ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. května 2012
o státní podpoře SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08)) poskytnuté Španělskem společnosti Ciudad de la Luz SA
(oznámeno pod číslem C(2012) 3025)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/126/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a),
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány, aby předložily své připomínky v souladu s uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 22. února 2007 přijala Komise stížnost ve věci státní podpory od stěžovatele A (2) týkající se údajné podpory poskytnuté autonomní oblastí Valencie pro komplex filmových studií Ciudad de la Luz. Dne 15. března 2007 stěžovatel A potvrdil, že jeho stížnost může být zaslána španělským orgánům.
(2)
Dne 10. dubna 2007 zaslala Komise stížnost v plném znění španělským orgánům a požádala o informace k údajné podpoře. Žádné předchozí oznámení o podpůrném opatření pro kinematografii ve Valencii za účelem jeho schválení podle pravidel pro státní podporu Komise neobdržela.
(3)
Španělské orgány požádaly dne 18. dubna 2007 o prodloužení lhůty (poskytnuté dne 24. dubna) a poté odpověděly na žádost Komise o poskytnutí informací dne 15. června 2007.
(4)
Dne 30. dubna 2007 stěžovatel A poskytl odkazy na články uveřejněné v časopise Variety, v kterých se údajně vysvětlovala podpora, jež byla nabízena za natáčení filmů v autonomní oblasti Valencie, a potvrzovalo se, že Ciudad de la Luz se snažila přilákat filmové produkce s vysokým rozpočtem (3).
(5)
Dne 13. července 2007 požádala Komise španělské orgány o doplňující informace. Ty si vyžádaly dne 18. července 2007 prodloužení lhůty, které jim bylo poskytnuto dne 19. července, a poté odpověděly Komisi na její žádost o informace dne 8. října 2007.
(6)
Dne 15. července 2007 obdržela Komise stížnost od stěžovatele B (4). Poté, co od něho dostala souhlas, zaslala Komise dne 2. srpna 2007 jeho stížnost španělským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 13. února 2008 informovala Komise španělské orgány, že se rozhodla zahájit ve věci podpory řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Španělské orgány odpověděly dne 28. dubna 2008.
(8)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné třetí strany, aby k podpoře předložily svoje připomínky.
(9)
Komise obdržela připomínky zúčastněných stran a zaslala je do Španělska dne 3. října 2008. Připomínky od španělské strany obdržela dne 21. listopadu a 29. prosince 2008.
(10)
Na základě schůzky konané dne 11. února 2009 mezi Komisí a španělskými orgány poskytlo Španělsko dne 30. března 2009 doplňující informace.
(11)
Dne 26. srpna 2009 zaslala Komise Španělsku novou žádost o informace, na kterou španělské orgány odpověděly dne 20. října 2009, a následně poskytly doplňující informace dne 1. února 2010.
(12)
Dne 24. května 2011 odeslala Komise novou žádost o informace, ve které informovala Španělsko o stanovení nezávislého ekonomického poradce, společnosti Ecorys. Španělsko odpovědělo dne 7. června 2011. Komise odpověděla Španělsku dne 22. července 2011.
(13)
Dne 1. srpna 2011 zaslala Komise španělským orgánům svoji poslední žádost o informace, včetně zprávy společnosti Ecorys. Španělsko předložilo své připomínky ke zprávě společnosti Ecorys dne 3. října 2011. Dne 11. dubna 2012 Španělsko poskytlo o veřejné investici pro Ciudad de la Luz SAU nové údaje.
II. PODROBNÝ POPIS
(14)
Ciudad de la Luz se nachází v blízkosti Alicante (autonomní oblast Valencie) a je velkým komplexem filmových studií. Vláda autonomní oblasti Valencie přijala rozhodnutí investovat do projektu Ciudad de la Luz dne 24. října 2000.
(15)
Ciudad de la Luz SA byla založena 2. listopadu 2000. Jejím cílem je vyvíjet aktivity za účelem propagace, organizace a správy komplexu ciudad de la Luz, včetně výstavby, správy a provozování audiovizuálních a kinematografických zařízení, jakož i dalších aktivit spojených se zábavou a ubytováním.
(16)
Celkem 75 % počátečního základního kapitálu Ciudad de la Luz ve výši 600 000 EUR bylo vloženo společností Parque Temático de Alicante SAU, která se později přeměnila ve společnost Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV je podnik ve veřejném vlastnictví, který realizuje investiční činnost valencijské autonomní vlády. Zbývajících 25 % bylo ve vlastnictví soukromé společnosti Producciones Aguamarga SL, která měla za úkol realizovat zbývající stavební zakázky, vést propagaci Ciudad de la Luz a řídit studia.
(17)
V listopadu 2001 byl základní kapitál navýšen na 9 milionů EUR. SPTVC získala všechny nové akcie a její obchodní podíl se navýšil na 98,4 %. SPTVC znovu navýšila svůj podíl v únoru 2003 a v květnu 2004 prostřednictvím obdobných akvizicí nového základního kapitálu. V červenci 2004 prodala společnost Producciones Aguamarga svůj obchodní podíl ve výši 0,2 % v Ciudad de la Luz SA (6) společnosti SPTVC (za 139 059 EUR). Od toho okamžiku byla vláda autonomní oblasti Valencie prostřednictvím SPTVC vlastníkem 100 % základního kapitálu společnosti Ciudad de la Luz SAU. Od té chvíle je Ciudad de la Luz SAU podnikem ve veřejném vlastnictví, jehož stoprocentním vlastníkem je SPTVC a jenž podléhá veřejnému právu v oblasti uzavírání smluv a finančního dohledu. Nicméně společnost Producciones Aguamarga pokračovala nadále v řízení Ciudad de la Luz.
(18)
Komplex filmových studií otevřel své brány pro natáčení v srpnu 2005. Stavební práce na tomto zařízení, jež má poskytovat služby největším filmovým produkcím, byly zahájeny v roce 2002 a realizovaly se ve třech fázích:
-
fáze 1 (dokončena): šest filmových ateliérů s klimatizací o celkové ploše 11 000 m2, pomocné budovy pro produkci, 15 050 m2 dílen a skladů a dva pozemky pro natáčení v exteriérech (back lots) o celkové rozloze 14 hektarů,
-
fáze 2 (dokončena po zahájení formálního vyšetřovacího řízení): restaurační zařízení, administrativní budova, laboratoř pro postprodukci a třetí zóna pro natáčení exteriérů o velikosti 5 hektarů s vodní nádrží pro filmové natáčení,
-
fáze 2B (nezahájena): velká hluboká vodní nádrž s přírodním horizontem,
-
fáze 3 (nezahájena): filmový ateliér o velikosti 5 000 m2 (který má být největší na světě), další zóna pro natáčení exteriérů a čtyři televizní studia.
(19)
Komplex zahrnuje také vysokou školu zaměřenou na audiovizuální tvorbu (film, TV, rozhlas, Internet). Škola poskytuje vzdělání na magisterské úrovni, které zahrnuje všechny stránky výroby (uměleckou, technický marketing, komunikace). V původních plánech z roku 2000 se počítalo s dalšími doplňkovými investicemi do obchodních center, hotelů a sportovního areálu v blízkosti komplexu, které by mohly přispívat ke kladným peněžním tokům komplexu, avšak k dnešnímu dni se nerealizovaly. V roce 2004 sice valencijská autonomní vláda poskytla potřebné pozemky a v roce 2005 proběhla výběrová řízení na provozování uvedených činností formou koncesí, přijaté nabídky však nebyly dostatečně atraktivní, a proto dodatečné investice nebyly uskutečněny.
(20)
Díky určitým aspektům špičkového zařízení se filmový komplex Ciudad de la Luz dostal do privilegované pozice vůči omezenému počtu velkých filmových studií, která mu konkurují v oblasti kapacity pro filmy s velkým rozpočtem. V původních plánech Ciudad de la Luz se počítalo například s filmovým ateliérem o velikosti 5 000 m2, který by byl největší na světě (7). Komise konstatuje, že velké filmové ateliéry jsou zajímavé pouze pro velké kinematografické produkce.
(21)
Až donedávna bylo filmové studio řízeno společností Aguamarga Gestión de Estudios SL, která působila pro filmové studio jako manažer za úplatu na základě víceleté manažerské smlouvy uzavřené s akcionářem.
(22)
Před zahájením stavebních prací v letech 1999-2000 někteří nezávislí konzultanti analyzovali životaschopnost, dopad a strategické plány rozvoje Ciudad de la Luz ve čtyřech studiích, které byly poskytnuty španělskými orgány v rámci formálního vyšetřovacího řízení.
(23)
Tyto studie prověřovaly perspektivy, pokud jde o růst počtu kinematografických produkcí (8), porovnávaly alternativní umístění pro výstavbu filmových studií v rámci valencijské autonomní oblasti (9) a předkládaly předběžnou analýzu (10) a podnikatelský plán (11) pro komplex filmových studií. Španělské orgány poskytly tyto studie až poté, co Komise přijala v souvislosti s tímto projektem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ve věci státní podpory. Údaje, které jsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 22. února 2008, vycházely ze studie (vypracované společností Consultia), která, jak španělské orgány ujistily Komisi, byla vypracována v roce 2002. Nicméně po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Španělsko informovalo Komisi, že tato studie byla vypracována v roce 2004.
(24)
Závěry týkající se podnikatelského plánu z roku 2000 vypracované společností Arthur Andersen (12) byly pozitivní, včetně perspektiv rentability ve střednědobém a dlouhodobém horizontu. U projektu filmového studia byly doloženy kladné peněžní toky na období pěti let (2002-2006) po dokončení výstavby studií, konferenčního sálu a školy filmové a televizní techniky.
(25)
Stavební náklady se v těchto etapách odhadovaly na 16,9 miliardy peset (101,7 milionu EUR). Nebyly zahrnuty náklady na pozemky a podnikatelský plán uváděl, že se náklady mohou měnit o +/-30 %. Náklady na další etapy až po dokončení projektu nebyly vyčísleny.
(26)
Na základě uvedeného podnikatelského plánu v letech 2000 až 2004 společnost SPTCV uskutečnila nebo přislíbila investice do Ciudad de la Luz formou navýšení základního kapitálu a akvizice pozemků, které celkově činily 104 259 759 EUR. Viz podrobné informace o této věci v 53. bodě odůvodnění.
(27)
Vzhledem k tomu, že stavební práce trvaly o dva roky déle, než se plánovalo, a že investiční kalendář byl změněn, aby mohlo dojít k významnému navýšení, pověřila Ciudad de la Luz/SPTCV v roce 2004 společnost Consultia (13), aby vypracovala novou studii a podnikatelský plán. Consultia ve své studii také dospěla k pozitivním závěrům, co se týče rentability projektu, protože podnikatelský plán pro období 2004-2014 počítal s kladnou návratností investice vložené společností SPTCV do roku 2014 i na delší období.
(28)
V červenci 2004 získala společnost SPTCV za 139 059 EUR balík akcií Ciudad de la Luz SA, který byl ve vlastnictví společnosti Producciones Aguamarga SL. Na rozdíl od SPTCV společnost Producciones Aguamarga SL po své počáteční investici 150 000 EUR v listopadu 2000 neuskutečnila do Ciudad de la Luz SA žádnou další investici. Z toho důvodu se podíl Producciones Aguamarga SL v Ciudad de la Luz SA snížil a v okamžiku, kdy jej získala SPTVC, se rovnal 0,2 %. Po této akvizici přešla celá společnost do veřejného vlastnictví a její název se změnil na Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Na základě pozměněného kalendáře prací a podnikatelského plánu poskytla SPTCV jako jediný akcionář dva účastnické úvěry ve výši 95 milionů EUR v roce 2005 a 20 milionů EUR v roce 2007. V účetnictví Ciudad de la Luz SAU k 31. prosinci 2010 poskytnutém španělskými orgány v dubnu 2012 se vykazuje, že SPTVC investovala v letech 2008 až 2010 celkem 45 829 840 EUR ve formě cenných papírů přeměnitelných na akcie. V tomto účetnictví se také uvádí, že SPTVC měla v roce 2009 a 2010 pohledávky za nesplacené úroky z účastnických úvěrů za roky 2005 a 2009 v celkové výši 7 222 160 EUR. Účetnictví kromě toho k 31. prosinci 2010 vykazovalo kumulované nesplacené úroky ve výši 1 814 187 EUR za investici cenných papírů přeměnitelných na akcie. Z tohoto důvodu investice z veřejných prostředků ze strany SPTVC do Ciudad de la Luz, včetně úroků z poskytnutých úvěrů, činily ke konci roku 2010 celkem 274 125 946 EUR.
(30)
V podnikatelském plánu z roku 2000 si Ciudad de la Luz kladla za cíl stát se druhým největším komplexem filmových studií v Evropě (po Pinewoodu) a přilákat španělské produkce (film, TV a reklama) a kromě toho si stanovila za cíl získat šestnáct zahraničních produkcí (EU a USA) za rok. Upravený podnikatelský plán z roku 2004 stanovil jako strategický cíl pro Ciudad de la Luz získat jako hlavní klienty velké filmové a televizní produkce.
(31)
Podnikatelský plán z roku 2004 předpokládal, že hlavní mezinárodní konkurenti Ciudad de la Luz jsou velká studia ležící mimo USA, především taková, která mají obdobné parametry, a to konkrétně Pinewood-Shepperton (Spojené království), Cinecittà (Itálie), Barrandov (česká republika), Babelsberg (Německo), Cinécité Montreal & Lions Gate (Kanada) a Warner Roadshow & Fox (Austrálie).
(32)
V počátečním podnikatelském plánu z roku 2000 se předpokládané sazby za služby studia (například pronájem zóny pro natáčení, dílna) přidržovaly rozpětí sazeb, které uplatňovala srovnatelná studia v Unii (jako Shepperton a Elstree ve Spojeném království a Babelsberg v Německu). Upravený podnikatelský plán z roku 2004 také předpokládá model strategických cen s odvoláním na sazby uplatňované věhlasnými mezinárodními studii: přibližně o 15-20 % levnější než studia předních zavedených společností (USA a Pinewood ve Spojeném království), ale o 50-100 % dražší než studia v EU (Barrandov v České republice a Babelsberg v Německu).
(33)
V praxi se národních a mezinárodních cílů podnikatelské strategie Ciudad de la Luz nedosáhlo. Z 33 dlouhometrážních filmů natáčených v těchto studiích v letech 2005 až 2009 bylo 28 španělské produkce a pouze pět bylo realizováno v koprodukci s jinými státy EU (Řecko, Francie). Kromě těchto příležitostných úspěchů poskytnutých evropskými koprodukcemi, jako byly „Asterix a olympijské hry“ a nedávná koprodukce Španělska a USA, byly ve skutečnosti filmy natáčené v Ciudad de la Luz od jejího otevření v srpnu 2005 většinou národní produkce.
(34)
Kromě perspektiv uvedených v podnikatelském plánu z roku 2004, kde se uvádí rok 2010 jako první účetní období, ve kterém bude mít Ciudad de la Luz kladné provozní výsledky, i když skromné, byl obchodní provoz k tomuto datu deficitní. Ciudad de la Luz vykazovala na konci roku 2010 akumulované ztráty ve výši 84 milionů EUR oproti akumulovaným ziskům ve výši 12 milionů EUR, které pro stejné datum předpokládal podnikatelský plán z roku 2004. Ve srovnání s výše zmíněnými studii nedokázala Ciudad de la Luz přilákat plánovaný počet nešpanělských produkcí a i pro španělskou poptávku jsou výsledky pod očekávanou úrovní. Provozní ztráty se také nacházejí nad plánovanou úrovní.
(35)
Šetření Komise bylo zahájeno v roce 2007 na základě stížnosti podané stěžovatelem A a další stížnosti podané později stěžovatelem B, přičemž oba jsou významnými aktéry ve filmovém odvětví různých členských států. Stížnosti uváděly existenci nelegální státní podpory při veřejném financování Ciudad de la Luz a především poukazovaly na systém pobídek pro produkce určitých filmů, který společnost Ciudad de la Luz vytvořila.
(36)
Jak bylo uvedeno výše, když Komise zahájila v únoru 2008 formální vyšetřovací řízení, jediný podklad o investičním rozhodnutí, který poskytly španělské orgány, byl podnikatelský plán vypracovaný společností Consultia, údajně realizovaný v roce 2002. Po předběžném vyhodnocení dospěla Komise k vážným pochybnostem, zda by soukromý investor v tržní ekonomice investoval za stejných podmínek a ve stejné míře jako valencijská autonomní vláda.
(37)
Pokud jde o možnou slučitelnost podpory, neměla Komise k dispozici informace, aby si ověřila, zda byly v autonomní oblasti Valencie v daném období (2000-2004) splněny podmínky pokynů k regionální podpoře. Komise měla také pochybnosti o tom, zda bylo možné aplikovat kulturní výjimku obsaženou v čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy, protože Ciudad de la Luz nepodporovala ani kulturu, ani zachování kulturního dědictví, mohla poskytovat služby pro všechny druhy audiovizuální činnosti včetně reklam a soutěžila s ostatními studii za účelem přilákání obchodních produkcí.
(38)
Komise také poukázala na existenci možné státní podpory v systému pobídek pro natáčení v Ciudad de la Luz a jako příjemce označila různé filmové producenty. Jelikož pobídky určené produkci určitých dlouhometrážních filmů byly zaměřeny na podporu specifických aktivit v určité lokalitě a opíraly se o neznámá kritéria, zdá se, že nebyla splněna pravidla stanovená ve sdělení Komise o filmu.
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH TŘETÍCH STRAN
(39)
Komise obdržela připomínky celkem od deseti zúčastněných třetích stran. Čtyři z nich podnikají v oblasti provozování filmových studií v členských státech mimo Španělsko: stěžovatel A, stěžovatel B, Barrandov Studio a Mediterranean Film Studios Limited; pět z nich podniká ve španělském filmovém odvětví: Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE, Federace asociací španělských producentů audiovizuálních děl), Associació de directors de cinema valencians (Asociace valencijských filmových režisérů), Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf, Federace valencijských audiovizuálních společností), Productors audiovisuals valencians (Asociace valencijských audiovizuálních producentů) a Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV SAU, Společnost pro tematické projekty autonomní oblasti Valencie), a jednou třetí osobou je státní orgán pro financování a politiku v kinematografii - Britská filmová rada (UK Film Council).
(40)
V dokumentu důvěrného charakteru ze dne 25. června 2008 vyjadřuje stěžovatel B svoje znepokojení ohledně podpory, díky které Ciudad de la Luz začala fungovat a funguje v současnosti. Uvádí, že opatření přijatá Komisí v souvislosti se zahájením řízení jsou zásadní pro jeho společnost a sektor.
