostěného hovězího a vepřového masa podléhající poplatku, je nutno ověřit, do jaké míry příspěvek pocházející z poplatku odpovídá skutečných hospodářských nákladům na služby poskytované službou sběru.
(117)
Komise zaznamenává, že portugalské orgány ve svém dopisu ze dne 20. ledna 2003 prohlásily, že poplatky stanovené v přílohách 1 a 2 legislativního nařízení č. 197/2002 a poplatek stanovený čl. 2 odst. 2 pro ZRM byly vypočítány na základě skutečných nákladů služeb, jež měly být poskytovány, při zohlednění povahy vytvářených vedlejších produktů u každého druhu zvířat a skutečnosti, zda se to těchto produktů týká či ne.
(118)
Podle portugalských orgánů toto financování ve všech ohledech představuje vyrovnání poskytované uživateli za dodání veřejné služby veřejného zájmu. Částky hrazené hospodářskými subjekty povinnými k poplatku nejsou údajně v žádném případě paušální, ale jsou přímo úměrné množstvím odpadu skutečně předaným veřejné službě a skutečným nákladům na neškodné odstranění tohoto odpadu.
(119)
Na podporu těchto tvrzení předložily portugalské orgány podklady s číselnými údaji za rok 2003 a se srovnáním skutečných hospodářských nákladů poskytnutých služeb s příspěvky pocházejícími z příslušného poplatku. Pro část roku 2002 zbývající po vstupu v platnost legislativního nařízení č. 197/2002 v říjnu roku 2002 nepředložily portugalské orgány žádné podklady s číselnými údaji o příjmech vyplývajících z vybírání poplatku.
(120)
Pro roky 2004 a 2005 předložily portugalské orgány podklady s číselnými údaji o nákladech na provedené činnosti, ale ne o příjmu z poplatku vybíraného od hospodářských subjektů, které dosud nepředložily ke schválení svůj plán neškodného odstranění a využití, a které tak nadále podléhaly poplatku zavedeného přechodným režimem legislativního nařízení č. 244/2003.
(121)
Pro roky 2002, 2004 a 2005 nemůže Komise na základě dokumentů předložených portugalskými orgány zjistit, že příspěvky subjektů povinných k poplatku jsou přímo úměrné množstvím odpadu skutečně předaného službě sběru a skutečným nákladům na neškodné odstranění tohoto odpadu.
(122)
Komise dochází k závěru, že pro rok 2003 zvýhodnění neexistuje, protože příspěvky od poplatníků byly přímo úměrné nákladům vzniklým obdrženými službami.
(123)
Komise ale nemůže vyloučit zvýhodnění jatek, bouráren, dovozců nevykostěného hovězího, vepřového a drůbežího masa a hospodářských subjektů uvnitř Společenství, tzn. hospodářských subjektů/příjemců nevykostěného hovězího a vepřového masa povinných k poplatku, v období mezi říjnem 2002 a 1. lednem 2003 a v roce 2004 a 2005.
1.1.3 Selektivní výhoda pro chovatele
(124)
V tomto konkrétním případě lze soudit, že odstraňování uhynulých zvířat a jatečního odpadu vyvolává náklady, které jsou součástí činnosti, nejen pro jatka a bourárny, ale také pro chovatele, na které by se v rámci tržních pravidel přenesla přinejmenším část nákladů na uvedené služby. V souladu s výše uvedenou judikaturou GEMO se Komise domnívá, že popsané financování nákladů na sběr, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů z masa savců a drůbeže pomocí rozpočtových dotací státu před vstupem v platnost legislativního nařízení č. 197/2002 vedlo k osvobození uživatelů této služby od nákladů, které jsou součástí jejich činnosti.
(125)
Komise dochází k závěru, že v období před zavedením parafiskálního poplatku existovalo zvýhodnění.
(126)
Jak je uvedeno výše, je možné, že opatření zavedená portugalskými orgány s cílem zajistit sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů z masa savců a drůbeže mohou osvobozovat chovatele od nákladů, jež by za běžných okolností částečně nesli. Z legislativního nařízení č. 197/2002 a přechodného režimu stanoveného legislativním nařízením č. 244/2003 vyplývá, že chovatelé dotyčnému poplatku nepodléhají. Portugalské orgány uvedly, že náklady na sběr před koncem roku 2005 byly přeneseny na celé odvětví. Komise zjišťuje, že na dvou daňových dokladech předložených portugalskými orgány je skutečně uvedeno přenesení poplatku na základě legislativního nařízení č. 197/2002 a legislativního nařízení č. 244/2003 jedněmi z jatek, a to v říjnu 2002 a říjnu 2003. Předložené dokumenty podporují tvrzení portugalských orgánů, že náklady byly v souladu s tržními pravidly přeneseny na celé odvětví, a tedy i na chovatele. Komise dochází na základě uvedeného k závěru, že chovatelé nesly náklady spojené se svou činností, a nebyly proto příjemci žádného specifického zvýhodnění.
(127)
Komise zjišťuje, že chovatelé byli zvýhodněni pouze v období, jež předcházelo uplatňování poplatku.
(128)
Na základě výše uvedeného dochází Komise k závěru potvrzujícímu existenci zvýhodnění, pokud jde o sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů živočišného původu, ve prospěch jatek, bouráren a dovozců během všech období s výjimkou roku 2003 a ve prospěch chovatelů pouze během období před uplatňováním poplatku.
1.2 VÝHODY FINANCOVANÉ ZE STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ
(129)
Čl. 107 odst. 1 SFEU se týká podpor poskytnutých členskými státy nebo ze státních prostředků. Jinými slovy, dotčené opatření musí být přičitatelné státu a být poskytnuto pomocí státních prostředků.
(130)
V tomto konkrétním případě byly náklady na sběr, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů z masa savců a drůbeže financovány v období mezi rokem 1999 a říjnem 2002 z přímých příjmů státu a od října 2002 z příjmů z parafiskálního poplatku uplatňovaného na jatka, dovozce nevykostěného hovězího a vepřového masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, tzn. hospodářské subjekty/příjemce nevykostěného hovězího a vepřového masa.
(131)
Platby poskytovatelům služeb zajišťované přímými příjmy státu představují výhody financované ze státních prostředků. Skutečnost, že je tato veřejná služba financována v období od roku 1999 až do zavedení poplatku v roce 2002 ze státního rozpočtu, znamená, že podniky provádějící tuto službu využívají veřejných prostředků k pokrytí výdajů odvozených z uvedené služby.
(132)
Poplatky uplatňované mezi zářím 2002 a listopadem 2005 nespadají do oblasti působnosti ustanovení SFEU o státních podporách, pokud nepředstavují způsob financování určitého opatření podpory, a jsou tak jeho nedílnou součástí (39).
(133)
Všechny poplatky jsou placeny INGA mechanizmem přenesení daňové povinnosti. Poplatky vybrané od hospodářských subjektů představovaly příjmy INGA a byly mu hrazeny přímo.
(134)
Aby bylo možné považovat poplatek za nedílnou součást opatření podpory, musí nezbytně na základě relevantní vnitrostátní právní úpravy existovat vztah závazného určení mezi poplatkem a podporou v tom smyslu, že výnos z poplatku je nezbytně určen k financování podpory (40).
(135)
Vzhledem k tomu, že poplatky představovaly příjmy INGA a byly mu placeny přímo, Komise považuje poplatek za nedílnou součást opatření podpory.
(136)
Pokud jde o to, zda mohou být v tomto konkrétním případě považovány příjmy z parafiskálních poplatků za státní prostředky či ne, je nutno poznamenat, že se u státních prostředků nesmí dělat žádný rozdíl mezi případy, kdy je podpora poskytnuta přímo státem, a případy, kdy je poskytnuta veřejnými nebo soukromými organizacemi určenými nebo zřízenými státem. V rozsudku ze dne 15. července 2004 ve věci Pearle a další (41) Soudní dvůr uvedl, že se povinné příspěvky vybrané zprostředkující organizací od všech podniků daného profesního odvětví nepovažují za státní prostředky pouze v případě, jsou-li splněny následující čtyři podmínky:
a)
zvažované opatření bylo zavedeno profesním orgánem, který zastupuje podniky a zaměstnance určitého profesního odvětví a neslouží jako nástroj k provádění politik stanovených státem;
b)
cíle zvažovaného opatření jsou v plné míře financovány z příspěvků podniků daného odvětví;
c)
o způsobu financování a míře/částce příspěvků rozhodují v profesním orgánu daného odvětví zástupci zaměstnavatelů a zaměstnanců bez jakéhokoliv zasahování státu;
d)
příspěvky jsou povinně používány k financování opatření bez možnosti zásahu státu.
(137)
Z dostupných informací vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Pearle a další není splněna v tom smyslu, že opatření bylo stanoveno legislativním opatřením s cílem provádět politiku určenou státem za účelem boje proti BSE.
(138)
Kromě toho nejsou splněny podmínky tři a čtyři, protože způsob financování regulují uvedená legislativní nařízení. Portugalské orgány proto mají možnost zasahovat do určení způsobů financování opatření.
(139)
Vzhledem k tomu, že nejsou splněny všechny podmínky rozsudku ve věci Pearle a další a že stát zřejmě vykonává rozhodující kontrolu nad způsoby financování opatření podpory, je Komise názoru, že příjmy z parafiskálních poplatků představují ve skutečnosti státní prostředky přičitatelné státu.
1.3 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE/OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(140)
Podle judikatury Soudního dvora svědčí obvykle posílení konkurenčního postavení určitého podniku následkem poskytnutí státní podpory o narušení hospodářské soutěže vůči jiným konkurenčním podnikům, které příjemci této podpory nejsou (42).
(141)
Opatření může mít vliv na postavení Portugalska v odvětví masa (43). Jelikož portugalské podniky působí na vysoce konkurenčním mezinárodním trhu, opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž. Opatření může také ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(142)
Portugalské orgány vyzdvihly, že kvůli embargu na vývoz zejména živého skotu a masokostních mouček jako takových nebo obsažených v jiných produktech nedocházelo k obchodním výměnám, což údajně znamená, že k narušení hospodářské soutěže nemohlo dojít.
(143)
V tomto ohledu je nutno připomenout, že podle judikatury (44) může podpora ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušit hospodářskou soutěž i v případě, kdy se podnik-příjemce, jenž se nachází v konkurenčním postavení vůči výrobcům z jiných členských států, sám na vývozu nepodílí. Pokud členský stát totiž poskytne určitému podniku podporu, může dojít k zachování nebo ke zvýšení vnitřní nabídky s tím, že se tak sníží možnosti podniků z jiných členských států nabízet své služby na trhu tohoto členského státu.
(144)
Za těchto okolností se Komise domnívá, že zákaz vývozu výše uvedených produktů z Portugalska do ostatních členských států nemá vliv na skutečnost, že podpora je schopna narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod.
1.4 ZÁVĚR
(145)
Komise se domnívá, že opatření zavedené legislativními nařízeními č. 393-B/98, č. 197/2002 a č. 244/2003 a týkající se sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších produktů živočišného původu představuje státní podporu ve prospěch jatek, bouráren a dovozců během období platnosti legislativního nařízení č. 393-B/98 až do konce platnosti přechodného režimu zavedeného legislativním nařízením č. 244/2003, s výjimkou roku 2003, pro který byly portugalské orgány schopny prokázat, že k žádnému zvýhodnění nedošlo.
(146)
Pokud jde o chovatele, Komise se domnívá, že opatření představuje státní podporu spadající pod čl. 107 odst. 1. pro období, jež předcházelo uplatňování poplatku.
(147)
Pokud jde o podniky poskytující služby, Komise dochází k závěru, že nelze vyloučit možnost státní podpory v období mezi vstupem v platnost legislativního nařízení 393-B/98 a rokem 2005, kdy skončilo uplatňování přechodného režimu zavedeného legislativním opatřením č. 244/2003.
2. PROTIPRÁVNOST PODPORY
(148)
Komise zjišťuje, že Portugalsko neoznámilo v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU opatření podpory poskytovaná od roku 1999, ani režimy zavedené legislativními nařízeními č. 197/2002 a č. 244/2003. Čl. 1 písm. f) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 definuje „protiprávní podporu“ jako novou podporu uskutečňovanou v rozporu s čl. 93 odst. 3 Smlouvy.
(149)
Skutečnost, že opatření zavedená Portugalskem obsahují prvky státní podpory, znamená, že se jedná o nové podpory neoznámené Komisi, a které tak představují protiprávní podpory ve smyslu SFEU.
(150)
Přezkum slučitelnosti případných podpor bude proveden ve dvou částech: v první části Komise přezkoumá slučitelnost podpor poskytnutých podnikům zajišťujícím služby a v druhé části slučitelnost případných podpor poskytnutých jatkám, bourárnám, dovozcům a hospodářským subjektům uvnitř Společenství tohoto odvětví, jakož i chovatelům.
(151)
Jelikož se jedná o podpory financované od roku 2002 parafiskálním poplatkem, musí Komise, jakmile je financování nedílnou součástí opatření podpory, podrobit přezkumu jak financované činnosti, tzn. podpory, tak jejich financování. Je-li způsob financování určité podpory prostřednictvím zejména povinných příspěvků nedílnou součástí opatření podpory, musí podle Soudního dvora přezkum tohoto opatření Komisí nutně vzít na zřetel tento způsob financování (45). Jak je prokázáno v odstavci 135 tohoto rozhodnutí, je nutno považovat způsob financování podpory za nedílnou součást opatření podpory.
3. PŘEZKUM SLUČITELNOSTI PODPOR
3.1 ANALÝZA Z HLEDISKA USTANOVENÍ POUŽITELNÝCH NA NEOZNÁMENÉ PODPORY
3.1.1 Podpory ve prospěch podniků poskytujících služby
a) Slučitelnost podpor při použití čl. 106 odst. 2 SFEU
(152)
Ze zákazu uvedeného v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou možné výjimky.
(153)
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že vyrovnání za veřejné služby nepředstavují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud tato vyrovnání splňují určité podmínky (viz bod odůvodnění 89 tohoto rozhodnutí). Pokud ale vyrovnání za veřejnou službu tyto podmínky nesplňují a pokud jsou splněna obecná kritéria použitelnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, představují sice tato vyrovnání státní podporu, ale je možno je prohlásit za slučitelná s SFEU podle čl. 106 odst. 2 SFEU, pokud jsou nezbytná pro fungování služeb obecného hospodářského zájmu a neovlivňují rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie. Komise upřesnila podmínky, jež je nutno splnit, aby bylo dosaženo této rovnováhy. Již ve svém Sdělení o službách obecného zájmu v Evropě roku 2001 (46) Komise upřesnila, že je nutno zaručit, aby veškerá omezení pravidel smluv ES, a to zejména omezení hospodářské soutěže a svobod vnitřního trhu, nepřekračovala míru nutnou k zaručení řádného plnění poslání veřejné služby. To zejména znamená, že odměna nepřevýší čisté dodatečné náklady vyvolané úkolem svěřeným dotyčnému podniku. Komise upřesnila tyto podmínky také následně v rámci Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (47) a ve svém rozhodnutí ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (48). Pokud jde o výpočet vyrovnání, Komise upřesnila, že výše vyrovnání nemůže přesáhnout částku nezbytnou pro pokrytí nákladů vzniklých při plnění závazků veřejné služby při zohlednění příjmů, které se k nim vztahují, jakož i přiměřeného zisku z plnění těchto závazků. Přiměřený zisk může zejména zahrnovat celý nebo část růstu produktivity, jehož daný podnik dosáhl během domluvené a omezené doby, aniž by snížil kvalitativní úroveň služeb, které mu stát svěřil.
(154)
Bod 18 rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby upřesňuje, že „přiměřeným ziskem“ je nutno rozumět míru návratnosti vlastního kapitálu, která zohledňuje riziko nebo nepřítomnost rizika vyplývající pro dotčený podnik ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra nepřesahuje běžně průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. V odvětvích, kde neexistuje podnik srovnatelný s podnikem, jemuž bylo svěřeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být toto srovnání učiněno s podniky umístěnými v jiných členských státech nebo, pokud je to nezbytné, v rámci jiných odvětví za předpokladu, že budou zohledněny zvláštnosti každého podniku. Při určování výše přiměřeného zisku může členský stát zavést pobídková kritéria, která se budou mimo jiné týkat kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.
(155)
Jak je vysvětleno v odstavci 99 a následujících tohoto rozhodnutí, nemůže Komise na základě údajů poskytnutých portugalskými orgány dospět k závěru, že vyrovnání bylo vypočteno při zohlednění přiměřeného zisku, který nepřekračuje průměrnou míru platnou v dotčeném odvětví. Útvary Komise požádaly několikrát portugalské orgány o dodání všech podkladů nutných pro určení, zda jsou v tomto konkrétním případě splněny všechny podmínky pro odchylku od státních podpor poskytnutých ve formě služby hospodářského zájmu. Podklady dodané portugalskými orgány totiž nijak nezmiňují, že by bylo pro stanovení průměrné míry platné v dotčeném odvětví provedeno srovnání s jinými podniky.
(156)
Komise tak nemůže dojít k závěru o slučitelnosti podpor ve prospěch poskytovatelů služeb ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
b) Slučitelnost podpor při použití čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(157)
Čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že za slučitelné s vnitřním trhem mohou být považovány podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Aby podpory mohly využít odchylky uvedené v tomto písmenu, musí přispívat k rozvoji dotyčného odvětví.
(158)
V tomto konkrétním případě portugalské orgány uvádějí, že od roku 1999 nesly všechny náklady spojené se sběrem, zpracováním a neškodným odstraněním vedlejších masných produktů ze savců a drůbeže. Od října 2002 je financování nákladů spojených se stejnou činností sběru, zpracování a neškodného odstranění vedlejších masných produktů ze savců a drůbeže zajištěno z příjmů z poplatku, kterému podléhají jatka, dovozci nevykostěného hovězího a vepřového masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, tzn. hospodářské subjekty/příjemci nevykostěného hovězího a vepřového masa, pokud tuto činnost nezajišťují sami.
