ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 20 juli 2010
betreffende steunregeling C 38/09 (ex NN 58/09) die Spanje voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4925)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/1/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien Protocol nr. 29 betreffende het openbareomroepstelsel in de lidstaten gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, (1)
Na de belanghebbenden overeenkomstig de aangehaalde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (2), en gezien hun opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Op 22 juni 2009 ontving de Commissie een klacht in verband met de plannen van de Spaanse overheid om het financieringssysteem voor de nationale radio- en televisieomroep Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) te wijzigen. Op 5 augustus 2009 verzocht de Commissie Spanje om informatie te verstrekken over die wijziging, in het bijzonder over het verband tussen de nieuwe heffingen en de financiering van RTVE. Op 1 september 2009 werd de nieuwe wet 8/2009 van 28 augustus 2009 van kracht betreffende de financiering van Corporación de Radio y Televisión Española (3), tot wijziging van wet 17/2006 van 5 juni 2006 betreffende staatsradio en -televisie (4). Op 21 september, 22 en 26 oktober 2009 verstrekte Spanje de Commissie informatie over de regeling.
(2)
De Commissie heeft Spanje bij schrijven van 2 december 2009 in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) met betrekking tot de maatregel in te leiden. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (5). De Commissie nodigde de belanghebbenden uit hun opmerkingen over de steunmaatregel kenbaar te maken.
(3)
Spanje reageerde bij schrijven van 21 december 2009 op het besluit tot inleiding van de procedure. De Commissie ontving opmerkingen van belanghebbenden. Ze bezorgde de opmerkingen aan Spanje, dat de kans kreeg om te reageren; de opmerkingen van Spanje werden ontvangen bij schrijven van 23 maart 2010.
(4)
De Commissie stelde bij schrijven van 19 februari en 19 mei 2010 bijkomende vragen waarop de Spaanse autoriteiten bij schrijven van 22 maart en 31 mei 2010 antwoordden.
(5)
Op 18 maart 2010 verstuurde de Commissie een aanmaningsbrief overeenkomstig artikel 258 VWEU tot inleiding van een inbreukprocedure omdat de belasting op elektronische communicatie in strijd was met artikel 12 van Richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn) (6), waarin precieze regels worden bepaald met betrekking tot de administratieve bijdragen die lidstaten mogen heffen op bedrijven die een telecommunicatiedienst of -netwerk aanbieden. Het staatssteunonderzoek laat de inbreukprocedure onverlet.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
(6)
Het huidige financieringssysteem voor de publieke omroep in Spanje (RTVE), zoals bepaald door wet 17/2006, werd in 2005 en 2007 door besluiten van de Commissie goedgekeurd (7). Wet 17/2006 belast RTVE met een openbare dienst. Punt I van die wet (met name de artikelen 2 en 3) omschrijft de openbare dienst van RTVE en specificeert dat de televisie- en radiodiensten respectievelijk door de bedrijven RTVE (Radio Televisión Española) en RNE (Radio Nacional de España) worden uitgevoerd. Punt II, hoofdstuk IV, bepaalt de financiële en economische kadervoorwaarden waaronder RTVE zijn taken van openbare dienst zal uitvoeren. Artikel 33 stelt in het bijzonder dat RTVE jaarlijkse begrotingsbetalingen zal ontvangen ter compensatie voor de uitvoering van zijn taken van openbare dienst. Die compensatie mag niet meer bedragen dan de nettokostprijs van de door respectievelijk RTVE en RNE verrichte openbare dienst. Punt II, hoofdstuk VI, bepaalt de externe controle door het Parlement, de audiovisuele autoriteit en de Rekenkamer.
(7)
De jaarlijkse begrote exploitatiekosten van RTVE bedroegen in 2007 1 177 miljoen EUR, in 2008 1 222 miljoen EUR en in 2009 1 146 miljoen EUR. De voorbije jaren kreeg RTVE een overheidscompensatie van ongeveer 500 miljoen EUR per jaar (2006: 575 miljoen EUR; 2007: 433 miljoen EUR; 2008: 500 miljoen EUR; 2009 (zij het met reeds lagere inkomsten uit reclame): 726 miljoen EUR).
(8)
Wet 8/2009 wijzigt wet 17/2006 met betrekking tot de bepaling van de openbare dienst en de mogelijke commerciële activiteiten van RTVE. De wet voegt extra elementen aan de publieke taak toe zoals die in 2005 door de Commissie was goedgekeurd. De wet beperkt in het bijzonder de aankoop van uitzendrechten voor sportevenementen van algemeen of groot maatschappelijk belang, met uitzondering van de Olympische en Paralympische Spelen, tot 10 % van het totale jaarlijkse budget voor externe uitgaven, aankopen en diensten (artikel 9, lid 1, onder i)). Daarnaast bevat de wet verplichtingen aangaande kinderprogramma’s (artikel 9, lid 1, onder d)) en beperkt hij de eerste vertoning van films van grote internationale producenten op piekuren tot 52 films per jaar (artikel 9, lid 1, onder m)).
(9)
De nieuwe wet bepaalt in het bijzonder dat het gebruik van reclameboodschappen, telewinkelen, sponsoring en betaaltelevisiediensten als bron van inkomsten tegen eind 2009 zal worden stopgezet. Die commerciële inkomsten zullen worden vervangen door kapitaal dat door bestaande of nieuwe bijdragen voor commerciële omroepen en telecomexploitanten wordt gegenereerd. Spanje verwacht dat de maatregel de druk op commerciële exploitanten zal verlichten, hun inkomsten uit reclameboodschappen zal verhogen en een mogelijke verstoring van de markt zal voorkomen. RTVE behoudt de dienstverlening aan derden en de verkoop van eigen producties als bron van commerciële inkomsten (samen ongeveer 25 miljoen EUR).
(10)
Tot dusver waren de inkomsten uit reclameboodschappen jaarlijks goed voor ongeveer 600 miljoen EUR (2007: 667 miljoen EUR; 2008: 565 miljoen EUR). Doordat die commerciële inkomsten zijn verdwenen, zal de nettokostprijs voor de publieke omroep van RTVE nagenoeg gelijk zijn aan de jaarlijkse begrote exploitatiekosten van de omroep. Dienovereenkomstig wil Spanje deze gederfde inkomsten compenseren door zijn eigen bijdragen uit overheidsmiddelen te verhogen tot de jaarlijkse begrote exploitatiekosten van RTVE, waarop enkel de in de vorige overweging vermelde beperkte overblijvende commerciële inkomsten van 25 miljoen EUR in mindering worden gebracht.