(41)
V dokumentu důvěrného charakteru ze dne 30. června 2008 vyjmenovává stěžovatel A svoje připomínky za účelem hloubkového přešetření čtyř otázek: a) nákladů na financování studií; b) přístupu k financování začínajícího podniku; c) konečné hodnoty převodu a d) ostatních pobídek poskytovaných společností Ciudad de la Luz. Dle jeho názoru „by se soukromý investor domníval, že dokonce i zavedené a rentabilní podnikání v oblasti filmových studií je přinejmenším středně riziková investice (…) To se zakládá na skutečnosti, že ačkoliv studio počítá s podporou ve formě aktiv (…), je pravděpodobné, že provozní pákový efekt bude vysoký, což ztěžuje odhad zisku. Také jiné faktory, jako je cyklický charakter odvětví filmové produkce, dodávají odhadům nejistotu“.
(42)
Podle stěžovatele A by mohly být pro zavedený podnik s filmovými studii adekvátní vážené průměrné náklady na kapitál (WACC) okolo 15 %, i když „výnos očekávaný soukromými investory (stěžovatel A) je vyšší“. Soukromý investor by se domníval, že začínající podnik s filmovými studii představuje „investici se středním až vyšším rizikem, a proto by očekával podstatně větší výnos (i kdyby se počítalo s jistým zdržením v jeho návratnosti). Bereme-li na zřetel, že schopnost nových podniků získat úvěry od tradičních zdrojů je obvykle omezená (pokud existuje), WACC pro tento typ podniků se zvyšují, všeobecně jak z důvodu větší požadované návratnosti kapitálu, tak i z důvodu nedostatku levnějších úvěrů“.
(43)
Pokud jde o konečnou hodnotu převodu Ciudad de la Luz uvedenou v rozhodnutí o zahájení řízení, stěžovatel A ji považuje za nereálnou. Rovněž namítá, že soukromý investor by obecně nepovažoval za obvyklé to, že se jako adekvátní substituční hodnota pro ocenění použije více než dvanácti- až patnáctinásobek příjmů před zaplacením úroků a daní.
(44)
Konečně pokud jde o pobídky poskytnuté s cílem přilákat produkce, stěžovatel A namítl, že se zdá, jako by byly produkčním společnostem dotovány náklady na přivezení kvalifikovaného technického a podpůrného personálu, jenž údajně v autonomní oblasti Valencie chybí. Stěžovatel A se domnívá, že pobídky mají silný negativní dopad na hospodářskou soutěž, protože bez pobídek by bylo složitější, aby studia přilákala filmové produkce.
(45)
Společnost Barrandov Studio ve svém prvním dopisu ze dne 25. června 2008 zdůraznila, že údajná podpora narušuje relevantní trh a škodí ostatním konkurentům, a vzhledem ke složitosti případu požádala o další lhůtu, aby mohla zformulovat nové připomínky, které Komise obdržela dne 15. září 2008. Barrandov Studio souhlasí s důvody, které uvedl stěžovatel A, a zdůrazňuje, že velikost a počet filmových ateliérů naznačuje, že Ciudad de la Luz chce přilákat natáčení severoamerických filmů s velkým rozpočtem, a nikoliv filmů španělských. Zohlední-li se nízký počet odborníků a filmové infrastruktury v Alicante ve srovnání s Madridem nebo Barcelonou, výběr umístění je nelogický. Z hlediska strategie by jakýkoliv podnik, který investuje do odvětví filmových studií, rozdělil svoje klienty v zásadě na domácí, kteří budou zdrojem stabilních příjmů, a na zákazníky zahraniční, kteří budou realizovat velké produkce. Ciudad de la Luz přijala opačnou strategii, tj. poskytuje studiové služby za velmi nízké ceny, aniž by brala ohled na náklady na založení studií. Vzhledem k nejistotě, která je dána obtížností odhadnout v tomto odvětví příjmy na dobu delší než 3 až 5 let, by navíc soukromý investor vyžadoval, aby návratnost byla mnohem rychlejší. Názor Barrandova se opírá o podnikatelský plán důvěrného charakteru týkající se jeho nedávné investice do nových studií, která se uskutečnila na základě předpokladu, že společnost bude vytvářet čistý zisk od druhého roku provozu a že amortizační období bude kratší než 8 let. Taktéž se Barrandov nedomnívá, že by existovalo nějaké racionální vysvětlení výše zisků (341 milionů EUR), které předpokládají španělské orgány pro rok 2014.
(46)
Společnost Mediterranean Film Studios Limited uvádí v dopisu z 27. června 2008 své připomínky ohledně zóny vodních nádrží, které Ciudad de la Luz propagovala. Podle Ciudad de la Luz jsou tyto vodní hladiny v Evropě výjimečné a jsou srovnatelné pouze s nádržemi ve studiích Fox v mexickém státě Baja California. Vzhledem k malému využití svých zařízení během roku společnost Mediterranean namítá, že podle jejího názoru a názoru převažujícího v odvětví již přinejmenším ve Středozemí, pokud ne v Evropě, dostatečná kapacita pro natáčení na vodních plochách existuje.
(47)
Federace asociací španělských producentů audiovizuálních děl (FAPAE) se ve svém vyjádření ze dne 30. června 2008 domnívá, že Ciudad de la Luz vnesla na trh velkých produkčních zařízení více konkurence a že stěžovatelé neusilují o nic jiného, než o udržení své pozice na trhu a o zabránění vstupu konkurentům, kteří nabízejí důvěryhodné služby za rozumné alternativní ceny oproti studiím stěžovatelů, která ovládají evropský trh. FAPAE také tvrdí, že studia jako Barrandov, Cinecittà, Babelsberg nebo Mafilms upevnila svoji pozici na trhu a svoji pověst díky podpoře z veřejných prostředků přijaté v různých formách včetně účasti veřejného sektoru na základním kapitálu. Obecně vzato FAPAE zdůrazňuje, že udržení kulturní rozmanitosti je důvodem pro silné veřejné zasahování do odvětví. Ciudad de la Luz údajně přináší španělským producentům sofistikované služby poslední generace, které by jinak museli pořizovat v zahraničí za vyšší ceny. Aby FAPAE vyvrátila argument, že Ciudad de la Luz usiluje o přilákání velkých produkcí, tvrdí, že Ciudad de la Luz přináší velký užitek španělským nízkorozpočtovým produkcím a zaměřuje se na národní a lokální kulturu, přičemž tím přispívá k dosažení kulturních cílů stanovených v bývalém čl. 87 odst. 3 písm. d) (nyní čl. 107 odst. 3 písm. d)). Připomínky Federace valencijských audiovizuálních společností (EAVf) z 21. května 2008 a připomínky Asociace valencijských audiovizuálních producentů z 16. května 2008 se ve valné většině, někdy doslovně, shodují s vyjádřením FAPAE.
(48)
Asociace valencijských filmových režisérů ve svém vyjádření ze dne 5. června 2008 zdůrazňuje, že nadvláda kinematografického průmyslu USA zatlačuje do pozadí evropské produkce prostřednictvím řady údajně protiprávních praktik. Podle jejího názoru je třeba přijmout nápravná opatření, aby evropská kulturní tvorba mohla soutěžit za rovných podmínek. Podle této asociace je veřejný zásah do Ciudad de la Luz v této věci zásadní, přináší užitek pro evropskou, španělskou a valencijskou produkci a má za cíl bránit kulturní identitu.
(49)
Vyjádření společnosti Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (100% vlastník společnosti Ciudad de la Luz SAU, současně ve vlastnictví autonomní oblasti Valencie) ze dne 23. června 2008 odráží v zásadě stejné podpůrné argumenty a opírá se o důkazy uváděné španělskými orgány. Níže se rozebírají některé aspekty, kterým se v jejím vyjádření věnuje zvláštní pozornost. Zaprvé skutečnost, že v roce 2000 soukromý investor financoval částečně projekt v jeho počáteční fázi a opíral se přitom o dostupné studie, dokládá, že investice provedená veřejnými orgány odpovídala logice soukromého investora. Jak studie z roku 2000, tak i studie z roku 2004 se bez výhrad shodovaly v tom, že projekt je rentabilní. Za druhé pobídky nabízené určitým filmům jsou pro odvážný podnikatelský projekt z obchodního pohledu odůvodněné a poskytují se formou „sponzorských smluv“ výměnou za propagační činnosti, které přinášejí návratnost v podobě zvýšení prestiže studií a současně znamenají reklamní náklady pro příjemce. Studie zaměřená na tento aspekt odhaduje, že ekonomická návratnost sponzorských smluv pro Ciudad de la Luz dosahuje […] (14) milionů EUR.
(50)
Britská filmová rada ve svém dopisu ze dne 25. června 2008 prohlašuje, že je třeba odpovědět na otázky položené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
IV. VYJÁDŘENÍ ŠPANĚLSKÝCH ORGÁNŮ
(51)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení španělské orgány vyjevily, že počáteční investiční rozhodnutí vycházelo z podnikatelského plánu vypracovaného v roce 2000, a nikoliv z toho, který poskytly předtím. Zmíněný podnikatelský plán byl součástí studie provedené v roce 2004, a ne v roce 2002, jak španělské orgány dříve uvedly Komisi.
(52)
Než byla vypracována studie v roce 2004, investovalo se do projektu již více než 90 milionů EUR. Podle španělských orgánů byla tudíž přijata dvě investiční rozhodnutí: jedno v roce 2000 pro první fázi projektu a druhé v roce 2004 pro předpokládané navýšení kapitálu.
(53)
Investiční kalendář v Ciudad de la Luz po poslední aktualizaci předložené španělskými orgány v dubnu 2012 byl následující:
Datum
Popis
Veřejná investice
(v EUR)
24.10.2000
Autonomní oblast Valencie rozhodla o vzniku Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Založena Ciudad de la Luz SA (ze 75 % ve vlastnictví Parque Temático de Alicante SAU a z 25 % ve vlastnictví Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % ze 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investuje samostatně do navýšení kapitálu v Ciudad de la Luz částku 9 milionů EUR SA (a navyšuje svůj obchodní podíl na 98,4 %)
9 000 000
6.2.2003
Společnost Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investuje samostatně do navýšení kapitálu v Ciudad de la Luz SA 30 milionů EUR (a navyšuje svůj obchodní podíl na 99,6 %)
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investuje samostatně do navýšení kapitálu v Ciudad de la Luz SA 54 870 660 EUR (a navyšuje svůj obchodní podíl na 99,8 %)
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU získává v Ciudad de la Luz SA za 139 059 EUR obchodní podíl ve výši 0,2 % od Producciones Aguamarga SL (smluvně za 150 000 EUR) (a navyšuje svůj obchodní podíl na 100 % v Ciudad de la Luz SA)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU postupuje společnosti Ciudad de la Luz SA pozemky, na kterých se postavila studia, a její kapitál se tak navýšil o 9 800 040 EUR (přesto, že pozemky byly v účetnictví firmy Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU naceněny na 1 030 856 EUR). Před tímto datem již projekt obdržel povolení od valencijské autonomní vlády pro výstavbu studií na tomto stavebním pozemku.
9 800 040
Léto 2005
Ciudad de la Luz SA zahajuje svoji činnost jako filmové studio.
-
28.4.2005
Účastnické úvěry ve výši 95 milionů EUR
95 000 000
26.12.2007
Účastnické úvěry ve výši 20 milionů EUR
20 000 000
30.6.2008
Úvěr přeměnitelný na akcie vydaný s opcí na konverzi na akcie před 31. prosincem 2008
10 000 000
2.1.2009
Úvěr přeměnitelný na akcie vydaný s opcí na konverzi na akcie před 30. červnem 2009.
10 000 000
17.3.2009
Úvěr přeměnitelný na akcie autorizovaný až do výše 30 milionů EUR s opcí na konverzi na akcie před 30. prosincem 2009.
25 829 840
31.12.2010
Nesplacené úroky z účastnických úvěrů v letech 2009 a 2010
7 222 160
31.12.2010
Nesplacené úroky z nepřeměněných úvěrů v letech 2009 a 2010
1 814 187
Celkem
274 125 946
(54)
Ve svých odpovědích se španělské orgány v zásadě snažily prokázat, že investice nepředstavuje státní podporu, protože soukromý investor by byl býval investoval do projektu stejným způsobem a za stejných podmínek (při uplatnění principu soukromého investora v tržním hospodářství). Na podporu těchto argumentů poskytly orgány zprávy vypracované ekonomickou poradenskou společností LECG.
(55)
I kdyby se Komise domnívala, že alespoň část investice představuje státní podporu, španělské orgány argumentují tím, že všechny filmy točené v Ciudad de la Luz splňují kulturní kritéria pro pobídky, jež pro výrobu filmů nabízí autonomní oblast Valencie a jež byly schváleny Komisí v dubnu 2008, v prosinci 2008 a v červenci 2009 (16). Podle názoru španělských orgánů je možné uplatnit kulturní výjimku obsaženou v čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování EU na podpory investic do filmové produkce v předcházející i navazující fázi.
(56)
Španělské orgány také uvádějí, že veškerou podporu obsaženou ve veřejném financování Ciudad de la Luz a v pobídkách nabízených pro výrobu filmů je třeba posuzovat v kontextu rušivých účinků vnitrostátních režimů podpory filmové produkce, které Komise schválila v jiných členských státech a které lákají velké filmové produkce ke konkurentům Ciudad de la Luz (17).
(57)
Španělské orgány také tvrdí, že v té době platné pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (1998) by umožňovaly podporu pro investiční projekt do výše 36 %. Rovněž by byly splněny dodatečné podmínky zapracované později do víceodvětového rámce z roku 2002 pro velké investiční projekty s tržním podílem nižším než 25 % a s navýšením kapacity na trhu o 5 %.
(58)
Španělské orgány poskytly druhou zprávu od LECG Inc, která kritizovala analýzu podnikatelského plánu z roku 2004 provedenou útvary Komise. Společnost LECG Inc tuto analýzu zpochybňovala a předkládala alternativní hodnoty pro údaje a rizikové faktory. Nabídla také zpětné ocenění pozemků, na kterých byl komplex Ciudad de la Luz postaven.
(59)
Druhá ekonomická analýza provedená útvary Komise prověřovala podnikatelský plán z roku 2000 a zpětné ocenění pozemků poskytnutých Španělskem. Kromě toho jedna nezávislá poradenská společnost provedla na žádost Komise ekonomické vyhodnocení principu soukromého investora v tržní ekonomice. Tato nezávislá zpráva byla zaslána španělským orgánům dne 30. září 2011.
(60)
Tak jak se španělské orgány vyjádřily již dříve ve svém dopise k rozhodnutí o zahájení řízení, i nyní zopakovaly svůj názor, že perspektivy návratnosti Ciudad de la Luz se musí srovnávat s perspektivami jejích hlavních konkurentů z EU v odvětví filmových studií (například Babelsberg, Pinewood), a nikoliv, jak činí Ecorys (18), s perspektivami diverzifikovaných audiovizuálních konglomerací Spojených států (Time Warner, Disney) (19). Španělské orgány tvrdí, že toto srovnávací hodnocení se mělo zakládat na veřejně přístupných informacích (například Bloomberg) existujících ve chvíli, kdy bylo přijato rozhodnutí o investici (tj. 2000 a 2004, nikoliv 2008). A nakonec také namítly, že závěry studie, kterou vypracovala společnost Ecorys, znehodnocuje řada nedorozumění a technických nedostatků (20). Španělské orgány uvedly, že jestliže se tyto nedostatky napraví a provede se adekvátní srovnávací hodnocení s konkurenty, perspektiva návratnosti investičního rozhodnutí založená na tehdy dostupných údajích bude z hlediska testu soukromého investora v tržním hospodářství vyhovující.
V. HODNOCENÍ PODPORY
(61)
V souladu s čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“. Z toho vyplývá, že aby se určité opatření mohlo považovat za státní podporu, musí být splněny následující kumulativní podmínky: 1) opatření musí být poskytnuto ze státních prostředků; 2) musí propůjčovat podnikům hospodářskou výhodu; 3) výhoda musí být selektivní a narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže; 4) opatření musí ovlivňovat obchod v rámci Unie.
(62)
Jak bylo uvedeno výše, španělské orgány namítly, že opatření nepředstavuje státní podporu, protože splňuje princip soukromého investora v tržním hospodářství. Tento test analyzuje, zda by soukromý investor investoval do projektu stejným způsobem a za stejných podmínek jako veřejný investor ve chvíli, kdy bylo přijato rozhodnutí uskutečnit veřejnou investici. V této věci je důležité, že na začátku projektu (21) stál soukromý investor a že španělské orgány nechaly vypracovat několik studií, které došly k závěru, že projekt vygeneruje kladné peněžní toky (viz 22. bod odůvodnění).
(63)
Jak bylo uvedeno v 17. bodě odůvodnění, v případě Ciudad de la Luz měl na začátku v projektu 25% podíl (150 000 EUR z počátečního základního kapitálu 600 000 EUR) soukromý investor (společnost pro správu). Nicméně tento soukromý investor odešel dříve, než investoval dodatečné prostředky (byl pohlcen SPTcv v roce 2004). Žádný další soukromý investor později do projektu neinvestoval.
(64)
Skutečnost, že jediný ochotný soukromý investor se v okamžiku, kdy měla být provedena hlavní část investice, finančně angažoval pouze nepříliš významnou částkou, je možné považovat za důkaz prima facie dokládající, že soukromý investor by projekt těchto parametrů za daných podmínek a v dané chvíli neuskutečnil. Kromě toho byla situace tohoto soukromého investora velmi konkrétní (a tudíž to nebyla situace soukromého investora ve smyslu judikatury), protože nesl také zodpovědnost za zahájení projektu, dohled nad stavebními pracemi a správou a propagací studií výměnou za správcovské honoráře. To samostatně vzato znamená, že jeho počáteční investice mohla být motivována zcela odlišnými důvody než pouhou návratností.
(65)
Jelikož neexistoval soukromý investor, regionální orgán opřel svoje investiční rozhodnutí o výsledky studií poradenských společností. Nicméně pouhá existence těchto studií nestačí k tomu, aby se obstálo v testu soukromého investora v tržním hospodářství. Před uskutečněním tak velkých investic do Ciudad de la Luz by bylo bývalo logické, aby soukromý investor svědomitě analyzoval podnikatelský plán a předpoklady, na kterých se studie zakládaly. Jakýkoliv soukromý investor by musel dojít ke svým vlastním závěrům ohledně toho, zda jsou specifické předpoklady použité k odůvodnění podnikatelského plánu v tomto konkrétním případě adekvátní. Také se očekává, že soukromý investor porovná předpokládanou návratnost projektu Ciudad de la Luz s rentabilitou jiných alternativních projektů. Tato analýza nebyla v danou chvíli provedena. Na základě kladných peněžních toků uvedených ve studiích by kromě toho ani takové srovnání nebylo možné provést.