(159)
Podle bodu 23.3 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2000-2006 (49) (dále jen „hlavní pokyny“) a sdělení Komise o stanovení pravidel pro hodnocení protiprávně poskytnuté státní podpory (50) je nutno posuzovat každou protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) nařízení (ES) č. 659/1999 podle pravidel a pokynů platných v okamžiku, kdy byla podpora poskytnuta. Komise přijala v roce 2002 pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a odpady z jatek. Tyto pokyny platily mezi 1. lednem 2003 a 31. prosincem 2006 (51). Bod 44 pokynů k TSE stanoví pro případy týkající se zejména jatečního odpadu odchylku od zásady, podle níž je nutno posuzovat protiprávně udělené podpory podle pravidel platných v okamžiku, kdy jsou podpory poskytnuty. Podle bodu 47 pokynů k TSE uplatní Komise na podpory udělené před koncem roku 2002 zásady vycházející z bodu 11.4 pokynů týkajících se protiprávně poskytnuté podpory na odpady z jatek. Bod 47 pokynů k TSE tak představuje příslušný právní základ pro posouzení podpor poskytovaných od roku 1999.
(160)
V souladu s bodem 194 písm. c) pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 nepoužívá Komise od vstupu v platnost těchto pokynů dne 1. ledna 2007 nadále pokyny k TSE s výjimkou u podpor protiprávně poskytnutých před 1. lednem 2007 a uvedených v bodě 43 a následujících těchto pokynů. Bod 47 pokynů k TSE tak zůstává předpisem použitelným na podpory na odpady z jatek protiprávně poskytnuté počínaje 1. lednem 2003.
(161)
Bod 47 pokynů k TSE obsahuje řadu ustanovení, která se týkají odpadu z jatek.
(162)
Pokud jde o státní podpory spojené s jatečním odpadem, přijala Komise od ledna 2001 podle bodu 47 pokynů k TSE řadu jednotlivých rozhodnutí, jež povolila státní podpory kryjící až 100 % nákladů vyvolaných likvidací specifických rizikových materiálů, masokostní moučky a krmiv pro zvířata obsahující takové produkty, které je nutno odstranit podle nových právních předpisů Společenství týkajících se přenosných spongiformních encefalopatií (TSE). Tato rozhodnutí se zakládala zejména na bodě 11.4 zemědělských pokynů a zohledňovala krátkodobou povahu podpor a nutnost dodržovat v dlouhodobém výhledu zásadu „znečišťovatel platí“. Komise výjimečně souhlasila s tím, aby takové státní podpory byly poskytovány také jiným subjektům než těm, kteří pracují v oblasti živých zvířat, a to například jatkám. Komise uplatní stejné zásady na státní podpory protiprávně poskytnuté do konce roku 2002 se srovnatelnými náklady spojenými s novými právními předpisy Společenství v oblasti TSE, a to aniž je dotčeno dodržování jiných ustanovení práva Společenství.
(163)
Bod 47 pokynů k TSE připomíná, že Komise výjimečně souhlasila s tím, aby takové státní podpory byly poskytovány také jiným subjektů než těm, kteří pracují v oblasti živých zvířat, a to například jatkám. Komise v minulosti rozhodla, že tato výjimka má zahrnovat také jiné podniky provádějící činnosti úzce spojené s oblastí živých zvířat, jako jsou bourárny.
(164)
Na základě bodu 11.4 zemědělských pokynů Komise schválila podpory až do výše 100 % skutečně vzniklých nákladů u opatření, jako jsou veterinární kontroly, testy a jiná opatření na zjištění výskytu choroby, nákup a podávání léků a fytosanitárních produktů a ničení úrody, za podmínky, že:
-
na regionální nebo vnitrostátní úrovni či na úrovni Společenství je zaveden přiměřený program prevence, dozoru nebo vymýcení dotyčné choroby,
-
choroby představují zdroj starostí orgánů veřejné moci,
-
opatření podpory mají za cíl prevenci a/nebo odškodnění,
-
podpory jsou slučitelné s veterinárními a fytosanitárními předpisy Společenství.
(165)
Tyto zásady platí také podle bodu 47 pokynů k TSE.
(166)
BSE je přenosná choroba, jež představuje ohrožení pro lidské zdraví. Jedná se o chorobu zvířat, jejíž primární ohnisko musí být oznámeno přímo Komisi a ostatním členským státům (52). Cílem opatření podpory bylo zajistit, že nutná preventivní opatření ohledně sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění byla provedena v souladu s veterinárními předpisy platnými v odvětví masa mezi rokem 1999 a rokem 2005.
(167)
Komise v tomto ohledu zaznamenává, že Portugalsko uvedlo, že od roku 1999 do konce roku 2002 neslo všechny náklady spojené se sběrem, zpracováním a neškodným odstraněním vedlejších masných produktů ze savců a drůbeže, a to v souvislostech naléhavých opatření schválených Komisí v rámci rozhodnutí 98/653/ES, které zakazuje vývoz masokostních mouček ze savců. Zaznamenává také, že opatření embarga na hovězí maso z Portugalska byla zrušena až přijetím nařízení (ES) č. 1993/2004.
(168)
Komise také zdůrazňuje, že v souladu s body 33 a 34 pokynů k TSE byly podniky vybírány a odměňovány podle tržních zásad a nediskriminačním způsobem (viz bod odůvodnění 21 a následující tohoto rozhodnutí). Komise může v tomto konkrétním případě přijmout, a to vzhledem k naléhavosti, se kterou bylo nutno opatření přijímat, že portugalské orgány vybíraly poskytovatele služeb v souladu s legislativním nařízením č. 197/99 ze dne 8. června 1999, které je podle informací poskytnutých portugalskými orgány vnitrostátním nástrojem provedení směrnice 97/52/ES, aniž by použily postup zadávání veřejných zakázek (viz bod odůvodnění 24 tohoto rozhodnutí).
(169)
Portugalské orgány uvedly, že legislativní nařízení č. 197/2002 bylo naplánováno kvůli dodržení jejich závazků v souvislosti s rozhodnutím Rady č. 2000/766/ES při dodržení zásady „znečišťovatel platí“ (viz body odůvodnění 65 a 66 tohoto rozhodnutí). Potvrdily, že prostředky nemohly být odchýleny ke konkurenčním činnostem, kterým se podniky poskytující služby mohly věnovat, protože jedinou činností těchto podniků byl skutečně sběr, zpracování, přeprava a neškodné odstranění vedlejších produktů ze zvířat.
(170)
Komise rovněž zjišťuje, že odpovědnost za službu a její financování byla přenesena na hospodářské subjekty při dodržení přechodné fáze systémem zavedeným legislativním nařízením č. 244/2003.
(171)
Vzhledem ke zvláštním okolnostem a naléhavé situaci vyvolané rizikem šíření BSE mezi rokem 1999 a rokem 2004 a vzhledem ke skutečnosti, že systém zavedený legislativním nařízením č. 244/2003 stanovil postupné přenesení odpovědnosti a financování služeb na hospodářské subjekty odvětví, Komise soudí, že podpory lze označit za krátkodobé a dodržující v dlouhodobém výhledu zásadu „znečišťovatel platí“.
(172)
Komise proto může dojít na základě informací, jež má k dispozici, k závěru, že podpory poskytnuté mezi rokem 1999 a koncem roku 2002 mohou využít odchylku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(173)
Pokud jde o podpory poskytnuté od roku 2003 do listopadu 2005, Komise soudí, že vzhledem k naléhavosti situace, jež převládala až do konce roku 2004, a skutečnosti, že režim legislativního nařízení počítal s postupným přenesením odpovědnosti a financování služeb, jak je uvedeno výše, lze podpory označit za slučitelné a v souladu s bodem 47 pokynů k TSE, pokud jsou v souladu se skutečnými náklady obdržených služeb.
(174)
Jak je uvedeno v bodu odůvodnění 100 tohoto rozhodnutí, portugalské orgány prokázaly, že podpory odpovídají skutečným nákladům na služby podniků poskytujících služby, a to v období od roku 1999 do roku 2005.
(175)
Komise proto na základě informací, jež má k dispozici, dochází k závěru, že podpory poskytnuté mezi rokem 2003 a listopadem 2005 poskytovatelům služeb mohou využít odchylku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
3.1.2 Podpora jatkám, bourárnám, dovozcům a hospodářským subjektům odvětví uvnitř Společenství, jakož i chovatelům
(176)
Jak Komise uvedla v odstavci 166 tohoto rozhodnutí, riziko šíření BSE v Portugalsku v období od roku 1999 do roku 2004 vyvolalo zvláštní okolnosti a naléhavou situaci. Vzhledem k této výjimečné situaci a skutečnosti, že systém zavedený legislativním nařízením z roku 2003 stanovil postupné přenesení odpovědnosti a financování služeb na hospodářské subjekty odvětví, Komise soudí, že podpory lze označit za krátkodobé a dodržující v dlouhodobém výhledu zásadu „znečišťovatel platí“. V souladu se svou předchozí praxí Komise v tomto konkrétním případě soudí, že podpory na základě bodu 47 pokynů k TSE mohly být výjimečně poskytnuty dalším subjektům odvětví, a to zejména jatkám, bourárnám, dovozcům a hospodářským subjektům odvětví uvnitř Společenství.
(177)
Stejně jak to Komise zjistila u podniků poskytujících služby, byly podpory poskytnuty v souladu se zásadami uvedenými v bodě 47 pokynů k TSE.
(178)
Pokud jde o jatka, bourárny, dovozce a hospodářské subjekty odvětví uvnitř Společenství, může Komise proto dospět k závěru, že poskytnuté podpory mohou využít odchylku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(179)
Pokud jde o chovatele, Komise na základě uvedeného dospívá rovněž k závěru, že vzhledem k odůvodněním převzatým v bodě odůvodnění 160 a následujících tohoto rozhodnutí byly podpory poskytnuty v souladu se zásadami uvedenými v bodě 47 pokynů k TSE a mohou využít odchylku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
3.2 FINANCOVÁNÍ PODPOR
(180)
Od října 2002, kdy vstoupilo v platnost legislativní nařízení č. 197/2002, jsou náklady na sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění vedlejších masných produktů ze savců a drůbeže financovány z příjmů z parafiskálního poplatku, kterému podléhají jatka, dovozci nevykostěného hovězího a vepřového masa a hospodářské subjekty uvnitř Společenství, tzn. hospodářské subjekty/příjemci nevykostěného hovězího a vepřového masa.
(181)
V souladu s judikaturou Soudního dvora (53) Komise obvykle soudí, že financování státní podpory prostřednictvím povinných poplatků může mít vliv na podporu v tom smyslu, že má ochranný dopad přesahující vlastní podporu. Dotyčné příspěvky totiž představují povinné poplatky. Podle stejné judikatury Komise soudí, že podpora nemůže být financována parafiskálními poplatky, které zatěžují rovněž produkty dovážené z jiných členských států.
(182)
Se zřetelem na tuto judikaturu a skutečnost, že opatření je poskytnuto ze státních prostředků, a představuje tak státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU, je nutno ověřit, zda má diskriminační povahu, a je tak v rozporu s článkem 110 SFEU, protože produkty z jiných členských států podléhají také uhrazení poplatku.
(183)
Portugalské orgány zdůvodnily zdanění nevykostěného dováženého masa skutečností, že tyto dovážené produkty mohly využívat systém stejně jako produkty vnitrostátní a že existence nevykostěného masa znamená existenci vedlejších produktů, které využívají služeb sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění.
(184)
Podle informací, jež má Komise k dispozici, byly poplatky uplatněny na jatka, dovozce jatečně upravených těl, půlek a dalších nevykostěných kusů skotu a prasat (viz čl. 2 odst. 2 legislativního nařízení č. 197/2002) a slouží k zajištění služeb sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších produktů z masa savců a drůbeže (čl. 1 odst. 1 legislativního nařízení č. 197/2002).
(185)
Tyto informace vedly Komisi k pochybám o souladu mezi poplatky vybíranými od poplatníků a službami, které využívají. Komise zjistila, že nemůže vyloučit existenci potenciálně diskriminačního systému vůči produktům dováženým z jiných členských států, u kterých je nutno zaplatit poplatek.
(186)
Portugalské orgány poté ujistily, že financování služeb sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších produktů drůbežího masa nepochází z poplatků vybíraných od jatek a dovozců jatečně upravených těl, půlek a dalších nevykostěných kusů skotu a prasat, ale v souladu s přílohou 1 legislativního nařízení č. 197/2002 od zařízení na porážku drůbeže, jež nepodporují sběr, přepravu, zpracování a neškodné odstranění vedlejších produktů vznikajících při porážce drůbeže. Dovozci a hospodářské subjekty/příjemci drůbeže jsou od poplatku osvobozeni, protože většina dovážených jatečně upravených těl drůbeže nevede ke vzniku vedlejších produktů.
(187)
Pokud jde naopak o dovozce a hospodářské subjekty/příjemce jatečně upravených těl, půlek a dalších nevykostěných kusů skotu a prasat, portugalské orgány prokázaly, že tyto dovážené nevykostěné kusy vedou ke vzniku vedlejších produktů.
(188)
Již v příkazu k poskytnutí informací a následně při zahájení řízení žádala Komise portugalské orgány, aby potvrdily, že dovážené produkty mohly využívat mechanizmu stejným způsobem jako vnitrostátní produkty, a také prokázaly pomocí číselných údajů, že za dané referenční období existovala peněžitá rovnocennost mezi částkami vybranými u nevykostěných hovězích a vepřových masných výrobků z jiných členských států a náklady na služby, jichž výlučně využívaly (viz odst. 37 písm. h) rozhodnutí o zahájení řízení).
(189)
Portugalské orgány potvrdily, že dovážené nevykostěné kusy využívaly služby sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění vedlejších produktů masa stejným způsobem jako vnitrostátní produkty, ale nedodaly k tomu žádné odpovídající přesné číselné údaje.
(190)
Informace poskytnuté Komisi jí proto neumožňují dojít k závěru, že poplatek zavedený legislativním nařízením č. 197/2002 a vybíraný u dovážených produktů je rovnocenný s částkou odpovídající službám, jež využívají vedlejší produkty vytvářené těmito dováženými produkty, a že tak dovážené produkty mohly využívat služeb financovaných opatřením podpory ve stejné míře jako vnitrostátní produkty.
(191)
Podle čl. 3 odst. 2 legislativního nařízení č. 244/2003 musela jatka, bourárny, inkubační střediska a průmysl výrobků z vajec platit poplatky stanovené v příloze 1 legislativního nařízení č. 197/2002, s výjimkou organizací využívajících alternativní režim stanovený tímto nařízením, jež podléhaly poplatkům podle přílohy 2, a to až do schválení plánu neškodného odstranění materiálů kategorie 3. U materiálů kategorií 1 a 2 musely před schválením plánu platit 0,35 EUR/kg materiálu (čl. 5 odst. 1 legislativního nařízení č. 244/2003).
(192)
Pokud jde o změny systému poplatků, k nimž došlo zavedením legislativního nařízení č. 244/2003, Komise požádala portugalské orgány, aby prokázaly, že dovážené produkty mohly využívat uvedených služeb ve stejné míře jako produkty vnitrostátní.
(193)
Portugalské orgány potvrdily, že poplatek zavedený legislativním nařízením č. 244/2003 byl založen na skutečně vytvořených vedlejších produktech a že dovážené produkty mohly využívat uvedených služeb ve stejné míře. Komise ale zaznamenává, že portugalské orgány neposkytly na podporu těchto tvrzení žádné číselné údaje.
(194)
Bez podkladů k ověření Komise nemůže dojít k závěru, že poplatek zavedený legislativním nařízením č. 244/2003 byl rovnocenný s částkou odpovídající službám, jež využívají vedlejší produkty vytvářené těmito dováženými produkty, a že tak dovážené produkty mohly využívat služeb financovaných opatřením podpory ve stejné míře jako vnitrostátní produkty.
(195)
Komise zaznamenává, že systém poplatků zavedený na základě legislativního nařízení č. 197/2002 a systém přechodného režimu stanovený čl. 3 odst. 2 a čl. 5 odst. 2 legislativního nařízení č. 244/003 nejsou slučitelné s článkem 110 SFEU, a to z důvodu existence možného diskriminačního systému vůči produktům dováženým z jiných členských států, které musí poplatek také platit.
VI. ZÁVĚR
(196)
Komise lituje, že Portugalsko poskytlo v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU protiprávně podpory ve prospěch sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění jatečního odpadu.
(197)
Podpory ve prospěch sběru, přepravy, zpracování a neškodného odstranění jatečního odpadu dodržely ustanovení Společenství použitelná na úrovni příjemců. Naopak financování těchto podpor systémem poplatků zavedeným na základě legislativního nařízení č. 197/2002 a přechodného režimu stanoveného čl. 3 odst. 2 a čl. 5 odst. 2 legislativního nařízení č. 244/2003 není slučitelné s vnitřním trhem, a to z důvodu možného diskriminačního dopadu na produkty dovážené z jiných členských států, které musí poplatek také platit.
(198)
V tomto konkrétním případě považuje Komise za vhodné přijmout podmínečné rozhodnutí při využití možnosti, již nabízí čl. 7 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999, podle nějž může Komise připojit ke kladnému rozhodnutí podmínky, za kterých může být podpora považována za slučitelnou se společným trhem, a může stanovit povinnosti pro umožnění kontroly plnění rozhodnutí.
(199)
K nápravě porušení článku 110 SFEU, a tedy k odstranění diskriminace se zpětnou působností, musí Portugalsko ve lhůtě a za podmínek stanovených Komisí přistoupit k navrácení části poplatku, kterou byly zatíženy produkty pocházející z jiných členských států. Náprava tohoto porušení by učinila dotčené podpory slučitelnými se Smlouvou.
