ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o státní podpoře C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) provedené Portugalskem ve formě státní záruky ve prospěch banky BPP
(oznámeno pod číslem K(2010) 4932)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/346/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (Smlouvu o fungování EU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na výzvu k podání připomínek podle výše uvedených ustanovení určenou přímo zúčastněným stranám (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory poskytnuté Portugalskem ve formě státní záruky ve prospěch banky Banco Privado Português (dále jen „BPP“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 13. března 2009 Komise přijala rozhodnutí (2) (dále jen „rozhodnutí o podpoře na záchranu“), v němž schválila státní záruku na půjčku 450 milionů EUR, kterou šest portugalských bank poskytlo dne 5. prosince 2008 bance BPP. Opatření bylo schváleno na základě čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU), na dobu šesti měsíců, pokud portugalské orgány splní závazek předložit plán restrukturalizace ve lhůtě šesti měsíců (tj. do 5. června 2009).
(3)
Dne 15. července 2009 Komise vyzvala portugalské orgány, aby neprodleně předložily plán restrukturalizace banky BPP. Vzhledem k tomu, že požadovaný plán nebyl předložen, Komise zaslala dne 6. října 2009 úřední sdělení, v souladu s čl. 5 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3).
(4)
Dne 10. listopadu 2009 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení v souvislosti s uvedeným opatřením státní podpory. Ve stejném rozhodnutí Komise vydala příkaz k poskytnutí informací a požádala Portugalsko o předložení plánu restrukturalizace do 22. prosince 2009.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 6. března 2010 (4). Komise vyzvala přímo zúčastněné strany, aby předložily připomínky k opatření podpory. Dopisem ze dne 6. dubna 2010 předložila připomínky třetí zúčastněná strana, která si přála zachovat anonymitu.
(6)
Komise požádala Portugalsko o informace úředním sdělením ze dne 12. března 2010, na který tato země odpověděla úředním sdělením ze dne 13. dubna 2010, jehož doručení bylo zaevidováno dne 14. dubna 2010.
(7)
Připomínky přímo zúčastněných stran byly zaslány Portugalsku úředním sdělením ze dne 15. dubna 2010. Portugalsko odpovědělo na tyto připomínky úředním sdělením ze dne 13. května 2010, jehož přijetí bylo zaevidováno dne 14. května 2010.
(8)
Dne 29. dubna 2010 požádala Komise o dodatečné informace, které Portugalsko dodalo úředním sdělením ze dne 13. května 2010. Portugalsko dodalo další informace dne 15. a dne 21. června 2010.
2. PŘÍJEMCE A OPATŘENÍ
2.1 Příjemce
(9)
Banka BPP je finanční instituce se sídlem v Portugalsku, která poskytuje služby v oblasti soukromého bankovnictví, podnikového poradenství a soukromého kapitálu. K zákazníkům banky BPP patří soukromí a institucionální vkladatelé, včetně pěti „caixas de crédito agrícola mútuo“ (úvěrových ústavů poskytujících půjčky zemědělcům), jedné záložny, různých penzijních fondů, pojišťoven a dalších. Banka BPP působí v Portugalsku, Španělsku a v menší míře v Brazílii a Jižní Africe.
(10)
Akcie banky BPP nejsou kotovány na burze cenných papírů, a tudíž není možné sledovat jejich tržní hodnotu. Dne 30. června 2008 se úhrn aktiv zapsaných do bilance banky BPP zvýšil na 2,9 miliard EUR, což představovalo méně než 1 % z celkových aktiv portugalského bankovního sektoru. Banka BPP je ve stoprocentním vlastnictví skupiny Privado Holding SGPS (správcovská společnost společenských podílů) S.A. Dne 30. června 2008 byla většina akcií této správcovské společnosti společenských podílů (51,5 %) vlastněna 12 akcionáři. V roce 2009 měla skupina Privado Holding 187 zaměstnanců, z nichž 148 pracovalo v bance BPP.
2.2 Finanční potíže banky
(11)
Podle portugalských orgánů se banka BPP dostala do potíží s likviditou následkem zhoršení světové ekonomické situace, která výrazně snížila její schopnost řídit likviditu.
