ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 29. června 2011
o státní podpoře C 35/08 (ex NN 11/08), kterou Francie poskytla veřejné ìnstituci Institut Français du Pétrole
(oznámeno pod číslem K(2011) 4483)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/26/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru (2), a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (3),
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V rámci formálního vyšetřovacího řízení ve věci státní podpory č. C 51/05, kterou Francie poskytla podniku Institut Français du Pétrole (4) (dále jen „IFP“), francouzské orgány informovaly útvary Komise dopisem ze dne 18. července 2006, zaevidovaným dne 19. července 2006, že veřejná instituce IFP byla dne 7. července 2006 přeměněna z profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů na veřejnou instituci průmyslové a obchodní povahy (dále jen „EPIC“). K této změně došlo na základě dvou dokumentů, které francouzské orgány přiložily ke svému dopisu: i) na základě nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o nových stanovách veřejné instituce IFP a ii) na základě článku 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky (k jehož provedení bylo výše uvedené nařízení přijato).
(2)
Dopisy ze dne 3. srpna 2007 a 7. května 2008 požádala Komise francouzské orgány o informace a obdržela jejich odpověď v dopisech ze dne 28. září 2007 a ze dne 26. června 2008.
(3)
Dne 16. července 2008 přijala Komise v rámci dříve zahájené věci rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“) ohledně první podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (5). Zdůraznila v něm, že prostřednictvím odděleného řízení zvlášť posoudí otázku existence dodatečné státní podpory ve formě případné neomezené státní záruky vyplývající z toho, že veřejná instituce IPF má postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy (EPIC).
(4)
Toto druhé řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU bylo zahájeno rozhodnutím Komise ze dne 16. července 2008 (6) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“), které bylo přijato na základě čl. 4 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (7) (dále jen „procesní nařízení“), ohledně neomezené státní záruky, jíž mohla skupina IFP případně požívat.
(5)
Zveřejněním výše uvedeného rozhodnutí o zahájení řízení dne 11. října 2008 v Úředním věstníku Evropské unie Komise vyzvala zúčastněné třetí strany k předložení připomínek k projednávanému opatření.
(6)
Komise obdržela připomínky Francie dopisem ze dne 14. října 2008.
(7)
Dopisem ze dne 6. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited informovali Komisi, že jejich klientka si přeje vyjádřit připomínky k projednávanému opatření. S ohledem na čas nezbytný pro překlad požádali o prodloužení termínu k předložení svých připomínek až do 30. listopadu 2008. Komise v dopise ze dne 7. listopadu 2008 uvedla, že souhlasí s odůvodněním této žádosti a že prodlužuje lhůtu pro odpověď společnosti UOP Limited do 30. listopadu 2008. Dopisem ze dne 28. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited zaslali připomínky své klientky k rozhodnutí o zahájení řízení.
(8)
V témže dopise ze dne 28. listopadu 2008 poradci společnosti UOP Limited požádali o povolení, aby jejich klientka mohla vyjadřovat další připomínky během řízení. Komise dopisem ze dne 17. prosince 2008 odpověděla na tuto žádost a souhlasila s prodloužením lhůty pro odpověď společnosti UOP Limited až do 23. ledna 2009, aby jí umožnila předložit případné další připomínky. V dopise ze dne 23. ledna 2009 zaslali poradci společnosti UOP Limited další připomínky své klientky.
(9)
V dopise ze dne 6. května 2009 Komise informovala francouzské orgány o všech připomínkách, které k rozhodnutí o zahájení řízení vznesla společnost UOP Limited, a to v případě potřeby bez důvěrných údajů. Vyzvala francouzské orgány, aby se k těmto připomínkám vyjádřily nejpozději do dne 8. června 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 2. června 2009 požádaly o prodloužení této lhůty do 22. června 2009, protože připomínky předložené třetí stranou podle nich vyžadovaly podrobnou a hloubkovou analýzu a konzultaci několika ministerských odborů. Komise v dopise ze dne 9. června 2009 schválila prodloužení lhůty do 22. června 2009. Francouzské orgány se vyjádřily k připomínkám společnosti UOP Limited dopisem ze dne 22. června 2009.
(10)
Komise v dopise ze dne 29. července 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do 24. srpna 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 7. září 2009, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 20. srpna 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 8. září 2009.
(11)
Komise v dopise ze dne 20. listopadu 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 14. prosince 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 22. ledna 2010, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 18. prosince 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 13. ledna 2010.
(12)
Dne 20. května 2010 uspořádaly útvary Komise v Bruselu schůzi, na které s francouzskými orgány projednaly, jaké důsledky má pro posuzovanou podporu rozhodnutí Komise ze dne 26. ledna 2010 ve věci státní podpory č. C 56/07 (ex E 15/05) poskytnuté společnosti La Poste (8) (dále jen „rozhodnutí C 56/2007“). Společnost La Poste byla veřejným subjektem, který měl až do té doby postavení rovnocenné veřejné instituci průmyslové a obchodní povahy (9), věc, která se jí týkala (dále jen „věc La Poste“ nebo„věc týkají se pošty“), měla řadu společných znaků s projednávaným opatřením, a proto francouzské orgány předložily v připomínkách k oběma věcem mutatis mutandis tytéž argumenty. Dne 4. června 2010 zaslaly útvary Komise Francii mailem seznam dodatečných otázek, protože si přály mít k dispozici písemné vyjádření francouzských orgánů k několika bodům, které se projednávaly na výše uvedené schůzi. Francouzské orgány poskytly požadovaná vyjádření v dopise ze dne 16. července 2010.
(13)
V dopise ze dne 29. září 2009 požádala Komise francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby jí je zaslaly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 7. října 2010 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 26. listopadu 2010 a Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 8. října 2010. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 26. listopadu 2010.
2 SKUPINA IFP
(14)
Jak Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení a ve výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (10), veřejná instituce IFP plní tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
Uzavírá se státem smlouvu o cílech, v níž jsou pokaždé vymezeny hlavní směry její činnosti na období pěti let.
(15)
Veřejná instituce IFP rovněž přímo či nepřímo ovládá obchodní společnosti, s nimiž uzavřela výhradní výzkumné a licenční dohody. Komise na základě souboru souvisejících prvků, jejichž podrobný popis je uveden ve 137. bodě odůvodnění, dospěla v rozhodnutí C 51/2005 k závěru, že celek, který tvoří akciové společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat a jejich mateřská společnost, veřejná instituce IFP, představuje ve smyslu práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu (dále jen „skupinu IFP“).
(16)
Společnost Axens působí na trhu katalyzátorů a technologií pro rafinerie a petrochemický průmysl. V roce 2006, v době změny postavení mateřské společnosti, dosáhla konsolidovaného obratu 308,45 milionů EUR. IFP a Axens jsou propojeny dvěma výhradními dohodami o rámcové licenci a o licenci na výrobky a smlouvou o aplikovaném výzkumu (11). Protihodnotou za tyto dohody platí dceřiná společnost mateřské společnosti jednak poplatky na základě licenčních smluv a jednak odměnu […] (13) za přístup k výzkumným kapacitám veřejné instituce IFP.
(17)
Společnost Beicip-Franlab se specializuje na vydávání a distribuci programového vybavení v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a na provádění studií a poradenské činnosti. V roce 2006 činil její obrat 42 milionů EUR. Výhradní smlouva o vývoji, uvádění na trh a užití, která byla podepsána v roce 2003 na dobu deseti let, stanoví, že [IFP nabízí] společnosti Beicip-Franlab [výsledky svých výzkumů] (**) o algoritmech, modelech nebo metodikách [vyvinutých] (**) IFP v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a že Beicip-Franlab může IFP požádat o realizaci produktů na tomto základě. Beicip-Franlab hradí veškeré náklady veřejné instituce IFP na vývoj produktů. Beicip-Franlab kromě toho hradí různé doplňkové odměny […] (*) k pokrytí nákladů na údržbu a užívací práva. V roce 2005 byl podepsán dodatek smlouvy, který upravuje podmínky odměňování, ale zachovává přitom zásadu, že Beicip-Franlab hradí veškeré náklady na vývoj.
(18)
Společnost Prosernat dodává studie a služby, jakož i průmyslové celky v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry. V roce 2006 činil její obrat 49,9 milionů EUR. Dohoda o rámcové licenci a smlouva o aplikovaném výzkumu mezi veřejnou institucí IFP a společností Prosernat byly podepsány dne 18. srpna 2003 na dobu deseti let, se zpětným účinkem k 1. lednu 2002, a udělují společnosti Prosernat výhradní licenci na patenty veřejné instituce IFP a [IFP této společnosti nabízí výsledky svých] (**) výzkumů […] (*) v oblasti technologií zpracování plynu a rekuperace síry. Společnost Prosernat platí mateřské společnosti poplatek z ročního obratu jako odměnu za licenci na postupy a také poplatek, který je stanoven podle konkrétního vybavení. Odměna veřejné instituce IFP za přístup společnosti Prosernat k výsledkům výzkumných prací činí […] (*) % z celkového ročního obratu společnosti Prosernat.
(19)
V souladu s článkem 6 rozhodnutí C 51/2005 byla v roce 2009 (14) vložena do výhradních dohod, které upravují odměňování veřejné instituce IFP jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, doložka, která zajišťuje, aby se mateřské společnosti vyplácela minimální nepaušální odměna pokrývající alespoň 25 % nákladů na studie proveditelnosti před aplikovaným výzkumem, 50 % nákladů na aplikovaný výzkum a případně 75 % nákladů na předvýrobní vývojové činnosti (15) ve smyslu Pokynů Společenství pro státní podpory na výzkum a vývoj ze dne 17. února 1996 (16) (dále jen „pokyny pro výzkum a vývoj z roku 1996“), které IFP provádí v oblastech činnosti svých dceřiných společností.
(20)
V souladu s rozhodnutím o zahájení řízení by se v rámci vyšetřování projednávané podpory mělo přihlédnout k potenciálnímu dopadu státní záruky, která vyplývá z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, na všechny subjekty skupiny IFP (tedy na veřejnou instituci IFP a její tři soukromoprávní dceřiné společnosti) (17).
3 POPIS OPATŘENÍ
(21)
Až do roku 2006 měla veřejná instituce IFP formu právnické osoby soukromého práva, profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů, a byla pod hospodářskou a finanční kontrolou francouzské vlády.
(22)
Článek 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky stanovil, že se IFP stane veřejnou institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC). Tato přeměna nabyla účinnosti od data zveřejnění nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o stanovách veřejné instituce IFP v Úředním věstníku Francouzské republiky.
(23)
K datu změny postavení na EPIC se z veřejné instituce IFP stala právnická osoba veřejného práva (18).
(24)
Právní důsledky postavení EPIC jsou podrobně vysvětleny v části 2 (Popis opatření) rozhodnutí C 56/2007 a v části 3.2.1 (Právní důsledky postavení EPIC pro IFP) rozhodnutí o zahájení řízení, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis.
4 DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(25)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že pochybnosti související s podporou se týkaly zejména skutečnosti, že nepřiměřený režim obecného práva, který byl zaveden ve prospěch veřejných institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC) v případě konkurzu, je obdobný mechanismu neomezené státní záruky využívajícímu veřejné prostředky:
-
Na veřejné instituce EPIC jakožto právnické osoby veřejného práva se z důvodu obecné zásady nezabavitelnosti majetku právnických osob veřejného práva, kterou francouzské soudy, zejména Kasační soud, uznávají již od konce 19. století (19), nepoužije insolvenční a konkurzní řízení. Podrobnější informace jsou uvedeny v části 3.2.1.1 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 38. až 40. bodě odůvodnění (20).
-
Na druhou stranu pro veřejné instituce EPIC platí zákon ze dne 16. července 1980 a související prováděcí předpisy. Tyto předpisy výslovně stanoví, že stát je orgánem způsobilým k vymáhání dluhů veřejných institucí, udělují mu významné pravomoci, například pravomoc provedení úhrady z moci úřední a pravomoc vytvoření dostatečných zdrojů, a upravují zásadu konečné odpovědnosti státu za dluhy právnických osob veřejného práva. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.2 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 41. až 45. bodě odůvodnění (21).
-
V případě zániku EPIC se použije zásada převodu dluhů na stát nebo na jiný veřejnoprávní subjekt (22), takže všichni věřitelé EPIC mají jistotu, že nikdy nepřijdou o svou pohledávku vůči veřejné instituci. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.3 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 46. až 51. bodě odůvodnění (23).
-
EPIC by mohly využít přednostního přístupu k účtům záloh státní pokladny. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.4 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 52. bodě odůvodnění (24).
(26)
Kromě toho, jak Komise podrobněji uvedla v 65 až 74. bodě rozhodnutí o zahájení řízení, měla Komise za to, že vysvětlení, které francouzské orgány podaly k právním předpisům, a priori nestačilo k odstranění pochybností.
(27)
Komise dále uvedla, že nelze vyloučit, že z této situace vyplývá selektivní hospodářská výhoda, zejména kvůli podmínkám financování, které se zdají být příznivější, a to i v přesto, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nejsou oceňovány externí ratingovou agenturou. Skupina IFP by mohla být rovněž zvýhodněna ve svých vztazích se zákazníky a dodavateli, pokud se tito zákazníci a dodavatelé domnívají, že jejich pohledávky jsou zaručené státem. Ve fázi předběžného šetření proto nemohlo být vyloučeno, že při dodávce nebo nákupu zboží či služeb spojených s pohledávkou poskytují tito dodavatelé nebo zákazníci veřejné instituci IFP lepší podmínky, než by poskytli podniku, který nedisponuje státní zárukou.
(28)
Komise rovněž na základě informací, které měla k dispozici po předběžném šetření, dospěla k závěru, že neomezená povaha záruky, zejména pokud jde o její trvání, její výši a její rozsah, velice ztěžuje výpočet tržního poplatku, který by veřejná instituce IFP měla státu platit za poskytnutí této ochrany.
(29)
Komise rovněž uvedla, že pochybuje o slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem, protože se prima facie nezdá, že by tato podpora usnadňovala rozvoj některých hospodářských činností nebo regionů.
5 PŘIPOMÍNKY A NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŮVODNÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(30)
V návaznosti na výše uvedené rozhodnutí o zahájení řízení sdělily francouzské orgány Komisi své připomínky a návrhy dopisem ze dne 14. října 2008. Tento dopis doplnil připomínky a návrhy uvedené v předchozích dopisech francouzských orgánů (25) a shrnuté v rozhodnutí o zahájení řízení.
(31)
Ve svých připomínkách ze dne 14. října 2008 francouzské orgány na úvod připomněly, že řízení ve věci skupiny IFP bylo zahájeno souběžně s výše uvedeným řízením ve věci pošty, a uvedly, že proto mutatis mutandis využijí stejné argumenty jako ty, které předložily při vyšetřování uvedené věci (26). Francouzské orgány rovněž upozornily, že i přes výše uvedené obdobné prvky je veřejná instituce IFP jedinečná v tom, že se jedná o výzkumnou instituci pověřenou třemi posláními obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace), jejíž činnosti jsou z velké části nehospodářské povahy, což je důvodem k financování z veřejných zdrojů. Dále odůvodnily změnu postavení na EPIC: údajným účelem změny postavení bylo dosažení souladu mezi povahou činnosti a způsobem financování IFP na jedné straně s jeho právním postavením na straně druhé, aby se instituce IFP přiblížila k veřejné sféře zrušením postavení profesní instituce soukromého práva.
(32)
Francouzské orgány nesouhlasily s tím, že by se jednalo o státní podporu, protože podle nich nejsou splněny dvě podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, projednávané opatření nezahrnuje převod státních zdrojů (5.1.1) a neposkytuje veřejné instituci IFP žádnou výhodu (5.1.2).
5.1.1 NEEXISTENCE ZÁRUKY, KTEROU BY POSKYTOVAL STÁT A KTERÁ BY ZAHRNOVALA PREVOD STÁTNÍCH PROSTREDKU
(33)
Podle francouzských orgánů a) není veřejným institucím poskytována záruka v důsledku jejich postavení a b) odůvodnění Komise v rozhodnutí o zahájení řízení je chybné.
A. Neexistence neomezené státní záruky
(34)
Jak bylo uvedeno v 41. až 45. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány uvedly na podporu svého tvrzení pět argumentů.
(35)
Za prvé, žádný právní předpis ani žádné rozhodnutí nezavádí zásadu, podle které by stát za dluhy EPIC ručil ze zásady a neomezeně.
(36)
Za druhé, z jurisdikce Státní rady, zejména z rozsudku ve věci Société de l'hôtel d'Albe (27) a ze dvou rozhodnutí ve věci Campoloro (28), vyplývá, že záruky neexistují.
(37)
Za třetí, ústavní zákon ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtovém zákoně stanoví, že záruka může vzniknout pouze na základě ustanovení rozpočtového zákona (29), což Státní rada výslovně potvrdila ve své výroční zprávě za rok 2006 (30). Podle znalce, kterého francouzské orgány pověřily ve věci pošty (31), proto od úplného nabytí účinnosti rozpočtového zákona ke dni 1. ledna 2005 nemohla být podle práva poskytnuta žádná implicitní záruka. Na dluhy sjednané po dni 1. ledna 2005 se tudíž nevztahuje žádná implicitní záruka. V případě dluhů sjednaných před dnem 1. ledna 2005 má znalec za to, že vzhledem k tomu, že v této věci neexistuje žádné soudní rozhodnutí, nelze stanovit, zda z důvodu dodržování ústavou chráněných práv věřitele lze nebo nelze vyloučit neplatnost implicitních záruk, které byly poskytnuty před dnem 1. ledna 2005, aniž by byly výslovně povoleny rozpočtovým zákonem.
(38)
Za čtvrté se Francie domnívá, že kdyby měly EPIC nárok na státní záruku, změna jejich postavení by vyžadovala zavedení opatření k ochraně práv věřitelů. Vzhledem k tomu, že takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (32), docházejí k závěru, že EPIC naopak nepožívají žádné státní záruky.
(39)
Za páté, francouzské orgány citují článek (33) pana Labetoulle, bývalého předsedy právní sekce Státní rady, podle něhož „z právních předpisů nevyplývá žádné automatické poskytování, využívání a rozsah této záruky [státní záruky, která by se plnoprávně vztahovala na státní veřejné instituce].“
B. Chybné odůvodnění Komise (34)
(40)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě EPIC a) není zaručena úhrada individuálních pohledávek, b) není zaručeno zachování existence veřejné instituce nebo jejích závazků.
a) Neexistence záruky za úhradu individuálních pohledávek
(41)
Jak bylo uvedeno v 46. až 49. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že zákon ze dne 16. července 1980 nezakládá záruku. Francie se dovolává dokumentů a jednání při přípravě zákona, výkladu rozhodnutí ve věci Camporolo ze dne 10. listopadu 1999 (35) a dne 18. listopadu 2005 (36) a zásadních článků (37) a tvrdí, že podle ní není v zákoně ze dne 16. července 1980 stanovena povinnost státu vynaložit své vlastní zdroje: výraz „tak učiní“ uvedený v článku 1 prý dává státu pouze pravomoc „zastoupit“ výkonný orgán právnické osoby, kterou zastupuje, na základě „zásady, podle níž má zástupce stejné pravomoci jako zastupovaný“. V rámci tohoto zastoupení může stát pouze vykonávat pravomoci daného výkonného orgánu, do nichž nepatří možnost nakládat státním rozpočtem, protože přidělení výjimečné dotace „nespadá do oblasti výkonu pravomoci zastupovat“.
(42)
Mimo jiné, jak je uvedeno v 50. až 53. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že objektivní odpovědnosti státu se nelze dovolávat jen kvůli nedostatku aktiv. Podle francouzských orgánů je předpokladem jakékoli záruky to, že ručitel souhlasí s ručením. Jestliže se odpovědnost vztahuje k pochybení nebo, v případě objektivní odpovědnosti, na převzetí následků vlastního činu, nemůže se jednat o záruku. Francie zastává názor, že není možno uplatnit odpovědnost státu pouze z důvodu, že prefekt nebo dozorčí orgán nemohl z důvodu finanční a majetkové situace veřejné instituce přijmout žádná opatření, která by umožnila úhradu pohledávky Je třeba mít za to, že k žádnému provinění nedošlo, protože skutečnost, že prefekt nebo dozorčí orgán nepřijali opatření, není sama o sobě chybou. Francouzské orgány nicméně uznávají, že představitelé státu musí při postupu podle zákona ze dne 16. července 1980 zohledňovat požadavek na kontinuitu veřejné služby, ale domnívají se, že i kdyby soud nařídil odškodnění věřitele, věřitel by se nacházel ve stejné situaci jako v právu obecném, protože při uplatnění obecného práva by byl daný majetek prodán a věřitelé by obdrželi odpovídající částku. Pro věřitele tudíž podle jejich názoru nevyplývá žádná výhoda.
b) Neexistence záruky za zachování veřejné instituce IFP nebo za její závazky
(43)
Jak bylo uvedeno v 54. až 56. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že skutečnost, že se na veřejnoprávní subjekty nepoužijí řízení obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a likvidace, nevylučuje možnost konkurzu EPIC nebo konkurzního řízení s tímto subjektem. Francouzské orgány nesouhlasí s analýzou Komise, která vychází ze sdělení o státních podporách ve formě záruk (38) (dále jen sdělení o zárukách), a domnívají se, že v tomto konkrétním případě Komise neprokázala existenci „příznivějších úvěrových podmínek“, které by souvisely s vyloučením možnosti konkurzního řízení, a neposkytla důkazy o tom, že veřejná instituce IFP nemůže upadnout do konkurzu a že insolvenční řízení není možné, protože zákon z roku 1985 je pouze procesní zákon a skutečnost, že EPIC nespadají do jeho oblasti působnosti neznamená, že se v jejich případě nemůže použít ad hoc postup soudního vyrovnání, likvidace nebo „úpadku“.
(44)
Jak je mimo jiné vysvětleno ve 25. až 67. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že použití „řízení“ zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 místo hromadného řízení obecného práva by věřitelům neposkytlo žádnou výhodu. Nesouhlasí s tím, že pro vyhodnocení, zda uplatnění určitého řízení v případě platební neschopnosti poskytuje subjektu, který takovému řízení podléhá, výhodu oproti podnikům podléhajícím obchodnímu právu (39), je nutné dodržovat kritéria zveřejnění (40) a rovnocennosti (41), jak Komise požaduje v 81. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ovšem samy používají tatáž kritéria pro analýzu řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980. Francouzské orgány tvrdí, že pokud jde o kritérium zveřejnění, je řízení řádně vymezeno ratingovými agenturami jako použitelné v případě platební neschopnosti EPIC, zatímco pokud jde o kritérium rovnocennosti, rozlišují případ, kdy lze použít požadavek kontinuity veřejné služby, od případu, kdy takový požadavek uplatnit nelze, a upozorňují, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti se nacházejí v takové finanční situaci, že je nepravděpodobné, že by skupina IFP neměla dostatek aktiv, její dostupné prostředky a investice (150,3 milionů EUR) totiž v roce 2007 dosahovaly přibližně pětinásobku jejích úvěrů a finančních dluhů (25,2 milionů EUR):
a)
za předpokladu, že by se nepoužil žádný požadavek veřejné služby, by v případě nedostatku aktiv veřejné instituce řízení zavedené zákonem z roku 1980 neposkytlo věřitelům výhodnější podmínky než řízení podle obecného práva: získali by stejné částky jako věřitelé subjektu, který se řídí obchodním právem, tedy částky vyplývající z realizace aktiv, a po ukončení řízení by již neměli nárok na odvolání (42), protože podle názoru francouzských orgánů se odpovědnosti státu nelze dovolávat na základě pouhého nedostatku aktiv. Lišily by se pouze dva aspekty:
-
pohledávky věřitelů by se nevyřizovaly hromadně: na rozdíl od soukromoprávního řízení, v němž se pohledávky vyřizují hromadně a věřitelé jsou uspokojováni podle přednostního pořadí sestupně a v poměru k disponibilním částkám, řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 se vyznačuje tím, že věřitel si zachová svá práva, pouze pokud o to sám požádá. Logika zákona ze dne 16. července 1980 je taková, že „kdo dřív přijde, ten dřív bere“,
-
představitel státu pod dohledem správního soudu (dohled nad závažným proviněním, jak jej ustanovila Státní rada ve výše uvedeném rozhodnutí Campoloro) zastává funkci rovnocennou funkci likvidátora a správce konkurzní podstaty.
b)
za předpokladu, že by musela být zajištěna kontinuita veřejné služby, francouzské orgány připouštějí, že by představitel státu při výkonu svých pravomocí svěřených zákonem ze dne 16. července 1980 mohl rozhodnout, že určitá aktiva nezbytná k plnění poslání veřejné služby nebudou prodána. Pokud by určitý majetek nebyl postoupen a stát by za něj neposkytl náhradu, projevila by se tato skutečnost sníženým prodejem aktiv a odpovídajícím snížením částek, které by mohli obdržet věřitelé. Podle francouzských orgánů toto řízení neuděluje věřitelům veřejné instituce IFP větší práva, než která by měli při použití obchodního práva. Francouzské orgány však připouštějí, že za tohoto předpokladu by bylo možné dovolávat se objektivní odpovědnosti státu, která by se projevila odškodněním věřitelů ve výši újmy, kterou utrpěli (maximálně do výše prodejní hodnoty aktiv, která si stát zachoval z důvodu kontinuity veřejné služby). Věřitelé by tedy případně byli ve stejné situaci, jako kdyby se použilo obecné právo. Francouzské orgány z toho vyvozují, že řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 neposkytuje žádnou výhodu oproti řízení podle obecného práva, a že tedy není důvod k tomu, aby veřejná instituce IFP musela podléhat řízení podle obecného práva.
(45)
Jak bylo vysvětleno v 68. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány zdůrazňují, že předpisy, které Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, zejména v 82. bodě odůvodnění, tedy kodifikační předpis č. 02-060-M95 ze dne 18. července 2002 o úpravě financování a účetnictví státních veřejných institucí výrobní a obchodní povahy a Příručka k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí a sdružení veřejného zájmu ze dne 14. listopadu 2006, nelze ani použít ani přenést na veřejnou instituci IFP.
(46)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě rekapitalizace dceřiných společností veřejné instituce IFP by se neměla otázka uvedená v 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení posuzovat proto, aby se prokázala existence případné státní záruky, ale spíše proto, aby se změřily případné účinky takové záruky, která by případně vytvářela pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti lepší situaci tím, že by usnadnila podmínky jejich rekapitalizace. Domnívají se rovněž, že tvrzení Komise vychází ze dvou nesprávných názorů:
-
Komise se podle nich mýlí, když tvrdí, že by veřejná instituce mohla eventuálně podporovat své dceřiné společnosti prostřednictvím převodů uvnitř skupiny, protože podmínky, za nichž mateřská společnost skupiny, i kdyby to byla veřejnoprávní společnost, může podporovat svou dceřinou společnost v obtížích, jsou podrobně upraveny právem obchodních společností (43) a nijak nesouvisí s pojmem podniku ve smyslu soutěžního práva.
-
francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že by veřejné instituci IFP její postavení EPIC a státní záruka, která by z takového postavení případně vyplývala, umožňovalo rekapitalizovat dceřiné společnosti snadněji, než by tomu bylo v případě soukromoprávní mateřské společnosti skupiny. Francouzské orgány tvrdí, že skutečnost, že určitá společnost dočasně nese ztráty jedné ze svých dceřiných společností, je běžnou součástí fungování skupiny společností, jak již podle jejich názoru uznal i soud Evropské unie (44), a že zásah veřejnoprávního investora, který jedná podle stejných pravidel jako soukromoprávní investor, neobsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (45). Podle jejich názoru je tomu tak zejména v případě veřejné instituce IFP, která má právní možnost (nikoli povinnost) rekapitalizovat svou dceřinou společnost v obtížích podle stejných hodnotících kritérií jako každý dobrý investor. Francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že veřejné instituce s postavením EPIC mají možnost „přímého přístupu“ k „účtům státní pokladny“. Upřesňují, že rozpočtový mechanismus „účtu finanční pomoci“, který je upraven článkem 24 rozpočtového zákona, se týká zřízení účtů pro omezené úvěry (jejich výše je omezena rozpočtovým zákonem), které státu umožňují, aby v případě, že si to přeje a může tak učinit (zejména s ohledem na právo Evropské unie), poskytl zálohy různým subjektům. Podle francouzských orgánů nemají veřejné instituce EPIC k těmto účtům „přímý přístup“.
5.1.2 NEEXISTENCE VÝHOD NA ÚROVNI VEREJNÉ INSTITUCE IFP A JEJÍCH DCERINÝCH SPOLECNOSTÍ
(47)
Francouzské orgány se především domnívají, že v tomto konkrétním případě nelze na základě výše uvedeného sdělení o zárukách vyvodit existenci výhody, dále že rozšíření výhod, kterých veřejná instituce IFP údajně požívá z důvodu svého postavení EPIC, na její dceřiné společnosti, akciové společnosti veřejného práva, je v rozporu s rozhodovacími postupy Komise a že v tomto konkrétním případě nebylo prokázáno poskytnutí skutečné hospodářské výhody veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem.
(48)
Francouzské orgány se domnívají, že Komise mylně vykládá bod 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách, v němž je stanoveno, že „(…) podporu ve formě záruky představují rovněž výhodnější úvěrové podmínky získané podniky, jejichž právní forma vylučuje konkurzní řízení nebo jiná řízení v případě platební neschopnosti, nebo zajistí výslovnou státní záruku nebo pokrytí ztrát státem“:
-
francouzské orgány za prvé nesouhlasí s tvrzením, že veřejná instituce IFP má kvůli svému postavení EPIC právní formu, která vylučuje konkurzní řízení nebo insolvenční řízení; v každém případě to Komise podle jejich názoru neprokázala, pouze předložila důkaz, že toto postavení znemožňuje použít jeden konkrétní postup (v dané věci řízení zavedené zákonem ze dne 25. ledna 1985);
-
francouzské orgány za druhé popírají, že existuje automatická vazba mezi právní a statutární nemožností stát se předmětem konkurzního nebo insolvenčního řízení a mezi využíváním příznivějších podmínek financování na trzích; podle jejich názoru má Komise při uplatňování bodu 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách povinnost předem prokázat existenci příznivějších úvěrových podmínek, aby bylo možné tvrdit, že podnik, jehož právní forma vylučuje konkurzní nebo insolvenční řízení, je příjemcem podpory ve formě záruk.
(49)
Francouzské orgány dále uvádějí, že Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nepřihlížela ke své rozhodovací praxi při hodnocení případných výhod, které na úrovni dceřiných společností veřejné instituce IFP vyplývají z existence neomezené záruky pro EPIC. Komise podle jejich názoru uvažovala opačně než při zřízení společnosti La Banque Postale (46): tato společnost byla, stejně jako dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, akciovou společností, kterou ze 100 % vlastnil subjekt srovnatelný s veřejnou institucí EPIC, ale Komise dospěla k závěru (a to bez ohledu na závazky, které Francie v této věci přijala), že právní forma veřejnoprávní akciové společnosti umožňuje sama o sobě vyloučit existenci neomezené záruky na úrovni dceřiné společnosti. Stejné uvažování by podle francouzských orgánů mělo vést k závěru, že dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, které mají rovněž postavení veřejnoprávní akciové společnosti, rovněž nemají nárok na neomezenou záruku, která případně vyplývá z postavení EPIC.
(50)
Komise rovněž údajně neprokázala existenci skutečné hospodářské výhody v případě veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností, pouze v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že podmínky financování „se zdají být“ příznivější, aniž by předložila konkrétní důkaz. Z jurisdikce Evropské unie vyplývá, že Komise by měla v tomto konkrétním případě prokázat, že veřejné instituci IFP její postavení EPIC skutečně umožnilo získat příznivější podmínky financování (47). Francouzské orgány tvrdí, že během řízení informovaly o určitých skutečnostech, které prokazovaly, že postavení EPIC veřejné instituci IFP ani jejím dceřiným společnostem neposkytlo a ani nemohlo poskytnout žádnou finanční výhodu, protože při přeměně veřejné instituce IFP byla dodržena obecná zásada kontinuity, zejména na úrovni její činnosti, organizace, účetního a finančního režimu (zdroje a účetní a finanční pravidla) a daňového režimu.
(51)
Francouzské orgány se domnívají, že výše uvedené skutečnosti prokazují, že
-
finanční situace veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností je dobrá, čímž je bezpředmětná otázka jejího případného konkurzu, a tedy i zásahu státu jako konečného ručitele,
-
krátkodobé podmínky financování veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jsou v případě každého jednotlivého subjektu odlišné a jsou výsledkem konkrétních jednání, které proběhlo intuitu personae s bankami jednotlivých subjektů.
-
ve vztazích veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností s dodavateli rovněž neexistují zvýhodněné podmínky, které by vyplývaly z toho, že uvedení dodavatelé a zákazníci počítají se zárukou státu.
(52)
Francouzské orgány proto dospěly k závěru, že:
-
analýza provedená Komisí v jejím rozhodnutí o zahájení řízení je sporná: veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nedisponují žádnou státní zárukou,
-
Komise neprokázala existenci výhody, která by pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti vyplývala z postavení EPIC veřejné instituce IFP,
-
Komise proto neprokázala existenci státní podpory ve prospěch veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností.
5.2 NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(53)
Francouzské orgány však za účelem odstranění všech pochybností Komise uvedly, že kdyby Komise souhlasila s ukončením řízení rozhodnutím o neexistenci podpory podle čl. 7 odst. 2 výše uvedeného procesního řízení, jsou ochotny přijmout následující opatření:
-
vyjasnit prováděcí nařízení k zákonu ze dne 16. července 1980,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které zahrnují pohledávku,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv o financování dceřiných společností veřejné instituce IFP.
5.2.1 VYJASNENÍ PROVÁDECÍHO NARÍZENÍ K ZÁKONU ZE DNE 16. CERVENCE 1980
(54)
Jak je upřesněno v 94. až 96. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány navrhují vyjasnit výklad zákona ze dne 16. července 1980 úpravou čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce jeho prováděcího nařízení (48). Navrhovaná změna by podle nich odstranila veškeré pochybnosti o významu výrazu „tak učiní“ při organizaci dozorčích pravomocí svěřených prefektovi nebo dozorčímu orgánu, kteří by po provedení změny museli uvolnit prostředky z rozpočtu daného územního celku nebo dané instituce (49). Podle francouzských orgánů by tento návrh vyloučil, že by v budoucnosti mohl zástupce státu při výkonu své dozorčí pravomoci zvýšit prostředky územního celku nebo dotčené instituce státní dotací nebo vkladem veřejných zdrojů.Vložení zmínky upřesňující absenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které by zahrnovaly pohledávku
5.2.2 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP, KTERÉ BY ZAHRNOVALY POHLEDÁVKU
(55)
Jak upřesňují body odůvodnění 97 až 100 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány nesouhlasí s názorem Komise (50), podle kterého by bylo možné uplatnit odpovědnost státu čistě na základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Podávají nicméně návrh založený na výjimce přijatého rizika (viz rozsudky Státní rady ve věcech Sille (51) a Meunier (52)), přičemž podobně jako ve věci La Poste navrhují, že věřitelům veřejné instituce IFP úředně potvrdí, že za jejich pohledávku nebyla vystavena státní záruka a že v případě platební neschopnosti by nebyl stát povinen převzít finanční závazky podniku při zaplacení pohledávky. Proto by se případné zúčastněné strany, jež se vědomě a se znalostí věci vystavily riziku, nemohly domáhat nároku na odškodné. Francouzské orgány by se proto zavázaly, že společně s veřejnou institucí IFP budou při každé transakci ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva) uvádět tuto zmínku:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(56)
Jak upřesňuje 101. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány rovněž vzaly na vědomí pochybnosti, které Komise vyjádřila v 71. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ve kterém se uvádí, že výjimka přijatého rizika je, na jedné straně, pravidlo stanovené judikaturou, která se může měnit, a že, na straně druhé, toto pravidlo spočívá na nástrojích sekundárního práva, jež mohou být v případě konfliktu zbaveny platnosti, a nakonec, že návrh francouzských orgánů se nevztahuje na všechny eventuality, neboť pohledávky mohou být nejen finanční, ale také obchodní či jiné.
(57)
Jak upřesňují body odůvodnění 102 až 104 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poté, co uvedly své zásadní námitky ohledně stanoviska Komise k uplatnění plné odpovědnosti státu za provinění pouze na základě nedostatku aktiv veřejné instituce IFP, poskytly v odpovědi na tyto pochybnosti doplňující údaje:
a)
francouzské orgány se domnívají, že první námitka Komise odpovídá úvaze, že i když vnitrostátní právo členského státu neobsahuje zákonné ustanovení v tomto smyslu, pouhé riziko změny v judikatuře, to znamená změna vnitrostátního práva, postačuje k prokázání existence státní podpory. Komise nemůže zakládat možné opatření podpory na případné změně práva, která je v daném případě více než nepravděpodobná, přičemž výjimka přijatého rizika představuje obecnou zásadu veřejného práva, obsáhle potvrzenou v judikatuře, nikdy nepopíranou a hojně komentovanou;
b)
co se týče druhé námitky, francouzské orgány uznávají, že zákon a právní předpisy jsou nadřazeny smlouvě a že sporná doložka může být kdykoli prohlášena za neplatnou. Nicméně se domnívají, že tato námitka se nedovolává na žádný nadřazený právní předpis, není ničím podepřená, a nemá tedy žádný význam;
c)
nakonec, co se týče třetí námitky, francouzské orgány se domnívají, že tato námitka je založena pouze na předpokladu případné důvěry a očekávání státní záruky na pohledávky ze strany dodavatelů, což je předpoklad, který sám o sobě nemůže zakládat existenci výhody, ale měl by jej potvrdit důkaz svědčící o tom, že veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem byla skutečně poskytnuta takováto hospodářská výhoda.
(58)
Přesto, jak upřesňuje 106. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poznamenávají, že jsou ochotny rozšířit svůj návrh zápisu absence záruky na všechny smlouvy zahrnující pohledávku tak, aby se výslovně vyloučilo veškeré riziko uplatnění plné odpovědnosti státu, založené pouze na platební neschopnosti veřejné instituce IFP.
5.2.3 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV O FINANCOVÁNÍ DCEŘINÝCH SPOLEČNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT
(59)
Kromě toho, za účelem doplnění navrhovaného mechanismu, francouzské orgány předložily Komisi dodatečný návrh podobný tomu, jenž byl předložen při zakládání La Banque Postale a který spočíval v přijetí písemného závazku týkajícího se podmínek poskytnutí půjček dceřiným společnostem veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) na trzích, že při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva), že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“.
(60)
Jak upřesňují body odůvodnění 107 až 110 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že obě navrhovaná objasňující opatření (jejichž podrobný popis je uveden v 55. a 59. bodě odůvodnění) umožňují objasnit věřitelům veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jejich práva tak, že Francii nelze považovat, jak uvedla Komise v 87. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, za „odpovědnou za očekávání věřitelů veřejné instituce IFP ohledně existence záruky“ a domnívat se, že svévolně udržuje „neprůhlednou právní situaci“, jež „zvýhodňuje veřejnou instituci IFP a může vést k uvolnění státních prostředků“.
5.3 DOPLŇUJÍCÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(61)
Ve svých dopisech ze dne 16. července 2010 a 26. listopadu 2010 francouzské orgány poskytly doplňující údaje, jež podle nich potvrzují neexistenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
(62)
V úvodu svého dopisu ze dne 16. července 2010 připomínají věc France Télécom (53) a skutečnost, že soud Evropské unie připomenul povinnost Komise prokázat existenci skutečné výhody s cílem stanovit existenci státní podpory. Domnívají se, že v tomto případě neomezená záruka, která podle Komise vyplývá z postavení veřejné instituce IFP, neposkytuje ve skutečnosti této instituci žádnou hospodářskou výhodu. Ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány upřesňují, že podle nich spočívá důkazní břemeno na Komisi. V této souvislosti připomínají požadavky judikatury Evropské unie na důkazy a odůvodnění, zejména pak rozsudku Tribunálu ve výše uvedené věci France Télécom a rozsudků Soudního dvora ve věci Krantz (54) a nověji ve věci Deutsche Post AG (55). Francouzské orgány se domnívají, že analýza předložená Komisí je v tomto případě „založena více na předpokladech, než na konkrétní analýze“.
(63)
Kromě toho francouzské orgány usuzují, že Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP by mohla získat výhodu na třech úrovních: i) na úrovni svých vztahů s bankovními a finančními institucemi, ii) na úrovni svých vztahů s dodavateli, iii) na úrovni svých vztahů s třetími průmyslovými partnery, kteří využívají výzkumné služby.
(64)
Co se týče vztahů veřejné instituce IFP s bankovními a finančními institucemi, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP dosud na základě svého postavení EPIC nezískala žádnou hospodářskou výhodu. Překládají Komisi informace potvrzující, že i) v dlouhodobém časovém horizontu veřejná instituce IFP vykazovala nulový dluh za léta 2005, 2006 a 2007 (56), stejně jako za léta 2008 a 2009, že ii) ve střednědobém horizontu veřejná instituce IFP samozřejmě každoročně dojednala úvěrové linie u různých bankovních institucí, ale získala sazby srovnatelné s těmi na trhu, a v každém případě tyto úvěrové linie nikdy nepoužila a nakonec, že iii) v krátkodobém horizontu bylo zadlužení veřejné instituce IFP za dané období téměř nulové anebo nulové.
(65)
Co se týče vztahů s dodavateli, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP, coby veřejný zadavatel, podléhá povinnosti zveřejnit informace a povinnosti uskutečnit veřejné výběrové řízení podle vyhlášky č. 2005-649 ze dne 6. června 2005 (57), a proto nemůže získat žádnou výhodu. V svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány znovu poukazují na tuto analýzu a upřesňují, že zadávání zakázek veřejné instituce IFP na základě výběrového řízení v souladu se směrnicí 2004/18/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (58) podle nich představuje dostatečnou záruku, že se zabrání narušení hospodářské soutěže na trhu. Podle Francie veřejná instituce IFP, která by získala své dodavatele na základě výběrového řízení v souladu s povinnostmi vyplývajícími z práva Evropské unie, by nemohla být přinejmenším z důvodu neexistence konkrétních důkazů obviněna z toho, že získala neoprávněnou výhodu. Zdůrazňují, že právě v zájmu efektivnosti zadávání veřejných zakázek se zjednodušilo používání elektronických systémů nákupů, přičemž v 13. bodě odůvodnění směrnice 2004/18/ES se například uvádí, že „tato technika nákupů umožňuje veřejným zadavatelům […] disponovat poměrně širokým spektrem nabídek […], a tudíž zajistit optimální využití veřejných prostředků prostřednictvím široké hospodářské soutěže“. V této souvislosti se zmiňují o zprávě (59) Komise, ve které Komise dochází k závěru, že právní předpisy v oblasti zadávání veřejných zakázek mají pozitivní dopad na pokles cen, tedy pokles, jenž je prezentován jako „sociální výhoda“ spravedlivější soutěže mezi uchazeči. Komise tím, že by tyto úspory „připsala“ postavení EPIC veřejné instituce IFP, by se neztotožnila se smyslem směrnice, která ve výběrových řízeních spatřuje hlavní vektor hospodářské soutěže, jež vede ke snížení nákladů veřejné zakázky.
(66)
Konečně, pokud jde o vztahy veřejné instituce IFP s jejími zákazníky, Francie upřesňuje, že příslušné činnosti v oblasti smluvního výzkumu se vztahují na služby poskytované veřejnou institucí IFP na žádost zákazníka, třetí strany nebo dceřiné společnosti v oblasti, která patří do rozsahu úloh veřejné instituce IFP, což nemá z hlediska vlastnictví výsledků pro veřejnou instituci IFP strategický význam, může obohatit poznatky a know-how veřejné instituce z hlediska řízení programů veřejného výzkumu a vývoje, jež uskutečňuje, a nepatří do výhradní oblasti činnosti dceřiných společností. Francouzské orgány poznamenávají, že při poskytování služeb výzkumu těmto zákazníkům se používá specifického vybavení a specifického posudku.
(67)
V této souvislosti Francie tvrdí, že i kdyby měla veřejná instituce IFP na základě svého postavení EPIC výhodu při výkonu těchto hospodářských činností, tato výhoda by neměla žádný materiální dopad na trh. Především by pak nemohla narušit hospodářskou soutěž, ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Pokud jde o běžné období počínající změnou statusu veřejné instituce IFP (ke které došlo v červenci 2006), francouzské orgány nicméně přiznávají, že by veřejná instituce IFP mohla případně dosáhnout snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy, které by představovalo zanedbatelnou částku vzhledem k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují. Francouzské orgány z toho vyvozují, že takový účinek nemá charakter výhody, což by zpochybnilo samotnou existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN A STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
6.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(68)
Ve svém dopise ze dne 28. listopadu 2008 společnost UOP Limited nejprve zdůvodnila svůj zájem konat jako třetí strana zainteresovaná na řízení (60) a poté předložila několik obecných připomínek s tím, že podle ní je subjekt, který nazývá „IFP/Axens“, příjemcem státní podpory:
-
celek tvořený veřejnou institucí a její dceřinou společností Axens, „IFP/Axens“ je zřejmě nepopiratelně vnímám trhem jako veřejný subjekt (5.1.1);
-
udělení postavení EPIC subjektu „IFP/Axens“ mohlo umožnit a nadále by umožňovalo zásadní narušení hospodářské soutěže na trhu technologií postupů, tedy trhu, na kterém je činná společnost UOP Limited, protože by ho zvýhodnilo ve vztahu k dodavatelům, poskytovatelům kapitálu a zákazníkům (5.1.2).
6.1.1 VNÍMÁNÍ SUBJEKTU „IFP/AXENS“ ZE STRANY TRHU
(69)
Podle společnosti UOP Limited argument francouzských orgánů, že Axens, stejně jako jiné dceřiné společnosti IFP, tvoří samostatné hospodářské subjekty, není možné přijmout. Komise zřejmě oprávněně zdůrazňuje, že i) Axens je 100 % vlastněn veřejnou institucí IFP; ii) uskutečňování výzkumu a vývoje veřejné instituce IFP společností Axens zřejmě odráží strategické priority rozhodnuté státem; iii) vedoucí pracovníci veřejné instituce IFP se účastní řízení společnosti Axens; iv) Axens má s veřejnou institucí IFP exkluzivní smlouvu, která je podstatná pro hospodářskou činnost dceřiné společnosti; a v) především existuje dohoda o prvním použití a přidělování zaměstnanců.
(70)
K informacím uvedeným v předcházejícím bodě odůvodnění společnost UOP Limited doplňuje, že rozhodujícími faktory jsou rovněž to, jak svůj vztah prezentují IFP a Axens a jak to vnímá trh:
-
IFP a Axens na trhu vystupují jako jeden hospodářský subjekt „IFP/Axens“. Na internetové stránce společnosti Axens se údajně především uvádí, že „společnost se už téměř padesát let opírá o úspěch v oblasti výzkumu a vývoje a vlastní průmyslové výroby“ (61). Kromě toho reklamy společnosti Axens na její technologii odkazují na veřejnou instituci IFP. Navíc zaměstnanci společnosti Axens a veřejné instituce IFP občas navštěvují držitele svých licencí společně.
-
Průmyslový tisk uvádí příklad vnímání subjektu „IFP/Axens“ ze strany trhu jako jednoho hospodářského subjektu. Společnost UOP Limited především připojila výňatky z výstřižků z tisku, jež se týkají činnosti subjektu „IFP/Axens“ v oblasti licencí na technologie postupů, anebo se alternativně zmiňují o poskytování takových licencí veřejnou institucí IFP prostřednictvím dceřiné společnosti Axens. Kromě toho společnost UOP Limited poskytla příklady v podobě článků nebo prezentací, ve kterých se zaměstnanci společnosti Axens nechali slyšet, že veřejná instituce IFP vnímá Axens jako zahrnující „všechny příslušné činnosti průmyslové divize a divize Procatalyse“.
6.1.2 VÝHODY PLYNOUCÍ Z POSTAVENÍ EPIC
(71)
Společnost UOP Limited uvádí, že skutečnost, že dodavatelé i zákazníci vnímají společnost Axens jako nakládající s neomezenými státními zdroji za účelem financování svých činností, ji výrazně zvýhodňuje na trhu. I když by se jednalo pouze o vnímání ze strany trhu, tato skutečnost má v globálním kontextu hospodářské krize stále větší význam.
(72)
Co se týče zákazníků, záruky, které údajně nabízí subjekt „IFP/Axens“, mají zvláštní význam na trhu, kde zákazníci předtím, než si vyberou danou technologii, zváží dlouhodobé ekonomické důvody. Na příkladu „aromatických komplexů“ společnost UOP Limited v podstatě vysvětluje, že před zavedením takovýchto technologií musí zákazníci velmi významně investovat do projektování a vybudování výrobních infrastruktur, které si údajně vyžadují několik let práce. Úspěch těchto průmyslových komplexů je ale spojený s výkonností používaných technologií, u kterých zákazníci obecně požadují, aby jim na ně prodejce postupů poskytl záruku (62). Za předpokladu, že by nebyla dosažena požadovaná úroveň výkonnosti, by neváhali se domáhat odpovědnosti prodejce a vyžadovali by plnění přísných závazků, pokud jde o uvedení do původního stavu. Významným faktorem ve volbě kupujících je tedy dlouhodobá platební schopnost prodejce, nejen kvůli dodržení smluvních závazků, ale také z důvodu perspektiv poskytnutých v oblasti výzkumu a vývoje, jež jsou zárukou budoucího zlepšení výkonnosti získaného postupu. Subjekt „IFP/Axens“, vnímaný trhem jako závislý na státu, má tedy údajnou výhodu ve vztahu ke konkurentům, neboť kupující nemají zvláštní důvod pochybovat o jeho dlouhodobém přežití.
(73)
Pokud jde o dodavatele, společnost UOP Limited se domnívá, že subjektu „IFP/Axens“ mohly být poskytnuty zvýhodněné podmínky v porovnání s konkurencí; v tomto směru odkazuje na smlouvy podepsané společně institucí IFP a společností Axens uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení.
(74)
Co se týče finančních trhů, společnost UOP Limited se domnívá, že subjekt „IFP/Axens“ má zvýhodněné podmínky a zvýhodněné úrokové sazby na kapitálových trzích s ohledem na úlohu konečného ručitele, kterým by byl stát. Kromě toho v souvislosti s finanční krizí přítomnost státu a jistota, kterou tato přítomnost představuje pro investory, údajně umožňuje přilákat soukromý kapitál v době nedostatku. Konkurenční podniky nemají podobný přístup k financování nebo jej mohou získat za méně zajímavých podmínek. Podle společnosti UOP Limited vliv hospodářské a finanční krize ještě posílil potenciál opatření narušovat hospodářskou soutěž.
(75)
Ve svém dopise ze dne 23. ledna 2009 společnost UOP Limited odkazuje na své předchozí připomínky a na připomínky předané v rámci řízení týkajícího se výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005. Domnívá se, že tyto informace poskytují dostatek důkazů o významu platební schopnosti smluvních partnerů na dotyčném trhu s licencemi na výrobní postupy. Opakuje argument, podle kterého zákazníci subjektu „IFP/Axens“ předpokládají, že jsou v obchodním vztahu se státním orgánem, jehož dlouhodobá životaschopnost je bez jakéhokoli rizika. Konečně společnost UOP Limited vyzývá Komisi, aby analyzovala dohody mezi společností Axens a jejími zákazníky, přičemž uvádí, že je přesvědčena o tom, že tyto dohody neobsahují žádné ustanovení, jež by mohlo omezit odpovědnost společnosti Axens.
6.2 STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(76)
Ve svém dopise ze dne 22. června 2009 se francouzské orgány domnívají, že připomínky společnosti UOP Limited jsou „založené na nesprávných, nebo dokonce zcela nepravdivých tvrzeních, a v každém případě nejsou založené na žádném důkazu o existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP nebo společnost Axens“.
(77)
Francouzské orgány v zásadě popírají relevantnost tvrzení, že trh vnímá „IFP/Axens“ jako veřejný subjekt zvýhodňovaný ve vztahu k zákazníkům, dodavatelům či finančním trhům, a odmítají tvrzení, že subjekt „IFP/Axens“ je orgánem státu, který se vůbec neobává o svou dlouhodobou životaschopnost.
(78)
Francouzské orgány dále rozvíjejí dva argumenty:
-
zaprvé, subjekt IFP/Axens není orgánem státu disponujícím neomezenými zdroji; navíc nic nedokazuje, že tento subjekt je na trhu takto vnímán (6.2.1);
-
zadruhé, postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje společnosti Axens žádnou výhodu na trhu (6.2.2).
6.2.1 SUBJEKT IFP/AXENS ÚDAJNĚ NENÍ STÁTNÍM ORGÁNEM DISPONUJÍCÍM NEOMEZENÝMI ZDROJI
(79)
Podle francouzských orgánů, na rozdíl o tvrzení společnosti UOP Limited, dodavatelé a zákazníci subjektu „IFP/Axens“ údajně nevnímají tento podnik jako „státní orgán“ disponující neomezenými zdroji.
(80)
Zaprvé, francouzské orgány odkazují na právní analýzu, kterou předložily Komisi, a na své předchozí připomínky, jež podle nich dokazují, že postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje žádnou státní záruku.
(81)
Zadruhé, francouzské orgány poznamenávají, že společnost UOP Limited se dovolává na „údajné víry v neomezenou státní záruku ve prospěch IFP/Axens“, která právně neexistuje, a ani by sama o sobě nepostačovala k prokázání existence státní podpory.
(82)
Zatřetí, i za předpokladu, že by veřejná instituce IFP získala státní záruku - což francouzské orgány popírají - bylo by chybou se domnívat, že by taková záruka byla automaticky rozšířená na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, protože tato instituce a její dceřiné společnosti údajně tvoří jednu hospodářskou skupinu ve smyslu práva hospodářské soutěže. Podle Francie se na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, především pak společnost Axens, jako na subjekty soukromého práva podléhající právu obchodních společností, nevztahuje tato záruka, přičemž zásada nezávislosti dceřiných společností odporuje zejména teorii „automatického rozšíření“ záruk v rámci skupiny, kterou předložila společnost UOP Limited. Pojem skupina, který může mít význam v právu hospodářské soutěže, není podle všeho obsažen v právu obchodních společností, a tak poskytnutí záruk v rámci skupiny by podléhalo přísným podmínkám co do formy i obsahu. Jednalo by se především o případ veřejné instituce IFP, kde se vyžaduje povolení správní rady ve smyslu článku 7 jejích stanov. Vedle toho se francouzské orgány domnívají, že Komise již vzala tuto skutečnost na vědomí, neboť uznala, „že právní postavení Banque Postale (právnická osoba soukromého práva) stačí samo o sobě na vyloučení existence jakékoli neomezené záruky pro Banque Postale“ (63).
6.2.2 SPOLEČNOST AXENS NENÍ Z DŮVODU POSTAVENÍ EPIC VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP NIJAK ZVÝHODNĚNA NA TRHU
(83)
Francouzské orgány se domnívají, že argument společnosti UOP Limited, podle něhož trh věří, že subjekt „IFP/Axens“ je státním orgánem s neomezenými zdroji a že požívá výhod vůči svým zákazníkům, dodavatelům i věřitelům, není založen „na žádném hodnověrném důkaze“, a navíc je „nesporně vyvrácen fakty“.
(84)
Francouzské orgány předložily služební zprávu ředitelství pro právní záležitosti a dohody (AJA) společnosti Axens nazvanou „Zásady právní jistoty Axens“ (64), ve které jsou přesně vymezené vztahy mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens. Tyto vztahy se výslovně řídí obecným pravidlem, že Axens nebude od své mateřské společnosti vyžadovat záruku, a to z jakéhokoli důvodu. Francouzské orgány upřesnily, že od tohoto pravidla absence záruky není možná žádná odchylka. Kromě toho se tato zásada připomíná in extenso v dokumentu těmito slovy: „IFP neručí za konání nebo opomenutí společnosti Axens“. Francouzské orgány jasně uvedly, že toto pravidlo se vztahuje na veškeré smlouvy či projekty, jež by mohla společnost Axens uzavřít nebo realizovat se zákazníky, dodavateli nebo na finančních trzích.
6.2.2.1 K vztahům mezi společností Axens a jejími zákazníky
(85)
Podle Francie společnost UOP Limited neodůvodněně vyvozuje z významu státní záruky, jaká je dlouhodobá finanční situace společnosti Axens, zejména co se týče smluvních záruk a závazků údržby klasicky obsažených v licenčních dohodách (65), a rovněž neuvádí důvody, kvůli kterým se „domnívá, že Komise nenalezne žádné ustanovení omezující odpovědnost společnosti Axens“.
(86)
V tomto směru se francouzské orgány jasně vyjádřily, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění (podle kterého dceřiná společnost nepředkládá mateřské společnosti žádnou žádost o záruku) se vztahuje rovněž na veškeré záruky, které by mohla společnost Axens vyjednat nebo uzavřít se zákazníkem. Francouzské orgány ilustrovaly své argumenty na příkladu „aromatických komplexů“, který společnost UOP Limited zmínila ve svých připomínkách. Francouzské orgány upřesnily, že obecně společnost Axens volí možnost omezení své odpovědnosti na určitou část poplatku […] (*). Tato politika omezení záruk, která je jednou ze Zásad právní jistoty Axens, se proto výrazně liší od zvyklostí jiných podniků působících v této oblasti, jež mají podle francouzských orgánů ve zvyku poskytovat v určitých případech neomezené záruky.
(87)
Konečně, francouzské orgány připomínají, že povinnosti v oblasti údržby/opravy použitelné v případě škodné události by neměly za následek uvolnění finančního krytí ze strany veřejné instituce IFP:
a)
v případě neplnění závazků ze strany společnosti Axens by kapacita nabízená jejími pojišťovateli odpovědnosti za škodu prostřednictvím různých pojistných linií v rámci jejího globálního programu byla o mnoho větší, než jsou odpovědnostní stropy společnosti Axens smluvně dojednané s držiteli její licence,
b)
velmi významná by byla rovněž schopnost okamžitého nebo rychlého uvolnění zdrojů společnosti Axens, zejména díky jejímu malému zadlužení,
c)
dohody mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens by výslovně omezovaly odpovědnost veřejné instituce IFP v případě neplnění závazků ze strany držitele licence společnosti Axens na částky, které musí být nevyhnutelně ohraničené, protože jsou spojeny s poplatkem, který vybírá veřejná instituce IFP,
d)
pojišťovatel odpovědnosti za škodu společnosti Axens by se výslovně zřekl jakéhokoli uplatňování nároků vůči veřejné instituci IFP z jakéhokoli důvodu.
(88)
Na základě toho francouzské orgány vyvozují, že tvrzení společnosti UOP Limited týkající se existence domnělých výhod, které společnost Axens získává na trhu licencí na výrobní postupy, by se tímto vyvrátila, zejména protože společnost Axens bez přestání uskutečňovala politiku omezování záruk týkajících se odpovědnosti a poskytovaných jejím zákazníkům.