(66)
Když se zkoumá státní podpora, judikatura vyžaduje, aby Komise provedla svoje vlastní hodnocení skutečností (22). Proto je třeba vyhodnotit platnost zpráv vypracovaných ve chvíli operace.
(67)
S ohledem na zprávy poskytnuté španělskými orgány od rozhodnutí o zahájení řízení se konstatuje, že byla v souvislosti s projektem přijata dvě investiční rozhodnutí. První bylo přijato v roce 2000 na základě podnikatelského plánu vypracovaného tentýž rok společností Arthur Andersen (zahrnovalo investice v období 2002-2006). V roce 2004 byla s cílem znovu posoudit, zda je vhodné uskutečnit další investice do projektu, zadána další studie, a to společnosti Consultia (studie analyzovala skutečné investice za období 2002-2004 a investice plánované na období 2004-2014). Z toho důvodu se musí hodnotit princip soukromého investora v tržním hospodářství u obou investičních rozhodnutí.
(68)
Komise hodnotila, zda by hypotetický soukromý investor investoval do projektu, jehož cílem bylo založit Ciudad de la Luz. Podle principu soukromého investora je uskutečněná investice považována za státní podporu, jestliže kompenzace, kterou stát očekává, je nižší než ta, kterou by si za okolností tohoto specifického projektu nárokoval soukromý investor.
(69)
Pokud chtějí investoři financovat určitý projekt, musejí investovat určitý kapitál. Tento kapitál s sebou nese náklady: náklady na kapitál. Obecně existují dva nejobvyklejší kapitálové zdroje: základní kapitál a finanční úvěry. Celkové náklady na kapitál odpovídají váženému průměru nákladů na kapitál (WACC), který bere v úvahu poměr základního kapitálu a finančních úvěrů. Náklady na finanční úvěry a náklady na základní kapitál představují předpokládané náklady, a nikoliv náklady skutečné. V případě Ciudad de la Luz podnikatelský plán předpokládal, že projekt bude zcela financován ze základního kapitálu, takže celkové náklady na kapitál jsou základním kapitálem.
(70)
Investor soukromého kapitálu by byl ochoten investovat do Ciudad de la Luz, pokud by očekávaná interní míra návratnosti (23) byla vyšší nebo se rovnala implicitním nákladům (náklady obětované příležitosti) na základní kapitál (24) (tj. návratnost, které by se mohlo dosáhnout v podobném projektu).
(71)
Pro výpočet nákladů na základní kapitál hodnotila Komise model oceňování kapitálových aktiv (CAPM). Náklady na základní kapitál odrážejí implicitní náklady investice pro akcionáře firem nebo projektů se stejnými (nebo podobnými) podnikatelskými a finančními riziky, jako jsou ta, která jsou zkoumána v našem případě. Podle CAPM se náklady na základní kapitál Ke musejí vypočítávat podle následujícího vzorce:
kde Rf je bezriziková sazba, je tržní riziková prémie a ß, „beta“, je míra systematického rizika (nediverzifikovatelného) přiřazeného k akciím Ciudad de la Luz, která odráží jak podnikatelské, tak i finanční riziko.
(72)
Pokud jde o bezrizikovou sazbu Rf , tržní praxe (25) doporučuje, aby se vzala sazba státních dlouhodobých obligací (obvykle na 10 let) země, o kterou se jedná (protože jsou považovány za investice s menším rizikem). Ve Španělsku činila v roce 2004 (26) průměrná roční návratnost státních obligací na 10 let 4,1 %. Co se týče tržní rizikové prémie, je třeba vzít v úvahu historickou tržní rizikovou prémii v průběhu přiměřeně dlouhého období. Je obvyklé vzít v úvahu rozdíl mezi historickou návratností diverzifikovaného burzovního ukazatele dané země a bezrizikovou sazbou. Podle Fernándeze (2004) (27) se historická tržní riziková prémie španělských státních obligací (během období 1991-2003) pohybovala mezi 6,8 % a 9,3 %. Komise zaujala při výpočtu tržní rizikové prémie konzervativní postoj a vycházela ze spodní úrovně tohoto rozpětí 6,8 %. V jedné pozdější, novější studii stejný autor (28) podpořil platnost této hodnoty, když vymezil požadovanou rizikovou prémii pro období 2000-2004 rozpětím mezi 6-7 %.
(73)
Pro výpočet koeficientu „beta“ vyšla Komise z veřejně dostupných informací týkajících se firem, které byly španělskými orgány považovány za přímé konkurenty Ciudad de la Luz, konkrétně Carrère Group (29) a Babelsberg. Tato čísla byla poskytnuta finančními analytiky, kteří uskutečnili hloubkovou analýzu obou firem. Průměr obou koeficientů beta upravený tak, aby odpovídal finančnímu rizikovému profilu Ciudad de la Luz, je přibližná hodnota 1,5. Toto je velmi konzervativní odhad, protože investice do Ciudad de la Luz s sebou nese s největší pravděpodobností vyšší idiosynkratické riziko, než jak tomu je u dvou zmiňovaných, už zavedených filmových studií. Ciudad de la Luz je novou investicí v regionu, ve kterém nesídlí filmové producentské společnosti ani španělské, ani mezinárodní. Jinými slovy, hodnota beta Ciudad de la Luz je pravděpodobně vyšší, než u jejích konkurentů.
(74)
Po uplatnění předchozího vzorce (viz 71. bod odůvodnění) došla Komise k závěru, že předpokládané náklady na základní kapitál měly být přibližně 14,9 %.
(75)
Jak je uvedeno v příloze 1, španělské orgány navrhují pro účely srovnání aplikovat model CAPM, který by ukázal, že investor „by vyžadoval“ rizikovou prémii - a ne návratnost - 3,75 % v roce 2000 a 2,07 % v roce 2004. Tento výpočet se zakládá na koeficientu beta ß = 0,395. Koeficient beta rovnající se hodnotě 1 by představoval portfolio všech akcií, tj. „průměr“ akcie. Koeficient beta, jehož hodnota by byla výrazně nižší než 1, by proto znamenal investici se zvlášť nízkým rizikem. Španělské orgány neodůvodnily své tvrzení, ani ho neopřely o žádný solidní a ověřitelný údaj.
(76)
Jak bylo uvedeno výše (viz 70. bod odůvodnění), soukromý investor by investoval do projektu pouze tehdy, pokud by měl interní míru návratnosti vyšší než implicitní náklady na kapitál. Komise konstatuje, že v podnikatelském plánu z roku 2000 se podrobně hodnotily pouze počáteční fáze projektu. Analýza Komise (viz příloha 2), jež vycházela z podnikatelského plánu z roku 2000 a z nominální hodnoty peněžních toků, které jsou v něm uvedeny, vykázala negativní čistou současnou hodnotu. V takovém případě by soukromý investor do projektu neinvestoval.
(77)
Při hodnocení interní míry návratnosti se Komise opět drží velmi konzervativního postoje, aniž by zpochybňovala premisy a předpoklady podnikatelského plánu a především peněžní toky vypočítané pro projekt. Nicméně je na místě uvést, že peněžní toky uváděné v podnikatelském plánu z roku 2004 se zdají být nepatřičně optimistické, zvláště když se vezmou v úvahu ztráty, které firma utrpěla v období 2002-2004 (30). Z informací, které má Komise k dispozici, lze konstatovat, že peněžní toky předpokládané v podnikatelském plánu z roku 2004 představovaly maximální očekávání (31). Peněžní toky určují očekávanou návratnost. Ani očekávanou návratnost v Ciudad de la Luz Komise nezpochybňuje. Odhaduje nicméně výši nákladů na kapitál, což by měl udělat každý soukromý racionálně uvažující investor.
(78)
Podle podnikatelského plánu z roku 2004 navrženého společností Ciudad de la Luz je interní míra návratnosti tohoto projektu 5,74 % (viz příloha 1). Jestliže implicitní náklady na kapitál jsou minimálně 14 % (vypočteno podle výše uvedeného vzorce, viz 73. bod odůvodnění), pak by soukromý investor tuto investici do Ciudad de la Luz nerealizoval, protože její interní míra návratnosti je nižší než implicitní náklady na kapitál.
(79)
Dále pak Komise vypočetla čistou současnou hodnotu (NPV) investice do Ciudad de la Luz s cílem vyčíslit, jakou hodnotu by měl projekt pro soukromého investora. Cílem každého investičního rozhodnutí je najít reálná aktiva s hodnotou vyšší než vlastní náklady na ně; jinak řečeno, investice, které by měly očekávanou návratnost vyšší než implicitní náklady na kapitál. Pokud tomu tak není, jako například v případě Ciudad de la Luz, hodnota projektu je negativní, a v důsledku toho není investice pro racionálně uvažujícího soukromého investora životaschopná. NPV jakéhokoliv projektu vyčíslí hodnotu investice ve chvíli, kdy se přijímá rozhodnutí, a vypočte se tak, že se odečtou peněžní toky předpokládané v podnikatelském plánu pomocí diskontního faktoru, což jsou náklady na kapitál. Intuitivně lze říci, že čím větší jsou náklady na kapitál, tím menší bude NPV.
(80)
Pokud se pro Ciudad de la Luz počítá s implicitními náklady na kapitál ve výši 14 % a s peněžními toky uvedenými v podnikatelském plánu z roku 2004, který vypracovala Consultia (jejich nominální hodnota byla převzata Komisí, jak je vysvětleno v 76. bodě odůvodnění), činí NPV investice přibližně -130 milionů EUR (viz příloha). V důsledku toho není tato investice pro soukromého investora zajímavá.
(81)
Komise také ověřila věrohodnost, která ukazuje, že výsledek se opírá o solidní údaje. Nad přiměřenou prahovou hodnotou je výsledek málo citlivý na hodnotu implicitních nákladů na kapitál, kterou vypočítala Komise. Jinak řečeno, výsledek není dotčen významnými změnami v parametrech kalibrovaných Komisí při výpočtu nákladů na kapitál. Níže uvedený graf zachycuje přibližné hodnoty NPV ve vztahu k různým hodnotám nákladů na kapitál (WACC) mezi 5 a 20 %. Graf ukazuje, že NPV se stává negativní v případě, kdy WACC je mezi 5 a 6 %. To znamená, že pokud náklady na kapitál jsou vyšší než 6 %, soukromý investor by takový projekt nerealizoval. Kromě toho u hodnot WACC vyšších než 10 % není hodnota NPV téměř dotčena. Komise odhadla WACC okolo 14 %, tj. v rozpětí, ze kterého se může s vysokou věrohodností dovodit, že projekt není rentabilní.
(82)
Na hodnocení Komise odpověděly španělské orgány na základě zprávy poradenské společnosti (32) tak, že analýza Komise je chybná. Za prvé, i když bylo akceptováno, že analýza CAPM jako taková je adekvátní, zpráva poradenské společnosti zpochybňovala hodnoty používané Komisí v různých parametrech. Především měly být použity nižší hodnoty pro tržní rizikovou prémii a pro koeficienty beta. Za druhé, Komise neměla použít pro stanovení referenční hodnoty pouze podnikatelský plán společnosti Consultia IT, ale také podnikatelský plán z roku 2000 společnosti Arthur Andersen. Za třetí, Komise nepoužila vhodné finanční ukazatele pro ohodnocení očekávané rentability v Ciudad de la Luz. A konečně Komise nebrala zřetel na předvídatelné příjmy z hotelů a kancelářských prostor.
(83)
Komise tyto argumenty vyvrátila. Pokud jde o tržní rizikovou prémii, v příloze II jsou podrobněji vysvětleny důvody, pro které hodnoty obsažené v rozmezí navrženém Španělskem nelze považovat za adekvátní. Především lze konstatovat, že hodnoty navržené pro prémii jsou odhady pro rok 2009 a neodpovídají hodnotám platným v roce 2000 a 2004. Je jasné, že pro odhad CAPM musí být použity hodnoty odpovídající datu, kdy bylo přijato obchodní rozhodnutí. I sám autor citovaný španělskými orgány poskytuje odhady pro dané relevantní období, které se shodují s odhady Komise. V příloze II se také vysvětluje, proč je chybný požadavek španělských orgánů používat nižší koeficienty „beta“. Komise používá hodnoty pocházející z veřejně známých studií, které vypočítávaly koeficienty beta pro konkurenční společnosti podobné komplexu Ciudad de la Luz. Finanční odborníci odmítají používat historické hodnoty beta, jak navrhují španělské orgány.
(84)
Na základě výzvy španělských orgánů, aby byl použit podnikatelský plán z roku 2000, se v příloze II předkládá výpočet vycházející z tohoto plánu. Jak je patrné, z důvodu vyšší rizikové prémie a vyšší bezrizikové sazbě by při tomto předpokladu byla hodnota WACC ještě vyšší než v roce 2004. I tento výpočet vede k negativní NPV. A konečně, pokud jde o možné příjmy, které by plynuly z hotelových a kancelářských projektů, tvrzení španělských orgánů se opírala o nové důkazní materiály, konkrétně o šest později vypracovaných oceňovacích posudků. Uvedené materiály nebyly součástí informací, ke kterým by měl soukromý investor v rozhodujícím okamžiku přístup. I když zpráva společnosti Arthur Andersen zmiňuje možnost výstavby hotelového komplexu, zpráva neobsahuje žádnou informaci ohledně jeho možné rentability a nebyl vypracován žádný podnikatelský plán, který by zvažoval developerskou činnost. V příloze II se nicméně podrobně posuzují později vypracované posudky týkající se developerské činnosti. Ty vykazují závažné problémy. Za referenční ceny pro kancelářské prostory Ciudad de la Luz jsou například vzaty ceny nejprestižnějších obchodních tříd v centru Alicante. Vzhledem k tomu, že komplex Ciudad de la Luz leží mimo Alicante a blízko průmyslového areálu, jsou tyto referenční ceny značně přehnané. Navíc se aplikují referenční ceny pro čtyř- a pěti hvězdičkové hotely. Nic nenasvědčuje tomu, že by mimo Alicante existovala dostatečná poptávka po hotelích této kategorie a kromě toho umístěných v blízko dálnice a průmyslového areálu.
(85)
Kromě svého vlastního interního posouzení si Komise vyžádala také nezávislou studii, která by odpověděla na otázku, zda by soukromý investor provedl investici uvedených parametrů do Ciudad de la Luz za stejných podmínek (33). Zpráva společnosti Ecorys analyzuje několik hypotéz, které odhadují, že náklady na kapitál se pohybují mezi 12,5 % a 21,4 % pro investice v roce 2000 a mezi 10,9 % a 15,9 % pro dodatečnou investici v roce 2004. Výsledek studie Komise se tak nachází v rámci rozpětí vypočítaného společností Ecorys. Interní míra návratnosti vypočítaná na základě podnikatelského plánu se naopak nachází hluboko pod minimálními náklady na kapitál odhadnutými společností Ecorys.
(86)
Společnost Ecorys proto dospěla k celkovému závěru, že je podle všeho nepravděpodobné, že by investice realizované v letech 2000 a 2004 odpovídaly chování obezřetného soukromého investora v tržní ekonomice. Co se týče plánu investic z roku 2000, Ecorys odhaduje, že v rekonstruovaném podnikatelském scénáři vychází negativní NPV ve výši 9,3 miliardy peset. Investování na burzovním trhu by rozvážnému soukromému investorovi přineslo mnohem zajímavější výsledek. Pokud jde o investici v roce 2004, společnost Ecorys došla k závěru, že „nejpravděpodobnější je, že rozvážný tržní investor by se rozhodl nedokončit celý projekt CDL a rozhodoval by se mezi tím, zda provozovat šest ateliérů, do kterých již bylo investováno, nebo opustit projekt a přijmout ztráty“. (34) A konečně se Ecorys domnívá, že soukromý věřitel by projektu neposkytl účastnický ani jakýkoliv jiný úvěr, protože peněžní toky projektu nedostačovaly k tomu, aby bylo možné hradit poplatky spojené s úvěrem.
(87)
Z toho plyne závěr, že jak investice realizované v Ciudad de la Luz mezi lety 2000 a 2004, tak i ty, které byly realizovány později, neodpovídají principu investora v tržním hospodářství, a představují tak výhodu pro společnost Ciudad de la Luz SAU. Vzhledem k tomu, že investice neobstojí ve zkoušce investora v tržním hospodářství, lze konstatovat, že podobný investor by v roce 2000 neinvestoval a neudělal by to ani později na základě podnikatelského plánu z roku 2004.
(88)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že za ekonomickou výhodu lze považovat celkovou hodnotu investice. Úvěry poskytnuté Ciudad de la Luz ze strany SPTCV byly úvěry podřízenými, což znamená, že byly vedeny ve výsledovce podobně jako vlastní kapitál. Jak již Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení, vypočítaný úrok z úvěrů měl část fixní a variabilní. Úroková sazba ve fixní části byla velmi nízká, a v podmínkách tržního hospodářství by tak byla pro soukromého věřitele nepřijatelná. Tato fixní část úvěru za nápadně nízký úrok mohla být v zásadě kompenzována perspektivou adekvátní odměny z účastnického úvěru díky variabilní části vázané na rentabilitu projektu, ale tomu tak u projektu zde zkoumaného nemohlo být (viz předchozí motivace týkající se principu soukromého investora v tržním hospodářství). V odhadu zisků a výkazech, které poskytly španělské orgány Komisi pro období 2002-2014, kromě toho nebyly zohledněny žádné finanční náklady. A konečně se teoreticky počítalo s tím, že úroky budou vráceny v dubnu 2015, tj. po dokončení (a možná prodání) projektu, jež se předpokládá v roce 2014; s tím by soukromý věřitel nemohl souhlasit. V odpovědi z 20. dubna 2009 na rozhodnutí o zahájení řízení se španělské orgány vyjádřily, že úvěry by měly být považovány z ekonomického pohledu za kapitálové injekce, protože věřitel a akcionář jsou jedna a tatáž společnost (to jest SPTCV). Vzhledem k tomu, že žádný z úvěrů vyplacených v roce 2005, 2007, 2008 a 2009 nebyl splacen (ani částečně), a vzhledem k tomu, že příjemce za ně nezaplatil úroky, tyto úvěry je de facto třeba považovat za kapitálovou investici. Podle informace poskytnuté španělskými orgány v dubnu 2012 se na konci roku 2010 (35) jednalo o částku v celkové výši 265 089 599 EUR.
(89)
Podpora je také selektivní, protože zisky z ní vyplývající propůjčují výhodu pouze firmám, které podnikají v daném sektoru, a ve skutečnosti navíc pouze některým z nich.
(90)
Komise poukazuje na to, že valencijská autonomní vláda financovala investici prostřednictvím společnosti SPTCV, která je v jejím stoprocentním vlastnictví, a že studie, které vedly k veřejné investici do Ciudad de la Luz, byly vypracovány pro valencijskou autonomní vládu. Proto mohou být tyto příděly považovány za státní prostředky.