(11)
Artikel 3, lid 2, van de nieuwe wet bepaalt dat de totale jaarlijkse inkomsten in 2010 en 2011 maximaal 1 200 miljoen EUR mogen bedragen, dat dit bedrag in de periode 2012-2014 met maximaal 1 % mag toenemen en dat het de volgende jaren enkel op basis van de jaarlijkse consumentenprijsindex mag stijgen. Op basis van die bedragen berekende Spanje dat er, in vergelijking met de jaarlijkse begrote exploitatiekosten van RTVE, voor de voorbije jaren 104 miljoen EUR extra per jaar moet worden uitgegeven om de zendtijd die eerst bestemd was voor reclame met andere audiovisuele producties te vullen.
(12)
Volgens de budgettaire planning van Spanje zal dit totale bedrag van de jaarlijkse inkomsten samengesteld zijn uit toewijzingen uit de algemene rijksbegroting, volgens de regeling krachtens wet 17/2006, van ongeveer 500 miljoen EUR, dat in het verlengde ligt van het bedrag dat vorige jaren werd bijgedragen, en uit nieuwe inkomsten uit drie nieuwe belastingmaatregelen die bij de artikelen 4, 5 en 6 van de nieuwe wet worden ingevoerd of gewijzigd:
a)
een belasting van 3 % op de inkomsten van gratis te ontvangen televisieomroepen en van 1,5 % voor betaaltelevisieomroepen. Die bijdragen mogen niet meer bedragen dan 15 % (voor gratis televisie) en 20 % (voor betaaltelevisie) van de totale jaarlijkse steun aan RTVE. Alle extra belastinginkomsten boven die percentages gaan naar de algemene rijksbegroting. De belasting geldt uitsluitend voor bedrijven in Spanje. Diensten vanuit andere lidstaten zijn niet onderhevig aan deze belasting;
b)
een belasting van 0,9 % op de bruto-inkomsten (met uitzondering van de inkomsten uit de in aanmerking te nemen groothandelsmarkt) van exploitanten van telecommunicatiediensten die in het register van exploitanten van de Spaanse reguleringsinstantie voor telecommunicatie, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, ingeschreven zijn voor een van de volgende diensten: vaste telefonie, mobiele telefonie en internetaanbieding. Belastingplichtige exploitanten moeten in het hele land of in meer dan één autonome regio werkzaam zijn en moeten ook audiovisuele diensten of een andere dienst met reclameboodschappen verlenen. Deze bijdrage mag niet meer bedragen dan 25 % van de totale jaarlijkse steun aan RTVE. Alle extra belastinginkomsten boven dat percentage gaan naar de algemene rijksbegroting. De belasting geldt uitsluitend voor bedrijven in Spanje. Diensten vanuit andere lidstaten zijn niet onderhevig aan deze belasting;
c)
80 %, tot een maximaal bedrag van 330 miljoen EUR, van de reeds bestaande heffing op het gebruik van het radiospectrum zoals bepaald bij wet 32/2003 van 3 november 2003. De rest wordt aan de algemene begroting toegewezen. Dit percentage kan worden gewijzigd overeenkomstig de wetgeving inzake de algemene rijksbegroting.
(13)
De artikelen 5 en 6 van wet 17/2006 stellen expliciet dat de belastingen op exploitanten van commerciële televisie en telecommunicatie „als bijdrage aan de financiering van RTVE” worden geheven. Bovendien wordt in de aanhef uitdrukkelijk het verband gelegd tussen de nieuwe belastingen en de financiële compensatie voor de terugtrekking van RTVE uit de reclamemarkt.
(14)
Indien de inkomsten uit die drie belastingbronnen niet zouden volstaan om het verschil van 700 miljoen EUR te dekken tussen de traditionele compensatie voor de openbare dienst (500 miljoen EUR) en de totale exploitatiekosten van RTVE, die tot dusver werden gedekt door commerciële inkomsten, bepaalt artikel 2, lid 2, van wet 8/2009 dat de ontbrekende middelen worden geput uit de algemene rijksbegroting, overeenkomstig artikel 33 van wet 17/2006 dat de overheid verplicht om de nettokosten van de openbaredienstverplichtingen van RTVE te dekken. Dat betekent dat de financiering van de nettokosten van de openbaredienstverlening door RTVE verzekerd is tot een maximaal bedrag van 1 200 miljoen EUR, ongeacht de inkomsten uit de belastingen.
(15)
Spanje bevestigde dat de bijdrage uit de belastingen op televisieomroepen en exploitanten van telecommunicatie niet per definitie alleen moet worden gebruikt om RTVE te financieren. Spanje heeft de maximumbedragen bepaald die door de belastingen kunnen worden bijgedragen. Alle extra inkomsten worden aan de algemene rijksbegroting toegewezen en kunnen bijgevolg worden gebruikt om andere uitgaven te dekken. Bovendien mag Spanje beslissen welk bedrag van de belastingen tot die maximumbedragen het eigenlijk aan RTVE wil toewijzen. De budgettaire planning voor 2010 bepaalt bijvoorbeeld dat minder dan de helft van de mogelijke maximale bijdrage aan RTVE wordt toegewezen.
(16)
Om overcompensatie te vermijden, voorziet artikel 8 van de nieuwe wet in een reservefonds waarin het gedeelte wordt gestort van de door de overheid toegewezen inkomsten dat groter is dan de daadwerkelijke nettokosten van de openbaredienstverplichting. Deze reserve is beperkt tot 10 % van de jaarlijkse kostenbegroting van RTVE. Alle inkomsten boven die 10 % vloeien terug naar de schatkist. De reserve zal worden gebruikt om eventuele verliezen uit de voorbije jaren te compenseren. Indien dit bedrag niet binnen vier jaar werd uitgegeven, zal het worden gebruikt om bij te dragen tot de overeenkomstige vermindering van de openbaredienstcompensatie van het volgende jaar.
(17)
Bovendien zal een externe controle door de auditeurs, de nationale rekenkamer, de audiovisuele autoriteit en de Europese Rekenkamer, overeenkomstig de artikelen 37 en 39, 40 en 41 van wet 17/2006, ervoor zorgen dat RTVE niet meer compensatie ontvangt dan de daadwerkelijke nettokosten plus de reserve van 10 %. Alle inkomsten uit de enkele resterende commerciële activiteiten zullen de openbaredienstcompensatie (artikel 7, lid 1, van wet 8/2009) doen verminderen.
(18)
In dit besluit worden die elementen van de veranderingen aan het bestaande financieringssysteem voor RTVE geanalyseerd waarover de Commissie in het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure haar twijfel uitte.
(19)
Zoals de Commissie aanhaalde, is het belangrijkste aspect van de veranderingen in de financiering van RTVE en van de nagenoeg volledige stopzetting van commerciële activiteiten van RTVE dat het deel van de inkomsten van RTVE uit die commerciële activiteiten zal worden vervangen door inkomsten uit belastingen die speciaal daartoe werden ingevoerd of gewijzigd. De duidelijke verwijzingen in wet 8/2009 geven aan dat het belastingbedrag zo werd bepaald dat er een zeker vooraf bepaald deel aan de financiering van RTVE zou worden bijgedragen. Dat verband tussen de financiering en de opbrengst uit de nieuwe belastingen suggereert dat de belastingen een effect hebben op de steun voor RTVE, in die zin dat de inkomsten uit de belastingen per definitie voor de financiering van die steun aan RTVE worden bestemd en een rechtstreekse invloed op het bedrag van de steun hebben.