(89)
V svém dopise ze dne 8. září 2009 francouzské orgány jasně uvedly, že omezení odpovědnosti vůči zákazníkům je ustanovené jak v dohodě o rámcové licenci (66), tak v dohodě o licenci na výrobky (67), jež byly uzavřeny mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens a vstoupily v platnost 1. ledna 2001. V obou smlouvách se ustanovuje, že pokud může společnost Axens prokázat, že příčinou neplnění závazků z její strany jsou služby poskytované veřejnou institucí IFP, finanční odpovědnost této instituce se omezí na určité procento (68) částek, které veřejná instituce IFP skutečně vybrala jako poplatek úměrný prodejní transakci, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (licence na výrobky) a úměrný k jednotce, která je předmětem sublicence nebo prodejní transakce uskutečněné v rámci sublicence, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (rámcová licence). Jinými slovy, odpovědnost veřejné instituce IFP nikdy nesmí přesáhnout 100 % vybraných částek. Kromě toho je v rámcové licenci ustanoveno, že společnost Axens převezme finanční záruky za technickou výkonnost výrobních postupů poskytovaných držitelům sublicencí. Veřejná instituce IFP tedy není odpovědná za technické záruky poskytované společností Axens jejím zákazníkům.
(90)
Vedle toho je třeba upřesnit, že v licenčních smlouvách mezi společností Axens a jejími zákazníky je symetricky zahrnuta skutečnost, že finanční odpovědnost společnosti Axens je obecně omezena na […] (*) % licenčních poplatků zaplacených za každou jednotku, na kterou se vztahuje reklamace. Odpovědnost veřejné instituce IFP je zcela nezávislá na odpovědnosti společnosti Axens, pokud se záruka, kterou tato společnost poskytla svému zákazníkovi, z obchodních důvodů jeví jako vyšší než ta, kterou poskytla veřejná instituce IFP. Stejná zásada se uplatňuje na veškeré licence, které veřejná instituce IFP poskytne třetím stranám, jiným než svým dceřiným společnostem.
(91)
Nakonec francouzské orgány doplnily, že veřejná instituce IFP sleduje zásadu omezovat svou odpovědnost vůči zákazníkům (dceřiným společnostem nebo společnostem mimo skupinu) v případech, kdy pro ně zabezpečuje služby (studie, výzkumy v oblasti zakázek, testy atd.). Odpovědnost, kterou na sebe bere veřejná instituce IFP, potom spočívá v závazku opravit vykonané práce, zatímco ve finanční oblasti platí zásada, že odpovědnost je omezená na […] (*) % skutečně zaplacené odměny se stropem, který může v závislosti na daném případě být až […] (*) %. Pokud se tedy zákazník domnívá, že práce vykonaná veřejnou institucí IFP je chybná, tato instituce nebude v žádné případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací.
6.2.2.2 Ke vztahům mezi společností Axens a jejími dodavateli a k podmínkám financování na finančních trzích
(92)
Francouzské orgány popírají jakoukoli relevantnost tvrzení společnosti UOP Limited, že domnělá víra v existenci neomezených finančních záruk ve prospěch společnosti Axens by této společnosti měla poskytovat zvýhodněné podmínky jak ze strany dodavatelů, tak finančních trhů. Podle názoru Francie neposkytla společnost UOP Limited sebemenší důkaz na podporu tohoto tvrzení.
(93)
Francouzské orgány se domnívají, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění, podle kterého dceřiná společnost nepodává mateřské společnosti žádnou žádost o záruku, je dostatečné pro to, aby zneplatnilo hypotézu, kterou předkládá společnost UOP Limited.
(94)
Ostatně pokud jde o podmínky půjčky společnosti Axens, stejně jako v případě společností Beicip-Franlab a Prosernat, na finančních trzích, francouzské orgány poznamenávají, že by byly ochotny se zavázat před Komisí, že při každé transakci bude ve smlouvě o financování uvedeno, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“ (69).
7 HODNOCENÍ
7.1 EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(95)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví: „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(96)
V tomto případě na prokázání existence státní podpory je především zapotřebí ověřit, zda opatření spočívající v udělení postavení EPIC veřejné instituci IFP ze strany Francie dne 7. července 2006 využívá státní zdroje (7.1.1) na poskytnutí neomezené státní záruky vztahující se na hospodářské činnosti (7.1.2). Zatímco rozsah krytí prostřednictvím státní záruky a povaha činností, na než se vztahuje, umožní vymezit dosah tohoto rozhodnutí (7.1.3), následně bude nutné přezkoumat, zda dotyčné opatření poskytuje skupině IFP selektivní výhodu (7.1.4), která by mohla ovlivňovat obchod mezi členskými státy (7.1.5).
7.1.1 VYUŽÍVÁNÍ STÁTNÍCH ZDROJŮ VE FORMĚ NEOMEZENÉ ZÁRUKY
(97)
Se zřetelem na osobitou strukturu hospodářské skupiny ve smyslu práva hospodářské soutěže je zapotřebí zohlednit možný dopad neomezené státní záruky vyplývající z postavení EPIC veřejné instituce IFP na všechny subjekty skupiny IFP, tj. samotnou veřejnou instituci a její dceřiné společnosti, ve dvou fázích:
-
pokud jde o veřejnou instituci IFP, dopad neomezené záruky přímo vyplývá z postavení EPIC: veřejná instituce IFP, coby právnická osoba veřejného práva, nepodléhá obecnému právu týkajícímu se soudního vyrovnání a likvidace podniků v obtížích. Vzhledem k této zvláštnosti by mateřská společnost skupiny IFP mohla přímo vykonávat své hospodářské činnosti za výhodnějších podmínek, než mají další účastníci na trhu, kteří nemají podobnou ochranu (7.1.1.1),
-
pokud jde o činnosti vykonávané přímo dceřinými společnostmi soukromého práva skupiny IFP, které plně podléhají obecnému právu v oblasti konkurzu, přímé uplatnění nároku vůči veřejné instituci, a tedy i státu, je podle všeho nemožné. Proto je za předpokladu nedostatečné výše majetku některé z dceřiných společností vhodné analyzovat, zda by věřitelé společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab mohli těžit z nepřímého mechanismu na základě případné odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, rovnocenné mechanismu záruky (7.1.1.2).
7.1.1.1 Krytí veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené státní záruky, kterou poskytuje postavení EPIC
(98)
Ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 došla Komise k závěru (70), že podstatné zvláštnosti postavení veřejné instituce La Poste (71), a zejména pak existence záruky na úhradu jednotlivých pohledávek a na zachování existence a/nebo povinností La Poste, znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele za hospodářské činnosti vykonávané veřejnou institucí.
(99)
V tomto případě se Komise domnívá, že argumenty použité ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 je možno v zásadě uplatnit na postavení EPIC veřejné instituce IFP a že se na tuto instituci taktéž vztahuje zvláštní právní stav, pokud jde o uspokojování jejích věřitelů či zachování její existence v případě platební neschopnosti. Pro potřeby této analýzy bude tedy Komise odkazovat na argumenty rozvinuté v části 4.1 („Charakteristika podpory“) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007.
A. Záruka za úhradu jednotlivých pohledávek
(100)
Nejprve je třeba ověřit argument francouzských orgánů, že právní předpisy nebo judikatura vylučují existenci státní záruky ve prospěch institucí s postavením EPIC (a), a až potom prokázat, že kdyby se veřejná instituce nacházela v situaci zastavení plateb, na její věřitele by se vztahovalo výhodnější řízení než na věřitelské podniky podléhající obecnému právu.
a) Odmítnutí argumentů francouzských orgánů
(101)
Na rozdíl od tvrzení francouzských orgánů Komise může usuzovat, že francouzské právo připouští existenci implicitních záruk, zejména existenci státní záruky v důsledku postavení veřejné instituce. Komise odmítá argumenty francouzských orgánů z těchto důvodů:
(102)
Zaprvé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 120 a 121 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s tvrzením francouzských orgánů, že žádný předpis anebo rozhodnutí nestanovuje zásadu, podle níž stát ručí za dluhy subjektů s postavením EPIC. Komise se naopak domnívá, že ačkoli opravdu neexistuje žádný předpis nebo rozhodnutí potvrzující nebo vylučující existenci výslovné státní záruky ve prospěch subjektů EPIC, absence takové záruky nevylučuje existenci záruky implicitní.
(103)
Zadruhé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 122 až 124 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s názorem francouzských orgánů, že existuje judikatura o neexistenci záruk, zejména rozsudek ve věci Société de l'hôtel d'Albe (72) a rozsudky ve věci Campoloro (73). Co se týče první věci, jak zdůraznil odborník Komise ve věci La Poste, rozsudek Société de l'hôtel d'Albe se netýká konkrétní situace, v níž by mohla být záruka uplatněna (74). Pokud jde o druhou věc (75), Komise se naopak domnívá, že tato věc ukazuje, že režim odpovědnosti státu při zavádění opatření ohledně postupu pro vymáhání dluhů veřejných institucí vykazuje veškeré vlastnosti záručního mechanismu.
(104)
Zatřetí, Komise se domnívá, že argument francouzských orgánů předložený ve věci La Poste, podle něhož se na dluhy, které vznikly subjektům s postavením EPIC po vstupu v platnost ústavního zákona a rozpočtovém zákoně (LOLF) dne 1. ledna 2005, nemůže vztahovat implicitní záruka, nelze přijmout:
a)
Komise zdůrazňuje, že změna právního postavení veřejné instituce IFP nastala dne 7. července 2006, což je až po vstupu v platnost zákona LOLF. Za takovýchto podmínek není nutné zkoumat argumenty odborníka francouzských orgánů ve věci La Poste ohledně případných dluhů vzniklých před datem 1. ledna 2005, a to i přesto, že na ně francouzské orgány ve svých připomínkách odkazují mutatis mutandis. Ve skutečnosti dluhy, které vznikly veřejné instituci IFP před datem 1. ledna 2005, vznikly profesní instituci ve smyslu zákona č. 4-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnické osobě soukromého práva), a proto se na ně v čase jejich vzniku (76) nemohla vztahovat neomezená záruka plynoucí z postavení EPIC.
b)
Komise nicméně podotýká, že - jak ostatně zdůraznil její odborník ve věci La Poste a jak už vysvětlila ve 130. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že rozsah povinnosti zahrnout do rozpočtového zákona státní záruky se omezuje na „poskytnutí“ takových záruk; že poskytnutí záruk se vztahuje na případy, ve kterých se stát výslovným projevem vůle rozhodl poskytnout záruku za instituci nebo za transakci; že do rozsahu povinnosti zahrnout záruky do rozpočtového zákona proto nepatří záruky vzniklé na základě právního postavení nebo právní povinnosti, jež se vyznačují tím, že jsou implicitní a automatické; že tato druhá kategorie nezávisí na rozhodnutí státu, ale na skutečnosti, že záruka je vlastně důsledkem již existujícího právního rámce daného státem (77).
c)
Komise na základě toho došla k závěru, že stejně jako v 131. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, argument francouzských orgánů opírající se o LOLF není přesvědčivý a skutečnost, že žádný rozpočtový zákon neupřesňuje, že stát poskytuje záruku veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení, nevylučuje existenci takové implicitní záruky; že Komise není v žádném případě vázána charakteristikou opatření jakožto záruky podle francouzského práva, ani skutečností, že by se jednalo o záruku spadající pod ustanovení LOLF; že podstatné je hodnocení tohoto opatření pouze z hlediska práva Evropské unie; že toto právo uznává existenci implicitní záruky, jestliže je členský stát právně vázán k uhrazení pohledávky jiné osoby v případě její platební neschopnosti (78).
(105)
Začtvrté, Komise odmítá argument francouzských orgánů, že v případě existence státní záruky ve prospěch subjektů s postavením EPIC by si založení každého nového subjektu s tímto postavením (včetně změny právního postavení) žádalo zavedení opatření týkajících se záruk, jež by ochránila právní nároky věřitelů, které vznikly před změnou postavení subjektu, a jejich protiargument (modus tollens), že když takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (79), neměla by existovat žádná záruka ve prospěch veřejné instituce IFP:
a)
Jak uvedl odborník Komise ve věci La Poste a jak se uvádí v 133. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, Komise se domnívá, že takové tvrzení vychází z příliš širokého výkladu ústavní ochrany práva vlastnit majetek.
b)
Komise si přeje upřesnit, jak ostatně učinila v 134. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že právo vlastnit majetek nestanovuje přijetí zvláštního opatření k zaručení práv věřitelů v době přeměny EPIC na společnost podléhající řízení týkajícímu se soudní vyrovnání a likvidace, a že neexistence takových opatření tudíž není známkou absence implicitní záruky.
c)
Komise dodává, jak vysvětlila v bodech odůvodnění 135 a 136 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se odvolává mutatis mutandis, že skutečnost, že francouzské orgány rozhodly o poskytnutí výslovné záruky podniku La Poste (80), když v roce 1990 získal postavení rovnocenné s EPIC, nedokazuje, že už v jeho prospěch neexistovala nějaká implicitní záruka.
(106)
Zapáté, Komise odkazuje na část tohoto rozhodnutí týkající se uplatnění odpovědnosti státu, stejně jako na část 4.1.1 bod A písm. b) podbod 3) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, pokud je o článek pana Labetoullea citovaný francouzskými orgány (81) a jeho analýzu judikatury Camporolo (82).
(107)
Oproti tomu, co tvrdí francouzské orgány - podle nich předpisy vylučují takovou záruku - Komise podotýká, že existence implicitních záruk vázaných na právní postavení veřejné instituce je potvrzena oznámením Státní rady předloženým v roce 1995 ve věci Crédit Lyonnais, které zakládá existenci implicitní státní záruky pouze na povaze subjektu coby veřejné instituce (83).
(108)
Jak bylo vysvětleno ve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, konkrétně v bodech odůvodnění 142 až 145, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise nesdílí výklad francouzských orgánů, podle něhož nelze toto stanovisko Státní rady přenést na veřejnou instituci IFP. V rozhodnutí se konkrétně zdůrazňuje, že toto stanovisko se nijak neodvolává ani na poslání této veřejné instituce ani na to, zda tato veřejná instituce má nebo nemá veřejného účetního. Francouzské orgány nevysvětlují, proč by se podle nich dalo toto stanovisko použít pouze na veřejné instituce s veřejným účetním. Komise dále odmítá argumenty francouzských orgánů, podle nichž toto stanovisko není použitelné, jelikož je starší než zákon LOLF a je v rozporu z pozdější judikaturou Státní rady. Komise současně připomíná v bodě odůvodnění 104 a také ve dříve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, že zákon LOLF není překážkou existence implicitní státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP.
(109)
Jak je uvedeno v bodech odůvodnění 146 a 147 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, bere Komise na vědomí oznámení ministra hospodářství, financí a průmyslu ze dne 22. července 2003, jehož předmětem je „registrace mechanismů implicitních nebo výslovných záruk poskytnutých státem“, a které potvrzuje existenci implicitních záruk vyplývajících ze zákonného nebo správního opatření, které „vytváří a nese s sebou finanční důsledky pro stát“. Toto oznámení ukazuje, že státní záruka může vyplývat z právních aktů nejrůznější povahy (84), a připomíná, že založení veřejné instituce může být ze své podstaty spojeno s vytvořením implicitní státní záruky ve prospěch věřitelů této instituce (85).
b) Věřitel veřejné instituce IFP má jistotu, že jeho pohledávka bude uhrazena.
(110)
Podle příkladu dokazování v části 4.1.1. bod A písm. b) zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které odkazuje mutatis mutandis, hodlá Komise nyní dokázat, že se v případě zastavení plateb ze strany veřejné instituce IFP budou její věřitelé nacházet v příznivější situaci než věřitelé podniku, který podléhá obchodnímu právu.
(111)
Zaprvé, jelikož se jedná o veřejné instituce, nevztahují se na ně tradiční omezení úhrady pohledávek subjektu soukromého práva. Na základě skutečností, jimiž se podrobněji zabývají body odůvodnění 150 až 154 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise v tomto prvním bodě dochází k závěru, že:
-
na rozdíl od věřitelů podniků podléhajících obchodnímu právu, věřitelé veřejné instituce IFP (vzhledem k tomu, že tato instituce nepodléhá obecnému právu ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podniků v obtížích) neriskují, že jejich pohledávka při ukončení řízení o soudním vyrovnání zanikne úplně nebo částečně,
-
právní subjektivita veřejné instituce IFP není překážkou pro státní záruku,
-
při absenci výslovného omezení odpovědnosti státu za veřejnou instituci IFP se mohou věřitelé této instituce po právu opírat o zásadu, podle níž stát přebírá dluhy veřejné instituce IFP, i když je tato instituce právnickou osobou.
(112)
Zadruhé, v případě vymáhání dluhů veřejných institucí rozhodnutím soudu je řízení podle zákona ze dne 16. července 1980 (a různých souvisejících prováděcích aktů (86)) z důvodů vysvětlených v bodech odůvodnění 113 až 117 příznivější pro věřitele veřejné instituce IFP než soudní řízení obecného práva, jelikož nevede k zániku pohledávky za veřejnou institucí IFP.
(113)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 157 až 161 rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise především poznamenává, že zákon z roku 1980 (87) a jeho prováděcí opatření (88) označují stát jako orgán oprávněný k vymáhání dluhů veřejných institucí a svěřují mu významné pravomoci: provedení úhrady z moci úřední a vytvoření dostatečných zdrojů.
(114)
Podobně jako v souvislosti s body odůvodnění 162 až 168 rozhodnutí C 56/2007, na něž se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že zvláštní řízení stanovené zákonem z roku 1980 a jeho prováděcími předpisy je pouze řízením o vymáhání pohledávek, a nikoliv likvidačním řízením, a že následkem jeho použití pohledávka nezaniká, zatímco následkem uplatnění likvidačního řízení podle obecného práva závěrečný rozsudek pro nedostatek aktiv bez postihu s sebou nese zákaz, aby věřitelé pohledávku dále soudně vymáhali. Komise rovněž poznamenává, že zákon z roku 1980 a související prováděcí předpisy tím, že stanoví odklad úhrady z moci úřední a nepočítají se zastavením plateb, umožňují věřitelům předpokládat, že stále existují nebo budou existovat zdroje pro zaplacení jejich pohledávky za veřejným subjektem. Z těchto dvou aspektů vyplývá, že nedostatek peněžních prostředků je v případě potřeby jištěn státem, nebo je pouze přechodný. Naproti tomu žádné likvidační řízení nestanoví možnost, že se třetí osoba stane odpovědnou za dluhy insolventní osoby, samozřejmě vyjma případu, kdy se jedná o ručitele.
(115)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 170 až 180 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že francouzské právní předpisy dovolují, ba dokonce podporují stát v tom, aby poskytoval dotace veřejným institucím při nedostatku peněžních prostředků přednostně před klasickými bankovními půjčkami, a tyto dotace mohou podle zákona ze dne 16. července 1980 představovat „dodatečné zdroje“. Domnívá se rovněž, že jsou věřitelé s těmito právními dokumenty obeznámeni, a právem se tudíž domnívají, že dozorčí orgán bude schopen nalézt zdroje potřebné k úhradě jejich pohledávky. Komise se domnívá, že předpoklad, za něhož se věřiteli nezdaří dosáhnout splacení své pohledávky za použití řízení podle zákona ze dne 16. července 1980, je málo pravděpodobný.
(116)
Na rozdíl od závěru, k němuž dospěla v souvislosti s věcí La Poste v uvedeném rozhodnutí C 56/2007, Komise zdůrazňuje, že v tomto případě lze uvolnit relativně veliké vlastní zdroje veřejné instituce IFP, jelikož, jak vysvětlily francouzské orgány v bodě odůvodnění 44, hotovost a investice (150,3 milionu EUR) byly na konci roku 2007 přibližně pětkrát vyšší než suma půjček a finančních dluhů (25,2 milionu EUR). Komise tím uznala, že za současného stavu jejích financí je podle všeho málo pravděpodobné, přinejmenším v blízké budoucnosti, že v důsledku nedostatku vlastních zdrojů se veřejná instituce IFP může octnout v platební neschopnosti a vznikne potřeba státního zásahu.
(117)
Přestože je v současné době nedostatek aktiv veřejné instituce IFP nepravděpodobný, neznamená to, že tomu tak bude i v dlouhodobém horizontu. Za těchto okolností by nemožnost uvolnění zdrojů cestou postoupení majetku měla za následek použití jiných záručních mechanismů (zálohy, uplatnění odpovědnosti státu atd.). Ustaví-li totiž zákonodárce systém ochrany majetku, eventuální neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP by mohlo vést k nárůstu sporů o objektivní odpovědnost státu (89). V této souvislosti bere Komise na vědomí argument francouzských orgánů (90), podle něhož by v případě, že by stát považoval aktiva patřící veřejné instituci za nezbytná pro výkon jejího poslání veřejné služby. a postavil se tudíž proti jejich prodeji, nebyl povinen poskytnout vyrovnání prostřednictvím záručních mechanismů. Bere nicméně na vědomí, že francouzské orgány uznaly (i když popírají, že by tím byla veřejná instituce zvýhodněna), že požadavek kontinuity veřejné služby je závazný pro představitele státu při provádění řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 (91). Komise se také domnívá, že by v důsledku tohoto rozhodnutí veřejné moci nepřistoupit k prodeji aktiv v zájmu zachování veřejné služby mohlo dojít k uplatnění objektivní odpovědnosti státu za porušení rovnosti před veřejnými břemeny.
(118)
Zatřetí, z důvodů, které již byly uvedeny v bodech odůvodnění 185 až 226 rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, má Komise za to, že za málo pravděpodobného předpokladu, že řízení ustavené zákonem ze dne 16. července 1980 neumožní uspokojení věřitele, vykazují prostředky, k nimž by se věřitel mohl uchýlit, aby uplatnil odpovědnost státu, vlastnosti záručního mechanismu.
(119)
Přestože se francouzské orgány domnívají, že odpovědnost státu nelze v zásadě uplatnit, ať se jedná o odpovědnost za zavinění či objektivní odpovědnost (92), současně přiznávají, že za předpokladu existence požadavku kontinuity veřejné služby a závaznosti tohoto požadavku pro představitele státu při provádění řízení podle zákona z roku 1980 by mohl soud nařídit odškodnění věřitele. Francouzské orgány mají za tohoto předpokladu za to, že by věřitel nebyl nijak zvýhodněn, jelikož by odškodnění bylo srovnatelné s odškodněním, které by získal podle obecného práva. Komise v této souvislosti upozorňuje na některé právní zvláštnosti plynoucí ze zákona z roku 1980: v soudní likvidaci podle obecného práva věřitelé (zejména věřitelé z písemné smlouvy) obvykle nezískávají zpět celou svou pohledávku a za podnik v likvidaci třetí osoby většinou dluhy neplatí.
(120)
Francouzské orgány rovněž popírají, že možnosti odškodnění věřitelů prostřednictvím uplatnění odpovědnosti lze považovat za formu záruky. Komise se naopak domnívá, že se uplatnění odpovědnosti státu (za zavinění nebo objektivní odpovědnost) při provádění řízení o vymáhání dluhů veřejných subjektů podle zákona ze dne 16. července 1980 rovná mechanismu záruky podle práva Evropské unie, neboť zajišťuje věřitelům uspokojení jejich pohledávky tím, že donutí stát splatit ji v případě neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) nadto ve věci Société de gestion du port de Campoloro a Société fermière de Campoloro v. Francie (93) (dále jen „věc Campoloro“) uznává existenci automatické záruky.
(121)
A konečně, podobně jako v důkazech předložených v bodech odůvodnění 181 až 184 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, Komise vyjadřuje stanovisko, že návrh francouzských orgánů na vyjasnění prováděcího nařízení k zákonu z roku 1980 nestačí k vyloučení toho, že zdroje budou uvolněny díky poskytnutí dotace z veřejných zdrojů.
a)
Francouzské orgány navrhly změnit prováděcí nařízení k zákonu z roku 1980 takto: „Zůstala-li úřední výzva po uplynutí těchto lhůt bez účinku, představitel státu nebo dozorčí orgán zanese výdaj do rozpočtu územního správního celku nebo veřejné instituce, která neplní své závazky. V případě potřeby uvolní potřebné zdroje v rámci rozpočtu správního celku nebo instituce buď snížením prostředků určených na jiné výdaje, nebo dosud nevyužitých, anebo navýšením zdrojů“ (změny jsou podtrženy).
b)
Komise v každém případě poznamenává, jak učinila v 67. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, že právní předpisy ani v současném znění ani ve znění změněném podle francouzských orgánů nevylučují, že zdroje mohou být uvolněny díky navýšení zdrojů předem umožněnému poskytnutím dotace nebo finančního příspěvku z veřejných zdrojů.
(122)
Z důvodů vyložených v bodech odůvodnění 204 až 211 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, se Komise domnívá, že kromě toho, že rozhodnutí ESPL ve věci Campoloro dokazuje, že uplatnění odpovědnosti francouzského státu v tomto případě působí jako implicitní záruka za pasiva veřejných orgánů a není spojena s žádnou podmínkou vzniku škody.
a)
Komise zejména konstatuje, že ESLP odmítl argumenty francouzských orgánů (94) založené jednak na tom, že příčinu nelze připsat státu, a jednak na neexistenci záruky státu vůči veřejným orgánům, které mají subjektivitu právnické osoby, a dále konstatuje, že ESLP přihlédl k protiargumentům žalujících stran (95).
b)
Komise upozorňuje, že ESLP konstatoval porušení čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“), konkrétně proto, že „Je tudíž třeba, aby tyto rozsudky byly provedeny, přičemž Soudní dvůr připomíná, že státní orgán nemůže pod záminkou chybějících zdrojů nesplatit dluh na základě soudního rozhodnutí […]“. ESLP rovněž shledal, že došlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o lidských právech, neboť žalující strany utrpěly zásah do jejich práva vlastnit majetek, neboť jsou zatíženy zvláštním a přílišným břemenem z důvodu nezaplacení dlužných částek (96). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nakonec ESLP připsal státu dluhy dlužnických obcí v plné výši (97).
c)
Komise má za to, že z této judikatury vyplývají tři důležité skutečnosti:
-
s výhradou toho, že žalující strany dosáhly soudního rozhodnutí, kterým byla jejich pohledávka uznána, odpovědnost státu plní úlohu implicitní záruky (98), neboť francouzský stát je na jedné straně odsouzen k úhradě celého dluhu právnické osoby veřejného práva (99) a na druhé straně se nerozlišovalo mezi tím, co může souviset s platební neschopností dlužnického orgánu veřejné samosprávy a případným nesplněním povinnosti ze strany státu (neboť ESLP v žádném stadiu řízení nehledá příčinu na straně státu a omezuje se jen na stav platební neschopnosti dlužníka);
-
tato odpovědnost pokrývá dluhy orgánů veřejné moci, které však jsou právnickými osobami. Francouzská vláda se výslovně dovolávala existence právnické osoby a vlastního jmění, aby oponovala uplatnění odpovědnosti francouzského státu, avšak ESLP tento argument odmítl;
-
působnost státní záruky se vztahuje na veřejné orgány, které jsou od něj odvozeny. Záruka je tedy vnitřně spjata s veřejnoprávním statusem dlužníka.
d)
Komise kromě toho konstatuje, že řešení, které přijal ESLP v uvedené věci Campoloro, není ojedinělé, a naopak má svůj původ ve velmi zřetelné tendenci judikatury, která se projevila zejména v rozsudcích Artico v. Itálie (100) a Bourdov v. Rusko (101).
(123)
Z důvodů uvedených v bodech odůvodnění 212 až 220 zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které Komise odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že připomínky francouzských orgánů nejsou takového charakteru, aby mohly způsobit neplatnost tohoto důkazu. Na základě výše uvedeného Komise, podobně jako v závěru, k němuž dospěla ve věci La Poste v bodě odůvodnění 222 uvedeného rozhodnutí C 56/2007 a v rozhodnutí o zahájení řízení, usoudila z toho, co už bylo uvedeno, že za současného stavu francouzského práva může věřitel veřejné instituce IFP, který se nedomohl zaplacení své pohledávky na základě použití postupů podle zákona ze 16. července 1980, získat všechny sumy odpovídající nesplacené pohledávce tak, že se bude domáhat konečné odpovědnosti státu, na rozdíl od toho, k čemu dochází v rámci likvidačního řízení obecného práva, při němž je uspokojení věřitele omezeno hodnotou disponibilního majetku. Komise se proto domnívá, že na odpovědnost státu se má pohlížet jako na záruku, že není omezena žádným francouzským právním předpisem a že je vnitřně spjata s veřejnoprávním postavením dlužnické instituce.
(124)
Kromě toho z důvodů, které už byly vysvětleny v bodech odůvodnění 223 až 226 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise bere na vědomí francouzský návrh na to, aby byla do všech smluv veřejné instituce IFP, z nichž vyplývá dluh, vložena doložka omezující riziko uplatnění objektivní odpovědnosti státu pouze základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Domnívá se však, že takový právní rámec je křehký a vyvolává pochybnosti o jeho trvalosti, protože výjimku přijatého rizika stanovila jako pravidlo judikatura, která se může dále vyvíjet. Komise se domnívá, že takový návrh je sám o sobě nedostatečný, protože nepočítá se všemi eventualitami: neumožňuje vyloučit, že se státní záruka může uplatnit při všech druzích odpovědnosti (zejména mimosmluvní odpovědnosti a trestní odpovědnosti). Mimoto nelze smluvně stanovit, že stát nebude ručit za dluhy, které má veřejná instituce IFP vůči svým dlužníkům, jelikož veřejná instituce se může například octnout v postavení dlužníka vůči třetí osobě na základě různých právních mechanismů, zejména v případě pohlcení jiného subjektu (102), vůči němuž by měly třetí osoby na první pohled nezjistitelné pohledávky. Závěrem, pokud jde o jednotlivé pohledávky třetích osob, Komise se domnívá, že „odstranit“ státní záruku může jen obecně závazný právní předpis upravující situace a třetí osoby všeho druhu, v němž by bylo uvedeno, že stát není ručitelem veřejné instituce IFP. Nakonec i za předpokladu, že by francouzské návrhy připravily věřitele veřejné instituce IFP o všechny možnosti, jak uplatnit odpovědnost státu za účelem uspokojení své pohledávky (podle Komise je tento předpoklad neověřený), tyto návrhy neumožňují spolehlivě zjistit, k čemu by došlo v případě platební neschopnosti (103) veřejné instituce IFP.
(125)
Za čtvrté, i kdyby věřitel nebyl uspokojen, může způsobit právní účinky přípustného omylu, jehož se dopustil při zakládání pohledávky, a který spočíval v domněnce, že bude tato pohledávka splacena.
(126)
Z důvodů, které již byly vysvětleny v bodech odůvodnění 227, 228 (odstavce 1 až 3) a 229 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že teorie zdánlivosti (104) umožňuje potvrdit, že věřitelé veřejné instituce IFP jsou oprávnění se domnívat na základě souboru souhlasných indicií, že taková záruka skutečně existuje (a to i za předpokladu, quod non, že postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC) veřejné instituce IFP jí z právního hlediska neposkytuje neomezenou záruku francouzského státu). Hlavní relevantní indicie z hlediska teorie zdánlivosti vyplývají na jedné straně z toho, že různé právní předpisy (zákon z roku 1980 a jeho prováděcí opatření) nebo úřední dokumenty (rozpočtové dokumenty) dávají věřiteli právo domnívat se, že stát převezme dluhy institucí s postavením EPIC v případě nedostatku hotovosti nebo že uplatní svou odpovědnost, a na druhé straně chybějící vysvětlení právního stavu po skončení řízení ve věci Campoloro a prvních řízení, která Komise zahájila v souvislosti s postavením institucí EPIC, taktéž utvrzuje víru věřitelů v existenci takové záruky; svou roli tu nakonec sehrává i neexistence jasných informací o účincích zastavení plateb instituce se statusem EPIC.
(127)
V tomto případe by Komise chtěla dodat, že před 7. červencem 2006 byli případní věřitelé veřejné instituce IFP ve smluvním vztahu s profesní institucí ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnickou osobou soukromého práva), u níž nebyl důvod domnívat se, že se na ni může vztahovat jakákoli státní záruka.Proto teorie zdánlivosti může být v daném případě relevantní, pouze co se týče pohledávek vzniklých po změně postavení veřejné instituce IFP.
(128)
Komise dospěla k podobnému závěru jako její odborník ve věci La Post, že co se týče pohledávek vzniklých po 7. červenci 2006, i kdyby se za předpokladu, který obhajují francouzské orgány, věřitel mylně domníval, že stát je povinen ručit za dluhy veřejných institucí, konkrétně za veřejnou instituci IFP, jeho omyl by byl přípustný vzhledem k výše uvedeným prvkům a právo by tomu mohlo připisovat účinky. Kdyby věřitel výjimečně nemohl dosáhnout uspokojení své pohledávky, měl by nicméně jistotu, že není možné, aby zanikla.
B. Záruka zachování existence veřejné instituce IFP nebo jejích závazků
(129)
Z důvodů, které byly vysvětleny v bodech odůvodnění 230 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že i když se v přiměřené lhůtě a s použitím postupů popsaných v předchozí části nepodaří věřiteli instituce s postavením EPIC dosáhnout úhrady své pohledávky, má jistotu, že tato pohledávka mu nezanikne, na rozdíl od situace, v níž se nachází věřitel subjektu soukromého práva v likvidaci, který nemá žádnou jistotu, že jeho pohledávka bude uspokojena.
(130)
Komise zdůrazňuje, že neexistuje žádný postup týkající se likvidace a zániku veřejné instituce z vůle veřejného orgánu, který by byl spojen se zánikem práv a povinností této instituce: v případě zániku z rozhodnutí veřejného orgánu, třebaže to žádný právní předpis výslovně nestanoví, praxe a určité základní zásady správního práva spíše prokazují, že práva a povinnosti veřejných institucí, které jako takové zaniknou, vždy převezme jiný subjekt, popřípadě stát. Jinými slovy, dluhy veřejných institucí vždy přecházejí na jinou právnickou osobu, která nemůže odmítnout jejich převzetí, takže každý věřitel má jistotu, že bude možné domáhat se práv, které mu vyplývají z jeho pohledávky za jiným subjektem, a že jeho pohledávka tedy nezanikne.
(131)
Komise odkazuje na podrobnou analýzu v bodech odůvodnění 233 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, která se opírá o studii organického vývoje veřejných institucí, kterou provedl odborník ve věci La Poste, a která rozlišuje tři příčiny zániku veřejných institucí (105): případ zániku veřejných institucí uplynutím doby, na kterou byly zřízeny, případ zániku veřejných institucí zánikem jejich poslání a častější případ převodu poslání, který s sebou nevyhnutně nese přechod práv a povinností.
a)
Na základě tohoto znaleckého posudku lze zaprvé soudit, že ačkoli neexistuje obecná právní úprava zániku veřejných institucí, praxe ukazuje, že právní předpis vždy upravuje přesun práv a povinností zanikající instituce buď na stát, nebo na subjekt, který přebírá jeho poslání (106).
b)
Zadruhé, obecně jde o přesun „práv a povinností“ (výraz povinnosti se jistým způsobem vztahuje na dluhy), někdy o převod „majetku“ (107) (formulace, která rovněž zahrnuje dluhy). Jediný zjištěný příklad bezvýhradného zániku veřejné instituce se v každém případě týkal převodu samotných „dluhů“ na jiné subjekty veřejného práva (108).
c)
Zatřetí, i když dojde k zániku poslání, v praxi přebírá práva a povinnosti veřejné instituce jiný subjekt.
d)
Za čtvrté, praxe popsaná ve studii je v souladu s kodifikačním předpisem č. 02-060-M95 z 18. července 2002 a s Příručkou k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí (109), tj. práva a povinnosti likvidované instituce s postavením EPIC přecházejí buď na stát nebo na právnickou osobu, která přebírá poslání instituce.
(132)
Komise na základě názoru svého odborníka ve věci La Poste nakonec usoudila, že dluhy veřejných institucí se v praxi vždy převádějí na jinou právnickou osobu veřejného práva v případě zániku veřejné instituce, která vykonávala poslání. Věřitelé těchto veřejných institucí, k nimž náleží veřejná instituce IFP, mají proto jistotu, že jejich neuhrazené pohledávky nezaniknou.
C. Závěr o existenci státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP
(133)
Na základě skutečností uvedených za účelem prokázání existence záruky na uspokojení jednotlivých pohledávek a zachovaní existence závazků veřejné instituce IFP Komise dospěla k závěru, že počínaje změnou právního postavení veřejné instituce IFP, k níž došlo 7. července 2006,
-
věřitelé veřejné instituce IFP nenarážejí na obvyklá omezení soukromého práva a veřejného práva, která by mohla bránit plné úhradě pohledávky,
-
věřitelé veřejné instituce IFP mohou k vymáhání svých pohledávek použít zvláštní postupy, které opravňují stát, aby donutil dlužnický subjekt k úhradě pohledávky,
-
francouzské právo věřitelům veřejné instituce IFP nikde nenaznačuje, že by se tato instituce mohla definitivně octnout ve stavu nedostatku peněžních prostředků,
-
rozpočtové dokumenty v případě nedostatku peněžních prostředků naznačují, že stát by mohl poskytnout mimořádný finanční příspěvek subjektům veřejného sektoru, k nimž IFP náleží,
-
neumožňují-li výše popsané postupy věřiteli, aby byl uspokojen, může uplatnit odpovědnost státu, aby dosáhl zaplacení své pohledávky v plné výši,
-
pokud by se výše zvažované činnosti měly rozložit v čase, věřitel má jistotu, že jeho pohledávka nezanikne, i kdyby u veřejné instituce IFP došlo k organickému vývoji.
(134)
Tyto zvláštnosti úzce souvisejí s právním postavením veřejné instituce IFP a znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele. Lze tudíž oprávněně usoudit, že veřejné instituci IFP byla poskytnuta neomezená záruka francouzského státu z důvodu jejího postavení EPIC.
(135)
Neomezená státní záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má za následek převod státních zdrojů ve smyslu bodu 2.1 výše uvedeného sdělení o zárukách. Veřejná instituce IFP v praxi neplatí za tuto záruku žádný poplatek. Tímto způsobem dochází ke vzniku výhody a k čerpání státních prostředků, protože stát se zříká odměny, která je s poskytnutím záruk obvykle spojena. Na druhé straně záruka vytváří riziko možného a budoucího čerpání státních zdrojů, jelikož stát by byl povinen platit dluhy veřejné instituce IFP (110).
(136)
Neomezenou státní záruku ve prospěch veřejné instituce IFP lze nakonec přičíst státu, neboť vyplývá z kombinace veřejnoprávního postavení IFP, zásad vnitrostátního práva a dvou právních aktů, tj. zákona ze dne 25. ledna 1985, nyní obchodní zákoník, a zákona č. 80-539 ze dne 16. července 1980 a jeho prováděcích opatření.
7.1.1.2 Neexistence krytí dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP neomezenou zárukou
(137)
Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí týkajícím se uvedené věci C 51/2005 (111), v rozhodnutí o zahájení řízení v této věci a v části 2 (skupina IFP) veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat tvoří z hlediska práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu: veřejná instituce IFP totiž přímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Axens a 100 % kapitálu společnosti Beicip-Franlab a nepřímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Prosernat, vykonává kontrolu nad svými dceřinými společnostmi prostřednictvím členství svých řídících pracovníků v rozhodovacích orgánech těchto společností, vyjadřuje se zejména ke strategickému směřování a k rozhodnutím zásadního významu pro budoucnost dceřiných společností a je vázáná exkluzivními dohodami o převodu technologií nezbytných k výkonu hospodářských činností dceřiných společností (dohody zahrnují reciproční práva prvního odmítnutí) (112)), jakož i smlouvami o poskytnutí prostor a přidělení pracovníků, takže hospodářská integrace veřejné instituce IFP a jejich dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je dost silná k tomu, aby bylo možné dospět k tomuto závěru. Také je třeba prozkoumat skutečný rozsah státní záruky a prověřit, zda se v případě, že dceřiná společnost soukromého práva veřejné instituce IFP neplní své závazky, mohou uvolnit státní zdroje, a uspokojit její věřitele (jinými slovy, zda se na hospodářské činnosti dceřiných společností veřejné instituce IFP vztahuje či nevztahuje neomezená státní záruka).
(138)
Společnost UOP Limited se ve svých připomínkách k této otázce nevyjadřuje. Její argumenty vycházejí z vnímání subjektu IFP/Axens z pohledu účastníka trhu, z něhož podle ní může vyplynout výhoda pro skupinu IFP jednak ve vztazích s dodavateli, jednak ve vztazích se zákazníky nebo poskytovateli kapitálu. Tento aspekt bude prozkoumán v bodě 7.1.4 tohoto rozhodnutí v souvislosti se zkoumáním výhod, které má skupina IFP z opatření.
(139)
Naproti tomu, jak se uvádí v bodě odůvodnění 47, francouzské orgány popírají existenci státní záruky v prospěch dceřiných společností veřejné instituce IFP zejména z důvodu jejich postavení akciových společností podle obecného práva.
(140)
Podobně jako při dokazování existence neomezené státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP v bodě 7.1.1.1 Komise postupně prozkoumá, zda věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP získali záruku, pokud jde o uspokojení jejich individuálních pohledávek (A) nebo záruku na zachování závazků těchto dceřiných společností (B) v případě nedostatku majetku.
A. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, že jejich individuální pohledávky budou uspokojeny
(141)
Dceřiné společnosti veřejné instituce IFP mají právní postavení akciových společností. Jako právnické osoby soukromého práva (na rozdíl od jejich kontrolujícího akcionáře, který je veřejnou institucí) patří v plném rozsahu do působnosti řízení ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva (113) ve Francii.
(142)
Než bude prozkoumáno, zda lze uplatnit odpovědnost kontrolujícího akcionáře - veřejné instituce IFP - za počínání dceřiných společností b), je třeba představit řízení o soudní likvidaci podle obecného práva, jemuž by tyto dceřiné společnosti soukromého práva podléhaly v případě zastavení plateb a).
a) Řízení o soudní likvidaci podle obecného práva
(143)
Za předpokladu, že by se některá z dceřiných společností skupiny IFP, akciová společnost, ocitla v situaci zastavení plateb (jinými slovy, nebyla by více schopna splácet své nevyřízené dluhy s pomocí svých likvidních aktiv) a vyrovnání by bylo zjevně nemožné (114), řízení podle obecného práva (115) by vedlo ke vstupu této společnosti do soudní likvidace. O zahájení řízení (116) by v případě potřeby požádal dlužník nejpozději do čtyřiceti pěti dnů po zastavení plateb (pokud již dlužník nepožádal o zahájení smírčího řízení). Účelem takového řízení o soudní likvidaci by bylo ukončení činnosti podniku nebo zpeněžení jeho majetku celkovým či jednotlivým prodejem jeho práv a majetku (117). V rozhodnutí o zahájení soudní likvidace (118) by soud určil konkurzního soudce a za likvidátora by vyjmenoval soudního zplnomocněnce nebo osobu vybranou kvůli její kompetentnosti v dané věci. Likvidátor by vypracoval v měsíci svého jmenování zprávu o situaci podniku a potom by uskutečnil likvidační operace a audit (119) pohledávek (120). Výtěžek z likvidace by se potom rozdělil mezi věřitele podle jejich pořadí (přednostní věřitelé a hypoteční věřitelé, věřitelé, na které se vztahuje zvláštní movitá záruka, věřitelé na základě písemné smlouvy, tj. nepřednostní věřitelé, v poměru jejich pohledávek).
(144)
Pokud již nejsou nevyřízení závazky a likvidátor má dostatečné sumy na to, aby uspokojil věřitele, nebo pokud není možné pokračovat v operacích soudní likvidace kvůli nedostatku majetku, soud vyhlásí soudní likvidaci za ukončenou (121). Po ukončení řízení se na dlužníka vztahuje zásada zákazu dalšího soudního vymáhání pohledávek. Jinými slovy, rozsudek o ukončení soudní likvidace pro nedostatek majetku nedává věřitelům možnost dále soudně vymáhat pohledávky od dlužníka, vyjma případu (122), kdy je pohledávka důsledkem trestního odsouzení nebo práv souvisejících s osobou věřitele.
b) Neexistence záručního mechanismu ve prospěch dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP
(145)
Jak vysvětlil odborník ve věci La Poste, v některých obchodních společnostech, zejména v akciových společnostech a ve společnostech s ručením omezeným nejsou společníci obvykle povinni hradit dluhy organizace, v níž mají účast, nad rámec svého původního vkladu. Přesně do této kategorie patří dceřiné společnosti veřejné instituce jako akciové společnosti. Ve skupině IFP, stejně tak jako v jakékoliv jiné skupině společností se v případě neplnění závazků ze strany dceřiné společnosti, založené ve formě společnosti s omezeným rizikem (v tomto případě akciové společnosti), omezuje odpovědnost mateřské společnosti na ztrátu jejích vkladů (jako v případě každého běžného akcionáře), pokud neexistuje ručení, avaly, záruky, prohlášení o splnění závazků nebo doporučující dopisy (123), které by výslovně zakládaly vznik odpovědnosti mateřské společnosti.
(146)
S ohledem na příslušnost veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností k jedné a té samé skupině ve smyslu práva hospodářské soutěže je třeba prověřit, zda ve francouzském právu obchodních společností vztah hospodářské závislosti, v němž se nacházejí dceřiné společnosti vůči své mateřské společnosti, může nebo nemůže automaticky způsobit vznik odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě, že si tyto dceřiné společnosti soukromého práva neplní své závazky, a na základě toho čerpání státních prostředků, když stát zajistil podstatnou část financování veřejné instituce a poskytl jí implicitní neomezenou záruku.
(147)
Po skončení tohoto důkladného prozkoumání může Komise dospět k závěru, že ve francouzském občanském a obchodním právu v případě neplnění závazků ze strany některé dceřiné společnosti v podstatě nelze uplatnit odpovědnost jejího akcionáře, který nad ní vykonává kontrolu, pokud se neprokáže existence zavinění na straně kontrolujícího akcionáře v řízení jeho dceřiné společnosti i). Nedávno uvažované návrhy reformy občanského zákoníku, od nichž bylo poté upuštěno a které se konkrétně týkaly rozšíření zásady odpovědnosti za počínání třetí osoby na případ vztahu mezi mateřskou společností a dceřinými společnostmi, naopak potvrdily, že taková zásada v současnosti ve francouzském právu neexistuje ii).
i) Neexistence obecné odpovědnosti akcionáře za jeho dceřinou společnost
(148)
Podle právní doktríny (124), organizace skupiny není nikdy sama o sobě zdrojem sukcesivní odpovědnosti. Francouzské právo vyznává zásadu osobní odpovědnosti uvedené v článku 1382 občanského zákoníku (125). Proto jedině protiprávní jednání, které lze připsat mateřské společnosti, může umožnit přístup k jejímu majetku.
(149)
V první řadě, pokud je v tomto případě mateřská společnost skupiny IFP právnickou osobou veřejného práva (veřejná instituce IFP), tento problém vyvolává dodatečné potíže: je třeba si totiž nejprve položit otázku, která soustava soudů (správní soudy anebo obecné soudy) je ve francouzském systému v případě potřeby příslušná posoudit případnou odpovědnost právnické osoby veřejného práva kontrolující právnickou osobu soukromého práva, která vstoupila do soudní likvidace.
(150)
Komise poznamenává, že pokud jde o žaloby o odpovědnost při nedostatku majetku (126), kompetenční soud se dlouho domníval, že obecný soud je příslušný v případě, že právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem podle práva (127) a správní soud, když právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem ve skutečnosti (128). V tomto případě je však podle všeho rozdělení pravomocí mezi správní soudy a obecné soudy dále založeno na povaze poskytovaných služeb: veřejná služba v oblasti správy nebo činnost průmyslového a obchodního charakteru.
a)
Pokud jde o veřejnou službu v oblasti správy, kompetenční soud podle všeho upustil od předchozí judikatury, která vycházela z řízení de jure nebo de facto (129) vzhledem ke svému rozhodnutí ve věci Département de la Dordogne (departement Dordogne) (130): soud vyššího stupně tehdy rozhodl ve prospěch příslušnosti správního soudu, protože věc se týkala veřejné služby v oblasti správy, a to tak, že právnická osoba veřejného práva je buď řídícím subjektem de jure anebo de facto právnické osoby soukromého práva, která plní úkoly veřejné služby. Poté, co kompetenční soud připomněl v souvislosti s rozsudkem ve věci Blanco (131), že „odpovědnost, která může náležet státu nebo jiným právnickým osobám veřejného práva z důvodu škod připsaných jejich veřejným službám v oblasti správy, podléhá systému veřejného práva“ (podtržení vloženo) a že jinak je tomu jen v případě, když to zákon výslovně stanovil, rozhodl, že ze zákona z 25. ledna 1985 o vyrovnání a soudní likvidaci podniků (v současnosti kodifikovaného v článcích L. 624-3 a násl. Obchodního zákoníku) nevyplývá, „že by zákonodárce mínil odchylně od zásad, kterými se řídí odpovědnost právnických osob veřejného práva, zahrnout do působnosti obecných soudů přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu nebo jiných právnických osob veřejného práva z titulu plnění úkolů veřejné služby v oblasti správy.“ (Podtržení vloženo).
b)
Naopak vzhledem k tomu, že jde o činnost průmyslového nebo obchodního charakteru, jsou k přezkoumání občanskoprávní odpovědnosti právnické osoby veřejného práva vykonávající kontrolu nad soukromou osobou, která vstoupila do likvidace, zjevně příslušné soudy. V rozhodnutí ve věci Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) rozhodl soud pro kompetenční spory zejména, že „ačkoli jsou pro přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu či jiných právnických osob veřejného práva v důsledku výkonu správní služby příslušné správní soudy, žaloba v takové záležitosti spadá do pravomoci obecných soudů, jakmile se odpovědnost státu nebo právnické osoby veřejného práva zkoumá z hlediska výkonu činnosti průmyslového nebo obchodního charakteru, přičemž není třeba rozlišovat, zda dotyčný orgán státní moci jednal jako řídící subjekt de jure nebo de facto“. (Podtržení přidáno). Kompetenční soud dospěl k tomuto závěru v uvedené věci tak, že neuznal, že činnosti vykonávané akciovou společností s představenstvem a dozorčí radou (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) mají povahu veřejné služby v oblasti správy, na základě uvážení dvou aspektů: jejího předmětu (133) a způsobu jejího financování (134).
(151)
Co se týče konkrétně akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, dceřiných společnosti soukromého práva kontrolovaných veřejnou institucí IFP, z informací uvedených ve spisu a zejména z informací uvedených v bodě odůvodnění 159 vyplývá, že jejich předmět spadá pod hospodářský účel (135), nikoli pod správní účel. Kromě toho podstatná část zdrojů těchto podniků pochází z provozních příjmů, které vytvářejí jejich hospodářské činnosti, nikoli z veřejného financování. Nakonec je třeba uvést, že tyto dceřiné společnosti veřejné instituce IFP byly založeny jako obchodní společnosti z iniciativy právnické osoby soukromého práva (136) (nikoli právnické osoby veřejného práva, protože k transformaci veřejné instituce IFP na veřejnou instituci s postavením EPIC došlo až 7. července 2006). Průmyslová a obchodní povaha činnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je tudíž nesporná a v případě soudní likvidace jsou obecné soudy bezpochyby příslušné rozhodovat o případné žalobě o odpovědnosti proti veřejné instituci IFP.
(152)
Za těchto podmínek třeba ověřit podmínky vzniku odpovědnosti kontrolujícího akcionáře z hlediska judikatury kasačního soudu. Jinak podmínky, za nichž lze rozšířit řízení o soudní likvidaci zahájené proti určité osobě (dceřiné společnosti) na jinou právnickou osobu (mateřskou společnost), jsou velice přísné. Ve vztahu k dceřiné společnosti, která neplní své závazky, musí osoby poškozené tímto jednáním dokázat protiprávní jednání mateřské společnosti, aby se domohly náhrady, a zvláště popírání mateřskou společností právní subjektivity její dceřiné společnosti (α) a chybné řízení kontrolované společnosti (β).
α) Popírání právní subjektivity dceřiné společnosti mateřskou společností
(153)
Judikatura kasačního soudu potvrdila možnost rozšířit odpovědnost mateřské společnosti na jednání jejích dceřiných společností ve dvou mimořádných případech (137): jednak když se majetek dceřiných společností zaměňuje s majetkem mateřské společnosti (předpoklad zvaný „záměna majetků“), a jednak když jsou dceřiné společnosti fiktivními právnickými osobami (předpoklad zvaný „fiktivnost právnické osoby“).
(154)
Pokud jde o „záměnu majetků“ (138), tento pojem všeobecně charakterizuje situaci, kdy z příslušných účetních záznamů dvou samostatných právních subjektů nelze určit, ke kterému z nich se vztahuje některá položka aktiv nebo pasiv. K prokázání existence takové záměny majetků však nestačí existence vazeb, ani úzkých, mezi společnostmi skupiny. Kromě toho údaje o společnících nebo řídících pracovnících, ani adresa sídla společnosti (139), neumožňují samy o sobě zjistit záměnu majetků. K vyloučení jakékoliv záměny majetků obvykle stačí formální vymezení vztahů v rámci skupin ve smlouvách uzavřených mezi mateřskou společností a jejími dceřinými společnostmi (140).
(155)
Ve dvou věcech z nedávné doby Metaleurop (141) a AOL Liberté (142) kasační soud podle všeho dokonce zpřísnil svou kontrolu podmínek rozšíření řízení proti mateřské společnosti skupiny. Integrace společností skupiny, dokonce velmi silná, s sebou nezbytně nepřináší záměnu majetků. Podle právní doktríny (143)„[ani] smlouvy o správě hotovosti a výměnách mezi dvěma subjekty, ani výměny zaměstnanců, ani zálohy vyplacené mateřskou společností, ani převzetí mateřskou společností pravomocí řídit dceřinou společnost nenabylo charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků.“ Proto se zdá, že je zvlášť těžké uplatnit odpovědnost mateřské společnosti za jednání některé její dceřiné společnosti na základě záměny jejich majetků (144), přičemž úroveň důkazů požadovaná kasačním soudem k jejímu prokázání je mimořádně vysoká.
(156)
V tomto případě je třeba konstatovat, že Komise už zdůraznila, že „[…] jelikož veřejná instituce IFP a dotčené dceřiné společnosti jsou samostatnými právními subjekty, jejich účty jsou odděleny“ (145). Kromě toho dohody, které mezi sebou uzavřely veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti, zejména exkluzivní smlouvy o převodu technologií nebo o přidělení zaměstnanců (146), nenabyly charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků ve smyslu judikatury kasačního soudu, jelikož každé plnění se odděleně účtuje v příslušných výkazech jednotlivých subjektů skupiny IFP, jak stanoví konkrétně body 7.1.4. a 7.3.
(157)
Co se týče „fiktivnosti právnické osoby“, jde o charakteristiku neexistence údajů ve společenské smlouvě dceřiné společnosti (affectio societatis) tak, aby se prokázalo, že ve skutečnosti neexistuje. Kasační soud (147) se domnívá, že společnost je fiktivní, když existence právnické osoby, proti které je zahajováno řízení, je pouze zdánlivá, neboť nemá činnost odlišnou (148) od činnosti majitele společnosti - fyzické nebo právnické osoby.
(158)
Na základě veřejně dostupných informací (149) Komise konstatuje, že veřejná instituce IFP a Axens, Beicip-Franlab a Prosernat nemají ani stejnou adresu, ani stejné provozovny:
a)
veřejná instituce IFP je zapsána v obchodním rejstříku a rejstříku společností (dále jen „ORRS“) v Nanterre pod číslem B 775 729 155 a její sídlo se nachází v Rueil-Malmaison (150). Veřejná instituce IFP má dvě provozovny, které se nacházejí ve Francii, v Solaize (151) a v Pau (152).
b)
Společnost Axens je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 599 815 073 a její sídlo se také nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (153) s adresou mateřské společnosti. Její provozovny se také nacházejí v místech, které jsou jiné než je místo její mateřské společnosti, nejčastěji mimo Francie: ve Spojených státech v Houstonu (Texas), v Princetonu (New Jersey), v Savannah (Gruzie) a v Calvert City (Kentucky), v Kanadě v Brockville (Ontario), v Číně v Pekingu, v Japonsku v Tokiu, v Indii v Dillí (New Delhi), v Bahrajnu a v Rusku v Moskvě;
c)
společnost Beicip-Franlab je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 679 804 047 a její sídlo se též nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (154) s adresou její mateřské společnosti a společnosti Axens. Má dceřiné společnosti a kanceláře v mnoha zemích světa, zejména v Bahrajnu, Abú Dhabí, v Libyi v Tripolisu, v Malajsii v Kuala Lumpur, ve Spojených státech v Houstonu v Texasu, v Mexiku ve Villahermosa, v Brazílii v Rio de Janeiro a v Rusku v Moskvě;
d)
společnost Prosernat je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 315 251 330 a její sídlo se nachází v Puteaux (155). Společnost uvádí (156), že má zastoupení asi v dvaceti zemích světa, především v Jižní Americe (Argentina, Brazílie, Venezuela), Evropě (Velká Británie, Itálie, Norsko), Severní Africe (Alžírsko, Egypt), v zemích Perského zálivu (Saudská Arábie, Spojené arabské emiráty, Kuvajt, Omán, Katar), Iránu, Rusku a ve Společenství nezávislých států, jakož i v jihovýchodní Asii.
(159)
Kromě toho v tomto případě jsou hospodářské činnosti prováděné jednotlivými dceřinými společnostmi skutečné, takže je přiměřeně nelze hodnotit jako fiktivní, jelikož kasační soud má na hodnocení právnické osoby coby „fiktivní“ velmi přísná kriteria (157):
a)
společnost Axens založená v roce 2001 skutečně provádí hospodářskou činnost na trhu s katalyzátory a technologiemi pro rafinérský a petrochemický průmysl, pro tyto účely zaměstnává přes 600 osob, a díky této činnosti dosahuje roční obrat přibližně 300 milionů EUR.
b)
Společnost Beicip-Franlab založená v roce 1967 vykonává skutečnou činnost v oblasti vydávání a distribuci programového vybavení se zaměřením na „Průzkum - Ložiska“ a provádění studií a poradenské činnosti. Na této činnosti se podílí více než sto zaměstnanců a její roční obrat činí asi čtyřicet milionů EUR.
c)
Společnost Prosernat pořízená v roce 2001 působí v oblasti studií a služeb a výroby zařízení na zpracování plynu a rekuperaci síry. Pro účely výkonu této činnosti podnik zaměstnává přibližně 70 osob a dosahuje obratu přibližně 50 milionů EUR.
(160)
Z uvedeného vyplývá, že kromě případu pochybení při výkonu řízení, který bude prozkoumán v bodech odůvodnění 161 až 164, velice úzce vymezené případy - fiktivnost právnické osoby v případě dceřiné společnosti nebo záměna majetků dceřiné společnosti a mateřské společnosti - ustanovené judikaturou jako předpoklad vzniku odpovědnosti mateřské společnosti za jednání jejích dceřiných společností, nebyly v tomto případě jednoznačně splněny. Komise se proto domnívá, že nejsou splněné podmínky pro automatické uplatnění odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě likvidace jejích dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
β) Odpovědnost za pochybení při řízení dceřiné společnosti mateřskou společností
(161)
Pochybení při výkonu kontroly nad dceřinou společností tradičně může zakládat odpovědnost mateřské společnosti (158). V případě, že se mateřská společnost dopustila nedbalosti při kontrole, kterou je povinna vykonávat při řízení svých dceřiných společností, „zvláště v případě skupin společností judikatura umožňuje domáhat se odpovědnosti mateřské společnosti“ (159). Právní doktrína vyvozuje, že pochybení při řízení dceřiné společnosti v obtížích ze strany její mateřské společnosti, která vystupovala jako řídící subjekt de jure nebo de facto, může založit vznik její odpovědnosti (160) v případě likvidace. Mateřská společnost totiž může být coby společník dceřiné společnosti shledána odpovědnou (161), pokud jí lze připsat chybné jednání, které je příčinou obtíží kontrolované společnosti (162).