(91)
Jestliže státní podpory posilují pozici nějakého podniku vůči jiným konkurentům, je třeba mít za to, že tyto konkurenční podniky jsou takovými podporami ovlivněny. Poskytnutá podpora posiluje pozici Ciudad de la Luz vůči konkurentům, protože umožňuje, aby vstoupila na trh filmových studií. Mezi firmami, které mají z takového opatření prospěch, a těmi, které ho nemají, je narušena hospodářská soutěž. I kdybychom předpokládali, že v jiných členských státech, kde jsou jiná filmová studia, existují podpory pro filmové produkce, nelze to považovat za argument proti tvrzení, že státní podpora narušuje hospodářskou soutěž. Určité opatření se nemůže vyhnout označení „státní podpora“ jen proto, že jiné členské státy mohly zavést svoje vlastní opatření vedoucí k narušení hospodářské soutěže. V okamžiku, kdy se zkoumá podmínka týkající se narušení hospodářské soutěže, nepřísluší operovat „kompenzací“ tohoto typu.
(92)
Závěrem se Komise domnívá, že má předmětné opatření vliv na obchod mezi členskými státy. Filmová studia nabízejí svoje zařízení na mezinárodní úrovni. Filmoví producenti běžně sjednávají ceny a podmínky s řadou filmových studií nacházejících se v různých členských státech. Komise schválila ve Španělsku a v jiných členských státech režimy podpory, které nabízejí podporu produkce audiovizuálních děl, a proto v zemích nepřímo podporují používání technických zařízení včetně filmových studií. Nicméně čtvrté kritérium sdělení o filmu z roku 2001 vylučuje podporu na zvláštní produkční činnosti včetně podpory na využití filmových studií.
(93)
Vzhledem k výše uvedenému se Komise domnívá, že projekt poskytuje společnosti Ciudad de la Luz selektivní hospodářskou výhodu. Projekt je financován z veřejných zdrojů, narušuje hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy. Proto se Komise domnívá, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(94)
Komise musí v prvé řadě zajistit, aby podpora nebyla v rozporu s ustanoveními Smlouvy o fungování Evropské unie v jiných oblastech, než jsou státní podpory. Posouzením Komise nejsou v předmětném případě dotčeny žádné další závěry ohledně slučitelnosti s právními předpisy EU o veřejných zakázkách. Podpora neobsahuje žádný další prvek, který by mohl představovat problémy co do zásady celkové zákonnosti podpory.
(95)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, španělské orgány jako podpůrný argument pro případ, že by se Komise domnívala, že zmíněná opatření představují státní podporu, uvedly, že taková opatření by byla slučitelná s čl. 107 odst. 3 jakožto regionální podpora a podpora určená na pomoc kultuře.
(96)
Regionální podpora pro výstavbu Ciudad de la Luz může být odůvodněna tím, že se investice provádí v podporované oblasti. Španělské orgány uvedly, že pravidla pro regionální podporu platná ve chvíli, kdy bylo přijato první rozhodnutí o investici pro období 2000-2006, umožňovala intenzitu podpory ve výši 36 %.
(97)
Vzhledem k tomu, že se jedná o neoznámenou podporu, platí pokyny k státní regionální podpoře pro období 2000-2006 (36). V bodě 4.2 těchto pokynů se uvádí: „aby se zajistilo, že produktivní investice bude realizovatelná a racionální, musí příjemce vložit minimální finanční příspěvek ve výši 25 %.“ V poznámce pod čarou č. 20 v uvedených pokynech se uvádí, že tento minimální příspěvek ve výši 25 % nesmí zahrnovat žádnou podporu. I když na začátku existoval soukromý investor, který vlastnil 25 % z počátečního základního kapitálu 600 000 EUR, tento soukromý investor vykonával za honorář funkci správce projektu a neuskutečnil do něho žádnou další investici, která by poměrně odpovídala většinovému podílu veřejné investice do projektu. Počáteční investici tudíž nelze brát odděleně od veřejné investice, protože se nejedná o nezávislou investici. Kromě toho soukromého investora v červenci 2004 absorbovala SPTCV, takže jeho podíl klesl na 0,2 %.
(98)
Španělské orgány namítly, že investice 25 % od samotné SPTCV je možné považovat za příspěvek od příjemce. Komise se domnívá, že tento přístup, podle kterého je 25 % investice kryto subjektem ve veřejném vlastnictví, který se nechová jako soukromý investor (viz výše část V, bod „Hospodářská výhoda“), přičemž zbývajících 75 % investice také pochází ze státních prostředků, nezaručuje, že produktivní investice profitující z podpory bude realizovatelná a racionální.
(99)
Protože investice do Ciudad de la Luz byla v plném rozsahu financována z veřejných prostředků SPTCV, není tato podmínka splněna.
(100)
V určitých situacích Komise povolila v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) podpory audiovizuálního odvětví, přičemž brala v úvahu kulturní cíle podle článku 167 SFEU. Kulturní výjimku lze použít společně s ostatními právními základy pro slučitelnost, jako je podpora určitých hospodářských činností podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU (37). Ačkoliv to španělské orgány nenavrhly, s ohledem na vyjádření zúčastněných třetích stran se níže řeší otázka zmíněného právního základu.
(101)
Posouzení podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU se provádí ve třech fázích pomocí přezkumu, při kterém se zvažují výhody a nevýhody předmětného opatření.
(102)
Při přezkumu hodnotí Komise následující aspekty:
a)
Je cílem podpory dosáhnout řádně definovaného cíle společného zájmu (tj. usiluje podpora o vyřešení selhání trhu nebo o dosažení jiného cíle)?
b)
Je podpora dobře navržena tak, aby dosáhla cíle společného zájmu? Konkrétně:
i)
Představuje podpora vhodný nástroj, tj. neexistují jiné vhodnější nástroje?
ii)
Je v ní přítomen stimulační efekt, tj. mění podpora chování firem?
iii)
Je podpora přiměřená, tj. bylo by možné dosáhnout stejné změny chování menší podporou?
c)
Jsou dopady na obchod a narušení hospodářské soutěže malé, takže celková bilance je kladná?
(103)
Domníváme se, že dochází k „selhání trhu“, pokud výsledek trhu nevede k největšímu možnému sociálnímu blahobytu. Nedostatečný výsledek trhu může nastat v případě tzv. veřejných a veřejně prospěšných statků (38). Tyto statky vyvolávají pozitivní externality, jestliže sociální přínos je větší než přínos soukromý. V důsledku toho se nabízené množství dostane pod optimální úroveň, což současně ospravedlňuje veřejný zásah (a možné veřejné dotace).
(104)
Obchodní trh v EU je vysoce konkurenční a pohybuje se v něm řada velkých filmových studií. Kromě toho musí evropská studia čelit v oblasti velkých filmových produkcí velké konkurenci ze strany mimounijních studií. Proto na první pohled neexistují podložené důkazy o selhání trhu na základě nedostatečné nabídky a vysokých vstupních nákladů. V reakci na rozhodnutí o zahájení řízení španělští filmaři namítají, že před postavením komplexu Ciudad de la Luz neměl španělský trh podobné služby na dostatečně vysoké úrovni k dispozici. Valencijští filmaři konkrétně poukázali na to, že přístup k filmovým studiím v jejich blízkosti jim umožní snížit náklady na produkci (nižší náklady na dopravu, blízkost dalších služeb potřebných pro výrobu filmů apod.).
(105)
Nicméně skutečnost, že pro španělské filmové producenty je Ciudad de la Luz přínosem, nestačí, aby se prokázala existence „selhání trhu“, tak jak je definováno výše. Za prvé, domnívat se, že Ciudad de la Luz odstraňuje selhání trhu z hlediska místní produkce filmů ve Španělsku by bylo v protikladu s cílem, který uvedly španělské orgány. Ve zprávě společnosti Consultia z roku 2004 se konstatuje, že místní studia jsou pouze „nepřímí“ konkurenti, zatímco cílem Ciudad de la Luz by bylo získat velké filmové produkce.
(106)
Za druhé, aby se zjistilo selhání trhu ve vztahu ke španělským producentům, muselo by se vyhodnotit, zda sociální přínos vytvořený studii jako Ciudad de la Luz je vyšší než jeho náklad. To by kromě jiného vyžadovalo zvážit, zda současná zařízení nejsou dostatečná, tj. zda by španělští filmaři nemohli využívat studia, která již ve Španělsku existují (jako Video Planning, Cartuja Producciones a Loasur Audiovisual v Andalusii, Media Park v Katalánsku, Platós Valencia ve Valencii a Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Los Ángeles a Flash Estudio v Madridu), nebo studia v jiných členských státech. I když španělští filmoví producenti uvedli, že Ciudad de la Luz by měla některé příznivé dopady na náklady (bez vyčíslení), netvrdili, že by místní studia těchto parametrů měla zásadní význam pro místní filmovou produkci.
(107)
Vzhledem k tomu, že není přesně definováno selhání trhu, které by opatření mělo řešit, nelze se ani domnívat, že by daná podpora byla vhodná a úměrná k jeho nápravě. Jestliže bylo cílem filmového studia podpořit místní produkci, pak by kromě jiného bylo třeba porovnat provedenou investici s jinými opatřeními, která by mohla být z pohledu filmových producentů srovnatelně účinná. Španělské orgány takové srovnání neposkytly.
(108)
Přezkum vyžaduje také vyhodnocení negativních dopadů ve smyslu narušení hospodářské soutěže a obchodu. Protože jejich produkce skončila výrazně pod hranicí počátečních očekávání a přilákala především místní filmové produkce, lze se domnívat, že vliv studia Ciudad de la Luz na hospodářskou soutěž mohl být doposud malý. Nicméně počet filmových produkcí uskutečněných v Ciudad de la Luz není dobrým ukazatelem možného dopadu na hospodářskou soutěž. Vstup Ciudad de la Luz na evropský trh filmových studií rozšířil celkovou kapacitu trhu. Základní ekonomické pravidlo stanoví, že toto navýšení nabídky přinese celkové snížení cen nezávisle na počtu produkcí, které bude Ciudad de la Luz schopna přilákat. Vzhledem k tomu, že by to postihlo ceny na globálním trhu, nebylo by možné takové snížení cen vypozorovat srovnáním cenových tarifů stanovených Ciudad de la Luz se sazbami jejích konkurentů. Také je možné, že výstavba Ciudad de la Luz povzbudí jiné členské státy k podobným investicím. Vzhledem k jejím moderním zařízením se může rovněž stát, že se postavení Ciudad de la Luz v budoucnosti změní.
(109)
Vzhledem k výše uvedenému nelze opatření považovat za slučitelné s čl. 107 odst. 3 písm. c), protože jeho cílem není odstranit selhání trhu a opatření může mít negativní vliv na hospodářskou soutěž a obchod.
(110)
Španělské orgány nepředložily argumenty, které by změnily názor komise vyjádřený v rozhodnutí o zahájení řízení, tj. že „se domnívá, že nic nenasvědčuje tomu, že je možné uplatnit výjimku [kulturní] na státní podporu pro účely pokrytí stavebních nákladů a nákladů na fungování nového a velkého komplexu filmových studií“. Že by se studia mohla považovat za „kulturní infrastrukturu“, protože jsou úzce specializována a jejich využití je určeno pro audiovizuální odvětví (pro natáčení filmů, televizní produkce a reklamu), považovala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení za samozřejmost.
(111)
Aby byla na financování nezahrnuté do sdělení o filmu uplatněna kulturní výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU, musela by být podpora nejen nutná, přiměřená a vhodná (jak se uvádí v předchozím posouzení s ohledem na čl. 107 odst. 3 písm. c)), ale také určená k dosažení kulturního cíle. Komise dospěla k závěru, že tato kritéria s odhledem na ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) splněna nejsou a totéž platí v případě ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. d).
(112)
V prosinci 2008 dala Komise s přihlédnutím ke sdělení o filmu souhlas s pobídkami pro kinematografii poskytovanými autonomní oblastí Valencie (39). Žádné pobídky, které autonomní oblast Valencie poskytla pro natáčení filmů v Ciudad de la Luz před vydáním tohoto souhlasu, nemohou být považovány za slučitelné, pokud podmínkou pro udělení podpory bylo natáčet v Ciudad de la Luz (porušení čtvrtého kritéria sdělení o filmu, které vylučuje podpory pro určité činnosti spojené s výrobou filmů).
(113)
V rámci tohoto rozhodnutí není třeba podrobněji zkoumat, zda byly filmovým producentům nějaké podpory poskytnuty.
VI. ZÁVĚR
(114)
Komise dospěla k závěru, že Španělsko udělilo společnosti Ciudad de la Luz SA státní podporu, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Investici, kterou provedla autonomní oblast Valencie v Ciudad de la Luz, by soukromý investor za stejných podmínek neuskutečnil. Komise se proto domnívá, že veškerá veřejná investice do projektu představuje protiprávní podporu.
(115)
Celková částka podpory do prosince 2010 tak sestává ze všech přímých veřejných investic do Ciudad de la Luz SA v souhrnné výši 265 089 599 EUR a z veškerých pobídek udělených filmovým producentům pod podmínkou, že natáčení bude probíhat v Ciudad de la Luz.
(116)
Pokud Komise dospěje k závěru, že je podpora neslučitelná s vnitřním trhem, má Komise v souladu se SFEU a s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie pravomoc vyžadovat od předmětného státu, aby tuto podporu zrušil nebo změnil (40). Soudní dvůr opakovaně uvedl, že povinnost, aby stát zrušil nebo změnil podporu považovanou Komisí za neslučitelnou s vnitřním trhem, usiluje o obnovu předchozí situace (41). V tomto směru Soudní dvůr rozhodl, že cíle bude dosaženo, jakmile příjemce podpory vrátí poskytnutou částku považovanou za protiprávní podporu a zřekne se tak výhody, které se těšil oproti svým konkurentům, a jakmile se obnoví situace panující před vyplacením podpory (42).
(117)
V souladu s uvedenou judikaturou článek 14 nařízení Rady (ES) 659/1999 (43) stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Základní kapitál ve výši 94 459 719 EUR sestávající z počátečního vkladu a následných navýšení, pozemky v hodnotě 9 800 040 EUR, účastnické úvěry ve výši 115 miliónů EUR a úvěry přeměnitelné na akcie v celkové výši 45 829 840 EUR vydané od roku 2008, poskytnuté protiprávně Španělskem společnosti Ciudad de la Luz SA před 31. prosincem 2010, jakož i veškeré pobídky poskytnuté filmovým producentům za podmínky, že budou natáčet v Ciudad de la Luz, za porušení čl. 108 odst. 3 Smlouvy, představují státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Španělsko musí od příjemce získat zpět neslučitelnou podporu, která je uvedena v článku 1.
2. Částky, které mají být vráceny, jsou úročeny od data, kdy byly poskytnuty příjemci, až do dne jejich splacení.
3. Úroky se vypočítají ze složeného základu v souladu s ustanovením kapitoly V nařízení Rady (ES) č. 794/2004 (44).
4. Ode dne přijetí tohoto rozhodnutí zruší Španělsko všechny dosud neproplacené platby v rámci podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
1. Vrácení podpory uvedené v článku 1 musí být provedeno s okamžitou účinností.
2. Španělsko zaručí, aby toto rozhodnutí bylo vykonáno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Ve lhůtě dvou měsíců od dne oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Španělsko následující informace:
a)
celkovou částku (hlavní pohledávka a úroky), která má být vrácena od každého příjemce;
b)
podrobný popis již přijatých a předpokládaných opatření ke splnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, kterými doloží, že příjemci bylo nařízeno vrácení podpory.
2. Španělsko bude Komisi průběžně informovat o postupu vnitrostátních opatření přijatých za účelem vykonání tohoto rozhodnutí až do konečného vrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise předloží okamžitě informace o opatřeních přijatých a plánovaných za účelem vykonání tohoto rozhodnutí. Také poskytne podrobné informace o výši podpory a úrocích, které již příjemce vrátil.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 8. května 2012.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 8 mei 2012
betreffende steunmaatregel SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08)) door Spanje aan Ciudad de la Luz SA
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 3025)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2013/126/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Op 22 februari 2007 ontving de Commissie een klacht betreffende staatssteun van klager A (2) over steun die door de regio Valencia zou zijn verleend aan de filmstudio’s „Ciudad de la Luz”. Klager A bevestigde op 15 maart 2007 dat zijn klacht kon worden doorgezonden naar de Spaanse autoriteiten.
(2)
Op 10 april 2007 heeft de Commissie de klacht in haar geheel doorgezonden naar de Spaanse autoriteiten met het verzoek om inlichtingen over de vermeende steun. Er waren voordien geen steunmaatregelen voor de filmsector in Valencia bij de Commissie aangemeld met het oog op de goedkeuring van staatssteun.
(3)
Na op 18 april 2007 te hebben verzocht om verlenging van de beantwoordingstermijn (op 24 april verleend), beantwoordden de Spaanse autoriteiten het verzoek om inlichtingen van de Commissie op 15 juni 2007.
(4)
Op 30 april 2007 stuurde klager A links naar artikelen die in „Variety” waren verschenen, waarin naar werd beweerd de productiesubsidies voor het filmen in Valencia werden beschreven en werd bevestigd dat Ciudad de la Luz filmproducties met grote budgetten aantrok (3).
(5)
De Commissie verzocht de Spaanse autoriteiten op 13 juli 2007 om aanvullende informatie. Na op 18 juli 2007 te hebben verzocht om verlenging van de beantwoordingstermijn (op 19 juli verleend), beantwoordden de Spaanse autoriteiten het verzoek om inlichtingen van de Commissie op 8 oktober 2007.
(6)
Op 15 juli 2007 ontving de Commissie een klacht van klager B (4). Met instemming van de klager zond de Commissie zijn klacht op 2 augustus 2007 door naar de Spaanse autoriteiten.
(7)
De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten bij schrijven van 13 februari 2008 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze steunmaatregel de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden. Spanje heeft op 28 april 2008 hierop geantwoord.
(8)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerd (5). De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de steunmaatregel te maken.
(9)
De Commissie ontving opmerkingen van belanghebbenden en zond deze op 3 oktober 2008 door naar Spanje. Op 21 november 2008 en 29 december 2008 ontving de Commissie de opmerkingen van de Spaanse autoriteiten.
(10)
Na een bijeenkomst op 11 februari 2009 tussen de Commissie en de Spaanse autoriteiten verschafte Spanje op 30 maart 2009 aanvullende gegevens.
(11)
De Commissie heeft op 26 augustus 2009 een verzoek om nadere informatie aan Spanje gestuurd, dat op 20 oktober 2009 werd beantwoord door de Spaanse autoriteiten, die op 1 februari 2010 aanvullende gegevens verschaften.