(20)
Wanneer de financieringsmethode integrerend deel uitmaakt van de maatregel, moet de Commissie volgens de herhaalde rechtspraak van het Hof per definitie met die methode rekening houden wanneer zij de steunmaatregel onderzoekt (8). Wanneer een specifiek voor de financiering van de steun bestemde bijdrage in strijd is met andere bepalingen van het Verdrag, mag de Commissie de steunregeling waarvan die bijdrage deel uitmaakt, niet verenigbaar met de interne markt verklaren. Bijgevolg kan de wijze waarop een steunmaatregel wordt gefinancierd de hele steunregeling onverenigbaar met de interne markt maken.
(21)
Daarom uitte de Commissie haar twijfels of de nieuwe belastingen integrerend deel uitmaken van de maatregel. Indien dat het geval is, moet de verenigbaarheid ervan met het Verdrag door de Commissie worden beoordeeld en zal dat een invloed hebben op de algemene rechtmatigheid van de steunregeling. Die ongerustheid leek gegrond, vooral aangezien de Commissie twijfel heeft over de verenigbaarheid met Richtlijn 2002/20/EG van de nieuwe belastingen op ondernemingen die vaste telefonie, mobiele telefonie en internet aanbieden (9).
(22)
Daarnaast betwijfelt de Commissie ook of Spanje na de hervorming van het financieringssysteem voldoende voorzorgsmaatregelen heeft genomen tegen een mogelijk overcompensatie. De afschaffing van reclame kan een invloed hebben op de kosten van de omroep doordat ze zijn programmering minder afhankelijk maakt van commerciële overwegingen.
(23)
Bovendien moet het financieringssysteem voor RTVE voorzien in een geschikte procedure om op voorhand te kunnen nagaan of de nieuwe diensten van de publieke omroep RTVE de materiële voorwaarden van het Protocol van Amsterdam nakomen (10). De Commissie kon op basis van de door Spanje verstrekte informatie niet oordelen of Spanje al over een dergelijk mechanisme beschikt.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(24)
De Commissie ontving opmerkingen van 15 belanghebbenden. Ze kwamen van commerciële omroepen (TF1 en ACT - Association of Commercial TV in Europe), betaaltelevisie-exploitanten (DTS, Canal Satélite), telefoon- en internetaanbieders (redtel, ONO, AETIC), kabelexploitanten (Cable Europe) en adverteerders. Sommigen vroegen om hun identiteit geheim te houden.
(25)
De meeste klachten gingen over de rechtmatigheid van de nieuwe belastingen die volgens de belanghebbenden de concurrentie zouden verstoren tussen openbare en particuliere televisie, tussen gratis televisie en betaaltelevisie, of tussen exploitanten die enkel telecommunicatiediensten aanbieden en andere exploitanten van telecommunicatiediensten die ook audiovisuele diensten aanbieden. De belanghebbenden betwijfelden ook of de belasting op elektronische communicatie verenigbaar is met artikel 12 van de machtigingsrichtlijn, Richtlijn 2002/20/EG (11).
(26)
Omroepen en internetaanbieders stelden ook de verenigbaarheid ter discussie van de definitie van de openbaredienstvergoeding van RTVE. Ze zou niet precies genoeg zijn en zou te gul zijn op het vlak van de aankoop van uitzendrechten voor speciale sportevenementen of films van grote internationale producenten. TF1 argumenteerde in het bijzonder dat er geen onderzoek vooraf beschikbaar was voor de invoering van significant nieuwe openbare diensten van RTVE.
(27)
Wat de mogelijke effecten van de belasting op de steun betreft, argumenteerden televisieomroepen en internetaanbieders dat de inkomsten uit de nieuwe belastingen een rechtstreekse invloed op de steun zouden hebben. Ze waren er in het bijzonder bezorgd over dat een verhoging van de belastinginkomsten zou kunnen leiden tot een compensatie van RTVE die de nettokosten van de openbaredienstverlening overtreft.
(28)
Wat betreft de evenredigheid van de steun, zagen verschillende televisie- en internetexploitanten een risico van overcompensatie. De budgettaire planning voor RTVE van 1 200 miljoen EUR, zoals bepaald bij wet 8/2009, zou volgens hen niet gebaseerd zijn op een echte berekening van de nettokosten van de openbare dienst. De huidige jaarlijkse kostenbegroting van RTVE zou een arbitraire basis vormen. Ze zou geen onderscheid maken tussen commerciële en openbaredienstactiviteiten. De planning zou in het bijzonder geen rekening houden met de kostenbesparing naar aanleiding van de afschaffing van reclame, doordat de programma’s niet langer een groot publiek hoefden aan te trekken. Bijgevolg zou de productie van bijvoorbeeld kunstprogramma’s minder duur worden. Andere belanghebbenden vreesden er dan weer voor dat RTVE meer geld zou uitgeven aan hoogwaardige programma’s.
(29)
Dat het verlies van reclame-inkomsten voor RTVE volledig door openbare middelen zou worden gedekt, wordt als een mogelijke overcompensatie gezien. Die compensatie zou op basis van de vorige jaren worden berekend, terwijl de economische crisis in 2010 tot lagere commerciële inkomsten en bijgevolg tot lagere totale inkomsten voor RTVE zou hebben geleid. Het zou niet eerlijk zijn als RTVE naar aanleiding van de afschaffing van de gemengde financiering gegarandeerde inkomsten zou krijgen, ongeacht de variabele commerciële inkomsten.
(30)
Enkele omroepen vroegen zich ook af of er een doeltreffend systeem van budgettaire controle bestaat, zodat enkel de nettokosten van de openbaredienstverlening door overheidsmiddelen worden gedekt.
IV. OPMERKINGEN VAN SPANJE
(31)
Allereerst betwist Spanje het feit dat de Commissie in de huidige procedure de kwesties van evenredigheid en van het onderzoek vooraf naar significant nieuwe diensten beoordeelt. Die kwesties zouden deel uitmaken van de bestaande financieringsregeling voor RTVE, zoals goedgekeurd door de Commissie in 2005 en 2007. Het besluit tot inleiding van deze procedure is echter gebaseerd op de kwalificatie van de hervorming van het financieringssysteem als nieuwe steun in de zin van artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (hierna ook „de procedureverordening” genoemd) (12). Het element „nieuwe steun” zou beperkt zijn tot de hervorming van de financiering door de invoering van nieuwe belastingen en zou de andere elementen van de bestaande regeling niet wijzigen of beïnvloeden. Die andere elementen vormen bijgevolg nog altijd de bestaande steun en moeten in deze procedure niet door de Commissie worden beoordeeld.