(12)
Dne 24. listopadu 2008 banka BPP informovala portugalskou centrální banku („Banco de Portugal“), že existuje riziko, že nebude schopna splnit svoje platební povinnosti. Bance BPP tedy bylo povoleno pozastavit dnem 1. prosince 2008 veškeré své platby.
(13)
Dne 5. prosince 2008 banka BPP obdržela za níže uvedených podmínek půjčku 450 milionů EUR spolu se zárukou státu. Půjčka a záruka kryjí pouze odpovědnost za pasiva banky BPP, zapsaná v bilanci k datu 24. listopadu 2008, a půjčku lze použít pouze na úhradu vkladatelům a jiným věřitelům, přičemž z ní nelze hradit dluhy jiných subjektů skupiny.
2.3 Opatření podpory na záchranu
(14)
Dne 5. prosince 2008 podepsala banka BPP smlouvu o půjčce (dále jen „smlouva o půjčce“), doprovázenou státní zárukou, ve výši 450 milionů EUR, se 6 důležitými portugalskými bankami (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL, dále jen „syndikát bank“). Půjčka byla poskytnuta na dobu šesti měsíců, kterou lze prodloužit maximálně na dobu dvou let, s úrokovou sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + 100 bazických bodů. Odměna za půjčku byla vypočtena na základě nákladů na financování pro věřitelské banky ke dni operace.
(15)
Podle portugalských orgánů by bez státní záruky nebyl žádný poskytovatel půjčky ochoten financovat banku BPP s přiměřenou sazbou vzhledem k závažnosti její finanční situace. Záruka státu, která doprovází půjčku, byla poskytnuta v souladu se zákonem č. 112/97, tj. mimo rámec portugalského režimu záruk (zákon 60-A/2008) schválený Komisí dne 29. října 2008 (5). Portugalské orgány zejména tvrdily, že všeobecný režim záruk, který je vyhrazen solventním bankám, nebude tvořit odpovídající rámec pro státní intervenci ve prospěch banky BPP vzhledem k rostoucímu finančnímu zhoršení banky a specifickým rizikům spojeným s touto operací.
(16)
Odměna za záruky státu byla s ohledem na protizáruky předložené bankou BPP stanovena na 20 bazických bodů.
(17)
Protizáruky jsou následující: i) právo na prioritní záruku týkající se různých aktiv uvedených ve smlouvě uzavřené mezi Portugalskem, bankou BPP a bankou Banco de Portugal a ii) první hypotéka na nemovitý majetek ve vlastnictví banky BPP. Hodnota těchto protizáruk byla portugalskými orgány odhadnuta při podepisování smlouvy o půjčce a dohody o záruce (6) asi na 672 milionů EUR. Poskytnutí protizáruk se řídí dohodou uzavřenou mezi Generálním ředitelstvím státní pokladny, bankou BPP a bankou Banco de Portugal, v níž banka Banco de Portugal byla Generálním ředitelstvím státní pokladny jmenována subjektem pro dohled nad protizárukami a jejich správu. Podle portugalských orgánů má portugalský stát v souladu s vnitrostátními právními předpisy výsadní a přednostní právo na protizáruky.
(18)
Během doby platnosti půjčky kryté zárukou státu se banka BPP zavazuje, že neprodá nebo nedá jako záruku svá současná nebo budoucí aktiva ani jimi nebude jiným způsobem disponovat.
(19)
V souvislosti s analýzou opatření podpory na záchranu, kterou provedla Komise, se Portugalsko zavázalo předložit v šestiměsíční lhůtě ode dne státní intervence (tj. do 5. června 2009) plán restrukturalizace banky BPP.
(20)
Ve svém rozhodnutí ze dne 13. března 2009 Komise schválila opatření na dobu šesti měsíců ode dne poskytnutí záruky státu, tj. do 5. června 2009. Komise rovněž usoudila, že předložení plánu restrukturalizace do 5. června 2009 je nutné vzhledem k výjimečně nízké odměně za záruku.