(12)
De Commissie stuurde op 24 mei 2011 opnieuw een verzoek om aanvullende inlichtingen aan Spanje, waarin zij Spanje meedeelde dat zij een onafhankelijk economisch adviseur, Ecorys, in de arm had genomen. Spanje antwoordde op 7 juni 2011. De Commissie antwoordde Spanje op 22 juli 2011.
(13)
De Commissie zond Spanje op 1 augustus 2011 haar laatste verzoek om inlichtingen, alsmede het verslag van Ecorys. Op 3 oktober 2011 verstrekte Spanje zijn opmerkingen over het verslag van Ecorys. Nadere gegevens over de overheidsinvestering in Ciudad de la Luz SAU werden op 11 april 2012 door Spanje ingediend.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING
(14)
Ciudad de la Luz is een groot filmstudiocomplex in de omgeving van Alicante (Valencia). De regionale regering van Valencia (Generalitat Valenciana) nam op 24 oktober 2000 haar oorspronkelijke besluit te investeren in het Ciudad de la Luz-project.
(15)
Ciudad de la Luz SA werd op 2 november 2000 opgericht. De doelstelling van de vennootschap was de noodzakelijke activiteiten te verrichten voor de promotie, de organisatie en het beheer van het Ciudad de la Luz-complex, met inbegrip van de bouw, het beheer en de exploitatie van audiovisuele en cinematografische faciliteiten en andere activiteiten in dit verband op het gebied van recreatie en accommodatie.
(16)
Van het oorspronkelijke aandelenkapitaal van 600 000 EUR van Ciudad de la Luz SA was 75 % in handen van Parque Temático de Alicante SAU, dat later Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV) werd. SPTCV is een overheidsonderneming die namens de Generalitat Valenciana investeringsactiviteiten uitvoert. De resterende 25 % was in het bezit van Producciones Aguamarga SL, een particuliere onderneming die belast was met de overige bouwwerkzaamheden, het promoten van Ciudad de la Luz en het beheer van de studio’s.
(17)
In november 2001 werd het aandelenkapitaal verhoogd tot 9 miljoen EUR, waarbij SPTCV alle nieuwe aandelen kocht en op die manier haar aandelenbezit op 98,4 % bracht. SPTCV verhoogde haar deelneming in februari 2003 en mei 2004 nog verder door soortgelijke aankopen van nieuw aandelenkapitaal. Producciones Aguamarga verkocht zijn aandeel van 0,2 % in Ciudad de la Luz SA (6) in juli 2004 aan SPTCV (voor 139 059 EUR). Sindsdien bezit de Generalitat Valenciana via SPTCV 100 % van het aandelenkapitaal van Ciudad de la Luz SAU. Sinds dat moment is Ciudad de la Luz SAU een overheidsonderneming die volledig in handen is van SPTCV en wat betreft aanbestedingen en financieel toezicht aan het publiek recht onderworpen is. Producciones Aguamarga bleef echter het beheer voeren over Ciudad de la Luz.
(18)
Het filmstudiocomplex opende in augustus 2005 zijn deuren voor filmproducties. Het complex was zodanig opgezet dat het plaats kon bieden aan de grootste filmproducties. De bouw ervan ging in 2002 van start en verliep in drie fasen:
-
fase 1 (voltooid): 6 opnamestudio’s met airconditioning met een gezamenlijke oppervlakte van 11 000 m2, productiefaciliteiten, 15 050 m2 aan werkplaatsen/opslag, en 2 externe filmlocaties (backlots) van in totaal 14 ha,
-
fase 2 (voltooid nadat het officiële onderzoek van start was gegaan): cateringfaciliteiten, een administratiegebouw, een laboratorium voor de postproductie en een derde externe filmlocatie (backlot) van 5 ha met een bassin voor onderwaterfilmen,
-
fase 2B (werkzaamheden nog niet begonnen): een groot, diep waterbassin met natuurlijke horizon,
-
fase 3 (werkzaamheden nog niet begonnen): een opnamestudio met een oppervlakte van 5 000 m2 (die de grootste ter wereld moet worden), nog een backlot en 4 tv-studio’s.
(19)
Op het studiocomplex is ook een universitair centrum voor audiovisuele productie (cinema, tv, radio, internet) gehuisvest die masteropleidingen aanbiedt welke alle aspecten van de filmproductie bestrijken (artistiek, technische marketing, communicatie). De oorspronkelijke plannen uit 2000 omvatten nog andere, aanvullende investeringen in aangrenzende winkelcentra, hotels en sportcomplexen, waarmee een positieve kasstroom voor het project moest worden gegenereerd, maar die tot op heden nog niet zijn ontwikkeld. In 2004 stelde de Generalitat Valenciana het noodzakelijke perceel grond beschikbaar en in 2005 werden oproepen gepubliceerd tot het indienen van voorstellen voor de in concessie te geven exploitatie van deze ondernemingen. De offertes waren echter niet aantrekkelijk genoeg en de aanvullende investeringen zijn dan ook niet uitgevoerd.
(20)
Dankzij bepaalde aspecten van zijn ultramoderne faciliteiten ligt Ciudad de la Luz ver voor op het beperkte aantal concurrerende filmstudio’s in Europa wat betreft de capaciteit voor films met grote budgetten. Zo zou de opnamestudio van 5 000 m2 in de oorspronkelijke plannen voor Ciudad de la Luz de grootste ter wereld zijn geweest (7). De Commissie merkt op dat grote opnamestudio’s alleen van belang zijn voor grote filmproducties.
(21)
Tot voor kort werd de studio beheerd door Aguamarga Gestión de Estudios SL, dat fungeerde als zaakwaarnemer voor de filmstudio in ruil voor een vergoeding op basis van een meerjarig beheercontract met de aandeelhouder.
(22)
Voordat de bouwwerkzaamheden van start gingen, in 1999-2000, werden de haalbaarheid, de omvang en de strategische richtsnoeren van de ontwikkeling van Ciudad de la Luz door externe adviseurs geanalyseerd in vier studies, die Spanje in de loop van de formele onderzoeksprocedure heeft overgelegd.
(23)
In deze studies werd de te verwachten groei van het aantal filmproducties verkend (8), werden verschillende locaties in de regio Valencia met elkaar vergeleken met het oog op de bouw van filmstudio’s (9) en werden een voorlopige analyse (10) en bedrijfsplan (11) voor een filmstudiocomplex opgesteld. Deze waren niet door de Spaanse autoriteiten ingediend voordat de Commissie het besluit nam ten aanzien van het project een formele onderzoeksprocedure naar staatssteun in te leiden. De gegevens in het besluit tot inleiding van de procedure van 22 februari 2008 waren afkomstig uit een studie (door Consultia) dat, zoals de Spaanse autoriteiten de Commissie hadden meegedeeld, in 2002 was uitgevoerd. Na het inleidingsbesluit bracht Spanje de Commissie er echter van op de hoogte dat deze studie in 2004 was uitgevoerd.
(24)
De conclusies van het bedrijfsplan uit 2000, dat door Arthur Andersen was opgesteld (12), waren positief, ook wat betreft de te verwachten rentabiliteit op de middellange tot lange termijn. De positieve kasstroom van het filmstudioproject werd gedocumenteerd gedurende een periode van vijf jaar (2002-2006) nadat de bouwwerkzaamheden voor de studiogebouwen, een conferentiezaal en een school voor film- en televisietechniek waren voltooid.
(25)
De bouwkosten voor deze fasen werden geraamd op 16,9 miljard ESP (101,7 miljoen EUR). De grondkosten waren hierbij niet inbegrepen en volgens het bedrijfsplan kon de prijsberekening met +/- 30 % variëren. De kosten van de latere fasen tot de voltooiing van het project werden niet begroot.
(26)
Op basis van dit bedrijfsplan investeerde SPTCV tussen 2000 en 2004 zelf of via een bemiddelende instantie in Ciudad de la Luz voor in totaal 104 259 759 EUR, door het aandelenkapitaal te verhogen en door grond beschikbaar te stellen. Voor nadere informatie, zie overweging 53.
(27)
Aangezien de bouw twee jaar langer in beslag nam dan verwacht en het investeringsschema aanzienlijk naar boven werd bijgesteld, gaf Ciudad de la Luz/SPTCV in 2004 Consultia opdracht tot een nieuwe studie en het opstellen van een nieuw bedrijfsplan (13). Ook de conclusies van het onderzoek van Consultia over de rentabiliteit van het project waren positief: volgens een bedrijfsplan voor de periode 2004-2014 zou de investering door SPTCV tot 2014 en op de langere termijn een positief rendement opleveren.
(28)
In juli 2004 werd het aandeel in Ciudad de la Luz SA dat in handen was van Producciones Aguamarga SL voor 139 059 EUR door SPTCV gekocht. In tegenstelling tot SPTCV had Producciones Aguamarga SL na zijn oorspronkelijke investering van 150 000 EUR in november 2000 niet verder in Ciudad de la Luz SA geïnvesteerd. Tegen de tijd dat het aandeel van Producciones Aguamarga SL in Ciudad de la Luz SA door SPTCV werd gekocht, was dit dus gedaald tot 0,2 %. De onderneming kwam na deze transactie volledig in overheidshanden en werd dus Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Op grond van het gewijzigde werkschema en het gewijzigde bedrijfsplan verstrekte SPTCV, als enig aandeelhouder, twee participatieleningen ter waarde van 95 miljoen EUR en 20 miljoen EUR in respectievelijk 2005 en 2007. Uit de rekeningen van Ciudad de la Luz SAU tot en met 31 december 2010, die de Spaanse autoriteiten in april 2012 hebben overgelegd, blijkt dat SPTCV vervolgens tussen 2008 en 2010 een bedrag van in totaal 45 829 840 EUR aan in aandelen omzetbare leningen heeft geïnvesteerd. Uit deze rekeningen blijkt ook dat aan SPTCV over de participatieleningen uit 2005 en 2009 rente moest worden betaald ten belope van in totaal 7 222 160 EUR voor 2009 en 2010. Bovendien was de onbetaalde rente over de converteerbare leningen tegen 31 december 2010 opgelopen tot 1 814 187 EUR. Tegen het einde van 2010 beliep de investering van overheidsmiddelen door SPTCV in Ciudad de la Luz, met inbegrip van de nog uitstaande rente over de verstrekte leningen, in totaal 274 125 946 EUR.
(30)
Volgens het bedrijfsplan van 2000 moest Ciudad de la Luz het studiocomplex met de op een na grootste capaciteit van Europa worden (na Pinewood) en Spaanse producties aantrekken (film, tv en reclame), met als aanvullende doelstelling zestien buitenlandse (EU en VS) filmproducties per jaar. Een van de strategische doelstellingen in het herziene bedrijfsplan van 2004 bestond erin dat Ciudad de la Luz vooral grote film- en tv-producties zou aantrekken.
(31)
Volgens het bedrijfsplan van 2004 waren de belangrijkste internationale concurrenten van Ciudad de la Luz grote studio’s buiten de VS, met name de studio’s die vergelijkbaar zijn met Ciudad de la Luz, namelijk Pinewood-Shepperton (VK), Cinecittà (Italië), Barrandov (Tsjechië), Babelsberg (Duitsland), Cinécité Montreal & Lions Gate (Canada) en Warner Roadshow & Fox (Australië).
(32)
De tarieven die in het aanvankelijke bedrijfsplan uit 2000 voor het gebruik van studiodiensten (bv. huur van een backlot, werkplaats) werden beoogd, vielen binnen dezelfde orde van grootte als de tarieven die werden toegepast door vergelijkbare studio’s in de EU (d.w.z. Shepperton and Elstree in het VK, Babelsberg in Duitsland). In het herziene bedrijfsplan uit 2004 is, onder verwijzing naar de tarieven die worden gehanteerd door internationaal befaamde studio’s, ook een strategisch prijsstellingsmodel opgenomen dat circa 15-20 % goedkoper is dan topstudio’s (VS en Pinewood VK) maar 50 %-100 % duurder dan studio’s in de EU (Barrandov in Tsjechië en Babelsberg in Duitsland).
(33)
In de praktijk zijn de nationale en internationale doelstellingen van de bedrijfsstrategie van Ciudad de la Luz niet verwezenlijkt. Tussen 2005 en 2009 zijn 33 films opgenomen in Ciudad de la Luz; 28 daarvan waren Spaanse producties en slechts 5 waren coproducties met andere EU-landen (Griekenland, Frankrijk). Afgezien van incidentele hoogtepunten dankzij grote Europese coproducties als „Asterix en de Olympische Spelen” en, meest recentelijk, een Amerikaans-Spaanse coproductie, zijn de films die in Ciudad de la Luz zijn opgenomen sinds de studio in augustus 2005 zijn deuren opende voornamelijk Spaanse nationale producties.
(34)
Ondanks de in het bedrijfsplan van 2004 geformuleerde vooruitzichten, volgens welke 2010 het eerste jaar zou zijn waarin (bescheiden) positieve bedrijfsresultaten zouden worden behaald, is de commerciële exploitatie van Ciudad de la Luz tot op heden verlieslatend. Tegen eind 2010 leed Ciudad de la Luz een cumulatief verlies van 84 miljoen EUR, terwijl de verwachting in het bedrijfsplan van 2004 voor diezelfde datum was dat de studio een cumulatieve winst van 12 miljoen EUR zou behalen. In vergelijking met de bovengenoemde studio’s is Ciudad de la Luz er tot nu toe niet in geslaagd de geplande hoeveelheid niet-Spaanse producties binnen te halen en zelfs wat de Spaanse producties betreft zijn de resultaten beneden verwachting. Ook zijn de exploitatieverliezen groter dan verwacht.
(35)
Aanleiding voor het onderzoek van de Commissie was een klacht van klager A in 2007, en een later ingediende klacht van klager B; beide klagers spelen een vooraanstaande rol in de filmsector in verschillende lidstaten. Volgens de klachten zou de overheidsfinanciering van Ciudad de la Luz en, vooral, het stelsel van stimulansen voor de productie van bepaalde films, dat door Ciudad de la Luz was opgezet, onwettige staatssteun inhouden.
(36)
Zoals eerder vermeld, was, op het tijdstip waarop de Commissie de formele onderzoeksprocedure in februari 2008 inleidde, de enige basis voor het investeringsbesluit die door de Spaanse autoriteiten was aangedragen het bedrijfsplan van Consultia dat naar beweerd werd in 2002 was opgesteld. Na een inleidend onderzoek betwijfelde de Commissie ten zeerste of een marktinvesteerder onder dezelfde voorwaarden en op dezelfde schaal zou hebben geïnvesteerd als de Generalitat Valenciana.
(37)
Wat de mogelijke verenigbaarheid van de steun betreft, beschikte de Commissie niet over informatie aan de hand waarvan zij kon nagaan of was voldaan aan de voorwaarden van de richtsnoeren voor regionale steun die destijds (2000-2004) op de regio Valencia van toepassing waren. De Commissie betwijfelde eveneens of de culturele uitzondering waarnaar in artikel 107, lid 3, onder d) van het Verdrag wordt verwezen kon worden toegepast, aangezien Ciudad de la Luz cultuur noch de instandhouding van het culturele erfgoed bevorderde, kon worden gebruikt voor allerlei audiovisuele werken, met inbegrip van reclamespots, en met andere exploitanten concurreerde om commerciële producties aan te trekken.
(38)
De Commissie merkte ook op dat er mogelijk sprake was van staatssteun in het stelsel van stimuleringsmaatregelen voor filmopnamen in Ciudad de la Luz en constateerde dat de betreffende filmproducenten begunstigden waren. De stimuleringsmaatregelen voor de productie van bepaalde langspeelfilms waren gericht op specifieke activiteiten op een specifieke locatie op grond van onbekende criteria en leken dus niet te voldoen aan de voorschriften zoals bepaald in de mededeling van de Commissie inzake de filmsector.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(39)
De Commissie heeft van in totaal tien belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Vier van hen zijn exploitanten van filmstudio’s in andere lidstaten dan Spanje (klager A, klager B, Barrandov Studio en Mediterranean Film Studios Limited); vijf zijn actief in de Spaanse filmsector (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associacio de directors de cinema valencians, de Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, de producentenvereniging Productors audiovisuals valencians en Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU); en één was een nationaal orgaan voor financiering en beleid voor de filmsector (UK Film Council).
(40)
In zijn vertrouwelijke klacht van 25 juni 2008 geeft klager B uiting aan zijn bezorgdheid over de steun dankzij welke Ciudad de la Luz ontstond en op dit moment functioneert. Volgens klager B zijn de stappen die de Commissie heeft ondernomen door de procedure in te leiden van essentieel belang voor zijn onderneming en voor de sector.
(41)
In zijn vertrouwelijke klacht van 30 juni 2008 spitst klager A zijn opmerkingen over het diepgaand onderzoek toe op vier punten: i) de kosten van financiering van de studio’s, ii) de wijze waarop de financiering van een startende onderneming wordt aangepakt, iii) de definitieve verkoopwaarde en iv) de overige stimuleringsmaatregelen die waren genomen door Ciudad de la Luz. Volgens deze klager „zou een particuliere investeerder zelfs een gevestigde, winstgevende studio beschouwen als op zijn minst een investering van gemiddeld risico …. Dit is gebaseerd op het feit dat, hoewel een studio gedekt wordt door activa …, het aandeel vaste kosten waarschijnlijk hoog is ten opzichte van de variabele kosten, waardoor winst moeilijk te voorspellen valt. Andere factoren, zoals de cyclische aard van de filmproductiesector, maken de onzekerheid nog groter”.
(42)
Volgens klager A zou een gewogen gemiddelde kapitaalkostenvoet (weighted average cost of capital - WACC) van ongeveer 15 % passend zijn voor een gevestigde studio, hoewel „het door de private-equity-investeerders (van klager A) verwachte rendement hoger lag”. Een beginnende studio zou door een particuliere investeerder worden beschouwd als „een investering waaraan gemiddeld tot hoog risico verbonden is en hij zou dus een wezenlijk hoger rendement op zijn investering verwachten (al zou enige aanlooptijd voordat daadwerkelijk winst werd gemaakt toelaatbaar zijn). Aangezien de mogelijkheden voor startende ondernemingen om conventionele financieringsbronnen aan te boren doorgaans beperkt zijn (als ze er al zijn), wordt de WACC gewoonlijk verhoogd zowel door het hogere investeringsrendement dat geëist wordt als door het ontbreken van een lagere kostenschuld”.
(43)
De definitieve verkoopwaarde van Ciudad de la Luz die in het inleidingsbesluit wordt vermeld, is naar de mening van klager A onrealistisch. Ook stelt hij dat een particulier investeerder een veelvoud van de winst voor aftrek van rente en belastingen van meer dan 12-15 normaliter niet als een goed referentiepercentage voor de waardebepaling zou beschouwen.