(200)
Komise stanoví podmínky, jimiž se uvedené navrácení musí řídit. Portugalsko musí navrátit poplatníkům tu část poplatku, která byla uvalena na produkty pocházející z jiných členských států mezi dnem vstupu v platnost poplatku stanoveného legislativním nařízením č. 197/2002 a dnem jeho posledního uplatnění před koncem přechodného režimu zavedeného legislativním nařízením č. 244/2003. K tomu musí Portugalsko splnit následující podmínky:
-
pokud budou moci dokázat, že poplatek byl uvalen na produkty dovezené z jiných členských států, mohou poplatníci odpovědní za zaplacení poplatku požadovat náhradu poměrné části výnosu z poplatku určené na financování části podpory, již využívaly výlučně vnitrostátní produkty. Žádosti o vrácení se předkládají ve lhůtě stanovené v souladu s vnitrostátními předpisy a v žádném případě kratší než šest měsíců počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí,
-
Portugalsko stanoví míru případné diskriminace, kterou jsou zatíženy dovážené produkty. Za tímto účelem musí Portugalsko během referenčního období ověřit peněžní rovnocennost mezi částkami celkově vybranými jako uvedený poplatek za domácí produkty a výhodami, které se na tyto produkty výlučně vztahují,
-
navrácení musí být provedeno v maximální lhůtě šesti měsíců od podání žádosti,
-
navrácené částky musí být od data, kdy byly vybrány, až do data skutečného navrácení aktualizovány s ohledem na úroky. Tyto úroky jsou počítány na základě referenční sazby Komise stanovené metodou určení referenčních úrokových a diskontních sazeb (54),
-
portugalské orgány přijmou všechny přiměřené důkazy ze strany poplatníků, jimiž bude dokázána zaplacená část poplatku, kterou byly zatíženy produkty pocházející z jiných členských států,
-
právo na refundaci nesmí podléhat dalším podmínkám, zejména podmínce nepřevedení poplatku,
-
v případě, kdy poplatník poplatek ještě nezaplatil, portugalské orgány se formálně zřeknou požadavku na zaplacení úměrné části poplatku uvaleného na produkty dovážené z jiných členských států, u které je prokázáno, že slouží k financování té části podpory, jež je určena výlučně pro vnitrostátní produkty. Zřeknou se rovněž případných souvisejících úroků z prodlení,
-
v případě, že o to Komise požádá, předloží portugalské orgány komplexní zprávu, kterou prokáží řádné provedení opatření k refundaci,
-
pokud byl v jiném členském státě uvalen poplatek s obdobnými záměry na stejné produkty, které byly zatíženy poplatkem v Portugalsku, portugalské orgány se zavazují navrátit poplatníkům část poplatku, která zatížila produkty pocházející z tohoto členského státu,
-
Portugalsko se zavazuje seznámit s tímto rozhodnutím všechny potenciální poplatníky dotčeného poplatku.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora poskytnutá Portugalskem na základě legislativního nařízení č. 393-B/98 ze dne 4. prosince 1998 je slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Státní podpora poskytnutá Portugalskem na základě legislativního nařízení č. 197/2002 ze dne 25. září 2002 a přechodného režimu stanoveného čl. 3 odst. 2 legislativního nařízení č. 244/2003 ze dne 7. října 2003 je slučitelná s vnitřním trhem za podmínky, že Portugalsko vrátí plátcům poplatku jeho část, jež byla uvalena na produkty pocházející z jiných členských států mezi začátkem uplatňování poplatku na základě legislativního nařízení č. 197/2002 a dnem posledního uplatnění tohoto poplatku před koncem přechodného režimu zavedeného legislativním nařízením č. 244/2003.
2. K tomu musí Portugalsko splnit následující podmínky:
-
pokud budou moci dokázat, že poplatek byl uvalen na produkty dovezené z jiných členských států, mohou poplatníci odpovědní za zaplacení poplatku požadovat náhradu poměrné části výnosu z poplatku určené na financování části podpory, již využívaly výlučně vnitrostátní produkty. Žádosti o vrácení se předkládají ve lhůtě stanovené v souladu s vnitrostátními předpisy a v žádném případě kratší než šest měsíců počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí,
-
Portugalsko stanoví míru případné diskriminace, kterou jsou zatíženy dovážené produkty. Za tímto účelem ověří Portugalsko během referenčního období peněžní rovnocennost mezi částkami celkově vybranými jako uvedený poplatek za domácí produkty a výhodami, které se na tyto produkty výlučně vztahují,
-
navrácení musí být provedeno v maximální lhůtě šesti měsíců od podání žádosti,
-
navrácené částky musí být od data, kdy byly vybrány, až do data skutečného navrácení aktualizovány s ohledem na úroky. Tyto úroky jsou počítány na základě referenční sazby Komise stanovené metodou určení referenčních úrokových a diskontních sazeb (55),
-
portugalské orgány přijmou všechny přiměřené důkazy ze strany poplatníků na prokázání částek, jež uhradili jako poplatek u produktů pocházejících z jiných členských států,
-
právo na refundaci nesmí podléhat dalším podmínkám, zejména podmínce nepřevedení poplatku,
-
v případě, kdy poplatník poplatek ještě nezaplatil, portugalské orgány se formálně zřeknou požadavku na zaplacení úměrné části poplatku uvaleného na produkty dovážené z jiných členských států, u které je prokázáno, že slouží k financování té části podpory, jež je určena výlučně pro vnitrostátní produkty. Zřeknou se rovněž případných souvisejících úroků z prodlení,
-
v případě, že o to Komise požádá, předloží portugalské orgány komplexní zprávu, kterou prokáží řádné provedení opatření k refundaci,
-
pokud byl v jiném členském státě uvalen poplatek s obdobnými záměry na stejné produkty, které byly zatíženy poplatkem v Portugalsku, portugalské orgány se zavazují navrátit poplatníkům část poplatku, která zatížila produkty pocházející z tohoto členského státu
-
Portugalsko se zavazuje seznámit s tímto rozhodnutím všechny potenciální poplatníky dotčeného poplatku.
Článek 3
Portugalsko bude informovat Komisi do dvou měsíců po oznámení tohoto rozhodnutí o opatřeních, která provedlo, aby mu vyhovělo.
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 13. července 2011.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 13 juli 2011
betreffende steunmaatregel C3/09 (ex NN 41 A-B/03), uitgevoerd door Portugal ten behoeve van het ophalen, het vervoer, de behandeling en de vernietiging van slachthuisafval
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 4888)
(Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek)
(2011/677/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Ten gevolge van een klacht heeft de Commissie op 15 november 2002 de Portugese autoriteiten een verzoek om informatie verzonden betreffende de invoering van een parafiscale heffing voor de financiering van het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten, verkregen bij de slachting van herkauwers en pluimvee, in overeenstemming met wetsdecreet nr. 197/2002 van 25 september 2002 (1) (hierna genoemd „wetsdecreet nr. 197/2002”). De Portugese autoriteiten hebben bij schrijven van 20 januari 2003 geantwoord.
(2)
Aangezien uit de verstrekte inlichtingen is gebleken dat het desbetreffende mechanisme in werking is gesteld zonder de voorafgaande toestemming van de Commissie, is het in het register van niet-gemelde steunmaatregelen ingeschreven onder de nummers NN 41 A-B/03.
(3)
Bij schrijven van 16 en 30 april 2003 hebben de diensten van de Commissie de Portugese autoriteiten om nieuwe informatie verzocht over de betrokken regeling. Deze beschikten over een periode van vier weken om hun antwoord mee te delen.
(4)
Bij schrijven van 5 mei en 6 juni 2003, respectievelijk geregistreerd op 5 mei en 10 juni 2003, heeft de permanente vertegenwoordiging van Portugal bij de Europese Unie in naam van de Portugese autoriteiten extra tijd gevraagd om de gevraagde inlichtingen te verstrekken, rekening houdend met de tijd die nodig is om deze te verzamelen.
(5)
Bij schrijven van 25 juli 2003 hebben de diensten van de Commissie een verlenging van vier weken toegestaan.
(6)
Aangezien de diensten van de Commissie binnen die periode van vier weken, zoals bepaald in de bovengenoemde laatste brief, geen antwoord hebben ontvangen, hebben zij de Portugese autoriteiten een aanmaning gezonden met de vermelding dat zij de Commissie bij het uitblijven van een reactie van de betrokken autoriteiten zouden voorstellen een bevel tot het verstrekken van informatie te geven in de zin van artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (thans artikel 108 VWEU) van het EG-Verdrag (2).
(7)
Bij schrijven van 5 februari 2004, geregistreerd op dezelfde dag, heeft de permanente vertegenwoordiging van Portugal bij de Europese Unie aan de Commissie het antwoord van de Portugese autoriteiten op het schrijven van 16 en 30 april 2003 van de diensten van de Commissie gegeven.
(8)
Bij schrijven van 11 november 2004 hebben de diensten van de Commissie de Portugese autoriteiten om nieuwe informatie verzocht over de betrokken regeling. Deze beschikten over een periode van vier weken om hun antwoord mee te delen.
(9)
Bij schrijven van 30 december 2004, geregistreerd op 5 januari 2005, heeft de permanente vertegenwoordiging van Portugal bij de Europese Unie in naam van de Portugese autoriteiten extra tijd gevraagd om de gevraagde inlichtingen te verstrekken, rekening houdend met de tijd die nodig is om deze te verzamelen.
(10)
Bij schrijven van 17 januari 2005 hebben de diensten van de Commissie een tweede keer de gevraagde verlenging van de periode toegestaan.
(11)
Aangezien de diensten van de Commissie binnen die nieuwe toegekende periode geen antwoord hebben ontvangen, hebben ze de Portugese autoriteiten bij schrijven van 12 april 2005 een nieuwe aanmaning toegezonden met opnieuw de vermelding dat zij de Commissie bij het uitblijven van een antwoord binnen de vier weken zouden voorstellen een bevel tot het verstrekken van informatie te geven in de zin van artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(12)
De termijn voor het bovengenoemde antwoord is in mei 2005 verstreken. Aangezien de Commissie bij het verstrijken van de vermelde termijn geen antwoord had ontvangen, heeft ze Portugal bij beschikking van 21 februari 2006 (3) bevolen haar alle informatie te verstrekken waarom Portugal was verzocht, waarbij de Commissie preciseerde dat zij zich het recht voorbehield om, als een antwoord van de Portugese autoriteiten zou uitblijven, de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (zie punt 80 van het bevel tot het verstrekken van informatie).
(13)
Aangezien de gevraagde inlichtingen niet zijn verstrekt, heeft de Commissie op 28 januari 2009 besloten om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden. De beslissing is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft de andere lidstaten en belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen over de desbetreffende steun kenbaar te maken.
(14)
Aangezien de Commissie binnen de voorgeschreven termijn geen opmerkingen van Portugal heeft ontvangen, heeft ze bij schrijven van 18 maart 2009 Portugal een aanmaning gestuurd. Op 14 april 2009 heeft Portugal aan de Commissie zijn opmerkingen doen toekomen, evenals een kopie van de wetsdecreten nr. 393-B/98 en nr. 244/2003. Andere opmerkingen zijn ontvangen op 15 juni 2009 van ETSA - Empresa de Transformação de Subprodutos Animais, SA.
(15)
Op 1 juli 2009 heeft de Commissie de opmerkingen van ETSA aan Portugal doorgegeven. Portugal heeft hieromtrent geen opmerkingen aan de Commissie kenbaar gemaakt.
(16)
Ten gevolge van de opmerkingen van ETSA hebben de diensten van de Commissie bij schrijven van 19 februari 2010 aan de Portugese autoriteiten bijkomende opheldering gevraagd. De Portugese autoriteiten hebben bij schrijven van 27 april 2010 geantwoord.
(17)
Bij schrijven van 1 februari 2011 hebben de diensten van de Commissie aan de Portugese autoriteiten gevraagd om toelichting te geven en te antwoorden op de vragen, die de diensten van de Commissie reeds voordien hadden gesteld en waarop de Portugese autoriteiten geen volledig antwoord hebben gegeven.
(18)
Bij schrijven van 24 februari 2011 hebben de Portugese autoriteiten een verlenging van 30 dagen voor de toegekende antwoordtermijn gevraagd.
(19)
Bij schrijven van 28 februari 2011 hebben de diensten van de Commissie de verlenging van 30 dagen voor de antwoordtermijn toegekend. De Portugese autoriteiten hebben bij schrijven van 1 april 2011 op de vragen van de diensten van de Commissie geantwoord.
(20)
Bij schrijven van 20 juni 2011 hebben de diensten van de Commissie de Portugese autoriteiten ervan op de hoogte gebracht dat zij aan de Commissie zullen voorstellen om een voorwaardelijke positieve beschikking te geven, met uiteenzetting van de toegepaste voorwaarden.
II. BESCHRIJVING
(21)
Volgens de informatie van de Portugese autoriteiten zijn tussen 1 januari en 14 oktober 1998 in Portugal 66 gevallen van boviene spongiforme encefalopathie („BSE”) vastgesteld. Ten gevolge van het risico voor de volksgezondheid en de diergezondheid heeft de Commissie Beschikking 98/653/EG van 18 november 1998 vastgesteld inzake spoedmaatregelen die noodzakelijk zijn geworden wegens het voorkomen van boviene spongiforme encefalopathie in Portugal (5) en heeft ze spoedmaatregelen opgelegd die noodzakelijk waren geworden door de gevallen van BSE die zich in Portugal hebben voorgedaan, waarbij met name de verzending van bepaalde dieren en dierlijke bijproducten vanuit het Portugese grondgebied naar de andere lidstaten is verboden.
(22)
Om de gevolgen te verzachten van de maatregelen die zijn genomen in het kader van de bestrijding van boviene spongiforme encefalopathie (BSE), draagt de Portugese staat sinds 1999 de totale kosten die zijn verbonden aan het ophalen, de verwerking en de vernietiging van de bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee. Bij wetsdecreet nr. 393-B/98 van 4 december 1998 (6) (hierna „wetsdecreet nr. 393-B/98”) heeft de Portugese staat effectief de verantwoordelijkheid en de kosten van het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten op zich genomen.
(23)
Wetsdecreet nr. 393-B/98 voorziet in artikel 4, lid 3, de mogelijkheid om aan de slachtcentra een heffing op te leggen om de vernietiging van bepaalde grondstoffen te financieren. Volgens de informatie van de Portugese autoriteiten is deze heffing niet aan de slachtcentra opgelegd.
(24)
De Portugese autoriteiten verklaarden dat zij niet over voldoende specifieke middelen beschikten om de gepaste behandeling van het afval te garanderen en dat zij daardoor gedwongen waren om voor de uitvoering van deze diensten een beroep te doen op private dienstverleners die, door hun aard, vallen onder de verantwoordelijkheid van de staat.
(25)
De Portugese autoriteiten verduidelijkten dat deze openbare dienst aan de private sector is toegekend met respect voor de bepalingen van wetsdecreet nr. 197/99 van 8 juni 1999 (7), dat het nationale instrument is voor de omzetting van de Richtlijn 97/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 1997 tot wijziging van de Richtlijnen 92/50/EEG, 93/36/EEG en 93/37/EEG betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening, overheidsopdrachten voor leveringen respectievelijk overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (8). De private ondernemingen, belast met de uitvoering van de betrokken dienstverlening, zijn geselecteerd, rekening houdend met hun geschiktheid en hun technische capaciteit om de goede uitvoering van de openbare dienst, die hun is toegekend, te garanderen, evenals met de spoed waarmee moest worden gereageerd om deze producten op een veilige, snelle en efficiënte wijze te behandelen. De Portugese autoriteiten hebben een voorbeeld gegeven van een dienstencontract, geldig tussen 1 september 2004 en 31 december 2004.
(26)
Volgens de informatie van de Portugese autoriteiten zijn de parameters, die aan de basis lagen van de berekeningen voor de betaling van de diensten, vooraf vastgelegd in het gezamenlijk besluit nr. 96/99 van 25 januari 1999 (9). Dit besluit is geregeld gecontroleerd en gewijzigd bij gezamenlijk besluit nr. 324/2001 van 6 april 2001 (10) en bij gezamenlijk besluit nr. 124/2002 van 19 februari 2002 (11).
(27)
Met Beschikking 2000/766/EG (12) heeft de Raad het gebruik van bijna alle soorten dierlijke bijproducten in de voeding van dieren verboden en de vernietiging ervan in alle lidstaten, inclusief in Portugal, bevolen.
(28)
De Portugese autoriteiten hebben verklaard dat ten gevolge van deze beslissing de hoeveelheid afval bij dit proces toenam en bijgevolg ook de kosten voor deze acties stegen.
(29)
Bij Beschikking 2001/376/EG (13) heeft de Commissie beslist om Beschikking 98/653/EG, aangenomen in verband met Portugal, te handhaven.
(30)
Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (14) bevat specifieke bepalingen betreffende het verzamelen, verwerken en vernietigen van dierlijke bijproducten, van toepassing op verschillende categorieën bijproducten.
(31)
De Portugese autoriteiten hebben gepreciseerd dat zij, om hun verbintenissen in dit verband na te komen, hebben beslist om de kosten van de desbetreffende acties over te dragen aan de economische spelers van de sector, volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt en zonder te vergeten dat de zorg om de bescherming van de volksgezondheid in elk geval gewaarborgd moet blijven en onder hun verantwoordelijkheid blijft. Op die manier keurden zij de regeling goed, waarin bij wetsdecreet nr. 197/2002 van 25 september 2002 is voorzien.
(32)
Sinds oktober 2002, de datum van de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002, worden de kosten die zijn verbonden met het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee gefinancierd uit de opbrengsten van een parafiscale heffing voor slachtcentra, importeurs van rund- en varkensvlees met been en de ontvangers van uit een andere lidstaat afkomstig rund- of varkensvlees met been.