(32)
Wat de effecten van de belasting betreft, argumenteert Spanje dat de nieuwe belastingen geen integraal onderdeel van de steun vormen en er dus geen sprake is van een rechtstreekse invloed op het bedrag van de steun. Spanje benadrukt dat overeenkomstig artikel 2, lid 2, van wet 8/2009, juncto artikel 33 van wet 17/2006, het bedrag van de overheidsfinanciering van RTVE enkel wordt bepaald op basis van de nettokosten van de openbare dienst, ongeacht de inkomsten uit de belastingen. De geplande kosten van de openbare dienst houden geen rekening met de inkomsten uit de belastingen, maar zijn gebaseerd op de kosten van die dienst tijdens de voorbije jaren.
(33)
Spanje bevestigde dat de bijdrage uit de belastingen op televisieomroepen en exploitanten van telecommunicatie niet alleen naar RTVE gaat. De inkomsten uit de belastingen worden daarentegen aan de algemene rijksbegroting (schatkist) overgemaakt, waaruit alle betalingen aan RTVE zullen worden gedaan. Spanje heeft maximumbedragen bepaald voor de bijdrage uit belastingen. Alle extra inkomsten zullen aan de algemene rijksbegroting worden toegewezen en kunnen dus voor andere doeleinden worden bestemd. Zolang die maximumbedragen niet worden overschreden, mag Spanje bovendien zelf beslissen welk percentage van de belasting het werkelijk aan RTVE wil toewijzen. De budgettaire planning voor 2010 bepaalt bijvoorbeeld dat minder dan de helft van de mogelijke maximale bijdrage aan RTVE wordt toegewezen.
(34)
Spanje beweert dat inkomsten uit de nieuwe belastingen die hoger of lager dan verwacht uitvallen, niet zullen leiden tot veranderingen in de geplande bedragen voor de openbaredienstcompensatie. Indien de inkomsten uit de nieuwe belastingbronnen niet zouden volstaan om het financiële verschil na afschaffing van de reclame te dekken, worden de ontbrekende middelen geput uit de algemene rijksbegroting, overeenkomstig artikel 33 van wet 17/2006. Alle extra inkomsten zullen aan de algemene begroting worden toegewezen. Tot slot zouden alle extra inkomsten boven de grens van 1 200 miljoen EUR, zoals bepaald door artikel 3, lid 2, van wet 8/2009, aan de Schatkist worden overgemaakt. Bijgevolg zou de geplande algemene financiering van de openbaredienstverlening van RTVE niet afhangen van het bedrag van de specifieke belastinginkomsten, maar zou ze in elk geval door de algemene rijksbegroting worden verzekerd.
(35)
Wat de evenredigheid van de steun betreft, argumenteerde Spanje dat het principe van de dekking van de nettokosten zou worden verzekerd. Overeenkomstig artikel 33, lid 1, van wet 17/2006, zoals gewijzigd bij wet 8/2009, zijn de nettokosten de enige parameter die het werkelijke bedrag van de steun bepalen. Overeenkomstig artikelen 2, lid 2, en artikel 8, lid 2, van wet 8/2009 compenseert de algemene rijksbegroting alle ontoereikende belastinginkomsten, terwijl alle extra inkomsten eraan worden toegewezen, behalve de mogelijke overcompensatie van 10 % op de jaarlijkse kostenbegroting krachtens artikel 8, leden 1 en 2.
(36)
Voorts is Spanje van mening dat het niet arbitrair heeft gehandeld wat betreft of een jaarlijkse budgettaire planning van 1 200 miljoen EUR voor de komende jaren afdoende is. Dat bedrag is gebaseerd op de jaarlijkse kostenbegroting van RTVE voor zijn openbaredienstverplichting. Die verplichtingen werden niet in die mate gewijzigd dat lagere uitgaven doen verwachten; integendeel, de belanghebbenden zien over het hoofd dat RTVE 104 miljoen EUR moet investeren in bijkomende producties om de zendtijd te vullen die vrijkomt door het verdwijnen van reclame.
(37)
Daarenboven mag er niet van worden uitgegaan dat RTVE door het verdwijnen van reclame niet langer een groot publiek moet aantrekken en daardoor de productiekosten kan verminderen en minder aantrekkelijke uitzendingen kan aanbieden. Overeenkomstig zijn publieke taak is RTVE verplicht om een voorname plaats en belangrijk publieksbereik op de televisiemarkt te handhaven om deze taak daadwerkelijk te kunnen uitoefenen.
(38)
Tot slot zou er krachtens artikel 37 van wet 17/2006 een daadwerkelijke budgettaire controle achteraf plaatsvinden door de interne auditafdeling, een beoordeling door de nationale rekenkamer en een externe audit door een particulier accountantskantoor (KPMG). Krachtens de artikelen 39 en 40 van die wet houden het Parlement en de audiovisuele autoriteit bovendien ook toezicht op de uitvoering van de publieke taak door RTVE en op haar jaarrekeningen. RTVE wordt tot slot ook door de Rekenkamer beoordeeld.
(39)
Wat het bestaan van een controle vooraf voor de invoering van significant nieuwe diensten betreft, meldt Spanje dat artikel 41, lid 3, van de algemene wet 7/2010 van 31 maart 2010 inzake audiovisuele communicatie (13) een dergelijke procedure bepaalt. Deze controle vooraf werd toevertrouwd aan de onafhankelijke Spaanse controle- en reguleringsinstantie voor publieke omroepen, de Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, en bestaat uit een openbare raadpleging van de belanghebbenden, een publicatie van de resultaten van die raadpleging, en de beoordeling van de totale impact van elke nieuwe dienst op de markt. Voorts meldde Spanje dat het tegen 1 november 2010 een programmacontract (contrato-programa) met RTVE wil ondertekenen dat zal bepalen wat een significant nieuwe dienst precies inhoudt. Volgens een ontwerpversie van dat programmacontract zal een significant nieuwe dienst een nieuw dienstenaanbod zijn dat duidelijk verschillend is van de bestaande diensten die als de in aanmerking te nemen productmarkt kunnen worden beschouwd en dat een invloed op de markt en in het bijzonder op de vraag kan hebben.
V. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
(40)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU, (betreffende steunregelingen van de staten) zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm dan ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(41)
De financiële middelen binnen het Spaanse financieringssysteem voor RTVE vloeien naar, en worden vervolgens vrijgemaakt uit de algemene rijksbegroting. Ze vormen een directe overdracht van staatsmiddelen aan een specifieke onderneming, die niet beschikbaar zijn voor de concurrentie. Bijgevolg geniet RTVE een selectief voordeel.