(44)
Tot slot beweerde klager A dat met de stimuleringsmaatregelen die waren genomen om producties aan te trekken de kosten die filmproductiemaatschappijen moesten maken om gekwalificeerd technisch en ondersteunend personeel te werven, waaraan in de regio Valencia een tekort zou zijn, lijken in feite te zijn gesubsidieerd. Klager A vindt dat de stimuleringsmaatregelen ernstige negatieve gevolgen hebben voor de mededinging, omdat de studio’s zonder dergelijke stimulansen meer moeite zouden hebben gehad om filmproducties aan te trekken.
(45)
In zijn oorspronkelijke bijdrage van 25 juni 2008 benadrukte Barrandov Studio dat de vermeende steun de betreffende markt verstoort en andere concurrenten benadeelt. Met het oog op de complexiteit van de zaak verzocht Barrandov Studio om extra tijd voor het indienen van nadere opmerkingen. De Commissie ontving deze opmerkingen op 15 september 2008. Barrandov Studio onderschrijft de argumenten van klager A en benadrukt dat de omvang van de opnamestudio’s en hun aantal erop wijzen dat Ciudad de la Luz zich niet zozeer richt op Spaanse films als wel op Amerikaanse films met een groot budget. Het feit dat Alicante in vergelijking met Madrid of Barcelona slechts over een gering aantal beroepsmensen en een minder ontwikkelde infrastructuur voor filmproducties beschikt, wijst niet op een logische locatiekeuze. Vanuit strategisch oogpunt zou een investeerder in de studio het cliëntenbestand onderverdelen in lokale cliënten die voor een stabiele inkomstenstroom zorgen en buitenlandse cliënten die vooral grootschalige buitenlandse producties maken. Ciudad de la Luz volgt de tegenovergestelde strategie, die gebaseerd is op het verlenen van studiodiensten tegen uitermate lage prijzen, zonder rekening te houden met de vestigingskosten. Bovendien zou een investeerder een veel sneller rendement hebben geëist vanwege de onzekerheid die er het gevolg van is dat in deze sector de inkomsten over meer dan 3 tot 5 jaar moeilijk te voorspellen zijn. Volgens Barrandov wordt deze stelling bevestigd door een vertrouwelijk bedrijfsplan waarin een toelichting wordt gegeven op zijn recente investering in nieuwe studio’s: deze investering werd gedaan uitgaande van de veronderstelling dat vanaf het tweede bedrijfsjaar sprake zou zijn van netto-inkomsten met een terugverdientijd van minder dan acht jaar. Ook ziet Barrandov geen rationele verklaring voor de hoogte van de winst (341 miljoen EUR) die de Spaanse autoriteiten voor 2014 verwachten.
(46)
In zijn bijdrage van 27 juni 2008 beperkt Mediterranean Film Studios Limited zijn opmerkingen tot de waterbassins die Ciudad de la Luz had aangekondigd. De studio beweert dat zijn eigen waterbassins uniek zijn in Europa en alleen te vergelijken zijn met die van Fox in Baja California (Mexico). Gezien de lage bezettingsgraad per jaar van zijn eigen bassins voert Mediterranean aan dat naar zijn mening, die door de sector wordt gedeeld, er in het Middellandse Zeegebied of in Europa al genoeg capaciteit is voor waterbassins voor filmproducties.
(47)
In haar opmerkingen van 30 juni 2008 betoogt de Federacion de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE) dat Ciudad de la Luz meer concurrentie heeft gegenereerd in de markt voor grote productiefaciliteiten. De klagers zouden slechts hun marktaandeel willen behouden en willen verhinderen dat concurrenten hun intrede doen die een qua dienstverlening en prijs geloofwaardig alternatief voorstellen voor hun eigen studio’s, die de Europese markt domineren. De FAPAE beweert tevens dat studio’s zoals Barrandov, Cinecittà, Babelsberg of Mafilms hun marktpositie en reputatie hebben opgebouwd rond overheidssteun in verschillende vormen, waaronder overheidsdeelneming in het aandelenkapitaal. Meer in het algemeen onderstreept de FAPAE dat het behoud van culturele diversiteit een rechtvaardiging vormt voor sterke overheidsbemoeienis in de sector. Met name zou Ciudad de la Luz de Spaanse productie-industrie geavanceerde en ultramoderne diensten bieden in Spanje die anders tegen hogere kosten in het buitenland moeten worden gekocht. Tegen de bewering dat Ciudad de la Luz zich op superproducties zou richten, voert de FAPAE aan dat Spaanse lowbudgetproducties veel profijt hebben van Ciudad de la Luz en dat de studio zich richt op nationale of lokale cultuur en daarmee bijdraagt aan de verwezenlijking van de culturele doelstellingen die zijn vastgelegd in voormalig artikel 87, lid 3, onder d) (nu artikel 107, lid 3, onder d)). De opmerkingen van de Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) van 21 mei 2008 en die van de producentenvereniging Productors audiovisuals valencians van 16 mei 2008 komen in grote lijnen, en soms zelfs letterlijk, overeen met de opmerkingen van de FAPAE.
(48)
In zijn opmerkingen van 5 juni 2008 benadrukt de Associaciò de directors de cinema valencians dat de Amerikaanse filmindustrie met haar dominante positie de Europese producties op een zijspoor zet door een reeks vermeende misbruiken. Volgens deze organisatie zijn correctieve maatregelen noodzakelijk, indien men wil dat Europese culturele werken onder gelijke voorwaarden kunnen concurreren met Amerikaanse. Deze vereniging beweert dat de bemoeienis van de overheid met Ciudad de la Luz in dat opzicht van fundamenteel belang is en ten goede komt aan Europese, Spaanse en Valenciaanse producties met de bedoeling hun culturele identiteit in stand te houden.
(49)
De opmerkingen van Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (die 100 % eigenaar is van Ciudad de la Luz SAU en zelf in handen is van de Comunidad Valenciana) van 23 juni 2008 bevatten in essentie dezelfde subsidiaire argumenten en steunen op de bewijzen die door Spanje zijn aangevoerd. In deze opmerkingen wordt bijzondere nadruk gelegd op de volgende aspecten. In de eerste plaats toont het feit dat een particuliere investeerder het project, toen het in 2000 van start ging, op grond van de beschikbare onderzoeken gedeeltelijk financierde, duidelijk aan dat de investering door de overheidsinstanties de logica van een particuliere investeerder volgde. Beide studies in 2000 en 2004 kwamen zonder voorbehoud tot de conclusie dat het project rendabel was. In de tweede plaats zijn de stimulansen voor specifieke films uit commercieel oogpunt verdedigbaar voor een nieuwe onderneming en worden verstrekt als „sponsorcontract” in ruil voor promotieactiviteiten die enerzijds de reputatie van de studio’s ten goede komen en anderzijds advertentiekosten voor de ontvangers met zich brengen. In een onderzoek dat in dit verband is uitgevoerd, wordt het economisch rendement van sponsorcontracten voor Ciudad de la Luz geraamd op […] (14) miljoen EUR.
(50)
De UK Film Council bevestigt in zijn brief van 25 juni 2008 dat er goede redenen zijn voor het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
IV. OPMERKINGEN VAN DE SPAANSE AUTORITEITEN
(51)
Nadat het formele onderzoek was ingeleid, maakten de Spaanse autoriteiten bekend dat het oorspronkelijke investeringsbesluit was gebaseerd op een bedrijfsplan dat in 2000 was opgesteld, en niet op het bedrijfsplan dat zij eerder hadden ingediend. Dit bedrijfsplan maakte deel uit van een onderzoek dat was uitgevoerd in 2004, en niet in 2002, zoals de Spaanse autoriteiten de Commissie eerder hadden meegedeeld.
(52)
Tegen de tijd dat het onderzoek uit 2004 werd uitgevoerd, was er al meer dan 90 miljoen EUR in het project geïnvesteerd. De Spaanse autoriteiten houden derhalve staande dat er twee investeringsbesluiten zijn genomen: één in 2000 voor de eerste fase van het project en één in 2004 voor de geplande uitbreiding.
(53)
Het tijdschema voor de investeringen in Ciudad de la Luz, dat in april 2012 voor het laatst door de Spaanse autoriteiten is bijgewerkt, ziet er als volgt uit:
Datum
Beschrijving
Overheidsinvestering
(in EUR)
24.10.2000
Regio Valencia besluit tot de ontwikkeling van Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA wordt in het leven geroepen (75 % in handen van Parque Temático de Alicante SAU, 25 % in handen van Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % van 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investeert eenzijdig in een kapitaalverhoging van 9 miljoen EUR in Ciudad de la Luz SA (waardoor zijn aandeel stijgt tot 98,4 %)
9 000 000
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investeert eenzijdig in een kapitaalverhoging van 30 miljoen EUR in Ciudad de la Luz SA (waardoor zijn aandeel stijgt tot 99,6 %)
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investeert eenzijdig in een kapitaalverhoging van 54 870 660 EUR in Ciudad de la Luz SA (waardoor zijn aandeel stijgt tot 99,8 %)
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU verwerft het aandeel van 0,2 % in Ciudad de la Luz SA dat in handen is van Producciones Aguamarga SL (met een nominale waarde van 150 000 EUR) voor 139 059 EUR (waardoor zijn aandeel in Ciudad de la Luz SA stijgt tot 100 %)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU stelde het terrein waarop de studio’s werden gebouwd beschikbaar aan Ciudad de la Luz SA, waarmee het zijn aandelenkapitaal verhoogde met 9 800 040 EUR (al was het gebied in de boeken van Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU gewaardeerd op 1 030 856 EUR). Al vóór deze datum had het project toestemming van de Generalitat Valenciana gekregen om de studio’s op die locatie te bouwen.
9 800 040
Zomer 2005
Ciudad de la Luz SA begint zijn activiteiten als filmstudio
-
28.4.2005
Participatielening van 95 miljoen EUR
95 000 000
26.12.2007
Participatielening van 20 miljoen EUR
20 000 000
30.6.2008
Converteerbare leningen worden uitgegeven met een optie om de lening vóór 31 december 2008 in aandelen om te zetten.
10 000 000
2.1.2009
Converteerbare leningen worden uitgegeven met de optie om de lening vóór 30 juni 2009 in aandelen om te zetten.
10 000 000
17.3.2009
Toestemming voor converteerbare leningen worden uitgegtot 30 miljoen EUR met een optie om de lening vóór 30 december 2009 in aandelen om te zetten.
25 829 840
31.12.2010
Onbetaalde rente over participatieleningen in 2009 en 2010
7 222 160
31.12.2010
Onbetaalde rente over niet geconverteerde leningen in 2009 en 2010
1 814 187
Totaal
274 125 946
(54)
De Spaanse autoriteiten hebben in hun antwoorden vooral getracht aan te tonen dat de investering geen staatssteun inhoudt aangezien een marktinvesteerder onder dezelfde voorwaarden in het project zou hebben geïnvesteerd (toepassing van het beginsel van een investeerder in een markteconomie). Ter staving hiervan hebben zij rapporten van economisch adviesbureau LECG overgelegd.
(55)
De Spaanse autoriteiten voerden aan dat, zelfs als de Commissie van mening was dat de investering ten minste voor een deel staatssteun was, alle films die in Ciudad de la Luz waren opgenomen voldeden aan de culturele criteria van de stimuleringsmaatregelen van Valencia voor filmproducties, die de Commissie in april 2008, december 2008 en juli 2009 had goedgekeurd (16). Volgens Spanje kan de culturele uitzondering waarnaar wordt verwezen in artikel 107, lid 3, onder d), VWEU worden toegepast op investeringssteun hoger of lager in de filmproductieketen.
(56)
De Spaanse autoriteiten merken tevens op dat eventuele steun in de overheidsfinanciering van Ciudad de la Luz en in de stimulansen die aan films worden geboden moet worden gezien in het licht van het verstorende effect van nationale filmsubsidieregelingen in andere lidstaten die grote filmproducties naar concurrenten van Ciudad de la Luz aantrekken (17).
(57)
De Spaanse autoriteiten betogen voorts dat volgens de richtsnoeren voor regionale steun die destijds (1998) van toepassing waren een steunintensiteit van 36 % voor het investeringsproject zou zijn toegestaan. Ook zou worden voldaan aan de aanvullende voorwaarden die later, in 2002, werden ingevoerd in de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten met een marktaandeel van minder dan 25 % en een capaciteitsverhoging van meer dan 5 %.
(58)
De Spaanse autoriteiten zonden een tweede rapport van LECG waarin kritiek werd geuit op de analyse door de diensten van de Commissie van het bedrijfsplan uit 2004. LECG bekritiseerde de analyse van de diensten van de Commissie en gaf alternatieve waarden voor de gegevens en de risicofactoren. Ook gaf het bureau retrospectieve taxatieprijzen op voor het terrein waarop Ciudad de la Luz gebouwd was.
(59)
De diensten van de Commissie hebben zich in een tweede economische analyse geboden over het bedrijfsplan uit 2000 en de retrospectieve landtaxaties die Spanje had overgelegd. Daarnaast is door een onafhankelijk adviesbureau op verzoek van de Commissie een economische beoordeling uitgevoerd van de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Het resulterende rapport werd op 30 september 2011 naar de Spaanse autoriteiten gezonden.
(60)
De Spaanse autoriteiten bleven bij het standpunt dat zij hadden verkondigd in hun opmerkingen naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure, namelijk dat het verwachte rendement van Ciudad de la Luz moest worden vergeleken met dat van zijn voornaamste filmstudioconcurrenten in de EU (bv. Babelsberg, Pinewood) en niet, zoals Ecorys (18) doet, met dat van gediversifieerde Amerikaanse audiovisuele concerns (Time Warner, Disney) (19). De Spaanse autoriteiten houden staande dat deze benchmark moet worden gebaseerd op openbare informatie (bv. Bloomberg) uit de tijd dat hun investeringsbesluit werd genomen (d.w.z. 2000 en 2004, niet 2008). Tot slot beweren zij ook dat een aantal misverstanden of technische tekortkomingen de conclusies van het onderzoek van Ecorys ongeldig maken (20). De Spaanse autoriteiten menen dat als deze zouden worden gecorrigeerd en een adequate vergelijking met concurrenten zou worden uitgevoerd, het verwachte rendement van de investering waartoe op grond van de destijds beschikbare informatie besloten was, aan de criteria van de investeerder in een markteconomie zou voldoen.
V. BEOORDELING VAN DE STEUN
(61)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Daaruit volgt dat, om een maatregel aan te merken als staatssteun, aan de volgende cumulatieve voorwaarden moet worden voldaan: 1) de maatregel moet bekostigd zijn met staatsmiddelen, 2) hij moet ondernemingen een economisch voordeel opleveren, 3) het voordeel moet selectief zijn en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen, 4) de maatregel moet het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
(62)
Zoals hierboven is aangegeven, hebben de Spaanse autoriteiten betoogd dat de maatregel geen staatssteun behelst, omdat deze voldoet aan de criteria van de investeerder in een markteconomie. Nagegaan wordt of een marktinvesteerder, op het moment waarop het besluit werd genomen de overheidsinvestering te doen, onder dezelfde voorwaarden in het project zou hebben geïnvesteerd als de publieke investeerder. Het is in dit verband relevant dat er aanvankelijk een particuliere investeerder in het project was (21) en dat de Spaanse autoriteiten opdracht hadden gegeven tot verscheidene studies, waarin geconcludeerd werd dat het project een positieve kasstroom zou genereren (zie overweging 22).
(63)
Zoals vermeld in overweging 17, had in het geval van Ciudad de la Luz aanvankelijk een particuliere investeerder (de beheermaatschappij) 25 % van het project in bezit (d.w.z. 150 000 EUR van het oorspronkelijke aandelenkapitaal van 600 000 EUR). Deze particuliere investeerder trok zich echter terug voordat hij zelf extra middelen had toegezegd (hij werd in 2004 door SPTCV overgenomen). Daarna is door geen andere particuliere investeerder in het project geïnvesteerd.
(64)
Het feit dat de enige particuliere investeerder slechts een marginaal bedrag had toegezegd en zich terugtrok op het moment waarop het grootste deel van de investering beschikbaar moest worden gesteld, kan als voorlopig bewijs worden beschouwd dat een particuliere investeerder een dergelijk project niet zou hebben uitgevoerd onder de destijds geldende voorwaarden. Deze particuliere investeerder bevond zich bovendien in een zeer specifieke situatie (en kwam dus niet overeen met de marktinvesteerder die in de jurisprudentie als referentie wordt genomen), omdat hij ook verantwoordelijk was voor het opstarten van het project, het toezicht houden op de bouwwerkzaamheden en het beheren en promoten van de studio’s, in ruil waarvoor hij een beheervergoeding ontving. Dit betekent dat zijn aanvankelijke investering op zichzelf beschouwd rationeel kon worden genoemd om andere redenen dan alleen de rentabiliteit.
(65)
Bij gebrek aan particuliere investeerders baseerde de regionale autoriteit haar investeringsbesluit op de bevindingen in de door de adviesbureaus verrichte studies. Het feit alleen dat dergelijke onderzoeken zijn gedaan, volstaat echter niet om aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie te voldoen. Men zou van een particuliere investeerder verwachten dat hij, alvorens op een zo grote schaal te investeren als het geval was bij Ciudad de la Luz, het bedrijfsplan en de vooronderstellingen waarop dergelijke onderzoeken zijn gebaseerd grondig zou bestuderen. Een particuliere investeerder zou tot zijn eigen conclusies moeten komen over de vraag of de specifieke vooronderstellingen waarmee het bedrijfsplan wordt onderbouwd in dit individuele geval het meest geschikt zijn. Bovendien kan van een particuliere investeerder worden verwacht dat hij het verwachte rendement van het Ciudad de la Luz-project vergelijkt met het verwachte rendement van alternatieve projecten. Een dergelijke analyse was destijds niet uitgevoerd. Verder was het zelfs niet haalbaar een dergelijke vergelijking te maken aan de hand van de in de genoemde onderzoeken geraamde positieve kasstromen.
(66)
In de context van een onderzoeksprocedure naar staatssteun moet de Commissie volgens de jurisprudentie haar eigen beoordeling van de feiten verrichten (22). Het is dus noodzakelijk te beoordelen in hoeverre de rapporten van de ten tijde van de transactie uitgevoerde onderzoeken geldig zijn.
(67)
Gelet op de rapporten die de Spaanse autoriteiten hebben ingediend sinds het inleidingsbesluit werd genomen, lijkt er sprake te zijn van twee investeringsbesluiten met betrekking tot het project. Het eerste werd in 2000 genomen op basis van het bedrijfsplan van Arthur Andersen uit 2000 (over investeringen in de periode 2002-2006). In 2004 werd, mogelijk om te beoordelen of verdere investeringen in het project gepast zouden zijn, aan Consultia opdracht gegeven tot het opstellen van een rapport (over feitelijke investeringen in de periode 2002-2004 en verwachte investeringen in 2004-2014). Voor beide investeringsbesluiten moet worden nagegaan of deze aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie voldoen.