(162)
Obecné právo tedy stanoví odpovědnost řídících subjektů vůči jejich společnosti, společníkům nebo věřitelům (163). V případě skupiny se věřitelé dceřiné společnosti, která je v situaci zastavení plateb, budou snažit dokázat, že mateřská společnost měla de jure nebo de facto postavení řídícího subjektu (164) dceřiné společnosti. Odpovědnost mateřské společnosti za pochybení její dceřiné společnosti je potvrzena zejména právem hromadných řízení (165), přesněji v rámci žaloby o odpovědnosti za nedostatek majetku (166), pod podmínkou, že se tato společnost chová jako řídící subjekt (167) své dceřiné společnosti. K uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za pochybení je třeba předložit důkaz o takovém zavinění, a zejména o vztahu příčinnosti mezi pochybením a škodou způsobenou jednáním dceřiné společnosti (168).
(163)
Z uvedeného v každém případě vyplývá, že tyto žaloby nejsou v žádném případě žalobami o záruku, protože jsou vždy založeny na odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti. Tyto žaloby též nemohou založit obecnou zásadu odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, která by popřela zásadu omezení odpovědnosti akcionáře za počáteční vklady do akciových společností, s výjimkou předpokladů, že akciové společnosti by byly fiktivními subjekty nebo by se jejich majetek zaměňoval s majetkem mateřské společnosti, které v tomto případě možno vyloučit.
(164)
Nakonec z judikatury kasačního soudu vyplývá, že použití zásady odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti při řízení dceřiné společnosti se v žádném případě nepodobá mechanismu, který je rovnocenný záručnímu systému.
ii) Nedávné návrhy reformy odpovědnosti za počínání třetí osoby
(165)
Podle závěrů nedávné parlamentní informační zprávy (169) se tedy zdá, že za současné právní úpravy „řešení přijímaná judikaturou kladou důraz na důležitost překážky, jakou je právní subjektivita právnické osoby v rámci připsatelnosti odpovědnosti“ (170). (Podtržení přidáno).
(166)
V této souvislosti je taková překážka podle všeho rozhodující, protože ve Franci se nedávno rozproudila diskuse o vhodnosti reformy občanského zákoníku, která by rozšířila odpovědnost za počínání třetí osoby (171) (zejména v případě vztahů, v kterých se nacházejí dceřiné společnosti skupiny vůči své mateřské společnosti) na situace hospodářské závislosti. Zdá se, že některá sdružení spotřebitelů (172) zmíněná v uvedené parlamentní zprávě zejména litují toho, že technika „přidružení“ společností umožňuje určitým subjektům v pozdějším sporu namítat právní oddělení společností skupiny v případě zpochybnění odpovědnosti dceřiné společnosti, ačkoli obchodní nabídky byly založeny na obraze skupiny dokonale integrovaných společností nabízejících soubor služeb.
(167)
V článku 1355 předběžného návrhu Catala (173) bylo nedávno navrženo, aby byl stanoven nový právní základ odpovědnosti za počínání třetí osoby, který by přehodnotil zásadu právní nezávislosti dceřiných společností:
„Článek 1355
Plným právem odpovídáme za škody způsobené těmi, jejichž způsob života řídíme nebo jejichž činnost organizujeme, vedeme nebo kontrolujeme ve svém vlastním zájmu. […]“.
(168)
Komentáře autorů tohoto předběžného návrhu objasňují inovace navrhnuté v tomto dokumentu v oblasti mimosmluvní odpovědnosti za počínání třetí osoby. Jeho přijetím by se přidalo do možného základu „řízení a organizování činnosti jiného v osobním zájmu toho, kdo tuto kontrolu vykonává“ (174), čímž by se výrazně změnila současná právní úprava v tom, že od daného okamžiku by tato odpovědnost byla přísná: „nevyžadoval by se důkaz o zavinění řídícím subjektem, nýbrž důkaz o jednání, které by mohlo založit vznik osobní odpovědnosti přímého původce, kdyby nejednal pod kontrolou jiného“ (175).
(169)
V odstavci 2 článku 1360 předběžného návrhu se uvádí tato zásada v případě odpovědnosti mateřské společnosti skupiny společností ve vztahu k jejím dceřiným společnostem:
„Článek 1360
[…] Stejně je odpovědný ten, kdo kontroluje hospodářskou nebo majetkovou činnost profesionála, který je v závislém postavení, i když jedná za sebe samého, pokud poškozený prokáže, že poškozující jednání souvisí s výkonem kontroly. Totéž platí zejména o mateřských společnostech odpovědných za škody způsobené jejich dceřinými společnostmi nebo o poskytovatelích koncesí v případě škod způsobených jejich koncesionáři.“ (Podtržení vloženo.)
(170)
Z uvedeného naopak vyplývá, že za současného stavu francouzského práva uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za počínání její dceřiné společnosti skutečně předpokládá, jak už bylo vysvětleno, předložení důkazu o pochybení mateřské společnosti vůči společnosti dceřiné.
(171)
Pokud jde o předvídatelný vývoj francouzského pozitivního práva, Komise bere na vědomí, že od reformy plánované v tomto směru bylo podle všeho upuštěno. V uvedené parlamentní zprávě se totiž pracovní skupina komise pro zákony vyslovila proti jakémukoli „potvrzení existence objektivní odpovědnosti z důvodu stavu hospodářské závislosti“ (doporučení č. 19). Zdá se však, že taková reforma už není na programu dne: především nefiguruje v návrhu zákona č. 657 o reformě občanskoprávní odpovědnosti (176) předložené na řádném zasedání 2009-2010 (zaevidovaném předsednictvím senátu dne 9. července 2010).
(172)
Následkem toho na rozdíl od odpovědnosti státu v případě neplnění závazků ze strany jeho veřejných institucí, která má vlastnosti záručního mechanismu (zejména) proto, neboť je automatická, za současného stavu francouzského práva neexistuje implicitní a automatické uplatnění odpovědnosti mateřských společností za jednání jejích dceřiných společností soukromého práva, které vstoupily do soudní likvidace.
B. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, co se týče zachování jejich existence a/nebo jejich povinností.
(173)
Na základě uvedeného může Komise konstatovat, že pokud dceřiné společnosti veřejné instituce IFP coby akciové společnosti zaniknou po skončení řízení o likvidaci, jejich práva a povinnosti zaniknou spolu s nimi. Za podobných okolností by jejich akcionář, který je kontroluje - veřejná instituce IFP, jistě měl možnost předem vložit kapitál (177), aby zabránil jejich zániku a likvidaci. Takový kapitálový vklad by tak mohl zajistit zachování pohledávek, které mají třetí osoby za těmito dceřinými společnostmi.
(174)
Byla by to tedy strategická volba veřejné instituce a nikoli její automatická povinnost ze zákona. Kromě toho by taková volba byla přísně vymezena právem v oblasti státní podpory: za předpokladu, že by takový kapitálový zásah nebyl odůvodněný chováním soukromého investora v tržním hospodářství, po oznámení francouzskými orgány by nadále podléhal předběžné kontrole (a předběžnému souhlasu) Evropské komise.
(175)
Komise může současně dospět k závěru, že v případě řízení o likvidaci věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnu jistotu, že jejich pohledávky budou uhrazeny.
C. Závěr o neexistenci státní záruky pokrývající dceřiné společnosti soukromého práva veřejné instituce IFP
(176)
Na základě uvedeného Komise může dospět k závěru, že na rozdíl od věřitelů veřejné instituce IFP nemají věřitelé dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP záruku ani toho, že jejich jednotlivé pohledávky budou uhrazeny, a ani toho, že bude zachována existence těchto akciových společností v případě likvidace. Z toho vyplývá, že se na tyto dceřiné společnosti soukromého práva nevztahuje neomezená státní záruka, na kterou má nárok veřejná instituce IFP z důvodu svého právního postavení. Komise opírá svou analýzu o skutečnost, že věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP:
-
nadále podléhají řízení obecného práva ve věcech vyrovnání a likvidace podniků,
-
za současného stavu francouzského práva nemohou automaticky uplatnit odpovědnost akcionáře kontrolujícího dceřiné společnosti - veřejné instituce IFP (a tedy francouzského státu), za jednání jejích dceřiných společností; jsou totiž povinni předložit předběžný důkaz o tom, že se veřejná instituce dopustila chyby, což vylučuje, aby takové uplatnění odpovědnosti bylo automatické, a aby teda mohlo být považováno za záruční mechanismus.
(177)
Komise zdůrazňuje, že podobné závěry už přijala v jiných případech, kdy usoudila, že na akciovou společnost v 100 % vlastnictví veřejné instituce nebo samotného státu, se nevztahuje neomezená státní záruka, jakou získal její akcionář. Pokud jde o akciové společnosti přímo ve vlastnictví státu, Komise se od roku 2003 domnívala ve věci EDF (178), že transformace podniku se statusem EPIC na akciovou společnost obecného práva, a tedy jeho podřízení obecnému konkursnímu právu, mělo za následek zrušení záruky, která se až do té doby na podnik vztahovala. Nedávno se to potvrdilo, když se sám podnik La Poste transformoval na akciovou společnost (179) v 100 % vlastnictví státu. Co se týče akciových společností ve vlastnictví veřejných institucí, Komise uznala v uvedeném rozhodnutí o zřízení La Banque Postale, že právní postavení takové dceřiné společnosti - akciové společnosti v úplném vlastnictví veřejné instituce (v tomto případě podniku La Poste, který měl svého času veřejnoprávní status EPIC) - samo o sobě umožňuje vyloučit existenci neomezené státní záruky v jejím případě (180).
7.1.2 HOSPODÁŘSKÁ POVAHA ČINNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP KRYTÝCH NEOMEZENOU ZÁRUKOU
(178)
Jak již Komise uvedla ve svých předchozích rozhodnutích týkajících se veřejné instituce IFP (181), veřejná instituce IFP plní podle svých stanov tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
(179)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 31, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP je výzkumná instituce, která plní tři úlohy obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace).
(180)
Komise se rovněž domnívá, že z hlediska úkolů, jimiž byla veřejná instituce IFP pověřena, ji lze kvalifikovat jako „výzkumnou instituci“ ve smyslu bodu 2.2. písm. d) rámce Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace (182) (dále jen „rámec VaVaI“): jejím prvořadým cílem je vykonávat činnosti základního výzkumu (183), aplikovaného výzkumu (184) nebo experimentálního vývoje (185) a rozšiřovat jejich výsledky formou výuky, publikováním nebo převodem technologií.
(181)
V souladu s judikaturou Soudního dvora (186), veřejné financování činností vykonávaných výzkumnou institucí (včetně jejich krytí neomezenou státní zárukou) může mít za následek (187) poskytnutí státní pomoci uvedené instituci, pokud vykonává hospodářskou činnost, to znamená činnost spočívající v poskytování zboží a služeb na daném trhu (188), a to nezávisle na jejím právním postavení a způsobu jejího financování.
(182)
Co se konkrétně týče hospodářské (nebo nehospodářské) povahy činností vykonávaných výzkumnými institucemi, Komise zpřesnila v průběhu své rozhodovací praxe (189), co patří do jedné či druhé kategorie.
(183)
Pokud jde o hlavní činnosti výzkumných institucí, Komise se domnívá, že v zásadě mají nehospodářskou povahu, konkrétně:
-
vzdělávání s cílem zvýšit počty a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů,
-
provádění nezávislého výzkumu i výzkumu prováděného ve spolupráci s jinými subjekty s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how;
-
šíření výsledků výzkumu.
(184)
Komise má dále za to, že činnosti sloužící převodu technologií (poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiných forem řízení znalostí vytvořených výzkumnou institucí) mají nehospodářskou povahu, jestliže jsou „prováděny interně“ (190) a veškeré příjmy z těchto činností jsou reinvestovány do hlavních činností daných výzkumných institucí.
(185)
Komise se naopak domnívá, že výzkum prováděný na základě smluv s průmyslem, pronájem výzkumné infrastruktury nebo poradenská činnost (191) patří do kategorie hospodářských činností.
(186)
V tomto případě neomezená státní záruka poskytnutá veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC pokrývá jednak její nehospodářské činnosti (což samo o sobě nevyvolává problém z hlediska práva v oblasti státní podpory), a jednak její hospodářské činnosti, které jsou dvojího druhu.
(187)
Co se týče prvního druhu hospodářských činností, francouzské orgány navzdory své domněnce, jak se uvádí v bodě odůvodnění 31, že činnosti veřejné instituce IFP jsou většinou nehospodářské, ve svých dopisech z 13. ledna a 16. července 2010 přiznaly, že mimo výhradní oblasti činnosti svých dceřiných společností poskytovala veřejná instituce IFP služby spočívající především v pronájmu materiálu svým dceřiným společnostem a prostor, přidělování zaměstnanců a v poskytování právních služeb a služeb v oblasti smluvního výzkumu pro třetí osoby a pro své dceřiné společnosti. Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 185, takové činnosti mají skutečně hospodářskou povahu v tom smyslu, v jakém ji obvykle chápe Komise.
(188)
Pokud jde o druhý druh hospodářských činností - činnosti v oblasti převodu technologií, jako je poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiné formy řízení znalostí, které vytvořila výzkumná instituce -, jsou v podstatě, jak je uvedeno v bodě odůvodnění 184, nehospodářské povahy, jestliže se provádějí interně a jestliže jsou příjmy z nich v plném rozsahu reinvestovány do veřejného výzkumu. V tomto případě však, jak Komise usoudila v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, velmi specifické vztahy mezi veřejnou institucí IFP a některými jejími dceřinými společnostmi soukromého práva způsobují, že „[…] některé činnosti veřejné instituce IFP přesahují rámec jejich nehospodářských činností, neboť umožňují jejich komerční využití ze strany jejích dceřiných společností“ (192). Komise totiž dospěla k závěru, že dotyčné dceřiné společnosti nemohou být považovány za hospodářské subjekty nezávislé na mateřské společnosti, vzhledem k tomu, že jejich činnosti jsou začleněny do vývojové strategie veřejné instituce IFP, kde vykonává nejen kontrolu de jure, ale rovněž kontrolu de facto, kde výhradní dohody svědčí o velké hospodářské integraci a kde dotyčné dceřiné společnosti vytvářejí u hospodářských subjektů příslušných odvětví dojem společného subjektu. Převody technologií, zejména těch, které pocházejí z aplikovaného výzkumu (193), mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, je proto třeba považovat za hospodářské činnosti ve smyslu práva hospodářské soutěže.
7.1.3 PŮSOBNOST TOHOTO ROZHODNUTÍ
(189)
Z bodu 7.1.1 vyplývá, že činnosti vykonávané přímo veřejnou institucí IFP jsou kryty státní zárukou na rozdíl od činností vykonávaných jejími dceřinými společnostmi soukromého práva, na které se záruka nevztahuje.
(190)
Kromě toho v rámci činností, které vykonává přímo veřejná instituce IFP, případně zahrnuje státní podporu jen pokrytí státní zárukou těch činností, které mají hospodářskou povahu, pokud jsou splněny i ostatní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(191)
Z bodu 7.1.2 nakonec vyplývá, že tyto hospodářské činnosti se omezují jednak na činnosti smluvního výzkumu, které vykonává veřejná instituce IFP, a jednak na činnosti v oblasti převodu technologií ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab, jakož i na pronájem infrastruktur, přidělování zaměstnanců a poskytování právních služeb.
7.1.4 EXISTENCE SELEKTIVNÍ VÝHODY PRO SKUPINU IFP
(192)
Pro účely analýzy případných výhod, které by skupina IFP mohla mít z neomezené státní záruky, která byla poskytnuta její mateřské společnosti - veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC, Komise bude postupovat dvoufázově: nejdříve prozkoumá případné výhody plynoucí mateřské společnosti (7.1.4.1) a poté prozkoumá výhody, které mohly být přeneseny na její dceřiné společnosti (7.1.4.2).
7.1.4.1 Výhody plynoucí veřejné instituci IFP
(193)
V uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení - v souladu s bodem 2.1.3 uvedeného oznámení týkajícího se záruk - Komise uvedla, že veřejná instituce IFP může mít výhodu ze svého postavení EPIC, a to zejména díky výhodnějším podmínkám financování (194) na kapitálových trzích, přičemž výhoda vyplývá z neuplatnitelnosti postupu obecného práva v oblasti vyrovnání a soudní likvidace na právnické osoby veřejného práva. Kromě toho, pokud jde o neplnění závazků ze strany veřejné instituce, Komise poznamenala, že státní záruka se vztahuje na všechny pohledávky veřejné instituce IFP, které, jak bylo upřesněno v bodě odůvodnění 71 rozhodnutí o zahájení řízení, „mohou být nejen finanční, ale i obchodní nebo ještě jiného druhu, zejména pohledávky dodavatelů (jejichž faktury nebyly proplaceny) nebo odběratelů (jimž nebyly poskytnuty služby)“.
(194)
Po skončení důkladného prozkoumání uvedeného opatření se Komise rovněž domnívá, že je třeba analyzovat případnou výhodu pro veřejnou instituci IFP v jejích vztazích s bankovními a finančními institucemi (A), dodavateli (B) a odběrateli (C).
A. Neexistence výhody ve vztazích s bankovními a finančními institucemi
(195)
Ačkoli Komise v uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení přiznává, že veřejná instituce IFP není předmětem finančního ratingu ze strany externí ratingové agentury (195), současně zdůrazňuje, že finance, které byly poskytnuty veřejné instituci IFP, jsou nevyhnutelně předmětem hodnocení rizika neplnění závazků ze strany věřitelů (196). Jelikož veřejná instituce IFP „využívá úvěrový trh k financování svého dluhu“, Komise uvádí, že ve stadiu předběžného přezkumu nemůže vyloučit, že IFP může být poskytnuta hospodářská výhoda spočívající v tom, že finanční trhy zohledňují skutečnost, že stát plní úlohu konečného ručitele za dluhy veřejné instituce IFP.
(196)
Po skončení důkladného prozkoumání Komise vzala na vědomí informace od Francie uvedené v bodě odůvodnění 64, které jsou shrnuty do tabulky 1, která se nachází v tomto odůvodnění (a kde „tis. EUR“ znamená „tisíc eur“).
Tabulka č. 1
Zadlužení veřejné instituce IFP v období 2005-2010
Subjekt:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
Půjčky a dluhy vůči úvěrovým ústavům (197)
Splatnost do 1 roku (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Splatnost nad 1 rok
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) z toho běžná pomoc od banky a kreditní zůstatky v bankách
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Úroková sazba půjček a dluhů vůči úvěrovým ústavům:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Střednědobé a dlouhodobé půjčky
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Pomoc od bank a krátkodobé úvěrové linky
[Banka č. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Z těchto údajů vyplývá, že pokud jde o dobu splatnosti půjček nad jeden rok, veřejná instituce IFP nepoužila půjčku od peněžního ústavu od změny svého právního postavení, tj. v období od roku 2006 do roku 2009, za které jsou k dispozici údaje. Ve stejném období po změně právního postavení veřejná instituce IFP použila půjčku se splatností do jednoho roku pouze jednou, v roku 2009, v zanedbatelné výši […] (*) EUR. Je třeba však konstatovat, že sazba uplatňovaná [bankou č. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) byla o […] (*) bazických bodů vyšší (jinak za stejných podmínek) než sazba sjednaná veřejnou institucí IFP v roce 2005 u [banky č. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, a tedy se na ni ještě nevztahovala státní záruka, která jí v současnosti plyne z jejího právního postavení veřejné instituce.
(198)
Co se týče zvláště roku 2010, francouzské orgány se jasně vyjádřily, že veřejná instituce IFP přijala čtyři návrhy úvěrových linek ve výši […] (*) EUR s roční sazbou v rozpětí EONIA + […] (*) % u [banky č. 4] (**) (plus poplatek za poskytnutí úvěrové linky […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banka č. 5] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) a EONIA + […] (*) % u [banky č. 3] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banky č. 1] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR). Veřejná instituce IFP zároveň přijala další nabídku „spotu“ od [banka č. 3] (**) (v závislost na zvolené době čerpání) se sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + […] (*) %. Komise poznamenává, že tyto sazby jsou stejné jako sazby, které veřejná instituce IFP sjednávala před změnou svého právního postavení v roce 2006, kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, na kterou se nevztahovala státní záruka.
(199)
S ohledem na uvedené Komise uznává, že v době od změny jejího právního postavení do roku 2010 veřejná instituce IFP nezískala na základě svého postavení EPIC žádnou skutečnou hospodářskou výhodu ve svých vztazích s bankovními a finančními institucemi. Jinými slovy, možná výhoda, která podniku mohla plynout neomezené záruky v podobě úrokových sazeb půjček, výhodnějších než byly tržní sazby, se v posuzovaném období neuplatnila.
(200)
Takový závěr se samozřejmě týká pouze minulosti, neboť Komise nemůže předvídat budoucí chování tržních subjektů, ani vývoj, pokud jde o jejich vnímání vlivu státní záruky za riziko neplacení závazků ze strany veřejné instituce IFP. Současně bude v rámci ročních zpráv, které musí zasílat Komisi, potřebné, aby francouzské orgány poskytly informace týkající se úrovně a podmínek zadlužení veřejné instituce IFP a předložily důkaz o tom, že jsou tyto půjčky v souladu s tržními podmínkami, a aby v odhadu maximální hodnoty vlivu záruky doplnily informace o hrubém ekvivalentu odpovídající podpory s pomocí podobné metodiky, jako je ta, která je popsána v tabulce č. 6 a v bodě odůvodnění 300.
(201)
Komise nakonec bere na vědomí návrh francouzských orgánů, aby byla do smlouvy o financování u každé transakce (pro každý nástroj, na který se vztahuje smlouva) uvedena tato písemná zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(202)
V této souvislosti tento závazek spolu se všemi povinnostmi Francie, a to i tehdy, když sám neumožní vyřešit otázku existence záruky, umožní v případě potřeby uplatnit výjimku přijatého rizika a značně omezit případný negativní vliv záruky.
B. Výhoda ve vztazích s dodavateli
(203)
Pokud jde o dodavatele, na rozdíl od toho, co uvádějí francouzské orgány (viz bod odůvodnění 65), nestačí na vyloučení jakékoli výhody z důvodu jejího postavení EPIC, aby veřejná instituce IFP podléhala povinnosti vyhlásit veřejnou soutěž podle práva Evropské unie nebo vnitrostátního práva: v rámci zorganizované veřejné zakázky každý zájemce - dodavatel může předem počítat s nemožností konkurzu veřejné instituce IFP, když odpovídá na výzvu k podání nabídek. V oblasti veřejných zakázek je třeba též rozlišovat mezi nižší cenou spojenou se zvýšením efektivnosti díky konkurenci zájemců ve veřejných soutěžích - která představuje, jak zdůraznila Komise ve zprávě zmíněné francouzskými orgány, skutečný „zisk společnosti“ - a nižší cenou, která vyplývá z příznivějšího posouzení smluvními partnery rizika neplnění závazků ze strany subjektu, o němž vědí, že je chráněn před rizikem soudní likvidace svým právním postavením veřejné instituce. I když oba tyto faktory směřují k zajištění nižších cen veřejných zakázek, vnitřně jsou velice rozdílné, takže Komise nemůže připisovat účinky jednoho faktoru druhému faktoru.
(204)
Pro účely posouzení nižších cen následkem příznivějšího posouzení rizika neplnění závazků ze strany instituce s postavením EPIC jejími dodavateli, má Komise v úmyslu vycházet v úvahách z nákladů na krytí případného rizika. Při neexistenci státní záruky by totiž dodavatel veřejné instituce IFP, který by chtěl získat srovnatelnou záruku (neboli získat úplné krytí rizika neplnění závazků ze strany smluvního partnera), mohl využít služeb peněžního ústavu nebo specializované pojišťovny. Takové převzetí rizika neplnění závazků především běžně nabízejí společnosti, které se specializují na faktoring (199).
(205)
Komise konstatuje, že poplatek za faktoringovou službu zahrnuje dvě složky:
a)
provizi za financování (nebo úroky z půjček) vypočítanou prorata temporis za účelem krytí předběžného financování zálohy poskytnuté dodavateli, která se odvíjí především od úrokové sazby platné v době postoupení pohledávek;
b)
vlastní provizi za faktoring (200), která se pohybuje v rozpětí od 0,7 % do 2,5 % svěřeného obratu při průměrné sazbě 1,5 % a která je vypočtena z částky pohledávek převedených na platby za účetní služby, služby související s vymáháním pohledávek a se zárukou za řádné plnění smlouvy.
(206)
Francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že podle jejich názoru se úvahy Komise o úloze faktoringu zakládají na nedokonalém posouzení důvodů, kvůli nimž nějaký podnik může zvolit tento typ služeb. Francouzské orgány samozřejmě uznávají, že faktoringové společnosti mohou zajistit tři služby, a to služby týkající se hotovostních záloh, vymáhání pohledávek a záruk za pohledávky, ale upřesňují, že tyto služby mohou být poskytnuty buď společně nebo jednotlivě. Na základě studie, kterou v roce 2009 provedla Banque de France (201), doplňují, že v nabídce faktorů u těchto služeb převažovalo delegované řízení (tedy finanční transakce bez vymáhání pohledávek), takže využívání faktoringu se pro dodavatele čím dál tím častěji omezovalo na pouhou hotovostní transakci. Komise bere tuto připomínku na vědomí.
(207)
Francouzské orgány mimo jiné sdělily výši plateb, které veřejná instituce IFP provedla faktorům (202) od roku 2004 (za účelem úhrady dodávek nezbytných pro oba typy - tedy hospodářské i nehospodářské činnosti):
Tabulka č. 2
Využití faktoringu dodavateli veřejné instituce IFP v období 2004-2010
Rok
Počet dotčených
dodavatelů
Platby faktorům
v EUR
Počet dotčených
faktur
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Francouzské orgány shledávají, že od změny postavení IFP v roce 2006 se její platby faktorům zvýšily. Vyvozují z toho, že tento vývoj zneplatňuje argumenty Komise ohledně vnímání rizika neplnění závazků ze strany institucí EPIC třetími osobami. Domnívají se, že pokud by veřejná instituce IFP byla od roku 2006 pojištěna státem proti riziku neplnění závazků, využívání služeb faktorů mělo být od tohoto data méně časté, nebo dokonce mělo zcela vymizet.
(209)
Vzhledem k tomu, jak francouzské orgány samy uvádějí v bodě odůvodnění 206, že využití faktoringu vyplývá čím dál tím častěji z potřeby hotovostní zálohy (nárůst služeb v rámci delegovaného řízení) a stále méně z převzetí rizika nezaplacení (pokles služeb týkajících se vymáhání, financování a záruky) a vzhledem k tomu, že v účetnictví IFP není možné rozlišit, který typ faktoringové služby její dodavatelé využili, Komise se naopak domnívá, že vývoj zjištěný veřejnou institucí IFP neumožňuje vyvrátit její názor, a tím méně prokázat, že dodavatelé veřejné instituce IFP usoudili, že se riziko neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP zvýšilo na základě změny jejího postavení.
(210)
Komise uznává, že není schopna dodat přesný odhad výše poplatku nutného pro krytí dodavatelů proti riziku neplnění závazků ze strany IFP, pokud jim již státní záruka nebyla poskytnuta. Komise však konstatuje, že pokud faktoringová provize uvedená v bodě odůvodnění 205.b ve skutečnosti kryje tři různé služby (vymáhání, financování a záruku proti riziku nezaplacení), představuje uvedená maximální výše 2,5 % zaručeného obratu každopádně horní mez poplatku, který je nutný jen pro krytí rizika neplnění závazků.
(211)
V každém případě francouzské orgány mají i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích s dodavateli. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(212)
Co se týče uvedených částek, francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že náklady na získání tohoto majetku a služeb jsou přímo zahrnuty do sazeb valorizace pracovníků pověřených činnostmi, jichž se týká získání tohoto majetku a služeb (204). Mimo jiné s činnostmi souvisejícími s přefakturováním přiděleného personálu a prostor nejsou spojeny žádné výrazné zvláštní výdaje, jelikož všechny související náklady jsou již zahrnuty do strukturálních nákladů instituce.
(213)
Co se týče majetku a služeb získaných konkrétně za účelem vykonávání hospodářských činností, průměrná roční částka těchto dodávek představuje podle francouzských orgánů pouze malý zlomek (205) průměrného ročního obratu veřejné instituce IFP. Co se týče smluvního výzkumu na základě informací, které shromáždila veřejná instituce IFP prostřednictvím svého systému analytického účetnictví, průměrná roční částka těchto dodávek, které veřejná instituce IFP získala za účelem poskytování svých služeb od roku 2006 do roku 2009, dosahuje výše […] (*) EUR ročně.
(214)
Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP získala pro výkon svých hospodářských činností skutečnou hospodářskou výhodu, která spočívá v nižších cenách uplatňovaných jejími dodavateli a vyplývá z výhodnějšího hodnocení rizika neplnění závazků ze strany podniku, ke kterému tito dodavatelé dospěli. Přestože Komise není schopná přesně vyčíslit přesnou částku této výhody, domnívá se, že by v každém případě neměla překročit částku […] (*) EUR ročně (206) průměrně za dané období (2006-2009).
(215)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými dodavateli je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením obecného práva o soudním vyrovnání a soudní likvidaci, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
C. Výhoda ve vztazích k zákazníkům
(216)
Co se týče služeb v oblasti smluvního výzkumu, které poskytuje veřejná instituce IFP, Komise bere na vědomí připomínky společnosti UOP Limited, která uvádí, že v oblasti převodu technologií, což je z principu riziková oblast, jsou nabyvatelé obzvláště citliví na záruky, které jsou jim jejich dodavatelé schopni poskytnout z hlediska krytí smluvní i mimosmluvní odpovědnosti.
(217)
Pokud se však jedná o mimosmluvní odpovědnost, francouzské orgány upřesnily ve svém dopise ze dne 13. ledna 2010, že soukromoprávní společnosti a veřejné instituce ve Francii podléhají bez rozdílu systému veřejného práva (článek 1382 Občanského zákoníku týkající se zejména systému trestní odpovědnosti (207)). Dále uvedly, že činnosti veřejné instituce IFP mají specifické vlastnosti, protože se při nich používají laboratorní nástroje a hořlavé, výbušné nebo toxické látky, které jsou možným zdrojem vysokého „průmyslového“ rizika (208) ve smyslu termínu běžně používaného pojišťovateli. Veřejná instituce IFP od té doby uzavřela různé pojistné smlouvy, aby byla krytá nejen proti klasickým rizikům (odpovědnost za škodu), ale rovněž proti specifickým rizikům, jako jsou rizika spojená se zdroji ionizace nebo rizika související se škodami na strojním zařízení v okolí dolů. Pokud jde o pojištění občanskoprávní odpovědnosti, pojistná smlouva veřejné instituce IFP pokrývá čtyři rizika: odpovědnost za škodu způsobenou provozem, odpovědnost za škodu po uskutečnění dodávky, odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu povolání a zodpovědnost za škodu na životním prostředí.
(218)
Z uvedeného vyplývá, že veřejná instituce IFP se vůbec nijak nezbavila své mimosmluvní odpovědnosti vůči státu tím, že na sebe vzala riziko spojené s uplatněním záruky, která pro ni vyplývá z postavení EPIC v případě vzniku škodné události, ale naopak to, že uzavřela na trhu pojistné smlouvy nutné ke krytí tohoto rizika.
(219)
Pokud jde o smluvní odpovědnost, z informací, které poskytly francouzské orgány v odpovědi na připomínky společnosti UOP Limited, zejména těch, které jsou uvedeny v 91. bodě odůvodnění, vyplývá, že v oblasti poskytování služeb je odpovědnost veřejné instituce IFP vůči jejím zákazníkům (bez ohledu na to, zda se jedná o její vlastní dceřiné společnosti nebo třetí osoby) „omezená na […] (*) % skutečně vybrané odměny a její strop může případně v závislosti na jednotlivých případech dosáhnout až […] (*) %“, takže pokud se zákazník domnívá, že práce, kterou vykonala veřejná instituce IFP je chybná, tato instituce nemůže být v žádném případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací. Kromě toho Komise bere na vědomí poznámku francouzských orgánů, které konstatují, že z důvodu zásady nekumulování odpovědností se smluvní strana nemůže domáhat mimosmluvní odpovědnosti, aby dosáhla náhrady škod, které utrpěla ve smyslu smluvního vztahu (209).
(220)
Je však samozřejmé, že se zřetelem na záruku, kterou poskytl stát veřejné instituci IFP, mají její zákazníci jistotu, že se instituce nikdy nedostane do situace soudní likvidace, a bude tedy vždy schopna plnit své smluvní závazky, nebo, pokud tak neučiní, budou odškodněni za neplnění závazků z její strany.
(221)
Podobně jako při úvahách, které vysvětlila v 204. bodě odůvodnění a bodech následujících, se Komise domnívá, že pokud jde o vztahy s dodavateli, při neexistenci státní záruky je zákazník, který chce získat stejnou úroveň ochrany, nucený sjednat u finančního zprostředkovatele (bankovní instituce nebo pojišťovny) záruku za řádné provedení smlouvy (anglicky „performance bond“), aby získal jistotu o řádném plnění smlouvy, která ho váže s veřejnou institucí IFP. Cílem takové ochrany je zaručit tomuto zákazníkovi finanční náhradu v případě škody, která vznikla následkem (úplného nebo částečného) neplnění smlouvy.
(222)
V tomto směru bere Komise na vědomí, že Francie přiznává, nikterak bez jistých výhrad, a jak je uvedeno v 66. bodě odůvodnění, že „jediný předpokládaný účinek pro veřejnou instituci IFP, který by mohl být zjištěný, spočívá ve snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy“. Francouzské orgány proto bez dalších upřesnění dochází k závěru, že vzhledem „k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují za takovou službu, se ukazuje, že výsledek takového snížení představuje zanedbatelnou částku“.
(223)
Komise v prvé řadě zdůrazňuje, že při výpočtu nákladů na záruku za řádné plnění smlouvy se zohledňují mnohé faktory, zejména druh smlouvy a krytá částka, počet zaměstnanců, finanční situace, riziko neplnění závazků a míra výskytu škodných událostí v podniku, jehož služby jsou zárukou kryty, stejně jako další čistě finanční aspekty, jako jsou odměny a provize zprostředkovatelů. Na základě veřejně dostupných informací (210) se Komise domnívá, že uplatňovaná sazba se obvykle pohybuje mezi 1 % a 5 % krytého obratu.
(224)
Stanovení cen za krytí specializovanými zprostředkovateli je založeno na statistických technikách, které jsou případně upřesněny podle druhu rizika, takže pro záruku za řádné plnění smlouvy není možné a priori stanovit paušální sazbu. Konečná cena záruky nakonec závisí na odhadované částce případných ztrát a na míře pravděpodobnosti, že k nim dojde. V důsledku toho, zatímco v některých odvětvích (například v odvětvích stavebního inženýrství a veřejných prací nebo v mezinárodním obchodě) lze poskytnout záruku za „dokonalé plnění“, podle všeho nelze uvažovat o tom, aby se v oblasti služeb smluvního výzkumu jednalo o více než záruku za „vynaložení maximálního úsilí“, protože VaV je svým charakterem rizikovou oblastí, v níž ten, kdo si kupuje výzkumné práce, nemá jistotu, zda povedou nebo nepovedou k využitelným výsledkům. V této souvislosti Komise poznamenává, že částka, která je smluvně zaručena klientům veřejné instituce IFP včetně jejích dceřiných společností, se omezuje na cenu poskytnutých výzkumných prací.
(225)
Komise přiznává, že nedokáže poskytnout přesný odhad částky poplatku, která by byla potřebná k zajištění klientům (včetně dceřiných společností) „vynaložení maximálního úsilí“ ze strany veřejné instituce IFP při poskytování výzkumných služeb. Francouzské orgány, jimž byla položena otázka v tomto směru, uvedly ve svém dopise z 26. listopadu 2010, že také nemají informace o výši pojistného, které vyžaduje trh na krytí zvláštních rizik v oblasti výzkumu a vývoje. Komise se však domnívá, že pojistné, které požaduje trh na krytí takového rizika (omezeného na „vynaložení maximálního úsilí“ ve výzkumu, a tedy menšího než riziko související s „řádným plněním“ smlouvy), by celkem logicky mělo být nižší než maximální odhady uvedené v bodě odůvodnění 223. Komise se rovněž domnívá, že maximální sazba 5 % obratu dosaženého v rámci služby kryté pojištěním v každém případě představuje horní mez pojistného, které by mělo byť potřebné ke krytí takového rizika.
(226)
Pokud jde o hodnotu hospodářských činností, které mohou být kryté takovou zárukou, Komise uvádí, že tyto činnosti jsou dvojího druhu: na jedné straně činnosti jako je pronájem infrastruktur, přidělení výzkumného personálu a poskytování právních služeb, jakož i činnosti smluvního výzkumu prováděné veřejnou institucí IFP (pro třetí osoby a také pro její dceřiné společnosti) a na druhé straně činnosti, jako převod technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat. V případě činností prováděných veřejnou institucí IFP ve výhradní oblasti činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab (211), Komise ve skutečnosti už konstatovala, že jsou v plném rozsahu financovány z příjmů získaných na trhu poradenství v oblasti těžby ropy a vývoje programového vybavení pro těžbu ropy. Komise prokázala v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, že v rámci skupiny neexistují převody veřejného financování z veřejné instituce IFP na její dceřinou společnost Beicip-Franlab, přičemž obchodní vztahy mezi oběma subjekty se uskutečňují za obvyklých tržních podmínek. Jelikož odměny, které společnost Beicip-Franlab vyplatila veřejné instituci IFP, „dostatečně“ (212) pokryly náklady na práce, které IFP provedla ve výhradní oblasti činnosti své dceřiné společnosti, Komise může dospět k závěru, že ceny jsou stanoveny tak, že Beicip-Franlab v každém případe převezme náklady související s případným dodatečným vlivem státní záruky za náklady na výzkum, které nese veřejná instituce IFP. Za těchto podmínek pokrytí obchodních vztahů mezi dceřinou společností a její materskou společností státní zárukou nemá takovou povahu, aby poskytovalo konkurenční výhodu pro činnosti prováděné veřejnou institucí IFP ve výhradních oblastech činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab. Jejich případné pokrytí státní zárukou proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(227)
Pokud jde o činnosti prvního druhu, které provádí veřejná instituce IFP jak pro třetí osoby, tak pro své dceřiné společnosti, francouzské orgány oznámily ve svém dopisu z 26. listopadu 2010 hodnotu hospodářských činností provedených veřejnou institucí IFP v letech 2006 až 2009. Z těchto informací vyplývá, že průměrná roční suma vztahující se k výzkumným službám za toto období činí přibližně […] (*) EUR, z toho […] (*) EUR bylo pro třetí osoby a […] (*) pro dceřiné společnosti.
(228)
Francouzské orgány kromě toho poskytly údaje týkající se správních služeb, které veřejná instituce poskytla svým dceřiným společnostem během stejného období. Z těchto informací vyplývá, že od roku 2006 činí průměrná roční částka, kterou veřejná instituce IFP naúčtovala svým dceřiným společnostem, přibližně […] (*) EUR za přidělený personál a […] (*) EUR za náklady na domiciliaci (213).
(229)
Pokud jde o činnosti druhého druhu, tj. činnosti v oblasti převodu technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, je třeba nejdříve zdůraznit, že rozhodnutí C 51/2005 už zohlednilo sumy týkající se činností za rok 2006:
a)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti, které předcházely aplikovanému výzkumu, za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
b)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
c)
celkem tedy veřejná instituce IFP poskytla výzkumné služby ve výhradních oblastech činnosti svých dceřiných společností za 56,4 milionu EUR (z toho studie technické proveditelnosti za 7,4 milionu EUR a práce průmyslového výzkumu za 49,0 milionu EUR), přičemž z jejích vlastních zdrojů pocházelo jen […] (*) EUR, takže Komise usoudila, že tyto výzkumné činnosti byly podpořeny ze státních prostředků ve výši 11,3 milionu EUR (což představuje 20 % intenzitu podpory (214)).
(230)
Pokud jde o následující roky, v souladu s článkem 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí C 51/2005 až do uplynutí data výlučných dohod bude Francie povinna „odevzdávat Komisi podrobné roční zprávy o projektech, které uskutečnila veřejná instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat.“. Informace obsažené v těchto ročních zprávách umožní přesně vypočítat roční sumu za výzkumné služby, které veřejná instituce IFP vykonala pro své dceřiné společnosti ve výhradní oblasti jejich činnosti.
(231)
Dosud Francie zaslala Komisi roční zprávy za léta 2007, 2008 a 2009. S ohledem na lhůty potřebné ke zpracování účetních údajů se zpráva za rok 2010 odevzdá v průběhu roku 2011.
(232)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Axens jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 3, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tisících eur).
Tabulka 3
Činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společnosti od roku 2007 do roku 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti d'Axens, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(234)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Prosernat jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 4, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tis. eur).
Tabulka 4
Činnosti veřejné instituce lFP ve výhradních oblastech společnosti Prosernat v letech 2007 až 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(236)
Komise se proto domnívá, že veřejná instituce IFP požívala při výkonu svých hospodářských činností skutečné hospodářské výhody, která spočívala v tom, že neplatila prémii odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo přinejmenším záruce za vynaložení maximálního úsilí, a mohla tuto výhodu nabídnout v oblasti výzkumu svým zákazníkům, mezi něž patřily i její dceřiné společnosti Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti. Aniž by Komise byla schopna tuto výhodu kvůli specifičnosti krytého rizika přesně vyčíslit, domnívá se, že tato výhoda v každém případě, službu po službě, rok po roce, nebude vyšší než částky uvedené v tabulce 5 v tomto bodu odůvodnění (značka „EUR“ v něm znamená EUR a značka „MEUR“ miliony EUR):
Tabulka 5
Horní meze hospodářské výhody, které veřejná instituce IFP požívala díky neomezené záruce ve vztahu se svými klienty v letech 2006 až 2009
2006
2007
2008
2009
Výzkumná činnost
(mimo výhradní oblasti činnosti dceřiných společností)
Obrat
MEUR
Horní mez (215)
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Poskytování administrativních služeb
Fakturování přidělených pracovníků
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Fakturování nákladů na domiciliaci
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Celkem pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Celkem pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
V každém případě mají francouzské orgány i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích se zákazníky. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(238)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými zákazníky, je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
7.1.4.2 Výhody převedené na soukromoprávní dceřiné společnosti skupiny IFP
(239)
Ve vztahu k dceřiným společnostem veřejné instituce IFP Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že ve fázi předběžného šetření nemůže vyloučit, že „veškeré výhody, které by vyplývaly z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, například výhodnější úvěrové podmínky, by mohly být přeneseny rovněž na všechny tři dceřiné společnosti“ (216).
(240)
Z podrobného šetření, na základě důvodů uvedených v části 7.1.1.2, s ohledem na skutečnost, že ve francouzském právu neexistuje obecná odpovědnost akcionáře za dceřiné společnosti ve skupinách společností, nelze mít za to, že veřejná instituce IFP, a tedy francouzský stát, mohou nést odpovědnost za úhradu pohledávek, které mají třetí strany v důsledku hospodářských činností společností Axens a Prosernat, zejména v případě, že by tyto společnosti byly ve stavu soudní likvidace.
(241)
Je však třeba poznamenat, že i když se v rozhodnutí N 531/2005 mělo za to, že La Banque Postale, jak je uvedeno ve 177. bodě odůvodnění, podléhala jakožto akciová společnost z hlediska soudního vyrovnání a likvidace obecnému právu, a proto neměla prospěch z žádné neomezené státní záruky, Komise přesto posuzovala otázku případného převodu účinků státní záruky, které požíval její jediný akcionář, na dceřinou společnost (217).
(242)
Komise konkrétně usoudila (218), že struktura fungování skupiny umožňovala průniky mezi akcionářem (La Poste) a dceřinou společností (La Banque Postale), protože i) dceřiná společnost využívala personální a materiální zdroje mateřské společnosti a ii) platila za využívání těchto zdrojů na základě nákladů mateřské společnosti, takže v případě existence hospodářské výhody, která by snížila náklady společnosti La Poste, by byly poměrně sníženy poplatky, které společnost La Banque Postale odváděla své mateřské společnosti, čímž by došlo k (alespoň částečnému) přenosu této hospodářské výhody na dceřinou společnost.
(243)
Komise v rozhodnutí C 51/2005 obdobně konstatovala, že existuje možnost průniků, zejména pokud jde o rozhodování o tarifech, které veřejná instituce IFP účtuje za služby, které poskytuje společnostem Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti, takže obchodní vztahy uvnitř skupiny neodpovídají tržní logice, ale nabízejí naopak možnost křížového dotování hospodářských činností dceřiných společností z veřejných prostředků, jimiž disponuje mateřská společnost. Jak bylo uvedeno ve 226. bodě odůvodnění, Komise mimo jiné dospěla k názoru, že vztahy mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Prosernat (219) probíhaly za běžných tržních podmínek.
(244)
Ve věci, která se týkala společnosti La Banque Postal, dospěla Komise k názoru, že je nutné, aby se francouzské orgány zavázaly k zavedení mechanismu, který by na úrovni dceřiných společností neutralizoval eventuální výhody, kterých požívala mateřská společnost. V případě podmínek financování tato povinnost spočívala v tom, že „při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje), že v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. Toto smluvní ustanovení bude zveřejněno v emisním prospektu každé transakce (220).“
(245)
V tomto konkrétním případě se francouzské orgány ve věci úvěrových podmínek dceřiných společností veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) zavázaly, že v každé smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) při každé transakci písemně uvedou, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou.“
(246)
Pokud jde o skutečnost, že dceřiné společnosti využívají personální a materiální zdroje, které jim poskytuje mateřská společnost, jak Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005, „pokud existuje dotace hospodářských činností, vyplývá z úrovně odměn vyplacených dotyčnými dceřinými společnostmi mateřské společnosti a odrazí se v účtech IFP (221).“ Ovšem při posuzování účtů veřejné instituce IFP byly jedinými nákladovými položkami, které Komise zatím nezohlednila, jak pro rok 2006 v rozhodnutí C 51/2005, tak pro další roky ve výročních zprávách předaných francouzskými orgány, položky, které se týkaly pokrytí služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP jejím dceřiným společnostem v souvislosti s neomezenou zárukou. Vzhledem k tomu, že se státu neplatila prémie odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo alespoň záruce za vynaložení maximálního úsilí, nemohla být započtena do sazeb za služby poskytované dceřiným společnostem.
(247)
Proto je třeba mít za to, že hospodářská výhoda spočívající ve statutární záruce, které veřejná instituce požívala z důvodu svého postavení, byla tímto způsobem převedena na soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat.
(248)
Pokud jde o smlouvy, které veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Prosernat a Beicip-Franlab společně podepsaly se svými společnými dodavateli a o nichž se Komise zmínila v rozhodnutí o zahájení řízení a společnost UOP Limited ve svých komentářích, viz 73. bod odůvodnění, francouzské orgány sice potvrdily, že tyto smlouvy existují, ale upřesnily, že se týkají v podstatě pouze oblasti (letecké a železniční) přepravy zaměstnanců jednotlivých subjektů. Komise se domnívá, že pokud dceřiné společnosti mohly využít výhodnějších nákupních podmínek poskytnutých skupině IFP, což v případě těchto dodávek není prokázáno, bylo to spíše z důvodu množstevních slev, které dodavatelé případně poskytly při seskupení zakázek, než z důvodu případného dopadu záruky. V každém případě, i kdyby se mělo za to, že analýza uvedená v části 7.1.4.1 B pro veřejnou instituci může v případě dodávek, které dceřiné společnosti získaly spolu s veřejnou institucí, platit i pro tyto společnosti, a že by tyto společnosti proto levnějším nákupem dodávek využívaly výhodu, které veřejná instituce IFP požívá v důsledku záruky, byly by částky, o které se jedná, v tomto případě tak zanedbatelné, že Komise pochybuje, že by mohly představovat skutečnou hospodářskou výhodu.
(249)
V souladu se závěry výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 proto platí, že jediné činnosti, na které by se mohla vztahovat výhoda vyplývající z krytí výzkumných činností ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností prostřednictvím státní záruky, jež byla udělena mateřské společnosti, se omezují na „příspěvek [veřejné instituce IFP] na činnosti v oblastech činností společností Axens a Prosernat“ (222). Pokud se konkrétně jedná o výhody převedené na společnosti Axens a Prosernat, Komise se s ohledem na specifičnost krytého rizika domnívá - aniž by byla schopna vyčíslit přesnou výši této výhody -, že by v žádném případě neměla přesáhnout u jednotlivých služeb a v jednotlivých letech položky uvedené v tabulce 5, bodě odůvodnění 236.
(250)
Komise se domnívá, že taková hospodářská výhoda převedená veřejnou institucí IFP na její soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat je selektivní, neboť konkurenti těchto společností nemají přístup k technologiím a personálním a materiálním zdrojům veřejné instituce IFP za stejně příznivých podmínek.
7.1.5 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A NEPŘÍZNIVÉ OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(251)
Zkoumané opatření může vést ke snížení provozních nákladů veřejné instituce IFP na služby poskytované třetím stranám (smluvní výzkum) a ke snížení provozních nákladů společností Axens a Prosernat na služby, jež jim poskytuje jejich mateřská společnost (výzkum ve výhradní oblasti jejich činnosti, smluvní výzkum, přidělování personálu a poskytování materiálu a správních služeb), což má za následek zvýhodnění skupiny IFP, a tudíž narušení hospodářské soutěže ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(252)
Vzhledem k tomu, že jsou trhy, na nichž působí skupina IFP, zejména trh v oblasti smluvního výzkumu, pokud jde konkrétně o veřejnou instituci IFP, trhy s katalyzátory a technologiemi určenými pro odvětví rafinace a petrochemický průmysl v případě dceřiné společnosti Axens, studie, služby a vybavení v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry v případě dceřiné společnosti Prosernat, široce otevřené obchodu v rámci EU, mohlo by mít takové opatření nepříznivý dopad na konkurenční podniky, jež vykonávají nebo hodlají vykonávat obdobné hospodářské činnosti na dotyčných trzích.
(253)
Za těchto podmínek může existence neomezené státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP narušit hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivnit obchod ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.1.6 ZÁVĚR O POVAZE OPATŘENÍ PODPORY
(254)
Státní statutární záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má tedy za následek převod státních zdrojů přičitatelný státu a vede k narušení nebo hrozbě narušení hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy, přičemž zvýhodňuje skupinu IFP.
(255)
Komise dochází k závěru, že tato záruka představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2 PROTIPRÁVNOST OPATŘENÍ PODPORY
(256)
Před změnou svého postavení byla IFP právnickou osobou soukromého práva vytvořenou jako profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů. IFP tak podléhala řízením obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a soudní likvidace a nevyužívala státní záruky poskytnuté na základě postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC).
(257)
Vyhláškou ze dne 6. července 2006, vydanou podle zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005, se IFP dne 7. července 2006 stala veřejnou průmyslovou a obchodní institucí (EPIC). Na základě této změny postavení byla veřejné instituci IFP poskytnuta neomezená státní záruka. Dotčené opatření musí být tudíž kvalifikováno jako nová podpora ve smyslu čl. 1 písm. c) procesního nařízení.
(258)
V souladu s čl. 2 odst. 1 procesního nařízení musí členské státy s dostatečným časovým předstihem oznámit „všechny plány na poskytnutí nové podpory“. Vzhledem k tomu, že změna postavení veřejné instituce IFP nebyla Francií formálně oznámena, ale pouze incidenčně sdělena v rámci jiného řízení, a že účinné provedení opatření nebylo podmíněno předběžným schválením ze strany Komise, francouzská vláda poskytnutím uvedené státní podpory porušila čl. 108 odst. 3 SFEU.
(259)
Komise se tudíž domnívá, že toto opatření představuje protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) procesního nařízení.
7.3 SLUČITELNOST OPATŘENÍ PODPORY
7.3.1 PODPORA V OBLASTI SMLUVNÍHO VÝZKUMU A POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB VEŘEJNOU INSTITUCÍ IFP
(260)
Poskytování služeb spočívá v pronájmu výzkumných infrastruktur, přidělování personálu či v poskytování právních služeb (dceřiným společnostem).
(261)
Služby související se smluvním výzkumem pro veřejnou instituci IFP obvykle znamenají poskytnutí pomoci zákazníkovi (třetí straně či dceřiné společnosti (223)), který hodlá vést výzkumné činnosti umožňující lepší pochopení nebo zvládnutí vědeckého nebo technického jevu (224). Žádost může být více méně konkrétní a veřejné instituci IFP může ponechat menší či větší prostor pro vlastní uvážení, od pouhého dodržení technických specifikací přesně stanovených zákazníkem až do poskytnutí kompletní výzkumné služby zahrnující doporučení. […] (*). Na základě každé žádosti předloží veřejná instituce IFP technicko-obchodní návrh společně se smluvními podmínkami realizace, jenž je předmětem jednání se zákazníkem. Francouzské orgány popsaly služby v oblasti smluvního výzkumu a služby, jež poskytuje veřejná instituce IFP v třech oblastech působnosti (CREP, CRRP, CRME).
(262)
Na úrovni CREP jsou služby zaměřené zejména na validaci a/nebo zdokonalení metodik, technologií a programů vyvinutých výzkumným střediskem. Pro účely realizace některých z těchto služeb poskytuje CREP svým průmyslovým partnerům vybavení a algoritmy výpočtů, které jsou specifické pro veřejnou instituci IFP, nebo cenné odborné posudky, jež nejsou k dispozici v rámci obchodní služby poskytované soukromým subjektem. Tyto služby mohou být tříděny podle následujících kategorií:
a)
služby spojené s konkrétním vybavením, jež nemá ve světě obdoby nebo se vyskytuje jen výjimečně (225);
b)
výklad daného případu při použití programů vyvinutých veřejnou institucí IFP, které ještě nebyly uvedeny na trh, nebo jejichž používání v tomto konkrétním kontextu vyžaduje specifické odborné posudky s využitím know-how veřejné instituce IFP (226);
c)
využití zvláštních odborných posudků veřejné instituce IFP (227);
d)
využití odborných posudků v průběhu vývoje pro účely validace know-how, technologií a vyvinutých metodik (228).
(263)
Na úrovni CRRP spočívaly služby v oblasti smluvního výzkumu například v podpoře při zavádění činností - prostřednictvím zahraniční univerzity (229) - spadajících do specifické kompetence IFP v oblasti katalyzátorů, v práci týkající se „[…] (*) (230)“ pro účely pochopení jevů jako […] (*), či ve studii (231) o […] (*).
(264)
Na úrovni CRME spočívaly služby související se smluvním výzkumem - pro výrobce automobilů - například v […] (*) na základě […] (*), […] (*) a na základě metodiky (232) veřejné instituce IFP, dále ve studii […] (*) (233) vyplývající z výzkumných činností veřejné instituce IFP […] (*) nebo z testů […] (*) týkajících se […] (*), které byly vyvinuty veřejnou institucí IFP (234).
(265)
Z tohoto popisu vyplývá, že činnosti související se smluvním výzkumem - prováděné veřejnou institucí IFP pro třetí strany - se zaměřují buď na vypracování technických studií proveditelnosti předcházejících výzkumným činnostem, nebo na nabytí nových znalostí a schopností v oblastech působnosti institutu, nebo na využívání znalostí a technologií vyvinutých veřejnou institucí IFP za účelem vývoje nových výrobků, postupů nebo služeb.
(266)
Francouzské orgány vyčíslily hodnotu činností souvisejících se smluvním výzkumem a s poskytováním služeb, jež veřejná instituce IFP prováděla pro třetí strany v období 2004-2009. Z předložených informací vyplývá, že tyto služby v oblasti výzkumu představují ročně zhruba [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP (to znamená, že podíl služeb činí […] (*) EUR z rozpočtu přibližně 300 milionů EUR), takže tuto hospodářskou činnost lze hodnotit v rámci činností veřejné instituce jako okrajovou.
7.3.1.1 Předpoklad převodu státní podpory na třetí strany nebo dceřiné společnosti
(267)
V souladu s bodem 3.1.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace platí, že jakmile nezisková výzkumná instituce příležitostně provádí hospodářské činnosti, jako je pronájem vybavení, poskytování služeb podnikům nebo provádění smluv v oblasti výzkumu, veřejné financování těchto hospodářských činností má obecně za následek poskytnutí státní podpory. Pokud je nicméně možné prokázat, že veřejné financování bylo v plném rozsahu převedeno na konečného příjemce a že zprostředkovateli z toho nevyplynula žádná výhoda, lze usoudit, že tomuto zprostředkovateli nebyla poskytnuta státní podpora.
(268)
V tomto případě platí: pokud výzkumná instituce, jakou je veřejná instituce IFP, provádí činnosti v oblasti smluvního výzkumu a zároveň se na ni vztahuje neomezená státní záruka, je třeba konstatovat, že je tato instituce příjemcem státní podpory, pokud se ovšem nepotvrdí, že prodejní cena těchto služeb umožnila převod plné výše státní podpory na její zákazníky.
(269)
Ceny služeb v oblasti smluvního výzkumu veřejné instituce IFP jsou stanoveny na základě jejich úplných výrobních nákladů (235), na něž se uplatní marže, jejíž sazba se mění v závislosti na výsledku jednání se zákazníkem, o kterém se zmiňuje bod odůvodnění 261. Z předchozího vyplývá, že jediná složka nákladů, která veřejnou institucí pravděpodobně nebyla zohledněna, odpovídá právě poplatku za krytí záruky za řádné provedení smlouvy (nebo za vynaložení maximálního úsilí) veřejné instituce IFP.
(270)
Co se týká služeb v oblasti smluvního výzkumu poskytovaných veřejnou institucí IFP svým dceřiným společnostem Axens a Prosernat, Komise se domnívá, že hospodářská výhoda vyplývající ze záruky se může nadále vztahovat buď na veřejnou instituci IFP, nebo jí lze případně využít k jiným účelům, nebo může být tato výhoda vzhledem ke specifické povaze vazeb mezi dceřinými společnostmi a jejich mateřskou společností převedena na tyto dceřiné společnosti formou stanovování cen.
a)
v prvním případě je slučitelnost podpory popsána v této části;
b)
v druhém případě Komise odkazuje na analýzu slučitelnosti (viz část 7.3.2), jež bude z důvodu obezřetnosti zahrnovat předmětné částky, které odpovídají odhadu hospodářské výhody potenciálně převedené na dceřiné společnosti.
(271)
Podobně je tomu u zákazníků, kteří jsou třetími stranami: pokud by bylo možno prokázat, že byla částka odpovídající této složce dodatečných nákladů automaticky převáděna třetím osobám formou stanovování cen, pak by z podrobného posouzení převedených podpor s velkou pravděpodobností vyplynuly částky de minimis (236). Z informací předložených francouzskými orgány je totiž zřejmé, že z většiny fakturovaných služeb vyplývá obrat nižší než […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR), přičemž nejdůležitější smlouva představuje pouze částku ve výši […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR).