(42)
Niettemin beweerde Spanje in de opmerkingen die het maakte voor de inleiding van de procedure dat de hervorming het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloedt, aangezien RTVE niet actief was buiten Spanje. Maar wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed, ook al neemt de begunstigde onderneming niet zelf deel aan de uitvoer (14). Evenzo geldt immers dat wanneer een lidstaat steun toekent aan ondernemingen in de diensten- en distributiesector, het niet noodzakelijk is dat de begunstigde ondernemingen zelf hun activiteiten buiten deze lidstaat uitoefenen, opdat de steun het handelsverkeer binnen de Unie zou beïnvloeden (15).
(43)
In het licht van dit principe bepalen de mededelingen van de Commissie van 2001 en 2009 betreffende de toepassing van de regels voor staatssteun aan een publieke omroep dat „overheidsfinanciering van publieke omroepen in de regel kan worden geacht het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden … Dit is duidelijk het geval bij de verwerving en verkoop van programmarechten, die vaak op internationaal niveau plaatsvindt … Bovendien kan de eigendomsstructuur van commerciële omroeporganisaties zich uitstrekken tot meer dan één lidstaat” (16).
(44)
RTVE is zelf actief op de internationale markten (verkoop van programma’s en verwerving van uitzendrechten). Via de Europese Radio-Unie wisselt RTVE televisieprogramma’s uit en neemt de omroep deel aan het Eurovisiesysteem (17). Bovendien is RTVE voor de aan- en verkoop van uitzendrechten een directe concurrent van commerciële zenders die actief zijn op de nationale en internationale omroepmarkt en een internationale eigendomsstructuur hebben. Bijgevolg bestaat het gevaar dat, zelfs zonder de commerciële activiteiten die RTVE tot augustus 2009 uitvoerde, de concurrentie op de Spaanse markt zodanig door de steun die RTVE zal ontvangen, zal worden verstoord dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan worden beïnvloed. De Commissie verklaarde dat al in haar besluiten betreffende steunmaatregelen E 8/2005 en NN 8/07.
(45)
De Commissie onderzocht eveneens de mogelijkheid dat de financieringsmaatregelen zouden kunnen worden beschouwd als loutere compensatie voor openbaredienstverplichtingen die geen financieel voordeel zouden vormen voor RTVE, in de zin van het Altmark-arrest van het Hof van Justitie (18). RTVE is een onderneming die belast is met het verschaffen van diensten van algemeen economisch belang, meer bepaald als publieke omroep. Overheidsmaatregelen die de extra nettokosten van een dienst van algemeen economisch belang compenseren, worden niet beschouwd als staatssteun wanneer aan alle voorwaarden zoals bepaald in dat arrest is voldaan. Ten eerste moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk openbaredienstverplichtingen uitvoeren en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend; ten tweede moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend vooraf op een objectieve en transparante manier zijn vastgesteld; ten derde mag het bedrag van de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen; ten vierde moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen belaste onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, met het oog op de selectie van het aanbod waarmee die diensten tegen de laagst mogelijke kosten voor de gemeenschap kunnen worden verricht, het compensatiebedrag worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die over de nodige middelen beschikt om aan de vereisten van de openbare dienst te voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
(46)
Wanneer aan ondernemingen die uitdrukkelijk belast zijn met openbaredienstverplichtingen, overheidssubsidies worden toegekend om deze te compenseren voor de kosten van de uitvoering van die verplichtingen, en deze subsidies niet voldoen aan al die voorwaarden, vallen deze binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU, en moeten ze worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van die bepaling (19).
(47)
De publieke entiteit RTVE werd belast met het aanbieden van publieke-omroepdiensten zoals omschreven in de wetten 17/2006 en 8/2009. RTVE was echter bij wet als publieke omroep aangeduid en niet in het kader van een openbare aanbesteding. Bovendien heeft de Spaanse overheid de noodzakelijke compensatie niet vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en toegeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Het niveau ervan wordt jaarlijks bepaald op basis van de lopende nettokosten, zonder gebruik te maken van de benchmark van een goed beheerde onderneming. De parameters op basis waarvan de compensatie zou worden berekend, waren niet vooraf op een objectieve en transparante manier vastgesteld. Bijgevolg is niet voldaan aan alle voorwaarden die het Hof heeft geformuleerd en kwalificeren de maatregelen die hier worden beoordeeld, als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (20).
(48)
Spanje heeft de nieuwe steunmaatregel niet gemeld. Spanje beweert dat de maatregel geen substantiële wijziging vormt van de bestaande steunregeling zoals gewijzigd overeenkomstig de beschikking van de Commissie in de zaak E 8/2005 in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU en bijgevolg geen nieuwe steunmaatregel is die een melding zou vereisen.
(49)
Volgens artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999 betekent „nieuwe steun” alle steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun. Overeenkomstig artikel 4 van de uitvoeringsverordening, Verordening (EG) nr. 794/2004 worden noch aanpassingen in bestaande steun van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt niet kunnen beïnvloeden, noch een toename in het oorspronkelijke budget van een bestaande steunregeling met maximaal 20 %, beschouwd als wijzigingen in de bestaande steun.
(50)
Opdat een wijziging in een bestaande regeling zou worden beschouwd als „nieuwe steun”, moet de wijziging in het systeem substantieel zijn, d.w.z. de basiskenmerken van het systeem moeten zijn gewijzigd, zoals bijvoorbeeld het geval zou zijn indien er wijzigingen zouden zijn in het beoogde doel, de basis waarop de heffing zou zijn gebeurd, de personen en de entiteiten die zouden zijn beïnvloed of, in het algemeen, de financieringsbron (21). In het huidige geval zijn de financieringsbronnen van RTVE substantieel gewijzigd. Deze nieuwe financieringsbronnen houden ook in dat de financiering met betrekking tot reclame (die geen steun was) nu door de staat wordt gegeven (en wel steun is). Deze sterke toename van het steunbedrag en de overgang van een gemengde naar een enkelvoudige financiering zijn een duidelijke indicatie dat er nieuwe steun is.
(51)
Bovendien, indien artikel 1, onder c), van de procedureverordening bepaalt dat wijzigingen in bestaande steun als nieuwe steun moeten worden beschouwd, „moet”, volgens deze bepaling, „niet elke gewijzigde bestaande steun als nieuwe steun worden beschouwd, maar kan enkel de wijziging als zodanig als nieuwe steun worden gekwalificeerd”, zoals het Gerecht van eerste aanleg benadrukte in de zaak-Gibraltar (22). Voorts verklaarde het Gerecht dat „[de] oorspronkelijke regeling dus slechts in een nieuwe steunregeling [wordt] omgezet wanneer de wijziging de kern van die regeling raakt. Van een dergelijke substantiële wijziging kan echter geen sprake zijn wanneer het nieuwe element duidelijk los van de oorspronkelijke regeling kan worden beschouwd” (23).