(21)
Za účelem prodloužení platnosti záruky na dobu delší než počáteční období 6 měsíců se portugalské orgány zavázaly předložit Komisi zvláštní oznámení.
(22)
Portugalsko nesplnilo výše uvedené závazky.
2.4 Prodloužení opatření podpory na záchranu
(23)
Sdělením elektronickou poštou ze dne 23. června 2009 Portugalsko informovalo Komisi, že učinilo rozhodnutí prodloužit záruku státu o dodatečné období šesti měsíců (vyhláška č. 13364-A/2009 ministerstva financí ze dne 5. června 2009). Portugalsko však prodloužení neoznámilo ani nepožádalo Komisi o schválení.
(24)
Jelikož rozhodnutím Komise byla schválena uvedená podpora pouze do 5. června 2009, stala se podpora na záchranu dnem 6. června 2009 nezákonnou.
(25)
Dne 24. dubna 2009 správci banky BPP předložili plán restrukturalizace bance Banco de Portugal.
(26)
Úředním sdělením ze dne 5. června 2009 portugalské orgány vysvětlily Komisi, že zpoždění v předložení plánu restrukturalizace banky BPP bylo způsobeno skutečností, že plán záchrany a ozdravění navržený bankou BPP, nebyl bankou Banco de Portugal přijat.
(27)
Dne 9. června 2009 ministerstvo financí a veřejné správy zveřejnilo dokument s názvem „Vysvětlení ministerstva financí a veřejné správy - rozhodnutí týkající se banky Banco Privado Português“ (dále jen „dokument ze dne 9. června 2009“), kde se tvrdí, že plán záchrany a ozdravění, který banka BPP předložila dne 24. dubna 2009 bance Banco de Portugal, navrhl zejména rekapitalizační operaci s příspěvkem státu mezi 150 a 200 miliony EUR ve formě kmenových akcií, preferenčních akcií a dodatečných podpor bez jakékoliv odměny. Tento plán nebyl přijat, neboť se mělo za to, že nespadá „do pravidel rekapitalizačního režimu, uvedených v zákoně 63-A/2008, ani do směrnic ohledně této záležitosti, definovaných na úrovni Evropské unie, s ohledem na zajištění dodržování komunitárních pravidel hospodářské soutěže, vzhledem k tomu, že stojíme před scénářem státních podpor“.
(28)
Dokument ze dne 9. června 2009 také uváděl, že velký počet zákazníků banky BPP uložil svoje úspory do správy banky, která je použila při akvizici finančních nástrojů distribuovaných několika desítkami prostřednických společností se sídlem v daňových rájích. Přes rizika, která jsou těmto použitím vlastní (použití „absolutní návratnosti“), banka BPP zaručovala odměnu při splatnosti a poskytovala záruku na veškerý kapitál investovaný těmito zákazníky. Banka o existenci této záruky nikdy neinformovala orgány dohledu ani ji nezaznamenala ve své bilanci. Skrytím této odpovědnosti se vyhnula tomu, aby byli akcionáři banky nuceni vkládat více kapitálu k tomu, aby splnili platné zákonné požadavky a právní předpisy. Kromě toho, v souladu s dokumentem ze dne 9. června 2009, inspekce portugalské Komise trhu cenných papírů a banky Banco de Portugal zjistila vážné nesrovnalosti, které představují spáchání trestných činů v rámci banky BPP.
2.5 Situace investičních produktů absolutní návratnosti
(29)
V dokumentu ze dne 9. června 2009 portugalské orgány také tvrdily, že se společně s orgány dohledu snaží najít řešení, které by minimalizovalo případné ztráty klientů banky BPP, kteří jsou vlastníky listin „absolutní návratnosti“ a kteří považují své investice za ohrožené. Předpokládané řešení ze strany vlády by mělo zejména následující charakteristiky: 1) vytvoření nového finančního nástroje, reprezentujícího současné portfolio nepřímé absolutní návratnosti, k nahrazení současných pozic investorů; 2) finanční nástroj bude vydán a řízen subjektem nezávislým na BPP, jehož vlastnictví a řízení bude příslušet vnitrostátním bankovním institucím.