(272)
Nelze nicméně vyloučit následující: způsob výpočtu marže uplatňovaný veřejnou institucí IFP ne vždy umožnil, aby byla příjemci služeb v oblasti smluvního výzkumu převedena celá částka státní podpory. V takovém případě by skutečnost, že státu nebyl zaplacen poplatek za záruku za krytí smluv o poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu třetím stranám, představovala dodatečné veřejné financování poskytované veřejné instituci státem.
(273)
Odpovídající veřejné finanční prostředky by tudíž mohly být využity k těmto třem účelům:
a)
buď k financování nehospodářských činností veřejné instituce, jež by nepředstavovalo státní podporu;
b)
nebo k financování jiných činností v oblasti smluvního výzkumu ve prospěch třetích stran či dceřiných společností. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.1.2.
c)
nebo k financování výzkumu prováděného veřejnou institucí ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností, jež by mohlo být připočteno k částkám státní podpory, které již byly převedeny dceřiným společnostem. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.2.
7.3.1.2 Slučitelnost státní záruky udělené výzkumné instituci za poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb, které jsou doplňkem její hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu
(274)
Před samotným rozborem specifik projednávané věci by Komise ráda znovu potvrdila zásadní postoj, který zaujala v rámci své rozhodovací praxe a podle něhož neomezená státní záruka zahrnující hospodářské činnosti v zásadě představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (237). Komise se obecně domnívá, že neomezené záruky v hospodářském odvětví, jež je otevřeno hospodářské soutěži, jsou neslučitelné se SFEU zejména proto, že z takové záruky vyplývá převzetí všech rizik spojených s hospodářskou činností státem - aniž by podnik, který je příjemcem podpory, nesl náklady tohoto krytí - a že tato záruka vyvolává situaci morálního rizika, jež podnik, který je příjemcem podpory a který je chráněn před jakoukoli hrozbou konkurzu, podněcuje k tomu, aby riskoval více než v situaci, kdy by zcela nesl negativní důsledky svého jednání. Takové neomezené záruky většinou nemohou být v souladu se zásadou proporcionality odůvodněny službami obecného hospodářského zájmu, neboť v případě neomezené záruky není podle všeho možno ověřit, zda výše podpory nepřesahuje čisté náklady na poskytování veřejné služby (238).
(275)
V tomto případě je třeba zdůraznit, že francouzské právní předpisy uložily veřejné instituci IFP povinnosti veřejné služby spočívající v trojím poslání výzkumného, vzdělávacího a dokumentačního charakteru, jež na rozdíl od služeb obecného hospodářského zájmu (239) nespadají ve smyslu práva Unie do rozsahu hospodářských činností. Krytí těchto nehospodářských činností prostřednictvím statutární veřejné záruky tudíž v žádném případě nepředstavuje poskytnutí státní podpory. Celkem vzato má činnost veřejné instituce IFP ve své podstatě nehospodářskou povahu. Dopad záruky, které statutárně využívá, je tudíž znatelný hlavně v jejích nehospodářských činnostech a doplňkového plnění v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb se týká pouze okrajově.
(276)
Naopak v případě, kdy taková záruka pokrývá hospodářské činnosti výzkumných institucí (například smluvní výzkum nebo poskytování služeb), aniž by byla její cena stanovena na úroveň tržní ceny, pro výzkumnou instituci představuje státní podporu, která, jak je vysvětleno výše, může být připočtena k veřejnému financování jejích nehospodářských činností obecného zájmu (nezávislý veřejný výzkum) nebo k financování jejích dalších hospodářských činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb, nebo k financování činností spojených s převodem technologií na společnosti Axens a Prosernat (240).
(277)
V prvních dvou případech je nicméně nutno konstatovat, že je v dané věci i přes a priori neomezenou státní záruku výjimečně možné pro období 2006-2009 následně odhadnout horní mez hrubého grantového ekvivalentu účinků této záruky (poplatek za riziko, který státu nebyl uhrazen), jenž navýšil (pokud byl na straně veřejné instituce IFP zachován) veřejné finanční prostředky, které již stát veřejné instituci IFP uhradil za účelem pokrytí čistých nákladů na její nezávislý veřejný výzkum, smluvní výzkum či poskytování služeb.
(278)
Z toho důvodu by Komise ráda zdůraznila, že smluvní výzkum a poskytování služeb krytých státní zárukou jsou nicméně omezeny na činnosti, jež „doplňují“ hlavní činnost spojenou s nezávislým veřejným výzkumem. Konkrétně se jedná o hospodářské činnosti, které:
a)
negativně neovlivňují řádný chod výzkumné instituce, její nezávislost či neutralitu;
b)
jsou předmětem služeb poskytovaných za běžných tržních podmínek, a zejména za tržní cenu, nebo jsou v případě neexistence tržní ceny poskytovány za cenu odrážející veškeré její náklady (kromě dopadu záruky), které jsou navýšeny o přiměřenou marži;
c)
jsou předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností spojených s nezávislým veřejným výzkumem, zejména pokud jde o příslušné náklady a financování;
d)
jsou vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu takovým způsobem, že je technicky nemožné je oddělit, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků.
(279)
Tyto doplňující činnosti mohou spočívat v plnění smluv o výzkumu, odborných posudcích nebo technických a vědeckých konzultacích, jež případně zahrnují poskytnutí infrastruktur, vybavení v podobě materiálu nebo technologií s výrazným inovačním obsahem, které jsou financovány nebo zaváděny v rámci činností nutných pro nezávislý veřejný výzkum - jež nemá ve světě obdoby nebo se provádí jen výjimečně (241), a s tímto výzkumem spojených, mimo služeb poskytovaných jedním nebo více srovnatelnými výzkumnými institucemi - a jejichž využití vyžaduje znalecký posudek a odborné schopnosti výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků zaměstnaných v prvé řadě výzkumnou institucí s cílem přispět k její práci v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
(280)
Tyto služby umožňují mimo jiné šířit vědecké poznatky mezi veřejným výzkumem a průmyslem tím, že podnikům svých zákazníků nabízí možnost přístupu k experimentálním prostředkům, k technologiím a know-how zaměstnanců veřejné instituce IFP a že této instituci umožňují získávat zpětnou vazbu od uživatelů jejích původních odborných prací, z čehož může čerpat pro budoucí zdokonalení svých činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu. Tyto křížové vedlejší účinky v oblasti vědeckých poznatků přináší zapojeným subjektům a Evropské unii jako celku vzájemný užitek.
(281)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 266, smluvní výzkum a poskytování služeb představovaly pouze [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP za období 2004-2009, což je velmi omezený podíl.
(282)
Fakturované služby vztahující se na každého zákazníka mimo jiné představují částku, která je většinou nižší než […] (*) EUR obratu, takže maximální odhadovaná částka podpory zůstane většinou zanedbatelná, tedy zhruba ve výši […] (*) EUR na smlouvu. Komise se tudíž domnívá, že je dotyčná podpora úměrná cíli obecného zájmu, kterým je šíření vědeckých poznatků v Evropské unii.
(283)
Pokud tyto doplňkové činnosti budou nadále představovat velmi omezený zlomek rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své hlavní poslání nezávislého veřejného výzkumu, a vzhledem k pozitivnímu dopadu těchto doplňkových činností na cíle společného zájmu se Komise domnívá, že jejich krytí pomocí státní záruky nemůže v žádném případě změnit podmínky obchodu v takové míře, jež by byla ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU v rozporu se zájmem Evropské unie.
(284)
V rámci výročních zpráv týkajících se dotyčného opatření budou francouzské orgány povinny prokázat, že tato podmínka je v budoucnu nadále plněna. V případě pochybností ohledně doplňkového charakteru činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb bude pochopitelně třeba neprodleně informovat Komisi a případně oznámit eventuální státní podpory při zohlednění dopadu státní záruky.
(285)
V této souvislosti Komise bere rovněž na vědomí návrh francouzských orgánů, podle něhož by měla být do každé smlouvy - specificky pokrývající hospodářskou činnost veřejné instituce IFP, a tudíž i její činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb - vložena doložka o vyloučení odpovědnosti státu tak, aby bylo případně možné uplatnit výjimku přijatého rizika a výrazně omezit možné negativní dopady záruky.
7.3.2 PODPORA VE PROSPĚCH IFP VE VÝHRADNÍCH OBLASTECH ČINNOSTI SPOLEČNOSTÍ AXENS A PROSERNAT
7.3.2.1 Základ pro posouzení slučitelnosti podpory
(286)
Vzhledem k tomu, že se jedná o opatření státní podpory, jehož cílem je podpořit práci na výzkumu a vývoji vedenou veřejnou institucí IFP, pro posouzení slučitelnosti se použijí pravidla vztahující se na státní podpory v oblasti výzkumu a vývoje.
(287)
Vzhledem k tomu, že postavení veřejné instituce IFP bylo pozměněno dne 7. července 2006, došlo k poskytnutí dotyčné neomezené státní záruky před 1. lednem 2007, kdy vstoupil v platnost výše uvedený rámec pro výzkum, vývoj a inovace. Proto, pokud se týká posouzení slučitelnosti tohoto opatření, Komise na tuto neoznámenou podporu použije - v souladu se sdělením Komise o určení pravidel použitelných na posouzení protiprávních státních podpor (242) - Rámec Společenství pro státní podporu na výzkum a vývoj z roku 1996, jenž byl platný v okamžiku poskytnutí podpory.
(288)
Nicméně vzhledem k tomu, že krytí hospodářských činností veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené záruky, která byla poskytnuta na základě jejího postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC), má být časově neomezeno, a vzhledem k tomu, že je výjimečně možné (jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 277) vyčíslit odhad maximálního dopadu záruky v této věci, Komise rovněž prozkoumá, zda je krytí činností veřejné instituce ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat prostřednictvím neomezené záruky slučitelné s vnitřním trhem na základě ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace ode dne jeho vstupu v platnost, dne 1. ledna 2007. V každém případě zůstávají závěry analýzy slučitelnosti beze změny, a to bez ohledu na použitý rámec.
7.3.2.2 Fáze výzkumu
(289)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (243) se Komise domnívala, že činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat a ve spolupráci s těmito společnostmi skutečně patřily do oblasti výzkumu a vývoje, vzhledem k tomu, že u každého projektu - konkrétně pokud jde o jeho komponenty, vztahy mezi nimi nebo o charakteristiky cílových postupů či výrobků - byly vymezeny problematické body, přičemž pracovní úkony, jejichž výsledky mají široký dosah a jsou patentovány, prováděli zaměstnanci (zejména výzkumní pracovníci a technici) před fází schvalování na základě metod založených na pokusech, výkladu a modelování. Komise rovněž zjistila, že činnosti stejného druhu vedené jinými hospodářskými subjekty odvětví byly obvykle klasifikovány jako výzkumné činnosti (244). Analýza inovativních aspektů činností prováděných v oblasti výzkumu byla vypracována na základě mezinárodně uznávaných standardů manuálu Frascati (245).
(290)
Pokud jde o rok 2006, Komise ve svém výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (246) posoudila práce prováděné v rámci smluv o výzkumu uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé. Komise došla k závěru, že uvedené práce spočívaly na jedné straně v aplikovaném výzkumu a na druhé straně ve studiích technické proveditelnosti prováděných před projekty aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996. Tato klasifikace výzkumných činností byla provedena na základě specifických příkladů a vysvětlení uvedených v manuálu Frascati, a to pro každou výzkumnou činnost prováděnou veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé.
(291)
V rámci zpráv předložených v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 francouzské orgány roztřídily projekty prováděné ve výhradních oblastech činností společností Axens a Prosernat za období 2007, 2008 a 2009, přičemž použily obě výše uvedené kategorie ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, nebo alternativně činnosti aplikovaného výzkumu ve smyslu bodu 2.2. písm. f) a studie technické proveditelnosti předcházející aplikovanému výzkumu ve smyslu bodu 5.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace z roku 2006. Tyto práce spočívaly ve studii nových způsobů syntézy nebo jejich zdokonalení v měřítku nesouvisejícím s měřítkem průmyslovým. Týkaly se schválení koncepcí a spadaly do aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace. Roční souhrnné informace o jednotlivých projektech byly zaslány Komisi společně s výročními zprávami předloženými v rámci výše uvedené podpory C 51/2005.
(292)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s rozhodnutím C 51/2005 musí Francie Komisi předávat podrobnou výroční zprávu o projektech prováděných veřejnou institucí IFP a tříděných podle kategorie výzkumu.
7.3.2.3 Způsobilé náklady
(293)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (247) (za rok 2006) a ve výročních zprávách (za roky 2007, 2008 a 2009), náklady na projekty ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat jsou v souladu se způsobilými výdaji vymezenými v příloze II rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, stejně jako se způsobilými náklady ve smyslu bodu 5.1.4 rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(294)
Připomeňme, že náklady na výzkumné činnosti veřejné instituce IFP účtované společnostem Axens a Prosernat zahrnují poplatky přímo přičitatelné projektům a týkají se subdodávek, pracovních cest, pojištění a dokumentace, jakož i dodávek a drobného nehmotného majetku. Zahrnují rovněž další náklady přičitatelné projektům, které se týkají nákladů na výzkumné pracovníky, odpisů dlouhodobých hmotných a nehmotných aktiv, jakož i ostatních režijních nákladů. Tyto náklady vznikají přímo z důvodu výzkumných činností a jsou rozděleny mezi jednotlivé výzkumné projekty v poměru k době, kterou výzkumný personál strávil nad každým projektem. Náklady na horizontální výzkumné a vývojové projekty týkající se metod a zařízení použitých v jiných výzkumných a vývojových projektech jsou přičítány v poměru k nákladům na každý výzkumný a vývojový projekt.
(295)
Tyto náklady odpovídají následujícím kategoriím: náklady na konzultační a rovnocenné služby, náklady na zaměstnance, náklady na nástroje, materiál, pozemky a prostory, jakož i dodatečné režijní náklady a další provozní náklady v souladu s kategoriemi způsobilých nákladů rámce z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(296)
Pokud jde o následující roky, měly by být tyto informace rovněž uvedeny ve výročních zprávách předložených francouzskými orgány.
7.3.2.4 Intenzita podpor
(297)
Z rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 vyplývá, že maximální povolené intenzity pro studie technické proveditelnosti prováděné před projekty aplikovaného výzkumu činí 75 % (bod 5.4.) a pro projekty aplikovaného výzkumu 50 % (bod 5.3.).
(298)
Z rámce pro výzkum, vývoj a inovace vyplývá, že intenzita podpory vypočítaná na základě způsobilých nákladů na projekt nemůže přesáhnout 50 % v případě aplikovaného výzkumu (bod 5.1.2 b) a 65 % v případě studií prováděných před aplikovaným výzkumem vedeným ve velkých podnicích (bod 5.2. b). Připomeňme, že činnosti kryté státní zárukou se týkají pouze aplikovaného výzkumu a studií technické proveditelnosti prováděných veřejnou institucí IFP, přičemž práce na předvýrobním vývoji ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 (nebo experimentálního vývoje ve smyslu rámce pro výzkum, vývoj a inovace) jsou v plném rozsahu financovány společnostmi Axens a Prosernat z vlastních zdrojů z příjmů získaných na trzích.
(299)
Komise vypracovala tabulku č. 6 v bodě odůvodnění 300 na základě seznamů projektů, které podrobně uvádějí roční náklady podle projektů a fází výzkumu, jakož i na základě výkazu vlastních zdrojů veřejné instituce IFP.
(300)
Komise se přitom řídila konzervativním přístupem a zahrnula všechny náklady vztahující se přímo nebo nepřímo na výhradní oblasti činností Axens a Prosernat a vyloučila všechny ostatní výnosy, které nebyly poukázány společnostmi Axens a Prosernat (248). Do této tabulky Komise z důvodu obezřetnosti rovněž zahrnula veškeré možné účinky neomezené záruky za předpokladu - přestože málo pravděpodobného -, že by je veřejná instituce IFP všechny použila na financování výzkumných činností ve výhradních v oblastech činností společností Axens a Prosernat (účinky záruky, pokud jde o vztahy s dodavateli a se zákazníky, nejen dceřinými společnostmi, ale také třetími stranami).
Tabulka č. 6
Maximální odhad celkové výše celkového veřejného financování poskytnutého veřejnou institucí IFP na činnosti ve výhradních oblastech společností Axens a Prosernat v letech 2006 až 2009
(v milionech eur)
2006
2007
2008
2009
Roční náklady na studie technické proveditelnosti (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
7,4
3,5
0,9
0,9
Roční náklady na práce aplikovaného výzkumu (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
49,0
45,5
52,8
55,2
Vlastní zdroje (v milionech eur)
Částka
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Roční státní podpora (v milionech eur)
Výše veřejného financování (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími dodavateli
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími zákazníky (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
ve výhradní oblasti dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
mimo výhradní oblast dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maximální výše veřejného financování
(včetně horní meze účinků záruky)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intenzita podpory
(mimo horní meze účinků záruky)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Horní mez intenzity podpory
(včetně horní meze účinků záruky)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maximální povolená intenzita (251)
-
ustanovení rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Komise prověřila dodržování způsobilých intenzit podle fází výzkumu na základě ročních seznamů projektů vedených v letech 2006 až 2009, zohlednila zároveň největší možné účinky neomezené záruky spojené s postavením IFP jakožto veřejné instituce a jako doplňující prvek podpory začlenila odhad horní meze poplatku za krytí různých druhů rizika. Horní mez intenzity podpory je v každém případě i po začlenění veškerého možného dopadu záruky na vztahy mezi zákazníky a dodavateli stále hluboce pod úrovní maximální povolené intenzity. Závěrem se Komise domnívá, že intenzity podpory povolené rámcem pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámcem pro výzkum, vývoj a inovace jsou dodrženy.
(302)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 musí Francie předat Komisi výroční zprávu, aby se Komise ujistila, že jsou intenzity podpory dodrženy nejen v rámci jednotlivých fází výzkumu, ale i jednotlivých projektů. Od roku 2010 musí tato zpráva uvádět všechny projekty vedené v oblastech činností Axens a Prosernat, jež jsou tříděny podle kategorie výzkumu, přičemž kromě jejich nákladů - podle fází výzkumu - a výše financování z veřejných zdrojů a vlastních zdrojů přidělených veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi se upřesní také horní mez poplatku za záruku, jejíž odhad byl proveden na základě metody popsané v tomto rozhodnutí, včetně případných účinků na podmínky zadlužení veřejné instituce IFP v souladu s úvahou popsanou v bodě odůvodnění 200.
7.3.2.5 Kumulace podpor
(303)
Ustanovení týkající se kumulace, ať se jedná o ustanovení bodu 5.12 rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 nebo bodu 8 rámce pro výzkum a vývoj a inovace, byla dodržena. Komise totiž vypočítala celkovou výši veřejného financování nezávisle na jeho původu, včetně maximálního dopadu neomezené záruky na roky 2006 až 2009.
(304)
Od roku 2010 francouzské orgány použijí stejnou metodu ve výročních zprávách předložených Komisi.
7.3.2.6 Motivační účinek
(305)
Na základě rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace musejí mít státní podpory motivační účinek, tedy musejí vést k tomu, že způsobí změnu chování příjemce podpory tak, že zvýší jeho činnost v oblasti výzkumu a vývoje (a inovace). K prokázání existence motivačního účinku v případě projektů, které získají podporu pod prahovými hodnotami podrobného přezkumu obecně stačí následující kritéria: zvýšení velikosti projektu, rozšíření jeho rozsahu, urychlení postupu projektu a růst celkové částky určené na výzkum, vývoj a inovace. Pokud bude možné prokázat výrazný účinek na alespoň jeden z těchto prvků, Komise se bude obecně domnívat, že projekt podpory má vzhledem k obvyklému jednání podniku dotyčného odvětví (252) motivační účinek.
(306)
Komise odkazuje na analýzu popsanou v bodech odůvodnění 196 až 198 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jež se týká strategického zájmu - monitorovaného a schváleného technickými výbory - o výzkumy prováděné veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi v oblasti dlouhodobého zabezpečování dodávek energie, zejména pokud jde o obnovu a zvýšení produkce ropy a zemního plynu (zvýšení míry úspěšnosti při vyhledávání a míry využití ložisek, ale také využití nekonvenčních zdrojů atd.), vývoj postupů rafinace, transformační technologie, vývoj inovativních pohonných látek a účinných pohonných technologií, diverzifikaci energetických zdrojů nezbytnou pro výrobu paliva, přičemž mnohé se řadí mezi priority Evropské unie v oblasti výzkumu, energetické politiky a politiky životního prostředí.
(307)
Pokud jde o rok 2006, Komise se opět odvolává na svou analýzu uvedenou v bodě odůvodnění 199 výše zmíněného rozhodnutí C 51/2005. Veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti mohly podle této analýzy díky veřejné podpoře, jejíž neoddělitelnou součástí je neomezená záruka, úspěšně dokončit dodatečné výzkumné činnosti, které by jinak kvůli technologickým rizikům nebo velmi nejisté povaze návratnosti investic nebyly proveditelné.
(308)
Na základě výročních zpráv zaslaných francouzskými orgány Komise zjišťuje, že v této logice se pokračovalo v letech 2007, 2008 a 2009. V těchto zprávách francouzské orgány u jednotlivých projektů uvedly motivační účinek rozsahu dosažený díky podpoře, zejména pokud jde o rozsah projektu, rychlost postupu daného projektu a navýšení celkové částky určené na výzkum a vývoj.
(309)
Například v roce 2007 vedla skupina IFP - ve výhradní oblasti společnosti Axens - zejména stěžejní projekty […] (*) (253).[…] (*). Bez státní podpory by v uvedení těchto výrobků na trh došlo k několikaletému zpoždění: výzkumné a vývojové projekty by byly zahájeny později, jejich vývoj by byl býval pomalejší a […] (*).
(310)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora umožnila zahájit projekt […] (*) týkající se […] (*), vývoj a patentování originálních postupů […] (*) (254) […] (*). [Takový projekt] (**) zahrnoval citlivé a důležité operace vyžadující velké lidské zdroje, jakož i významné technické a finanční prostředky, které by společnost jako je Prosernat nemohla sama vytvořit. Ukázalo se, že veřejná podpora poskytnutá veřejnou institucí IFP je tudíž nevyhnutelná. Pouze veřejná instituce IFP měla specializované týmy, jež byly schopny vyvinout modely potřebné pro vývoj postupů, a laboratorní vybavení, jež umožňovalo zpracování složek nebezpečných pro zdraví.
(311)
V roce 2008 byly díky státní podpoře ve výhradní oblasti společnosti Axens odstraněny bariéry po stránce vědecké a technické […] (*). Kromě toho došlo rovněž k důležitému pokroku ve vývoji projektu […] (*) (255). Státní podpora umožnila veřejné instituci IFP vyvinout ve spolupráci s průmyslovými partnery postup […] (*), který bude na trhu zpřístupněn prostřednictvím licence. Práce na vývoji takového druhu postupu zahrnují jak […] (*), tak […] (*).
(312)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat byl navíc prováděn projekt […] (*) týkající zachycování CO2 ve spalinách. Zachycování/ukládání CO2 (256) je jedním ze zjištěných prostředků k omezení globálního oteplování. Vzhledem ke složení spalin a k jejich nízkému tlaku si veřejná instituce IFP stanovila nové technologické výzvy. Prosernat by nebyl vzhledem k nejistotě ohledně struktury, velikosti, rozložení a právního rámce budoucího trhu technologie zachycování CO2 schopen tento postup vyvinout z vlastních prostředků.
(313)
V roce 2009 lze jako příklad - ve výhradní oblasti společnosti Axens - uvést projekt[…] (*) o postupech […] (*). Jeho cílem byl vývoj […] (*) a vylepšení určitých postupů […] (*). Díky veřejným prostředkům bylo možné prostudovat […] (*), což umožnilo výrazně zdokonalit […] (*). V rámci projektu bylo díky veřejnému financování […] (*) možno prozkoumat řešení, která se výrazně odchylují od stávajících technologií […] (*). Stejně tak se pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se katalyzátorů, které po extrapolaci umožnily diversifikaci nabídky na stále rostoucím trhu […] (*). Bez státní podpory by vývoj katalyzátorů probíhal více po etapách a výkon by se zlepšoval pomaleji. V oblasti […] (*) bylo možno prostřednictvím projektu […] (*), který se týkal inovativních katalyzátorů […] (*), díky státní podpoře prozkoumat nové metody, zatímco prostřednictvím projektu […] (*), jehož cílem bylo prozkoumat hranice technologie (zejména změny zátěže) s cílem […] (*) bylo možno rozšířit jeho spektrum nad rámec stávajícího výkonu.
(314)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora například umožnila opětné zahájení a pokračování prací na výzkumu a vývoji v oblasti […] (*), které byly postupně ponechávány stranou. Díky veřejné podpoře tak bylo možno zamezit ztrátám technologických výdobytků minulosti a udržet si na trhu sortiment postupů […] (*). Stejně tak se díky státní podpoře pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se zachycování CO2 […] (*).
(315)
Komise zároveň poznamenává, že v období 2007 až 2009 pokračoval pozitivní vývoj ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v oblasti výzkumu a vývoje, na který Komise poukázala v bodě odůvodnění 200 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005.
Tabulka č. 7
Nárůst ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v letech 2007, 2008 a 2009
Nárůst ukazatelů
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Výdaje na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Zaměstnanci přidělení na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Komise mimo jiné opět dospěla ke zjištěním shrnutým v bodech odůvodnění 201 až 203 svého výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005: podíl výdajů na výzkum a vývoj v obratu skupiny IFP je zvláště vysoký, ačkoliv se tato skupina vyvíjí v prostředí, jež podléhá četným a neustále se vyvíjejícím vnitrostátním předpisům, zejména pokud jde o normy v oblasti ochrany životního prostředí či systémy ochrany duševního vlastnictví.
(317)
Jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 204 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, Komise zohledňuje rozmanitost a strukturu nabídky, jakož i fungování hospodářské soutěže (257) na trhu postupů rafinace či petrochemie. V této souvislosti Komise poznamenává, že někteří konkurenti mají daleko výhodnější konkurenční postavení než skupina IFP; například společnost UOP Limited má na světovém trhu tržní podíl v hodnotě přibližně 57 % oproti pouze 7 % podílu skupiny IFP. Komise se také domnívá, že veřejná podpora poskytnutá výzkumným a vývojovým projektům vedeným skupinou IFP, není svou povahou nebo svou velikostí schopna narušit dynamické pobídky trhu s technologiemi rafinace. Dále je nutno konstatovat, že obchodní partneři Evropské unie, zejména Spojené státy americké, věnují velké rozpočty na financování výzkumu v oblasti energie, které umožnily podpořit výzkumné a vývojové projekty vedené konkurenty skupiny IFP. Někteří konkurenti skupiny IFP, zejména společnost UOP Limited, tak získali významnou státní podporu (258) nebo využívali nepřímých veřejných podpor díky partnerstvím s výzkumnými ústavy a vysokými školami.
(318)
Na závěr se Komise domnívá, že státní podpora ve prospěch skupiny IFP ve výhradní oblasti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat měla v letech 2006, 2007, 2008 a 2009 motivační účinek.
(319)
Výroční zprávy, jež bude Francie Komisi předkládat do ukončení výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, budou muset od roku 2010 prokázat, že je vždy prověřen motivační účinek podpory.
(320)
S ohledem na výše uvedené údaje Komise dospívá k závěru, že státní podpora, která byla skupině IFP poskytnuta na provozování činností ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností Axens a Prosernat, včetně prvku podpory souvisejícího s účinky neomezené záruky, které využívá veřejná instituce IFP, je v souladu s ustanoveními rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, jakož i s ustanoveními rámce pro výzkum, vývoj a inovace s výhradou dodržování podmínek uvedených v těchto ustanoveních.
7.3.3 ZÁVĚR O SLUČITELNOSTI DOTYČNÉHO OPATŘENÍ
(321)
Závěrem uveďme, že podle Komise je dotyčné opatření slučitelné s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v částech 7.3.1 a 7.3.2.
8 NESTRANNOST VE VĚCI ÚPRAVY VLASTNICTVÍ
(322)
Komise by ráda zdůraznila, že nijak nezpochybňuje příslušnost veřejné instituce IFP ke státu, ani nepopírá samotné postavení právnické osoby veřejného práva.
(323)
Podle článku 345 SFEU je Společenství nestranné ve věci úpravy vlastnictví v členských státech a žádné ustanovení Smlouvy nebrání tomu, aby stát držel ve vlastnictví podniky (úplně nebo částečně). Vzhledem k této skutečnosti je nutno použít pravidla hospodářské soutěže stejným způsobem na soukromé i státní podniky. Žádný z obou těchto druhů podniků nesmí být použitím jejích pravidel zvýhodněn nebo znevýhodněn.
(324)
V tomto případě nevyplývá záruka, které využívá veřejná instituce IFP, z vlastnictví, nýbrž z právního postavení podniku. Členské státy mohou svobodně zvolit právní formu podniků, musí však při své volbě dodržovat pravidla hospodářské soutěže vyplývající ze Smlouvy. Zvláště prostá skutečnost, že státní záruka je automaticky spojena se zvláštním právním postavením, nebrání tomu, aby uvedená záruka představovala státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud byly splněny všechny platné podmínky, které jsou v ní uvedeny (259),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Tím, že Francie udělila veřejné instituci IFP postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy, poskytla jí počínaje dnem 7. července 2006 neomezenou veřejnou záruku (dále jen „státní záruka“) pokrývající všechny její činnosti.
2. Krytí nehospodářských činností veřejné instituce IFP státní zárukou, zejména krytí jejích činností týkajících se vzdělávání s cílem zvýšit množství a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů, činností nezávislého výzkumu a vývoje s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how a činností týkajících se šíření výsledků dosažených v oblasti výzkumu, nepředstavuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
3. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradní smlouvě o vývoji, uvádění na trh a užití - uzavřené s její dceřinou společností Beicip-Franlab - nepředstavuje krytí státní zárukou státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
4. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradních smlouvách, jež byly uzavřeny s jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí Komise ze dne 16. července 2008 ohledně podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“), krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
5. V případě služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP, jak třetím stranám, tak dceřiným společnostem, krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
V případě změny smlouvy uzavřené mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Franlab, která je uvedena v čl. 1 odst. 3 tohoto rozhodnutí, oznámí Francie uvedenou smlouvu Komisi a přihlédne k možnému dopadu státní záruky za účelem posouzení případné celkové částky veřejného financování, pokud ovšem nové smluvní podmínky neumožní vyloučení existence státní podpory.
Článek 3
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí státní zárukou v období od 7. července 2006 do 31. prosince 2009 představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem.
Článek 4
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 tohoto rozhodnutí státní zárukou - od 1. ledna 2010 do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005 - představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článcích 5 a 6 tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Výroční finanční zpráva uvedená v čl. 4 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 obsahuje kromě prvků již uvedených v čl. 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí také prvky uvedené v odstavcích 2, 3 a 4 tohoto článku.
2. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o výši, úrokové sazbě a smluvních podmínkách pro poskytnutí půjček, které si vzala veřejná instituce IFP v průběhu daného ročního období, jakož i hrubý grantový ekvivalent případného úrokového zvýhodnění spojeného se státní zárukou, pokud se nepředloží důkaz o tom, že tyto smlouvy o úvěru jsou v souladu s běžnými tržními podmínkami, a to buď porovnáním jejich podmínek s podmínkami získanými veřejnou institucí IFP před změnou jejího postavení, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
3. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě majetku a služeb, jež veřejná instituce IFP získala od dodavatelů za účelem poskytování hospodářských služeb uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že dodavatelé příznivěji hodnotili riziko neplnění závazků podnikem. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 2,5 % na hodnotu provedených nákupů, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
4. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí, které veřejná instituce IFP realizovala v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že nebyl zaplacen poplatek odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy, nebo alespoň za vynaložení maximálního úsilí, která byla příjemcům uvedených hospodářských služeb poskytnuta. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 5 % na hodnotu poskytnutých služeb, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
Článek 6
1. Celková výše veřejných finančních prostředků přidělených na činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, včetně maximálního dopadu státní záruky, tak jak byl odhadnut v čl. 5 odst. 2, 3 a 4 tohoto rozhodnutí, musí být nižší než maximální intenzita povolená Rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace.
2. V případě překročení prahové hodnoty uvedené v odstavci 1 tohoto článku vrátí případně společnost Axens nebo Prosernat přebytek podpory veřejné instituci IFP.
Článek 7
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 5 prostřednictvím státní záruky ode dne 1. ledna 2010 představuje státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článku 8 tohoto rozhodnutí.
Článek 8
1. Činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP - uvedené v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí -, musí pouze doplňovat její hlavní činnost v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
2. Aby mohly být činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, považovány za doplňkové, je třeba, aby:
-
negativně neovlivňovaly řádný chod uvedené veřejné instituce IFP, její nezávislost či neutralitu,
-
na ně byly uplatňovány tržní ceny, nebo aby se na ně v případě neexistence tržní ceny uplatnila cena, ve které se kromě možného dopadu státní záruky promítnou veškeré náklady, jež jsou navýšeny o přiměřenou marži,
-
byly předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností nezávislého veřejného výzkumu (oddělené účetnictví, pokud jde o příslušné náklady a financování), a aby zisky, které z nich vyplývají, byly plně investovány zpět do hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu,
-
byly vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu uvedené veřejné instituce IFP, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků,
-
nespadaly do oblasti působnosti výhradních dohod uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jejichž platnost byla případně prodloužena nebo jejichž znění bylo pozměněno v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 a v souladu s čl. 12 odst. 2 tohoto rozhodnutí,
-
představovaly okrajový podíl rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
3. Francie Komisi každoročně předloží zprávu o činnostech v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, ve které je upřesněn podíl těchto činností v poměru k rozpočtu veřejné instituce IFP vyčleněnému touto institucí na její činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
Článek 9
1. Francouzské orgány a veřejná instituce IFP zajistí, aby při každé transakci byla ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) uvedena tato zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky veřejné instituce IFP při placení pohledávky“.
2. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost státu, do všech smluv týkajících se služeb v oblasti smluvního výzkumu či služeb uvedených v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí.
3. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost veřejné instituce IFP a státu, do všech smluv, které zahrnují pohledávku a které byly uzavřeny akciovými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
4. Veřejná instituce IFP se zdrží vydání jakéhokoli druhu ručení, avalu, záruky, prohlášení o splnění závazků či doporučujícího dopisu ve prospěch akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, které by nebyly v souladu s běžnými tržními podmínkami.
Článek 10
Francie jednotlivě oznámí Komisi podpory, jejichž částka je vyšší než prahové hodnoty stanovené rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace, a to s přihlédnutím k možnému dopadu státní záruky.
Článek 11
Francie sdělí Komisi do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí opatření, která přijala pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 12
1. Články 4, 5 a 6 tohoto rozhodnutí se použijí do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005.
2. V okamžiku, kdy francouzské orgány Komisi oznámí prodloužení platnosti či pozměnění uvedených výhradních dohod v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005, zohlední při posouzení celkové výše veřejného financování dopad státní záruky.
Článek 13
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 29. června 2011.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 29 juni 2011
betreffende steunmaatregel C 35/08 (ex NN 11/08) door Frankrijk aan het Institut Français du Pétrole toegekend
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 4483)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/26/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (1), en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (2), en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (3),
Overwegende hetgeen volgt:
1 PROCEDURE
(1)
In het kader van het formele onderzoek van het dossier van steunmaatregel C 51/05 inzake steunmaatregelen die door Frankrijk zijn toegekend aan het Institut Français du Pétrole (hierna „het IFP” genoemd) (4), hebben de Franse autoriteiten bij brief van 18 juli 2006, welke op 19 juli 2006 werd geregistreerd, de diensten van de Commissie ingelicht over de omvorming per 7 juli 2006 van het IFP, voorheen een établissement professionel (beroepsorganisatie) in de zin van de acte dit loi no 43-612 sur la gestion des intérêts professionnels (wet nr. 43-612 van 17 november 1943 betreffende het beheer van de belangen van het bedrijfsleven) (hierna „de wet nr. 43-612 van 17 november 1943” genoemd), tot een établissement public à caractère industriel et commercial (industriële en commerciële overheidsinstelling) (hierna „EPIC” genoemd). Deze omvorming blijkt uit twee documenten die de Franse autoriteiten bij hun brief hebben gevoegd: i) het décret no 2006-797 du 6 juillet 2006 fixant les nouveaux statuts de l'établissement public IFP (decreet 2006-797 van 6 juli 2006 ter vaststelling van de nieuwe rechtsvorm van het IFP) (hierna „het decreet nr. 2006-797 van 6 juli 2006” genoemd), en ii) artikel 95 van de loi no 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (programmawet nr. 2005-781 van 13 juli 2005 ter vaststelling van de richtsnoeren van het energiebeleid) (hierna „de programmawet nr. 2005-781 van 13 juli 2005” genoemd) (ter uitvoering waarvan genoemd decreet is uitgevaardigd).
(2)
Bij brieven van 3 augustus 2007 en 7 mei 2008, heeft de Commissie de Franse autoriteiten een verzoek om inlichtingen gezonden, waarop deze laatsten bij brieven van 28 september 2007 en 26 juni 2008 hebben geantwoord.
(3)
In een eerdere zaak heeft de Commissie op 16 juli 2008 een beschikking gegeven betreffende een eerste steunmaatregel die Frankrijk ten uitvoer heeft gelegd ten gunste van de IFP-groep (hierna „beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005” genoemd) (5). In die beschikking heeft de Commissie erop gewezen dat de kwestie van de aanwezigheid van bijkomende staatssteun, in de vorm van een mogelijke onbeperkte staatsgarantie als gevolg van de nieuwe EPIC-rechtsvorm van het IFP, door de Commissie individueel zou worden onderzocht in het kader van een andere procedure.
(4)
Over deze tweede procedure van artikel 108, lid 2, VWEU heeft de Commissie per 16 juli 2008 (6) een besluit genomen (hierna „besluit tot inleiding van de procedure” genoemd), op grond van artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (7) (hierna „procedureverordening” genoemd) ten aanzien van de mogelijke onbeperkte staatsgarantie ten gunste van de IFP-groep.
(5)
In de bekendmaking op 11 oktober 2008 van het voornoemde besluit tot inleiding van de procedure in het Publicatieblad van de Europese Unie heeft de Commissie belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de betrokken maatregel in te dienen.
(6)
De Commissie heeft de opmerkingen van Frankrijk bij brief van 14 oktober 2008 ontvangen.
(7)
Bij brief van 6 november 2008, welke dezelfde dag door de Commissie werd geregistreerd, hebben de raadslieden van UOP Limited de Commissie op de hoogte gesteld van de wens van hun cliënt om opmerkingen ten aanzien van de betrokken maatregel te maken. In verband met de voor vertaling benodigde termijnen, hebben zij toen om een verder uitstel verzocht (tot 30 november 2008) om hun opmerkingen te kunnen indienen. Bij brief van 7 november 2008 heeft de Commissie aangegeven dat zij de voor dit verzoek opgegeven reden aanvaardde en dat zij UOP Limited nog een verlenging van de antwoordtermijn verleende tot 30 november 2008. Bij brief van 28 november 2008, welke door de Commissie dezelfde dag werd geregistreerd, hebben de raadslieden van UOP Limited de opmerkingen van hun cliënt over het besluit tot inleiding van de procedure ingediend.
(8)
In dezelfde brief van 28 november 2008 hebben de raadslieden van UOP Limited verzocht hun cliënt toestemming te geven om tijdens de procedure aanvullende opmerkingen te maken. Bij brief van 17 december heeft de Commissie op dit verzoek geantwoord door erin toe te stemmen de antwoordtermijn voor UOP Limited tot 23 januari 2009 te verlengen, zodat zij eventuele aanvullende opmerkingen kon indienen. Bij brief van 23 januari 2009 hebben de raadslieden van UOP Limited aanvullende opmerkingen van hun cliënt doen toekomen.
(9)
Bij brief van 6 mei 2009 heeft de Commissie de Franse autoriteiten alle opmerkingen van UOP Limited over het besluit tot inleiding van de procedure doen toekomen, waar nodig in vertrouwelijke vorm. Zij heeft de Franse autoriteiten verzocht hun opmerkingen uiterlijk 8 juni 2009 in te dienen. Bij brief van 2 juni 2009 hebben de Franse autoriteiten verzocht deze termijn tot 22 juni 2009 te verlengen, aangezien de opmerkingen van de belanghebbende tot nauwkeurige en uitvoerige bestudering en raadpleging van verscheidene ministeriële diensten noopten. Bij brief van 9 juni 2009 heeft de Commissie met deze verlenging van de antwoordtermijn tot 22 juni 2009 ingestemd. Bij brief van 22 juni 2009 hebben de Franse autoriteiten hun opmerkingen op de door UOP Limited gemaakte opmerkingen ingediend.
(10)
Bij brief van 29 juli 2009 heeft de Commissie de Franse autoriteiten om aanvullende inlichtingen en een antwoord vóór 24 augustus 2009 verzocht. Bij brief van 19 augustus 2009 hebben de Franse autoriteiten om een verlenging van de antwoordtermijn tot 7 september 2009 verzocht, hetgeen hun door de Commissie bij brief van 20 augustus 2009 is toegestaan. Bij brief van 8 september 2009 hebben de Franse autoriteiten uiteindelijk de gevraagde inlichtingen verschaft.
(11)
Bij brief van 20 november 2009 heeft de Commissie de Franse autoriteiten om nieuwe aanvullende inlichtingen en een antwoord binnen twintig dagen verzocht. Bij brief van 14 december 2009 hebben de Franse autoriteiten om een verdere verlenging van de antwoordtermijn tot 22 januari 2010 verzocht, hetgeen de Commissie hun bij brief van 18 december 2009 heeft toegestaan. Bij brief van 13 januari 2010 hebben de Franse autoriteiten uiteindelijk de gevraagde inlichtingen verschaft.
(12)
Op 20 mei 2010 werd door de diensten van de Commissie in Brussel een bijeenkomst belegd, om met de Franse autoriteiten de gevolgen voor de huidige zaak te bespreken van het op 26 januari 2010 door de Commissie vastgestelde besluit betreffende steunmaatregel C 56/07 (ex E 15/05) toegekend aan La Poste (8) (hierna „besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007” genoemd). Aangezien La Poste een publieke entiteit is die een - tot dan toe - met een EPIC (9) vergelijkbare rechtsvorm heeft, vertoonde die zaak (hierna „de zaak-La Poste” genoemd) grote overeenkomsten met de hier te onderzoeken maatregel, zodat de Franse autoriteiten in hun opmerkingen aangaande beide zaken, mutatis mutandis, dezelfde argumenten hebben aangevoerd. Op 4 juni 2010 is een lijst van aanvullende vragen per brief aan Frankrijk gemaild, aangezien de diensten van de Commissie een schriftelijke bijdrage van de Franse autoriteiten verlangden over de punten die gedurende deze bijeenkomst aan de orde waren gekomen. Op 16 juli 2010 hebben de Franse autoriteiten in het gevraagde voorzien.
(13)
Bij brief van 29 september 2010 heeft de Commissie de Franse autoriteiten om aanvullende inlichtingen en een antwoord binnen twintig dagen verzocht. Bij brief van 7 oktober 2010 hebben de Franse autoriteiten om een verdere verlenging van hun antwoordtermijn tot 26 november 2010 verzocht. De Commissie heeft hun dat uitstel bij brief van 8 oktober 2010 verleend. Bij brief van 26 november 2010 hebben de Franse autoriteiten uiteindelijk de verzochte inlichtingen verschaft.
2 DE IFP-GROEP
(14)
Zoals de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure en in voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 (10) heeft aangegeven, heeft het IFP een drievoudige missie:
-
onderzoek en ontwikkeling op het gebied van olie- en gasprospectie en raffinage- en petrochemische technologie,
-
opleiding van ingenieurs en technici, en
-
informatie en documentatie over de betrokken sectoren.
De algemene oriëntatie van de activiteiten van het instituut wordt per periode van vijf jaar in een doelstellingenovereenkomst (contrat d'objectifs) met de overheid vastgelegd.
(15)
Daarnaast oefent het IFP direct en indirect zeggenschap uit op commerciële bedrijven waarmee het exclusieve onderzoeks- en licentiecontracten heeft gesloten. Op grond van een reeks onderling overeenstemmende elementen die in overweging 137 nader worden aangegeven, heeft de Commissie in voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 geoordeeld dat de naamloze vennootschappen Axens, Beicip-Franlab en Prosernat en hun moedermaatschappij - het IFP - tezamen één economische groep vormden (hierna „de IFP-groep” genoemd) in de zin van het mededingingsrecht.
(16)
Axens is actief op de markt voor katalysatoren en technologie voor de raffinage- en petrochemische industrie. In 2006, op het moment dat haar moedermaatschappij van rechtsvorm veranderde, had de onderneming een geconsolideerde omzet van 308,45 miljoen EUR. Het IFP en Axens zijn met elkaar verbonden door twee exclusieve kader- en productlicentieovereenkomsten, alsmede een overeenkomst voor industrieel onderzoek (11). In ruil hiervoor betaalt de dochteronderneming enerzijds royalty's aan het IFP in het kader van de licentieovereenkomsten en anderzijds een vergoeding […] (13) voor de toegang tot de onderzoekscapaciteit van het IFP.
(17)
Beicip-Franlab is gespecialiseerd in de ontwikkeling en verspreiding van software op het gebied van de exploratie van olievelden, studies en advies. In 2006 bedroeg haar omzet 42 miljoen EUR. Een exclusieve overeenkomst inzake ontwikkeling, commercialisatie en gebruik, die in 2003 is gesloten met een looptijd van tien jaar, bepaalt dat Beicip-Franlab [daar het IFP de resultaten van zijn onderzoek krijgt aangeboden] (**) inzake algoritmen, modellen of methoden [voortkomend uit het onderzoek van] (**) het IFP op het gebied van exploratie en reserves en deze laatste kan verzoeken op deze basis producten te ontwikkelen. Beicip-Franlab draagt alle kosten voor de ontwikkeling van de producten van het IFP, en betaalt bovendien diverse aanvullende vergoedingen […] (*) voor onderhoud en gebruiksrechten. Op 16 december 2005 werd een aanvullende overeenkomst ondertekend, waarbij de bepalingen inzake vergoeding werden gewijzigd zonder dat werd afgeweken van het beginsel dat Beicip-Franlab alle ontwikkelingskosten draagt.
(18)
Prosernat verricht studies en verleent diensten en levert volledige installaties op het gebied van gasbehandeling en zwavelterugwinning. In 2006 bedroeg de omzet van dit bedrijf 49,9 miljoen EUR. Op 18 augustus 2003 werd met terugwerkende kracht tot 1 januari 2002 een kaderlicentiecontract en een overeenkomst voor industrieel onderzoek tussen het IFP en Prosernat ondertekend, voor een periode van tien jaar; op grond daarvan beschikt Prosernat over een exclusieve licentievergunning voor de octrooien van het IFP en [biedt deze laatste de resultaten aan van zijn] (**) onderzoek naar technologieën op het gebied van gasbehandeling en zwavelterugwinning. In ruil voor de licentie voor de processen betaalt Prosernat aan haar moedermaatschappij een vergoeding op basis van de jaarlijkse omzet, alsmede per geval vastgestelde vergoedingen voor de installaties. De vergoeding die Prosernat aan het IFP moet betalen voor de toegang tot de resultaten van de onderzoekswerkzaamheden bedraagt […] (*)% van de totale jaaromzet van Prosernat.
(19)
Overeenkomstig artikel 6 van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 is in de exclusieve overeenkomsten waarin deze vergoedingen aan het IFP door zijn dochterondernemingen Axens et Prosernat worden geregeld, in 2009 (14) een clausule opgenomen om ervoor te zorgen dat een variabele vergoeding aan de moedermaatschappij wordt uitgekeerd die ten minste 25 % dekt van de kosten van haalbaarheidsstudies ter voorbereiding van industrieel onderzoek, 50 % van de kosten van industrieel onderzoek en, in voorkomend geval, 75 % van de kosten van de preconcurrentiële ontwikkelingsactiviteiten in de zin van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling van 17 februari 1996 (15) (hierna „O&O-kaderregeling van 1996” genoemd) die door het IFP op de werkterreinen van zijn dochterondernemingen worden uitgevoerd (16).
(20)
Overeenkomstig het besluit tot inleiding van de procedure blijkt het in het kader van het onderzoek van de betrokken maatregel nodig om rekening te houden met het potentiële effect van de uit de EPIC-rechtsvorm van het IFP resulterende staatsgarantie op alle onderdelen van de IFP-groep (waaronder het IFP en zijn drie privaatrechtelijke dochterondernemingen) (17).
3 BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
(21)
Tot 2006 was het IFP een privaatrechtelijke rechtspersoon, een beroepsorganisatie in de zin van wet nr. 43-612 van 17 november 1943, en stond ze onder financieel-economisch toezicht van de Franse overheid.
(22)
In artikel 95 van de programmawet nr. 2005-781 van 13 juli 2005 is het beginsel van de omvorming van het IFP in een EPIC geformuleerd. Deze omvorming werd van kracht vanaf de publicatie in het Journal Officiel de la République française van het decreet nr. 2006-797 van 6 juli 2006.
(23)
Als établissement public industriel et commercial (EPIC) is het IFP vanaf het tijdstip van de verandering van zijn rechtsvorm een publiekrechtelijke rechtspersoon (18).
(24)
De juridische gevolgen van de EPIC-kwalificatie zijn nader uiteengezet in deel 2 (Beschrijving van de maatregel) van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007, alsmede in deel 3.2.1 (Juridische gevolgen van de EPIC-rechtsvorm voor IFP) van het besluit tot inleiding van de procedure, waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst.
4 REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(25)
In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie in de eerste plaats geoordeeld dat de maatregel twijfel deed rijzen over de vraag of de uitzonderlijke ruime gemeenrechtelijke regeling die ten gunste van EPIC's op het gebied van faillissementen is ingesteld, samenvalt met een regeling van onbeperkte staatsgaranties waarmee publieke middelen worden aangesproken:
-
de insolventie- en faillissementsprocedures kunnen niet op EPIC's van toepassing zijn, vanwege het algemene beginsel dat goederen van publiekrechtelijke rechtspersonen niet in beslag kunnen worden genomen. Dit beginsel wordt sinds het einde van de negentiende eeuw door de Franse rechtspraak erkend, inzonderheid door het Cour de Cassation (19). Voor een nadere toelichting verwijst de Commissie naar deel 3.2.1.1 van het besluit tot inleiding van de procedure, de punten 38, 39 en 40 (20);
-
de wet van 16 juli 1980 en zijn uitvoeringsbepalingen zijn daarentegen wél van toepassing op EPIC's. Daarin wordt de Staat expliciet als bevoegde autoriteit aangewezen voor de invordering van schulden van overheidsinstellingen, en worden hem aanzienlijke bevoegdheden toegekend, zoals het ambtshalve uitvaardigen van betalingsopdrachten (mandatement d'office) en het scheppen van voldoende middelen. Voor schulden van publiekrechtelijke rechtspersonen wordt het beginsel van aansprakelijkheid in laatste instantie van de Staat toegepast. De Commissie verwijst voor meer details naar deel 3.2.1.2 van het besluit tot inleiding van de procedure, de punten 41 tot en met 45 (21);
-
in het geval van ontbinding van een EPIC geldt in de regel het beginsel van overdracht van schulden aan de Staat of een andere publieke entiteit (22), zodat elke schuldeiser van een EPIC ervan verzekerd is dat zijn schuldvordering op een overheidsinstelling nooit teniet gaat. De Commissie verwijst voor meer details naar deel 3.2.1.3 van het besluit tot inleiding van de procedure, de punten 46 tot en met 51 (23);
-
EPIC's kunnen een bevoorrechte toegang tot de voorschotrekeningen van de Schatkist hebben. Voor nadere toelichting verwijst de Commissie naar deel 3.2.1.4 van het besluit tot inleiding van de procedure, punt 52 (24).
(26)
Voorts leek, zoals in de punten 65 tot en met 74 van het besluit tot inleiding van de procedure wordt beschreven en waarnaar de Commissie voor meer inlichtingen verwijst, de toelichting die de Franse autoriteiten, op het gebied van wet- en regelgeving hebben aangereikt, onvoldoende om deze twijfels a priori weg te nemen.
(27)
De Commissie heeft vervolgens gesteld dat een selectief economisch voordeel als gevolg van een dergelijke situatie niet kan worden uitgesloten, voornamelijk vanwege financieringsvoorwaarden die als voordeliger gelden, ook al worden het IFP en zijn dochterondernemingen niet financieel beoordeeld door een extern ratingbureau. De IFP-groep zou ook bevoordeeld kunnen zijn in zijn betrekkingen met klanten en leveranciers omdat deze laatsten kunnen denken dat zij een staatsgarantie op hun schuldvorderingen genieten. Er kon in de fase van het voorlopige onderzoek daarom niet worden uitgesloten dat in het geval van levering van goederen en diensten die een schuldvordering inhielden, de leveranciers of de klanten betere voorwaarden aan het IFP zouden hebben verleend dan aan een bedrijf dat geen staatsgarantie geniet.
(28)
Daarnaast heeft de Commissie op grond van inlichtingen waarover zij beschikte dankzij haar voorlopige onderzoek, geoordeeld dat het door het onbeperkte karakter van de garantie, met name wat betreft de duur, het bedrag en de reikwijdte, uitermate moeilijk was tot een berekening te komen van de marktpremie die het IFP aan de Staat zou moeten betalen voor het verlenen van deze bescherming.
(29)
Ten slotte heeft de Commissie twijfels geuit over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt, aangezien deze op het eerste gezicht niet bestemd lijkt te zijn om de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten of economische regio's te bevorderen.
5 OPMERKINGEN EN VOORSTELLEN VAN DE FRANSE AUTORITEITEN
5.1 EERSTE OPMERKINGEN VAN DE FRANSE AUTORITEITEN
(30)
Naar aanleiding van voornoemd besluit tot inleiding van de procedure hebben de Franse autoriteiten hun opmerkingen en voorstellen bij brief van 14 oktober 2008 bij de Commissie ingediend. Deze brief was een aanvulling op de opmerkingen en voorstellen van de Franse autoriteiten in eerdere brieven (25) en die in het besluit tot inleiding van de procedure zijn samengevat.
(31)
In hun opmerkingen van 14 oktober 2008 hebben de Franse autoriteiten er in de eerste plaats op gewezen dat de procedure ten aanzien van de IFP-groep gelijktijdig met de voornoemde zaak-La Poste is ingeleid. Zodoende gaven zij aan dat zij mutatis mutandis dezelfde argumenten aanvoerden als tijdens het onderzoek van die zaak (26). In weerwil van deze overeenkomsten hebben de Franse autoriteiten nochtans de speciale kenmerken van het IFP onder de aandacht willen brengen: het betreft een onderzoeksorganisatie met een drievoudige taak van algemeen belang (onderzoek, opleiding en documentatie), waarvan de activiteiten voor het grote merendeel niet-economisch zijn, hetgeen de aan deze instelling toegekende overheidsfinanciering zou rechtvaardigen. Daarnaast hebben zij de reden voor de omvorming tot een EPIC toegelicht. Onderlinge afstemming van de aard van de activiteiten en de financieringswijze van het IFP, enerzijds, en de rechtsvorm van het IFP, anderzijds, zou de reden voor de wijziging van rechtsvorm zijn geweest. Doel was om het IFP meer in de publieke sfeer te brengen; daarvoor moest de vorm van privaatrechtelijke beroepsorganisatie worden opgegeven.
(32)
De Franse autoriteiten hebben betwist dat er sprake is van staatssteun, omdat volgens hen aan twee voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, niet voldaan was: de regeling in kwestie bracht geen enkele overdracht van staatsmiddelen (5.1.1) met zich noch werd het IFP op enige wijze bevoordeeld (5.1.2).
5.1.1 ONTBREKEN VAN EEN GARANTIE DIE DE STAAT KAN WORDEN TOEGEREKEND EN DIE GEPAARD GAAT MET EEN OVERDRACHT VAN STAATSMIDDELEN
(33)
Volgens de Franse autoriteiten genieten overheidsinstellingen geen enkele automatische garantie op grond van hun rechtsvorm (A) enerzijds, en zou anderzijds de redenering van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure onjuist zijn (B).
A. Ontbreken van elke onbeperkte staatsgarantie
(34)
Zoals toegelicht in de overwegingen 41 tot en met 45 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007, waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, is de argumentatie van de Franse autoriteiten vijfledig.
(35)
Ten eerste is in geen enkele tekst en geen enkel besluit het beginsel verankerd dat de Staat principieel de schulden van EPIC's onbeperkt garandeert.
(36)
Ten tweede is er rechtspraak beschikbaar van de Conseil d'État over het ontbreken van garanties, inzonderheid het arrest-Société de l'hôtel d'Albe (27), alsmede de twee arresten in de zaak-Campoloro (28).
(37)
Ten derde zou in de loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (organieke wet van 1 augustus 2001 inzake begrotingswetgeving) (hierna „de LOLF” genoemd) zijn bepaald dat een garantie alleen tot stand kan komen door middel van een bepaling uit de begrotingswetgeving (29), hetgeen de Conseil d'État uitdrukkelijk zou hebben bevestigd in zijn jaarverslag van 2006 (30). Volgens de door de Franse autoriteiten aangestelde deskundige in de voornoemde zaak-La Poste (31) was het sinds de volledige inwerkingtreding van de LOLF op 1 januari 2005 dan ook onmogelijk een rechtsgeldige impliciete garantie te bieden. Voor de schulden die sinds 1 januari 2005 zijn aangegaan, zou geen impliciete garantie gelden. Wat de schulden betreft die vóór 1 januari 2005 zijn aangegaan, is de deskundige van de Franse autoriteiten van oordeel dat er bij gebreke van rechtspraak niet kan worden bepaald of de nietigheid van impliciete garanties die vóór 1 januari 2005 zijn gegeven en waarvan de toekenning niet expliciet in de begrotingswetgeving is toegestaan, al dan niet kan worden afgewezen op grond van de inachtneming van de grondwettelijk beschermde rechten van schuldeisers.
(38)
Ten vierde is Frankrijk van oordeel dat, indien voor EPIC's een staatsgarantie zou gelden, voor een omzetting van de rechtsvorm van EPIC's maatregelen zouden moeten worden ingevoerd om de rechten van schuldeisers te waarborgen. Een dergelijke regeling is evenwel nooit ingevoerd (32). Zij concluderen hier a contrario uit dat EPIC's geen enkele staatsgarantie genieten.
(39)
Ten vijfde citeren de Franse autoriteiten een artikel (33) van de heer Labetoulle, voormalig voorzitter van de afdeling geschillen van de Conseil d'État. Volgens dat artikel „is de verlening, het voordeel en de reikwijdte van deze garantie [een staatsgarantie die van rechtswege van toepassing zou zijn op overheidsinstellingen van de staat] juridisch gezien geenszins automatisch”.