(52)
Uit deze rechtspraak en wet- en regelgeving blijkt dat aanpassingen die geen invloed hebben op de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel, de kern van de steun evenmin kunnen beïnvloeden, en bijgevolg de kwalificatie van de maatregel als bestaande steun niet wijzigen. Anderzijds, wanneer een wijziging de kern van een regeling beïnvloedt, maar niet in zodanige mate dat een nieuwe beoordeling van de andere elementen vereist is, kan die wijziging afzonderlijk worden beoordeeld, zonder verwijzing naar de andere elementen van de regeling. In dat geval geldt alleen voor de wijziging de verplichting tot aanmelding bij en onderzoek door de Commissie.
(53)
De drie fiscale maatregelen die werden ingevoerd of gewijzigd door de artikelen 4, 5 en 6 van de wet 8/2009, staan los van de bestaande regeling voor de financiering van RTVE. Hoewel de nieuwe financieringsbronnen invloed kunnen hebben op de rechtmatigheid van de regeling als dusdanig, hebben ze geen invloed op de beoordeling van de andere elementen van de steun aan RTVE of de gevolgen die de steun kan hebben op de markt.
(54)
De nieuwe elementen van de steun, namelijk de nieuwe heffingen, kunnen in die zin nieuwe steun creëren voor zover ze niet vallen onder een van de situaties zoals bedoeld in artikel 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 659/1999. In feite zijn ze ingesteld via wetten die zijn goedgekeurd na het van kracht worden van het Verdrag, zijn ze geen individuele steunmaatregel die werd toegekend in het kader van een goedgekeurde steunregeling, zijn ze niet goedgekeurd op basis van artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 659/1999, zijn ze niet toegekend tien jaar vóór de eerste handeling van de Commissie en, ten slotte, hebben ze betrekking op sectoren die voor concurrentie waren opengesteld toen ze van kracht werden. Ten tweede, zelfs al wordt, bij wijze van hypothese, het argument van Spanje aanvaard dat ze moeten worden beschouwd als een wijziging van het bestaande financieringsmechanisme, blijkt dat de manier waarop de extra financiering van RTVE wordt gefinancierd, een wezenlijke wijziging van het bestaande financieringsmechanisme vormt met betrekking tot de financieringsbron. De bestaande regeling bevatte niet de specifieke heffingen ten gunste van RTVE, waarvan de rechtmatigheid de verenigbaarheid van de totale steun kan beïnvloeden.
(55)
Zoals was uiteengezet in het besluit tot inleiding van de procedure, deden de wijzigingen in de financiering van RTVE bij de Commissie twijfel rijzen met betrekking tot hun gevolgen voor de algemene verenigbaarheid van de financiering van RTVE met het Verdrag en vereisten ze een verdere beoordeling door de Commissie. Bijgevolg dienden deze wijzigingen formeel te worden gemeld bij de Commissie. Zoals hoger uiteengezet, is de kwalificatie als nieuwe steun alleen van toepassing op de wijziging als dusdanig. Bijgevolg heeft de Commissie de procedure alleen ingeleid met het oog op het beoordelen van het karakter van die wijzigingen en de gevolgen ervan voor de verenigbaarheid van de steun.
(56)
De Commissie toetst steun aan publieke omroepen in de vorm van compensatie voor het uitvoeren van een publieke opdracht aan artikel 106, lid 2, VWEU, op basis van de criteria zoals bepaald in de mededeling van de Commissie van 2001 betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun aan publieke omroepen (hierna „omroepmededeling 2001” genoemd) (24). Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun en overeenkomstig punt 100 van de omroepmededeling van 2009, is deze laatste in het geval van niet-aangemelde nieuwe steun alleen van toepassing wanneer de nieuwe steun werd toegekend na de publicatie ervan op 27 oktober 2009. In dit geval echter is de nieuwe steunregeling ingevoerd bij het van kracht worden van de wet op 1 september 2009. Vandaar zal de nieuwe financieringsregeling worden beoordeeld op basis van de mededeling van 2001 en de daaropvolgende beschikkingspraktijk van de Commissie (25).
(57)
Opdat een maatregel in aanmerking zou komen voor de afwijking in artikel 106, lid 2, moet aan alle volgende voorwaarden zijn voldaan:
a)
de betrokken dienst moet een dienst van algemeen economisch belang zijn en duidelijk als dusdanig omschreven zijn door de lidstaat (omschrijving);
b)
de betrokken onderneming moet door de lidstaat uitdrukkelijk belast zijn met de verlening van die dienst (toewijzing);
c)
de toepassing van de mededingingsregels uit het Verdrag (in dit geval, het verbod op staatssteun) moet de vervulling van de aan deze onderneming toevertrouwde bijzondere taken voorkomen, en de ontheffing van dergelijke regels mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloeden in een mate die strijdig is met het belang van de Unie (evenredigheid) (26).
(58)
In het specifieke geval van de publieke omroep dient bovenstaande benadering te worden aangepast in het licht van de interpretatieve bepalingen van het Protocol van Amsterdam, waarin sprake is van „de publieke opdracht zoals toegekend, bepaald en georganiseerd door iedere lidstaat” (omschrijving en toewijzing) en waarin voor de financiering van de publieke omroep wordt voorzien in een afwijking op de Verdragsregels „voor zover deze financiering wordt verleend aan omroeporganisaties voor het vervullen van de publieke opdracht […] en […] voor zover deze financiering de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijke belang zou worden geschaad, waarbij rekening wordt gehouden met de verwezenlijking van de opdracht van deze openbare dienst” (evenredigheid) (27).
(59)
De omschrijving van de publieke opdracht door de wet 17/2006 is door de Commissie verenigbaar verklaard met artikel 106, lid 2, VWEU in haar besluit betreffende de financiering van RTVE in de zaken E 8/2005 en NN 8/07. Artikel 9 van de wet 8/2009 beïnvloedt deze omschrijving in die mate dat het extra verplichtingen en beperkingen toevoegt aan de inhoud van de uitzendingen van RTVE. Aan het criterium van een gepaste omschrijving van de publieke opdracht is zodoende nog steeds voldaan. Bovendien kan het feit dat RTVE zich tot de markt voor televisiereclame terugtrekt, bijdragen tot het versterken van de publieke opdracht door de programmatie minder afhankelijk te maken van commerciële overwegingen en van de schommelingen in de commerciële inkomsten.
(60)
Daarom heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure geen twijfel geformuleerd met betrekking tot deze aspecten van de financiering van RTVE.