2.6 Formální vyšetřovací řízení a druhé prodloužení opatření podpory na záchranu
(30)
Dne 15. července 2009 Komise vyzvala portugalské orgány, aby neprodleně předložily plán restrukturalizace banky BPP, i prozatímní, a připomněla, že podpora na záchranu se stala dnem 6. června 2009 nezákonnou.
(31)
Vzhledem k tomu, že požadovaný plán nebyl předložen, zaslala Komise podle čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999 formální upomínku s datem 6. října 2009.
(32)
Dne 10. listopadu 2009 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení týkající se uvedeného opatření státní podpory. Ve stejném rozhodnutí Komise vydala příkaz k poskytování informací, v němž žádala Portugalsko, aby do 22. prosince 2009 předložilo plán restrukturalizace.
(33)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněné v Úředním věstníku Evropské unie (7). Komise vyzvala přímo zúčastněné strany, aby předložily připomínky ohledně opatření k podpoře.
(34)
Dne 3. prosince 2009 portugalské orgány informovaly Komisi, že státní záruka bude prodloužena o dalších šest měsíců. Ve shodě s těmito orgány byl stát nucen záruku prodloužit, jelikož bezprostřední narušení činnosti banky BPP by jasně ohrozilo řešení zkoumané v danou chvíli. Vzhledem k tomu, že bylo zřejmé, že banka BPP není schopna půjčce čestně dostát, banky, které za tuto půjčku bance BPP ručily, souhlasily s prodloužením její doby splatnosti o dalších šest měsíců beze změn platných podmínek a bez dodatečného financování pod podmínkou, že odpovídající státní záruka bude také prodloužena.
(35)
Proto byla státní záruka dne 5. prosince 2009 prodloužena o dalších šest měsíců. Prodloužení nebylo oznámeno Komisi: portugalské orgány pouze informovaly tuto instituci, že záruka půjčky bude prodloužena.
(36)
Dne 25. února 2010 portugalské orgány zaslaly úřední sdělení s vysvětlením, na jakých prostředcích podle vlády bude muset být založeno řešení problémů vyvolaných bankou BPP u významné části jejích klientů, zejména investorů v investičním produktu absolutní návratnosti.
(37)
V témže úředním sdělení portugalské orgány informovaly Komisi, že dne 11. prosince 2009 vláda rozhodla takto:
i)
zřízení zvláštního uzavřeného, neharmonizovaného investičního fondu (Fundo Especial de Investimento - FEI), tvořeného majetkem (hrubá aktiva a pasiva) vlastněným v investičním produktu absolutní návratnosti, s následujícími charakteristikami: a) pasivní správa Zvláštního investičního fondu; b) podílové jednotky upsané v naturáliích; c) čtyřletá lhůta, kterou lze prodloužit maximálně na 10 let prostřednictvím kladného rozhodnutí shromáždění podílníků (1 podílová jednotka = 1 hlas); d) dobrovolné připojení se klientů;
ii)
prodloužení státní záruky na půjčku 450 milionů EUR až do zřízení Zvláštního investičního fondu;
iii)
využití Fondu ručení vkladů (FGD), který zajistí plné uhrazení kreditních zůstatků účtů v hotovosti každého vkladatele v případě, že hodnota nepřekročí 100 000 EUR; a Systému odškodnění investorů (SII), který zajistí odškodnění až do maximální výše 25 000 EUR na investora, v souladu se zákonem, a který nezahrnuje jakékoliv státní prostředky.
iv)
přidělení krytí zajištěného až do 250 000 EUR klientům, kteří se připojili k fondu FEI, pokud se na ně vztahují kritéria fondu FGD a systému SII; takto záporný rozdíl, pokud bude existovat, mezi příjmy klienta - jako úhrada fondem FGD a systémem SII a platby fondem FEI - a nominální hodnotou jeho investice, až do limitu 250 000 EUR k datu 24. listopadu 2008, je zajištěn státem.