(33)
Bij schrijven van 20 januari 2003 hebben de Portugese autoriteiten aangegeven dat onderstaande betrokkenen vrijgesteld zijn van de betaling van de heffing:
-
slachtcentra voor het ophalen, de verwerking en de vernietiging van alle desbetreffende bijproducten, met uitzondering van gespecificeerd risicomateriaal (hierna „GRM”), hetzij in hun eigen ruimten, hetzij in uitsnijderijen, waarbij deze eenheden voorwaarden voor autonomie hebben gecreëerd betreffende de behandeling van hun eigen bijproducten (zie punt 2 van de bijlage 2 bij wetsdecreet nr. 197/2002);
-
de importeurs van en intracommunautaire handelaren in ontbeend vlees, dat niet afkomstig is van bijproducten die onderhevig zijn aan de verplichte behandeling uit hoofde van communautaire en nationale wetgeving.
(34)
Betreffende de precieze bestemming van de inkomsten uit de inning van de heffing hebben de Portugese autoriteiten verklaard dat deze uitsluitend worden aangewend voor de financiering van de acties in verband met de diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee, inclusief GRM.
(35)
In bijlage 1 bij wetsdecreet nr. 197/2002 wordt het bedrag van de heffing, zoals hierna vermeld, proportioneel weergegeven per gewicht en in functie van de betrokken soort:
(in EUR)
Soort/Type
Runderen
Varkens
Schapen/geiten
Pluimvee
Overige
Heffing/kg karkas
0,05
0,04
0,03
0,06
0,06
(36)
Betreffende de financiering van de diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van GRM is in artikel 2, lid 2, van wetsdecreet nr. 197/2002 bepaald dat specifiek en enkel aan de slachtcentra een heffing van een vast bedrag van 0,30 EUR/kg/GRM wordt opgelegd.
(37)
Alle heffingen worden bij verleggingsprocedure betaald aan een openbare instantie, het Institut National d'Intervention et Garantie Agricole (INGA). De heffingen bij de marktdeelnemers vormen de inkomsten van INGA en worden rechtstreeks aan deze instantie betaald.
(38)
Zoals bepaald in de overwegingen 32 en 33 van dit besluit preciseert artikel 4 van wetsdecreet nr. 197/2002 dat de slachtcentra ook de mogelijkheid hebben om zich te organiseren, hetzij door rechtstreeks de diensten van derden in te roepen om het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten te verzorgen, hetzij door dat zelf te doen, steeds met inachtneming van de geldende wettelijke bepalingen en met uitzondering van GRM. Wanneer de slachtcentra het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten, afkomstig uit hun eigen centrum - met uitzondering van GRM - zelf uitvoeren, is de te betalen heffing in bijlage 2 bij wetsdecreet nr. 197/2002 als volgt bepaald:
(in EUR)
Soort/Type
Runderen
Varkens
Schapen/geiten
Pluimvee
Overige
Heffing/kg karkas
0,03
0,02
0,00
0,00
0,00
(39)
Wanneer de slachtcentra het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van alle bijproducten, afkomstig uit hun eigen centrum en in uitsnijderijen, met uitzondering van GRM, uitvoeren, worden zij volledig vrijgesteld van de betaling van deze heffing.
(40)
In overeenstemming met artikel 5 van wetsdecreet nr. 197/2002 is INGA de verantwoordelijke instantie voor de controle van de betaling van de heffing door de slachtcentra. Deze houden daartoe actuele lijsten bij met het aantal karkassen en hun gewicht. Onder de bevoegdheid van INGA valt eveneens de controle van de betaling van heffingen voor de import en de ontvangst van producten uit de Europese Unie; de handelaren en ontvangers moeten geactualiseerde lijsten van de uitgevoerde operaties bijhouden.
(41)
Indien de slachtcentra voor die laatste oplossing kiezen, moeten zij voordien de desbetreffende projecten ter goedkeuring aan INGA voorleggen en elke eventuele controle die de bevoegde instantie wil uitvoeren, toelaten.
(42)
De Portugese autoriteiten hebben verzekerd dat de heffing zich ertoe beperkt de kosten te dragen van deze operaties bij de centra en dat de dienst enkel wordt geleverd aan de instanties die de bijproducten, waarvan een vernietiging verplicht is, produceren.
(43)
Betreffende de overeenkomst tussen de inkomsten van de heffing en de kosten van de diensten die hiermee worden gefinancierd, verklaarden de Portugese autoriteiten dat de heffingen, als bepaald in bijlage I en II bij wetsdecreet nr. 197/2002 en de heffing, als bepaald in artikel 2, lid 2, voor GRM, berekend zijn op basis van de werkelijke kosten van de te leveren diensten, rekening houdend met de aard van de bijproducten per diersoort en met het feit of daar al dan niet sprake van is.
(44)
De Portugese autoriteiten beschouwen deze financiering in elk opzicht als een compensatie door de gebruikers voor de levering van een openbare dienst van algemeen belang. De bedragen die de belastingplichtige handelaren betalen, staan rechtstreeks in verhouding tot de hoeveelheid afval die effectief aan de openbare dienst wordt bezorgd en tot de werkelijke kosten van de vernietiging van dat afval. Om deze beweringen te staven, hebben de Portugese autoriteiten voor de jaren 1999 tot 2005 de documenten met kostenberekeningen van de diensten verstrekt, en voor 2003 een document met cijfermateriaal over de inkomsten van de heffing voor verschillende typen bijproducten, geïmporteerde producten en nationale producten.
(45)
Betreffende de vraag of de geïmporteerde producten effectief op dezelfde manier als de nationale producten van het systeem kunnen profiteren, garanderen de Portugese autoriteiten dat, overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, de heffingen voor de slachtcentra, voor de import en het intracommunautaire handelsverkeer van vlees met been overeenstemmen met de kosten voor de behandeling van alle bijproducten, afkomstig uit de kringloop tot bij de eindgebruiker.
(46)
De import van vlees met been brengt voor de Portugese autoriteiten het bestaan van bijproducten met zich mee en wordt er bijgevolg gebruikgemaakt van de dienst voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging, wat de toepassing van deze heffingen rechtvaardigt.
(47)
De Portugese autoriteiten zijn van mening dat de financiële acties van openbaar belang zijn aangezien sinds de BSE-crisis is gebleken dat de verwijdering van inbeslagnames uit slachtcentra om gezondheidsredenen een openbare dienstverlening van de staat moet zijn gezien het belang ervan voor de bescherming van de volks- en diergezondheid en de milieubescherming.
(48)
Het systeem, dat is ingesteld bij wetsdecreet nr. 197/2002, is ingetrokken bij wetsdecreet nr. 244/2003 van 7 oktober 2003 (15) (hierna „wetsdecreet nr. 244/2003”), dat op 22 oktober 2003 van kracht werd. Dat voerde een algemeen stelsel in, evenals een overgangsregeling voor dierlijke bijproducten die niet voor menselijke consumptie geschikt zijn.
(49)
Het algemene stelsel bepaalt dat de slachtcentra, de uitsnijderijen, de incubatiecentra, de ondernemingen voor eiproducten op eigen initiatief of door derden het ophalen, het vervoer, de opslag, de behandeling, de verwerking en de vernietiging van materiaal uit categorie 1, 2 en 3, geproduceerd in de specifieke eenheid, moeten bevorderen in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad door een plan uit te werken dat vooraf aan de Veterinaire Dienst (DG V) ter goedkeuring wordt voorgelegd.
(50)
De slachtcentra, de uitsnijderijen, de incubatiecentra, de ondernemingen voor eiproducten moeten een vernietigings- of gebruiksplan voor materiaal uit categorie 3 opstellen en laten goedkeuren door DG V binnen 90 dagen na de datum van de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 244/2003 of vanaf het begin van hun activiteit. Betreffende categorie 3 en tot de goedkeuring van de plannen door DG V verzorgt INGA de diensten voor het ophalen, het vervoer, de bewerking, de tijdelijke opslag en de vernietiging van bijproducten, in overeenstemming met wetsdecreet nr. 197/2002. Voor de goedkeuring van het plan voor materiaal uit categorie 3 moeten de eigenaars van slachtcentra, uitsnijderijen, incubatiecentra en ondernemingen voor eiproducten de heffingen, bepaald in bijlage 1 bij wetsdecreet nr. 197/2002, betalen, met uitzondering van de instanties die vallen onder het alternatief stelsel, waarin door dit wetsdecreet is voorzien, en die de heffingen uit bijlage 2 bij wetsdecreet nr. 197/2002 moeten betalen.
(51)
Op grond van de overgangsregeling garandeert INGA ook nog steeds deze diensten voor materiaal uit categorieën 1 en 2.
(52)
Voor materiaal uit categorie 1 en 2 moeten de slachtcentra en uitsnijderijen een vernietigings- of gebruiksplan voorleggen binnen de 30 dagen na het verstrijken van de overgangsregeling in november 2005. Voor de goedkeuring van het plan moeten zij 0,35 EUR/kg materiaal van categorie 1 of 2 betalen. De belastingplichtigen zijn echter vrijgesteld van de betaling van de heffing zodra het vernietigings- of gebruiksplan is goedgekeurd.
(53)
Wanneer de slachtcentra en uitsnijderijen aan DG V een plan voorleggen met de nodige handelingen voor de verwijdering van materiaal uit categorie 1 en 2, dragen zij de verantwoordelijkheid voor de kosten die inherent zijn aan deze activiteiten en zijn zij onderworpen aan de controles van de autoriteiten. Op grond van artikel 3, lid 4, van wetsdecreet nr. 244/2003 loopt de regeling af twee jaar na de inwerkingtreding van dit wetsdecreet.
(54)
De overgangsregeling van wetsdecreet nr. 244/2003 liep in november 2005 af. De Portugese autoriteiten hebben in hun schrijven van 1 april 2011 verklaard dat sinds het verstrijken van de overgangsregeling van wetsdecreet nr. 244/2003 de kosten van de handelingen voor de vernietiging van bijproducten van slachtcentra en uitsnijderijen worden gedragen door de marktdeelnemers via de herwaardering van het afval, dat tot biobrandstof wordt verwerkt, en de export van meel.
(55)
Bij haar beslissing om een procedure in te leiden, heeft de Commissie gewag gemaakt van onderstaande twijfels inzake het bestaan van steun en de eventuele verenigbaarheid ervan, ten voordele van dienstverlenende bedrijven voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van het desbetreffende materiaal, en van slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, intracommunautaire handelaren en veehouders.
(56)
De Commissie herhaalt met name de vragen uit het eerste verzoek om informatie. Betreffende de steun ten voordele van dienstverlenende bedrijven voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van het desbetreffende materiaal heeft de Commissie twijfels over de aard van de dienst van algemeen belang, zoals de Portugese autoriteiten aan de betrokken activiteiten willen toekennen, vooral met het oog op het arrest-Altmark (16). Betreffende de steun voor slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, evenals voor intracommunautaire handelaren van de sector, heeft de Commissie twijfels geuit over het feit of de bijdrage, die door de sector via de desbetreffende heffing wordt betaald, overeenkomt met de werkelijke economische kosten van de dienstverlening die door de ophaaldiensten wordt geleverd, en de Commissie heeft hierover cijfermateriaal gevraagd. Ten slotte heeft de Commissie betreffende de steun voor veehouders twijfels geuit over de voordelen van het systeem voor hen, aangezien zij niet aan deze heffing onderworpen waren.
(57)
De Commissie heeft vervolgens een voorlopig onderzoek ingesteld naar de verenigbaarheid van de betreffende maatregelen met de richtsnoeren die sinds 1998 van toepassing zijn en heeft bij haar beslissing om een procedure in te leiden vastgesteld dat zij niet over voldoende informatie beschikt om tot de slotsom te komen dat de desbetreffende maatregelen verenigbaar zijn.
III. OPMERKINGEN DOOR PORTUGAL
(58)
Bij zijn eerste opmerkingen wijst Portugal op de specifieke situatie van het land gedurende 1998 ten gevolge van BSE. Portugal vermeldt vooral Beschikking 98/653/EG die de verzending vanuit Portugal naar andere lidstaten of naar derde landen van bepaalde producten, onder andere vleesbeendermeel, als dusdanig of als bestanddeel van andere producten, verbiedt. In die context stelde Portugal een plan voor toezicht, controle en uitroeiing van BSE op dat door het Permanent Veterinair Comité van de Commissie is goedgekeurd. Op 18 april 2001 besliste de Commissie om het embargo voor Portugal te handhaven. Dat is pas in 2004 opgeheven bij Verordening (EG) nr. 1993/2004 van de Commissie (17).
(59)
Portugal benadrukt bijgevolg dat tussen 1998 en 2004 alle maatregelen zijn genomen om het hoofd te bieden aan een noodsituatie die de volksgezondheid in gevaar bracht. De Portugese autoriteiten wilden toestaan dat maatregelen onmiddellijk van kracht werden tot de marktdeelnemers zichzelf zouden organiseren om zelf deze taken op zich te nemen, terwijl zij onder de controle van de staat bleven. Portugal is van oordeel dat de bescherming van de volksgezondheid een rechtsgoed is dat „hoger” is dan alle andere, wat een afwijking van de reglementering betreffende staatssteun rechtvaardigt.
(60)
Volgens Portugal hebben de goedkeuring van Beschikking 98/653/EG en verschillende verlengingen verhinderd dat de maatregelen van de Portugese staat om de BSE-crisis op te lossen, marktverstoringen zouden veroorzaken en zo de handelsbetrekkingen tussen de lidstaten zouden belemmeren. Portugal wijst erop dat, aangezien er op de verzending van bovengenoemde producten een embargo was, er geen handel was, wat inhoudt dat er geen concurrentieverstoring kon plaatsvinden.
(61)
In de eerste plaats stelt Portugal dat er in 1998 geen steun is toegekend en bewijst dat aan de hand van de datum van de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 393-B/98 van 4 december 1998. Pas vanaf dan heeft de Portugese staat uitzonderlijk en tijdelijk de verantwoordelijkheid genomen voor het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten.
(62)
Sinds de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 393-B/98 heeft Portugal de kosten gedragen in verband met het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten tot de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002. Portugal geeft hierbij aan dat het nemen van deze maatregelen door de staat beschouwd moet worden als een handeling van korte duur, aangezien de regeling vervolgens is gewijzigd en de heffing is ingevoerd als middel om de financiering voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee, inclusief gespecificeerd risicomateriaal (GRM), te verhalen op de sector.
(63)
Betreffende de kosten van bovengenoemde maatregelen stelt Portugal dat de parameters, die de basis vormden voor de berekeningen van de compensatie, voordien bij wetsdecreet zijn vastgesteld en gepubliceerd in het publicatieblad. De Portugese autoriteiten noemen drie besluiten (18). Deze besluiten vermelden de prijzen van de diensten (ophalen, vervoer, verwerking en verpakking van de „big bags” per kg product). De kosten voor deze handelingen, die voor rekening zijn van de verwerkingseenheden voor dierlijke bijproducten, die niet bij slachtcentra horen, zijn in aanmerking genomen. De lopende uitgaven, zoals kosten voor elektriciteit, brandstof, lonen, verzekeringen, enz., zijn eveneens in aanmerking genomen. Deze parameters zijn dezelfde voor alle dienstverleners. De Portugese autoriteiten geven aan dat de winst tussen 30 en 39,5 % lag, wat volgens hen een evenwichtige marge is, of zelfs minder dan het gemiddelde voor het boekjaar van economische activiteiten. De Portugese autoriteiten voegden de berekeningen toe voor de toepassing van de parameters die tot de vastlegging van de prijzen in de besluiten hebben geleid.
(64)
Tot slot is Portugal van mening dat de toegekende steun verenigbaar kan worden verklaard door een afwijking toe te staan van het beginsel dat de vervuiler betaalt, gelet op het feit dat deze steun overeenkwam met de kosten van de geleverde diensten en dat de geldende richtsnoeren op dat moment (communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval (19)) steun tot 100 % van de werkelijke kosten toestonden vanwege de korte duur ervan.
(65)
Sinds oktober 2002 is de rechtsgrondslag voor de betaling van kosten wetsdecreet nr. 197/2002. De Portugese autoriteiten zijn van oordeel dat deze heffingen rekening hielden met de waarden voor de vergoeding van de handelingen die de verwerkingseenheden van bijproducten moesten uitvoeren. Aangezien de crisis nog steeds actueel is, vinden de Portugese autoriteiten dat een staatstussenkomst als tussenfase nog steeds gerechtvaardigd is.
(66)
Bij de toen uitgevoerde simulaties is rekening gehouden met de totale lasten die de bedrijven moesten dragen, evenals met een redelijke winst. De Portugese autoriteiten hebben de berekening op basis van kosten en lasten voor 2003 opnieuw gemaakt. Deze bewijst volgens hen het evenwicht tussen de inkomsten en de kosten voor de werking van de nieuwe ingevoerde juridische regeling, dat de heffingen voor de financiering van de diensten bepaalt.
(67)
De Portugese autoriteiten verklaren bovendien dat de financiering van de diensten voor ophaling, vervoer, verwerking en vernietiging van bijproducten van vlees van pluimvee niet afkomstig was uit de heffingen, geïnd bij de slachtcentra en de importeurs van karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been. Ze verduidelijken dat de interpretatie van de bepalingen van artikel 2, lid 1, van wetsdecreet nr. 197/2002 moet worden gezien in verband met de bepalingen van bijlage 1 die er worden vermeld; er is opgenomen dat de financiering van diensten voor ophaling, vervoer, verwerking en vernietiging van bijproducten van vlees uitgevoerd wordt door drie categorieën handelaren: slachtcentra voor rundvee, varkens, schapen/geiten, pluimvee en andere, importeurs van karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been, en intracommunautaire importeurs van dezelfde producten. Bijlage 1 bevat een kolom met de bedragen die worden opgelegd aan de slachtcentra van pluimvee die het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten, afkomstig van de slachting van pluimvee, niet stimuleren, rekening houdend met het feit dat de meeste geïmporteerde karkassen van pluimvee geen bijproducten opleveren.
(68)
De Portugese autoriteiten verklaren ook dat het verschil tussen beide heffingen, vastgelegd in bijlage 2 bij wetsdecreet nr. 197/2002, gerechtvaardigd wordt door de kosten, verbonden aan de bijproducten afkomstig van uitsnijderijen.