(68)
De Commissie heeft beoordeeld of een hypothetische particuliere investeerder in de ontwikkeling van de onderneming Ciudad de la Luz zou hebben geïnvesteerd. Volgens het beginsel van een investeerder in een markteconomie wordt de gedane investering als staatssteun beschouwd wanneer de verwachte tegenprestatie aan de staat lager is dan wat een particuliere investeerder in de omstandigheden van het betreffende project zou hebben gevraagd.
(69)
Om een project te financieren moeten investeerders enig kapitaal investeren. Aan dit soort kapitaal zijn kosten verbonden, de zogenoemde kapitaalkosten. Doorgaans zijn er ruwweg twee kapitaalbronnen: aandelenkapitaal en (financieel) schuldkapitaal. De totale kapitaalkosten worden gevormd door de gewogen gemiddelde kapitaalkosten (WACC), waarbij rekening wordt gehouden met het gedeelte aandelenkapitaal en het gedeelte schuldkapitaal. De kosten van schuldkapitaal en van aandelenkapitaal zijn verwachte kosten en niet historische kosten. In het specifieke geval van Ciudad de la Luz werd er in het bedrijfsplan van uitgegaan dat het project volledig zou worden gefinancierd met aandelenkapitaal. De totale kapitaalkosten zijn dus gelijk aan het aandelenkapitaal.
(70)
Een private equity-investeerder zou bereid zijn geweest in Ciudad de la Luz te investeren indien het verwachte interne rendement (23) hoger was dan of gelijk aan de alternatieve kosten van aandelenkapitaal (24) (d.w.z. het rendement dat hij in een vergelijkbaar project had kunnen behalen).
(71)
De Commissie heeft het evaluatiemodel voor financiële activa (Capital Asset Pricing Model - CAPM) zodanig aangepast dat de kosten van aandelenkapitaal ermee kunnen worden bepaald. De kosten van aandelenkapitaal hangen samen met de alternatieve investeringskosten voor aandeelhouders van bedrijven of projecten met eenzelfde (of een vergelijkbaar) bedrijfs- en financieel risico als het onderhavige project. Volgens het CAPM moeten de kosten van aandelenkapitaal, Ke , aan de hand van de volgende formule worden berekend:
waarbij Rf de risicovrije rente is, de marktrisicopremie en β de „bèta’, een maatstaf voor het systematische (niet-diversifieerbare) risico van het aandeel in Ciudad de la Luz, waarin zowel het bedrijfs- als het financieel risico zijn verdisconteerd.
(72)
Voor de risicovrije rente, Rf , is het een gebruikelijke marktpraktijk (25) de rente op overheidsobligaties met een lange looptijd (doorgaans 10 jaar) in het land waar de activiteit wordt uitgevoerd, aan te houden (deze worden als de minst riskante investeringen beschouwd). In 2004 was het gemiddelde jaarlijkse rendement op tienjarige overheidsobligaties in Spanje 4,1 % (26). Voor de marktrisicopremie moet de historische marktrisicopremie over een redelijk lange termijn worden genomen. Het is een algemene marktpraktijk om het verschil te nemen tussen het historische rendement op een gediversifieerde aandelenindex in het land waar de activiteit wordt uitgevoerd, en de risicovrije rente. Volgens Fernández (2004) (27) lag de historische marktrisicopremie voor overheidsobligaties in Spanje (over de periode 1991-2003) tussen de 6,8 en 9,3 %. De Commissie hanteerde een conservatieve benadering bij het berekenen van de marktrisicopremie en ging uit van de ondergrens van dit interval, namelijk 6,8 %. Een daaropvolgend, meer recent werkdocument van dezelfde auteur (28) onderstreept de geldigheid van deze waarde, doordat daarin de vereiste aandelenpremie in de periode 2000-2004 voorgesteld wordt op 6 tot 7 %.
(73)
Voor de berekening van de bèta maakte de Commissie gebruik van de openbare informatie over ondernemingen waarvan de Spaanse autoriteiten hebben vastgesteld dat zij directe concurrenten zijn van Ciudad de la Luz, namelijk Carrere Group (29) en Babelsberg. Deze cijfers werden genoemd door financieel analisten die een diepgaande analyse van de beide ondernemingen uitvoerden. Het gemiddelde van de twee bèta’s, aangepast aan het financiële risicoprofiel van Ciudad de la Luz, komt op een waarde van ongeveer 1,5. Dit is een conservatieve raming, aangezien de investering in Ciudad de la Luz waarschijnlijk gepaard gaat met een hoger idiosyncratisch risico dan bij de twee andere gevestigde filmstudio’s. Ciudad de la Luz is een investering in een nieuw bedrijf („greenfield-investering”) in een regio waarin noch Spaanse, noch internationale filmproducenten gevestigd zijn. Met andere woorden: de bèta van Ciudad de la Luz is waarschijnlijk hoger dan die van zijn concurrenten.
(74)
Met behulp van de bovengenoemde formule (zie overweging 71) berekende de Commissie dat de verwachte kosten van aandelenkapitaal ongeveer op 14,9 % zouden liggen.
(75)
Ter vergelijking, zoals in bijlage I wordt besproken: volgens Spanje zou uit de toepassing van het CAPM-model blijken dat een particuliere investeerder een risicopremie, niet een rendement, „zou eisen” van 3,75 % in 2000 en 2,07 % in 2004. Deze berekening is gebaseerd op een bèta van β = 0,395. Een bèta van 1 staat voor de portefeuille van alle aandelen, dus het „gemiddelde” aandeel. Een bèta die significant lager is dan 1 zou dus wijzen op een investering met een bijzonder laag risico. Spanje onderbouwde deze veronderstelling niet en staafde haar niet met harde en controleerbare gegevens.
(76)
Zoals hierboven is gesteld (zie overweging 70), zou een investeerder alleen in een project investeren als het interne rendement hoger is dan de alternatieve kapitaalkosten. De Commissie merkt op dat in het bedrijfsplan uit 2000 alleen de beginfasen van het project gedetailleerd worden geëvalueerd. De analyse van de Commissie (zie bijlage II) kwam uit op een negatieve netto contante waarde, uitgaande van het bedrijfsplan van 2000 en afgaande op de kasstromen zoals deze in dit bedrijfsplan worden gepresenteerd. Op basis hiervan zou een particuliere investeerder niet in het project hebben geïnvesteerd.
(77)
Bij het bepalen van het interne rendement volgt de Commissie opnieuw een conservatieve benadering door geen vraagtekens te plaatsen bij de vooronderstellingen van het bedrijfsplan, met name de voor het voorgestelde project verwachte kasstromen. Opgemerkt zij evenwel dat de in het bedrijfsplan van 2004 voorspelde kasstromen ongegrond optimistisch lijken, vooral als men de verliezen in aanmerking neemt die het bedrijf in de periode 2002-2004 heeft geboekt (30). Gezien de informatie waarover de Commissie beschikt, kan dan ook worden gesteld dat de verwachte kasstromen in het bedrijfsplan van 2004 een bovengrens vertegenwoordigden (31). De kasstromen bepalen het te verwachten rendement. De Commissie gaat ook af op het verwachte rendement van Ciudad de la Luz. Zij kalibreert evenwel de kosten die gepaard gaan met het aantrekken van kapitaal. Dit zou elke rationele particuliere investeerder hebben moeten doen.
(78)
Uitgaande van het bedrijfsplan van 2004 dat is voorgesteld door Ciudad de la Luz, is het intern rendement van dit project 5,74 % (zie bijlage I). Een particuliere investeerder in Ciudad de la Luz die geconfronteerd zou worden met alternatieve kapitaalkosten van ten minste 14 % (zoals hierboven berekend, zie overweging 73, zou deze investering niet gedaan hebben, aangezien het intern rendement ervan lager is dan de alternatieve kapitaalkosten.
(79)
De Commissie berekende bovendien de netto contante waarde (NCW) van de investering in Ciudad de la Luz om aan te geven hoeveel het project waard zou zijn voor de particuliere investeerder. Het doel van elk investeringsbesluit is onroerende activa te vinden die meer waard zijn dan ze kosten, met andere woorden: investeringen waarvan het verwachte rendement hoger is dan de alternatieve kapitaalkosten. Als dat niet het geval is, zoals bij Ciudad de la Luz, dan is de waarde van het project negatief en is de investering dus niet levensvatbaar voor een rationele particuliere investeerder. De NCW van een project drukt in cijfers uit hoeveel de investering waard is op het moment dat een besluit genomen wordt en wordt berekend door de kasstromen die in het bedrijfsplan worden voorspeld, te disconteren met behulp van de disconteringsfactor, ofwel de kapitaalkosten. Gevoelsmatig gesproken kan men zeggen dat naarmate de kapitaalkosten hoger zijn, de NCW lager is.
(80)
Voor Ciudad de la Luz ligt de NCW ongeveer op min 130 miljoen EUR (zie bijlage), uitgaande van de alternatieve kapitaalkosten van 14 % en de kasstromen die in het bedrijfsplan van Consultia uit 2004 worden vermeld (waarop de Commissie is afgegaan, zoals in overweging 76 wordt uitgelegd). Deze investering is bijgevolg niet de moeite waard voor een particuliere investeerder.
(81)
De Commissie heeft ook een controle van de betrouwbaarheid uitgevoerd waaruit naar voren komt dat het resultaat zeer solide is. Boven een redelijke drempel is het resultaat nauwelijks gevoelig voor de waarde van de alternatieve kapitaalkosten zoals geraamd door de Commissie. Met andere woorden: significante wijzigingen in de parameters die de Commissie kalibreert bij het berekenen van de kapitaalkosten hebben geen invloed op het resultaat. In de onderstaande grafiek zijn de geschatte waarden van de NCW uitgezet tegen verschillende waarden van de kapitaalkosten (WACC) variërend van 5 % tot 20 %. De grafiek laat zien dat de NCW negatief wordt bij een WACC van tussen de 5 % en 6 %. Als de kapitaalkosten hoger zijn dan 6 %, zou een particuliere investeerder het project dus niet ter hand nemen. Bovendien geldt voor WACC-waarden van meer dan 10 % dat ze vrijwel geen negatieve invloed op de NCW hebben. De Commissie heeft een WACC geraamd van ongeveer 14 %, wat dus in een bereik ligt waarbinnen met grote zekerheid kan worden geconcludeerd dat het project niet rendabel is.
(82)
In hun reactie op de beoordeling van de Commissie betoogden de Spaanse autoriteiten, op basis van het rapport van een adviesbureau (32), dat de beoordeling van de Commissie tekortkomingen vertoonde. Ten eerste werd de CAPM-analyse als zodanig weliswaar als de juiste aanpak beschouwd, maar werden in het rapport van het adviesbureau vraagtekens geplaatst bij de parameters die de Commissie gebruikte. Met name hadden de aandelenpremie en de bèta’s lager moeten zijn. Ten tweede had de Commissie bij het vaststellen van de relevante benchmark niet alleen het bedrijfsplan van Consultia IT moeten gebruiken, maar ook het bedrijfsplan van Arthur Andersen uit 2000. Ten derde gebruikte de Commissie niet de juiste financiële ratio’s om het verwachte rendement van het Ciudad de la Luz-project te berekenen. Tot slot hield de Commissie geen rekening met verwachte inkomsten uit de ontwikkeling van hotels en kantoorruimte.
(83)
Deze argumenten werden door de Commissie weerlegd. Wat de aandelenpremie betreft, wordt in bijlage II nader toegelicht waarom de waarden in het bereik dat Spanje voorstelt niet geldig kunnen zijn. De belangrijkste reden is dat de waarden die voor de premie worden voorgesteld geschatte waarden voor 2009 waren en niet de waarden die in 2000 en 2004 courant waren. Het behoeft geen betoog dat de parameters die gebruikt worden voor de CAPM-raming actueel moeten zijn op de datum dat het zakelijk besluit genomen wordt. In feite geeft de auteur die door de Spaanse autoriteiten wordt aangehaald voor de betreffende periode zelf ramingen die overeenkomen met de beoordeling van de Commissie. In bijlage II wordt ook uitgelegd waarom het verzoek van de Spaanse autoriteiten om lagere bèta’s geen hout snijdt. De Commissie maakt gebruik van waarden die worden genoemd in openbare onderzoeken waarin bèta’s werden berekend voor directe concurrenten van Ciudad de la Luz. Het voorstel van de Spaanse autoriteiten om historische bèta’s te gebruiken wordt door financieel deskundigen afgewezen.
(84)
Naar aanleiding van het verzoek van de Spaanse autoriteiten om het bedrijfsplan van 2000 in de overwegingen mee te nemen, wordt in bijlage II een dergelijke berekening gegeven. Zoals blijkt zou de WACC in dat geval zelfs hoger zijn dan in 2004 als gevolg van een hogere risicopremie en een hogere risicovrije rente. Deze berekening resulteert ook in een negatieve NCW. Tot slot waren de verklaringen van de Spaanse autoriteiten over mogelijke inkomsten uit hotels en kantoorruimte gebaseerd op nieuw bewijsmateriaal, namelijk zes grondtaxatieverslagen die naderhand zijn opgesteld. Dit bewijsmateriaal maakte geen deel uit van de informatie waarover een potentiële investeerder destijds beschikte. In het rapport-Andersen wordt weliswaar de mogelijkheid genoemd een hotelcomplex te ontwikkelen, maar het bevat geen informatie over het verwachte rendement en er was geen bedrijfsplan dat betrekking had op de ontwikkeling van het terrein. De voorgestelde, achteraf geschreven rapporten over ontwikkeling van het terrein worden niettemin uitvoerig behandeld in bijlage II. Zij vertonen ernstige tekortkomingen. Zo zijn de referentieprijzen die worden voorgesteld voor kantoorruimte in Ciudad de la Luz de prijzen die gehanteerd worden voor het meest prestigieuze bedrijvenpark in Alicante. Aangezien het Ciudad de la Luz-complex buiten Alicante ligt en aan een industrieterrein grenst, zijn deze referentieprijzen uitermate rooskleurig. Iets dergelijks geldt ook voor de referentieprijzen voor hotels, die gebaseerd zijn op vier- of vijfsterrenhotels. Er wordt nergens aannemelijk gemaakt dat er voldoende vraag zou zijn naar dergelijke hotels buiten Alicante (en gelegen in de buurt van een snelweg en een industrieterrein).
(85)
Naast haar eigen, interne beoordeling gaf de Commissie ook opdracht tot een onafhankelijke studie waarin onderzocht moest worden of een particuliere investeerder onder dezelfde voorwaarden een dergelijke investering in Ciudad de la Luz zou hebben gedaan. (33) Het rapport van Ecorys behandelt verschillende scenario’s waarin de kosten van aandelenkapitaal voor de investering in 2000 worden geraamd op 12,5 % tot 21,4 % en voor de latere investering in 2004 op 10,9 % tot 15,9 %. De uitkomst van het onderzoek van de Commissie ligt dus binnen het door Ecorys berekende bereik. Het intern rendement volgens berekeningen aan de hand van het bedrijfsplan ligt daarentegen ver onder de minimale kosten van aandelenkapitaal zoals deze geraamd worden door Ecorys.
(86)
Alles bij elkaar genomen, concludeert Ecorys dan ook dat het niet waarschijnlijk lijkt dat de in 2000 en 2004 gedane investeringen overeenkomen met het gedrag van een zorgvuldige particuliere investeerder in een markteconomie. Met betrekking tot het investeringsplan uit 2000 komt Ecorys tot de bevinding dat in de gereconstrueerde uitgangssituatie sprake is van een negatieve NCW van 9,3 miljard ESP. Voor een voorzichtige marktinvesteerder zou het veel interessanter zijn geweest om in aandelen te investeren. Over de investering van 2004 zegt Ecorys dat „een zorgvuldige marktinvesteerder naar alle waarschijnlijkheid niet zou hebben besloten het volledige CDL-project af te maken, maar wellicht ervoor zou hebben gekozen de zes opnamestudio’s waarin hij al geïnvesteerd had, te exploiteren of het project stop te zetten en zijn verlies te nemen” (34). Tot slot zou een particuliere kredietverlener volgens Ecorys geen participatielening of ander krediet voor het project hebben verleend, aangezien de kasstroom van het project ontoereikend was voor schuldaflossingen.
(87)
Geconcludeerd wordt daarom dat noch de investeringen die tussen 2000 en 2004 in Ciudad de la Luz zijn gedaan, noch de sindsdien gedane investeringen verenigbaar zijn met het beginsel van een investeerder in een markteconomie en dat zij dus een voordeel inhouden voor de onderneming Ciudad de la Luz SAU. Aangezien niet wordt voldaan aan de criteria van de MEIP-toets, zou een marktinvesteerder in 2000 niet geïnvesteerd hebben en zou hij op basis van het bedrijfsplan van 2004 niet in het project zijn blijven investeren.
(88)
De Commissie is bijgevolg van mening dat het economische voordeel de hele waarde van de investering is. De leningen die door SPTCV aan Ciudad de la Luz werden verstrekt, waren achtergestelde leningen, wat betekent dat zij op de balans werden beschouwd als min of meer vergelijkbaar met aandelen. Zoals de Commissie al heeft opgemerkt in haar besluit tot inleiding van de procedure, werd de rente over de leningen berekend aan de hand van een vast en een variabel deel. Het percentage van het vaste deel was erg laag en zou voor een kredietverstrekker in een markteconomie niet aanvaardbaar zijn. Het ongebruikelijk lage vaste deel van de lening zou in principe gecompenseerd kunnen worden door het vooruitzicht op een adequate rente over de participatielening dankzij het aan de rentabiliteit van het project gekoppelde variabele deel, maar voor het onderhavige project kon dit niet het geval zijn (zie de redenering over het beginsel van een investeerder in een markteconomie eerder in dit document). Bovendien waren geen financiële kosten opgenomen in de winstverwachting en verklaring die de Spaanse autoriteiten bij de Commissie hadden ingediend voor de periode 2002-2014. Tot slot zouden de leningen in theorie moeten worden terugbetaald in april 2015, dat wil zeggen na de beëindiging van het project (en mogelijk de verkoop ervan) die gepland is voor 2014, wat een kredietverlener in een markteconomie niet geaccepteerd zou hebben. In hun antwoord van 20 april 2009 op het inleidingsbesluit lichtten de Spaanse autoriteiten toe dat deze leningen vanuit economisch oogpunt moesten worden beschouwd als kapitaalinjectie, omdat de kredietverlener en de aandeelhouder hetzelfde zijn (d.w.z. SPTCV). Sterker nog, aangezien geen van de in 2005, 2007, 2008 en 2009 verstrekte leningen zijn terugbetaald (zelfs niet gedeeltelijk) en de begunstigde geen rente over deze leningen heeft betaald, moeten ze de facto worden beschouwd als kapitaalinvestering. Volgens de informatie die de Spaanse autoriteiten in april 2012 hebben verstrekt, ging het tegen het einde van 2010 om een bedrag van in totaal 265 089 599 EUR (35).