B. Onjuiste redenering van de Commissie (34)
(40)
De Franse autoriteiten menen dat a) bij EPIC's de voldoening van individuele schuldvorderingen niet wordt gegarandeerd, en b) dat net zo min het voortbestaan van de overheidsinstelling of van haar verplichtingen is gewaarborgd.
a) Ontbreken van de garantie dat individuele schuldvorderingen worden voldaan
(41)
Zoals uiteengezet in de overwegingen 46 tot en met 49 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, menen de Franse autoriteiten dat de wet van 16 juli 1980 geen rechtsgrond voor een garantie kan zijn: op grond van voorbereidende werkzaamheden voor de wet, van een interpretatie van de arresten in de zaak-Campoloro van 10 november 1999 (35) en 18 november 2005 (36) en van rechtswetenschappelijke artikelen (37) oordeelt Frankrijk dat in de wet van 16 juli 1980 niet is vastgelegd dat de Staat verplicht is eigen middelen in te zetten: de zinsnede „voorziet hierin” in artikel 1 zou enkel betekenen dat de Staat bevoegd is tot„indeplaatstreding” voor het bestuursorgaan van de persoon waarvoor deze overheid in de plaats treedt, bij de uitoefening waarvan „het beginsel geldt dat de in de plaats tredende over dezelfde bevoegdheden beschikt als degene in wiens plaats hij treedt”. In het kader van deze indeplaatstreding mag de overheid enkel de bevoegdheden van dit bestuursorgaan uitoefenen, en omvat zulks niet de mogelijkheid om over de staatsbegroting te beschikken, aangezien de toekenning van een buitengewone subsidie „geen deel uitmaakt van de uitoefening van subsidiebevoegdheid”.
(42)
Zoals aangegeven in de overwegingen 50 tot en met 53 van genoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, stellen de Franse autoriteiten voorts dat de aansprakelijkheid van de Staat buiten schuld niet in het gedrang komt door het enkele feit dat de activa ontoereikend zijn. Volgens de Franse autoriteiten houdt elke garantie immers in dat de garantieverlener de situatie van de gegarandeerde voor zijn rekening neemt. Wanneer het dus gaat om het voor rekening nemen van schuld of - in het geval van aansprakelijkheid buiten schuld - om de gevolgen van een eigen handeling, kan er geen sprake zijn van garantie. Volgens Frankrijk kan de Staat in ieder geval niet aansprakelijk worden gesteld met als enig argument dat de prefect of de toezichthoudende overheid geen enkele maatregel heeft kunnen treffen waarmee de schuldvordering kon worden voldaan wegens de financiële- en vermogenspositie van de overheidsinstelling. De schuld moet worden afgewezen, want als de prefect en de toezichthoudende autoriteit ervan afzien op te treden, kan alleen op grond daarvan geen sprake van schuld. De Franse autoriteiten erkennen niettemin dat de vertegenwoordiger van de Staat bij de tenuitvoerlegging van de procedure zoals vastgelegd in de wet van 16 juli 1980 de eis van continuïteit van de openbare dienst in acht dient te nemen, maar menen dat een door een rechter opgedragen schadeloosstelling van de schuldeiser ertoe zou leiden dat de schuldeiser daardoor opnieuw terechtkomt in de situatie waarin hij zich volgens het gemene recht had bevonden, aangezien het betrokken goed in laatstgenoemd geval zou zijn overgedragen en het overeenkomende bedrag naar de failliete boedel zou zijn gegaan. Hieruit zou dus geen enkel voordeel voortvloeien voor de schuldeiser.
b) Ontbreken van een garantie ten aanzien van het voortbestaan van het IFP of van zijn verplichtingen
(43)
Zoals is toegelicht in de overwegingen 54, 55 en 56 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat de niet-toepasselijkheid van de gemeenrechtelijke procedure voor sanering en gerechtelijke liquidatie op publiekrechtelijke rechtspersonen de mogelijkheid van een faillissement van een EPIC of een faillissementsprocedure voor een EPIC niet uitsluit. Zij betwisten de analyse van de Commissie, die gestoeld is op de mededeling betreffende staatssteun in de vorm van garanties (38) (hierna „de garantiemededeling” genoemd) en zijn van oordeel dat in dit geval de Commissie niet heeft aangetoond dat er sprake is van „gunstigere kredietvoorwaarden” als gevolg van de onmogelijkheid van een faillissementsprocedure, noch heeft aangetoond dat het IFP niet failliet kan gaan of dat een insolventieprocedure niet mogelijk is, omdat de wet van 1985 slechts een procedurewet is en omdat het feit dat deze niet op EPIC's van toepassing is, niet betekent dat zij niet ad hoc aan sanerings-, liquidatie- of faillissementsprocedure kunnen worden onderworpen.
(44)
Zoals uiteengezet in de overwegingen 57 tot en met 67 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, stellen de Franse autoriteiten voorts dat de toepassing van de „procedure” uit hoofde van de wet van 16 juli 1980, in plaats van de collectieve gemeenrechtelijke procedure, schuldeisers geen enkel voordeel verleent. Zij betwisten de door de Commissie in punt 81 van het besluit tot inleiding van de procedure aangevoerde noodzaak de criteria van openbaarheid (39) en gelijkwaardigheid (40) in acht te nemen om de vraag te beantwoorden of de toepassing van een specifieke procedure in geval van insolventie een voordeel inhoudt voor de entiteit die eraan is onderworpen, vergeleken met ondernemingen die vallen onder het handelsrecht (41). Zij houden deze zelfde criteria echter aan om de procedure ingesteld door de wet van 16 juli 1980 te analyseren. Zij zijn van oordeel dat wat het criterium „openbaarheid” betreft, de ratingbureaus terecht hebben vastgesteld dat deze procedure toepasselijk is in het geval van insolventie van een EPIC. Wat het criterium „gelijkwaardigheid” betreft, maken zij een onderscheid naar gelang de continuïteit van de openbare dienstverlening al dan niet vereist is, waarbij zij opmerken dat het door de financiële situatie van het IFP en zijn dochterondernemingen onwaarschijnlijk is dat de IFP-groep te lijden zal hebben van ontoereikende activa: de liquide middelen en beleggingen (150,3 miljoen EUR) overtroffen eind 2007 ongeveer vijfmaal het bedrag aan leningen en financiële verplichtingen (25,2 miljoen EUR):
a)
Indien er geen enkele eis van openbare dienstverlening van toepassing is en de overheidsinstelling ontoereikende activa bezit, zal de toepassing van de door de wet van 1980 ingestelde procedure niet leiden tot een gunstigere situatie voor de schuldeisers dan wanneer de procedure krachtens het gemene recht zou zijn toegepast: zij zouden hetzelfde bedrag krijgen als de schuldeisers van een entiteit die onder het handelsrecht valt, te weten het bij de verkoop van de activa vrijgekomen bedrag, en zouden aan het eind van de procedure geen beroep kunnen instellen, (42) aangezien de Staat volgens Frankrijk niet enkel op grond van een gebrek aan activa aansprakelijk kan worden gesteld. Slechts twee aspecten zouden afwijken:
-
geen groepsgewijze behandeling van schuldeisers: in tegenstelling tot de privaatrechtelijke procedure waarbij schuldvorderingen groepsgewijs worden behandeld en schuldeisers in volgorde van afnemende rechten en naar verhouding van de beschikbare bedragen schadeloos worden gesteld, blijven de rechten van een schuldeiser in de procedure zoals ingesteld in de wet van 16 juli 1980 alleen in stand indien de schuldeiser zelf actie onderneemt. De logica achter de wet van 16 juli 1980 is „wie het eerst komt, eerst maalt”;
-
de vertegenwoordiger van de Staat vervult een functie die onder toezicht van de bestuursrechter (controle van grove schuld zoals vastgesteld door de Conseil d'État in het voornoemde arrest-Campoloro) gelijkwaardig is aan die van de curator en de bewindvoerder.
b)
Indien de continuïteit van de openbare dienstverlening moet worden gewaarborgd, erkennen de Franse autoriteiten dat de vertegenwoordiger van de Staat bij de uitoefening van de bevoegdheden die hem op grond van de wet van 16 juli 1980 toekomen, zou kunnen besluiten bepaalde activa die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de taak van openbare dienst, niet over te dragen. Wanneer bepaalde activa niet worden overgedragen en de Staat geen schadeloosstelling biedt, is het gevolg dat er minder activa worden verkocht en de bedragen die door de schuldeisers kunnen worden ingevorderd, overeenkomstig lager zijn. Volgens de Franse autoriteiten biedt de procedure de schuldeisers van het IFP geen ruimere rechten dan de rechten die op grond van het handelsrecht zouden gelden. De Franse autoriteiten geven niettemin toe dat in dit geval een beroep kan worden gedaan op de aansprakelijkheid buiten schuld van de Staat: het gevolg kan zijn dat de schuldeisers een schadeloosstelling ontvangen ter hoogte van de geleden schade (maximaal de liquidatiewaarde van de activa die de Staat heeft behouden ten behoeve van de continuïteit van de openbare dienstverlening). De schuldeisers komen dan mogelijk weer in dezelfde situatie terecht die zou voortvloeien uit de toepassing van het gemene recht. De Franse autoriteiten trekken hieruit de conclusie dat de procedure zoals ingesteld door de wet van 16 juli 1980 geen enkel voordeel oplevert vergeleken met de gemeenrechtelijke procedure en dat het dus niet gerechtvaardigd is om het IFP rechtstreeks aan een dergelijke procedure te onderwerpen.
(45)
Zoals uiteengezet in overweging 68 van besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, benadrukken de Franse autoriteiten dat de door de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure aangehaalde teksten noch van toepassing zijn op het IFP, noch er naar kunnen worden overgezet. Het betreft in het bijzonder de teksten vermeld in overweging 82, met name de instruction codificatrice No 02-060-M95 du 18 juillet 2002 sur la réglementation financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial (codificerende instructie nr. 02-060-M95 van 18 juli 2002 betreffende de financiële en boekhoudkundige regelgeving voor nationale openbare bedrijven met een industrieel of commercieel karakter) en de Guide sur l'organisation financière des créations, transformations et suppressions des établissements publics nationaux et des groupements d'intérêt public van 14 november 2006 (leidraad inzake de financiële organisatie van de oprichting, omvorming en opheffing van nationale overheidsinstellingen en groupements d'intérêt publique).
(46)
Wat betreft de herkapitalisatie van de dochterondernemingen van het IFP, menen de Franse autoriteiten in de eerste plaats dat met de in punt 80 van het besluit tot inleiding van de procedure opgeworpen kwestie niet kan worden aangetoond dat er sprake is van een eventuele staatsgarantie, maar dat veeleer ermee kan worden gemeten wat de mogelijke effecten zijn van een dergelijke garantie die het IFP en zijn dochterondernemingen in voorkomend geval in een bevoorrechte situatie zou plaatsen vanwege gunstigere herkapitalisatievoorwaarden. Zij menen vervolgens dat de argumentatie van de Commissie op twee onjuiste opvattingen berust:
-
Enerzijds zou de Commissie een redeneerfout begaan met betrekking tot de eventuele steun die het IFP zijn dochterondernemingen zou kunnen bieden door middel van een overdracht binnen de groep, aangezien de voorwaarden waaronder een in moeilijkheden verkerende dochteronderneming kan worden ondersteund door een moedermaatschappij - ook als deze laatste een publiekrechtelijke rechtspersoon is - strikt worden geregeld door het vennootschapsrecht (43) en in het geheel niet overeenstemmen met het begrip „onderneming” in de zin van het mededingingsrecht.
-
Anderzijds betwisten de Franse autoriteiten dat het IFP dankzij zijn EPIC-rechtsvorm en de staatsgarantie die een dergelijke rechtsvorm in voorkomend geval met zich zou meebrengen, zijn dochterondernemingen gemakkelijker kan herkapitaliseren dan moedermaatschappijen van groepen met een privaatrechtelijke rechtsvorm. Tijdelijke ondersteuning door een onderneming van een van haar dochterondernemingen behoort volgens de Franse autoriteiten tot het normale functioneren van een groep ondernemingen, zoals de EU-rechter trouwens al zou hebben erkend (44). Als een publiek investeerder volgens dezelfde gedragsregels handelt als een particuliere investeerder, betekent dit niet dat zijn optreden staatssteunelementen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU inhoudt (45). Dat zou het geval zijn met het IFP, dat de juridische mogelijkheid (maar niet de verplichting) zou hebben een dochteronderneming in moeilijkheden te herkapitaliseren naar het bevinden van iedere ter zake kundige investeerder. Ten slotte betwisten de Franse autoriteiten dat de EPIC's „direct toegang” hebben tot de „rekeningen van de schatkist”. Zij stellen dat het begrotingsmechanisme van de compte de concours financier (financiële bijstandsrekening), dat wordt geregeld in artikel 24 van de LOLF, voorziet in limitatieve kredietrekeningen (waarvan de bovengrens in de begrotingswetgeving is bepaald), die de Staat, indien hij dit wenst en kan (met name in het licht van het EU-recht), de mogelijkheid biedt voorschotten aan diverse organen te verstrekken. Volgens de Franse autoriteiten hebben de EPIC's niet „rechtstreeks toegang” tot deze rekeningen.
5.1.2 ONTBREKEN VAN ELK VOORDEEL OP HET NIVEAU VAN HET IFP EN ZIJN DOCHTERONDERNEMINGEN
(47)
De Franse autoriteiten zijn in de eerste plaats van oordeel dat de voornoemde garantiemededeling niet de gevolgtrekking rechtvaardigt dat er in dit geval sprake is van een voordeel en dat de uitbreiding van eventuele voordelen van het IFP naar dochterondernemingen - naamloze vennootschappen naar gemeen recht - op grond van de EPIC-rechtsvorm van het IFP in tegenspraak is met de beschikkingspraktijk van de Commissie. Het bewijs dat het IFP en zijn dochterondernemingen een economisch voordeel genieten, zou in deze niet zijn aangetoond.
(48)
De Franse autoriteiten zijn van oordeel dat de Commissie punt 1.2. van de voornoemde garantiemededeling onjuist interpreteert: „… beschouwt de gunstiger financieringsvoorwaarden die verkregen zijn door ondernemingen waarop wegens hun rechtsvorm geen faillissements- of andere insolventieprocedures van toepassing kunnen zijn, of welker rechtsvorm in een uitdrukkelijke staatsgarantie of in een dekking van de verliezen door de Staat voorziet, als steun in garantievorm”:
-
in de eerste plaats betwisten de Franse autoriteiten dat het IFP als EPIC een rechtsvorm bezit die faillisssements- of insolventieprocedures uitsluit; de Commissie zou dit in ieder geval niet hebben aangetoond, maar slechts het bewijs hebben aangedragen dat deze rechtsvorm geen toepassing van een bijzondere procedure toestaat (in dit geval, de door de wet van 25 januari 1985 ingestelde procedure);
-
in de tweede plaats spreken de Franse autoriteiten tegen dat er een noodzakelijk verband bestaat tussen de wettelijke en statutaire onmogelijkheid om aan een faillisements- of insolventieprocedure te worden onderworpen en het voordeel van gunstigere financieringsvoorwaarden op de markten; het is aan de Commissie om, bij de toepassing van punt 1.2. van de voornoemde garantiemededeling, vooraf aan te tonen dat er sprake is van gunstigere kredietvoorwaarden, teneinde tot het oordeel te komen dat een bedrijf waarop wegens zijn rechtsvorm geen faillissements- of insolventieprocedure van toepassing kan zijn, steun in garantievorm geniet.
(49)
In het besluit tot inleiding van de procedure zou de Commissie haar beschikkingspraktijk hebben miskend bij haar onderzoek naar mogelijke voordelen voor de dochterondernemingen van het IFP die voortvloeien uit de onbeperkte staatgarantie die het IFP als EPIC geniet. De Commissie zou gekozen hebben voor een redenering, strijdig met de redenering die zij hanteerde ten aanzien van de oprichting van La Banque Postale (46): hoewel deze laatste, net als alle dochterondernemingen van het IFP, een naamloze vennootschap was die voor 100 % in bezit was van een met een EPIC vergelijkbare entiteit, heeft de Commissie geoordeeld (en zulks afgezien van de door Frankrijk in dit dossier onderschreven verplichtingen) dat de rechtsvorm van een naamloze vennootschap op zich al uitsluit dat er sprake is van een staatsgarantie op het niveau van een dochteronderneming. Volgens de Franse autoriteiten zou dezelfde redenering tot het oordeel moeten leiden dat de dochterondernemingen van het IFP, die eveneens de rechtsvorm van een naamloze vennootschap bezitten, evenmin de eventueel uit de EPIC-rechtsvorm voortvloeiende onbeperkte staatsgarantie genieten.
(50)
Ten slotte zou de Commissie geen reëel economisch voordeel voor het IFP en zijn dochterondernemingen hebben aangetoond en zich tevreden hebben gesteld met het in het besluit tot inleiding van de procedure vermelden van als voordeliger „te boek staande” financieringsvoorwaarden, zonder hiervoor daadwerkelijk bewijs aan te dragen. Volgens EU-rechtspraak zou de Commissie in het onderhavige geval moeten aantonen dat de EPIC-rechtsvorm van het IFP het overheidsbedrijf daadwerkelijk in de gelegenheid heeft gesteld gunstiger financieringsvoorwaarden te verkrijgen (47). De Franse autoriteiten zouden tijdens de procedure gegevens hebben verstrekt waaruit blijkt dat de EPIC-rechtsvorm van het IFP, het IFP en zijn dochterondernemingen geen economisch voordeel heeft opgeleverd en dat hier ook geen gevaar voor bestond, aangezien de omvorming van het IFP zich volgens een algemeen continuïteitsbeginsel heeft voltrokken, met name op het niveau van zijn activiteiten, organisatie, boekhoudkundig en financieel beleid (middelen en boekhoudkundige en financiële regels) en zijn fiscale regeling.
(51)
Volgens de Franse autoriteiten blijkt uit het voorgaande dat:
-
de financiële situatie van het IFP en zijn dochterondernemingen gunstig is, waardoor een eventueel faillissement en bijgevolg staatsingrijpen in laatste instantie, niet aan de orde zijn;
-
de financieringsvoorwaarden op korte termijn van het IFP en zijn dochterondernemingen voor elk van deze entiteiten verschillend zijn en voortvloeien uit specifieke intuitu personae-onderhandelingen met hun afzonderlijke banken;
-
de betrekkingen van het IFP en zijn dochterondernemingen met hun leveranciers en klanten evenmin leiden tot preferente voorwaarden die zouden voortvloeien uit het feit dat deze leveranciers en klanten ervan uitgaan dat er sprake is van een staatsgarantie;
(52)
De Franse autoriteiten leiden hieruit af dat:
-
de analyse van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure van de procedure betwistbaar is: er is geen sprake van een staatsgarantie ten gunste van het IFP en zijn dochterondernemingen;
-
de Commissie niet heeft aangetoond dat er sprake is van een voordeel voor het IFP en zijn dochterondernemingen, voortvloeiende uit de EPIC-rechtsvorm van het IFP;
-
de Commissie dientengevolge niet heeft aangetoond dat er sprake is van staatssteun voor het IFP en zijn dochterondernemingen.
5.2 VOORSTELLEN VAN DE FRANSE AUTORITEITEN
(53)
Teneinde de twijfels van de Commissie weg te nemen, hebben de Franse autoriteiten niettemin aangegeven bereid te zijn de volgende maatregelen ten uitvoer te leggen, indien de Commissie, overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de voornoemde procedureverordening, ermee zou instemmen de procedure te beëindigen door middel van een besluit waarin wordt vastgesteld dat er geen sprake is van steun. Die maatregelen zouden zijn:
-
verheldering van het uitvoeringsdecreet van de wet van 16 juli 1980;
-
een vermelding, in overeenkomsten van het IFP die betrekking hebben op een schuldvordering, dat er geen sprake is van garantie;
-
een vermelding in financieringsovereenkomsten van de IFP-dochterondernemingen dat er geen sprake is van garantie.
5.2.1 VERHELDERING VAN HET UITVOERINGSDECREET VAN DE WET VAN 16 JULI 1980
(54)
Zoals is uiteengezet in de overwegingen 94, 95 en 96 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, stellen de Franse autoriteiten voor de interpretatie van de wet van 16 juli 1980 te verhelderen door de vierde alinea van artikel 3-1 van het uitvoeringsdecreet te wijzigen (48). De voorgestelde wijziging heeft, zo stellen zij, tot doel elke twijfel van de Commissie met betrekking tot de reikwijdte van de uitdrukking „y pourvoit” (voorziet hierin) weg te nemen ten aanzien van de organisatie van de toezichtsbevoegdheid die aan de prefect of de toezichthoudende overheid wordt verleend. Deze laatsten dienen de middelen in de begroting van de lokale overheid of de instelling vrij te maken (49). Volgens de Franse autoriteiten wordt met dit voorstel uitgesloten dat de vertegenwoordiger van de Staat bij de uitoefening van zijn toezichthoudende bevoegdheid de middelen van de lokale overheid of van de betrokken instelling met een overheidssubsidie of een injectie met overheidsmiddelen kan verhogen.
5.2.2 EEN VERMELDING, IN OVEREENKOMSTEN VAN HET IFP DIE BETREKKING HEBBEN OP EEN SCHULDVORDERING, DAT ER GEEN SPRAKE IS VAN GARANTIE;
(55)
Zoals is aangegeven in de overwegingen 97 tot en met 100 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, betwisten de Franse autoriteiten het standpunt van de Commissie (50) dat de Staat louter op grond van de insolventie van het IFP aansprakelijk kan worden gesteld. Niettemin komen zij met een voorstel dat is gebaseerd op de uitzondering van vrijwillig aanvaarde risico (exception de risque accepté) (vgl. de arresten van de Conseil d'État in de zaak-Sille (51) en de zaak-Meunier (52). In navolging van hun voorstel in de zaak-La Poste, komen zij met het aanbod de schuldeisers van het IFP formeel te bevestigen dat voor hun schuldvordering geen staatsgarantie geldt en dat de Staat in geval van insolventie niet verplicht is zich financieel in de plaats te stellen van de onderneming voor de betaling van de vordering. Eventuele belanghebbenden die weloverwogen en willens en wetens een financieringsovereenkomst aangaan, kunnen dan niet langer een beroep doen op schadeloosstelling. De Franse autoriteiten verbinden zich er dus, tezamen met het IFP, toe om voor iedere transactie de volgende bepaling op te nemen in het financieringscontract (voor alle instrumenten die door een contract zijn gedekt):
„De emissie/het programma/de lening is door geen enkele directe of indirecte staatsgarantie gedekt. In geval van insolventie is de Staat niet verplicht financieel in de plaats te treden van het IFP ter betaling van de schuldvordering.”
(56)
Zoals beschreven in overweging 101 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, hebben de Franse autoriteiten ook nota genomen van de twijfel van de Commissie in punt 71 van het besluit tot inleiding van de procedure, waarin enerzijds wordt aangegeven dat de uitzondering van het vrijwillig aanvaarde risico (exception de risque accepté) een regel is die in de rechtspraak is vastgelegd en derhalve aan ontwikkeling onderhevig kan zijn en dat anderzijds een dergelijke regel berust op instrumenten van afgeleid recht die in geval van een conflict kunnen worden ingetrokken en dat, tot slot, het voorstel van de Franse autoriteiten niet op alle gevallen van toepassing is, aangezien de schuldvorderingen niet alleen van financiële, maar ook van commerciële of andere aard kunnen zijn.
(57)
Zoals beschreven in de overwegingen 102, 103 en 104 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, hebben de Franse autoriteiten - na principieel bezwaar te hebben geuit tegen het standpunt van de Commissie over de aansprakelijkheid buiten schuld van de Staat, enkel op grond van ontoereikende activa van het IFP - aanvullende elementen aangedragen om deze twijfels weg te nemen:
a)
volgens de Franse autoriteiten houdt het eerste bezwaar van de Commissie in dat ook wanneer het interne recht van een lidstaat geen bepaling dienaangaande bevat, het risico van een kentering in de rechtspraak, dat wil zeggen een wijziging van het interne recht, op zichzelf toereikend is om van staatssteun te spreken. De Commissie kan het bestaan van een potentiële steunmaatregel niet motiveren met het argument van een eventuele rechtswijziging, die in het onderhavige geval buitengewoon onwaarschijnlijk is, aangezien de uitzondering van vrijwillig aanvaard risico (exception de risque accepté) een algemeen publiekrechtelijk beginsel is dat in de rechtspraak ten overvloede is bevestigd, nooit is tegengesproken en uitvoerig is becommentarieerd;
b)
wat het tweede bezwaar betreft, erkennen de Franse autoriteiten dat wet- en regelgeving boven de overeenkomst gaan en dat een omstreden clausule altijd teniet kan worden gedaan. Zij menen echter dat dit bezwaar van geen enkele tekst van hogere orde uitgaat, niet wordt geschraagd en dus ongeldig is;
c)
wat, tot slot, het derde bezwaar betreft, zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat het berust op de enkele aanname van een overtuiging of verwachting bij leveranciers dat de Staat garant staat voor hun schuldvordering. Deze aanname is op zich onvoldoende bewijs voor het bestaan van een dergelijk voordeel, maar moet worden gestaafd door een element waarmee kan worden vastgesteld dat het IFP en zijn dochterondernemingen daadwerkelijk een dergelijk economisch voordeel hebben genoten.
(58)
Zoals beschreven in overweging 106 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, geven de Franse autoriteiten niettemin aan bereid te zijn hun voorstel om te vermelden dat er geen sprake is van garanties uit te breiden naar alle contracten die een schuldvordering met zich meebrengen, teneinde ieder risico van aansprakelijkheid buiten schuld van de Staat, enkel op grond van de insolventie van het IFP, uit te sluiten.
5.2.3 EEN VERMELDING DAT ER GEEN GARANTIES WORDEN GEBODEN IN DE FINANCIERINGSOVEREENKOMSTEN VAN DE IFP-DOCHTERONDERNEMINGEN AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT
(59)
Ter aanvulling van de voorgestelde maatregelen doen de Franse autoriteiten de Commissie daarnaast nog een voorstel dat overeenkomt met het voorstel dat werd gedaan bij de oprichting van La Banque Postale: de verplichting om met betrekking tot de leningsvoorwaarden van de dochterondernemingen van het IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) op de markten, een schriftelijke vermelding op te nemen in de financieringsovereenkomst (voor alle instrumenten die door een contract zijn gedekt), dat bij elke transactie „overeenkomstig het Franse recht (inzonderheid de noodzaak van een uitdrukkelijke machtiging van de wetgever voor elke garantie), voor de onderhavige financieringstransactie geen enkele garantie wordt verleend, van welke aard dan ook, die rechtstreeks of indirect van de Staat afkomstig is”.
(60)
Zoals beschreven in de overwegingen 107 tot en met 110 van de voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat door de twee voorgestelde maatregelen ter verheldering (die in de overwegingen 55 en 59 zijn uiteengezet), de schuldeisers van het IFP en zijn dochterondernemingen duidelijkheid wordt verschaft over hun rechten, zodat Frankrijk niet kan worden beschouwd, zoals de Commissie in punt 87 van het besluit tot inleiding van de procedure heeft aangegeven, als „verantwoordelijk voor de verwachtingen die zij over een garantie heeft gewekt bij de schuldeisers van het IFP” en voor het bewust in stand houden van „een ondoorzichtige juridische situatie” die „het IFP voordeel verschaft en het risico van de inzet van staatsmiddelen in zich bergt”.
5.3 AANVULLENDE OPMERKINGEN VAN DE FRANSE AUTORITEITEN
(61)
In hun brieven van 16 juli 2010 en 26 november 2010, hebben de Franse autoriteiten aanvullende elementen aangedragen waaruit volgens hen blijkt dat er geen sprake is van een steunmaatregel voor het IFP.
(62)
In de eerste plaats benadrukken zij in een verwijzing naar de zaak-France Télécom (53) bij brief van 16 juli dat de EU-rechter de Commissie eraan zou hebben herinnerd dat zij verplicht is om het bestaan van een reëel voordeel aan te tonen, wil zij kunnen vaststellen dat er sprake is van staatssteun. De Franse autoriteiten zijn in dit geval van oordeel dat de onbeperkte staatsgarantie die het IFP volgens de Commissie op grond van zijn rechtsvorm geniet, het geen enkel economisch voordeel oplevert. In hun brief van 26 november 2010 stellen de Franse autoriteiten dat het volgens hen aan de Commissie is om hiervoor het bewijs te leveren. Uit dien hoofde herinneren zij aan de in de EU-rechtspraak gestelde eisen op het gebied van bewijslast en motiveringsplicht, in het bijzonder door het Gerecht in de voornoemde zaak-France Telecom en door het Hof van Justitie in de zaak-Krant (54) en recenter in de zaak-Deutsche Post AG (55). De Franse autoriteiten zijn van oordeel dat de analyse van de Commissie in dit geval „meer op hypotheses dan op een concrete analyse” berust.
(63)
Daarnaast vindt de Commissie volgens de Franse autoriteiten dat het IFP op drie niveaus zou kunnen zijn bevoordeeld: (i) op het niveau van zijn betrekkingen met bancaire en financiële instellingen; (ii) op het niveau van zijn betrekkingen met de leveranciers, en (iii) op het niveau van zijn betrekkingen met de externe industriële partners die van haar onderzoekswerkzaamheden gebruikmaken.
(64)
Wat betreft de betrekkingen van het IFP met bancaire en financiële instellingen, zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat het IFP tot op heden geen economisch voordeel uit zijn EPIC-rechtsvorm heeft geput. Zij leveren de Commissie gegevens waaruit blijkt dat: i) op de lange termijn, het IFP in 2005, 2006, et 2007 geheel schuldenvrij is gebleken (56), net als in 2008 en 2009; ii) het IFP op de middellange termijn weliswaar jaarlijks met verscheidene bancaire instellingen over liquiditeitslijnen heeft onderhandeld, maar een rente heeft verkregen die te vergelijken is met die van de markt en dat het hoe dan ook nooit heeft gebruik gemaakt van deze kredietlijnen en ten slotte, iii) op de korte termijn het IFP in de betrokken periode nagenoeg of geheel schuldenvrij is gebleven.
(65)
Wat de betrekkingen met leveranciers betreft, zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat het IFP als aanbestedende dienst, krachtens ordonnantie nr. 2005-649 van 6 juni 2005 (57), een plicht heeft tot bekendmaking en tot het oproepen tot mededinging, en het derhalve op geen enkel wijze bevoordeeld is. In hun brief van 26 november 2010 brengen de Franse autoriteiten deze analyse andermaal onder de aandacht en stellen zij dat het onderwerpen van opdrachten van het IFP aan een aanbestedingsprocedure overeenkomstig Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (58), volgens hen een voldoende garantie is om concurrentievervalsing op de markt te vermijden. Doordat het zijn leveranciers overeenkomstig de verplichtingen die voortvloeien uit het Europees recht met elkaar laat concurreren, kan het IFP er niet van worden beschuldigd enig onrechtmatig voordeel te genieten - zeker niet wanneer elk specifiek bewijs ontbreekt. De Franse autoriteiten onderstrepen dat, juist omwille van de doelmatigheid van overheidsopdrachten, het gebruik van elektronische aankoopsystemen is vergemakkelijkt. Zo luidt overweging 13 bij Richtlijn 2004/18/EG: „Dankzij deze aankooptechniek kunnen de aanbestedende diensten […] beschikken over een buitengewoon groot scala van inschrijvingen […] en er aldus voor zorgen dat de overheidsgelden op basis van een brede concurrentie optimaal benut worden.” In dat verband wijzen zij op een verslag (59) van de Commissie waarin sprake is van een positief effect in termen van prijsdalingen van de regelgeving inzake openbare aanbestedingen, een daling die wordt voorgesteld als het „maatschappelijke voordeel” van een rechtvaardiger mededinging tussen de inschrijvers. Door deze besparingen „toe te schrijven” aan de EPIC-rechtsvorm van het IFP zou de Commissie de geest van de richtlijn tegenspreken. Daarin worden selectieprocedures voorgesteld als drijvende kracht achter een betere mededinging, resulterend in verlaging van de kosten van overheidsopdrachten.
(66)
Wat, tot slot, de betrekkingen tussen het IFP en zijn klanten betreft, stelt Frankrijk dat het contractonderzoek dat het IFP op verzoek van een klant, derde of dochteronderneming verricht naar een thema dat tot de taakstelling van het IFP behoort, geen strategisch belang voor het IFP dient ten aanzien van het eigendom van onderzoeksresultaten. Voorts kan dit contractonderzoek volgens Frankrijk leiden tot een verrijking van de kennis en knowhow van de overheidsinstellling bij het uitvoeren van programma's voor publieke O&O, en behoort het niet tot het exclusieve werkterrein van zijn dochterondernemingen. De Franse autoriteiten merken op dat de onderzoeksresultaten die deze klanten verwerven, betrekking hebben op specifieke apparatuur en expertise.
(67)
Wat dat betreft voert Frankrijk aan dat, zelfs al zou het IFP voor de uitoefening van zijn economische activiteiten voordeel putten uit zijn EPIC-rechtsvorm, dit voordeel geen enkel concreet gevolg voor de markt heeft. Zo zou het met name onmogelijk zijn de mededinging te vervalsen of het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. Ten aanzien van de periode die met de omzetting van rechtsvorm van het IFP (juli 2006) is begonnen, erkennen de Franse autoriteiten niettemin dat het IFP een lastenverlichting kan hebben genoten omdat er geen uitvoeringsgaranties zijn afgesloten. Gezien de bedragen die banken en verzekeringsmaatschappijen voor een dergelijke dienst vragen, zou er echter sprake zijn geweest van een verwaarloosbaar bedrag. De Franse autoriteiten concluderen hieruit dat een dergelijk effect geen voordeel mag worden genoemd en het bestaan van een steunmaatregel voor het IFP derhalve twijfelachtig is.
6 OPMERKINGEN VAN DERDEN EN COMMENTAAR VAN DE FRANSE AUTORITEITEN
6.1 OPMERKINGEN VAN UOP LIMITED
(68)
In haar brief van 28 november 2008 motiveert UOP Limited haar optreden als belanghebbende derde in de procedure (60) alvorens enkele algemene opmerkingen te maken en aan te geven dat volgens haar de entiteit die zij „IFP/Axens” noemt, staatssteun geniet:
-
de door de overheidsinstelling en zijn dochteronderneming Axens gevormde groep „IFP/Axens” zou in de ogen van de markt onbetwistbaar een publieke entiteit zijn (5.1.1);
-
de toekenning van een EPIC-rechtsvorm aan „IFP/Axens” zou hebben geleid - en zou nog steeds leiden - tot een aanzienlijke concurrentievervalsing op de markt voor procestechnologie waarop UOP Limited actief is, omdat de betrekkingen met leveranciers, kapitaalverschaffers en klanten er gunstig door zouden worden beïnvloed (5.1.2).
6.1.1 DE ENTITEIT „IFP/AXENS” IN DE OGEN VAN DE MARKT
(69)
Volgens UOP Limited snijdt de bewering van de Franse autoriteiten dat Axens, net als de andere dochterondernemingen van het IFP, afzonderlijke economische entiteiten zijn, geen hout. De Commissie zou terecht constateren dat: (i) Axens voor 100 % in handen is van het IFP; (ii) er strategische overheidsprioriteiten blijken uit de uitvoering door Axens van het O&O van het IFP; (iii) de leiding van het IFP het bestuur van Axens mede op zich neemt; (iv) Axens een exclusieve overeenkomst met het IFP heeft, die van vitaal belang is voor de economische activiteit van de dochteronderneming, en (v) er met name sprake is van een overeenkomst voor het eerste gebruik en de beschikbaarstelling van personeel.
(70)
Aan dit alles voegt UOP Limited toe dat de indruk die IFP en Axens van hun relatie geven, evenals de perceptie hiervan door de markt, eveneens beslissende factoren zijn:
-
IFP en Axens presenteren zich op de markt als één economische eenheid: „IFP/Axens”. Op de website van Axens staat onder meer te lezen dat „de onderneming al bijna vijftig jaar kan bogen op industriële- en O&O-successen” (61). Bovendien verwijst Axens naar het IFP in de reclame die zij voor haar technologie maakt. Daarnaast brengen personeelsleden van Axens en het IFP vaak samen bezoek aan hun licentienemers.
-
Uit vakbladen zou kunnen worden afgeleid dat „IFP/Axens” in de ogen van de markt één economische eenheid is. UOP Limited heeft onder meer persknipsels bijgevoegd waarin wordt verwezen naar de activiteiten van „IFP/Axens” op het gebied van licenties voor procestechnologieën of waarin dan weer wordt vermeld dat het IFP dergelijke licenties door middel van zijn dochteronderneming Axens levert. Daarnaast heeft UOP Limited voorbeelden van artikelen en van presentaties geleverd waaruit zou blijken dat volgens de werknemers van Axens de onderneming door het IFP wordt gezien als„het geheel van activiteiten van respectievelijke de industriële divisie en van de prokatalyse.”
6.1.2 UIT EEN EPIC-RECHTSVORM VOORTVLOEIENDE VOORDELEN
(71)
UOP Limited stelt dat Axens een aanzienlijk marktvoordeel put uit het feit dat zowel leveranciers als klanten ervan uitgaan dat zij over onbeperkte staatsmiddelen beschikt. Zelfs al zou dit slechts een perceptie van de markt zijn, dan nog is dit aspect, gezien de wereldwijde economische crisis, van toenemend belang.
(72)
Wat de klanten betreft, zouden de garanties die de entiteit „IFP/Axens” biedt, van groot belang zijn op een markt met klanten die zich bij de keuze van een bepaalde technologie laten leiden door economische overwegingen op de lange termijn. Aan de hand van het voorbeeld van „aromatische complexen” zet UOP Limited feitelijk uiteen dat klanten, alvorens dergelijke technologieën aan te wenden, aanzienlijke investeringen moeten doen in het ontwerp en de bouw van een productie-infrastructuur, die jaren werk vergen. Het succes van deze industriële installaties zou afhangen van de prestaties van de gebruikte technologieën, waarvan de meeste klanten zullen verlangen dat de verkoper van processen ze garandeert (62). Indien de vereiste prestaties niet worden geleverd, zouden zij niet aarzelen de verkoper aansprakelijk te stellen en te eisen dat de herstelverplichtingen strikt worden nageleefd. De solvabiliteit op de lange termijn van de verkoper zou dan een grote rol spelen in de keuze van de kopers, niet alleen met het oog op het naleven van contractuele verplichtingen, maar ook op de vooruitzichten op het gebied van O&O - waarborgen voor toekomstige prestatieverbeteringen van het verworven proces. De entiteit „IFP/Axens”, die door de markt als afhankelijk van de Staat wordt gezien, zou dus een voordeel hebben ten opzichte van haar concurrenten, aangezien de kopers geen bijzondere reden hebben te twijfelen aan haar overlevingskansen op de lange termijn.
(73)
Wat de leveranciers betreft, meent UOP Limited dat de entiteit „IFP/Axens” mogelijk preferente voorwaarden worden verleend ten opzichte van haar concurrenten; in dat verband verwijst UOP Limited naar overeenkomsten die het IFP en Axens gezamenlijk hebben ondertekend en die in het besluit tot inleiding van de procedure worden vermeld.
(74)
Wat de financiële markten betreft, is UOP Limited van oordeel dat de entiteit „IFP/Axens” preferente voorwaarden en een preferente rente geniet op de kapitaalmarkten, gezien de rol van garantieverlener in laatste instantie die de Staat zou spelen. Voorts zou, tegen de achtergrond van de financiële crisis en in een klimaat van schaarste, de aanwezigheid van de Staat en de zekerheid die daarvan uitgaat voor investeerders, particulier kapitaal kunnen aantrekken. Concurrerende bedrijven zouden geen toegang hebben tot vergelijkbare financiering, of zouden deze slechts kunnen verkrijgen tegen economisch minder aantrekkelijke voorwaarden. Volgens UOP Limited zou het concurrentievervalsende vermogen van de maatregel nog zijn versterkt door de effecten van de economische en financiële crisis.
(75)
In haar brief van 23 januari 2009 verwijst UOP Limited naar haar eerdere opmerkingen en naar de opmerkingen die zij heeft gemaakt in het kader van de procedure betreffende steunmaatregel C 51/2005. Zij is van oordeel dat met deze informatie het belang van de solvabiliteit van de medecontractanten op de betrokken markt van proceslicenties afdoende is aangetoond. Zij herhaalt het argument dat klanten van de entiteit „IFP/Axens” in de veronderstelling verkeren dat zij een handelsbetrekking hebben met een overheidsinstelling waarvan de levensvatbaarheid op de lange termijn op geen enkele wijze in gevaar is. Ten slotte verzoekt UOP Limited de Commissie de overeenkomsten tussen Axens en haar klanten te bestuderen. Zij stelt ervan overtuigd te zijn dat deze geen enkel beding bevatten waarmee de aansprakelijkheid op het niveau van Axens wordt beperkt.
6.2 COMMENTAAR VAN DE FRANSE AUTORITEITEN OP DE OPMERKINGEN VAN UOP LIMITED
(76)
In hun brief van 22 juni 2009 stellen de Franse autoriteiten dat de opmerkingen van UOP Limited gebaseerd zijn „op onjuiste, zo niet volkomen foute beweringen, die hoe dan ook niet berusten op enig gegeven waarmee een steunmaatregel voor het IFP of Axens kan worden aangetoond”.
(77)
De Franse autoriteiten weerspreken elke bewering dat „IFP/Axens” op de markt zou worden gezien als een publieke entiteit die voordelen geniet ten aanzien van de klanten, leveranciers en financiële markten, en verwerpen de stelling dat deze entiteit „IFP/Axens” een overheidsorgaan is dat zich in het geheel geen zorgen hoeft te maken om zijn levensvatbaarheid op de lange termijn.
(78)
De Franse autoriteiten voeren twee argumenten aan:
-
in de eerste plaats zou de entiteit „IFP/Axens” geen overheidsorgaan zijn dat over onbeperkte middelen beschikt; bovendien zou er geen enkel bewijs zijn dat deze entiteit op de markt als overheidsorgaan wordt beschouwd (6.2.1).
-
in de tweede plaats zou de EPIC-rechtsvorm van het IFP Axens geen enkel voordeel op de markt opleveren (6.2.2).
6.2.1 „IFP/AXENS” ZOU GEEN OVERHEIDSORGAAN MET ONBEPERKTE MIDDELEN ZIJN
(79)
Volgens de Franse autoriteiten, en in tegenstelling tot wat UOP Limited beweert, zien de leveranciers en de klanten van de entiteit „IFP/Axens” deze onderneming niet als een overheidsorgaan met onbeperkte middelen.
(80)
Allereerst verwijzen de Franse autoriteiten naar de juridische analyse die zij de Commissie hebben doen toekomen, alsmede naar vorige opmerkingen waaruit volgens hen blijkt dat de EPIC-rechtsvorm van het IFP geen staatsgarantie van enige aard biedt.
(81)
In de tweede plaats merken de Franse autoriteiten op dat UOP Limited zich beroept op een „beweerd geloof in een onbeperkte staatsgarantie ten gunste van IFP/Axens”, dat juridisch niet relevant is en niet volstaat om aan te tonen dat er sprake is van staatssteun.
(82)
Ten derde: zelfs indien het IFP een dergelijke overheidsgarantie geniet - hetgeen de Franse autoriteiten weerspreken - zou het onjuist zijn te oordelen dat een dergelijke garantie zich vanzelf uitstrekt tot de dochterondernemingen van het IFP, omdat het IFP en zijn dochterondernemingen een economische groep in de zin van het mededingingsrecht vormen. Immers, de dochterondernemingen van het IFP, en in het bijzonder Axens, zijn als privaatrechtelijke entiteiten onderworpen aan het vennootschapsrecht en worden derhalve niet door een dergelijke garantie gedekt. Het autonomiebeginsel van de dochterondernemingen is immers in tegenspraak met de theorie van UOP Limited van „automatische uitbreiding” van garanties binnen een groep. Het begrip „groep”, dat een zekere betekenis kan hebben in het mededingingsrecht, is in het vennootschapsrecht onbekend. Daardoor is de verlening van garanties binnen een groep onderworpen aan strikte formele en materiële voorwaarden. Dat zou met name het geval zijn bij het IFP: uit hoofde van artikel 7 van zijn statuten is toestemming van de raad van de bestuur vereist. Bovendien zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat de Commissie hiervan reeds nota heeft genomen, omdat zij immers heeft erkend „dat de rechtsvorm van de Banque Postale (een privaatrechtelijke rechtspersoon) op zichzelf al genoeg is om het bestaan van enige onbeperkte staatsgarantie op het niveau van de Banque Postale uit te sluiten” (63).
6.2.2 AXENS ZOU OP DE MARKT GEEN ENKEL VOORDEEL GENIETEN OP GROND VAN DE EPIC-RECHTSVORM VAN HET IFP
(83)
De Franse autoriteiten zijn van oordeel dat het door UOP Limited aangevoerde argument dat er op de markt sprake is van een overtuiging dat de entiteit „IFP/Axens” een overheidsorgaan is met onbeperkte middelen en dat zij voordelen geniet ten aanzien van zowel klanten als leveranciers en schuldeisers „op geen enkel serieus gegeven” berust, en bovendien „onweerlegbaar door de feiten wordt tegengesproken”.
(84)
De Franse autoriteiten hebben een interne notitie van de Direction des Affaires juridiques et des Accords (directie Juridische Zaken en Overeenkomsten) van Axens overgelegd, met als titel Principes de sécurité juridiques d'Axens (Beginselen van rechtszekerheid van Axens) (64) waarin de betrekkingen tussen het IFP en Axens worden gespecificeerd. Op deze betrekkingen is expliciet de algemene regel van toepassing dat Axens geen garantie vraagt van haar moedermaatschappij, om wat voor reden dan ook. De Franse autoriteiten hebben verklaard dat in geen geval kan worden afgeweken van deze regel dat er geen garantie is. In het document wordt trouwens uitgebreid aan dit beginsel herinnerd, in de volgende bewoordingen: „Het IFP staat niet borg voor de handelingen of verzuimen van Axens”. De Franse autoriteiten hebben verklaard dat deze regel van toepassing is op elk contract of project dat Axens met haar klanten en haar leveranciers en op de financiële markten zou kunnen sluiten of uitvoeren.
6.2.2.1 De betrekkingen tussen Axens en haar klanten
(85)
Volgens Frankrijk voert UOP Limited zonder enige rechtvaardiging het belang aan van een overheidsgarantie voor de financiële langetermijnsituatie van Axens, met name ten aanzien van contractuele garanties en onderhoudsverplichtingen die normaal gesproken deel uitmaken van licentieovereenkomsten (65). Evenmin zou zij de reden motiveren dat zij „ervan overtuigd is dat de Commissie geen enkele beperkende bepaling ten aanzien van de verantwoordelijkheid van Axens zal vinden”.
(86)
Op deze punten hebben de Franse autoriteiten verklaard dat de in overweging 84 beschreven regel (die bepaalt dat de dochteronderneming geen enkel garantieverzoek aan de moedermaatschappij doet) ook van toepassing is op elke garantie die Axens met een klant sluit of waarover zij onderhandelt. De Franse autoriteiten hebben hun argument geïllustreerd met het voorbeeld van „aromatische complexen”, dat UOP Limited in haar opmerkingen vermeldt. De Franse autoriteiten hebben gewezen op de algemene regel dat Axens ervoor kiest haar aansprakelijkheid te beperken tot een fractie van de royalty's […] (*). Dit garantiebeperkend beleid, dat een van de beginselen van rechtszekerheid van Axens zou zijn, zou zich bijgevolg duidelijk onderscheiden van wat bij andere in deze sector actieve bedrijven gebruikelijk is. Volgens de Franse autoriteiten is het hun gewoonte om in bepaalde gevallen onbeperkte garanties te verlenen.
(87)
Tot slot herinneren de Franse autoriteiten eraan dat ten aanzien van de verplichtingen op het gebied van onderhoud/reparatie, de financiële dekking van het IFP in geval van schade niet wordt aangesproken:
a)
indien Axens niet aan zijn verplichtingen voldoet, zou de capaciteit die haar aansprakelijkheidsverzekeraars bieden via de verschillende soorten aansprakelijkheidsverzekeringen in haar mondiale programma, aanmerkelijk hoger zijn dan de aansprakelijkheidsplafonds die Axens contractueel overeenkomt met haar licentienemers;
b)
mede dankzij haar geringe schulden zou Axens ook in ruime mate in staat zijn haar middelen onmiddellijk of snel in te zetten;
c)
wanneer een licentienemer van Axens niet aan zijn verplichtingen voldoet, blijft de verantwoordelijkheid van het IFP, krachtens de overeenkomsten tussen IFP en Axens, noodzakelijkerwijs beperkt tot kleine bedragen, aangezien deze zijn gekoppeld aan de royalty's die het IFP ontvangt;
d)
de aansprakelijkheidsverzekeraar van Axens doet uitdrukkelijk geen beroep op het IFP, om welke reden dan ook.
(88)
Op grond hiervan menen de Franse autoriteiten dat de beweringen van UOP Limited, met betrekking tot de beweerde voordelen die Axens op de licentiemarkt zou krijgen, weerlegt zijn, met name omdat Axens jegens haar klanten altijd een beperkend beleid inzake aansprakelijkheidsgaranties heeft gevoerd.
(89)
In hun brief van 8 september 2009 hebben de Franse autoriteiten verduidelijkt dat de aansprakelijkheidsbeperking ten aanzien van de klanten tegelijkertijd is vastgelegd in de kaderlicentieovereenkomst (66) en in de productlicentieovereenkomst (67) die het IFP en Axens hebben gesloten en die op 1 januari 2001 in werking zijn getreden. In deze twee overeenkomsten is bepaald dat, als Axens kan aantonen dat zij in gebreke is gebleven vanwege de door het IFP geleverde prestaties, de financiële verantwoordelijkheid van het IFP beperkt zal blijven tot een percentage (68) van de bedragen die het IFP daadwerkelijk heeft geïncasseerd als pro rata-royalty voor een verkooptransactie die tot een klacht heeft geleid (productlicenties) en voor een eenheid waarvoor een sublicentie geldt, of voor een verkooptransactie in het kader van een sublicentie heeft plaatsgevonden waarvoor royalty's zijn geëist (kaderlicentie). Met andere woorden, de verantwoordelijkheid van het IFP kan nooit verder gaan dan 100 % van de ontvangen bedragen. Verder is in de kaderlicentie bepaald dat Axens zelf zorgt voor de financiële garanties die sublicentiehouders worden verleend op het gebied van technische prestaties van processen. Het IFP kan dus niet aansprakelijk worden gehouden voor de technische garanties die Axens haar klanten verleent.
(90)
Bovendien zij erop gewezen dat in de licentiecontracten tussen Axens en haar klanten over en weer is bepaald dat de financiële verantwoordelijkheid van Axens in het algemeen beperkt blijft tot […] (*)% van de royalty's, uitgekeerd voor elke eenheid waarvoor royalty's zijn geëist. De aansprakelijkheid van het IFP staat geheel los van die van Axens wanneer om commerciële redenen de door deze laatste aan haar klant verleende garantie de door IFP verleende garantie blijkt te overtreffen. Hetzelfde beginsel geldt voor elke licentie die het IFP aan andere externe partijen dan zijn dochterondernemingen verleent.
(91)
De Franse autoriteiten hebben hier ten slotte aan toegevoegd dat het IFP het beginsel hanteert dat het zijn aansprakelijkheid jegens zijn klanten (dochterondernemingen of klanten buiten de groep) beperkt wanneer het diensten voor rekening van deze laatsten levert (studies, onderzoeken op aanvraag, tests enz.). De door het IFP aanvaarde aansprakelijkheid bestaat uit een verbintenis om het verrichte werk te corrigeren. Op financieel gebied geldt het beginsel dat de aansprakelijkheid beperkt blijft tot […] (*)% van de daadwerkelijk ontvangen vergoeding, met een plafond dat in voorkomend geval tot […] (*)% kan reiken. Zo kan de klant die meent dat het IFP ondeugdelijk werk heeft afgeleverd, deze laatste nooit ertoe verplichten het werk onbeperkt overnieuw te doen.
6.2.2.2 De betrekkingen tussen Axens en haar leveranciers en haar financieringsvoorwaarden op de financiële markten
(92)
De Franse autoriteiten verwerpen de bewering van UOP Limited dat Axens preferente voorwaarden geniet, zowel van de zijde van haar leveranciers als van de financiële markten, vanwege het beweerde geloof dat de onderneming over onbeperkte financiële middelen beschikt. Volgens Frankrijk draagt UOP Limited niet het minste bewijs aan voor deze bewering.
(93)
De Franse autoriteiten zijn van oordeel dat de in overweging 84 beschreven regel dat de dochteronderneming geen enkel garantieverzoek bij het moederbedrijf doet, volstaat om de bewering van UOP Limited te ontkrachten.
(94)
Wat betreft de leningsvoorwaarden op de financiële markten van Axens - en van die van Beicip-Franlab en Proserna - herinneren de Franse autoriteiten er bovendien aan dat zij bereid zijn de Commissie toe te zeggen dat bij elke transactie in elke financieringsovereenkomst wordt opgenomen dat „overeenkomstig het Franse recht (inzonderheid de noodzaak van een uitdrukkelijke machtiging van de wetgever voor elke garantie), voor de onderhavige financieringstransactie geen enkele garantie wordt verleend, van welke aard dan ook, die rechtstreeks of indirect van de Staat afkomstig is”. (69)
7 BEOORDELING
7.1 DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 107, LID 1, VWEU
(95)
Artikel 107, lid 1, VWEU, luidt: „Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”
(96)
Om in deze zaak het bestaan van staatssteun te kunnen aantonen, moet eerst worden nagegaan of met de maatregel van Frankrijk om het IFP op 7 juli 2006 de EPIC-rechtsvorm toe te kennen, er een beroep wordt gedaan op taatsmiddelen (7.1.1) om een onbeperkte overheidsgarantie voor economische activiteiten te verlenen (7.1.2). Aan de hand van de omvang van de dekking van deze staatgarantie en de aard van de gedekte activiteiten kan het toepassingsbereik van het onderhavige besluit worden vastgesteld (7.1.3). Vervolgens dient te worden onderzocht of de betrokken maatregel de IFP-groep (7.1.4) een selectief voordeel oplevert dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (7.1.5).
7.1.1 BEROEP OP STAATSMIDDELEN IN DE VORM VAN EEN ONBEPERKTE STAATSGARANTIE
(97)
Gezien haar bijzondere structuur van economische groep in de zin van het mededingingsrecht, moet er rekening worden gehouden met de mogelijke gevolgen van de onbeperkte staatsgarantie die voortvloeit uit de EPIC-rechtsvorm van het IFP op alle entiteiten van de IFP-groep, dat wil zeggen op de overheidsinstelling zelf en op haar dochterondernemingen. Daarbij dienen twee fases te worden onderscheiden:
-
wat het IFP betreft, vloeit het effect van de onbeperkte staatsgarantie rechtstreeks voort uit de EPIC-rechtsvorm: het IFP is als publiekrechtelijke rechtspersoon namelijk niet onderworpen aan het gemene recht op het gebied van sanering en gerechtelijke liquidatie van bedrijven in moeilijkheden. Hierdoor zou de moedermaatschappij van de IFP-groep zijn economische activiteiten rechtstreeks onder betere voorwaarden kunnen verrichten dan andere marktdeelnemers die geen vergelijkbare bescherming genieten (7.1.1.1);
-
wat betreft de activiteiten die rechtstreeks worden verricht door de privaatrechtelijke dochterondernemingen van de IFP-groep, die zelf geheel vallen onder het gemene faillissementsrecht, blijkt het onmogelijk het overheidsbedrijf en daarmee de Staat rechtstreeks aan te spreken. Daarom moet, in het geval van ontoereikende activa van een dochteronderneming, worden onderzocht of de schuldeisers van Axens, Prosernat et Beicip-Franlab gebruik kunnen maken van een indirecte regeling die overeenkomt met een garantieregeling, op grond van een eventuele aansprakelijkheid van de moedermaatschappij voor haar dochterondernemingen (7.1.1.2).
7.1.1.1 Dekking van het IFP door een onbeperkte staatsgarantie vanwege zijn EPIC-rechtsvorm
(98)
In voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 heeft de Commissie geconcludeerd (70) dat de intrinsieke kenmerken van de rechtsvorm van de overheidsinstelling La Poste (71) en met name het bestaan van een garantie voor de voldoening van individuele schuldvorderingen en voor het voortbestaan van La Post of van haar verplichtingen, met zich brengen dat de Staat de rol van garantieverlener in laatste instantie speelt met betrekking tot de door de overheidsinstelling uitgeoefende economische activiteiten.
(99)
In dit geval is de Commissie van oordeel dat de in voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 gebruikte argumenten in hoofdzaak ook gelden voor de EPIC-rechtsvorm van het IFP en dat het ook voordeel put uit een bijzondere juridische situatie, zowel wat betreft de voldoening van schuldeisers als zijn voortbestaan in geval van insolventie. Ten aanzien van deze analyse verwijst de Commissie verder naar de argumenten die zij in deel 4.1 (Kwalificatie als steun) van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 heeft uitgewerkt.
A. Garantie voor de voldoening van individuele schuldvorderingen
(100)
Eerst moet het argument van de Franse autoriteiten worden onderzocht dat a) het bestaan van een staatsgarantie ten gunste van EPIC's door de wetgeving of de rechtspraak wordt uitgesloten, b) alvorens aan te tonen dat, indien het IFP zich in een situatie van staking van betalingen bevindt, zijn schuldeisers van een gunstiger procedure zouden kunnen profiteren dan schuldeisers van ondernemingen die vallen onder het gemene recht.
a) Verwerping van de argumenten van de Franse autoriteiten
(101)
In tegenstelling tot wat de Franse autoriteiten stellen, kan de Commissie concluderen dat in het Franse recht het bestaan van impliciete garanties wordt aanvaard, en meer in het bijzonder het bestaan van een staatsgarantie op grond van de rechtsvorm van établissement public (overheidsinstelling). De Commissie verwerpt de argumenten van de Franse autoriteiten om de volgende redenen.
(102)
In de eerste plaats verwijst de Commissie, mutatis mutandis, naar de overwegingen 120 en 121 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 wanneer de Franse autoriteiten stellen dat in geen enkele tekst en geen enkel besluit het beginsel is verankerd dat de Staat een dekking garandeert voor de schulden van EPIC's. De Commissie is juist van oordeel dat, hoewel er geen enkele tekst en geen enkel besluit is waarin een expliciete staatsgarantie ten voordele van EPIC's wordt bevestigd of uitgesloten, dit niet betekent dat een impliciete garantie kan worden uitgesloten.
(103)
In de tweede plaats verwijst de Commissie, mutatis mutandis, naar de overwegingen 122, 123 en 124 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 wanneer de Franse autoriteiten stellen dat de afwezigheid van garanties volgens de Franse autoriteiten blijkt uit rechtspraak, in het bijzonder uit het arrest-Société de l'hôtel d'Albe (72) en de arresten in de zaak-Campoloro (73). Wat de eerste zaak betreft, heeft het arrest-Société de l'hôtel d'Albe, zoals de deskundige van de Commissie in de zaak-La Poste heeft benadrukt, niet precies betrekking op de situatie waarin sprake kan zijn van een garantie (74). Wat betreft de tweede zaak (75) is de Commissie juist van oordeel dat deze aantoont dat de aansprakelijkheid van de Staat bij de tenuitvoerlegging van de procedure voor de invordering van schulden van overheidsinstellingen alle kenmerken van een garantiemechanisme vertoont.