(69)
De Portugese autoriteiten melden dat in overeenstemming met de wetsdecreten nr. 197/2002 en nr. 244/2003 geen verhaal van de heffingen op de veehouders wordt voorzien, hoewel deze kosten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging de facto op de hele vleessector zijn verhaald. De Portugese autoriteiten leveren hieromtrent twee facturen voor diensten, van 22 oktober 2002 en 28 oktober 2003, die volgens hen aantonen dat de kosten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging de facto door de slachtcentra op de veehouders zijn verhaald.
(70)
Tot slot verzekeren de Portugese autoriteiten dat de dienstverlenende ondernemingen geen middelen hebben ontvreemd ten voordele van eventuele concurrerende activiteiten, aangezien deze ondernemingen uitsluitend activiteiten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten uitvoerden.
(71)
Portugal vermeldt eveneens dat de overgangsregeling, opgericht bij wetsdecreet nr. 244/2003, in november 2005 is verstreken en dat sindsdien de instellingen die bijproducten voortbrachten, volledig de verantwoordelijkheid hebben overgenomen, die de staat tijdelijk in hun plaats op zich had genomen. Sinds november 2005 dragen de handelaren alle kosten door de herwaardering van het afval, dat tot biobrandstof wordt verwerkt, en de export van meel.
(72)
Ten slotte menen de Portugese autoriteiten dat ze hebben voldaan aan de voorwaarden van de geldende richtsnoeren, gelet op het feit dat de handelaren van wie die bijproducten afkomstig waren, geleidelijk de handelingen voor de vernietiging van bijproducten hebben betaald door middel van de heffing.
IV. OPMERKINGEN VAN BETROKKENEN
(73)
Bij schrijven van 15 juni 2009 heeft ETSA zijn opmerkingen gegeven. De groep ETSA bestaat uit de ondernemingen ITS - Indústria Transformadora de Subprodutos Animais, SA en SEBOL - Comércio e Indústria de Sebo, SA. Deze leveren diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten uit categorieën 1, 2 en 3 aan Portugal en behoren tot de ondernemingen die Portugal heeft aangesproken om gedurende de desbetreffende periode de vermelde diensten te leveren. ETSA wordt dan ook beschouwd als ontvanger van de staatssteun en als eventueel betrokkene in de procedure C 3/09.
(74)
Inleidend brengt ETSA de context van de BSE-crisis in herinnering, waardoor Portugal voorzorgsmaatregelen moest treffen (o.a. het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten uit categorieën 1, 2 en 3) in de strijd tegen de ziekte en om het infectierisico te beperken en zo de volksgezondheid en het milieu te beschermen. De goedkeuring van deze maatregelen vloeit in grote mate voort uit de communautaire wetgeving.
(75)
Gedurende 1998-2005 heeft INGA door onderhandse gunning de diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van afval aan de ondernemingen ITS en SEBOL toegekend. ETSA wijst erop dat alle ondernemingen die de voorwaarden voor de vereiste diensten vervulden, in dezelfde omstandigheden in aanmerking zijn genomen. Tot 10 oktober 2002 moest INGA voor dit type dienstverlening een beroep doen op erkende ondernemingen en de hiermee verbonden kosten dragen, in overeenstemming met artikel 6 van wetsdecreet nr. 393-B/98. De parameters voor de berekening van de vergoeding zijn bepaald door het gezamenlijke besluit nr. 96/99 en de prijs is vastgelegd naar rato van het gewicht van de grondstof. Deze kon worden herzien bij een wijziging van de voorwaarden voor het verstrekken van de dienst. De prijs, betaald aan SEBOL en ITS, hield rekening met de geschatte kosten voor het verstrekken van de dienst, met name met het gewicht en het volume van het op te halen en te behandelen afval, evenals met de uitvoering en het beheer van het ophaalsysteem van karkassen in het bedrijf dat, onder andere, voorzag in een snelle ophaling na de melding van de dood van het dier.
(76)
ETSA benadrukt dat, hoewel de gunning voor de dienstverlening niet door een aanbesteding is gebeurd, het bedrag van de vergoeding de respectievelijke kosten dekte, rekening houdend met de gecombineerde inkomsten, en dat zij zo nauwelijks een redelijke en legitieme winstmarge konden realiseren. ETSA geeft aan dat volgens hen het niveau van de vergoeding altijd in overeenstemming was met de doelmatigheid, aangezien de prijs die INGA betaalde, overeenkwam met de gemiddelde Europese prijs voor gelijkaardige diensten, en de prijzen die tot 2005 zijn betaald, lagen volgens ETSA in werkelijkheid lager dan diegene die later zijn toegepast in identieke overeenkomsten voor de dienstverstrekking, afgesloten door gunning van openbare aanbestedingen, bedoeld om de bepaling van de vergoeding in functie van de marktcriteria te vereenvoudigen.
(77)
Vanaf 2005 zijn de dienstverrichtingcontracten toegekend in het kader van internationale openbare aanbestedingen. Er zijn drie aanbestedingen uitgeschreven: rundvee/paardachtigen op nationaal niveau, schapen/geiten (zuiden) en schapen/geiten (noorden). ITS heeft een offerte ingediend via een consortium, waaraan het contract is toegekend. Er zijn drie dienstverrichtingcontracten afgesloten voor de drie vermelde loten. Bij de voorwaarden vermeldt ETSA met name het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van afval, het bijhouden van een register en permanente en geactualiseerde archieven omtrent deze operaties. IFAP (Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas) controleert de naleving van deze voorwaarden.
(78)
ETSA benadrukt dat de prijzen in de afgesloten overeenkomsten bij voorbaat op een objectieve en transparante manier zijn bepaald naar rato van het gewicht en de soort van de betrokken dieren. Volgens ETSA zijn deze prijzen bepaald volgens de voorwaarden van de markt en bieden zij een garantie op een gepaste dekking van de gemaakte kosten door de naleving van de verplichtingen van de openbare aanbesteding, als neergelegd in de dienstverrichtingscontracten en de desbetreffende wetgeving.
(79)
Op basis van deze elementen besluit ETSA dat het geen gebruik heeft gemaakt van onrechtmatige steun, maar dat het geld eenvoudigweg de legitieme vergoeding voor de verrichting van een openbare dienst was.
V. BEOORDELING
1. BESTAAN VAN STEUN VOLGENS ARTIKEL 107, LID 1, VWEU
(80)
In overeenstemming met artikel 107, lid 1, VWEU, behoudens de in dit Verdrag bepaalde afwijkingen, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(81)
De artikelen 107 tot 109 VWEU werden van toepassing op de sector varkensvlees bij artikel 21 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor deze producten (20), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1913/2005 van de Raad (21). Zij werden van toepassing op de sector rundvlees bij artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor deze producten (22), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1152/2007 van de Raad (23). Voor de goedkeuring hiervan werden deze artikelen van toepassing op dezelfde sector bij artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad (24). Zij werden van toepassing op de sector schapen- en geitenvlees bij artikel 22 van Verordening (EG) nr. 2467/98 van de Raad van 3 november 1998 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor deze producten (25), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1913/2005. Zij werden van toepassing op de sector schapen- en geitenvlees bij artikel 19 van Verordening (EG) nr. 2777/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor deze producten (26), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 679/2006 van de Raad (27). Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (de zogenaamde „integrale-GMO-verordening”) (28) heeft deze verschillende verordeningen ingetrokken en bepaalt in artikel 180 dat de regels voor staatssteun van toepassing zijn op de bovenvermelde producten.
(82)
De aard van de steun moet worden bepaald op het niveau van alle begunstigden bij het ophalen, het vervoer, de behandeling en de vernietiging van slachtafval en de financiering daarvan. De Commissie heeft de volgende categorieën van potentiële begunstigden van het in Portugal ingevoerde systeem geïdentificeerd:
-
de dienstverlenende bedrijven voor het ophalen, het vervoer en de vernietiging van het desbetreffende materiaal;
-
de slachtcentra en de uitsnijderijen, de importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, de intracommunautaire importeurs, d.i. de handelaren in/ontvangers van rund- en varkensvlees met been;
-
de veehouders.
(83)
Betreffende de evaluatie van de eventuele steun had de Commissie bij haar beslissing om een procedure in te leiden vier perioden vastgesteld, rekening houdend met de toepassing van de verschillende desbetreffende communautaire bepalingen voor de analyse van eventuele steunmaatregelen. De Commissie beschouwt als volgt: de periode van 1998 tot 31 december 1999, datum vóór de inwerkingtreding van de richtsnoeren inzake de staatssteun voor landbouw; de periode van 1 januari 2000 tot 31 december 2002, datum vóór de inwerkingtreding van de richtsnoeren inzake de staatssteun voor de verwijdering van slachthuisafval en gestorven dieren, evenals voor de kosten van de opsporing van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (OSE); de periode van 1 januari 2003 tot 31 december 2006, datum vóór de inwerkingtreding van de nieuwe landbouwrichtsnoeren 2007-2013 (29); en de periode vanaf 1 januari 2007 tot heden.
(84)
Gelet op de nieuwe informatie van de Portugese autoriteiten, met name over de toepassing van het bovengenoemde wetsdecreet nr. 244/2003 en de verschillende financieringswijzen van de eventuele steun, wijzigt de Commissie de opdeling in de verschillende perioden enigszins en houdt in haar evaluatie voor elke groep eventuele begunstigden rekening met de volgende perioden:
-
periode tussen 9 december 1998 en 9 oktober 2002 waarin wetsdecreet nr. 393-B/98 van toepassing was;
-
periode tussen 10 oktober 2002 en 21 oktober 2003 waarin wetsdecreet nr. 197/2002 van toepassing was, met uitzondering van bijlage 2 waarvan de toepassing is verlengd in het kader van een overgangsregeling, als bepaald in wetsdecreet nr. 244/2003;
-
periode tussen 22 oktober 2003 en november 2005, datum van de toepassing van de overgangsregeling, als bepaald in wetsdecreet nr. 244/2003.
1.1. BESTAAN VAN EEN SELECTIEF VOORDEEL
(85)
Volgens de vaste rechtspraak van het Hof wordt als steun beschouwd elke tussenkomst die, in welke vorm ook, direct of indirect ondernemingen zou begunstigen of die moet worden beschouwd als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming in normale marktvoorwaarden niet zou krijgen (30). Bovendien wordt als steun beschouwd elke tussenkomst die, in verschillende vormen, de lasten verlicht die normaal gezien drukken op het budget van een onderneming; dit is weliswaar geen subsidie in de strikte betekenis van het woord, maar is hierdoor van dezelfde aard en heeft identieke gevolgen (31).
1.1.1. Selectief voordeel voor de dienstverlenende bedrijven
(86)
De Commissie constateert dat de activiteit van het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van het desbetreffende materiaal een economische activiteit is aangezien deze het verstrekken van diensten tegen betaling is en kan worden uitgevoerd door verschillende economische actoren op de communautaire markt. Deze constateringen worden onderschreven door de informatie van ETSA en herhaald in overweging 73 en volgende van dit besluit.
(87)
Betreffende deze economische activiteit hebben de Portugese autoriteiten aangehaald dat de dienstverlenende bedrijven voor de diensten in kwestie een openbare dienst hebben verstrekt in het algemeen belang, gerechtvaardigd om redenen betreffende de volksgezondheid en de milieubescherming. Portugal heeft in deze context zijn specifieke situatie met het oog op de BSE-crisis benadrukt. Portugal wijst bijgevolg op het feit dat alle maatregelen zijn genomen om het hoofd te bieden aan een noodsituatie die de volksgezondheid in gevaar bracht. De Portugese autoriteiten wilden daarom toestaan dat de maatregelen onmiddellijk van kracht werden tot de marktdeelnemers zich zouden organiseren om zelf deze taken op zich te nemen, terwijl zij onder de controle van de staat bleven (zie de overwegingen 21 en 59 van dit besluit).
(88)
ETSA stelt in zijn opmerkingen dat het geen onrechtmatige steun heeft gekregen, maar dat alle fondsen gewoonweg de legitieme vergoeding waren voor het verstrekken van een openbare dienst (zie overweging 79 van dit besluit).
(89)
Uit het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Altmark (32) blijkt dat overheidssubsidies om de verstrekking van openbare diensten toe te staan, niet vallen onder de toepassing van artikel 107 VWEU, aangezien dergelijke subsidies moeten worden beschouwd als compensatie voor de uitgevoerde verrichtingen door de begunstigde ondernemingen om de openbare dienstverplichtingen uit te voeren. Het Hof bepaalt echter dat de volgende voorwaarden verenigd moeten zijn:
-
ten eerste moet de begunstigde onderneming werkelijk belast zijn met de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen en moeten deze verplichtingen duidelijk omschreven zijn;
-
ten tweede moeten de parameters, op basis waarvan de compensatie wordt berekend, voordien op objectieve en transparante wijze worden bepaald;
-
ten derde mag de compensatie niet hoger zijn dan hetgeen nodig is om alle of de gedeeltelijke kosten, gemaakt bij de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, te dekken, waarbij de daarmee verband houdende inkomsten en een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen in aanmerking worden genomen;
-
ten vierde, wanneer de keuze van een onderneming, die belast wordt met de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, niet in het kader van een openbare aanbesteding gebeurt, moet het niveau van de compensatie worden bepaald op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde onderneming, goed beheerd en gepast uitgerust om aan de vereisten van de openbare dienst te voldoen, zou kunnen hebben om deze verplichtingen te vervullen, rekening houdend met de daarmee verband houdende inkomsten en met een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen.
(90)
De toepassing van de rechtspraak Altmark in dit geval brengt de Commissie tot de volgende overwegingen:
a) Echte dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU
(91)
In de eerste plaats dient te worden onderzocht of dit geval een echte dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU is.
(92)
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat, behalve in de sectoren waarin er communautaire regelgeving ter zake voorhanden is, de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken ten aanzien van de aard van de diensten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt. Derhalve is het de taak van de Commissie ervoor te zorgen dat deze beoordelingsmarge zonder kennelijke fout wordt toegepast betreffende de definitie van diensten van algemeen economisch belang.
(93)
Sinds 1990 is geconstateerd dat zich verschillende overdraagbare spongiforme encefalopathieën (OSE) hebben voorgedaan, afzonderlijk bij mensen en bij dieren. Sinds 1996 stapelden de bewijzen zich op inzake de gelijkenis met de BSE-agens (boviene spongiforme encefalopathie) en de nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob. Sinds 1990 heeft de Gemeenschap een reeks maatregelen getroffen voor de bescherming van de volksgezondheid en de gezondheid van dieren met het oog op het risico van BSE. Deze maatregelen zijn gebaseerd op de vrijwaringsbepalingen van de richtlijnen inzake veterinairrechtelijke en ecologische maatregelen. Bij Beschikking 2000/766/EG waren de lidstaten verplicht om dierlijk afval in de zin van Richtlijn 90/667/EEG van de Raad (33) op te halen, te vervoeren, te verwerken, op te slaan of te vernietigen in overeenstemming met de genoemde richtlijn, met Beschikking 97/735/EG van de Commissie (34) en met Beschikking 1999/534/EG van de Raad (35). In die zin heeft Verordening (EG) nr. 1774/2002 veterinairrechtelijke voorschriften opgesteld die van toepassing zijn op dierlijke bijproducten, niet bestemd voor menselijke consumptie, en verplichtingen ingevoerd voor de lidstaten om erop toe te zien dat gepaste maatregelen worden genomen en er voldoende infrastructuur bestaat voor het ophalen, het vervoer en de vernietiging van dierlijke bijproducten.
(94)
Gelet op het feit dat het Hof heeft erkend dat het beheer van bepaald afval het onderwerp kan zijn van een dienst van algemeen economisch belang (36) en rekening houdend met de specifieke situatie van de bovengenoemde BSE-crisis, heeft de Commissie geen bezwaren betreffende de aard van de dienst van algemeen economisch belang die de Portugese autoriteiten wilden geven aan deze activiteit voor het ophalen en de latere vernietiging van karkassen en ander dierlijk afval, niet geschikt voor consumptie, van 1999 tot 2005, de periode waarin Portugal geheel (1999 tot 2003) of gedeeltelijk (2003 tot 2005) de verantwoordelijkheid voor deze operaties op zich heeft genomen. Deze beslissing is gerechtvaardigd om redenen van volksgezondheid en milieubescherming en valt hierom onder het begrip „algemeen economisch belang” in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU.
b) Uitvoering van de openbare dienstverplichting
(95)
Het arrest-Altmark eist een mandaat in de vorm van een of meer officiële besluiten met een bindende juridische waarde in nationaal recht. Betreffende de eerste voorwaarde in het arrest-Altmark wordt vastgesteld dat het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten, niet geschikt voor menselijke consumptie, in Portugal verplicht zijn gesteld bij wetsdecreet nr. 393-B/98 en wetsdecreet nr. 244/2003. Artikel 6 van wetsdecreet nr. 393-B/98 bepaalt dat INGA, verantwoordelijk voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten, niet geschikt voor menselijke consumptie, de ondernemingen voor de uitvoering van deze dienst kiest. Het gezamenlijke besluit nr. 95/99 heeft voordien de parameters bepaald voor de berekening van de vergoeding van de openbare dienst, evenals andere verplichtingen in verband met de verstrekking van de dienst, zoals de verplichting voor de onderneming om alle bijproducten nationaal op te halen in overeenstemming met de veterinairrechtelijke en technische normen, als bepaald in de wetgeving.
(96)
De Portugese autoriteiten houden vol dat de verplichtingen van de dienstverstrekkende ondernemingen duidelijk in de dienstverrichtingcontracten zijn vermeld. Als voorbeeld hebben zij aan de Commissie een dienstverrichtingcontract uit 2003 overgelegd, dat is afgesloten in overeenstemming met wetsdecreet nr. 393-B/98.