(89)
De steun is ook selectief, aangezien alleen de ondernemingen die actief zijn in de sector, en in feite slechts enkele daarvan, profiteren van de voordelen die uit de steun voortvloeien.
(90)
De Commissie merkt op dat de Generalitat Valenciana de investering heeft gefinancierd via haar investeringsonderdeel SPTCV, waarvan zij volledig eigenaar is, en dat de onderzoeken die geleid hebben tot de overheidsinvestering in Ciudad de la Luz werden uitgevoerd voor de Generalitat Valenciana. Deze toewijzingen kunnen derhalve worden beschouwd als staatsmiddelen.
(91)
Wanneer de positie van een onderneming door staatssteun wordt versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen, moet worden aangenomen dat deze andere ondernemingen door de steun ongunstig worden beïnvloed. De steun versterkt de positie van Ciudad de la Luz ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen door het voor Ciudad de la Luz mogelijk te maken de filmstudiomarkt te betreden. De mededinging tussen ondernemingen die profiteren van de maatregel en ondernemingen die dat niet doen, wordt verstoord. Zelfs als wordt aangenomen dat filmproducties in andere lidstaten waar filmstudio’s gevestigd zijn, subsidies ontvangen, dan nog is dit geen relevant argument om aan te tonen dat er geen sprake zou zijn van concurrentieverstoring. Dat andere lidstaten eveneens marktverstorende maatregelen goedkeuren, betekent nog niet dat dit volstaat om een maatregel niet als staatssteun aan te merken. Bij de beoordeling van de omstandigheden van de concurrentieverstoring wordt niet op die manier het een tegen het ander afgewogen.
(92)
Tot slot is de Commissie van mening dat de maatregel in kwestie het handelsverkeer tussen lidstaten negatief beïnvloedt. Filmstudio’s bieden hun faciliteiten aan op internationale basis. Filmproducenten onderhandelen regelmatig met een aantal filmstudio’s in verschillende lidstaten over prijzen en voorwaarden. De Commissie heeft steunregelingen in Spanje en andere lidstaten goedgekeurd die de productie van audiovisuele werken ondersteunen en dus indirect het gebruik aanmoedigen van nationale technische faciliteiten, waaronder filmstudio’s. Volgens het vierde criterium dat wordt genoemd in de mededeling van de Commissie inzake de filmsector uit 2001, is extra steun voor specifieke filmmakende activiteiten, met inbegrip van het gebruik van filmstudio’s, echter niet toegestaan.
(93)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat het project een selectief economisch voordeel biedt aan Ciudad de la Luz. Het project wordt met overheidsmiddelen gefinancierd, verstoort de mededinging en heeft een effect op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Daarom beschouwt de Commissie de aangemelde maatregel als staatsteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
(94)
De Commissie moet zich er allereerst van vergewissen dat de steun niet in strijd is met de bepalingen van het VWEU op andere gebieden dan staatssteun. In het onderhavige geval laat de beoordeling van de Commissie eventuele verdere bevindingen met betrekking tot de verenigbaarheid met EU-wetgeving inzake overheidsaanbestedingen onverlet. De steun bevat geen andere elementen die een probleem zouden kunnen vormen wat betreft het beginsel van rechtmatigheid van de steun in het algemeen.
(95)
Zoals opgemerkt in het besluit tot inleiding van de procedure hebben de Spaanse autoriteiten, bij wijze van subsidiair argument voor het geval dat de Commissie de maatregelen als staatssteun zou aanmerken, verklaard dat deze maatregelen verenigbaar zouden zijn met artikel 107, lid 3, als regionale steun en als steun die tot doel had cultuur te bevorderen.
(96)
Regionale steun voor de bouw van Ciudad de la Luz kan worden gerechtvaardigd op grond van het feit dat de investering wordt gedaan in een steungebied. De Spaanse autoriteiten hebben aangevoerd dat de richtsnoeren voor regionale steun die ten tijde van het oorspronkelijke investeringsbesluit in 2000-2006 van toepassing waren een steunintensiteit van 36 % zouden toestaan.
(97)
Aangezien het hier om niet-aangemelde steun gaat, zijn de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen voor de periode 2000-2006 (36) van toepassing. Punt 4.2 van de richtsnoeren bepaalt het volgende: „Om ervoor te zorgen dat de gesteunde productieve investeringen levensvatbaar en gezond zijn, dient het aandeel van de begunstigde in de financiering ervan ten minste 25 % te bedragen.”. In voetnoot 20 van de richtsnoeren wordt verduidelijkt dat met deze minimale inbreng van 25 % geen enkele vorm van steun gemoeid mag zijn. Er was weliswaar een particuliere investeerder voor 25 % van het oorspronkelijke aandelenkapitaal van 600 000 EUR, maar deze particuliere investeerder was het bedrijf dat het project tegen een vergoeding beheerde en deed geen enkele verdere investering in het project om een bijdrage te leveren die evenredig was aan het leeuwendeel van de overheidsinvestering in het project. Deze eerste investering kan dan ook niet los van de overheidsinvestering worden gezien, omdat het geen opzichzelfstaande investering is. Bovendien werd de particuliere investeerder in juli 2004 uitgekocht door SPTCV, waardoor zijn aandeel in het project daalde tot 0,2 %.
(98)
De Spaanse autoriteiten hebben betoogd dat de investering van 25 % van SPTCV zelf kon worden beschouwd als het aandeel van de begunstigde. De Commissie is van mening dat een dergelijke benadering - waarbij 25 % van de investering gedekt wordt door een orgaan dat in overheidshanden is en zich niet gedraagt als een particuliere investeerder (zie hierboven, hoofdstuk V, paragraaf „Economisch voordeel’) terwijl de resterende 75 % van de investering ook uit staatsmiddelen wordt bekostigd - er niet voor kan zorgen dat de gesteunde productieve investering levensvatbaar en gezond is.
(99)
Aangezien de investering in Ciudad de la Luz volledig gefinancierd is met overheidsmiddelen van SPTCV, wordt aan deze voorwaarde niet voldaan.
(100)
In bepaalde situaties heeft de Commissie steun aan de audiovisuele sector op grond van artikel 107, lid 3, onder c) goedgekeurd, rekening houdend met de culturele doelstellingen in artikel 167, VWEU. De culturele uitzondering kan worden toegepast in combinatie met andere rechtsgronden voor verenigbaarheid, zoals steun aan bepaalde vormen van economische bedrijvigheid op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU (37). Hoewel dit niet is voorgesteld door de Spaanse autoriteiten, wordt deze rechtsgrond in het licht van de opmerkingen van andere partijen in aanmerking genomen in hetgeen volgt.
(101)
Een beoordeling in het kader van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU wordt uitgevoerd middels een toets in drie stappen waarin de voordelen en negatieve effecten van de betreffende maatregel tegen elkaar worden afgewogen.
(102)
Met deze afwegingstoets beoordeelt de Commissie de volgende aspecten:
a)
is de steunmaatregel gericht op een welomschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang, d.w.z. wordt met de voorgestelde steun een falende marktwerking aangepakt of een andere doelstelling gerealiseerd?
b)
is de steunmaatregel goed genoeg ontworpen om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen verwezenlijken? Meer in het bijzonder:
i)
is de steunmaatregel een adequaat instrument of zijn er andere, meer geschikte instrumenten?
ii)
creëert de steun de vereiste prikkels, d.w.z. worden de gedragingen van bedrijven door de steun gewijzigd?
iii)
is de steunmaatregel evenredig, d.w.z. zou dezelfde gedragswijziging ook met minder steun gerealiseerd kunnen worden?
c)
zijn de verstoringen van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer beperkt, zodat de balans al met al positief is?
(103)
Er is sprake van een „falende marktwerking” als de marktresultaten niet leiden tot het hoogste totale maatschappelijk welzijn. Inefficiënte marktresultaten kunnen ontstaan in het geval van zogeheten publieke of bemoeienisgoederen (38). Deze goederen genereren positieve externe effecten wanneer het maatschappelijke voordeel groter is dan het particuliere voordeel. Als gevolg daarvan is de geleverde kwantiteit minder dan optimaal - wat weer een rechtvaardiging zou kunnen zijn voor overheidsbemoeienis (en mogelijk overheidssubsidies).
(104)
Er is in de EU een zeer concurrerende, commerciële markt met een aantal grote filmstudio’s. Daar komt bij dat Europese filmstudio’s wat grote filmproducties betreft, te maken hebben met aanzienlijke concurrentie van studio’s die buiten de EU gevestigd zijn. Het voorlopige bewijs duidt dus niet op een falende marktwerking op grond van onvoldoende aanbod en hoge instapkosten. In hun reactie op het inleidingsbesluit stellen Spaanse filmmakers dat er op de Spaanse markt vóór de bouw van Ciudad de la Luz geen diensten van gelijkwaardige hoge kwaliteit werden aangeboden. Valenciaanse filmmakers wezen er in het bijzonder op dat de toegang tot een lokale filmstudio hen in staat zou stellen hun productiekosten te verlagen (lagere transportkosten, nabijheid van andere diensten die noodzakelijk zijn voor filmproductie, enz.).
(105)
Het feit dat binnenlandse filmproducenten zouden profiteren van Ciudad de la Luz is echter niet voldoende om te kunnen spreken van een „falende marktwerking” in de bovengenoemde betekenis. Ten eerste zou de overweging dat Ciudad de la Luz een falende marktwerking met betrekking tot lokale filmproductie in Spanje aanpakt, niet stroken met de doelstelling zoals de Spaanse autoriteiten die hebben geformuleerd. Het rapport van Consultia uit 2004 neemt alleen lokale studio’s in aanmerking als „indirecte” concurrenten, aangezien Ciudad de la Luz zich anders dan deze studio’s zou richten op grote filmproducties.
(106)
Ten tweede zou men, om een falende marktwerking aan te tonen met betrekking tot Spaanse filmproducenten, moeten beoordelen of het maatschappelijke voordeel van een studio zoals Ciudad de la Luz hoger is dan de kosten ervan. Hiervoor zou het onder meer nodig zijn te onderzoeken of bestaande faciliteiten niet toereikend zijn, d.w.z. of Spaanse filmmakers geen gebruik konden maken van de bestaande filmstudio’s in Spanje (zoals Video Planning, Cartuja Producciones en Loasur Audiovisual in Andalusië, Media Park in Catalonië, Platós Valencia in Valencia, en Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles en Flash Estudio in Madrid) of in andere lidstaten. Hoewel Spaanse filmmakers op een aantal (niet gekwantificeerde) kostenvoordelen van Ciudad de la Luz wezen, betoogden ze niet dat dergelijke lokale studio’s van essentieel belang zouden zijn voor de binnenlandse filmproductie.
(107)
Daar komt bij dat de steun, aangezien er geen sprake is van een duidelijk omschreven falende marktwerking die door de maatregel zou worden aangepakt, niet kan worden beschouwd als adequaat en evenredig voor het aanpakken van die falende marktwerking. Als de filmstudio tot doel had gehad de lokale filmproductie te ondersteunen, dan was het onder andere noodzakelijk geweest de uitgevoerde investering te vergelijken met andere maatregelen waarmee vanuit het perspectief van filmproducenten vergelijkbare efficiëntievoordelen verwezenlijkt hadden kunnen worden. Een dergelijke vergelijking is niet door de Spaanse autoriteiten overgelegd.
(108)
De afwegingstoets vereist voorts een beoordeling van de negatieve effecten in termen van verstoring van de mededinging en het handelsverkeer. Gelet op het feit dat de productie de oorspronkelijke verwachtingen bij lange na niet waarmaakt en vooral lokale filmproducties aantrekt, kan gesteld worden dat het verstorende effect van de Ciudad de la Luz-studio’s tot op heden beperkt is. Het aantal filmproducties dat in Ciudad de la Luz wordt gemaakt, is echter geen goede graadmeter wat betreft de mogelijke verstorende effecten van de onderneming. Door de intrede van Ciudad de la Luz in de Europese filmstudiomarkt is de algehele studiocapaciteit toegenomen. Het is eenvoudige economische logica dat een dergelijke verhoging aan de aanbodzijde leidt tot een algehele prijsdaling, ongeacht de omvang van de productie die Ciudad de la Luz weet aan te trekken. Omdat deze prijsdaling van invloed zou zijn op de totale marktprijs, zou ze niet kunnen worden waargenomen door de prijsstelling van Ciudad de la Luz te vergelijken met die van zijn concurrenten. Bovendien kan de bouw van Ciudad de la Luz andere lidstaten aanmoedigen vergelijkbare investeringen te doen. Tot slot kan de marktpositie van Ciudad de la Luz, gezien zijn moderne faciliteiten, in de toekomst veranderen.
(109)
Op grond van het bovenstaande kan de maatregel niet als verenigbaar met artikel 107, lid 3, onder c), worden beschouwd, aangezien hij geen falende marktwerking in de sector aanpakt en het risico in zich draagt de mededinging en het handelsverkeer te verstoren.
(110)
De Spaanse autoriteiten hebben geen argumenten aangevoerd tegen het standpunt dat de Commissie in haar inleidingsbesluit inneemt, namelijk dat zij „van mening is dat geen element erop wijst dat [de culturele] uitzondering kan worden toegepast op staatsteun ten behoeve van de bouw- en exploitatiekosten van een nieuw, groot filmstudiocomplex”. In haar inleidingsbesluit liet de Commissie de mogelijkheid de studio’s als „culturele infrastructuur’ te behandelen, buiten beschouwing, aangezien de studio’s in hoge mate gespecialiseerd zijn en het gebruik ervan beperkt is tot de audiovisuele sector (voor het maken van films, tv-producties en reclamefilms).
(111)
Om de culturele uitzondering te kunnen toepassen waartoe artikel 107, lid 3, onder d), VWEU de mogelijkheid biedt voor financiering die niet onder de mededeling van de Commissie inzake de filmsector valt, had de steun niet alleen niet-noodzakelijk, evenredig en adequaat moeten zijn (net als in de bovenstaande beoordeling in het kader van artikel 107, lid 3, onder c)) maar ook een culturele doelstelling moeten hebben. Aangezien blijkt dat niet aan deze criteria wordt voldaan in de context van artikel 107, lid 3, onder c), wordt ook niet aan deze criteria voldaan in de context van artikel 107, lid 3, onder d).
(112)
In december 2008 gaf de Commissie haar goedkeuring aan de maatregelen van de regio Valencia ter stimulering van de filmproductie op grond van de mededeling inzake de filmsector (39). Vóór deze datum kunnen stimuleringsmaatregelen van de regionale regering van Valencia in verband met filmopnamen in Ciudad de la Luz niet als verenigbaar worden beschouwd in gevallen waarin het filmen in Ciudad de la Luz een voorwaarde voor de steun was (dit is in strijd met het vierde criterium uit de mededeling inzake de filmsector, namelijk dat extra steun voor specifieke filmmakende activiteiten niet is toegestaan).
(113)
Tot slot is het in het kader van het onderhavige besluit niet nodig nader te onderzoeken of er steun is verleend aan filmproducenten.
VI. CONCLUSIE
(114)
De Commissie is van mening dat Spanje staatssteun aan Ciudad de la Luz SA heeft verleend in strijd met artikel 108, lid 3 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De door de regio Valencia gedane investering in Ciudad de la Luz zou niet onder dezelfde voorwaarden zijn gedaan door een particuliere investeerder. Daarom beschouwt de Commissie de volledige overheidsinvestering in het project als onwettige steun.
(115)
Bijgevolg is het steunbedrag tot december 2010 de in totaal 265 089 599 EUR aan rechtstreekse overheidsinvesteringen in Ciudad de la Luz SA en eventuele subsidies die zijn verleend aan filmproducenten onder de voorwaarde dat zij zouden filmen in Ciudad de la Luz.
(116)
Krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de jurisprudentie van het Hof van Justitie mag de Commissie beschikken dat het betreffende land steun moet afschaffen of wijzigen (40) wanneer deze onverenigbaar is bevonden met de interne markt. Volgens de rechtspraak van het Hof is de verplichting van een staat tot afschaffing of wijziging van steun die door de Commissie onverenigbaar wordt geacht met de interne markt bedoeld om de vroegere toestand te herstellen (41). In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat die doelstelling verwezenlijkt is zodra de ontvanger de bedragen heeft terugbetaald die als onwettige staatssteun zijn verleend, waardoor het voordeel teniet wordt gedaan dat zij genoot ten opzichte van haar concurrenten op de markt, en de situatie van vóór de betaling van steun wordt hersteld (42).
(117)
In navolging van die jurisprudentie bepaalt artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 (43): „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen.”,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Het oorspronkelijke aandelenkapitaal en de daaropvolgende verhogingen van het aandelenkapitaal tot een bedrag van 94 459 719 EUR, de aan Ciudad de la Luz toegewezen grond ter waarde van 9 800 040 EUR, de participatieleningen ter waarde van 115 miljoen EUR, de in aandelen omzetbare leningen die sinds 2008 zijn verstrekt voor in totaal 45 829 840 EUR en die Spanje vóór 31 december 2010 onwettig heeft verstrekt aan Ciudad de la Luz SA, en alle eventuele subsidies die zijn verleend aan filmproducenten onder de voorwaarde dat zij zouden filmen in Ciudad de la Luz, in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag, houden staatsteun in die onverenigbaar is met de interne markt.
Artikel 2
1. Spanje vordert de in artikel 1 bedoelde onverenigbare steun van de begunstigde terug.
2. De terug te vorderen bedragen worden vermeerderd met rente vanaf de datum waarop ze ter beschikking van de begunstigde werden gesteld tot hun feitelijke terugbetaling.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Raad (44).
4. Spanje schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 1 bedoelde steun vanaf de datum dat dit besluit is vastgesteld.
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Spanje zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden na kennisgeving van dit besluit overlegt Spanje de navolgende informatie aan de Commissie:
a)
het totale bedrag (hoofdsom en rente) dat van de begunstigde wordt teruggevorderd;
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Spanje informeert de Commissie over de voortgang in de genomen nationale maatregelen voor de tenuitvoerlegging van dit besluit totdat de terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun is voltooid. Indien de Commissie hierom verzoekt, deelt Spanje onverwijld mee welke maatregelen het reeds heeft genomen of heeft voorgenomen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Het onderhavige besluit is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 8 mei 2012.