(104)
Ten derde oordeelt de Commissie dat het argument van de Franse autoriteiten als zou er sinds de inwerkingtreding van de LOLF (1 januari 2005) geen impliciete garantie gelden voor door EPIC's aangegane schulden, niet slaagt:
a)
De Commissie wijst erop dat de rechtsvorm van het IFP met ingang van 7 juli 2006 is gewijzigd, dus ná de inwerkingtreding van de LOLF. In dat geval hoeft de Commissie zich niet te buigen over de argumenten van de deskundige van de Franse autoriteiten in de zaak-La Poste aangaande schulden die vóór 1 januari 2005 zouden zijn gemaakt, ook al verwijzen de Franse autoriteiten er mutatis mutandis naar in hun opmerkingen. Immers, de schulden die vóór 1 januari 2005 door het IFP zijn aangegaan, zijn die van een établissement professionnel in de zin van wet nr. 43-612 van 17 november 1943, (en niet die van een privaatrechtelijke rechtspersoon) en konden op het moment dat ze aan de orde waren (76), dus niet zijn gedekt door de onbeperkte staatsgarantie op grond van de EPIC-rechtsvorm.
b)
De Commissie merkt echter op, zoals haar deskundige overigens al heeft aangegeven in de zaak-La Poste en zoals zij reeds heeft uiteengezet in overweging 130 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, dat de werkingssfeer van de verplichting om de staatsgaranties in begrotingswetgeving te vermelden, beperkt blijft tot „de verlening” van dergelijke garanties; dat het feit van garantieverlening derhalve van toepassing is op de gevallen waarin de Staat door middel van een expliciete wilsuitdrukking besluit zijn garantie toe te kennen aan een orgaan of transactie; dat garanties die voortvloeien uit een rechtsvorm of een verplichting uit hoofde van rechtspraak en die als kenmerk hebben dat zij impliciet en automatisch zijn, dus niet vallen onder de werkingssfeer van de verplichting om garanties in begrotingswetgeving vast te leggen; dat deze tweede categorie niet voortvloeit uit een besluit van de Staat, maar uit het feit dat de Staat met een reeds bestaand juridisch kader te maken heeft waarvan de garantie slechts een gevolg is. (77)
c)
Hieruit concludeert de Commissie, net als in overweging 131 van besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, dat het op de LOLF gestoelde argument van de Franse autoriteiten niet overtuigend is en dat het feit dat in geen enkele begrotingswet wordt gesteld dat de Staat wegens de rechtsvorm van het IFP garant staat voor de onderneming, een dergelijke garantie niet uitsluit; dat de Commissie in ieder geval niet gebonden is aan de kwalificatie in het Franse recht van de maatregel als garantie, noch aan het feit dat het een garantie zou zijn waarop de LOLF van toepassing is; dat enkel de kwalificatie van deze maatregel op grond van het recht van de Europese Unie relevant is; dat er uit hoofde van dit recht sprake is van een impliciete garantie wanneer een lidstaat juridisch verplicht is een schuldvordering van een andere persoon te voldoen wanneer deze zelf niet bij machte is die in te lossen. (78)
(105)
Ten vierde verwerpt de Commissie het argument van de Franse autoriteiten dat indien er voor EPIC's een staatsgarantie zou gelden, er bij elke vorming van een nieuwe EPIC (ook door middel van een omzetting van rechtsvorm) garantiemaatregelen zouden moeten worden getroffen om de rechten van schuldeisers die vóór deze wijziging zijn ontstaan, te waarborgen; evenzeer verwerpt zij het logische tegendeel (modus tollens) dat aangezien een dergelijk mechanisme nooit is ingevoerd (79), er geen enkele garantie ten gunste van het IFP zou bestaan:
a)
Zoals de deskundige van de Commissie in de zaak-La Poste heeft aangegeven, waaraan wordt herinnerd in overweging 133 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, is de Commissie van oordeel dat een dergelijke stelling getuigt van een te ruime uitlegging van de grondwettelijke bescherming van het eigendomsrecht.
b)
De Commissie wil erop wijzen, zoals zij trouwens al heeft gedaan in overweging 134 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, dat er op grond van het eigendomsrecht evenmin een verplichting bestaat een specifieke maatregel te treffen om de rechten van schuldeisers te garanderen op het moment van omvorming van een EPIC tot een onderneming die is onderworpen aan gerechtelijke procedures inzake sanering en liquidatie onder toezicht van de rechter en dat het ontbreken van dergelijke maatregelen op zich geen aanwijzing vormt voor het ontbreken van een impliciete garantie.
c)
De Commissie voegt hieraan toe, zoals is uiteengezet in de overwegingen 135 en 136 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, dat met het besluit van de Franse autoriteiten een expliciete garantie toe te kennen aan La Poste (80) toen zij in 1990 een met een EPIC gelijkgestelde rechtsvorm kreeg, niet is aangetoond dat zij niet reeds een impliciete garantie genoot.
(106)
In de laatste plaats verwijst de Commissie naar het deel van dit besluit inzake de aansprakelijkheid van de Staat, alsmede naar deel 4.1.1 A b) 3) van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 wat betreft het door de Franse autoriteiten aangehaalde artikel van de heer Labetoulle (81), alsmede haar analyse van de rechtspraak in de zaak-Campoloro (82).
(107)
In tegenstelling tot wat de Franse autoriteiten stellen - een dergelijke garantie wordt volgens hen door de teksten uitgesloten - merkt de Commissie op dat het bestaan van impliciete garanties die zijn gekoppeld aan de rechtsvorm van établissement public wordt bevestigd door een notitie van de Conseil d'État uit 1995 in de zaak-Crédit Lyonnais, waaruit het bestaan van een impliciete staatsgarantie blijkt, op grond van het enkele feit dat de organisatie een établissement public is. (83)
(108)
Zoals uiteengezet in de overwegingen 142 tot en met 145 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007, waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, deelt de Commissie de interpretatie van de Franse autoriteiten niet dat deze zienswijze van de Conseil d'État niet kan worden getransponeerd naar het IFP. De Commissie benadrukt met name dat de Conseil d'État geenszins naar de taken van de instelling verwijst, noch naar de aanwezigheid of niet van een rekenplichtige ambtenaar bij de overheidsinstelling. De Franse autoriteiten lichten voorts niet toe waarom dit oordeel volgens hen enkel van toepassing is op overheidsinstellingen met een rekenplichtige ambtenaar. De Commissie verwerpt voorts de argumenten van de Franse autoriteiten dat deze zienswijze niet van toepassing is omdat deze dateert van vóór de LOLF en indruist tegen de latere rechtspraak van de Conseil d'État. De Commissie heeft in overweging 104, alsmede in voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 eraan herinnerd dat de LOLF geen belemmering vormt voor het bestaan van een impliciete staatgarantie ten gunste van het IFP.
(109)
Ten slotte, en zoals aangegeven in de overwegingen 146 en 147 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, neemt zij kennis van de notitie van de minister van Economie, Financiën en Industrie van 22 juli 2003, betreffende „de inventarisatie van maatregelen voor impliciete of expliciete staatsgarantie”, waaruit het bestaan blijkt van impliciete garanties die voortvloeien uit wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen die „financiële gevolgen voor de Staat met zich brengen en inhouden”. Uit deze notitie blijkt dat een staatsgarantie uit zeer uiteenlopende rechtshandelingen kan voortvloeien (84) en dat door de oprichting van een overheidsinstelling een impliciete staatgarantie ten gunste van de schuldeisers kan ontstaan (85).
b) Schuldeisers van het IFP hebben de garantie dat hun vorderingen worden voldaan
(110)
In navolging van het betoog in deel 4.1.1. A b) van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007, waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, wil de Commissie thans aantonen dat bij staking van betalingen van het IFP, de schuldeisers in een gunstiger situatie terecht zullen komen dan de schuldeisers van een onderneming die is onderworpen aan het handelsrecht.
(111)
Ten eerste zijn, aangezien het hier een établissement public betreft, de gebruikelijke belemmeringen voor de inlossing van een schuldvordering van een privaatrechtelijk orgaan hier niet van toepassing. Op grond van uitgebreider beschreven gegevens in de overwegingen 150 tot en met 154 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, concludeert de Commissie op dit eerste punt dat:
-
in tegenstelling tot de schuldeisers van bedrijven die zijn onderworpen aan het handelsrecht, de schuldeisers van het IFP niet het risico lopen dat hun schuldvordering na afloop van een gerechtelijke liquidatieprocedure geheel of gedeeltelijk tenietgaat (aangezien het gemene recht inzake sanering en gerechtelijke liquidatie van ondernemingen in moeilijkheden niet op het IFP van toepassing is);
-
de rechtspersoonlijkheid van het IFP geen belemmering vormt voor een staatsgarantie ten gunste van het IFP;
-
bij gebreke van een expliciete beperking van de aansprakelijkheid van de Staat ten aanzien van het IFP, schuldeisers van het IFP een gegrond beroep kunnen doen op het beginsel dat de Staat instaat voor de schulden van het IFP, hoewel het IFP rechtspersoonlijkheid heeft.
(112)
Ten tweede, en om in de overwegingen 113 tot en met 117 uiteengezette redenen, is bij invordering van schulden van overheidsinstellingen die gerechtelijk zijn veroordeeld, de procedure die door de wet van 16 juli 1980 (en door diverse uitvoeringsbepalingen (86)) is ingesteld gunstiger voor de schuldeisers van het IFP dan de gerechtelijke procedures krachtens het gemene recht, aangezien zij niet kan leiden tot het tenietgaan van de vordering jegens het IFP.
(113)
Overeenkomstig de in de overwegingen 157 tot en met 161 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 uiteengezette analyse waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, merkt de Commissie in de eerste plaats op dat volgens de wet van 1980 (87) en de uitvoeringsmaatregelen daarvan (88), de Staat de bevoegde autoriteit is om de schulden van overheidsinstellingen in te vorderen en over belangrijke voorrechten beschikt: betalingsopdracht ambtshalve en de vrijmaking van voldoende middelen.
(114)
In navolging van de redenen die in de overwegingen 162 tot en met 168 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 zijn uiteengezet, waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, is zij van oordeel dat de specifieke procedure zoals gedefinieerd in de wet van 16 juli 1980 en de uitvoeringsbepalingen daarvan enkel een procedure vormen voor het voldoen van schuldvorderingen, met uitsluiting van een liquidatieprocedure en dat wanneer deze procedure is toegepast, de schuldvordering niet tenietgaat, terwijl na toepassing van de liquidatieprocedure met het slotvonnis wegens ontoereikende activa zonder sanctie schuldeisers het recht wordt ontzegd om verdere gerechtelijke stappen te nemen. De Commissie merkt ook op dat de wet van 16 juli 1980 en de uitvoeringsbepalingen daarvan de veronderstelling bij schuldeisers wekken dat er altijd de nodige middelen zijn of zullen zijn om de schuldvordering te voldoen die zij op de publiekrechtelijke entiteit hebben, doordat de betalingsopdracht tot een later tijdstip kan worden uitgesteld en de situatie van staking van betaling op geen enkel moment een reële mogelijkheid is. Deze twee aspecten brengen haar tot het oordeel dat een kastekort in voorkomend geval door de Staat wordt opgevangen of slechts tijdelijk is. Daarentegen biedt geen enkele liquidatieprocedure de mogelijkheid dat een externe partij aansprakelijk kan worden gesteld voor de schulden van de insolvente persoon, behalve uiteraard wanneer het gaat om garantieverschaffing.
(115)
Overeenkomstig de in de overwegingen 170 tot en met 180 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007, waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, is de Commissie van oordeel dat volgens Franse rechtsteksten de Staat gemachtigd is en zelfs wordt aangespoord om overheidsinstellingen, wanneer deze kampen met een kastekort, dotaties te geven - in plaats van bankkredieten -, deze dotaties kunnen de „aanvullende middelen” vormen zoals bedoeld in de wet van 16 juli 1980. Tevens is zij van oordeel dat deze teksten bij schuldeisers bekend zijn. Zij mogen dus met reden aannemen dat de toezichthoudende overheid de nodige middelen zal kunnen vrijmaken om hun vordering te voldoen. De Commissie acht het derhalve weinig waarschijnlijk dat de schuldeiser zijn vordering niet voldaan zal krijgen krachtens de procedures van de wet van 16 juli 1980.
(116)
Maar in tegenstelling tot wat zij in voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 ten aanzien van La Poste had geconcludeerd, stelt de Commissie dat in dit geval het IFP vrij aanzienlijke eigen middelen kan inzetten, omdat, zoals de Franse autoriteiten in overweging 44 hebben uiteengezet, de liquide middelen en beleggingen (150,3 miljoen EUR) eind 2007 ongeveer vijf keer zo veel bedroegen als de leningen en financiële verplichtingen (25,2 miljoen EUR). De Commissie erkent dus dat, gezien de huidige financiële staat van het IFP, het weinig waarschijnlijk lijkt dat het IFP in de nabije toekomst door een tekort aan eigen middelen zijn schulden niet zal kunnen voldoen en dat de Staat vervolgens genoodzaakt zal zijn in te grijpen.
(117)
Hoewel op dit moment weinig waarschijnlijk, is een situatie van ontoereikende activa van het IFP op lange termijn wel degelijk denkbaar. Doordat het in dat geval onmogelijk is om middelen in te zetten door de overdracht van activa, zal er een beroep moeten worden gedaan op andere garantiemechanismen (zoals voorschotten en het aansprakelijk stellen van de Staat). Voorts kunnen er, na afkondiging door de wetgever van een regeling ter bescherming van activa, geschillen over aansprakelijkheid buiten schuld van de Staat ontstaan, in geval van betalingsverzuiming door het IFP. (89) Op dit punt neemt de Commissie nota van het argument van de Franse autoriteiten (90) dat wanneer de Staat activa van een overheidsinstelling als „onontbeerlijk” voor de uitoefening van overheidstaken beschouwt en zich dus teweer stelt tegen de overdracht daarvan, de Staat daarom nog door niet door middel van garantiemechanismen gehouden is om schuldeisers te vergoeden. De Commissie merkt echter op dat de Franse autoriteiten hebben erkend (ook al spreken zij tegen dat het IFP er voordeel uit kan putten) dat de vertegenwoordiger van de Staat gebonden is aan de eis van continuïteit van de openbare dienstverlening bij de uitvoering van de procedure die door de wet van 16 juli 1980 (91) is ingesteld. De Commissie is bovendien van oordeel dat door een dergelijke keuze van de overheid om uit hoofde van handhaving van openbare dienstverlening niet over te gaan tot de overdracht van activa, de Staat buiten schuld aansprakelijk kan worden gesteld wegens inbreuk op het beginsel van gelijkheid voor overheidslasten.
(118)
Ten derde is de Commissie, om de redenen die reeds zijn uiteengezet in de overwegingen 185 tot en met 226 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, van oordeel dat in het weinig waarschijnlijke geval dat de schuldeiser niet kan worden vergoed aan de hand van de procedure die in de wet van 1980 is vastgelegd, de voor de schuldeiser resterende beroepsmogelijkheden om de Staat aansprakelijk te stellen, de kenmerken vertonen van een garantiemechanisme.
(119)
Hoewel de Franse autoriteiten menen dat de Staat in beginsel niet aansprakelijk kan worden gesteld - of dit nu wel of niet buiten schuld is (92) -, erkennen zij dat wanneer de vertegenwoordiger van de Staat gebonden is aan de eis van de continuïteit van de openbare dienstverlening bij de tenuitvoerlegging van de procedure die in de wet van 1980 is vastgelegd, het mogelijk is dat de rechter opdraagt de schuldeiser schadeloos te stellen. De Franse autoriteiten menen evenwel dat hieruit voor de schuldeiser geen enkel voordeel voortvloeit, omdat zijn schadeloosstelling te vergelijken zou zijn met de schadeloosstelling die hij zou hebben gekregen indien het gemene recht van toepassing was geweest. Wat dat betreft wijst de Commissie op bepaalde kenmerken van het bijzondere recht dat uit hoofde van de wet van 1980 is ingesteld: krachtens het gemene recht inzake gerechtelijke liquidatie krijgen de schuldeisers, met name concurrente schuldeisers, in principe niet hun volledige vorderingen voldaan, en meestal worden de schulden van een bedrijf in liquidatie niet door een derde betaald.
(120)
De Franse autoriteiten betwisten ook dat de mogelijkheden voor schadeloosstelling van schuldeisers door een beroep op de aansprakelijkheid als een vorm van garantie kunnen worden beschouwd. De Commissie meent daarentegen dat de aansprakelijkheid van de Staat (al dan niet buiten schuld) bij de tenuitvoerlegging van de procedure voor de invordering van schulden van publiekrechtelijke rechtspersonen - krachtens de wet van 16 juli 1980 - gelijk staat aan een garantiemechanisme uit oogpunt van het EU-recht, aangezien daarmee de voldoening van schuldvorderingen aan schuldeisers wordt gewaarborgd doordat de Staat verplicht is deze af te lossen als het IFP niet aan zijn verplichtingen kan voldoen. Bovendien tekent zich uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna „EHRM” genoemd) in de zaak-Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro / Frankrijk (93) (hierna „de zaak-Campoloro” genoemd) een automatische garantie af.
(121)
In navolging van het betoog in de overwegingen 181 tot en met 184 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar de Commissie mutatis mutandis verwijst, is zij ten slotte van oordeel dat het voorstel van de Franse autoriteiten om het uitvoeringsdecreet van de wet van 1980 te verduidelijken, niet toereikend is om uit te sluiten dat er middelen worden vrijgemaakt dankzij een injectie met overheidsmiddelen:
a)
De Franse autoriteiten hebben voorgesteld om het uitvoeringsdecreet van de wet van 1980 als volgt te wijzigen: „Wanneer er na het aflopen van deze termijn geen gevolg is gegeven aan de aanmaning, legt de vertegenwoordiger van de Staat of de toezichthoudende overheid de uitgave vast in de begroting van de in gebreke blijvende lagere overheid of overheidsinstelling. In voorkomend geval worden in de begroting van de lokale overheid of de instelling de noodzakelijke middelen vrijgemaakt, door de kredieten die voor andere uitgaven zijn bestemd en nog vrij kunnen worden ingezet te verlagen, of de middelen te verhogen.” (wijzigingen onderstreept).
b)
De Commissie wijst er echter op, zoals zij reeds heeft gedaan in overweging 67 van het besluit tot inleiding van de procedure, dat noch in de huidige teksten, noch in de door de Franse autoriteiten voorgestelde gewijzigde versie wordt uitgesloten dat er middelen kunnen worden vrijgemaakt door een verhoging van middelen die vooraf mogelijk is gemaakt door een subsidie of een injectie van publieke middelen.
(122)
Om de redenen die reeds zijn uiteengezet in de overwegingen 204 tot en met 211 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, is de Commissie bovendien van mening dat de uitspraak van het EHRM in de voornoemde zaak-Campoloro aantoont dat de aansprakelijkheid van de Franse Staat in dit geval als een impliciete garantie voor de passiva van overheden werkt en aan geen enkele voorwaarde omtrent schade is gebonden:
a)
De Commissie merkt in het bijzonder op dat het EHRM de argumenten van de Franse autoriteiten heeft verworpen waarin zij hebben getracht zich te baseren (94) op enerzijds het ontbreken van een toerekenbaar feit voor de Staat doet ontstaan en anderzijds op het ontbreken van een staatsgarantie voor overheden met rechtspersoonlijkheid. Het Hof heeft de tegengestelde argumenten van de eisers wel overgenomen (95).
b)
De Commissie merkt op dat het EHRM uiteindelijk een inbreuk op artikel 6, lid 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna „het EVRM” genoemd) heeft vastgesteld, waarvoor inzonderheid de volgende motivering is gegeven: „Deze vonnissen dienen dan ook ten uitvoer te worden gelegd en het Hof wijst erop dat een autoriteit van de Staat geen gebrek aan middelen mag voorwenden om een schuld die voortvloeit uit een gerechtelijke beslissing, niet af te lossen […]”. Bovendien heeft het EHRM een inbreuk op artikel 1 van protocol 1 bij het EVRM vastgesteld, aangezien de eisers het recht op ongestoord genot van hun eigendom is ontnomen vanwege een speciale en buitensporige last doordat de bedragen die zij hadden moeten ontvangen, niet zijn uitgekeerd (96). Op grond van het voorafgaande, heeft het EHRM de schuld van de gemeenten in debiteurspositie volledig ten laste gebracht van de Staat (97).
c)
De Commissie oordeelt dat deze rechtspraak drie belangrijke aspecten bloot legt:
-
onder het voorbehoud dat de rechter de schuldvordering van de eisers erkent, werkt de aansprakelijkheid van de Staat als een impliciete garantie (98), omdat de Franse Staat enerzijds wordt veroordeeld tot betaling van de gehele schuld van de publiekrechtelijke rechtspersoon, (99) en er anderzijds geen verdeling heeft plaatsgevonden tussen de insolventie van de betrokken overheid in debiteurspositie en eventuele tekortkomingen die de Staat kunnen worden verweten (het EHRM zoekt geen enkel moment naar een feit dat toerekenbaarheid voor de Staat doet ontstaan en beperkt zich tot de insolventie van de schuldenaar);
-
deze aansprakelijkheid heeft betrekking op de schulden van publieke autoriteiten die nochtans over rechtspersoonlijkheid beschikken. Het bestaan van een rechtspersoonlijkheid en een eigen vermogen is uitdrukkelijk door de Franse regering genoemd als bezwaar tegen een beroep op de aansprakelijkheid van de Franse Staat, maar dit argument is door het EHRM afgewezen;
-
de werkingssfeer van de garantie van de Staat geldt voor de overheden die daaruit voortkomen. De garantie houdt dus onlosmakelijk verband met de publiekrechtelijke status van de schuldenaar.
d)
Daarnaast constateert de Commissie dat het standpunt van het EHRM in de zaak-Campoloro niet op zichzelf staat. Integendeel, het ligt in de lijn van een zeer uitgesproken tendens in de rechtspraak, in het bijzonder in de arresten- Artico/Italië (100) en -Bourdov/Rusland (101).
(123)
Om de redenen die reeds zijn uiteengezet in de overwegingen 212 tot en met 220 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, oordeelt de Commissie dat dit betoog niet wordt ontkracht door de opmerkingen van de Franse autoriteiten. Op grond van het voorafgaande en in navolging van de conclusie die ze heeft getrokken ten aanzien van de zaak-La Poste in overweging 222 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 en in het besluit tot inleiding van de procedure, concludeert de Commissie uit het voorafgaande dat, in de huidige stand van het Franse recht, een schuldeiser wiens schuldvordering na de toepassing van de procedures van de wet van 16 juli 1980 niet is voldaan, het totale bedrag volledig kan terugkrijgen ter hoogte van de niet ingeloste schuldvordering, door de Staat in laatste instantie aansprakelijk te stellen, in tegenstelling tot wat er gebeurt bij een liquidatieprocedure volgens het gemene recht, waarbij de terugbetaling van de schuldeiser is beperkt tot de waarde van de beschikbare activa. Op grond van het voorafgaande oordeelt de Commissie dat de aansprakelijkheid van de Staat wordt beschouwd als een garantie, dat in Franse rechtsteksten hieromtrent geen enkele beperking is vastgelegd, en dat deze garantie onlosmakelijk is verbonden met de publiekrechtelijke status van het orgaan dat de schuld is aangegaan.
(124)
Om redenen die reeds zijn uiteengezet in de overwegingen 223 tot en met 226 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, neemt de Commissie nota van het Franse voorstel om een clausule op te nemen in alle contracten van het IFP die een schuldvordering met zich brengen, om het risico te beperken dat de Staat buiten schuld aansprakelijk wordt gesteld, enkel op grond van de insolventie van het IFP. De Commissie blijft echter van oordeel dat een dergelijk juridisch kader nog steeds zwak is en de houdbaarheid ervan op lange termijn twijfelachtig, aangezien de uitzondering van aanvaard risico (risque accepté) als regel is vastgelegd in de rechtspraak, die altijd aan ontwikkeling onderhevig is. De Commissie meent dat een dergelijk voorstel op zich onvoldoende is omdat het niet op alle gevallen is toe te passen: er wordt niet door uitgesloten dat de staatsgarantie op elk soort aansprakelijkheid betrekking kan hebben (in het bijzonder buitencontractuele en strafrechtelijke aansprakelijkheid). Daarnaast is het onmogelijk om contractueel te bepalen dat de Staat niet instaat voor de schulden van het IFP jegens zijn schuldenaren, aangezien het IFP op grond van verschillende juridische mechanismen schulden kan hebben openstaan bij derden, met name in het geval van overname door een andere entiteit (102) die schuldvorderingen bezit die afkomstig zijn van in eerste instantie niet identificeerbare derden. De Commissie is, samengevat, van oordeel dat wat individuele schuldvorderingen van derden betreft, de onbeperkte staatsgarantie alleen kan worden „opgeheven” door een tekst van algemene aard waarin wordt aangegeven dat de Staat niet garant staat voor het IFP en die op elke situatie en elke soort externe partij zou zijn toe te passen. Bovendien zou in het theoretische geval dat een schuldeiser door de Franse voorstellen elke mogelijkheid wordt ontnomen om de Staat aansprakelijk te stellen teneinde zijn vordering vergoed te krijgen (een hypothese die volgens de Commissie niet is gestaafd), niet duidelijk door deze voorstellen kunnen worden vastgesteld wat er gebeurt in geval van insolventie (103) van het IFP.
(125)
Ten vierde zou een schuldeiser van een overheidsinstelling, zelfs als hij geen genoegdoening krijgt, rechtsgevolgen kunnen doen ontstaan naar aanleiding van een legitieme fout die hij heeft begaan bij de vorming van de schuldvordering, een fout op grond van het feit dat deze altijd zou worden gehonoreerd.
(126)
Om de redenen die reeds zijn uiteengezet in de overwegingen 227, 228 (eerste, tweede en derde streepje) en 229 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, oordeelt de Commissie dat aan de hand van de theorie van de rechtsschijn (104) kan worden bevestigd dat de schuldeisers van het IFP er op grond van een aantal onderling overeenstemmende aanwijzingen vanuit mochten gaan dat een dergelijke garantie wel degelijk bestond (en dit zelfs indien wordt verondersteld, quod non, dat de EPIC-rechtsvorm van het IFP juridisch gezien geen onbeperkte staatsgarantie met zich brengt). De voornaamste relevante aanwijzingen in het licht van de theorie van de rechtsschijn houden enerzijds verband met het feit dat schuldeisers er op grond van verschillende teksten (de wet van 16 juli 1980 en zijn uitvoeringsbepalingen) en officiële documenten (begrotingsdocumenten) van uit kunnen gaan dat de Staat instaat voor de schulden van EPIC's indien deze te maken krijgen met een kastekort, of aansprakelijk kan worden gesteld, en anderzijds met het feit dat het vertrouwen van schuldeisers in het bestaan van een dergelijke garantie tevens wordt versterkt doordat de rechtssituatie in deze die is ontstaan na de uitspraken in de zaak-Campoloro en de eerste procedures die door de Commissie zijn ingesteld over de EPIC-rechtsvorm, niet door de Franse autoriteiten zijn verduidelijkt, en, ten slotte, met het feit dat het gebrek aan duidelijke aanwijzingen over de gevolgen van een situatie van staking van betaling van een EPIC eveneens in deze richting wijst.
(127)
De Commissie wil er in dit geval aan toevoegen dat de mogelijke schuldeisers van het IFP vóór 7 juli 2006 contractuele betrekkingen hadden met een brancheorganisatie in de zin van wet nr. 43-612 van 17 november 1943, een privaatrechtelijke rechtspersoon die hun geen enkele aanleiding gaf te denken dat er enige staatsgarantie op van toepassing was. Derhalve kan de toepassing van de theorie van de rechtsschijn in voorkomend geval enkel relevant zijn met betrekking tot schuldvorderingen die na de omzetting van rechtsvorm van het IFP zijn ontstaan.
(128)
Zoals haar deskundige in de zaak-La Poste al heeft geconcludeerd, komt de Commissie tot de slotsom dat wat de na 7 juli 2006 ontstane schuldvorderingen betreft, het zo is dat, zelfs indien de door de Franse autoriteiten verdedigde theorie wordt aangehouden, schuldeisers enkel op onjuiste gronden kunnen hebben verondersteld dat de Staat gehouden was garant te staan voor de schulden van overheidsinstellingen en van het IFP in het bijzonder, hun vergissing legitiem was ten aanzien van bovengenoemde aspecten, wat rechtsgevolgen had kunnen hebben. In het uitzonderlijke geval dat schuldeisers er niet in zouden slagen hun vorderingen voldaan te zien, zouden zij er wel zeker van zijn dat deze ook niet kunnen tenietgaan.
B. Garantie voor het voortbestaan van het IFP en/of zijn verplichtingen
(129)
Om de redenen die reeds zijn uiteengezet in de overwegingen 230 tot en met 250 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007 waarnaar zij mutatis mutandis verwijst, is de Commissie van oordeel dat de vordering niet zal tenietgaan, ook al slaagt de schuldeiser van een EPIC er binnen een redelijke termijn en na een beroep op de in het vorige deel beschreven procedures niet in om zijn vordering voldaan te krijgen, dit in tegenstelling tot de situatie waarin de schuldeiser van een privaatrechtelijke entiteit in liquidatie zou verkeren: die heeft geen enkele zekerheid over de voldoening van zijn vordering.
(130)
De Commissie benadrukt dat er geen sprake kan zijn van liquidatie met verdwijning van de overheidsinstelling door toedoen van de overheid waarbij de rechten en verplichtingen van de instelling komen te vervallen: immers, en ook al is dit in geen enkele tekst uitdrukkelijk vastgelegd, indien een overheid besluit dat de instelling moet verdwijnen, dan blijkt uit de praktijk en uit bepaalde fundamentele bestuursrechtelijke beginselen dat de rechten en verplichtingen van overheidsinstellingen die als zodanig verdwijnen, altijd worden overgenomen door een andere entiteit of, indien dit niet mogelijk is, door de Staat. Met andere woorden, schulden van overheidsinstellingen gaan altijd over op een andere rechtspersoon die deze niet kan afwijzen. Iedere schuldeiser weet dus zeker dat hij het recht dat voortvloeit uit zijn vordering bij een ander orgaan kan doen gelden, en dat zijn schuldvordering dus niet zal tenietgaan.
(131)
De Commissie verwijst voor een nadere uitwerking van de beoordeling naar de overwegingen 233 tot en met 250 van voornoemd besluit betreffende steunmaatregel C 56/2007, die gestoeld is op het onderzoek van haar deskundige in de zaak-La Poste naar structurele veranderingen bij overheidsinstellingen en waarin drie redenen zijn vastgesteld waardoor overheidsinstellingen kunnen verdwijnen (105): de bestaansduur van de instelling loopt af, de taak komt te vervallen, en - het geval dat zich het vaakst voordoet - de taak wordt overgedragen, hetgeen noodzakelijkerwijs de overdracht van de rechten en plichten met zich brengt.
a)
Op grond van dit onderzoek kan worden vastgesteld dat hoewel er geen algemene juridische regeling is voor de verdwijning van overheidsinstellingen, het uit de praktijk blijkt dat de rechten en verplichtingen van de te verdwijnen instelling op grond van de rechtstekst altijd overgaan op de Staat of op de entiteit die zijn taak overneemt (106).
b)
In de tweede plaats heeft de overdracht meestal betrekking op „rechten en verplichtingen” (met de term verplichtingen worden in zekere zin schulden bedoeld), soms op een overdracht van „vermogen” (107) (een formulering die eveneens schulden omvat). In het enige gevonden voorbeeld waarin een overheidsinstelling eenvoudigweg verdwijnt, is in ieder geval sprake van een overdracht van de „schulden” zelf aan andere publiekrechtelijke rechtspersonen (108).
c)
Ten derde worden, zelfs wanneer de taak verdwijnt, de rechten en verplichtingen van de instelling in de praktijk door een ander organisatie overgenomen.
d)
Ten vierde en ten laatste strookt de in het onderzoek beschreven praktijk met de instruction codificatrice no 02-060-M95 du 18 juillet 2002 sur la réglementation financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial (109), namelijk dat de rechten en verplichtingen van een geliquideerde EPIC overgaan op de Staat of de rechtspersoon die de taak van de instelling overneemt.
(132)
Op grond van de bevindingen van haar deskundige in de zaak-La Poste concludeert de Commissie ten slotte dat bij verdwijning van de overheidsinstelling die de taak uitvoerde, de schulden in de praktijk altijd overgaan op een andere rechtspersoon, die deze niet kan afwijzen. Schuldeisers van deze overheidsinstellingen - zoals het IFP - hebben dan ook de garantie dat hun uitstaande vorderingen niet teniet zullen gaan.
C. Conclusie over de vraag naar het bestaan van een staatsgarantie ten gunste van het IFP
(133)
Op grond van de gegevens die zijn verschaft om aan te tonen dat er een garantie bestaat op de voldoening van individuele schuldvorderingen en op het voortbestaan van verplichtingen van het IFP, concludeert de Commissie dat sinds de omzetting van rechtsvorm van het IFP op 7 juli 2006:
-
de schuldeisers van het IFP niet de gebruikelijke privaat- en publiekrechtelijke beperkingen ondervinden die een volledige voldoening van een schuldvordering in de weg kunnen staan;
-
de schuldeisers van het IFP voor de vereffening van hun schuldvorderingen een beroep kunnen doen op specifieke procedures die de Staat de mogelijkheid bieden om het orgaan dat een schuld heeft uitstaan, te verplichten deze te voldoen;
-
nergens in het Franse recht de schuldeisers van het IFP duidelijk wordt gemaakt dat het IFP in een definitieve situatie van kastekort kan komen te verkeren;
-
in het geval van een kastekort de begrotingsdocumenten ruimte laten voor de veronderstelling dat de Staat een buitengewone subsidie kan toekennen aan organen in de openbare sector, zoals het IFP;
-
indien schuldeisers met voornoemde procedures geen genoegdoening krijgen, zij de Staat aansprakelijk kunnen stellen om hun vordering volledig voldaan te krijgen;
-
ook al nemen voornoemde maatregelen veel tijd in beslag, de schuldeiser is ervan verzekerd dat zijn vordering niet zal tenietgaan, ook indien de omstandigheden voor het IFP veranderen.
(134)
Deze bijzonderheden zijn onlosmakelijk verbonden met de rechtsvorm van overheidsinstelling van het IFP en impliceren dat de Staat in laatste instantie garant staat. De conclusie is dus gerechtvaardigd dat het IFP uit hoofde van zijn EPIC-rechtsvorm een onbeperkte staatsgarantie geniet.
(135)
De onbeperkte staatsgarantie ten gunste van het IFP leidt tot een overdracht van staatsmiddelen in de zin van punt 2.1 van de voornoemde garantiemededeling. Het IFP betaalt namelijk geen enkele premie voor deze garantie. Zodoende is er zowel sprake van een voordeel voor de onderneming als een derving van middelen door de staat, aangezien deze afziet van de vergoeding die normaal gesproken gepaard gaat met garanties. Bovendien ontstaat door de garantie het risico dat in de toekomst mogelijk een beroep moet worden gedaan op middelen van de Staat, doordat deze zou kunnen worden verplicht de schulden van het IFP te voldoen (110).
(136)
De onbeperkte staatsgarantie ten gunste van het IFP is, tot slot, aan de Staat toe te rekenen, aangezien deze voortvloeit uit de combinatie van de publiekrechtelijke rechtsvorm van het IFP, de nationale rechtsbeginselen en twee specifieke wetten, te weten de wet van 25 januari 1985 (die het wetboek voor handelsrecht is geworden) en wet nr. 80-539 van 16 juli 1980 en haar uitvoeringsbepalingen.
7.1.1.2 De privaatrechtelijke dochterondernemingen van de IFP-groep niet gedekt door de onbeperkte staatsgarantie
(137)
Zoals de Commissie al heeft aangegeven in voornoemde beschikking betreffende zaak C 51/2005 (111), in het besluit tot inleiding van de procedure betreffende de onderhavige zaak, en in deel 2 (De IFP-groep), vormen het IFP en zijn dochterondernemingen Axens, Beicip-Franlab en Prosernat volgens het mededingingsrecht een economische groep: het IFP is direct eigenaar van het gehele kapitaal van Axens en van het gehele kapitaal van Beicip-Franlab en indirect eigenaar van het gehele kapitaal van Prosernat. Het IFP oefent zeggenschap uit over zijn dochterondernemingen door de aanwezigheid van leidinggevend personeel in de besluitvormingsorganen van deze laatsten, het spreekt zich uit over onder meer de strategische richting en fundamentele beslissingen aangaande de toekomst van zijn dochterondernemingen en het heeft exclusieve overeenkomsten gesloten betreffende de overdracht van technologieën die onontbeerlijk zijn voor de verrichting van economische activiteiten van de dochterondernemingen (overeenkomsten waarin voorkeurrecht wederzijds is opgenomen (112), alsmede overeenkomsten inzake terbeschikkingstelling van bedrijfsruimten en personeel. De economische integratie van het IFP en zijn dochterondernemingen Axens, Beicip-Franlab en Prosernat gaat dus ver genoeg om te concluderen dat er sprake is van een economische groep. Ook dient de precieze werkingssfeer van de staatgarantie te worden onderzocht om na te gaan of er, in het geval een van de privaatrechtelijke dochterondernemingen van het IFP haar verplichtingen niet kan voldoen, overheidsmiddelen kunnen worden ingezet om haar schuldeisers te vergoeden (met andere woorden, of de economische activiteiten van de dochters van het IFP wel of niet door de onbeperkte staatsgarantie worden gedekt).
(138)
UOP Limited spreekt zich niet uit over deze kwestie. Haar argumentatie berust op de perceptie die de spelers op de markt hebben van de entiteit „IFP/Axens” die volgens haar van dien aard is dat de IFP-groep er voordeel bij heeft, zowel ten aanzien van leveranciers als van klanten of kapitaalverschaffers. Dit aspect komt aan de orde in deel 7.1.4 van dit besluit, dat gewijd is aan het onderzoek naar de voordelen die de IFP-groep uit de maatregel put.
(139)
Daarentegen bestrijden de Franse autoriteiten, zoals aangegeven in overweging 47, dat er sprake is van een staatsgarantie ten gunste van de dochterondernemingen van het IFP, met name vanwege hun rechtsvorm van naamloze vennootschap naar gemeen recht.
(140)
In navolging van het betoog in deel 7.1.1.1 waarmee het bestaan van een onbeperkte staatsgarantie ten gunste van het IFP wordt aangetoond, onderzoekt de Commissie achtereenvolgens of de schuldeisers van de privaatrechtelijke dochterondernemingen van het IFP a) een garantie genieten voor de voldoening van hun individuele schuldvorderingen of b) een garantie op het voortbestaan van de verplichtingen van deze dochterondernemingen in geval van ontoereikende activa.
A. De schuldeisers van de dochterondernemingen van het IFP hebben geen enkele garantie wat betreft de voldoening van hun individuele vorderingen
(141)
De dochterondernemingen van het IFP hebben de rechtsvorm van naamloze vennootschappen. Als privaatrechtelijke rechtspersonen vallen zij geheel binnen het toepassingsgebied van de Franse gemeenrechtelijke procedures inzake sanering en gerechtelijke liquidatie (113) (anders dan hun controlerende aandeelhouder, die een overheidsinstelling is).
(142)
Alvorens te onderzoeken of de controlerende aandeelhouder - het IFP - aansprakelijk kan worden gesteld voor zijn dochterondernemingen (b), moet de procedure inzake gerechtelijke liquidatie waaraan deze privaatrechtelijke dochterondernemingen zijn onderworpen in geval van staking van betaling (a) worden uiteengezet.
a) De gemeenrechtelijke procedure inzake gerechtelijke liquidatie
(143)
Gesteld dat een van de dochterondernemingen van de IFP-groep zich in een situatie van staking van betalingen bevindt (met andere woorden: dat zij haar opeisbare passiva niet meer met haar beschikbare activa kan voldoen), en dat een sanering te enen male onuitvoerbaar blijkt (114), dan leidt de gemeenrechtelijke procedure (115) tot een gerechtelijke liquidatie. De debiteur zal in voorkomend geval op zijn laatst binnen 45 dagen na de staking van betaling om inleiding van de procedure verzoeken (116) (tenzij hij reeds heeft verzocht om inleiding van een bemiddelingsprocedure). Een dergelijke procedure voor gerechtelijke liquidatie heeft dan tot doel de activiteiten van het bedrijf te beëindigen of om de activa ervan te gelde te maken door totale of separate verkoop van goederen en rechten. (117). In de uitspraak waarmee de gerechtelijke liquidatie wordt ingeleid (118), zal de rechter een rechter-commissaris aanwijzen en in zijn hoedanigheid van curator, een bewindvoerder of een persoon die wordt gekozen vanwege zijn kennis van zaken op dit gebied. De curator zal dan, in de maand van zijn benoeming, een verslag opstellen over de situatie waarin het bedrijf zich bevindt, en vervolgens overgaan tot de liquidatie en verificatie (119) van de schuldvorderingen (120). De opbrengst van de liquidatie wordt vervolgens verdeeld onder de schuldeisers naar gelang hun rang (geprivilegieerde en hypothecaire schuldeisers, schuldeisers die een bijzonder zakelijk zekerheidsrecht op roerende goederen genieten, concurrente ofwel niet geprivilegieerde schuldeisers, naar verhouding van hun vorderingen).
(144)
Wanneer er geen sprake meer is van opeisbare passiva en de curator over genoeg geldmiddelen beschikt om de schuldeisers te voldoen, of wanneer voortzetting van de faillissementsprocedure onmogelijk is geworden wegens ontoereikende activa, spreekt de rechter de beëindiging van de gerechtelijke liquidatie uit (121). Na beëindiging van de procedure wordt de debiteur beschermd door het beginsel van niet-hervatting van de rechtsvervolging. Met andere woorden, schuldeisers hebben door de uitspraak van beëindiging van de gerechtelijke liquidatie wegens gebrek aan activa niet de mogelijkheid de debiteur te laten vervolgen, tenzij (122) de vordering voortkomt uit een strafrechtelijke veroordeling of uit rechten die aan de persoon van de schuldeiser zijn verbonden.
b) Ontbreken van een garantiemechanisme ten gunste van privaatrechtelijke dochterondernemingen van het IFP
(145)
Zoals de deskundige van de Commissie in de zaak-La Poste reeds heeft uiteengezet, zijn bij sommige commerciële bedrijven zoals naamloze en besloten vennootschappen, de vennoten niet verplicht de schulden van de structuur waaraan zij deelnemen te voldoen, indien deze buiten hun inleg bij toetreding vallen. Als naamloze vennootschappen maken de dochterondernemingen van het IFP nu juist deel uit van deze categorie. Ook geldt voor de IFP-groep, evenals voor elke groep ondernemingen, dat in het geval van faillissement van een dochteronderneming met als rechtsvorm vennootschap met beperkt risico (in dit geval een naamloze vennootschap), de moedermaatschappij slechts tot de hoogte van haar inleg aansprakelijk kan worden gesteld (zoals geldt voor elke gewone aandeelhouder), indien er geen sprake is van borgstellingen, garanties, letters of intent of letters of comfort (123) waarmee zij uitdrukkelijker aansprakelijk wordt gesteld.
(146)
Aangezien het IFP en zijn dochterondernemingen in de zin van het mededingingsrecht tot een en dezelfde economische groep behoren, moet worden nagegaan of door de economische afhankelijkheidsrelatie waarin de dochterondernemingen zich ten opzichte van de moedermaatschappij bevinden, het IFP bij een faillissement van haar privaatrechtelijke dochterondernemingen al dan niet automatisch aansprakelijk kan worden gesteld volgens het Franse vennootschapsrecht en er dientengevolge publieke middelen moeten worden ingezet omdat de Staat voor het merendeel van de financiering zorg draagt en de overheidsinstelling een impliciete onbeperkte staatsgarantie heeft toegekend.
(147)
Ingevolge dit nadere onderzoek kan de Commissie concluderen dat in het Franse burgerlijk recht en het handelsrecht de aansprakelijkheid van de controlerende aandeelhouder in beginsel niet in het geding komt bij een faillissement van een van zijn dochterondernemingen, tenzij kan worden aangetoond dat de controlerende aandeelhouder in gebreke is gebleven met betrekking tot het beheer van zijn dochteronderneming (i). De recent voorgenomen en weer geschrapte hervormingen van het burgerlijk wetboek, die juist tot doel hadden om de aansprakelijkheid voor handelingen van anderen uit te breiden tot betrekkingen tussen een moedermaatschappij en de dochterondernemingen van een groep, zijn een bevestiging, a contrario, dat een dergelijk beginsel op dit moment in het Franse recht ontbreekt (ii).
i) Ontbreken van algemene aansprakelijkheid van de aandeelhouder voor zijn dochteronderneming
(148)
Volgens de rechtsleer (124) kan een groep nooit zelf aan de basis staan van een getrapte aansprakelijkheid. In het Franse recht geldt het beginsel van de persoonlijke aansprakelijkheid, zoals uiteengezet in artikel 1382 van het burgerlijk wetboek (125). Enkel door een strafbaar feit dat aan het gedrag van de moedermaatschappij is toe te rekenen, kan haar vermogen worden aangesproken.
(149)
Doordat in dit geval de moedermaatschappij van de IFP-groep een publiekrechtelijke rechtspersoon (het IFP) is, doet zich in deze kwestie vooraf een bijkomend probleem voor: vooraf dient te worden nagegaan of het in het Franse recht aan de bestuurs- dan wel aan de gewone rechter is om in voorkomend geval de eventuele aansprakelijkheid te onderzoeken van een publiekrechtelijke rechtspersoon met zeggenschap over een privaatrechtelijke rechtspersoon die in een procedure van gerechtelijke liquidatie is verwikkeld.
(150)
De Commissie merkt op dat, wat de aansprakelijkheidsvorderingen wegens ontoereikende activa betreft (126), het Tribunal des conflits lange tijd van oordeel is geweest dat de bevoegdheid berustte bij de gewone rechter indien de publiekrechtelijke rechtspersoon wettelijk bestuurder was (127) en bij de bestuursrechter indien de publiekrechtelijke rechtspersoon feitelijk bestuurder was (128). Maar naar het zich laat aanzien wordt de verdeling van de bevoegdheden tussen de administratieve en gewone rechter op dit gebied inmiddels bepaald door de aard van de prestaties: openbare dienstverlening of industriële dan wel commerciële activiteit.
a)
Indien er sprake is van openbare dienstverlening, lijkt het Tribunal des conflits (129) ingevolge zijn arrest-Département de la Dordogne (130) te zijn afgeweken van de rechtspraak aangaande wettelijk of feitelijk beheer: deze hoogste rechter had zich voor de bestuursrechter uitgesproken indien de openbare dienstverlening in het geding is, en zulks ongeacht of de publiekrechtelijke rechtspersoon die voor deze dienstverlening aansprakelijk is, een wettelijk dan wel feitelijk bestuurder is. Na te hebben verwezen naar het Blanco-arrest (131) („de aansprakelijkheid die aan de Staat dan wel andere publiekrechtelijke rechtspersonen worden gesteld vanwege schade aan hun openbare dienstverlening, valt onder een publiekrechtelijke regeling” [nadruk is toegevoegd]) en dat hiervan slechts kan worden afgeweken indien dit uitdrukkelijk wettelijk is bepaald, oordeelde het Tribunal des conflits dat het niet uit de loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises (wet van 25 januari 1985 inzake de sanering en gerechtelijke liquidatie van ondernemingen) voortvloeit (thans gecodificeerd in de artikelen L. 624-3 en daaropvolgend van het Code de commerce) „dat de wetgever, in afwijking van de beginselen inzake de aansprakelijkheid van publiekrechtelijke rechtspersonen, voor ogen had dat het tot de bevoegdheden van de gewone rechter behoort om de aansprakelijkheid van de Staat of andere publiekrechtelijke rechtspersonen te onderzoeken uit hoofde van de uitoefening van een taak die openbare dienstverlening betreft”. (Nadruk toegevoegd).
b)
Wanneer er, andersom, sprake is van een activiteit van industriële dan wel commerciële aard, is duidelijk de gewone rechter bevoegd om de aansprakelijkheid vast te stellen van een publiekrechtelijke rechtspersoon die zeggenschap heeft over een in een liquidatieprocedure verwikkelde privaatrechtelijke rechtspersoon. In het arrest-Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) heeft het Tribunal des conflits onder meer geoordeeld dat „de bestuursrechter weliswaar bevoegd is om de aansprakelijkheid te onderzoeken van de Staat of van andere publiekrechtelijke rechtspersonen die zijn belast met de uitoefening van een taak die openbare dienstverlening betreft”, maar dat „een dergelijk optreden tot de bevoegdheden van de gewone rechter behoort wanneer de aansprakelijkheid van de Staat of van de publiekrechtelijke rechtspersoon wordt onderzocht vanwege een activiteit van industriële dan wel commerciële aard zonder dat in aanmerking hoeft te worden genomen of de betrokken overheid zich als wettelijk of als feitelijk bestuurder heeft opgeworpen” (nadruk is toegevoegd). Het Tribunal des conflits kwam in die zaak tot deze conclusie door de aard van de openbare dienstverlening los te koppelen van de activiteiten van een naamloze vennootschap met een raad van bestuur en een raad van toezicht (SEM Olympique d'Alès en Cévennes), en wel op grond van twee overwegingen: enerzijds het doel (133) en anderzijds de financieringswijze (134) van deze vennootschap.
(151)
Wat betreft de naamloze vennootschappen Axens, Beicip-Franlab en Prosernat - privaatrechtelijke dochterondernemingen die onder de zeggenschap staan van het IFP - blijkt uit de gegevens in het dossier, met name de gegevens die in overweging 159 worden aangehaald, dat hun doel economisch (135) is en geen openbare dienstverlening betreft. Daarnaast komt het merendeel van de middelen van deze bedrijven voort uit exploitatieopbrengsten die voortvloeien uit economische activiteiten en niet uit overheidsfinanciering. Tenslotte zij opgemerkt dat deze dochterondernemingen van het IFP op initiatief van een privaatrechtelijke rechtspersoon (136) als commerciële vennootschappen zijn opgericht (en niet door een publiekrechtelijke rechtspersoon, aangezien de omzetting van rechtsvorm tot EPIC voor het IFP pas op 7 juli 2006 plaatsvond). Ook lijken de activiteiten van Axens, Beicip-Franlab en Prosernat ononomstotelijk van industriële en commerciële aard te zijn en zou, in het geval van gerechtelijke liquidatie, de gewone rechter zonder enige twijfel bevoegd zijn om zich uit te spreken over een aansprakelijkheidstelling van het IFP.
(152)
Onder deze omstandigheden dient te worden nagegaan wanneer de controlerende aandeelhouder aansprakelijk is in het licht van de rechtspraak van het Cour de Cassation. Er gelden, zo blijkt, zeer strikte voorwaarden voor uitbreiding van een liquidatieprocedure ten aanzien van een bepaalde adressaat (de dochteronderneming) naar een andere rechtspersoon (de moedermaatschappij). Om een vergoeding te kunnen krijgen, zijn de slachtoffers van het optreden van een failliete dochteronderneming verplicht het verwijtbare gedrag van de moedermaatschappij te bewijzen, in het bijzonder: α) het feit dat de moedermaatschappij rechtspersoonlijkheid van haar dochteronderneming heeft ontzegd, en β) ondeugdelijk bestuur van het toezicht op de dochteronderneming.
α) De moedermaatschappij ontzegt haar dochteronderneming rechtspersoonlijkheid
(153)
De rechtspraak van het Cour de Cassation biedt in twee uitzonderlijke gevallen ruimte voor de mogelijkheid om de aansprakelijkheid van de moedermaatschappij uit te breiden naar het optreden van haar dochterondernemingen (137): enerzijds wanneer het vermogen van de dochterondernemingen wordt vermengd met dat van de moedermaatschappij („vermenging van vermogen”) en anderzijds wanneer de dochterondernemingen fictieve rechtspersonen zijn („fictieve rechtspersoonlijkheid”).
(154)
Het begrip „vermogensvermenging” (138) heeft meestal betrekking op een situatie waarin onmogelijk kan worden vastgesteld met welk van de boekhoudingen van de twee verschillende juridische entiteiten bepaalde activa of passiva verband houden. Om een dergelijke vermogensvermenging aan te tonen, is het niet voldoende dat de ondernemingen van de groep nauwe banden onderhouden. Evenmin kan enkel met de identiteit van de vennoten of bestuurders, noch zelfs met die van de vennootschapszetel (139), vermogensvermenging worden vastgesteld. De kans op vermogensvermenging kan meestal al worden uitgesloten aan de hand van de officiële bekrachtiging van de betrekkingen binnen een groep middels overeenkomsten die de moedermaatschappij en haar dochterondernemingen hebben ondertekend (140).
(155)
In twee recente zaken, Metaleurop (141) en AOL Liberté (142), lijkt het Cour de Cassation zelfs zijn greep op de voorwaarden voor uitbreiding van een procedure naar de moedermaatschappij van een groep te hebben verstevigd. Zelfs verregaande integratie van de ondernemingen van een groep heeft niet noodzakelijkerwijs vermogensvermenging tot gevolg. Volgens de rechtsleer (143)„dragen noch de cashmanagements- en valutaovereenkomsten tussen de twee entiteiten, noch uitwisselingen van personeel, noch door de moedermaatschappij verstrekte voorschotten, noch de greep van de moedermaatschappij op het beheer van haar dochteronderneming, de kenmerken van een algehele boekhoudkundige verwarring die een samenvoeging van vermogens rechtvaardigt.” Het lijkt dus buitengewoon moeilijk om een moedermaatschappij op grond van vermogensvermenging aansprakelijk te stellen vanwege het optreden van een van haar dochterondernemingen (144), aangezien het Cour de Cassation een zeer hoge bewijslast eist.
(156)
In deze kwestie kan worden vastgesteld dat de Commissie er reeds op heeft gewezen dat „[…] de rekeningen van het IFP en de betrokken dochterondernemingen gescheiden zijn, aangezien zij verschillende juridische entiteiten zijn” (145). Bovendien blijkt uit de overeenkomsten die het IFP en zijn dochterondernemingen hebben ondertekend, met name de exclusieve overeenkomsten inzake technologieoverdracht en de terbeschikkingstelling van personeel (146), geen sprake te zijn van een algemene boekhoudkundige verwarring die rechtvaardigt dat de vermogens worden bijeengevoegd in de zin van de rechtspraak van het Cour de Cassation, aangezien elke verrichting afzonderlijk boekhoudkundig is verwerkt in de respectievelijke balansen van elke entiteit van de IFP-groep, zoals onder meer in de delen 7.1.4 en 7.3 zal worden vastgesteld.
(157)
Wat het „fictieve karakter van de rechtspersoon” betreft, gaat het erom aan te tonen dat er elementen ontbreken in het contract van de vennootschapsakte van de dochteronderneming (affectio societatis) en zij dus niet werkelijk als vennootschap actief is. Het Hof van Cassatie (147) meent dat er sprake is van een fictieve vennootschap wanneer de rechtspersoon ten aanzien waarvan de procedure is ingeleid niet aantoonbaar bestaat, bij gebrek aan activiteiten die zich onderscheiden (148) van die van de belanghebbende, of deze nu een natuurlijke- of rechtspersoon is.
(158)
Op basis van vrij beschikbare informatie (149), merkt de Commissie ook op dat het IFP en Axens, Beicip-Franlab en Prosernat noch dezelfde contactgegevens, noch dezelfde bedrijfszetels hebben:
a)
het IFP is ingeschreven in het Registre du Commerce et des Sociétés (handels- en vennootschapsregister - hierna„RCS” genoemd) van Nanterre, onder nummer B 775 729 155, en zijn hoofdkantoor bevindt zich in Rueil-Malmaison (150). Het IFP beschikt over twee vestigingen, in Frankrijk, in Solaize (151) en in Pau (152),
b)
Axens is ingeschreven bij het RCS van Nanterre onder nummer B 599 815 073 en het hoofdkantoor bevindt zich eveneens in Rueil-Malmaison, maar op een ander adres (153) dan dat van haar moedermaatschappij. Haar bedrijfslocaties bevinden zich eveneens elders dan die van haar moedermaatschappij, in de meeste gevallen buiten Frankrijk: in de Verenigde Staten in Houston (Texas), Princeton (New Jersey), Savannah (Georgia) en Calvert City (Kentucky), in Canada in Brockville (Ontario), in China in Peking, in Japan in Tokio, in India in New Delhi, in Bahrein, en in Rusland in Moskou;
c)
Beicip-Franlab is ingeschreven bij het RCS van Nanterre onder nummer B 679 804 047 en het hoofdkantoor bevindt zich eveneens in Rueil-Malmaison, maar op een ander adres (154) dan dat van haar moedermaatschappij en van Axens. De onderneming heeft in vele landen dochterondernemingen en kantoren, onder meer in Bahrein, in Abu Dhabi, in Libië in Tripoli, in Maleisië in Kuala Lumpur, in de Verenigde Staten in Houston (Texas), in Mexico in Villahermosa, in Brazilië in Rio de Janeiro en in Rusland in Moskou;
d)
Prosernat is ingeschreven bij het RCS van Nanterre onder nummer B 315 251 330 en het hoofdkantoor bevindt zich in Puteaux (155). De vennootschap geeft aan aanwezig te zijn (156) in een twintigtal landen in de wereld, onder meer in Zuid-Amerika (Argentinië, Brazilië, Venezuela), en Europa (Groot-Brittannië, Italië, Noorwegen), in Noord-Afrika (Algerije, Egypte), in de Golfstaten (Saudi-Arabië, Verenigde Arabische Emiraten, Koeweit, Oman, Qatar), in Iran, in Rusland en in het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, alsmede in Zuidoost-Azië.
(159)
Daarnaast zijn de door elke dochteronderneming uitgeoefende economische activiteiten reëel, zodat zij niet redelijkerwijs als fictief kunnen worden omschreven, ook al niet vanwege de hoge eisen die het Cour de Cassation stelt om een rechtspersoon als „fictief” aan te merken (157).
a)
de in 2001 gestichte vennootschap Axens oefent daadwerkelijk een economische activiteit uit op de markt van katalysatoren en van technologieën voor raffinage- en petrochemische industrieën, waarvoor zij meer dan 600 mensen in dienst heeft; met deze activiteiten behaalt zij jaarlijks een omzet van ongeveer 300 miljoen EUR;
b)
de in 1967 opgerichte vennootschap Beicip-Franlab oefent een reële economische activiteit met de ontwikkeling en verspreiding van gespecialiseerde software op het gebied van exploratie van olievelden; ook voert zij studies uit en is zij actief op het gebied van consultancy. Bij deze activiteiten zijn meer dan honderd werknemers betrokken. De jaarlijkse omzet bedraagt ongeveer 40 miljoen EUR;
c)
de in 2001 overgenomen vennootschap Prosernat is actief op het gebied van studies en dienstverlening en de bouw van installaties op het gebied van gasbehandeling en zwavelterugwinning. Om deze activiteit uit te oefenen, heeft de onderneming ongeveer 70 mensen in dienst. De omzet bedraagt ongeveer 50 miljoen EUR.
(160)
Uit het voorgaande blijkt dat afgezien van het geval van beheersfouten dat in de overwegingen 161 tot en met 164 aan de orde komt, de zeer zeldzame gevallen - fictieve rechtspersoonlijkheid van de dochteronderneming of vermogensvermenging van de dochteronderneming en van de moedermaatschappij - waarin volgens de rechtspraak de moedermaatschappij vanwege haar dochterondernemingen aansprakelijk kan worden gesteld, in dit geval duidelijk niet opgaan. De Commissie is daarom van oordeel dat er niet aan de voorwaarden is voldaan om het IFP automatisch aansprakelijk te stellen in geval van liquidatie van zijn dochterondernemingen Axens, Beicip-Franlab en Prosernat.