(97)
De Commissie stelt vast dat de verplichtingen van de dienstverstrekkende onderneming duidelijk zijn vermeld in het dienstverrichtingscontract dat de Portugese autoriteiten aan de Commissie hebben overgelegd. Gelet op de bepalingen van wetsdecreet nr. 393-B/98 en het gezamenlijke besluit, evenals op het dienstverrichtingscontract dat als voorbeeld is overgelegd, besluit de Commissie dat aan de eerste voorwaarde van de Altmark-rechtspraak is voldaan.
c) Op objectieve en transparante wijze vooraf bepaalde parameters
(98)
Betreffende de tweede voorwaarde stelt de Commissie - op basis van de informatie waarover zij beschikt - dat de parameters voor de berekening van de vergoeding voordien op objectieve en transparante wijze zijn bepaald. De gezamenlijke besluiten, overgelegd door de Portugese autoriteiten, vermelden ook de berekeningsmethode en de subsidiabele kosten (zie overweging 26 van dit besluit). Deze gegevens zijn regelmatig gecontroleerd met het oog op vorige berekeningen. Vanaf 2005 zijn procedures voor overheidsopdrachten toegepast. Gelet op de informatie waarover zij beschikt, stelt de Commissie dat aan de tweede voorwaarde van de Altmark-rechtspraak is voldaan.
d) Noodzakelijke compensatie om de kosten van de dienst te dekken
(99)
Betreffende de derde voorwaarde hebben de Portugese autoriteiten en de derde partij verklaard dat de compensatie niet hoger was dan hetgeen nodig is om alle of de gedeeltelijke kosten, gemaakt bij de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, te dekken, waarbij de daarmee verband houdende inkomsten en een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen in aanmerking worden genomen.
(100)
Herhaaldelijk, met name bij het inleiden van de onderzoeksprocedure, heeft de Commissie aan de Portugese autoriteiten gevraagd om bijzonderheden over de berekeningsmethode van de werkelijke economische kosten van de prestaties. De Portugese autoriteiten hebben documenten overgelegd met de kosten van de dienstverleners per jaar voor de periode 1999-2005 en hebben deze vergeleken met de bedragen die INGA aan de dienstverleners voor de verstrekking van de diensten heeft betaald. Deze documenten tonen aan dat de compensatie, betaald door INGA aan de dienstverlenende ondernemingen, niet hoger was dan hetgeen nodig is om alle of de gedeeltelijke kosten, gemaakt bij de uitvoering van de dienst, te dekken. De overhandigde documenten tonen aan dat de compensatie ook rekening houdt met een winst van 30 tot 39,5 %, afhankelijk van het jaar (zie overweging 62 van dit besluit).
(101)
De Portugese autoriteiten hebben verzekerd dat de middelen niet konden worden afgeleid naar eventuele andere concurrerende activiteiten van de ondernemingen (kruissubsidiëring) aangezien de gekozen dienstverleners geen andere activiteiten uitvoerden.
(102)
Gelet op de door de Portugese autoriteiten overgelegde informatie, stelt de Commissie echter vast dat zij niet kan concluderen dat de winst „redelijk” was in de zin van de Altmark-rechtspraak.
(103)
In zijn opmerkingen bevestigt ETSA dat de vergoeding van de geleverde dienst op passende wijze overeenstemt met de gemaakte kosten door een winstmarge te hanteren die geen bijzonder voordeel met zich meebrengt en dat in de periode voor 2005 het niveau van de vergoeding van de openbare dienst overeenkwam met het Europese gemiddelde en lager lag dan het niveau van de vergoeding die was vastgelegd in het dienstverrichtingscontract dat bij aanbesteding is toegekend.
(104)
Hieromtrent moet de Commissie vaststellen dat noch de Portugese autoriteiten, noch de derde partij, documenten hebben overgelegd die deze beweringen staven.
(105)
De Commissie kan dan ook niet concluderen dat in deze zaak aan de derde voorwaarde van het arrest-Altmark is voldaan.
e) Evaluatie van de kosten van een gemiddelde onderneming
(106)
Gelet op het feit dat voor 2005 de dienstverstrekkende ondernemingen niet zijn gekozen in het kader van openbare aanbestedingen, vereist het arrest-Altmark een vergelijkende evaluatie met de kosten van een gemiddelde onderneming. De Portugese autoriteiten hebben geen elementen overgelegd die aantonen dat de kostenevaluatie is uitgevoerd op basis van een evaluatie van de kosten van een gemiddelde onderneming.
(107)
De Commissie heeft dan ook besloten dat in dit geval niet aan de vier criteria van de Altmark-rechtspraak is voldaan en dat de mogelijkheid van voordeel voor de dienstverstrekkende ondernemingen niet kan worden uitgesloten gedurende de periode tussen de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 393-B/98 en 2005, de einddatum van de overgangsregeling dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingesteld.
(108)
De overheidsbetalingen gebeurden aan bepaalde ondernemingen, met name aan ondernemingen die belast werden met de dienstverlening. De desbetreffende maatregel kan bijgevolg als specifiek worden beschouwd.
(109)
De Commissie besluit hieruit dat een selectief voordeel voor de dienstverleners gedurende de periode tussen 1998 en 2005, de einddatum van de overgangsregeling dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingesteld, niet kan worden uitgesloten.
1.1.2. Selectief voordeel voor de slachtcentra en de uitsnijderijen, de importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, de intracommunautaire importeurs, d.e. de handelaren in/ontvangers van rund- en varkensvlees met been
(110)
In de zaak GEMO (37) beschouwde het Hof van Justitie dat het feit dat de activiteit van het ophalen en de verwijdering van dode dieren en slachthuisafval, waarvan de slachtcentra en de veehouders profiteerden, is uitgevoerd door private ondernemingen de eventuele kwalificatie van staatssteun niet aantast, aangezien de overheid aan de oorsprong ligt van de regeling van deze activiteit.
(111)
In dit geval liggen ook de Portugese autoriteiten aan de oorsprong van de regeling voor deze activiteit en de financiering ervan, bepaald door de wetsdecreten nr. 393-B/98, nr. 197/2002 en nr. 244/2003. De Commissie concludeert op dit punt dat deze regelingen bijgevolg toe te schrijven zijn aan de staat.
(112)
In de zaak GEMO heeft het Hof gepreciseerd dat de financiële belasting, voortvloeiend uit de verwijdering van dode dieren en slachthuisafval, moet worden beschouwd als een inherente kost van de economische activiteit van veehouders en slachtcentra (38). Het Hof heeft dan ook besloten dat artikel 107, lid 1, VWEU moet worden geïnterpreteerd in de zin dat een regeling die voor veehouders en slachtcentra het ophalen en de verwijdering van dode dieren en slachthuisafval gratis verzekert, moet worden beschouwd als staatssteun ten voordele van landbouwers en slachtcentra.
(113)
In dit geval kan men stellen dat de verwijdering van dode dieren en van slachthuisafval niet enkel voor de slachtcentra en de uitsnijderijen een aan de activiteit inherente kost betekent, maar ook voor de importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, evenals voor de handelaren in/ontvangers van rund- en varkensvlees met been. De Commissie is van oordeel dat de beschreven financiering van het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee door de begrotingstoewijzingen van de staat vóór de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002 tot gevolg had dat de gebruikers van deze dienst waren vrijgesteld van een aan hun activiteit inherente belasting.
(114)
De Commissie concludeert dat er een voordeel bestaat voor de periode vóór de oplegging van een parafiscale heffing.
(115)
Betreffende de periode na de inwerkingstelling van wetsdecreet nr. 197/2002 en wetsdecreet nr. 244/2003 is de financiering van bovenstaande activiteiten toegekend uit een parafiscale heffing, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 197/2002 en gewijzigd bij wetsdecreet nr. 244/2003. Vrijgesteld van de betaling van de heffing waren volgens de regeling van wetsdecreet nr. 197/2002 de slachtcentra die zorgen voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van alle desbetreffende bijproducten, met uitzondering van GRM, hetzij in hun eigen ruimten, hetzij in uitsnijderijen, aangezien deze eenheden betreffende de behandeling van hun eigen bijproducten voorwaarden voor autonomie hebben gecreëerd (zie punt 2 van bijlage 2 van het bovengenoemde wetsdecreet), evenals de importeurs en intracommunautaire handelaren in ontbeend vlees, aangezien dat geen bijproducten oplevert die verplicht moeten worden behandeld volgens de communautaire en nationale wetgeving. Wetsdecreet nr. 244/2003 voorziet in een vrijstelling voor bovengenoemde marktdeelnemers op voorwaarde dat een vernietigings- of gebruiksplan wordt goedgekeurd volgens de specifieke voorwaarden, vereist voor de verschillende categorieën materiaal.
(116)
Om te kunnen evalueren of er een voordeel bestaat voor de slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been en de intracommunautaire handelaren, d.w.z. de belastingplichtige handelaren/ontvangers van rund- en varkensvlees met been, moet worden nagegaan in welke mate de bijdrage uit de heffing beantwoordt aan de werkelijke economische kosten van de geleverde prestaties bij de ophaaldienst.
(117)
De Commissie stelt vast dat de Portugese autoriteiten bij schrijven van 20 januari 2003 hebben verklaard dat de heffingen, als bepaald in bijlage I en II bij wetsdecreet nr. 197/2002 en de heffing, als bepaald in artikel 2, lid 2, voor GRM, berekend zijn op basis van de werkelijke kosten van de te leveren diensten, rekening houdend met de aard van de bijproducten per diersoort en met het feit of daar al dan niet sprake van is.
(118)
De Portugese autoriteiten beschouwen deze financiering in elk opzicht als een compensatie door de gebruikers voor de levering van een openbare dienst van algemeen belang. De bedragen die de belastingplichtige marktdeelnemers betalen, zijn geenszins forfaitair maar staan rechtstreeks in verhouding tot de hoeveelheid afval die effectief aan de openbare dienst wordt bezorgd en tot de werkelijke kosten van de verwijdering van dat afval.
(119)
Om deze beweringen te staven, hebben de Portugese autoriteiten documenten met cijfermateriaal voor 2003 overgelegd, waarin de werkelijke economische kosten van de geleverde diensten worden vergeleken met de bijdragen uit de desbetreffende heffing. Voor het resterende deel van 2002, na de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002 in oktober 2002, hebben de Portugese autoriteiten geen documenten met cijfermateriaal betreffende de inkomsten uit deze heffing overgelegd.
(120)
Voor 2004 en 2005 hebben de Portugese autoriteiten documenten met cijfermateriaal betreffende de kosten van de uitgevoerde operaties verstrekt, maar niet de inkomsten van de heffing, opgelegd aan de marktdeelnemers die hun vernietigings- en gebruiksplan nog niet hadden goedgekeurd en die hierdoor nog de heffing, opgelegd door de overgangsregeling bij wetsdecreet nr. 244/2003, moesten betalen.
(121)
Op basis van de documenten die de Portugese autoriteiten hebben overgelegd, kan de Commissie voor 2002, 2004 en 2005 niet vaststellen dat de bijdragen van de belastingplichtigen rechtstreeks in verhouding staan tot de hoeveelheid afval die effectief aan de ophaaldienst is geleverd en tot de werkelijke kosten van de verwijdering van dat afval.
(122)
De Commissie concludeert dat er voor 2003 geen voordeel bestaat aangezien de bijdragen van de belastingplichtigen van de heffing rechtstreeks in verhouding stonden tot de kosten die door de ontvangen diensten werden veroorzaakt.
(123)
De Commissie kan echter niet uitsluiten dat er een voordeel bestaat voor de slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs van niet rund-, varkens- of pluimveevlees met been en de intracommunautaire handelaren, d.w.z. de belastingplichtige handelaren/ontvangers van rund- en varkensvlees met been gedurende de periode tussen oktober 2002 en 1 januari 2003 en in 2004 en 2005.
1.1.3. Selectief voordeel voor de veehouders
(124)
In dit geval kan men stellen dat de verwijdering van dode dieren en van slachthuisafval niet enkel voor de slachtcentra en de uitsnijderijen een aan de activiteit inherente kost betekent, maar ook voor de veehouders op wie door de wetten van de markt minstens een deel van de belasting van de genoemde diensten wordt verhaald. In overeenstemming met de bovengenoemde rechtspraak GEMO is de Commissie van oordeel dat de beschreven financiering van het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee door de begrotingstoewijzingen van de staat vóór de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002 tot gevolg had dat de gebruikers van deze dienst waren vrijgesteld van een aan hun activiteit inherente belasting.
(125)
De Commissie concludeert dat er een voordeel bestaat voor de periode vóór de oplegging van de parafiscale heffing.
(126)
Zoals hierboven vermeld, zouden de maatregelen die door de Portugese autoriteiten zijn getroffen voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee de veehouders vrijstellen van belastingen die hen in normale omstandigheden gedeeltelijk ten laste zouden vallen. Uit wetsdecreet nr. 197/2002 en de overgangsregeling, als bepaald in wetsdecreet nr. 244/2003, blijkt dat de veehouders niet aan de desbetreffende heffing onderworpen zijn. De Portugese autoriteiten hebben verklaard dat de kosten van het ophalen voor einde 2005 op de hele keten zijn verhaald. De Commissie stelt vast dat de twee door de Portugese autoriteiten overgelegde facturen inderdaad voorzien in verhaal van de heffing op basis van wetsdecreet nr. 197/2002 en van wetsdecreet nr. 244/2003 op een van de slachtcentra in oktober 2002 en oktober 2003. De bewering van de Portugese autoriteiten dat, in overeenstemming met de wetten van de markt, de kosten zijn verhaald op de hele keten, onder andere op de veehouders, wordt gestaafd door de overgelegde documenten. De Commissie concludeert hieruit dat de veehouders de bij hun activiteit behorende kosten hebben gedragen en hierdoor geen specifiek voordeel hebben genoten.
(127)
De Commissie stelt vast dat de veehouders enkel gedurende de periode voor de toepassing van de heffing een voordeel hebben genoten.
(128)
Met het oog op het voorafgaande concludeert de Commissie dat er een voordeel bestond inzake het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten ten voordele van slachtcentra, uitsnijderijen en importeurs voor alle perioden, met uitzondering van 2003, en ten voordele van veehouders enkel gedurende de periode voor de toepassing van de heffing.
1.2. VOORDELEN GEFINANCIERD MET BEHULP VAN STAATSMIDDELEN
(129)
Artikel 107, lid 1, VWEU heeft betrekking op steun, toegekend door de lidstaten of met behulp van staatsmiddelen. Met andere woorden: de desbetreffende maatregel moet ten laste zijn van de staat en met behulp van staatsmiddelen zijn toegekend.
(130)
In dit geval is de financiering van de kosten in verband met het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee tussen 1999 en oktober 2002 toegekend uit de directe inkomsten van de staat en vanaf oktober 2002 uit de inkomsten van een parafiscale heffing, opgelegd aan de slachtcentra, de importeurs van rund- en varkensvlees met been en de intracommunautaire handelaren, d.w.z. gebruikers/ontvangers van rund- en varkensvlees met been.
(131)
De betalingen aan de dienstverstrekkers, toegekend uit de directe inkomsten van de staat, zijn voordelen die met behulp van staatsmiddelen zijn gefinancierd. Het feit dat deze openbare dienst uit de nationale begroting is gefinancierd, vanaf 1999 en voor de toepassing van de heffing in 2002, houdt in dat de ondernemingen die deze dienst uitvoeren, in aanmerking komen voor overheidsmiddelen om de uitgaven die voortvloeien uit de genoemde dienst, te dekken.
(132)
De heffingen, toegepast tussen september 2002 en november 2005, vallen niet onder het toepassingsgebied van de bepalingen van het VWEU betreffende staatssteun, tenzij deze de financieringswijze vormen van een steunmaatregel en bijgevolg integrerend deel uitmaken van deze maatregel (39).
(133)
Alle heffingen worden bij verleggingsregeling aan INGA betaald. De heffingen bij de marktdeelnemers vormen de inkomsten van INGA en worden rechtstreeks aan deze instantie betaald.
(134)
Om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet er krachtens de desbetreffende nationale regeling een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd (40).
(135)
Gelet op het feit dat de heffingen inkomsten voor INGA vormden en direct aan deze instelling zijn betaald, stelt de Commissie dat de heffing een integrerend onderdeel van de steunmaatregel is.
(136)
Betreffende de vraag of de inkomsten uit parafiscale heffingen in dit geval al dan niet als staatsmiddelen kunnen worden beschouwd, moet worden opgemerkt dat voor staatsmiddelen geen onderscheid mag worden gemaakt tussen gevallen waarbij de steun rechtstreeks door de staat wordt toegekend of door openbare of private instellingen die door de staat zijn aangeduid of opgericht. Op 15 juli 2004 heeft het Hof van Justitie in zijn arrest in de zaak Pearle (41) opgemerkt dat verplichte bijdragen die door een intermediair orgaan worden geïnd bij alle ondernemingen van een bepaalde bedrijfssector, alleen dan niet als staatsmiddelen kunnen worden beschouwd als is voldaan aan alle vier de volgende voorwaarden:
a)
de betrokken maatregel is vastgesteld door de beroepsorganisatie die de ondernemingen en de werknemers van een bedrijfssector vertegenwoordigt en dient niet als instrument voor de uitvoering van door de staat vastgesteld beleid;
b)
de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken maatregel wordt volledig gefinancierd door de bijdragen van de ondernemingen van de sector;
c)
de wijze van financiering en het percentage/bedrag van de bijdragen worden in de beroepsorganisatie van de bedrijfssector vastgesteld door de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers zonder enige bemoeienis van de staat;
d)
de bijdragen moeten voor de financiering van de maatregel worden gebruikt zonder dat de staat daarbij kan ingrijpen.
(137)
Op basis van de beschikbare informatie blijkt dat aan de eerste voorwaarde van het arrest-Pearle e.a. niet is voldaan in die zin dat de maatregel is ingevoerd bij wetsdecreet om een door de staat vastgesteld beleid uit te voeren in de strijd tegen BSE.