(61)
Een centraal kenmerk van de wijzigingen in de financiering van RTVE is de bijna volledige stopzetting van haar commerciële activiteiten, de overgang van een systeem van „gemengde financiering” (namelijk een combinatie van overheidssteun en inkomsten uit commerciële activiteiten) naar een systeem met „enkelvoudige financiering” (waar de uitzendingen exclusief, of bijna exclusief, worden gefinancierd uit overheidsmiddelen) in overeenstemming met het onderscheid dat wordt gemaakt in punt 45 van de omroepmededeling van 2001. De lidstaten zijn vrij om te kiezen of en hoe ze verschillende financieringsbronnen combineren. Nochtans zal het aandeel van de inkomsten van RTVE dat tot hiertoe afkomstig was van commerciële activiteiten, niet eenvoudigweg worden vervangen door financiering door de algemene rijksbegroting van Spanje, overeenkomstig artikel 33 van de wet 17/2006. Die vervanging zal ook vergezeld gaan van de invoering of de wijziging van bepaalde heffingen die specifiek zijn bedoeld om de noodzakelijke inkomsten te genereren.
(62)
Het verband dat werd gelegd tussen de financiering en de inkomsten uit nieuwe heffingen, laat veronderstellen dat de inkomsten uit de heffingen zullen worden bestemd voor de financiering van de steun aan RTVE en een directe impact zullen hebben op het bedrag van de steun. Wanneer een specifiek ter financiering van een steun bestemde heffing in strijd met andere bepalingen van het Verdrag blijkt te zijn, kan de Commissie niet verklaren dat de steunregeling waarvan de heffing deel uitmaakt, verenigbaar is met de interne markt. Hieruit volgt dat de wijze van financiering van een steunmaatregel de volledige steunregeling onverenigbaar met de interne markt kan maken. Derhalve moet, zoals hoger uiteengezet in de overwegingen 21, 22 en 23, worden beoordeeld of in het nieuwe financieringssysteem in werkelijkheid een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffingen en de steun - en of de Commissie bijgevolg de effecten van de nieuwe heffingen zou moeten opnemen in het onderzoek naar de nieuwe staatssteun.
(63)
Nochtans, om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet er een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan (28).
(64)
In dit geval is aan die voorwaarden niet voldaan. Zoals door Spanje werd bevestigd, wordt het steunbedrag voor RTVE alleen bepaald met betrekking tot de financieringsbehoefte van RTVE en de geschatte nettokosten voor het verlenen van de publieke omroepdienst. De financiering die RTVE ontvangt, is, zowel feitelijk als rechtens, onafhankelijk van de inkomsten uit de heffingen, aangezien deze financiering alleen zal afhangen van de nettokosten voor de openbaredienstverplichting. Enerzijds mogen de inkomsten uit de heffingen die zullen worden toegewezen aan de financiering van RTVE, de nettokosten van de openbaredienstverplichting niet overschrijden (alle bedragen bovenop de nettokosten voor de openbare dienst zullen worden terugbetaald aan de algemene rijksbegroting). Anderzijds, wanneer de nettokosten van de openbaredienstverplichting hoger zijn dan de inkomsten die door de betreffende heffingen werden gegenereerd, wordt dat tekort bijgepast uit de algemene rijksbegroting. Indien de inkomsten uit de nieuwe heffingen hoger - of lager - zijn dan verwacht, zal dat niet leiden tot wijzigingen in de geraamde bedragen. Mochten de inkomsten van de nieuwe heffingen onvoldoende zijn om het financieringstekort te dekken dat is ontstaan door het afschaffen van de reclame, zullen de tekorten worden bijgepast uit de algemene rijksbegroting, overeenkomstig artikel 33 van de wet 17/2006. Een eventueel overschot aan inkomsten zal worden toegekend aan de algemene rijksbegroting. Bijgevolg zal de geplande algemene financiering van de publieke opdracht van RTVE niet afhangen van de inkomsten van de specifieke heffing maar zal ze in ieder geval worden gegarandeerd door de algemene rijksbegroting.
(65)
De vermelding van het verband tussen de heffingen en de reden van hun invoering in de nota van toelichting en in de wet zelf wijzigt deze conclusie niet. De formulering in de wet („met het oog op een bijdrage tot de financiering van RTVE”) is geen omschrijving van het karakter van het verband tussen de heffingen en de steun.
(66)
Bijgevolg besluit de Commissie dat de drie steunmaatregelen zoals beschreven in overweging 14 geen integrerend onderdeel uitmaken van de steun. Hun rechtmatigheid is niet van invloed op de verenigbaarheid van de steun aan RTVE. Dat is evenmin het geval voor de opmerkingen van belanghebbenden over rechtmatigheid of relevantie ervan voor de beoordeling van de staatssteun. Daarom heeft de lopende inbreukprocedure betreffende de heffing op elektronische communicatie voor een vermoede schending van artikel 12 van machtigingsrichtlijn, Richtlijn 2002/20/EG geen invloed op dit besluit.
(67)
Wat betreft de evenredigheid van de compensatie, namelijk dat ze alleen maar de nettokosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichting van RTVE dekt, bepaalt de nieuwe wet dat alle inkomsten van RTVE die uitkomen boven de nettokosten van de overheidsdienst plus een reserve van 10 %, naar de rijksbegroting moeten terugvloeien. Een reserve van 10 % kan in een reservefonds worden aangehouden, voor het dekken van een eventuele ondercompensatie in voorgaande jaren of van uitzonderlijke kosten, voor maximaal vier jaar. Dat mechanisme voor het vermijden van onterechte overcompensatie ligt in de lijn van de beschikkingspraktijk van de Commissie (29).
(68)
Om te garanderen dat de steun evenredig is, moeten lidstaten ook een gepast mechanisme installeren voor het garanderen van een regelmatige en daadwerkelijke controle van het gebruik van overheidsfinanciering voor de publieke opdracht (30) en een waarborg dat de jaarlijkse overheidsfinanciering beperkt blijft tot de nettokosten van de openbaredienstverplichting (31). Spanje behoudt zijn systeem van externe controle dat werd ingevoerd op basis van de wet 17/2006, zoals hoger beschreven en zoals goedgekeurd door de Commissie in haar besluit betreffende steunmaatregel E 8/2005, waardoor de nettokosten voor de publieke omroep kunnen worden bepaald.
(69)
Aangezien de afschaffing van de reclame echter invloed kan hebben op de kosten van de omroep doordat de programmering minder afhankelijk wordt van commerciële overwegingen, heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure, en met het oog op het uitsluiten van het risico op overcompensatie, Spanje en andere belanghebbenden verzocht opmerkingen te maken over het financieringsmechanisme.