β) Aansprakelijkheid wegens ondeugdelijk bestuur van de dochteronderneming door de moedermaatschappij
(161)
Een ondeugdelijke uitoefening van het toezicht over de dochteronderneming is gewoonlijk een reden de moedermaatschappij aansprakelijk te stellen (158). Wanneer deze laatste fouten heeft gemaakt bij het toezicht dat zij moet uitoefenen op het beheer van haar dochterondernemingen, „is het uit hoofde van de rechtspraak toegestaan, met name bij groepen ondernemingen, de aansprakelijkheid van de moedermaatschappij aan de orde te stellen” (159). Volgens de rechtsleer kan de moedermaatschappij, die zich heeft gedragen als wettelijk of feitelijk bestuurder van de dochteronderneming in moeilijkheden, in geval van liquidatie aansprakelijk worden gesteld wegens een beheersfout (160). Als vennoot van de dochteronderneming kan de moedermaatschappij namelijk aansprakelijk worden gehouden (161), als haar fouten kunnen worden verweten die ten grondslag liggen aan de problemen van de onderneming waarover zij zeggenschap heeft (162).
(162)
Het gemene recht voorziet dus in de aansprakelijkheid van de bestuurders ten opzichte van hun onderneming, haar vennoten en haar schuldeisers (163). Bij een groep zullen de schuldeisers van een van de dochterondernemingen die haar betalingen heeft gestaakt, proberen aan te tonen dat de moedermaatschappij als wettelijk dan wel feitelijk bestuurder (164) van de dochteronderneming heeft opgetreden. In dat geval is de aansprakelijkheid wegens schuld van een moedermaatschappij ten aanzien van haar dochteronderneming onder meer vastgelegd in het recht aangaande collectieve procedures (165) en, meer bepaald in het kader van de aansprakelijkheid wegens ontoereikende activa (166), op voorwaarde dat deze onderneming zich als bestuurder van haar dochteronderneming heeft gedragen (167). Wel behoort er bewijs te worden geleverd voor een dergelijke schuld en vooral voor het oorzakelijke verband tussen de schuld en de schade die door het gedrag van de dochteronderneming is geleden, om de moedermaatschappij wegens schuld aansprakelijk te kunnen stellen (168).
(163)
Hoe dan ook blijkt uit het voorgaande dat dergelijke vorderingen in geen geval vrijwaringszaken betreffen, omdat zij steeds berusten op de aansprakelijkheid wegens schuld van de moedermaatschappij. Met vorderingen tot vrijwaring kan bovendien geen algemeen beginsel van aansprakelijkheid van de moedermaatschappij vanwege haar dochterondernemingen worden vastgesteld. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan het beginsel van aansprakelijkheidsbeperking tot de oorspronkelijke inleg voor naamloze vennootschappen, afgezien van de gevallen waarin deze naamloze vennootschappen fictieve entiteiten zijn of een vermogen hebben dat wordt vermengd met dat van hun moedermaatschappijen, die in dit geval kunnen worden genegeerd.
(164)
Uiteindelijk blijkt uit de rechtspraak van het Cour de Cassation dat het beroep op het beginsel van aansprakelijkheid wegens schuld van de moedermaatschappij bij het beheer van haar dochteronderneming in geen geval strookt met een mechanisme dat gelijk staat aan een garantieregeling.
ii) Recente voorgenomen hervormingen van de aansprakelijkheid voor handelingen van anderen
(165)
In het huidige Franse recht lijkt het er volgens de bevindingen van een recent parlementair informatieverslag (169) dus op dat „uit de oplossingen die in de rechtspraak kunnen worden gevonden zich de belemmering aftekent van de rechtspersoonlijkheid met betrekking tot de toerekenbaarheid van de aansprakelijkheid” (170) (Nadruk toegevoegd).
(166)
Deze belemmering lijkt op dit punt aan de orde omdat er recent in Frankrijk een discussie is ontstaan over de vraag of het burgerlijk wetboek niet moeten worden hervormd teneinde de aansprakelijkheid voor handelingen van anderen uit te breiden tot situaties van economische afhankelijkheid (171) (met name voor betrekkingen van dochterondernemingen met hun moedermaatschappij). Met name sommige in het reeds aangehaalde verslag genoemde consumentenorganisaties (172) lijken het te betreuren dat door de praktijk van „verdochtering” van ondernemingen, bepaalde entiteiten in een later geschil zich kunnen verzetten tegen de juridische afscherming van de ondernemingen van de groep wanneer de aansprakelijkheid van een dochteronderneming in het geding is, terwijl uit commerciële aanbiedingen en het geheel van prestaties een beeld werd geschetst van een volkomen geïntegreerde groep ondernemingen.
(167)
Aan de hand van artikel 1355 van het voorontwerp-Catala (173) is recent voorgesteld een nieuwe grondslag voor de aansprakelijkheid voor handelingen van anderen in te stellen, met gevolgen voor het beginsel van juridische autonomie van de dochterondernemingen:
„Art. 1355
Men is van rechtswege aansprakelijk voor de schade aangericht door degenen van wie men de levenswijze bepaalt of van wie men, in zijn eigen belang, de activiteiten organiseert, leidt en controleert. […]”
(168)
De opmerkingen van de opstellers van dit voorontwerp zijn verhelderend ten aanzien van de in deze tekst voorgestelde vernieuwingen op het gebied van niet-contractuele aansprakelijkheid voor de handelingen van anderen. Indien dit voorontwerp wordt aangenomen, wordt als mogelijke grondslag „het leiden en organiseren van activiteiten van anderen in het persoonlijk belang van degene die deze controle uitoefent” (174) toegevoegd, wat het huidige recht tamelijk ingrijpend zou wijzigen, en dat des te meer omdat deze aansprakelijkheid voortaan van zeer strikte aard zou zijn: ze is niet „onderworpen aan het bewijs van schuld van de aansprakelijke, maar aan het bewijs van een feit waarmee de rechtstreekse dader persoonlijk aansprakelijk kon worden gesteld indien hij niet onder controle van iemand anders had gehandeld” (175).
(169)
In lid 2 van artikel 1360 van het voorontwerp wordt dit beginsel toegepast op de aansprakelijkheid van de moedermaatschappij van een groep ten aanzien van haar dochterondernemingen:
„Art. 1360
[…] Evenzo is degene aansprakelijk die de economische- of vermogensactiviteit van een beroepsbeoefenaar in een afhankelijkheidssituatie controleert, ook al handelt hij voor eigen rekening, wanneer het slachtoffer weet aan te tonen dat de geleden schade verband houdt met de uitoefening van de controle. Hetzelfde geldt met name voor moedermaatschappijen ten aanzien van de schade die hun dochterondernemingen hebben veroorzaakt of van de concessiegevers voor de schade die is aangericht door hun concessiehouders.” (Nadruk toegevoegd).
(170)
Uit het voorgaande blijkt dat, volgens het huidige Franse recht, de aansprakelijkheid van de moedermaatschappij vanwege haar dochteronderneming a contrario inhoudt dat er bewijs wordt geleverd voor de schuld van eerstgenoemde in de situatie van laatstgenoemde, zoals hierboven reeds is uiteengezet.
(171)
Wat de te verwachten ontwikkeling van het Franse vigerende recht betreft, neemt de Commissie nota van het feit dat er lijkt te zijn afgezien van de op dit punt overwogen hervorming. In het kader van het eerder aangehaalde parlementaire verslag heeft de werkgroep van de commissie wetgeving zich tegenstander verklaard van een „sanctionering van aansprakelijkheid zonder schuld uit hoofde van economische afhankelijkheid” (Aanbeveling nr. 19). Van een hervorming in deze richting lijkt hoe dan ook te worden afgezien: zo komt ze niet voor in het proposition de loi no 657 portant réforme de la responsabilité civile (wetsvoorstel nr. 657 betreffende de hervorming van de wettelijke aansprakelijkheid) (176) dat tijdens de gewone zitting 2009-2010 werd ingediend (geregistreerd bij het Voorzitterschap van de Senaat op 9 juli 2010).
(172)
Samengevat: er bestaat in het huidige Franse recht geen impliciete en automatische aansprakelijkheidsstelling van moedermaatschappijen voor de handelingen van hun privaatrechtelijke dochterondernemingen die in een gerechtelijke liquidatieprocedure verkeren, in tegenstelling tot de aansprakelijkheid van de Staat indien zijn overheidsinstellingen niet aan hun verplichtingen voldoen. Deze laatste vorm van aansprakelijkheid bezit met name op grond van zijn automatische karakter de kenmerken van een garantiemechanisme.
B. Wat betreft het voortbestaan van de dochterondernemingen van het IFP en/of het voortbestaan van hun verplichtingen beschikken hun schuldeisers over geen enkele garantie
(173)
Op grond van het voorgaande kan de Commissie concluderen dat wanneer de dochterondernemingen van het IFP na een liquidatieprocedure als naamloze vennootschappen verdwijnen, hun rechten en verplichtingen ook verdwijnen. Hun controlerende aandeelhouder - het IFP - zal met een kapitaalinjectie vooraf (177) de verdwijning/liquidatie uiteraard weten te voorkomen. Met een dergelijke financiële bijdrage is het voortbestaan van de schuldvorderingen van derden ten aanzien van deze dochterondernemingen gewaarborgd.
(174)
Niettemin zou er dan sprake zijn van een strategische keuze van de overheidsinstelling en niet van een wettelijke verplichting die deze hoe dan ook moet nakomen. Voorts zou een dergelijke keuze binnen het strikte kader van het recht inzake staatssteun moeten plaatsvinden: indien deze kapitaalinjectie niet valt te rechtvaardigen als gedrag van een private investeerder in de markteconomie, blijft zij onderworpen aan de controle (en de goedkeuring) van de Europese Commissie, na kennisgeving door de Franse autoriteiten.
(175)
Daarom kan de Commissie concluderen dat in het geval van een liquidatieprocedure, de schuldeisers van de dochterondernemingen van het IFP geen enkele zekerheid hebben over de voldoening van hun schuldvorderingen.
C. Conclusie over het ontbreken van een staatsgarantie voor de privaatrechtelijke dochterondernemingen van het IFP
(176)
Op grond van het voorgaande kan de Commissie concluderen dat in tegenstelling tot de schuldeisers van het IFP, de schuldeisers van de privaatrechtelijke dochterondernemingen van de IFP-groep noch een garantie hebben voor de voldoening van hun individuele schuldvorderingen, noch een garantie voor het voortbestaan van deze naamloze vennootschappen in geval van liquidatie. Hieruit blijkt dat deze privaatrechtelijke dochterondernemingen niet worden gedekt door de onbeperkte staatsgarantie die het IFP uit hoofde van zijn rechtsvorm geniet. De Commissie baseert haar analyse op het feit dat de schuldeisers van de privaatrechtelijke dochterondernemingen van het IFP:
-
onderworpen blijven aan gemeenrechtelijke procedures op het gebied van sanering en liquidatie van ondernemingen;
-
de aandeelhouder die de dochterondernemingen controleert - het IFP (en bijgevolg de Franse Staat) - volgens het huidige Franse recht niet aansprakelijk kunnen stellen vanwege de handelingen van deze dochterondernemingen; zij moeten eerst het bewijs leveren dat de overheidsinstelling een fout heeft begaan. Er kan dus geen sprake zijn van een automatische aansprakelijkheidsstelling en dus ook niet van een garantiemechanisme.
(177)
De Commissie onderstreept dat zij reeds tot soortgelijke conclusies is gekomen in andere gevallen, waar zij heeft geoordeeld dat een naamloze vennootschap die voor 100 % in handen is van een overheidsinstelling of van de Staat zelf, niet wordt gedekt door de onbeperkte overheidsgarantie die haar aandeelhouder geniet. Wat betreft de naamloze vennootschappen die rechtstreeks in handen van de Staat zijn, is de Commissie in 2003 in de zaak-EdF (178) tot het oordeel gekomen dat de omvorming van een EPIC tot een gemeenrechtelijke naamloze vennootschap - en dus haar onderwerping aan het gemene recht inzake faillissementen - tot gevolg heeft dat de garantie die de onderneming tot dan heeft genoten, wordt opgeheven. Deze uitspraak is onlangs bevestigd toen La Poste zelf werd omgevormd tot naamloze vennootschap (179) die voor 100 % in handen is van de Staat. Wat betreft naamloze vennootschappen in handen van overheidsinstellingen, heeft de Commissie in het voornoemde besluit betreffende de oprichting van La Banque Postale erkend dat er voor haar geen sprake van een onbeperkte staatsgarantie kan zijn (180), alleen al door de rechtsvorm van naamloze vennootschap van dergelijke dochterondernemingen die volledig eigendom zijn van een overheidsinstelling (in dit geval van La Poste, die destijds een aan een EPIC gelijk te stellen publiekrechtelijke rechtsvorm bezat).
7.1.2 ECONOMISCHE AARD VAN DE ACTIVITEITEN VAN HET IFP DIE DOOR DE ONBEPERKTE STAATSGARANTIE ZIJN GEDEKT
(178)
Zoals de Commissie al in haar voorgaande besluiten en beschikkingen inzake het IFP heeft aangegeven (181), vervult het IFP krachtens zijn statuten drie taken:
-
onderzoek en ontwikkeling op het gebied van olie- en gasprospectie en raffinage- en petrochemische technologie,
-
opleiding van ingenieurs en technici, en
-
informatie en documentatie over de betrokken sectoren.
(179)
Zoals in overweging 31 wordt beschreven, beschouwen de Franse autoriteiten het IFP als een onderzoeksorganisatie met een drievoudige missie van algemeen belang (onderzoek, opleiding en documentatie).
(180)
De Commissie is tevens van oordeel dat het IFP, gelet op de taken die het zijn toevertrouwd betreft, kan worden gekwalificeerd als „onderzoeksorganisatie” in de zin van punt 2.2. d) van de kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (182) (hierna „het O&O&I-steunkader” genoemd): het IFP heeft in de eerste plaats tot taak fundamenteel onderzoek (183), industrieel onderzoek (184) of experimentele ontwikkeling (185) te verrichten, en de resultaten van deze activiteiten te verspreiden door middel van onderwijs, publicaties of technologieoverdracht.
(181)
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (186) kan de overheidsfinanciering van activiteiten die door een onderzoeksorganisatie worden verricht (dus ook het feit dat deze door een onbeperkte overheidsgarantie zijn gedekt) met zich brengen dat er een steunmaatregel wordt toegekend (187), mits het orgaan in kwestie een economische activiteit uitoefent, ofwel een activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt (188), en zulks ongeacht zijn rechtsvorm of de wijze waarop het wordt gefinancierd.
(182)
Wat betreft de precieze economische (of niet-economische) aard van de activiteiten van de onderzoeksorganisaties, heeft de Commissie in haar beschikkingspraktijk toegelicht (189) wat zij in beide categorieën relevant acht.
(183)
Wat de voornaamste activiteiten van de onderzoeksorganisaties betreft, is de Commissie van oordeel dat er in principe sprake is van niet-economische activiteiten, met name wanneer het gaat om:
-
opleidingsactiviteiten met het oog op meer en beter gekwalificeerde menselijke hulpbronnen;
-
zelfstandige O&O-activiteiten, waaronder O&O in samenwerking met anderen, met het oog op een bredere kennis en een beter begrip;
-
het verspreiden van onderzoeksresultaten.
(184)
Zij is voorts van oordeel dat activiteiten inzake technologieoverdracht (licentiering, creatie van spin-offs of andere vormen van door de onderzoeksorganisatie gecreëerde vormen van kennisbeheer) geen economisch karakter hebben indien het om „interne activiteiten” (190) gaat en alle inkomsten uit deze activiteiten opnieuw in de primaire activiteiten van de onderzoeksorganisaties worden geïnvesteerd.
(185)
Daarentegen is de Commissie van oordeel dat met name contractonderzoek in opdracht van het bedrijfsleven, het verhuren van onderzoeksinfrastructuur en consultancyactiviteiten (191) op economische activiteiten duiden.
(186)
In dit geval worden zowel de niet-economische activiteiten van het IFP gedekt door de onbeperkte staatsgarantie die het uit hoofde van zijn EPIC-rechtsvorm is toegekend, (wat op zich geen probleem oplevert met betrekking tot de staatssteunregels) als zijn economische activiteiten, die van tweeërlei aard zijn.
(187)
Hoewel de Franse autoriteiten de meeste activiteiten van het IFP als niet-economisch beschouwen - zoals aangegeven in overweging 31 - hebben zij in hun brieven van 13 januari en 16 juli 2010 erkend dat, het IFP afgezien van de exclusieve activiteiten van zijn dochterondernemingen, diensten verleende die in hoofdzaak bestonden uit de verhuur van materieel en bedrijfsruimten, de terbeschikkingstelling van personeel en het verschaffen van juridische diensten ten behoeve van zijn dochterondernemingen, alsmede contractonderzoek voor rekening van derden en van zijn dochterondernemingen. Zoals aangegeven in overweging 185 hebben dergelijke activiteiten wel degelijk een economisch karakter in de betekenis die de Commissie er gewoonlijk aan geeft.
(188)
Wat de tweede soort economische activiteiten betreft, zijn vormen van technologieoverdracht zoals licentiering, creatie van spin-offs of andere soorten van door de onderzoeksorganisatie gecreëerde vormen van kennisbeheer, in beginsel geen economische activiteiten, zoals al in overweging 184 is gesteld, als deze intern tot stand worden gebracht en de inkomsten volledig worden geherinvesteerd in publiek onderzoek. Maar in dit geval zijn, zoals de Commissie heeft geconcludeerd in voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005, de zeer specifieke betrekkingen die het IFP en sommige van zijn privaatrechtelijke dochterondernemingen onderhouden, zodanig dat „[…] bepaalde activiteiten van IFP niet als niet-economische activiteiten kunnen worden beschouwd omdat zij door de dochterondernemingen van IFP commercieel worden geëxploiteerd”. (192) De Commissie is dan ook tot de conclusie gekomen dat de betrokken dochterondernemingen niet kunnen worden beschouwd als marktdeelnemers die los van hun moedermaatschappij opereren omdat hun activiteiten deel uitmaken van de ontwikkelingsstrategie van het IFP, het IFP niet alleen juridische maar ook feitelijke zeggenschap uitoefent, uit de exclusieve overeenkomsten een sterke economische integratie blijkt en het IFP en de betrokken dochterondernemingen bij de marktdeelnemers van de betrokken sectoren een gemeenschappelijk imago hebben. De technologieoverdrachten tussen het IFP en zijn dochterondernemingen Axens, Beicip-Franlab en Prosernat moeten derhalve worden gekenschetst als economische activiteiten in de zin van het mededingingsrecht, zeker als zij voortkomen uit industriële onderzoeksactiviteiten. (193)
7.1.3 REIKWIJDTE VAN HET ONDERHAVIGE BESLUIT
(189)
Uit deel 7.1.1 blijkt dat alleen de rechtstreekse activiteiten van het IFP door de staatsgarantie worden gedekt, in tegenstelling tot de activiteiten van zijn privaatrechtelijke dochterondernemingen, die niet onder de dekking van die garantie vallen.
(190)
Voorts kan van alle rechtstreekse activiteiten van het IFP enkel de staatsgarantie voor economische activiteiten eventueel staatssteun vormen, mits ook is voldaan aan alle andere in artikel 107, lid 1, VWEU, bepaalde voorwaarden.
(191)
Tenslotte blijkt uit deel 7.1.2 dat deze economische activiteiten zich enerzijds beperken tot contractonderzoek door het IFP, en anderzijds tot overdrachten van technologieën die tot het exclusieve werkterrein behoren van de dochterondernemingen Axens, Prosernat et Beicip-Franlab, alsmede tot de activiteiten betreffende de verhuur van infrastructuur, de terbeschikkingstelling van personeel en juridische dienstverlening.
7.1.4 BESTAAN VAN EEN SELECTIEF VOORDEEL VOOR DE IFP-GROEP
(192)
Om de voordelen te analyseren die de IFP-groep mogelijk put uit de onbeperkte staatgarantie die aan haar moedermaatschappij (het IFP) wegens haar EPIC-rechtsvorm is verleend, zal de Commissie in twee fases te werk gaan: eerst onderzoekt zij de eventuele voordelen die bij de moedermaatschappij zijn ontstaan (7.1.4.1), alvorens de voordelen te onderzoeken die mogelijk op haar dochterondernemingen zijn overgegaan (7.1.4.2).
7.1.4.1 Voordelen die zijn ontstaan bij het IFP
(193)
In het voornoemde besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie overeenkomstig punt 2.1.3 van voornoemde garantiemededeling aangegeven dat zij van oordeel was dat het IFP uit zijn EPIC-rechtsvorm voornamelijk voordeel zou kunnen putten door gunstigere financieringsvoorwaarden (194) op de kapitaalmarkten, aangezien de gemeenrechtelijke procedure op het gebied van sanering en gerechtelijke liquidatie niet van toepassing is op publiekrechtelijke rechtspersonen. Voorts heeft de Commissie opgemerkt dat bij een faillissement van de overheidsinstelling, staatsgarantie geldt voor alle schuldvorderingen van het IFP, die, zoals is toegelicht in punt 71 van het besluit tot inleiding van de procedure, „niet alleen van financiële, maar ook van commerciële of nog andere aard kunnen zijn”, in het bijzonder schuldvorderingen van leveranciers (van wie de facturen niet zouden zijn betaald) of van klanten (voor wie geen diensten zouden zijn verricht).
(194)
Na de betrokken maatregel uitgebreid te hebben onderzocht is de Commissie tot het oordeel gekomen dat er onderzoek moet worden gedaan naar het mogelijke voordeel voor het IFP ten aanzien van zijn betrekkingen met financiële en bancaire instellingen (A), met zijn leveranciers (B) en met zijn klanten (C).
A. Ontbreken van een voordeel ten aanzien van de betrekkingen met bancaire en financiële instellingen
(195)
Hoewel de Commissie in het voornoemde besluit tot inleiding van de procedure erkent dat het IFP geen rating heeft van een ratingbureau (195), wijst zij er op dat de aan het IFP toegekende financieringen noodzakelijkerwijs zijn onderworpen aan een inschatting van het wanbetalingsrisico door de schuldeisers (196). Overwegende dat het IFP „een beroep doet op de kredietmarkt om zijn schuld te financieren”, geeft zij aan dat zij in de vooronderzoeksfase niet kan uitsluiten dat het IFP een economisch voordeel zou kunnen putten uit het feit dat, bij de beoordeling door de financiële markten, rekening wordt gehouden met de rol van garantieverlener in laatste instantie die de Staat speelt ten aanzien van de schulden van het IFP.
(196)
Na uitvoering van een uitgebreid onderzoek neemt de Commissie nota van de door Frankrijk ingediende gegevens die in overweging 64 hierboven worden vermeld, en die zijn samengevat in Tabel 1 bij deze overweging.
Tabel 1
Schuldenlast van het IFP in de periode 2005 - 2010
Entiteit:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
× 1 000 EUR
× 1 000 EUR
× 1 000 EUR
× 1 000 EUR
× 1 000 EUR
× 1 000 EUR
Leningen en schulden bij kredietinstellingen (197)
Looptijd minder dan een jaar (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Looptijd langer dan n een jaar (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) waaronder lopende bankfinancieringen en saldo's bankcrediteuren
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Rente van de leningen en schulden bij de kredietinstellingen:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Rente + marge
Rente + marge
Rente + marge
Rente + marge
Rente + marge
Rente + marge
Leningen op middellange en lange termijn
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Bankfinancieringen en kortlopende kredietfaciliteiten
[Bank nr. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Uit deze gegevens blijkt dat, wat de looptijden van meer dan één jaar betreft, het IFP sinds zijn omzetting van rechtsvorm niet bij kredietinstellingen heeft geleend, dat wil zeggen in de periode tussen 2006 en 2009 waarvan gegevens beschikbaar zijn. Over dezelfde periode na de omzetting van rechtsvorm heeft het IFP slechts één keer een lening afgesloten met een looptijd van minder dan één jaar, in 2009, voor het verwaarloosbare bedrag van […] (*) EUR. Daarnaast moet worden vastgesteld dat de toenmalige rente van [Bank nr. 3] (**) (EONIA + […] (*)%) met […] (*) basispunten hoger lag (bij voor het overige gelijke omstandigheden) dan de door het IFP in 2005 bij [Bank nr. 1] (**) (EONIA + […] (*)%) bedongen rente, toen het nog een privaatrechtelijke rechtspersoon was en dus nog niet de staatsgarantie genoot die het nu wel uit hoofde van zijn rechtsvorm van overheidsinstelling geniet.
(198)
Wat specifiek het jaar 2010 betreft, hebben de Franse autoriteiten gesteld dat het IFP vier kredietlijnen van […] (*) EUR werd aangeboden, tegen jaarrentes variërend tussen EONIA + […] (*)% bij [Bank nr. 4] (**) (plus een reserveringsprovisie van […] (*)%, of […] (*) EUR) of bij [Bank nr. 5] (**) (plus reserveringsprovisie van […] (*)%, of […] (*) EUR) en EONIA + […] (*)% bij [Bank nr. 3] (**) (plus reserveringsprovisie van […] (*)%, of […] (*) EUR) of bij [Bank nr. 1] (**) (plus reserveringsprovisie van […] (*)%, of […] (*) EUR). Het IFP heeft ook een ander spot-aanbod gekregen van [Bank nr. 3] (**) (afhankelijk van de periode waarvoor een bedrag wordt opgenomen), tegen een tarief gelijk aan EURIBOR + […] (*)%. De Commissie merkt op dat deze rentepercentages overeenkomen met de percentages die het IFP voor zijn omzetting van rechtsvorm in 2006 bedong, toen het nog een privaatrechtelijke rechtspersoon was zonder dekking van een staatsgarantie.
(199)
Op grond van het voorgaande erkent de Commissie dat het IFP in de periode tussen zijn omzetting van rechtsvorm en 2010 geen economisch voordeel uit zijn EPIC-rechtsvorm heeft geput in zijn betrekkingen met bancaire en financiële instellingen. Met andere woorden, het blijkt dat in de betrokken periode het mogelijke voordeel dat de onderneming had kunnen putten uit de onbeperkte staatsgarantie in de vorm van leningen tegen een gunstigere rente dan op de markt, zich niet heeft voorgedaan.
(200)
Deze conclusie heeft natuurlijk alleen betrekking op het verleden. De Commissie kan er geen gevolgtrekking aan verbinden voor wat betreft toekomstige gedragingen van marktdeelnemers of de ontwikkeling van hun perceptie van de invloed van de staatsgarantie op het wanbetalingsrisico van het IFP. Ook moeten de Franse autoriteiten in hun toekomstige jaarlijkse verslagen aan de Commissie informatie verschaffen over de omvang van de schulden van het IFP en de voorwaarden die er voor gelden, en bewijs aandragen dat deze leningen marktconform zijn; of zij dienen het overeenkomende bruto-subsidie-equivalent bij de schattingen van de maximumbedragen van het effect van de garantie te voegen, volgens een methode die strookt met de methode die in de tabel 6 bij overweging 300 is beschreven.
(201)
Ten slotte neemt de Commissie nota van het voorstel van de Franse autoriteiten om voor elke transactie in het financieringscontract (voor elk instrument waarop een contract van toepassing is), de volgende schriftelijke vermelding in te voegen:
„De emissie/het programma/de lening is door geen enkele directe of indirecte staatsgarantie gedekt. In geval van insolventie is de Staat niet verplicht financieel in de plaats te treden van La Poste ter betaling van de schuldvordering.”
(202)
Samen met alle andere verplichtingen waaraan Frankrijk dient te voldoen, zal met deze verbintenis in voorkomend geval de uitzondering van het vrijwillig aanvaard risico een rol kunnen spelen en worden de eventuele negatieve gevolgen van de garantie aanzienlijk beperkt, ook al is hiermee de kwestie van het bestaan van een garantie nog niet geregeld.
B. Voordeel ten aanzien van betrekkingen met de leveranciers
(203)
In tegenstelling tot wat de Franse autoriteiten stellen (zie overweging 65), is het wat de leveranciers betreft, niet voldoende dat het IFP krachtens het recht van de Europese Unie of het nationale recht verplicht is op te roepen tot mededinging om elk voordeel teniet te doen dat voortvloeit uit zijn EPIC-rechtsvorm: in het kader van georganiseerde openbare aanbestedingen kan elke kandidaat-leverancier inspelen op de onmogelijkheid van een faillissement van het IFP wanneer hij op een uitnodiging tot inschrijving reageert. Ook dient er, wat overheidsaankopen betreft, een onderscheid te worden gemaakt tussen prijsdalingen dankzij de grotere efficiency die voortvloeit uit de mededinging tussen de inschrijvers voor aanbestedingen - een waar „maatschappelijk voordeel”, zoals de Commissie in een door de Franse autoriteiten aangehaald verslag heeft gesteld - en de prijsdalingen die het gevolg zijn van een gunstigere waardering door hun medecontractanten van het wanbetalingsrisico van een entiteit waarvan zij weten dat deze door de rechtsvorm van overheidsinstelling wordt beschermd tegen het risico van gerechtelijke liquidatie. Hoewel deze beide factoren de inkoopprijzen voor de overheid meestal doen dalen, zijn ze intrinsiek verschillend. De Commissie kan de effecten van de tweede factor dan ook in geen geval aan de eerste toeschrijven.
(204)
Om een schatting te maken van de prijsdaling die het gevolg is van een gunstiger beoordeling van het risico op wanbetaling door de leveranciers van een EPIC, gaat de Commissie in haar redenering uit van de dekkingskosten van het overeenkomende risico. Bij afwezigheid van een staatsgarantie zou de leverancier van het IFP die op een vergelijkbare garantie wil krijgen (dat wil zeggen, volledige dekking van het wanbetalingsrisico van zijn medecontractant) gebruik kunnen maken van de diensten van een gespecialiseerde krediet- of verzekeringsinstelling. Tegenwoordig wordt een dergelijke overname van het wanbetalingsrisico vaak aangeboden door ondernemingen die gespecialiseerd zijn in factoring (199).
(205)
De Commissie merkt op dat de vergoeding voor een dergelijke factoringdienst uit twee onderdelen bestaat:
a)
een commissie voor de financiering (of rente op schulden), pro rata temporis berekend, om de voorfinanciering van het aan de leverancier verstrekte voorschot te dekken, waarbij onder meer wordt uitgegaan van de rente op het moment dat de vorderingen worden overgedragen;
b)
Een factoringcommissie in eigenlijke zin, variërend (200) tussen 0,7 % en 2,5 % van de omzet, met een gemiddelde percentage van 1,5 %, berekend over het bedrag van overgedragen vorderingen voor de betaling van diensten betreffende boekhoudkundig beheer, invordering en uitvoeringsgarantie.
(206)
In hun brief van 26 november 2010, hebben de Franse autoriteiten aangegeven dat volgens hen de opvattingen van de Commissie over de rol van factoring berust op een niet geheel juist inzicht in de redenen waarom een bedrijf een beroep doet op dergelijke diensten. De Franse autoriteiten erkennen weliswaar dat de factoringbedrijven diensten kunnen leveren op het gebied van kasmiddelen, invordering en het waarborgen van schuldvorderingen, maar stellen dat zij deze diensten gezamenlijk of afzonderlijk kunnen aanbieden. Op grond van een in 2009 door de Banque de France verrichte studie (201) voegen zij hieraan toe dat van deze diensten, het gedelegeerd beheer (ofwel een financiering zonder invordering van de schulden) een overheersende rol zal spelen in het aanbod van de factoringbedrijven. Het beroep op factoring zou zodoende steeds vaker beperkt blijven tot een eenvoudige kasverrichting voor de leverancier. De Commissie neemt nota van deze opmerking.
(207)
Daarnaast hebben de Franse autoriteiten sinds 2004 het bedrag van de door het IFP aan factoringbedrijven (202) verrichte betalingen doorgegeven (voor voorzieningen ten behoeve van twee soorten activiteiten: economische en niet-economische):
Tabel 2
Beroep op factoring door de leveranciers van het IFP in de periode 2004 - 2010
Jaar
Aantal betrokken leveranciers
Betalingen aan factoringbedrijven
(in EUR)
Aantal betrokken facturen
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totaal periode
2004-2010
[…] (*)
[…] (*)
(208)
De Franse autoriteiten merken op dat sinds de omzetting van rechtsvorm van het IFP in 2006, de betalingen aan factoringbedrijven zijn toegenomen. Volgens hen wordt hiermee de redenering van de Commissie ten aanzien van de beoordeling door derden van het wanbetalingsrisico van EPIC's ontkracht. Zij zijn namelijk van oordeel dat, als het wanbetalingsrisico van het IFP vanaf 2006 zou zijn gedekt, er vanaf 2006 minder vaak een beroep op de diensten van deze factoringbedrijven zou zijn gedaan, of zelfs helemaal niet.
(209)
Aangezien het gebruik van factoring, zoals de Franse autoriteiten zelf in overweging 206 aangeven, steeds meer verband houdt met voorschotten in contanten (toename van diensten op het gebied van gedelegeerd beheer), en steeds minder met de overname van het risico ter zake van wanbetaling (daling van diensten aangaande invordering, financiering en garantie), en het in de rekeningen van het IFP niet mogelijk is het beroep op factoring van zijn leveranciers per soort verrichting te onderscheiden, is de Commissie juist van oordeel dat de door het IFP geconstateerde ontwikkeling haar redenering niet ontkracht en al helemaal niet aantoont dat de leveranciers van het IFP tot de slotsom waren gekomen dat het risico van wanbetaling van laatstgenoemde na zijn omzetting van rechtsvorm was toegenomen.
(210)
De Commissie erkent dat zij geen exacte schatting kan geven van de premie die nodig is om de leveranciers in te dekken tegen het risico van wanbetaling van het IFP, indien er geen sprake is van een staatsgarantie voor IFP. De Commissie wijst er wel op dat wanneer de in overweging 205, punt b), vermelde factoringcommissie in werkelijkheid drie afzonderlijke prestaties bestrijkt (invordering, financiering en garantie tegen het risico ter zake van wanbetaling), het genoemde maximale bedrag van 2,5 % van de gegarandeerde omzet in ieder geval een bovengrens is van de enkel voor het wanbetalingsrisico geldende noodzakelijke dekkingspremie.
(211)
Hoe dan ook kunnen de Franse autoriteiten nog altijd kiezen voor een preciezere berekeningsmethode van het voordeel dat de overheidsinstelling uit de garantie put in zijn betrekkingen met leveranciers. In voorkomend geval zou de Commissie een positief besluit kunnen vaststellen ten aanzien van deze methode, die gebaseerd is op een economisch deskundigenrapport dat op tegenspraak werd besproken in het kader van het onderzoek. Frankrijk zou er gebruik van kunnen maken om tegemoet te komen aan de plicht tot informatieverschaffing die in het dispositief van dit besluit is gespecificeerd.
(212)
Wat de bedragen in kwestie betreft, hebben de Franse autoriteiten in hun brief van 26 november 2010 aangegeven dat de aanschafkosten van deze goederen en diensten rechtstreeks zijn opgenomen in de exploitatiequota van het bij de aanschaf van deze goederen en diensten betrokken personeel (204). Overigens brengen die geen kosten van betekenis met zich mee voor wat betreft de doorfacturering van gedetacheerde personeelsleden en bedrijfsruimten, aangezien de totale kosten reeds zijn opgenomen in de structurele kosten van de instelling.
(213)
Tot besluit: het gemiddelde jaarlijkse bedrag van goederen en diensten die louter voor economische activiteiten zijn aangeschaft, vertegenwoordigt slechts een klein deel (205) van de gemiddelde jaaromzet van het IFP. Afgaande op informatie die het IFP via zijn boekhoudsysteem heeft vergaard, bedragen de gemiddelde kosten van de voorzieningen die het IFP heeft aangeschaft om zijn contractonderzoek tussen 2006 en 2009 uit te voeren, […] (*) EUR per jaar.
(214)
De Commissie is van oordeel dat het IFP een reëel economisch voordeel heeft genoten dat bestaat uit een verlaging van de door haar berekende leveranciersprijzen, ingegeven door hun gunstigere beoordeling van het wanbetalingsrisico van de onderneming. Hoewel de Commissie niet precies kan aangeven hoe groot dit voordeel is, is zij van mening dat het niet meer kan zijn dan een bedrag in de orde van […] (*) EUR gemiddeld per jaar (206) in de betrokken periode (2006-2009).
(215)
De Commissie merkt tot besluit op dat een dergelijk voordeel ten aanzien van de betrekkingen van het IFP met zijn leveranciers selectief is, aangezien de garantie voor concurrenten, die onderworpen blijven aan gemeenrechtelijke sanerings- en liquidatieprocedures, niet te vergelijken is met de garantie die onlosmakelijk is verbonden met de rechtsvorm die het IFP bezit.
C. Voordeel ten aanzien van betrekkingen met klanten
(216)
Wat betreft de onderzoeksactiviteiten van het IFP, neemt de Commissie nota van de opmerking van UOP Limited dat, in het geval van technologieoverdracht, die van nature riskant is, afnemers bijzonder ontvankelijk zijn voor de garanties die hun kunnen worden verschaft, zowel wat contractuele als buitencontractuele aansprakelijkheid betreft.
(217)
Wat de buitencontractuele aansprakelijkheid betreft, hebben de Franse autoriteiten in hun brief van 13 januari 2010 echter gesteld dat zowel privaatrechtelijke vennootschappen als overheidsinstellingen in Frankrijk aan het gemene recht zijn onderworpen (artikel 1382 van het burgerlijk wetboek betreffende met name de regeling aangaande aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad (207). Zij hebben hieraan toegevoegd dat de activiteiten van het IFP bijzondere kenmerken vertoonden vanwege het gebruik van laboratoriumgereedschap en van brandbaar, explosief dan wel giftig materiaal, die een aanzienlijk „industrieel” risico inhouden (208), in de betekenis die verzekeraars hier meestal aan geven. Het IFP heeft daarom verschillende verzekeringscontracten afgesloten om niet alleen de klassieke risico's te dekken (wettelijke aansprakelijkheid) maar ook specifieke risico's, zoals risico's met ioniserende bronnen of risico's met machinebreuk bij putranden. Wat betreft de dekking van zijn wettelijke aansprakelijkheid, zijn in het verzekeringscontract van het IFP vier risico's gedekt: de wettelijke aansprakelijkheid inzake exploitatie, de wettelijke aansprakelijkheid na levering, de wettelijke beroepsaansprakelijkheid en aantastingen van het milieu.
(218)
Uit het voorgaande blijkt dat het IFP zich op geen enkele wijze heeft onttrokken aan zijn buitencontractuele aansprakelijkheid jegens de Staat door het risico te nemen om in geval van schade een beroep te doen op de garantie die het uit hoofde van zijn EPIC-rechtsvorm geniet, maar dat het daarentegen op de markt de verzekeringscontracten ter dekking van dit risico heeft afgesloten.
(219)
Wat de contractuele aansprakelijkheid betreft, blijkt uit de informatie die de Franse autoriteiten in reactie op de opmerkingen van UOP Limited hebben gegeven - in het bijzonder de informatie die in overweging 91 is weergegeven - dat, wat de levering van diensten betreft, de aansprakelijkheid van het IFP ten opzichte van zijn klanten (of het nu om zijn eigen dochterondernemingen of om derden gaat) „beperkt blijft tot […] (*)% van de daadwerkelijk ontvangen vergoeding, met een plafond dat in voorkomend geval tot […] (*)% kan reiken”, zodat het IFP in geen geval kan worden gedwongen het werk onbeperkt over te doen indien een klant meent dat het een ondeugdelijke prestatie heeft geleverd. Daarnaast neemt de Commissie nota van de opmerking van de Franse autoriteiten dat een contractpartij op grond van het beginsel van niet-cumuleerbaarheid van de aansprakelijkheid zich niet kan beroepen op buitencontractuele aansprakelijkheid om een vergoeding te verkrijgen voor geleden schade als gevolg van een contractuele relatie (209).
(220)
Gezien de staatsgarantie voor het IFP blijven klanten er echter van verzekerd dat het IFP nooit in een situatie van gerechtelijke liquidatie zal komen te verkeren en dus altijd aan zijn contractuele verplichtingen zal kunnen voldoen. In het theoretische geval dat dit niet gebeurt, zijn klanten verzekerd van een vergoeding.
(221)
Op grond van haar redenering in de overwegingen 204 en volgende ten aanzien van de betrekkingen met leveranciers, is de Commissie van mening dat bij het ontbreken van een staatsgarantie, een klant die dezelfde bescherming wenst, geneigd zal zijn om bij een financiële tussenpersoon (een bancaire instelling of bijvoorbeeld een verzekeringsmaatschappij) een uitvoeringsgarantie (in het Engels, een „performance bond” genoemd) te verkrijgen, om zich te verzekeren van de afwikkeling van het contract dat hem aan het IFP bindt. Het doel van een dergelijke bescherming is om de klant een financiële vergoeding te garanderen in geval van schade wegens volledige of gedeeltelijke contractbreuk.
(222)
Op dit punt neemt de Commissie er nota van dat Frankrijk, zij het met enig voorbehoud, erkent - zoals vermeld in overweging 66 - dat „het enige vermeende effect dat voor het IFP zou kunnen worden vastgesteld, zou bestaan uit een lastenverlichting door het ontbreken van uitvoeringsgaranties”. De Franse autoriteiten concluderen aldus, zonder dit verder te preciseren, dat op grond van „bedragen die gewoonlijk worden bedongen door banken en verzekeringsmaatschappijen om dit soort dienst te leveren, blijkt dat het resultaat van een dergelijke verlichting een verwaarloosbaar bedrag vertegenwoordigt”.
(223)
De Commissie wijst er in de eerste plaats op dat tal van factoren van invloed zijn op de berekening van de kosten van een uitvoeringsgarantie, waaronder het soort contract en het bedrag waarvoor de dekking geldt, het personeelsbestand, de financiële situatie, het risico van wanbetaling en de schadelast van de onderneming waarvan de prestaties zijn gedekt, alsmede andere, puur financiële factoren, zoals de honoraria of de commissies van tussenpersonen. Op grond van vrij beschikbare informatie (210) meent de Commissie dat dit bedrag gewoonlijk varieert tussen 1 % en 5 % van de gegarandeerde omzet.
(224)
Het tarief dat gespecialiseerde tussenpersonen voor deze dekking hanteren, berust op statistische technieken, eventueel verfijnd naar risicosoort, zodanig dat het niet mogelijk is om a priori een forfaitair percentage voor een uitvoeringsgarantie vast te stellen. De uiteindelijke prijs hangt uiteindelijk af van het geschatte bedrag aan mogelijke verliezen en van de kans dat deze worden geleden. Terwijl er in bepaalde sectoren een „opleveringscontract” kan worden voorgesteld (bijvoorbeeld in de civiele techniek, overheidsgebouwen en open? werken of internationale handel), lijkt een inspanningsverplichting het maximaal haalbare als het gaat om contractonderzoek (O&O is van nature een riskant terrein). De afnemer van het onderzoek heeft daarbij geen enkele zekerheid of de resultaten van deze prestaties exploiteerbaar zullen zijn. De Commissie merkt in dit verband op dat het bedrag dat de klanten van het IFP (dochterondernemingen inbegrepen) contractueel is gegarandeerd, beperkt blijft tot éénmaal de prijs van de verrichte onderzoekswerkzaamheden.
(225)
Wat betreft de door het IFP verrichte onderzoekswerkzaamheden, erkent de Commissie dat zij geen exacte schatting kan geven van het premiebedrag dat nodig is voor een inspanningsverplichting jegens de klanten (dochterondernemingen inbegrepen). In hun brief van 26 november 2010 hebben de Franse autoriteiten desgevraagd aangegeven dat zij evenmin over gegevens beschikten ten aanzien van de hoogte van de door de markt gevraagde premies om de specifieke O&O-risico's te dekken. De Commissie is echter van oordeel dat de door de markt verlangde premie ter dekking van een dergelijk risico (dat beperkt blijft tot de onderzoeksinspanningsverplichting en dus lager is dan het risico van de oplevering van een contract) logischerwijs lager moet zijn dan de gemaximaliseerde schattingen in overweging 223. De Commissie is tevens van oordeel dat het bedrag van maximaal 5 % van de omzet, gegenereerd door de gedekte verrichting, in elk geval hoger is dan de premie die nodig is voor de dekking van een dergelijk risico.
(226)
Wat betreft het bedrag van de economische activiteiten die door een dergelijke garantie kunnen worden gedekt, herinnert de Commissie eraan dat deze activiteiten in twee soorten zijn onder te verdelen: 1) infrastructuurverhuur, terbeschikkingstelling van onderzoekspersoneel en verlening van juridische diensten, alsmede contractonderzoek door het IFP (zowel voor rekening van derden als voor rekening van zijn dochterondernemingen), en 2) technologieoverdracht van het IFP aan zijn dochterondernemingen op het exclusieve werkterrein van Axens en Prosernat. Voor de activiteiten van het IFP op het exclusieve werkterrein van zijn dochteronderneming Beicip-Franlab (211) heeft de Commissie reeds vastgesteld dat zij volledig worden gefinancierd door de inkomsten die zijn vergaard op de adviesmarkt ten aanzien van de exploitatie van olievelden, en als opdrachtgever voor olie-exploitatiesoftware. De Commissie heeft in voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 vastgesteld dat er geen sprake is van een overdracht van overheidsfinanciering van het IFP aan zijn dochteronderneming Beicip-Franlab, omdat de zakelijke betrekkingen tussen hen onder gewone marktvoorwaarden tot stand zijn gekomen. Aangezien de vergoedingen van Beicip-Franlab aan het IFP de kosten van de werkzaamheden van deze laatste op het exclusieve werkterrein van zijn dochteronderneming „ruim” dekken (212), kan de Commissie concluderen dat het berekende tarief dusdanig is dat een eventueel bijkomend effect van de staatsgarantie op de door het IFP gedragen onderzoekskosten hoe dan ook reeds ten laste van Beicip-Franlab zou komen. De dekking door de staatsgarantie van de zakelijke betrekkingen tussen de dochteronderneming en haar moedermaatschappij is hier dus niet van dien aard dat er sprake is van een concurrentievoordeel met betrekking tot de activiteiten van het IFP op het exclusieve onderzoeksterrein van zijn dochteronderneming Beicip-Franlab. Derhalve vormt de eventuele dekking door de staatsgarantie geen staatssteun op grond van artikel 107, lid 1, VWEU.
(227)
Wat betreft de activiteiten van het eerste soort die het IFP zowel voor rekening van derden als van zijn dochterondernemingen verricht, hebben de Franse autoriteiten in hun brief van 26 november 2010 de Commissie in kennis gesteld van het bedrag aan economische activiteiten die het IFP tussen 2006 en 2009 heeft verricht. Uit deze informatie blijkt dat het jaarlijkse gemiddelde bedrag van de onderzoeksprestaties die op deze periode betrekking heeft, in de orde van […] (*) EUR is, waarvan […] (*) EUR voor rekening van derden, en […] (*) EUR voor rekening van dochterondernemingen.
(228)
Voor dezelfde periode hebben de Franse autoriteiten voorts de gegevens verschaft betreffende de administratieve diensten die het IFP voor zijn dochterondernemingen heeft verricht. Uit deze informatie blijkt dat het jaarlijkse bedrag dat het IFP aan zijn dochterondernemingen heeft doorberekend, sinds 2006, in de orde is van […] (*) EUR voor gedetacheerd personeel en van […] (*) EUR voor verblijfkosten (213).
(229)
Wat de activiteiten van het tweede soort betreft, te weten de activiteiten inzake technologieoverdracht van het IFP aan zijn dochterondernemingen op het exclusieve werkterrein van Axens en Prosernat, moet er eerst op worden gewezen dat de bedragen voor de activiteiten van 2006 al in de beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 zijn vermeld:
a)
op het exclusieve werkterrein van Axens heeft het IFP voor […] (*) EUR gerealiseerd aan technische haalbaarheidsstudies die aan industrieel onderzoek voorafgaan, en voor […] (*) EUR aan industriële onderzoekswerkzaamheden, wat neerkomt op een economische activiteit van in totaal […] (*) EUR;
b)
op het exclusieve werkterrein van Prosernat heeft het IFP voor […] (*) EUR aan technische haalbaarheidstudies gerealiseerd, en voor […] (*) EUR aan industriële onderzoekswerkzaamheden, wat neerkomt op een economische activiteit van in totaal […] (*) EUR;
c)
op de exclusieve werkterreinen van zijn dochterondernemingen heeft het IFP in totaal dus 56,4 miljoen EUR aan onderzoeksprestaties gerealiseerd (waarvan 7,4 miljoen EUR aan technische haalbaarheidsstudies en 49,0 miljoen EUR aan industriële onderzoekswerkzaamheden), terwijl zijn eigen middelen slechts […] (*) EUR bedroegen. De Commissie heeft daarom geoordeeld dat deze onderzoeksactiviteiten werden gesubsidieerd met overheidsgeld ten bedrage van 11,3 miljoen EUR (ofwel een steunintensiteit (214) van 20 %).
(230)
Wat de volgende jaren betreft, is Frankrijk, overeenkomstig artikel 5, lid 1, van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005, verplicht om tot de datum waarop de exclusieve overeenkomsten verstrijken „jaarlijks een uitvoerig verslag bij de Commissie in te dienen van de door IFP op de exclusieve werkterreinen van Axens en Prosernat uitgevoerde projecten”. Aan de hand van de gegevens in deze verslagen kan een precieze berekening worden gemaakt van het jaarlijkse bedrag aan onderzoeksactiviteiten van het IFP voor rekening van en op het exclusieve werkterrein van zijn dochterondernemingen.
(231)
Frankrijk heeft de Commissie tot op heden de jaarverslagen 2007, 2008 en 2009 gestuurd. De voor de verwerking van boekhoudkundige gegevens noodzakelijke termijn in aanmerking genomen, wordt het verslag voor 2010 in de loop van 2011 ingediend.
(232)
Op de exclusieve werkterreinen van Axens worden deze activiteiten voor de jaren 2007-2009 samengevat in Tabel 3 in deze overweging.
Tabel 3
Activiteiten van lFP op de exclusieve werkterreinen van Axens tussen 2007 en 2009
(× 1000 EUR)
Total
Totale lasten
Totale eigen middelen
Publieke middelen (+) of baten (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
De onderzoeksprestaties van het IFP op het exclusieve werkterrein van Axens hebben dus een economische activiteit gegenereerd van […] (*) EUR in 2007, […] (*) EUR in 2008, en […] (*) EUR in 2009, wat vergelijkbaar is met wat de Commissie voor het jaar 2006 in de beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 heeft vastgesteld ([…] (*) EUR).
(234)
Op de exclusieve werkterreinen van Prosernat zijn de economische activiteiten in 2007-2009 in Tabel 4 in deze overweging samengevat.
Tabel 4
Activiteiten van het IFP op de exclusieve werkterreinen van Prosernat tussen 2007 en 2009
(× 1000 EUR)
Total
Totale lasten
Totale eigen middelen
Publieke middelen (+) of baten (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
De onderzoeksprestaties van het IFP op het exclusieve werkterrein van Prosernat hebben dus een economische activiteit gegenereerd van […] (*) EUR in 2007, […] (*) EUR in 2008, en […] (*) EUR in 2009, wat vergelijkbaar is met wat de Commissie voor het jaar 2006 in de beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 heeft vastgesteld ([…] (*) EUR).
(236)
Op grond van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat het IFP bij de uitoefening van zijn economische activiteiten een reëel economisch voordeel heeft genoten, aangezien het geen premie hoefde te betalen voor een uitvoeringsgarantie of ten minste voor een inspanningsverplichting, die het zijn klanten voor zijn onderzoeksactiviteiten heeft kunnen aanbieden, waaronder zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat op hun exclusieve werkterreinen. Zonder het precieze bedrag van dit voordeel te kunnen vaststellen, en met inachtneming van de specificiteit van het gedekte risico, is de Commissie van oordeel dat het hoe dan ook - per verrichting, per jaar - de bedragen kan overstijgen die zijn opgenomen in Tabel 5 in deze overweging:
Tabel 5
Bovengrenzen van het economisch voordeel van het IFP in zijn betrekkingen met klanten vanwege de onbeperkte staatsgarantie (2006-2009)
2006
2007
2008
2009
Onderzoeksprestaties (uitgezonderd exclusieve werkterreinen van de dochterondernemingen)
Omzet
(in MEUR)
Bovengrens (215)
(dekkingspremie)
Omzet
(in MEUR)
Bovengrens
(dekkingspremie)
Omzet
(in MEUR)
Bovengrens
(dekkingspremie)
Omzet
(in MEUR)
Bovengrens
(dekkingspremie)
Voor rekening van de dochterondernemingen
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Voor rekening van derden
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Verplichtingen inzake administratieve diensten
Doorberekening van gedetacheerd personeel
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
Doorberekening van verblijfkosten
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
Prestaties op het exclusieve werkterrein van Axens
[…] (*)
[…] (*) mln EUR
[…] (*)
[…] (*) mln EUR
[…] (*)
[…] (*) mln EUR
[…] (*)
[…] (*) mln EUR
Prestaties op het exclusieve werkterrein van Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
Totaal voor de dochterondernemingen
[…] (*)
[…] (*) mln EUR
[…] (*)
[…] (*) mln EUR
[…] (*)
[…] (*) mln EUR
[…] (*)
[…] (*) mln EUR
Totaal voor derden
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
[…] (*)
[…] (*) EVR
(237)
Hoe dan ook kunnen de Franse autoriteiten nog altijd een preciezere methode aanmelden ter berekening van het voordeel dat het overheidsbedrijf uit de garantie put in zijn betrekkingen met leveranciers. In voorkomend geval zou de Commissie een positief besluit kunnen vaststellen ten aanzien van deze methode, die gebaseerd is op een economisch deskundigenrapport dat op tegenspraak werd besproken in het kader van het onderzoek. Frankrijk zou er gebruik van kunnen maken om tegemoet te komen aan de plicht tot informatieverstrekking die in het dispositief van dit besluit is gespecificeerd.
(238)
De Commissie merkt tot besluit op dat een dergelijk voordeel ten aanzien van de betrekkingen van het IFP met zijn leveranciers selectief is, aangezien de garantie voor concurrenten, die onderworpen blijven aan gemeenrechtelijke sanerings- en liquidatieprocedures, niet te vergelijken is met de door de Staat afgegeven garantie die onlosmakelijk is verbonden met de rechtsvorm die het IFP bezit.
7.1.4.2 Op de privaatrechtelijke dochterondernemingen van de IFP-groep overgegane voordelen
(239)
Wat de dochterondernemingen van het IFP betreft, heeft de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure aangegeven niet te kunnen uitsluiten dat in het stadium van het vooronderzoek, „elk voordeel dat zou voortvloeien uit de EPIC-rechtsvorm van het IFP, waaronder de mogelijkheid om voordeliger te lenen, ook in het voordeel kan zijn van de drie dochterondernemingen” (216).
(240)
Om redenen die in deel 7.1.1.2 zijn weergegeven en omdat een algemene aansprakelijkheid van een aandeelhouder vanwege zijn dochterondernemingen in het Franse recht ontbreekt, is er na afronding van dit uitgebreide onderzoek geen reden aan te nemen dat het IFP - en dus ook de Franse Staat - aansprakelijk kunnen zijn voor de voldoening van schuldvorderingen van derden met betrekking tot de economische activiteiten van Axens en Prosernat, mochten deze ondernemingen aan een procedure van gerechtelijke liquidatie worden onderworpen.
(241)
Niettemin zij opgemerkt dat de Commissie hoewel zij in voornoemd besluit betreffende steunmaatregel N 531/2005 heeft gesteld - zoals ook in overweging 177 van dit besluit in herinnering is gebracht - dat La Banque Postale onderworpen blijft aan het gemene recht inzake sanering en gerechtelijke liquidatie en dus zelf geen onbeperkte staatsgarantie kan genieten, zich evengoed over de vraag heeft gebogen of de effecten van een overheidsgarantie die de enige aandeelhouder van een dochteronderneming geniet, naar haar kunnen worden overgedragen (217).
(242)
Preciezer: de Commissie was tot de opvatting gekomen (218) dat de functionele organisatiestructuur van de groep geleid had tot vage scheidslijnen tussen de aandeelhouder (La Poste) en de dochteronderneming (La Banque Postale), vanwege het gecombineerde effect van i) het gebruik door de dochteronderneming van menselijke en materiële hulpbronnen haar ter beschikking gesteld door haar moedermaatschappij, en ii) de vergoeding voor deze hulpbronnen op basis van door de moedermaatschappij gedragen kosten, zodat bij een economisch voordeel dat zou leiden tot een daling van de kosten van La Poste, de vergoeding van La Banque Postale aan haar moedermaatschappij evenredig zou zijn verminderd, waardoor op zijn minst sprake is van een gedeeltelijk overgaan van een economisch voordeel op de dochteronderneming.
(243)
Evenzo heeft de Commissie in voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 geoordeeld dat er sprake was van een zekere poreusheid, met name in de keuze van de door het IFP gehanteerde tarieven voor de aan Axens en Prosernat geleverde prestaties op hun exclusieve werkterrein, waardoor de zakelijke betrekkingen in de groep niet onderhorig zouden zijn aan de logica van de markt, maar daarentegen de mogelijkheid in zich zouden bergen van een kruissubsidiëring van de economische activiteiten van de dochterondernemingen met overheidsgeld dat de moedermaatschappij ter beschikking was gesteld. Zoals in overweging 226 in herinnering is gebracht, heeft de Commissie geconcludeerd dat de betrekkingen tussen het IFP en zijn dochteronderneming Beicip-Prosernat (219) onder gewone marktvoorwaarden tot stand zijn gekomen.
(244)
In voornoemde zaak betreffende La Banque Postale oordeelde de Commissie dat de Franse autoriteiten de verplichting moesten aangaan een mechanisme in te stellen waarmee de mogelijk bij de moedermaatschappij aanwezige voordelen op het niveau van de dochterondernemingen kon worden geneutraliseerd. Wat de financieringsvoorwaarden betreft, bestond deze verplichting eruit om, „bij elke transactie schriftelijk in de financieringsovereenkomst (voor elk onder een overeenkomst vallend instrument) te laten opnemen dat overeenkomstig het Franse recht (met name de noodzaak van uitdrukkelijke toestemming van de wetgever voor elke garantie), op deze financiering geen enkele directe of indirecte staatgarantie, van welke aard dan ook, van toepassing zal zijn. Deze contractuele bepaling moet met de uitgifteprospectus van elke transactie openbaar worden gemaakt.” (220)
(245)
Wat de leningsvoorwaarden voor de dochterondernemingen van het IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) betreft, hebben de Franse autoriteiten zich er in dit geval toe verbonden om schriftelijk bij elke transactie in het financieringscontract te laten opnemen (voor elk onder een contract vallend instrument), dat „overeenkomstig het Franse recht (met name de noodzaak van uitdrukkelijke toestemming van de wetgever voor elke garantie) op de onderhavige financieringstransactie geen enkele directe of indirecte staatgarantie, van welke aard dan ook, van toepassing zal zijn”.