(138)
Bovendien wordt aan de derde en vierde voorwaarde niet voldaan aangezien de financieringswijze bij de genoemde wetsdecreten is geregeld. Bijgevolg hebben de Portugese autoriteiten de mogelijkheid om in te grijpen in de vaststelling van de financieringswijze van de maatregel.
(139)
Aangezien niet aan alle voorwaarden van het arrest-Pearle is voldaan en aangezien de staat een beslissende controle op de financieringswijze van de steunmaatregel uitoefent, is de Commissie van oordeel dat de opbrengsten van de parafiscale heffingen staatsmiddelen vormen.
1.3. CONCURRENTIEVERSTORING/ONGUNSTIGE BEÏNVLOEDING VAN HET HANDELSVERKEER
(140)
Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie komt een verbetering van de concurrentiepositie van een onderneming dankzij staatssteun in het algemeen neer op verstoring van de concurrentie ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen die de betrokken steun niet ontvangen (42).
(141)
De maatregel kan invloed hebben op de positie van Portugal in de vleessector (43). Aangezien de Portugese ondernemingen hun activiteiten ontplooien op een zeer concurrerende internationale markt, kan worden gesteld dat deze maatregel de concurrentie vervalst of dreigt te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(142)
De Portugese autoriteiten hebben aangehaald dat er door het embargo op de verzending van levende runderen en vleesbeendermeel als dusdanig of als bestanddeel van andere producten geen handel was, wat inhoudt dat er geen concurrentieverstoring kon plaatsvinden.
(143)
In dat opzicht moet erop worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak (44) steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ook dan ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen wanneer de begunstigde onderneming niet zelf deelneemt aan de uitvoer maar zich in een situatie bevindt waarin zij moet concurreren met producten uit andere lidstaten. Immers, wanneer een staat steun toekent aan een onderneming kan de binnenlandse productie in stand blijven of stijgen, met het gevolg dat de kansen van ondernemingen uit andere lidstaten om hun producten naar de markt van eerstbedoelde staat uit te voeren, afnemen.
(144)
In deze omstandigheden stelt de Commissie dat het feit dat de verzending van bovengenoemde producten vanuit Portugal naar andere lidstaten verboden was, geen invloed heeft op het feit dat de steun de mededinging kan vervalsen en het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden.
1.4. CONCLUSIES
(145)
De Commissie is van oordeel dat de maatregel, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 393-B/98, nr. 197/2002 en nr. 244/2003 inzake het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten, staatssteun vormt ten voordele van slachtcentra, uitsnijderijen en importeurs gedurende de toepassingsperiode van wetsdecreet nr. 393-B/98 tot het einde van de overgangsregeling, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 244/2003, met uitzondering van 2003, waarvoor de Portugese autoriteiten hebben kunnen aantonen dat er geen voordeel was.
(146)
Betreffende de veehouders stelt de Commissie dat de maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, voor de periode vóór de toepassing van de heffing.
(147)
Betreffende de dienstverlenende ondernemingen concludeert de Commissie dat tijdens de periode tussen de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 393-B/98 en 2005, de einddatum voor de toepassing van de overgangsregeling ingevoerd bij wetsdecreet nr. 244/2003, eventuele staatssteun niet kan worden uitgesloten.
2. ONWETTIGHEID VAN DE STEUN
(148)
De Commissie stelt vast dat Portugal de steunmaatregelen sinds 1999 en de regelingen, als bepaald bij wetsdecreten nr. 197/2002 en nr. 244/2003, niet heeft meegedeeld in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU. Artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 definieert „onrechtmatige steun” als nieuwe steun die in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag tot uitvoering wordt gebracht.
(149)
Uit het feit dat de door Portugal getroffen maatregelen elementen van staatssteun bevatten, volgt dat het om nieuwe, niet aan de Commissie meegedeelde, steun gaat, die bijgevolg onrechtmatig is in de zin van het VWEU.
(150)
Het onderzoek naar de verenigbaarheid van eventuele steun gebeurt in twee delen: in een eerste deel onderzoekt de Commissie de verenigbaarheid van de steun die is toegekend aan dienstverlenende ondernemingen; in een tweede deel onderzoekt zij de verenigbaarheid van eventuele steun die is toegekend aan slachtcentra en uitsnijderijen, aan importeurs en intracommunautaire handelaren uit de sector en aan veehouders.
(151)
Aangezien het gaat om steun die is gefinancierd door middel van een parafiscale heffing vanaf 2002, moeten zowel de financiële acties, d.w.z. de steun zelf, als de financiering ervan door de Commissie onderzocht worden wanneer de financiering een integrerend onderdeel van de steunmaatregel is. Het Hof stelt dat wanneer de financieringswijze van steun, met name met behulp van verplichte bijdragen, een integrerend onderdeel van de steunmaatregel is, bij het onderzoek hiervan door de Commissie rekening moet worden gehouden met deze financieringswijze (45). Zoals aangetoond in overweging 135 van dit besluit, moet de financieringswijze worden beschouwd als zijnde een integrerend onderdeel van de steunmaatregel.
3. ONDERZOEK NAAR DE VERENIGBAARHEID VAN STEUN
3.1. ANALYSE IN HET LICHT VAN DE GELDENDE BEPALINGEN VOOR NIET-AANGEMELDE STEUNMAATREGELEN
3.1.1. Steun ten voordele van dienstverlenende ondernemingen
a) Verenigbaarheid van steun op grond van artikel 106, lid 2, VWEU
(152)
Er zijn uitzonderingen op het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU.
(153)
Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat compensatie van openbare diensten niet als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is aan te merken wanneer deze aan bepaalde voorwaarden voldoet (zie overweging 89 van dit besluit). Wanneer compensatie voor de openbare dienst niet aan deze voorwaarden voldoet en wanneer aan de algemene criteria voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan, is deze compensatie echter wel aan te merken als staatssteun die verenigbaar kan worden verklaard met het VWEU met toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU indien hij voor het beheer van de diensten van algemeen economisch belang noodzakelijk is en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie. De Commissie heeft de voorwaarden bepaald om tot een dergelijk evenwicht te komen. Reeds in haar mededeling inzake diensten van algemeen belang in Europa van 2001 (46) heeft de Commissie gepreciseerd dat er op gelet dient te worden dat beperkingen door de regels van het EG-Verdrag, en met name beperkingen van de mededinging en beperkingen van de vrijheden van de interne markt, niet verder gaan dan wat voor een effectieve tenuitvoerlegging van de openbare dienst noodzakelijk is. Dat houdt met name in dat de vergoeding niet hoger mag zijn dan de netto bijkomende kosten, veroorzaakt door de taak die aan de betrokken onderneming is toegekend. De Commissie heeft deze voorwaarden ook later gepreciseerd in de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensaties voor de openbare dienst (47) en in haar besluit van 28 november 2005 inzake de toepassing van artikel 86, lid 2 (48). Betreffende de berekening van de compensatie heeft de Commissie verklaard dat het bedrag van de compensatie niet hoger mag zijn dan hetgeen nodig is om de kosten, gemaakt bij de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, te dekken, waarbij de daarmee verband houdende inkomsten en een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen in aanmerking worden genomen. De redelijke winst kan met name - geheel of gedeeltelijk - productiviteitswinsten omvatten die de betrokken ondernemingen tijdens een afgesproken en beperkte periode behalen, zonder dat zulks iets afdoet aan het kwaliteitsniveau dat de staat voor die diensten heeft vastgelegd.
(154)
Punt 18 van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensaties voor de openbare dienst verduidelijkt dat onder „redelijke winst” dient te worden begrepen een vergoeding op het eigen kapitaal waarmee rekening wordt gehouden met het risico voor de onderneming, of het ontbreken daarvan door het optreden van de staat, met name wanneer deze laatste uitsluitende of bijzondere rechten toekent. Normaal gesproken mag dit percentage niet hoger liggen dan het gemiddelde percentage dat in de betrokken sector tijdens de laatste jaren is vastgesteld. In sectoren waar er geen onderneming bestaat die met de met de dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming valt te vergelijken, kan de vergelijking worden gemaakt met ondernemingen uit andere lidstaten of zo nodig uit andere sectoren, op voorwaarde dat met de specifieke kenmerken van elke onderneming rekening wordt gehouden. Om te bepalen wat een redelijke winst is, kan de lidstaat stimulerende criteria invoeren, afhankelijk van met name de kwaliteit van de aangeboden dienst en de productiviteitswinsten.
(155)
Zoals toegelicht in overweging 99 en volgende van dit besluit kan de Commissie op basis van de door de Portugese autoriteiten overlegde elementen, niet concluderen dat bij de berekening van de compensatie rekening is gehouden met een redelijke winst die niet hoger ligt dan het gemiddelde percentage in de sector. De diensten van de Commissie hebben herhaaldelijk aan de Portugese autoriteiten gevraagd om de noodzakelijke elementen te leveren om te kunnen vaststellen of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden voor een afwijking van staatssteun, toegekend in de vorm van een openbare dienst van economisch belang. De elementen, overgelegd door de Portugese autoriteiten, vermelden nergens een vergelijking met andere ondernemingen om een gemiddeld percentage voor de betrokken sector vast te stellen.
(156)
De Commissie kan dus niet besluiten tot de verenigbaarheid van steun ten voordele van dienstverleners in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU.
b) Verenigbaarheid van steun op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(157)
Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU voorziet in de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Om in aanmerking te komen voor de afwijking in het bovengenoemde punt moet de steun aan de ontwikkeling van de desbetreffende sector kunnen bijdragen.
(158)
In dit geval verklaren de Portugese autoriteiten alle kosten in verband met het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee sinds 1999 te hebben gedragen. Sinds oktober 2002 wordt de financiering van de kosten in verband met het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee toegekend uit de inkomsten van een heffing voor slachtcentra, importeurs van rund- en varkensvlees met been en intracommunautaire handelaren, d.w.z. gebruikers/ontvangers van rund- en varkensvlees met been, wanneer deze niet met de handelingen zelf zijn belast.
(159)
Volgens punt 23.3 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector 2000-2006 (49) (hierna „de richtsnoeren”) en de mededeling van de Commissie inzake de bepaling van regels, van toepassing op de evaluatie van onrechtmatige staatssteun (50) moet elke onrechtmatige staatssteun in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 worden geëvalueerd in overeenstemming met de regelgeving en richtsnoeren die van kracht zijn op het moment waarop de steun wordt toegekend. In 2002 heeft de Commissie de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval goedgekeurd. Deze richtsnoeren waren van toepassing tussen 1 januari 2003 en 31 december 2006 (51). Punt 44 van de TSE-richtsnoeren voorziet in een uitzondering op het beginsel dat onrechtmatige steun moet worden geëvalueerd in overeenstemming met de regelgeving die van kracht is op het moment dat de steun is toegekend, met name voor gevallen in verband met slachthuisafval. Volgens punt 47 van de TSE-richtsnoeren past de Commissie de beginselen op basis van punt 11.4 van de richtsnoeren toe voor onrechtmatige steun inzake slachthuisafval, toegekend voor einde 2002. Bijgevolg is punt 47 van de TSE-richtsnoeren de toepasselijke wettelijke basis voor de evaluatie van toegekende steun vanaf 1999.
(160)
In overeenstemming met punt 194, onder c), van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 en sinds de inwerkingtreding van deze richtsnoeren op 1 januari 2007 past de Commissie de TSE-richtsnoeren niet meer toe, behalve voor onrechtmatige steun, toegekend vóór 1 januari 2007 en bedoeld in punt 43 en volgende van deze richtsnoeren. Punt 47 van de TSE-richtsnoeren blijft dus de geldende bepaling voor onrechtmatige steun inzake slachthuisafval vanaf 1 januari 2003.
(161)
Punt 47 van de TSE-richtsnoeren voorziet een reeks bepalingen inzake slachthuisafval.
(162)
Volgens punt 47 van de TSE-richtsnoeren heeft de Commissie ten aanzien van staatssteun voor slachthuisafval sinds januari 2001 een reeks individuele beschikkingen gegeven, op grond waarvan staatssteun is toegestaan tot 100 % van de kosten voor het verwijderen van gespecificeerd risicomateriaal, vleesbeendermeel en diervoeder dat dergelijke producten bevat, dat moest worden verwijderd op grond van de nieuwe communautaire wetgeving op het gebied van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (OSE). Deze beschikkingen waren met name gebaseerd op punt 11.4 van de landbouwrichtsnoeren, rekening houdend met het kortetermijnkarakter van de steun en met de noodzaak om op de langere termijn het beginsel „de vervuiler betaalt” in acht te nemen. Bij uitzondering heeft de Commissie toegestaan dat dergelijke staatssteun ook wordt verleend aan andere marktdeelnemers dan diegenen die levende dieren produceren, bijvoorbeeld slachthuizen. Op onrechtmatige steun die vóór het einde van 2002 is verleend voor vergelijkbare kosten in verband met nieuwe communautaire wetgeving inzake TSE's, zal de Commissie dezelfde beginselen toepassen, onverminderd de naleving van de andere bepalingen van het Gemeenschapsrecht.
(163)
Punt 47 van de TSE-richtsnoeren wijst erop dat de Commissie uitzonderlijk heeft aanvaard dat dergelijke staatssteun ook wordt toegekend aan andere handelaren dan zij die in de productie van levende dieren werken, bijvoorbeeld aan slachtcentra. In het verleden heeft de Commissie beslist dat deze uitzondering ook van toepassing is op andere ondernemingen die werkzaamheden uitvoeren die nauw verband houden met de productie van levende dieren, zoals destructiebedrijven.
(164)
Op basis van punt 11.4 van de landbouwrichtsnoeren heeft de Commissie steun toegestaan tot een bedrag van 100 % van de werkelijke kosten voor maatregelen, zoals veterinairrechtelijke controles, testen en andere opsporingsonderzoeken, de aankoop en administratie van geneesmiddelen en fytosanitaire producten en de vernietiging van oogst op voorwaarde dat:
-
er een passend communautair, nationaal of regionaal programma bestaat ter voorkoming, beheersing of uitroeiing van de betrokken ziekte;
-
de ziekten de overheid zorgen baren;
-
de steunmaatregelen preventief zijn, hetzij op compensatie zijn gericht;
-
de steun verenigbaar is met de communautaire veterinaire en fytosanitaire wetgeving.
(165)
Volgens punt 47 van de TSE-richtsnoeren zijn ook deze beginselen van toepassing.
(166)
BSE is een overdraagbare ziekte die een bedreiging voor de volksgezondheid vormt. Het is een dierziekte waarvan de primaire uitbraak onmiddellijk aan de Commissie en aan de andere lidstaten moet worden gemeld (52). De bedoeling van de steunmaatregel is om te garanderen dat de noodzakelijke preventiemaatregelen inzake het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging worden uitgevoerd in overeenstemming met de veterinairrechtelijke wetgeving, van kracht tussen 1999 en 2005 in de vleessector.
(167)
De Commissie merkt in dat opzicht op dat Portugal heeft aangegeven dat het alle kosten in verband met het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee sinds 1999 tot einde 2002 heeft gedragen in de context van noodmaatregelen, goedgekeurd door de Commissie in het kader van Beschikking 98/653/EG die de export van vleesmeel, beendermeel en vleesbeendermeel afkomstig van zoogdieren, verbiedt. Ze merkt bovendien op dat de maatregelen voor het embargo van rundvlees ten opzichte van Portugal pas met de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 1993/2004 zijn opgeheven.
(168)
De Commissie benadrukt daarenboven dat, in overeenstemming met punt 33 en 34 van de TSE-richtsnoeren, de ondernemingen zijn gekozen en vergoed in overeenstemming met de marktbeginselen, op niet discriminerende wijze (zie overweging 21 en volgende van dit besluit). Gelet op de dringendheid van de te nemen maatregelen kan de Commissie in dit geval aanvaarden dat de Portugese autoriteiten gekozen hebben voor dienstverleners in overeenstemming met wetsdecreet nr. 197/99 van 8 juni 1999 dat, volgens de informatie van de Portugese autoriteiten, het nationale instrument is voor de omzetting van Richtlijn 97/52/EG, zonder een beroep te doen op openbare aanbestedingen (zie overweging 24 van dit besluit).
(169)
De Portugese autoriteiten hebben aangegeven dat wetsdecreet nr. 197/2002 is bedoeld om hun verbintenissen in de context van Beschikking 2000/766/EG na te komen, waarbij ook het beginsel „de vervuiler betaalt” in acht is genomen (zie de overwegingen 65 en 66 van dit besluit). Zij hebben bevestigd dat de middelen niet konden worden afgeleid naar eventuele andere concurrerende activiteiten van de dienstverstrekkende ondernemingen, aangezien de enige activiteit van deze ondernemingen effectief het ophalen, de verwerking, het vervoer en de vernietiging van dierlijke bijproducten was.
(170)
De Commissie stelt bovendien vast dat de verantwoordelijkheid van de dienst en de financiering ervan zijn overgedragen aan de handelaren, rekening houdend met de overgangsfase, via het systeem dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingevoerd.
(171)
Gelet op de bijzondere omstandigheden en de dringende situatie, veroorzaakt door het risico op verspreiding van BSE tussen 1999 en 2004, en door het feit dat het systeem, dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingevoerd, voorzag in een geleidelijke overgang van de verantwoordelijkheid en de financiering van de diensten naar de handelaren van de sector, is de Commissie van oordeel dat de steun beschouwd kan worden als van korte duur en dat het beginsel „de vervuiler betaalt” op lange termijn in acht is genomen.
(172)
Op basis van de beschikbare informatie kan de Commissie concluderen dat de steun die is toegekend tussen 1999 en 2002, in aanmerking komt voor de afwijking, als bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(173)
Voor de steun die is toegekend van 2003 tot november 2005, is de Commissie van oordeel dat - gezien de dringendheid van de situatie tot eind 2004 en het feit dat de regeling van het wetsdecreet voorzag in een geleidelijke overdracht van de verantwoordelijkheid en de financiering van de diensten, zoals hierboven vermeld, - de steun kan worden beschouwd als verenigbaar en in overeenstemming met punt 47 van de TSE-richtsnoeren, indien deze beantwoordt aan de werkelijke kosten van de ontvangen prestaties.