(70)
Belanghebbenden drukten er hun bezorgdheid over uit dat een overcompensatie van RTVE waarschijnlijk was. De budgettaire planning voor RTVE van 1 200 miljoen EUR per jaar zou niet gebaseerd zijn op een behoorlijke berekening van de nettokosten van de overheidsdienst. Er zou geen onderscheid gemaakt zijn tussen commerciële activiteiten en activiteiten in het kader van de openbare dienst en er zou geen rekening gehouden zijn met kostenbesparingen via het afschaffen van de reclame omdat programma’s niet langer een breed publiek moeten aantrekken en goedkoper kunnen worden geproduceerd. Bovendien zou de volledige compensatie voor het verlies aan reclame-inkomsten berekend zijn op basis van voorgaande jaren, terwijl de economische crisis zou hebben geleid tot lagere reclame-inkomsten in 2010 - en bijgevolg minder algemene inkomsten voor RTVE. Het zou dan ook niet eerlijk zijn dat RTVE, door het afschaffen van de gemengde financiering, gegarandeerde inkomsten zou verwerven, onafhankelijk van de schommelende commerciële inkomsten. Zij drukten eveneens hun bezorgdheid uit over de begrotingscontrole.
(71)
Spanje toonde echter aan dat de budgettaire planning in de lijn blijft van de jaarlijkse kostenbegroting van RTVE in voorgaande jaren en dat er geen reden is om te veronderstellen dat er nu of in de nabije toekomst beduidende kostenbesparingen gemaakt zouden kunnen worden, louter door het afschaffen van de reclame. RTVE zal verplicht blijven een breed publiek aan te trekken, en de afschaffing van de reclame zal een behoefte creëren aan extra producties die zullen moeten worden gefinancierd. In vergelijking met de cijfers van voorgaande jaren (1 177 miljoen EUR in 2007, 1 222 miljoen EUR in 2008 en 1 146 miljoen EUR in 2009) en rekening houdend met de extra kosten voor de producties (104 miljoen EUR) die nodig zijn om de zendtijd van de reclame te vervangen, lijken de overblijvende reclame-inkomsten (geschat op slechts 25 miljoen EUR) en een maximum van 1 200 miljoen EUR voor de kostenplanning van de begroting, een voorzichtig en redelijk bedrag voor de jaarlijkse geraamde kosten voor de compensatie van de openbare dienst. Bovendien leidt het principe van compensatie van de effectieve nettokosten van een publieke omroep noodzakelijk om de omroep te beschermen tegen de schommelingen in de inkomsten uit de reclamemarkt.
(72)
Met betrekking tot de begrotingscontrole wees Spanje op de bestaande controlemechanismen die al zijn ingevoerd door de wet 17/2006, zoals hoger beschreven in overweging 38. Om te garanderen dat de staatssteun de nettokosten van de publieke opdracht niet overschrijdt, wordt overeenkomstig artikel 37 van de wet 17/2006, een daadwerkelijke controle achteraf gegarandeerd via een interne audit, een openbare evaluatie door de algemene Rekenkamer en een externe audit door een particulier accountantskantoor. Bovendien, en overeenkomstig de artikelen 39 en 40 van deze wet, zien het Parlement en de audiovisuele autoriteit toe op de uitvoering van de publieke opdracht door RTVE en op haar jaarrekening. Ten slotte is RTVE onderworpen aan controle door de Rekenkamer. De opmerkingen van belanghebbenden doen niet veronderstellen dat dit systeem niet naar behoren wordt toegepast.
(73)
De Commissie is van mening dat er geen indicatie is dat de geschatte jaarlijkse compensatie voor de openbaredienstverplichting van RTVE hoger zou zijn dan de redelijkerwijze verwachte kosten voor deze dienstverlening of dat de compensatie uiteindelijk hoger zou liggen dan de nettokosten van de openbare dienst.
(74)
Daarnaast vroeg de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure aan Spanje of het land beschikte over een geschikt procedureel kader om vooraf te beoordelen of de nieuwe audiovisuele diensten van de publieke omroep RTVE in overeenstemming zijn met de materiële voorwaarden van het Protocol van Amsterdam (de zogenoemde „ex ante controle”) (32). Op basis van de informatie die tot nu toe door Spanje werd gegeven, kon de Commissie niet nagaan of Spanje al over een dergelijk mechanisme beschikt. De Commissie is het eens met de stelling van Spanje dat dit aspect van de financiering van RTVE in principe het voorwerp was van de besluiten uit 2005 en 2007, die het volledige financieringssysteem van RTVE betroffen. Voorts gaat de Commissie ermee akkoord dat het systeem nog geen negatieve invloed ondervond van de invoering van de nieuwe heffingen die de aanleiding waren voor deze procedure.
(75)
Niettemin, en overeenkomstig de informatie die door Spanje werd gegeven, werd zulk een procedure bepaald door artikel 41, lid 3, van de wet 7/2010 (33) en werd het Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, de onafhankelijke Spaanse toezichthouder voor de publieke omroep, belast met de uitvoering van die controle, namelijk een openbare raadpleging van belanghebbenden, publicatie van de resultaten van de raadpleging en de evaluatie van de totale impact van elke nieuwe dienst op de markt. Nochtans bevat die wet geen omschrijving van wat als een „significante nieuwe dienst” geldt. De lidstaten moeten de relevante criteria daarvoor vastleggen (34). Spanje wees er echter op dat het van plan is om ten laatste tegen 1 november 2010 met RTVE een programmaovereenkomst (contrato-programa) te ondertekenen die dergelijke omschrijving zal bevatten. Overeenkomstig het ontwerp van die programmaovereenkomst zal een „significant nieuwe dienst” worden omschreven als een nieuw aanbod van diensten dat duidelijk verschilt van de bestaande dienstverlening die kan worden aangemerkt als de relevante productmarkt, dat effecten kan hebben op de markt, in het bijzonder met betrekking tot de impact op de vraag.
(76)
Bijgevolg heeft Spanje voldaan aan zijn verplichting om een controle vooraf in te voeren, en de Commissie neemt er kennis van dat tegen november 2010 het land ook een bindende omschrijving zal geven van wat een „significant nieuwe dienst” inhoudt. De Commissie neemt er ook kennis van dat dit mechanisme vóór 2010 nog niet bestond.
VI. CONCLUSIE
(77)
De Commissie komt tot de bevinding dat Spanje de hervorming van de financiering van de publieke omroep RTVE onrechtmatig heeft doorgevoerd, in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De Commissie besluit nochtans dat er geen dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de geïnde heffingen en de financiering van RTVE en dat de heffingen de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag niet beïnvloeden. Voorts beschikt Spanje over vrijwaringsmaatregelen om een overcompensatie van RTVE te vermijden. Ten slotte noteert de Commissie dat Spanje een procedure in het leven heeft geroepen voor een controle vooraf bij de introductie van significant nieuwe diensten binnen de publieke opdracht. Bijgevolg blijft de steun aan de publieke omroep RTVE verenigbaar met het Verdrag,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De financiering van de publieke omroep Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), gewijzigd door Spanje door de wet 8/2009 betreffende de financiering van RTVE, is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 20 juli 2010.