(246)
Wat betreft het gebruik door de dochterondernemingen van menselijke hulpbronnen en materiaal die door hun moedermaatschappij ter beschikking zijn gesteld, geldt dat - zoals de Commissie in voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 heeft opgemerkt - „zou er inderdaad sprake zijn van steun voor economische activiteiten, dan zou dit volgens de Commissie tot uiting moeten komen in het niveau van de vergoedingen die door de dochterondernemingen aan de moedermaatschappij zijn betaald, en die in de rekeningen van het IFP zijn opgenomen” (221). Maar in het onderzoek van de boekhouding van het IFP zijn de enige kostenaspecten die nog niet voor 2006 in haar voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 door de Commissie in aanmerking zijn genomen en voor de jaren daarop in de door de Franse autoriteiten ingediende jaarlijkse verslagen, de aspecten die verband houden met de dekking, op grond van de onbeperkte staatsgarantie, van de door het IFP geleverde prestaties ten behoeve van zijn dochterondernemingen. Aangezien de premie voor een uitvoeringsgarantie of ten minste een inspanningsverplichting niet door de Staat is betaald, kon zij evenmin worden verrekend in de voor de dochterondernemingen verrichte diensten.
(247)
Er is daarom reden aan te nemen dat het economische voordeel dat bij de overheidsinstelling is ontstaan vanwege de aan zijn rechtsvorm verbonden garantie, is overgegaan op zijn privaatrechtelijke dochterondernemingen Axens en Prosernat.
(248)
De Franse autoriteiten hebben het bestaan bevestigd van contracten die het IFP en zijn dochterondernemingen Axens, Prosernat en Beicip-Franlab met hun gemeenschappelijke leveranciers hebben ondertekend. Hiervan is melding gemaakt door de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure en door UOP Limited in haar opmerkingen (zoals aangegeven in overweging 73). Volgens de Franse autoriteiten hebben deze contracten echter alleen betrekking op het dienstreizen (per lucht en spoor) van het personeel van de diverse entiteiten. De Commissie is van oordeel dat als de dochterondernemingen voordeel hebben kunnen putten uit gunstigere inkoopvoorwaarden voor de IFP-groep, wat voor deze voorzieningen niet vaststaat, dit eerder zou zijn vanwege volumekortingen die eventueel door deze leveranciers bij groepsaankopen werden aangeboden, dan vanwege een mogelijk garantie-effect. Maar zelfs indien ervan uit wordt gegaan dat de analyse in deel 7.1.4.1 B ook van toepassing kan zijn op de dochterondernemingen wat betreft de samen met IFP ingekochte voorzieningen, en dat ook zij worden begunstigd door het feit dat het IFP vanwege de garantie minder hoeft te betalen voor deze prestaties, dan nog zouden de bedragen in kwestie dermate verwaarloosbaar zijn dat de Commissie twijfelt of hier van een werkelijk economisch voordeel kan worden gesproken.
(249)
Overeenkomstig de conclusies van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 zijn daarom [bijdragen van het IFP] aan activiteiten op de werkterreinen van Axens en Prosernat” (222) de enige activiteiten waarmee voordeel kan worden geput uit de dekking van de aan de moedermaatschappij verleende staatsgarantie voor de onderzoeksprestaties op de exclusieve werkterreinen van de dochterondernemingen. Wat de voordelen betreft die op Axens en Prosernat zijn overgegaan, is de Commissie weliswaar niet in staat te achterhalen hoeveel deze precies bedragen, maar is zij van oordeel dat ze door de specifieke aard van het gedekte risico in elk geval - per prestatie en per jaar - niet zullen uitkomen boven de bedragen die in Tabel 5 in overweging 236 worden vermeld.
(250)
De Commissie is van oordeel dat een dergelijk door het IFP aan zijn privaatrechtelijke dochters Axens en Prosernat overgedragen voordeel selectief is, aangezien concurrenten niet onder zulke gunstige omstandigheden toegang hebben tot de technologie, de menselijke hulpbronnen en het materieel van het IFP.
7.1.5 VERVALSING VAN DE MEDEDINGING EN ONGUNSTIGE BEÏNVLOEDING VAN HET HANDELSVERKEER
(251)
De onderzochte maatregel kan leiden tot een vermindering van de exploitatiekosten van het IFP voor de prestaties die het aan derden levert (contractonderzoek), en tot een vermindering van de exploitatiekosten van Axens en Prosernat voor de prestaties die zij van hun moedermaatschappij toegewezen krijgen (onderzoek op hun exclusieve werkterrein, contractonderzoek, terbeschikkingstelling van personeel en materiaal, verrichting van administratieve diensten), wat een bevoordeling van de IFP-groep en dus een vervalsing van de mededinging in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, tot gevolg heeft.
(252)
De markten waarop de IFP-groep actief is - in het bijzonder die van het contractonderzoek wat het IFP betreft, die van de katalysatoren en technologie voor de raffinage- en petrochemische industrie wat de dochteronderneming Axens betreft, en die van studies, diensten en volledige installaties op het gebied van gasbehandeling en zwavelterugwinning wat de dochteronderneming Prosernat betreft - staan in ruime mate open voor het handelsverkeer in de Europese Unie. Een dergelijke maatregel kan dus ongunstige gevolgen hebben voor concurrerende ondernemingen die gelijksoortige economische activiteiten op de betrokken markten ontplooien of voornemens zijn dit te doen.
(253)
Onder deze omstandigheden kan het bestaan van een onbeperkte staatsgarantie ten gunste van het IFP de mededinging vervalsen en het handelsverkeer ongunstig beïnvloeden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
7.1.6 CONCLUSIE MET BETREKKING TOT STEUNKARAKTER VAN DE MAATREGEL
(254)
De staatsgarantie die het IFP dankzij zijn rechtsvorm van overheidsinstelling geniet, leidt dus tot een aan de Staat toe te rekenen overdracht van staatsmiddelen en vervalst de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten of dreigt deze te vervalsen door begunstiging van de IFP-groep.
(255)
De Commissie concludeert dat deze garantie staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
7.2 ONRECHTMATIGHEID VAN DE STEUNMAATREGEL
(256)
Vóór zijn omzetting van rechtsvorm was het IFP een privaatrechtelijke rechtspersoon: een brancheorganisatie in de zin van wet nr. 43-612 van 17 november 1943. Op grond hiervan viel het IFP onder gemeenrechtelijke procedures aangaande sanering en gerechtelijke liquidatie en genoot het geen staatgarantie op grond van een EPIC-rechtsvorm.
(257)
Bij decreet van 6 juli 2006, vastgesteld op grond van de programmawet nr. 2005-781 van 13 juli 2005, is het IFP op 7 juli 2006 een EPIC geworden. Deze omzetting van rechtsvorm ligt aan de basis van de onbeperkte staatsgarantie die het IFP is verleend. De maatregel in kwestie moet dus als nieuwe steun worden aangemerkt, in de zin van artikel 1, punt c), van de procedureverordening.
(258)
Overeenkomstig artikel 2, punt 1 van de procedureverordening zijn lidstaten verplicht om tijdig elke nieuwe steunmaatregel ter kennis te brengen. Aangezien de omzetting van rechtsvorm van het IFP niet formeel door Frankrijk is aangemeld, maar slechts toevalligerwijs in het kader van een andere procedure is gesignaleerd en de effectieve uitvoering van de maatregel niet afhankelijk is gesteld van de voorafgaande goedkeuring aan de Commissie, betekent de uitvoering door de Franse regering van de steunmaatregel in kwestie een schending van artikel 108, lid 3, VWEU.
(259)
Bijgevolg beschouwt de Commissie deze maatregel als onrechtmatige steun, in de zin van artikel 1, punt f), van de procedureverordening.
7.3 VERENIGBAARHEID VAN DE STEUNMAATREGEL
7.3.1 STEUN OP HET GEBIED VAN CONTRACTONDERZOEK EN VAN DIENSTPRESTATIES DOOR HET IFP
(260)
De dienstprestaties bestaan uit de verhuur van onderzoeksinfrastructuur, terbeschikkingstelling van personeel, en juridische dienstverlening (voor rekening van de dochterondernemingen).
(261)
Het contractonderzoek bestaat voor het IFP over het algemeen uit ondersteuning van een klant (een derde of een dochteronderneming (223) die onderzoek wil uitvoeren om een wetenschappelijk of technisch verschijnsel beter te begrijpen of te beheersen (224). Het verzoek kan meer of minder concreet zijn en het IFP meer of minder speelruimte laten - van een eenvoudige vervulling van een door de klant nauw omschreven bestek tot een volledig onderzoek met aanbevelingen. […] (*) Op grond van elk verzoek doet het IFP een technisch-commercieel voorstel, met contractuele uitvoeringsvoorwaarden, waarover dan met de klant wordt onderhandeld. De Franse autoriteiten hebben het contractonderzoek en de dienstprestaties door het IFP toegelicht voor zijn drie taakgebieden (CREP, CRRP, CRME).
(262)
Wat het Centre de Résultat Exploration-Production (CREP) betreft, gaat het om het valideren of verbeteren van de methodes, technologieën en software die door het onderzoekscentrum zijn ontwikkeld. Daarnaast stelt CREP voor enkele van deze activiteiten de industriële partners rekenapparatuur en algoritmen van het IFP ter beschikking of zeldzame deskundigheid die niet als onderdeel van een commerciële dienst door een private partij worden geleverd. Deze prestaties kunnen in de volgende categorieën worden onderverdeeld:
a)
prestaties die verband houden met specifieke apparatuur waarvan geen of weinig gelijksoortige exemplaren in de wereld zijn (225);
b)
interpretatie van gevallen waarbij gebruik wordt gemaakt van door het IFP ontwikkelde software die nog niet in de handel is gebracht of waarvan het gebruik in dit precieze verband een specifieke expertise vereist waarbij de vaardigheden kunnen worden ingezet die het IFP in huis heeft (226).
c)
gebruik van een bepaalde expertise van het IFP (227);
d)
gebruik van een expertise die nog in ontwikkeling is om de ontwikkelde competenties, technologieën en methodes te valideren (228).
(263)
Wat het Centre de Résultat Raffinage-Pétrochimie (CRRP) betreft heeft het contractonderzoek bijvoorbeeld bestaan uit hulp bij het tot stand brengen door een buitenlandse universiteit van activiteiten (229) die aansluiten op de specifieke competenties van het IFP op het gebied van katalysatoren, bij werkzaamheden betreffende de […] (*) (230) om verschijnselen van […] (*) te begrijpen, of om […] (*) te bestuderen (231).
(264)
Wat het Centre de Résultat Moteurs-Énergie (CRME) betreft, heeft het contractonderzoek, voor rekening van automobielproducenten, bijvoorbeeld bestaan uit […] (*) op basis […] (*), van een […] (*) en van een methode (232) van het IFP, en een studie […] (*) (233) voortkomend uit onderzoek van het IFP […] (*), of van tests van […] (*) inzake door het IFP ontwikkelde (234) […] (*).
(265)
Uit deze beschrijving blijkt dat het contractonderzoek dat het IFP voor rekening van derden verricht, hetzij betrekking heeft op technische haalbaarheidsstudies die aan onderzoeksactiviteiten voorafgaan, of op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden binnen de taakgebieden van het instituut, of op het gebruik van de kennis en de technologie die door het IFP zijn ontwikkeld om nieuwe producten, processen of diensten te ontwikkelen.
(266)
De Franse autoriteiten hebben het contractonderzoek en de diensten ten behoeve van derden van het IFP voor de periode 2004-2009 becijferd. Uit de verstrekte gegevens blijkt dat dit onderzoek jaarlijks ongeveer [0-5] (**)% van het totale budget van het IFP vertegenwoordigt (ofwel […] (*) EUR aan verrichtingen op een budget van ongeveer 300 miljoen EUR). Deze economische activiteit kan binnen de overheidsinstelling daarom als onbetekenend worden gekenschetst.
7.3.1.1 Geval van een overdracht van staatssteun aan derden of aan de dochterondernemingen
(267)
Wanneer een onderzoeksorganisatie zonder winstoogmerk, overeenkomstig punt 3.1.2 van het O&O&I-kaderregeling, sporadisch economische activiteiten verricht, zoals verhuur van apparatuur, diensten voor ondernemingen of het uitvoeren van onderzoekscontracten, heeft de publieke financiering van deze economische activiteiten over het algemeen staatssteun tot gevolg. Indien echter kan worden aangetoond dat de overheidsfinanciering in haar geheel naar de eindbegunstigde is overgedragen en dat de tussenpersoon er geen enkel voordeel uit heeft geput, kan het oordeel luiden dat deze geen staatssteun heeft genoten.
(268)
Aangezien in dit geval de onderzoeksorganisatie (het IFP) contractonderzoek verricht terwijl deze een onbeperkte overheidsgarantie geniet, moet dit als staatssteun wroden beschouwd tenzij kan worden aangetoond dat de staatssteun, door de verkoopprijs van deze prestaties, volledig aan de klanten kon worden overgedragen.
(269)
Het contractonderzoek van het IFP wordt verrekend op basis van de totale kosten (235), plus een marge die afhangt van de uitkomst van de onderhandelingen met de klant, zoals beschreven in overweging 261. Dat neemt niet weg dat het enige kostenaspect dat niet door de overheidsinstelling in aanmerking lijkt te zijn genomen, precies overeenkomt met de premie van de uitvoeringsgarantie (of de inspanningsverplichting) van het IFP.
(270)
Wat het door het IFP voor rekening van zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat verrichte contractonderzoek betreft, is de Commissie van oordeel dat het uit de garantie resulterende economische voordeel hetzij bij het IFP berust en in voorkomend geval voor andere doelen kan worden aangewend, hetzij - de bijzondere banden met hun moedermaatschappij in aanmerking genomen - door middel van verrekening wordt overgedragen aan de dochterondernemingen:
a)
in het eerste geval wordt de verenigbaarheid van de steun in dit deel uiteengezet.
b)
in het tweede geval verwijst de Commissie naar de verenigbaarheidsanalyse in deel 7.3.2, waarin veiligheidshalve de bedragen zijn opgenomen die een rol spelen bij de schatting van het mogelijk aan de dochterondernemingen overgedragen voordeel.
(271)
Indien, wat derde klanten betreft, evenzo kan worden vastgesteld dat een bedrag dat met deze bijkomende kosten overeenkomt door de toegepaste verrekening stelselmatig aan derden is overgedragen, dan zou een nauwkeurig onderzoek van de overgedragen steun zeer waarschijnlijk aan het licht brengen dat het om de-minimisbedragen (236). Er blijkt immers uit de door de Franse autoriteiten verschafte informatie dat het merendeel van de gefactureerde prestaties minder […] (*) EUR aan omzet (ofwel een maximaal bedrag te dekken van het wanbetalingsrisico van […] (*) EUR) genereren, aangezien het grootste contract niet meer bedraagt dan […] (*) EUR (ofwel een maximaal bedrag te dekken wanbetalingsrisico van […] (*) EUR).
(272)
Er kan echter niet worden uitgesloten dat de winstmargestrategie van het IFP een volledige overdracht aan de klant van het bedrag aan staatssteun voor contractonderzoek soms in de weg heeft gestaan. In een dergelijk geval moet de niet-betaling van de garantiepremie aan de Staat ter dekking van de overeenkomsten voor contractonderzoek ten behoeve van derden, worden beschouwd als een aanvullende overheidsfinanciering ten behoeve van de overheidsinstelling.
(273)
De desbetreffende overheidsgelden zouden dan op drie manieren kunnen worden gebruikt:
a)
hetzij voor de financiering van de niet-economische activiteiten van de overheidsinstelling, wat geen staatssteun inhoudt;
b)
hetzij voor de financiering van andere contractuele onderzoeksactiviteiten voor rekening van derden of van de dochterondernemingen. Deze mogelijkheid wordt in deel 7.3.1.2 uitvoerig geanalyseerd;
c)
hetzij voor de financiering van onderzoek door de overheidsinstelling op het exclusieve werkterrein van haar dochterondernemingen, die dan kan worden gevoegd bij de staatssteunbedragen die de dochterondernemingen reeds zijn toegevallen. Deze mogelijkheid wordt in deel 7.3.2 uitvoerig geanalyseerd.
7.3.1.2 Verenigbaarheid van een aan een onderzoeksorganisatie toegekende staatsgarantie voor contractonderzoek en bijkomende dienstprestaties ten behoeve van haar hoofdactiviteit van zelfstandig openbaar onderzoek
(274)
Alvorens de bijzonderheden van deze zaak te onderzoeken, wil de Commissie het in haar beschikkingspraktijk ingenomen beginselstandpunt bevestigen dat een onbeperkte staatsgarantie ter dekking van economische activiteiten altijd onverenigbare staatssteun vormt (237). In het algemeen is de Commissie van oordeel dat onbeperkte garanties in een economische sector die open staat voor concurrentie, onverenigbaar zijn met het VWEU, met name omdat een dergelijke garantie de Staat aansprakelijk maakt voor alle risico's van een economische activiteit zonder dat de begunstigde onderneming de kosten van deze dekking draagt, en er een moreel risico ontstaat: de van elke faillissementsdreiging gevrijwaarde, begunstigde onderneming wordt ertoe aangezet meer risico's te nemen dan wanneer zij de negatieve gevolgen van haar optreden geheel zelf zou dragen. Op grond van het evenredigheidsbeginsel kunnen dergelijke onbeperkte garanties meestal niet worden gerechtvaardigd door opdrachten van algemeen economisch belang, aangezien het bij een onbeperkte staatsgarantie onmogelijk blijkt te controleren of het bedrag van de steun niet hoger is dan de nettokosten van de openbaredienstverlening (238).
(275)
In het onderhavige geval zij er op gewezen dat de Franse wetgeving het IFP openbaredienstverplichtingen heeft opgelegd die bestaan uit een drievoudige opdracht van onderzoek, opleiding en documentatie. Anders dan diensten van algemeen economisch belang (239) vallen ze buiten het bestek van economische activiteiten in de zin van het recht van de Europese Unie. Met dekking door een statutaire overheidsgarantie van deze niet-economische activiteiten wordt dus op geen enkele wijze staatssteun verleend. Overigens zijn de activiteiten van het IFP hoofdzakelijk van niet-economische aard. Derhalve zal het effect van de garantie die het IFP uit hoofde van haar rechtscorm geniet, voornamelijk deze niet-economische activiteiten gelden, en slechts sporadisch nevenprestaties op het gebied van contractonderzoek en diensten.
(276)
Integendeel, wanneer met een dergelijke garantie de economische activiteiten van de onderzoeksorganisaties worden gedekt, bijvoorbeeld contractonderzoek of dienstprestaties zonder dat daarvoor marktprijzen worden berekend, wordt de onderzoeksorganisatie daarmee staatssteun toegekend die, zoals hierboven is uitgelegd, hetzij bovenop de overheidsfinanciering komt van haar niet-economische activiteiten van algemeen belang (onafhankelijk openbaar onderzoek), hetzij bovenop de financiering komt van haar andere economische activiteiten op het gebied van contractonderzoek en dienstprestaties, hetzij, ten laatste, bovenop de financiering van technologieoverdrachten aan Axens en Prosernat (240).
(277)
In de eerste twee gevallen moet echter worden vastgesteld dat ondanks de a priori onbeperkte aard van de staatsgarantie, het bij uitzondering mogelijk is om a posteriori, voor de jaren 2006-2009, een bovengrens te schatten van het bruto-subsidie-equivalent van de effecten van deze garantie (de niet aan de Staat betaalde risicopremie) die (voor zover deze bij het IFP behouden is gebleven) bovenop de reeds door de Staat aan het IFP uitgekeerde overheidsmiddelen is gekomen, ter dekking van de nettokosten van zijn onafhankelijke openbare contractonderzoek of dienstprestaties.
(278)
De Commissie wijst er in dit verband met nadruk op dat het contractonderzoek en de door de staatsgarantie gedekte dienstprestaties zich beperken tot „nevenactiviteiten” ten opzichte van de hoofdactiviteit van onafhankelijk openbaar onderzoek, ofwel economische activiteiten die:
a)
het normale functioneren, de onafhankelijkheid of de neutraliteit van de onderzoeksorganisatie niet ongunstig beïnvloeden;
b)
onder gewone marktvoorwaarden worden verricht, in het bijzonder tegen een marktprijs, of bij het ontbreken daarvan, tegen een prijs die een afspiegeling is van de totale kosten (afgezien van het effect van de garantie), verhoogd met een redelijke winstmarge;
c)
boekhoudkundig apart worden verwerkt van de zelfstandige publieke onderzoeksactiviteiten, in het bijzonder wat betreft respectieve kosten en financiering;
d)
onlosmakelijk zijn verbonden met de hoofdactiviteit van onafhankelijk publiek onderzoek, zodat ze technisch niet daarvan kunnen worden gescheiden, vanwege onder meer het gebruik van dezelfde infrastructuur, apparatuur, materialen, technologieën, en de diensten van dezelfde onderzoekers, wetenschappers, ingenieurs, ontwerpers en technici;
(279)
Deze nevenactiviteiten kunnen bestaan uit de uitvoering van onderzoekscontracten, deskundigenonderzoeken of technische dan wel wetenschappelijke consultancy, waarbij in voorkomend geval infrastructuur, apparatuur en materiaal of sterk innovatieve technologieën worden ingezet, gefinancierd of ontwikkelt in het kader van de onafhankelijke openbare onderzoekswerkzaamheden waarvoor ze ook noodzakelijk zijn en waarvan er geen of weinig andere in de wereld zijn (241), buiten de door een of meer vergelijkbare onderzoeksorganisaties aangeboden prestaties, waarvan het gebruik de deskundigheid en vaardigheden vereist van onderzoekers, wetenschappers, ingenieurs, vormgevers en technici die hoofdzakelijk in dienst zijn van de onderzoeksorganisatie om bij te dragen aan haar zelfstandige publieke onderzoekswerkzaamheden.
(280)
Dankzij deze prestaties kan bovendien de wetenschappelijke kennis tussen het publiek onderzoek en industrie worden gedeeld, door klantenondernemingen toegang te bieden tot experimentele middelen, tot technologieën en tot de knowhow van het personeel van het IFP en door het IFP de mogelijkheid te bieden zijn vertrouwde werkzaamheden met concrete ervaringen te verrijken en aldus zijn zelfstandige publieke onderzoeksactiviteiten te verbeteren. Met deze kruisbestuiving op het gebied van wetenschappelijke kennis kunnen alle betrokken partijen en de Europese Unie als geheel hun voordeel doen.
(281)
Zoals in overweging 266 is aangegeven, vertegenwoordigden het contractonderzoek en de diensten in de periode tussen 2004 en 2009 slechts [0-5] (**)% van de totale begroting van het IFP, een buitengewoon beperkt aandeel.
(282)
Voorts liggen de voor elke klant berekende bedragen voor de prestaties meestal lager dan […] (*) EUR aan omzet, waardoor het maximaal geschatte bedrag aan steun meestal te verwaarlozen is, want in de grootte van […] (*) EUR per contract. De Commissie meent daarom dat deze steun in verhouding staat tot de doelstelling van gemeenschappelijke belang om wetenschappelijke kennis in de Europese Unie te verspreiden.
(283)
De Commissie is van mening dat de dekking door de staatsgarantie de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig kan veranderen dat het belang van de Unie wordt geschaad in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, mits deze nevenactiviteiten slechts een zeer klein deel blijven uitmaken van de budgetten die bestemd zijn voor de voornaamste onderzoeksopdracht van het IFP, en in aanmerking genomen dat deze activiteiten in objectieve termen van gemeenschappelijk belang een positief effect hebben.
(284)
In het kader van de jaarlijks met betrekking tot de maatregel in kwestie in te dienen verslagen, is het aan de Franse autoriteiten om het bewijs te leveren dat aan deze voorwaarde ook in de toekomst wordt voldaan. Twijfels over de aard van de nevenactiviteiten van het contractonderzoek en de diensten, dienen de Commissie uiteraard onmiddellijk ter kennis te worden gebracht. In voorkomend geval dienen eventuele steunmaatregelen te worden gemeld, waarbij rekening wordt gehouden met het effect van de staatsgarantie.
(285)
In dat verband neemt de Commissie ook nota van het voorstel van de Franse autoriteiten om in elk contract waarin economische activiteiten van het IFP - en dus ook zijn contractuele onderzoeksactiviteiten en dienstprestaties - worden gespecificeerd, een clausule van niet-aansprakelijkheid van de Staat in te voegen, zodat er in voorkomend geval sprake zal zijn van vrijwillig aanvaard risico, en eventuele negatieve gevolgen van de garantie aanzienlijk worden beperkt.
7.3.2 STEUN AAN DE IFP-GROEP OP DE EXCLUSIEVE WERKTERREINEN VAN AXENS EN PROSERNAT
7.3.2.1 Grondslag voor het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun
(286)
Aangezien het een steunmaatregel betreft ten behoeve van O&O-werkzaamheden door het IFP, zijn de regels om deze op zijn verenigbaarheid te onderzoeken de regels betreffende staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling.
(287)
Aangezien de rechtsvorm van het IFP op 7 juli 2006 werd gewijzigd, moet de onbeperkte staatsgarantie in kwestie zijn verleend vóór 1 januari 2007, de datum waarop het O&O&I-steunkader in werking trad. Wat het onderzoek naar de verenigbaarheid van deze maatregel betreft zal de Commissie, overeenkomstig haar mededeling betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (242), deze niet - aangemelde steun ook toetsen aan de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie van 1996, aangezien deze van kracht was toen de steun werd verleend.
(288)
Aangezien de dekking van de economische activiteiten van het IFP door de onbeperkte staatsgarantie die het vanwege zijn EPIC-rechtsvorm is verleend, niet in de tijd is begrensd en het, zoals in overweging 277 is uiteengezet, bij uitzondering mogelijk is een schatting van het maximale effect van de garantie te kwantificeren, zal de Commissie echter ook de dekking door de onbeperkte staatsgarantie van de overheidsinstelling op de exclusieve werkterreinen van Axens en Prosernat ook op haar verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt toetsen aan het O&O&I-steunkader, en zulks met ingang van 1 januari 2007, de dag dat dit steunkader in werking trad. In ieder geval blijven de conclusies van het onderzoek onveranderd, welke kaderregeling ook wordt gebruikt.
7.3.2.2 Onderzoeksfasen
(289)
In het kader van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 (243) heeft de Commissie geoordeeld dat de activiteiten die het IFP met zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat op hun exclusieve werkterreinen heeft verricht, inderdaad onder de definitie van O&O vallen, aangezien er voor elk project probleempunten werden vastgesteld met betrekking tot componenten, onderlinge betrekkingen en/of kenmerken van de doelprocessen of -producten. De werkzaamheden werden vooraf tot en met de goedkeuringsfase uitgevoerd door personeel dat voornamelijk bestond uit onderzoekers en technici, de methodes waren gebaseerd op experimenten, interpretatie en modellering. De resultaten van de projecten hadden een groot bereik en werden geoctrooieerd. De Commissie heeft ook geconstateerd dat soortgelijke activiteiten van andere partijen in de sector gewoonlijk werden geclassificeerd als onderzoeksactiviteiten (244). De analyse van de innovatieve aspecten van de onderzoeksactiviteiten werd uitgevoerd op basis van de internationaal erkende normen uit het Frascati-handboek (245).
(290)
Wat het jaar 2006 betreft, heeft de Commissie in voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 (246) onderzoek gedaan naar werkzaamheden die werden verricht in het kader van tussen het IFP en Axens, enerzijds, en het IFP en Prosernat, anderzijds, gesloten onderzoekscontracten. De Commissie heeft hieruit geconcludeerd dat deze werkzaamheden, enerzijds, bestonden uit industriële onderzoeksactiviteiten en, anderzijds, uit haalbaarheidsstudies ter voorbereiding van industriële onderzoeksprojecten in de zin van de O&O-kaderregeling van 1996. Voor deze classificatie van onderzoeksactiviteiten werd uitgegaan van specifieke voorbeelden en toelichting uit het Frascati-handboek, en zulks voor elke onderzoeksactiviteit van het IFP en Axens, enerzijds, en van het IFP en Prosernat, anderzijds.
(291)
Daarnaast hebben de Franse autoriteiten, in het kader van de overeenkomstig voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 ingediende verslagen, de in 2007, 2008 en 2009 op de exclusieve werkterreinen van Axens en Prosernat uitgevoerde projecten ondergebracht in de twee bovengenoemde categorieën, uit de O&O-kaderregeling van 1996 of, anders in de categorieën industriële onderzoeksactiviteiten in de zin van punt 2.2.f) en technische haalbaarheidsstudies ter voorbereiding van industriële onderzoeksactiviteiten in de zin van punt 5.2 van het O&O&I-steunkader van 2006. Deze werkzaamheden betroffen het onderzoek naar nieuwe synthesemethoden of de verbetering daarvan, op een schaal die geen verband houdt met de industriële schaal. Zij beoogden de validering van concepten en vielen daarom onder industrieel onderzoek in de zin van de O&O-kaderregeling van 1996 en van het O&O&I-steunkader. De Commissie heeft samenvattende jaaroverzichten van elk project ontvangen, tezamen met de in het kader van voornoemde steunmaatregel C 51/2005 jaarlijks ingediende verslagen.
(292)
Voor de daaropvolgende jaren herinnert de Commissie eraan dat, overeenkomstig voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005, Frankrijk verplicht is de Commissie jaarlijks een verslag in te dienen, met daarin nauwkeurige inlichtingen over de IFP-projecten, onderverdeeld naar onderzoekscategorie.
7.3.2.3 In aanmerking komende kosten
(293)
In het kader van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 (247) (voor 2006), en in de verslagen over 2007, 2008 en 2009 komen de kosten van de projecten die tot de exclusieve werkterreinen van Axens en Prosernat behoren, overeen met de in aanmerking komende uitgaven, zoals omschreven in Bijlage II van de O&O-kaderregeling van 1996, en met de in aanmerking komende kosten in de zin van punt 5.1.4 van het O&O&I-steunkader.
(294)
Ter herinnering: de kosten van onderzoeksactiviteiten die het IFP Axens en Prosernat berekende, omvatten de kosten die rechtstreeks aan de projecten zijn toe te rekenen en hebben betrekking op toelevering, reiskosten, verzekeringen en documentatie, evenals op leveranties en klein materiaal. Ze omvatten ook andere kosten die de projecten zijn toe te rekenen, zoals uitgaven voor onderzoekspersoneel, de afschrijving van vaste materiële en immateriële activa en andere algemene kosten. Deze kosten vloeien rechtstreeks voort uit onderzoeksactiviteiten en worden aan de verschillende onderzoeksprojecten toegerekend in verhouding tot de tijd die het onderzoekspersoneel aan elk project besteedt. Overigens worden de kosten van de horizontale O&O-projecten waarbij gebruik wordt gemaakt van werkwijzen en apparatuur die ook bij andere O&O-projecten worden gebruikt, in verhouding tot de kosten van elk O&O-project toegerekend.
(295)
Deze kosten komen overeen met de volgende categorieën: kosten van advies- en soortgelijke diensten, personeelsuitgaven, kosten van apparatuur, uitrusting, gronden en gebouwen, evenals bijkomende algemene kosten en andere exploitatiekosten, overeenkomstig de categorieën van in aanmerking komende kosten van de O&O-kaderregeling van 1996 en het O&O&I-steunkader.
(296)
Voor de komende jaren moet ook deze informatie zijn opgenomen in de door de Franse autoriteiten in te dienen jaarlijkse verslagen.
7.3.2.4 Steunintensiteit
(297)
Uit de O&O-kaderregeling van 1996 blijkt dat de maximaal toegestane intensiteit 75 % bedraagt voor technische haalbaarheidsstudies ter voorbereiding van industriële onderzoeksprojecten (punt 5.4) en 50 % voor industriële onderzoeksprojecten (punt 5.3).
(298)
Blijkens het O&O&I-steunkader mag de steunintensiteit, berekend op grond van de subsidiabele kosten van het project, niet hoger zijn dan 50 % voor industrieel onderzoek (punt 5.1.2 b) en 65 % voor onderzoek dat voorafgaat aan industriële onderzoeksactiviteiten bij grote bedrijven (punt 5.2. b). Er zij aan herinnerd dat de door de staatsgarantie gedekte activiteiten enkel betrekking hebben op industrieel onderzoek en technische haalbaarheidsonderzoeken van het IFP, aangezien de werkzaamheden op het gebied van preconcurrentiële ontwikkeling in de zin van de O&O-kaderregeling van 1996 (of van experimentele ontwikkeling in de zin van het O&O&I-steunkader) volledig met eigen middelen door Axens en Prosernat worden gefinancierd op basis van op de markten verkregen inkomsten.
(299)
De Commissie heeft tabel 6 bij overweging 300 opgesteld op basis van de projectoverzichten waarin de jaarlijkse kosten per project en per onderzoeksfase zijn opgenomen alsook op basis van het overzicht van de eigen middelen van het IFP.
(300)
Hierbij heeft de Commissie een conservatieve benadering gevolgd en alle kosten opgenomen die direct of indirect voortvloeien uit de exclusieve werkterreinen van Axens en Prosernat, en alle andere inkomsten dan de door Axens en Prosernat betaalde vergoedingen buiten beschouwing gelaten (248). Voorzichtigheidshalve heeft de Commissie in deze tabel ook alle mogelijke gevolgen van de onbeperkte staatsgarantie opgenomen, in het - overigens weinig waarschijnlijke - geval dat zij alle door het IFP zouden zijn aangewend voor de financiering van onderzoeksactiviteiten op de exclusieve werkterreinen van Axens en van Prosernat (gevolgen van de garantie in de betrekkingen met de leveranciers en met de klanten; niet alleen de dochterondernemingen, maar ook derden).
Tabel 6
Maximale schatting van het totale bedrag aan overheidsfinanciering van het lFP voor activiteiten op de exclusieve werkterreinen van Axens en Prosernat tussen 2006 en 2009
(× mln EUR))
2006
2007
2008
2009
Jaarlijkse kosten van de technische haalbaarheidsstudies (× mln EUR))
Werkterrein IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Werkterrein IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totaal
7,4
3,5
0,9
0,9
Jaarlijkse kosten van de industriële onderzoekswerkzaamheden (× mln EUR))
Werkterrein IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Werkterrein IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totaal
49,0
45,5
52,8
55,2
Eigen middelen (× mln EUR))
Bedrag
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Jaarlijkse staatssteun (× mln EUR))
Bedrag van de overheidsfinanciering (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Bovengrens van het effect van de garantie in de betrekkingen van de overheidsinstelling met haar leveranciers
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Bovengrens van het effect van de garantie in de betrekkingen van de overheidsinstelling met haar klanten (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
op het exclusieve werkterrein van de dochterondernemingen
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
buiten het exclusieve werkterrein van de dochterondernemingen
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maximaal bedrag van de overheidsfinanciering
(waaronder bovengrens van het effect van de garantie)
13,1
9,8
11,3
14,7
Steunintensiteit
(uitgezonderd bovengrens van het effect van de garantie)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Bovengrens van de steunintensiteit
(bovengrens van het effect van de garantie inbegrepen)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maximaal toegestane intensiteit (251)
-
bepalingen van de O&O-kaderregeling van 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
bepalingen van het O&O&I-steunkader
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Op basis van de jaarlijsten van projecten die tussen 2006 en 2009 werden uitgevoerd, heeft de Commissie per onderzoeksfase gecontroleerd of de toegestane intensiteiten in acht zijn genomen. Zij hield daarbij rekening met het maximaal mogelijke effect van de onbeperkte staatsgarantie die het IFP uit hoofde van zijn rechtsvorm geniet. De geschatte bovengrens van de dekkingspremies van de verschillende risico's werd als aanvullende steun opgenomen. In alle gevallen, zelfs indien alle eventuele effecten van de garantie in de betrekkingen met klanten en leveranciers worden meegerekend, blijft de bovengrens van de steunintensiteit duidelijk binnen de maximaal toegestane intensiteit. Samengevat is de Commissie van mening dat de door de O&O-kaderregeling van 1996 en het O&O&I-steunkader toegestane steunintensiteiten in acht zijn genomen.
(302)
Voor de daaropvolgende jaren herinnert de Commissie eraan dat, overeenkomstig voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005, Frankrijk verplicht is jaarlijks een verslag in te dienen, zodat de Commissie kan nagaan of de steunintensiteiten per onderzoeksfase en per project eveneens in acht zijn genomen. Vanaf 2010 moeten in dit verslag alle projecten zijn opgenomen die op de werkterreinen van Axens en Prosernat worden uitgevoerd, ingedeeld per onderzoekscategorie, waarbij, naast de kosten per onderzoekfase, het bedrag aan overheidsfinanciering en de door het IFP en zijn dochterondernemingen uitgetrokken eigen middelen, de bovengrens van het garantiepremiebedrag wordt gespecificeerd, in een schatting volgens de in dit besluit beschreven methode, met inbegrip van de eventuele effecten op de leningsvoorwaarden van het IFP, overeenkomstig de in overweging 200 uiteengezette redenering.
7.3.2.5 Cumulatie
(303)
De bepalingen op het gebied van cumulatie, zoals aangegeven in punt 5.12 van de O&O-kaderregeling van 1996 of in punt 8 van het O&O&I-steunkader, worden in acht genomen. De Commissie heeft het totale bedrag aan overheidsfinanciering berekend, ongeacht van de herkomst ervan, met inbegrip van het maximale effect op de onbeperkte staatsgarantie voor de jaren 2006-2009.
(304)
Met ingang van 2010 zullen de Franse autoriteiten dezelfde methode toepassen in de jaarlijks bij de Commissie in te dienen verslagen.
7.3.2.6 Stimulerend effect
(305)
Uit hoofde van de O&O-kaderregeling van 1996 en van het O&O&I-steunkader, dienen de steunmaatregelen een stimulerend effect te hebben, namelijk bij de begunstigde een gedragsverandering teweeg brengen die hem ertoe zal brengen zijn O&O-(en innovatie-) activiteiten op te voeren. De volgende criteria zijn over het algemeen voldoende om aan te tonen dat er sprake is van een stimulerend effect bij projecten waarvoor steun onder de drempel voor een nader onderzoek blijft: toename van de omvang van het project, toename van de reikwijdte, toename van de projectsnelheid en toename van het bedrag dat met O&O&I is gemoeid. Indien kan worden aangetoond dat op ten minste een van deze onderdelen sprake is van een duidelijk effect, zal de Commissie over het algemeen oordelen dat het steunvoornemen een stimulerend effect heeft, het normale gedrag van een onderneming in de betrokken sector in aanmerking genomen (252).
(306)
De Commissie verwijst naar de in de overwegingen 196, 197 en 198 van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 beschreven analyse betreffende het strategische belang, dat wordt begeleid en gevalideerd door technische comités, voor onderzoeken die het IFP en zijn dochterondernemingen hebben uitgevoerd op het gebied van de veiligstelling op de lange termijn van de energievoorziening, in het bijzonder wat betreft de vernieuwing en toename van de olie- en aardgasproductie, (een succesvollere exploratie en een verbetering van het terugwinningspercentage en van de exploitatie van onconventionele reserves), de ontwikkeling van raffinageprocessen, conversietechnologieën, de ontwikkeling van innoverende brandstoffen en efficiënte motortechnologieën, de diversificatie van energiebronnen voor brandstofproductie, waarvan een groot aantal tot de prioriteiten van de Europese Unie behoort wat betreft onderzoek, energie- en milieubeleid.
(307)
Wat het jaar 2006 betreft, wijst de Commissie nogmaals op haar analyse in overweging 199 van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005, waaruit naar voren komt dat het IFP en zijn dochterondernemingen dankzij de overheidssteun waarvan de staatsgarantie een onlosmakelijk onderdeel is, aanvullende onderzoeksactiviteiten hebben kunnen verrichten die anders, door de technologische risico's of het zeer onzekere rendement op de investeringen, niet mogelijk zouden zijn geweest.
(308)
De Commissie constateert op grond van de door de Franse autoriteiten jaarlijks ingediende verslagen dat deze ontwikkeling in 2007, 2008 en 2009 is doorgezet. In deze verslagen hebben de Franse autoriteiten per project het stimulerende effect van de steun aangegeven, met betrekking tot onder meer de reikwijdte en snelheid van het project en de toename van het totale aan O&O bestede bedrag.
(309)
Zo heeft de IFP-groep in 2007 op het exclusieve werkterrein van Axens onder meer proefprojecten uitgevoerd, […] (*) (253). […] (*). Zonder overheidssteun waren deze producten pas jaren later naar de markt gebracht: de O&O-projecten zouden later zijn gelanceerd en hun ontwikkeling zou trager zijn verlopen, en […] (*).
(310)
Daarnaast heeft de staatssteun op het exclusieve werkterrein van Prosernat de start van het project […] (*) betreffende […] (*), de ontwikkeling en octrooiering van oorspronkelijke processen van […] (*) (254) […] (*) mogelijk gemaakt. Voor [een dergelijk project] (**) waren delicate en ingewikkelde handelingen nodig die aanzienlijke menselijke, technische, en financiële investeringen vergden, investeringen die een onderneming als Prosernat niet alleen kan opbrengen. De door het IFP geboden overheidssteun was dus onontbeerlijk. Zo beschikte alleen het IFP over speciale teams die de modellen konden uitwerken die nodig waren voor de procesontwikkeling, alsmede de laboratoriumapparatuur waarmee bestanddelen die schadelijk zijn voor de gezondheid, kunnen worden behandeld.
(311)
Op het exclusieve werkterrein van Axens konden in 2008 dankzij de staatsteun wetenschappelijke en technische obstakels worden overwonnen in […] (*). Daarnaast heeft het project […] (*) (255) ook grote vooruitgang geboekt. Dankzij de staatsteun kon het IFP samen met industriële partners een […] (*) proces ontwikkelen dat via een licentie op de markt zal worden vrijgegeven. Met de ontwikkelingswerkzaamheden van een proces van dit type zijn zowel […] (*), als […] (*) gemoeid.
(312)
Voorts is op het exclusieve werkterrein van Prosernat een project […] (*) met betrekking tot CO2-afvang in rookgassen opgezet. De afvang/opslag van CO2 (256) (CCS) is een erkende manier om de opwarming van het klimaat te verminderen. Gezien de samenstelling van de rookgassen en hun geringe druk is het IFP nieuwe technologische uitdagingen aangegaan. Prosernat had dit proces niet met eigen middelen kunnen ontwikkelen, gezien de onzekerheid omtrent de structuur, de omvang, de inzet en de regelgeving van de toekomstige markt op het gebied van CO2-afvang.
(313)
Het project […] (*) in 2009 met betrekking tot de […] (*) processen op het exclusieve werkterrein van Axens kan als voorbeeld worden aangehaald. Doel was de ontwikkeling van […] (*) alsmede de verbetering van bepaalde processen […] (*). Dankzij overheidsgeld kon […] (*) worden bestudeerd, waardoor een aanzienlijke verbetering van […] (*) mogelijk werd. Met het project […] (*) konden, dankzij de overheidsfinanciering, oplossingen worden verkend waarvoor bestaande technologieën niet voldeden, […] (*). Evenzo werd het project […] (*) voortgezet met betrekking tot katalysatoren waarmee na vooruitberekening het aanbod op de zich snel uitbreidende markt voor […] (*) kon worden gediversifieerd. Zonder overheidssteun zouden katalysatoren veel geleidelijker zijn ontwikkeld en zouden de prestaties minder snel zijn verbeterd. Op het gebied van […] (*), konden dankzij de overheidssteun met het project […] (*), dat innovatieve katalysatoren betrof, […] (*) nieuwe wegen worden verkend en kon de omvang van het project […] (*), dat tot doel had technologische grenzen te verkennen (in het bijzonder variaties van het draagvermogen) om te kunnen […] (*), verder reiken dan bestaande prestaties.
(314)
Verder konden op het exclusieve werkterrein van Prosernat door de overheidssteun, bijvoorbeeld O&O-activiteiten op het gebied van […] (*) die gaandeweg terzijde waren geschoven, worden hervat en voortgezet. Dankzij de overheidssteun kon zo worden voorkomen dat bestaande technologische verworvenheden verloren zouden gaan en kon een scala aan […] (*)-processen op de markt worden gehandhaafd. Evenzo werd het project […] (*) inzake CO2 -afvang […] (*) dankzij overheidssteun voortgezet.
(315)
De Commissie merkt tevens op dat de almaar positievere indicatoren waarmee O&O-inspanningen van het IFP en zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat worden gemeten en die zij in overweging 200 van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 had vastgesteld, ook tussen 2007 en 2009 een stijgende lijn vertoonden.
Tabel 7
Ontwikkeling van de indicatoren ter meting van de inspanningen van het IFP en zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat in 2007, 2008 en 2009
Ontwikkeling van de indicatoren
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Uitgaven voor O&O op het exclusieve werkterrein
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personeel voor O&O op het exclusieve werkterrein
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Daarnaast wijst de Commissie nogmaals op wat ze in de overwegingen 201, 202 en 203 van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 heeft vastgesteld: het aandeel van de O&O-uitgaven in de omzet van de IFP-groep is bijzonder groot, terwijl het moet zien te gedijen in een klimaat van voortdurend veranderende nationale regelgevingen, met name op het gebied van milieunormen of regelingen ter bescherming van de intellectuele eigendom.
(317)
Zoals zij reeds heeft gedaan in overweging 204 van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005, neemt de Commissie nota van de diversiteit en de structuur van het aanbod, alsmede van de concurrentiewerking (257) op de markt voor raffinage- of petrochemische processen. Dienaangaande merkt zij op dat de concurrentiepositie van bepaalde concurrenten aanzienlijk comfortabeler is dan die van de IFP-groep; zo heeft UOP Limited een wereldwijd marktaandeel van rond de 57 % tegen slechts 7 % voor de IFP-groep. Ook is de Commissie van mening dat de overheidssteun voor O&O-projecten van de IFP-groep noch in aard, noch in omvang een belemmering vormt voor de dynamische prikkels die van de markt voor raffinagetechnologieën uitgaan. Overigens moet worden opgemerkt dat de commerciële partners van de Europese Unie, met name de Verenigde Staten, ook aanzienlijke middelen uittrekken voor de financiering van onderzoek op energiegebied. Daarmee konden O&O-projecten van de concurrenten van de IFP-groep worden ondersteund. Zo hebben concurrenten van de IFP-groep, waaronder UOP Limited, aanzienlijke overheidssteun gekregen (258) of indirecte overheidssteun genoten dankzij partnerschappen met onderzoeksinstituten en universiteiten.
(318)
De Commissie concludeert dat de staatssteun voor de IFP-groep op het exclusieve werkterrein van zijn dochterondernemingen Axens et Prosernat in 2006, 2007, 2008 en 2009 een stimulerend effect heeft gehad.
(319)
Of de controle op het stimulerend effect van de steun wordt gehandhaafd, moet blijken uit de jaarlijkse verslagen die Frankrijk met ingang van 2010 bij de Commissie indient, tot aan het einde van de exclusieve overeenkomsten tussen het IFP en zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat.
(320)
Op grond van al het voorgaande concludeert de Commissie dat de staatssteun die de IFP-groep is verleend voor activiteiten op het exclusieve werkterrein van de dochterondernemingen Axens en Prosernat, waaronder de steun die verband houdt met de effecten van de onbeperkte staatsgarantie die het IFP geniet, overeenstemt met de bepalingen van de O&O-kaderregeling van 1996, alsmede met die van het O&O&I-steunkader, mits de daarin vermelde voorwaarden in acht worden genomen.
7.3.3 CONCLUSIE OVER DE VERENIGBAARHEID VAN DE BETROKKEN MAATREGEL
(321)
De Commissie concludeert dat de betrokken maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, mits de in de delen 7.3.1 en 7.3.2 vermelde voorwaarden in acht worden genomen.
8 NEUTRALITEIT WAT BETREFT DE EIGENDOMSSTRUCTUUR
(322)
De Commissie wijst er met nadruk op dat zij op geen enkele wijze ter discussie stelt dat het IFP staatseigendom is, noch vecht zij de status van publiekrechtelijke rechtspersoon als zodanig aan.
(323)
Volgens artikel 345 VWEU is de Gemeenschap neutraal met betrekking tot de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten. Geen enkele bepaling in het Verdrag staat er aan in de weg dat de Staat (geheel of gedeeltelijk) ondernemingen bezit. Desalniettemin dienen de mededingingsregels gelijkelijk te worden toegepast op private en publieke ondernemingen. Geen van deze twee soorten ondernemingen mag door de toepassing van deze regels worden bevoordeeld of benadeeld.
(324)
In dit geval vloeit de garantie die het IFP geniet, niet voort uit het eigendom, maar uit de rechtsvorm van de onderneming. Lidstaten zijn vrij om de rechtsvorm van ondernemingen te kiezen, maar moeten daarbij wel de mededingingsregels van het Verdrag eerbiedigen. In het bijzonder betekent het enkele feit dat de staatgarantie automatisch aan een bepaalde rechtsvorm is gekoppeld, niet dat deze garantie geen steunmaatregel vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, mits aan de daarin vermelde voorwaarden is voldaan (259),
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. Met de toekenning per 7 juli 2006 door Frankrijk van de rechtsvorm van établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) aan het IFP, kreeg het een onbeperkte overheidsgarantie (hierna „de staatsgarantie” genoemd) verleend voor al zijn activiteiten.
2. De dekking door de staatsgarantie van de niet-economische activiteiten van het IFP, in het bijzonder zijn opleidingsactiviteiten met het oog op meer en beter gekwalificeerde menselijke hulpbronnen, zijn onafhankelijke O&O-activiteiten met het oog op een bredere kennis en een beter begrip, en zijn activiteiten ter verspreiding van onderzoeksresultaten, vormen geen staatsteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
3. De dekking door de staatsgarantie van technologieoverdrachten door het IFP op de terreinen zoals bedoeld in de met haar dochteronderneming Beicip-Franlab gesloten exclusieve overeenkomst inzake ontwikkeling, commercialisering en gebruik, vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
4. De dekking door de staatsgarantie van de technologieoverdrachten door het IFP op de terreinen zoals bedoeld in de met haar dochterondernemingen Axens en Prosernat gesloten overeenkomsten en vermeld in artikel 3, lid 1, van de Beschikking van de Commissie van 16 juli 2008 betreffende de steunmaatregel die Frankrijk ten uitvoer heeft gelegd ten gunste van de IFP-groep (hierna „beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005” genoemd), vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
5. De dekking door de staatsgarantie van het contractonderzoek en de diensten die het IFP zowel voor rekening van derden als van dochterondernemingen heeft verricht, vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Artikel 2
Indien de in artikel 1, lid 3, van het onderhavige besluit bedoelde overeenkomst tussen het IFP en zijn dochteronderneming Beicip-Franlab wordt gewijzigd, geeft Frankrijk van deze overeenkomst kennis aan de Commissie, waarbij Frankrijk rekening houdt met het eventuele effect van de staatsgarantie in de beoordeling van het eventuele totaalbedrag van de overheidsfinanciering, tenzij staatssteun door de nieuwe contractuele voorwaarden kan worden uitgesloten.
Artikel 3
Tussen 7 juli 2006 en 31 december 2009 vormde de dekking door de staatsgarantie van de in artikel 1, leden 4 en 5, van het onderhavige besluit bedoelde economische activiteiten, staatssteun die verenigbaar is met de interne markt.
Artikel 4
Vanaf 1 januari 2010 en tot aan de beëindiging van de exclusieve, in artikel 3, lid 1 van de beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 bedoelde overeenkomsten tussen het IFP en zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat, vormt de dekking door de staatgarantie van de in artikel 1, lid 4, van het onderhavige besluit bedoelde economische activiteiten, staatssteun die verenigbaar is met de interne markt, mits de in artikelen 5 en 6 van dit besluit bepaalde voorwaarden in acht zijn genomen.
Artikel 5
1. Het in artikel 4, lid 2, van de beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 genoemde jaarlijkse financiële verslag bevat, behalve de reeds in artikel 5, lid 1, van dit besluit genoemde onderdelen, de onderdelen die in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel worden vermeld.
2. Het jaarlijkse financiële verslag bevat het bedrag, de rente en de contractvoorwaarden van de door het IFP afgesloten leningen gedurende de betrokken jaarperiode, alsmede een schatting van het bruto-subsidie-equivalent van de eventuele rentesubsidie die verband houdt met de staatsgarantie, tenzij kan worden aangetoond dat deze leningsovereenkomsten overeenstemmen met normale marktvoorwaarden, hetzij door hun voorwaarden te vergelijken met de door het IFP vóór zijn omzetting van rechtsvorm verkregen voorwaarden, hetzij volgens een preciezere, vooraf door de Commissie goedgekeurde methode.
3. Het jaarlijkse financiële verslag bevat het bedrag voor de goederen en diensten die het IFP bij de leveranciers heeft ingekocht, ten behoeve van de economische prestaties die in artikel 1, leden 4 en 5, van het ondehavige besluit worden bedoeld, gedurende de jaarlijkse betrokken periode, alsmede een maximale schatting van het bruto subsidie-equivalent van de steun die voortvloeit uit een gunstiger beoordeling door de leveranciers van het risico dat de onderneming niet aan haar verplichtingen voldoet. Deze schatting wordt hetzij gemaakt aan de hand van een standaardpercentage van 2,5 % op het bedrag van de verrichte aankopen, hetzij volgens een vooraf door de Commissie goedgekeurde methode.
4. Het jaarlijkse financiële verslag bevat het bedrag van de in artikel 1, leden 4 en 5, van het onderhavige besluit bedoelde economische activiteiten van het IFP gedurende de betrokken jaarlijkse periode, alsmede een maximale schatting van het bruto subsidie-equivalent van de steun die voortkomt uit het niet betalen van een premie die overeenkomt met een aan de begunstigden van deze economische prestaties aangeboden uitvoeringsgarantie, of - ten minste - inspanningsverplichting. Deze schatting wordt gemaakt aan de hand van een standaardpercentage van 5 % van het bedrag voor de geleverde prestaties, of op grond van een vooraf door de Commissie goedgekeurde methode.
Artikel 6
1. Het totale bedrag van de overheidsmiddelen die zijn toegewezen voor de activiteiten van het IFP op de exclusieve werkterreinen van Axens en Prosernat, met inbegrip van het maximale effect van de staatsgarantie zoals dit volgens artikel 5, leden 2, 3 en 4, van het onderhavige besluit is geschat, is lager dan de maximale intensiteit die is toegestaan door de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie.
2. Indien de in lid 1 van dit artikel bedoelde drempel wordt overschreden, wordt de overtollige steun in voorkomend geval terugbetaald door de betrokken dochteronderneming - Axens of Prosernat - aan het IFP.
Artikel 7
Met ingang van 1 januari 2010 vormt de dekking van de staatsgarantie van de in artikel 1, lid 5, bedoelde economische activiteiten, staatssteun die verenigbaar is met de interne markt, mits de in artikel 8 van het onderhavige besluit bepaalde voorwaarden in acht worden genomen.
Artikel 8
1. De activiteiten van het IFP op het gebied van contractonderzoek en dienstprestaties van het IFP, die worden genoemd in artikel 1, lid 5, van het onderhavige besluit, blijven ondergeschikt te blijven aan de hoofdactiviteit van onafhankelijk openbaar onderzoek.
2. Om als nevenactiviteiten te worden beschouwd, dienen de activiteiten op het gebied van contractonderzoek en dienstprestaties van het IFP:
-
het normale functioneren, de onafhankelijkheid en de neutraliteit van het IFP niet ongunstig te beïnvloeden;
-
tegen een marktprijs te worden aangeboden, of bij het ontbreken daarvan, tegen een prijs die, afgezien van het mogelijke effect van de staatsgarantie, een afspiegeling is van de de totale kosten, verhoogd met een redelijke winstmarge;
-
boekhoudkundig apart te worden verwerkt van de onafhankelijke publieke onderzoeksactiviteiten (boekhoudkundige scheiding van de respectievelijke kosten en financieringen) en de winsten die zij genereren, dienen volledig te worden geherinvesteerd in de hoofdactiviteit, onafhankelijk publiek onderzoek;
-
onlosmakelijk te zijn verbonden met de hoofdactiviteit van onafhankelijk publiek onderzoek van het IFP, door, met name, het gebruik van dezelfde infrastructuur, apparatuur, technologie en materialen, of het gebruik van de diensten van dezelfde onderzoekers, wetenschappers, ingenieurs, ontwerpers of technici;
-
niet onder de toepassing te vallen van de in artikel 3, lid 1, van voornoemde beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 bedoelde exclusieve overeenkomsten tussen het IFP en zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat, in voorkomend geval verlengd of gewijzigd overeenkomstig artikel 3, lid 2, van de beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 en artikel 12, lid 2, van het onderhavige besluit;
-
niet meer dan een zeer gering deel uit te maken van de begroting van het IFP te behoeve van zijn onafhankelijke publieke onderzoeksactiviteiten.
3. Frankrijk dient elk jaar bij de Commissie een verslag in over de activiteiten op het gebied van contractonderzoek en dienstprestaties van het IFP, waarin precies is aangegeven welk percentage het daarvoor uitgetrokken bedrag vertegenwoordigt in de middelen die het IFP uittrekt voor zijn onafhankelijke publieke onderzoeksactiviteiten.
Artikel 9
1. De Franse autoriteiten en het IFP nemen voor elke transactie de volgende vermelding op in het financieringscontract (voor elk instrument dat onder een contract valt):
„De emissie/het programma/de lening is door geen enkele directe of indirecte staatsgarantie gedekt. In geval van insolventie is de Staat niet verplicht financieel in de plaats te treden van het IFP ter betaling van de schuldvordering.”
2. De Franse autoriteiten voegen een gelijkluidende clausule in, waarin afstand wordt gedaan van de aansprakelijkheid van de Staat, in elk contract betreffende contractonderzoek of diensten, als bedoeld in artikel 1, lid 5, van het onderhavige besluit.
3. De Franse autoriteiten voegen een gelijkluidende clausule in, waarin afstand wordt gedaan van de aansprakelijkheid van het IFP en van de Staat, in elk contract dat een schuldvordering van de naamloze vennootschappen Axens, Beicip-Franlab, et Prosernat met zich brengt.
4. Het IFP onthoudt zich van elke borgstelling, garantie, letter of intent of letter of comfort ten voordele van de naamloze vennootschappen Axens, Beicip-Franlab en Prosernat die niet overeenstemmen met normale marktvoorwaarden.
Artikel 10
Frankrijk brengt de Commissie individueel steunmaatregelen ter kennis waarvan de bedragen hoger liggen dan is bepaald in de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie, daarbij rekening houdende met het eventuele effect van de staatsgarantie.
Artikel 11
Binnen twee maanden na de datum van de kennisgeving van dit besluit stelt Frankrijk de Commissie op de hoogte van de maatregelen die het heeft genomen om de beschikking na te leven.
Artikel 12
1. De artikelen 4, 5 en 6 van het onderhavige besluit zijn van toepassing tot aan de beëindiging van de in artikel 3, lid 1, van beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005 bedoelde exclusieve overeenkomsten tussen het IFP en zijn dochterondernemingen Axens en Prosernat.
2. Wanneer de Franse autoriteiten de Commissie, overeenkomstig artikel 3, lid 2 van beschikking betreffende steunmaatregel C 51/2005, een verlenging of wijziging van deze exclusieve overeenkomsten ter kennis brengen, houden ze bij de vaststelling van het totale bedrag van de overheidsfinanciering rekening met het effect van de staatsgarantie.
Artikel 13
Dit besluit is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 29 juni 2011.