(174)
Zoals aangegeven in overweging 100 van dit besluit, hebben de Portugese autoriteiten aangetoond dat de steun beantwoordt aan de werkelijke kosten van de diensten van de dienstverlenende ondernemingen voor de periode van 1999 tot 2005.
(175)
Op basis van de beschikbare informatie concludeert de Commissie dan ook dat de steun die is toegekend tussen 2003 en november 2005 aan de dienstverleners, in aanmerking komt voor de afwijking, als bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
3.1.2. Steun aan slachtcentra en uitsnijderijen, aan importeurs en intracommunautaire handelaren van de sector, evenals aan veehouders
(176)
Zoals de Commissie in overwegingg 166 van dit besluit heeft vastgesteld, bracht het risico op verspreiding van BSE in Portugal bijzondere omstandigheden en een noodsituatie teweeg. Gelet op deze bijzondere situatie en door het feit dat het systeem, dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingevoerd, voorzag in een geleidelijke overdracht van de verantwoordelijkheid en de financiering van de diensten naar de handelaren van de sector, is de Commissie van oordeel dat de steun kan worden beschouwd als van korte duur en dat het beginsel „de vervuiler betaalt” op lange termijn in acht is genomen. In overeenstemming met haar vroegere praktijk, oordeelt de Commissie in dit geval dat de steun uit hoofde van punt 47 van de TSE-richtsnoeren uitzonderlijk kon worden toegekend aan andere betrokkenen van de sector, met name aan slachtcentra en uitsnijderijen, aan importeurs en intracommunautaire handelaren van de sector.
(177)
Zoals de Commissie dit ook heeft vastgesteld voor de dienstverlenende ondernemingen, is de steun toegekend in overeenstemming met de beginselen, als genoemd in punt 47 van de TSE-richtsnoeren.
(178)
Betreffende de slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs en intracommunautaire handelaren van de sector kan de Commissie dus besluiten dat de toegekende steun in aanmerking komt voor de afwijking, als bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(179)
Betreffende de veehouders besluit de Commissie eveneens dat, gezien de omstandigheden als vermeld in overweging 160 en volgende van dit besluit, de steun is toegekend in overeenstemming met de beginselen, als bedoeld in punt 47 van de TSE-richtsnoeren, en in aanmerking komt voor de afwijking, als bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
3.2. FINANCIERING VAN DE STEUN
(180)
Sinds oktober 2002, de datum van de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002, wordt de financiering van de kosten in verband met het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee toegekend uit de inkomsten van een parafiscale heffing voor slachtcentra, importeurs van rund- en varkensvlees met been en intracommunautaire handelaren, d.w.z. handelaren in/ontvangers van rund- en varkensvlees met been.
(181)
In overeenstemming met de rechtspraak van het Hof (53), is de Commissie normaal van mening dat de financiering van staatssteun via verplichte heffingen invloed kan hebben op de steun door een beschermend effect dat verder gaat dan de eigenlijke steun. De bijdragen waarvan sprake zijn inderdaad verplichte heffingen. Volgens dezelfde rechtspraak stelt de Commissie dat steun niet enkel kan worden gefinancierd door parafiscale heffingen, die eveneens uit andere lidstaten geïmporteerde producten belasten.
(182)
Rekening houdend met deze rechtspraak en met het feit dat de maatregel is toegekend met behulp van staatsmiddelen en er dus sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU, moet worden nagegaan of deze een discriminerend karakter heeft dat strijdig is met artikel 110 VWEU aangezien producten uit andere lidstaten ook aan de betaling van deze heffing onderworpen zijn.
(183)
De Portugese autoriteiten hebben de belasting van geïmporteerd vlees met been gerechtvaardigd door het feit dat deze geïmporteerde producten op dezelfde manier kunnen profiteren van het systeem als de nationale producten, aangezien het bestaan van vlees met been het bestaan van bijproducten die gebruikmaken van de diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging, veronderstelt.
(184)
Gelet op de informatie waarover de Commissie beschikt, zijn de heffingen opgelegd aan de slachtcentra, aan de importeurs van karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been (zie artikel 2, lid 2, van wetsdecreet nr. 197/2002) en dienden deze om de dienst voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee te garanderen (artikel 1, lid 1, van wetsdecreet nr. 197/2002).
(185)
Deze informatie leidde bij de Commissie tot twijfels over de overeenstemming tussen de geïnde heffingen voor de belastingplichtigen en de diensten die hiervan gebruikmaken. De Commissie heeft vastgesteld dat zij niet kan uitsluiten dat er een systeem bestaat dat mogelijk discriminerend is voor de uit andere lidstaten geïmporteerde producten die de heffing zouden moeten betalen.
(186)
Later hebben de Portugese autoriteiten verzekerd dat de financiering van diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van pluimvee niet afkomstig was van de heffingen die geïnd waren bij slachtcentra en importeurs van karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been, maar in overeenstemming met bijlage 1 bij wetsdecreet nr. 197/2002 van slachtcentra van pluimvee die het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten, afkomstig van het slachten van pluimvee, niet aanmoedigden. De importeurs van en handelaren in karkassen van pluimvee zijn vrijgesteld van de heffing, rekening houdend met het feit dat de meeste geïmporteerde karkassen van pluimvee geen bijproducten opleveren.
(187)
Betreffende de importeurs van en handelaren in karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been, hebben de Portugese autoriteiten daarentegen aangehaald dat deze geïmporteerde delen met been wel bijproducten opleveren.
(188)
Al bij het verzoek om informatie en later, bij de inleiding van de procedure, heeft de Commissie aan de Portugese autoriteiten gevraagd om te garanderen dat de geïmporteerde producten op dezelfde manier voor het mechanisme in aanmerking zouden komen als de nationale producten en dat zij zo op cijfermatige wijze zouden bewijzen dat voor een bepaalde referentieperiode er een financiële gelijkwaardigheid is tussen de bedragen die geïnd werden op producten van rund- en varkensvlees met been, afkomstig uit andere lidstaten, en de kosten van de diensten waarvan deze uitsluitend voordeel halen (zie punt 37, onder h), van het besluit om de procedure in te leiden).
(189)
De Portugese autoriteiten hebben verzekerd dat de geïmporteerde delen met been op dezelfde manier voordeel halen uit de diensten voor ophalen, vervoer, verwerking en vernietiging van bijproducten van vlees als de nationale producten, maar zij hebben hieromtrent geen precieze cijfers en gegevens verstrekt.
(190)
Aan de hand van de beschikbare informatie kan de Commissie momenteel niet concluderen dat de heffing, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 197/2002 en geïnd op geïmporteerde producten, gelijkwaardig is aan het overeenkomstige bedrag van de diensten waarvoor de bijproducten, afkomstig van deze geïmporteerde producten in aanmerking komen, en dat bijgevolg de geïmporteerde producten in dezelfde mate als de nationale producten kunnen gebruikmaken van de door de staatssteun gefinancierde diensten.
(191)
Uit hoofde van artikel 3, lid 2, van wetsdecreet nr. 244/2003 moeten de slachtcentra, de uitsnijderijen, de incubatiecentra en ondernemingen voor eiproducten de heffingen, als bepaald in bijlage 1 bij wetsdecreet nr. 197/2002, betalen, met uitzondering van de instanties die vallen onder de alternatieve regeling, als bepaald in dit wetsdecreet, en die de heffingen uit bijlage 2 moeten betalen tot de goedkeuring van het vernietigingsplan van het materiaal uit categorie 3. Voor het materiaal uit categorie 1 en 2 moesten zij vóór de goedkeuring van het plan 0,35 EUR/kg materiaal betalen (artikel 5, lid 1, van wetsdecreet nr. 244/2003).
(192)
Betreffende de wijzigingen aangebracht door de invoering van wetsdecreet nr. 244/2003 voor het heffingsysteem, heeft de Commissie aan de Portugese autoriteiten gevraagd om aan te tonen dat de geïmporteerde producten in dezelfde mate konden profiteren van de genoemde diensten als de nationale producten.
(193)
De Portugese autoriteiten hebben bevestigd dat de heffing, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 244/2003, gebaseerd is op de werkelijk gecreëerde bijproducten en dat de geïmporteerde producten in dezelfde mate van de genoemde diensten gebruik konden maken. De Commissie stelt echter vast dat de Portugese autoriteiten geen cijfermateriaal hebben overgelegd om deze beweringen te staven.
(194)
Bij gebrek aan elementen ter controle, kan de Commissie niet concluderen dat de heffing, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 244/2003, gelijk is aan het overeenkomstige bedrag van de diensten waarvoor de bijproducten, afkomstig van deze geïmporteerde producten in aanmerking komen, en dat bijgevolg de geïmporteerde producten in dezelfde mate als de nationale producten gebruik kunnen maken van de door de staatssteun gefinancierde diensten.
(195)
De Commissie stelt vast dat het heffingsysteem, ingevoerd op basis van wetsdecreet nr. 197/2002 en de overgangsregeling, ingevoerd bij artikel 3, lid 2, en artikel 5, lid 2, van wetsdecreet nr. 244/2003 niet in overeenstemming zijn met artikel 110 VWEU door het bestaan van een mogelijk discriminerend systeem ten opzichte van producten, geïmporteerd uit andere lidstaten, die eveneens verplicht zijn om de heffing te betalen.
VI. CONCLUSIES
(196)
De Commissie betreurt dat Portugal onrechtmatig steun heeft toegekend ten voordele van het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van slachthuisafval in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU.
(197)
De steun ten voordele van het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van slachthuisafval voldoet aan de communautaire bepalingen die van toepassing zijn op het niveau van de begunstigden. De financiering van deze steun via het heffingsysteem, ingevoerd op basis van wetsdecreet nr. 197/2002 en de overgangsregeling, ingevoerd bij artikel 3, lid 2, en artikel 5, lid 2, van wetsdecreet nr. 244/2003 is daarentegen niet in overeenstemming met de interne markt door het mogelijk discriminerende gevolg ten opzichte van uit andere lidstaten geïmporteerde producten, waarvoor eveneens de heffing moet worden betaald.
(198)
De Commissie vindt het gepast om in dit geval een voorwaardelijk besluit vast te stellen en gebruik te maken van de mogelijkheid die wordt geboden door artikel 7, lid 4, van Verordening (EG) nr. 659/1999, volgens welk de Commissie aan een positief besluit voorwaarden kan verbinden die haar in staat stelt de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen, alsmede verplichtingen kan opleggen die het toezicht op de naleving van het besluit mogelijk maken.
(199)
Teneinde de schending van artikel 110 VWEU, te compenseren en aldus met terugwerkende kracht de potentiele discriminatie ongedaan te maken, moet Portugal binnen een termijn en volgens de voorwaarden die door de Commissie zijn vastgesteld het deel van de heffing dat is geïnd op de uit andere lidstaten afkomstige producten terugbetalen. Met deze compensatie zou de desbetreffende steun verenigbaar worden met het Verdrag.
(200)
De voorwaarden voor de genoemde terugbetaling worden vastgesteld door de Commissie. Zo moet Portugal aan de personen die de heffing hebben betaald, het deel dat tussen de aanvangsdatum van de toepassing van de heffing, als bepaald bij wetsdecreet nr. 197/2002, en de datum van de laatste toepassing van deze heffing voor het verstrijken van de overgangsregeling, ingesteld bij wetsdecreet nr. 244/2003, is geheven over uit andere lidstaten afkomstige producten, terugbetalen. Portugal dient daarbij onderstaande voorwaarden volledig in acht nemen:
-
indien personen die de heffing hebben betaald, kunnen aantonen dat de heffing is geïnd op uit andere lidstaten geïmporteerde producten, kunnen zij om gedeeltelijke terugbetaling verzoeken in verhouding tot dat deel van de opbrengst van de heffing dat is gebruikt voor de financiering van steun waarvan uitsluitend nationale producten hebben geprofiteerd; deze verzoeken tot terugbetaling worden ingediend binnen een conform het nationale recht vastgestelde termijn van ten minste zes maanden, te rekenen vanaf de bekendmaking van dit besluit;
-
Portugal bepaalt in welke mate geïmporteerde producten eventueel zijn gediscrimineerd. Hiertoe moet Portugal de verhouding nagaan tussen de totale inkomsten uit de in dit besluit beoordeelde heffing op de nationale producten in een bepaalde referentieperiode en de voordelen die uitsluitend voor deze producten zijn toegekend;
-
de terugbetaling moet uiterlijk binnen zes maanden na de indiening van het verzoek plaatsvinden;
-
de terug te betalen bedragen omvatten de rente vanaf de datum waarop zij zijn betaald tot de datum waarop zij daadwerkelijk worden terugbetaald. Deze rente wordt berekend aan de hand van het referentiepercentage van de Commissie dat is bepaald volgens de methode voor de vaststelling van de referentie- en disconteringspercentages (54);
-
de Portugese autoriteiten aanvaarden elk redelijk bewijs van de belastingplichtigen waaruit de bedragen blijken die zij voor de heffing hebben betaald op uit andere lidstaten afkomstige producten;
-
het recht op terugbetaling mag niet aan andere voorwaarden worden onderworpen, met name niet dat de belasting niet is doorberekend;
-
voor het geval de belastingplichtige de belasting nog niet heeft betaald, zien de Portugese autoriteiten formeel af van de betaling van het proportionele deel hiervan met betrekking tot de uit andere lidstaten afkomstige producten waarvoor is aangetoond dat het bestemd was voor de financiering van het deel van de steun waarvan uitsluitend nationale producten voordeel hebben gehaald. Zij zien eveneens af van een eventuele achterstandsrente;
-
indien de Commissie dat vraagt, verbindt Portugal zich ertoe een volledig verslag waaruit de goede uitvoering van de terugbetalingsmaatregel blijkt, voor te leggen;
-
indien in een andere lidstaat een heffing is gelegd op dezelfde producten als die waarvoor de heffing in Portugal is betaald, dienen de Portugese autoriteiten aan de personen die de heffing hebben betaald, dat deel terug te betalen dat geheven is op uit deze andere lidstaat afkomstige producten;
-
Portugal verbindt zich ertoe dit besluit aan alle potentiële betrokkenen bij de heffing bekend te maken,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die Portugal op basis van wetsdecreet nr. 393-B/98 van 4 december 1998 heeft toegekend, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
1. De staatssteun die door Portugal is verleend op basis van wetsdecreet nr. 197/2002 van 25 september 2002 en van de overgangsregeling, ingevoerd bij artikel 3, lid 2, van wetsdecreet nr. 244/2003 van 7 oktober 2003, is verenigbaar met de interne markt op voorwaarde dat Portugal aan de personen die de heffing hebben betaald, het deel dat tussen de aanvangsdatum van de toepassing van de heffing, als bepaald bij wetsdecreet nr. 197/2002, en de datum van de laatste toepassing van deze heffing voor het verstrijken van de overgangsregeling, ingesteld bij wetsdecreet nr. 244/2003, is geheven op uit andere lidstaten afkomstige producten, terugbetaalt.
2. Portugal dient daarbij onderstaande voorwaarden volledig in acht nemen:
-
indien personen die de heffing hebben betaald, kunnen aantonen dat de heffing is geïnd op uit andere lidstaten geïmporteerde producten, kunnen zij om gedeeltelijke terugbetaling verzoeken in verhouding tot dat deel van de opbrengst van de heffing dat is gebruikt voor de financiering van steun waarvan uitsluitend nationale producten hebben geprofiteerd. Deze verzoeken tot terugbetaling worden ingediend binnen een conform het nationale recht vastgestelde termijn van ten minste zes maanden, te rekenen vanaf de bekendmaking van dit besluit;
-
Portugal bepaalt in welke mate geïmporteerde producten eventueel zijn gediscrimineerd. Hiertoe moet Portugal de verhouding nagaan tussen de totale inkomsten uit de in dit besluit beoordeelde heffing op de nationale producten in een bepaalde referentieperiode en de voordelen die uitsluitend voor deze producten zijn toegekend;
-
de terugbetaling moet uiterlijk binnen zes maanden na de indiening van het verzoek plaatsvinden;
-
de terug te betalen bedragen omvatten de rente vanaf de datum waarop zij zijn betaald tot de datum waarop zij daadwerkelijk worden terugbetaald. Deze rente wordt berekend aan de hand van het referentiepercentage van de Commissie dat is bepaald volgens de methode voor de vaststelling van de referentie- en disconteringspercentages (55);
-
de Portugese autoriteiten aanvaarden elk redelijk bewijs van de belastingplichtigen waaruit de bedragen blijken die zij voor de heffing hebben betaald op uit andere lidstaten afkomstige producten;
-
het recht op terugbetaling mag niet aan andere voorwaarden worden onderworpen, met name niet de voorwaarde dat de belasting niet is doorberekend;
-
voor het geval de belastingplichtige de belasting nog niet heeft betaald, zien de Portugese autoriteiten formeel af van de betaling van het proportionele deel hiervan met betrekking tot de uit andere lidstaten afkomstige producten waarvoor is aangetoond dat het bestemd was voor de financiering van het deel van de steun waarvan uitsluitend nationale producten voordeel hebben gehad. Zij zien eveneens af van een eventuele achterstandsrente;
-
indien de Commissie dat vraagt, verbindt Portugal zich ertoe een volledig verslag waaruit de goede uitvoering van de terugbetalingsmaatregel blijkt, voor te leggen;
-
indien in een andere lidstaat een heffing is gelegd op dezelfde producten als die waarvoor de heffing in Portugal is betaald, dienen de Portugese autoriteiten aan de personen die de heffing hebben betaald, dat deel terug te betalen dat geheven is op de uit deze andere lidstaat afkomstige producten;
-
Portugal verbindt zich ertoe dit besluit aan alle potentiële betrokkenen bij de heffing bekend te maken.
Artikel 3
Portugal deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan voldoen.
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 13 juli 2011.