(38)
Závazek převzatý portugalským státem vůči investorům fondu FEI, tak jak vyplývá z jeho právního nařízení, bude možné uplatnit až ke dni ukončení fondu, tj. čtyři roky po jeho zřízení - 30. března 2014 (8).
(39)
Dne 1. února 2010 Komise trhu cenných papírů (CMVM) udělila povolení pro zřízení fondu FEI, s výše uvedenými charakteristikami, přičemž za správu fondu bude odpovědná společnost Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A., a depozitářem fondu bude banka Banif - Banco de Investimento, S.A.
(40)
Fond FEI byl zřízen 30. března 2010.
(41)
Dne 16. dubna 2010 banka Banco de Portugal vydala sdělení, v němž uvedla, že bankovní licence banky BPP byla zrušena rozhodnutím ze dne 15. dubna 2010, jelikož banku nebylo možno restrukturalizovat nebo rekapitalizovat. Dne 22. dubna 2010 banka Banco de Portugal požádala u příslušného soudu (soud Tribunal de Comércio de Lisboa) o likvidaci banky BPP a zároveň předložila návrh na jmenování likvidační komise. Likvidace banky BPP se řídí portugalskými pravidly pro likvidaci, která se používají výhradně pro bankovní instituce. Portugalské orgány se domnívají, že z různých zákonných kroků stanovených příslušnými právními předpisy vyplývá, že likvidace bude trvat přibližně jeden rok.
(42)
Dne 13. května 2010 portugalské orgány sdělily Komisi, že na základě smlouvy o půjčce (9) byla záruka syndikátem bank použita a realizována dne 7. května 2010 poté, co Portugalsko uhradilo 450 milionů EUR šesti bankám. Portugalský stát prohlásil, že již přijal opatření nutná k výkonu svých práv privilegovaného a prioritního věřitele protizáruk spojených s jím poskytnutou zárukou a přihlásil se o svá práva u příslušného soudu (10).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE V RÁMCI FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(43)
Ve svém rozhodnutí ze dne 10. listopadu 2009 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise formulovala své předběžné posouzení a naznačila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost zkoumaných opatření s vnitřním trhem. Problémy byly následující:
-
Odměna za záruku byla nižší než je běžně požadovaná ve sdělení týkajícím se bank (11). Komise měla pochybnosti o tom, zda byla odměna vzhledem k riziku odpovídající. Komise povolila tuto odměnu pouze na základě toho, že Portugalsko přijalo závazek o předložení plánu restrukturalizace, který by odpovídajícím způsobem dlouhodobě kompenzoval tuto výhodu.
-
Skutečnost, že nebyl předložen plán restrukturalizace, přestože Portugalsko bylo formálně požádáno o jeho předložení úředním sdělením ze dne 6. října 2009.
-
Prodloužení záruky (5. června 2009) na dobu delší než šest měsíců původně schválených Komisí.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(44)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány tvrdily, že neignorovaly závazek daný Komisi, že odevzdají plán restrukturalizace banky BPP. Podle jejich dokumentu ze dne 13. dubna 2010 však odpovědnost za předložení plánu restrukturalizace (schváleného bankou Banco de Portugal) příslušela v poslední instanci bance BPP, a portugalskému státu tak připadlo pouze předání tohoto plánu Komisi. Portugalské orgány nepředložily plán restrukturalizace Komisi pouze z toho důvodu, že banka Banco de Portugal plán předložený bankou BPP neschválila. Příkaz stanovený v rozhodnutí Komise ze dne 10. listopadu 2009 tedy nemohl být splněn, a to i přes politické úsilí portugalského státu, aby banka BPP skutečně splnila své povinnosti vůči bance Banco de Portugal, státu a nakonec i vůči Komisi.
(45)
Co se týče státní podpory bance BPP, Portugalsko je toho názoru, že taková podpora byla a je slučitelná s vnitřním trhem dle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm b) Smlouvy o fungování EU, vzhledem k tomu, že byla poskytnuta pro zaručení stability vnitrostátního finančního systému, podobně jako v evropském kontextu.
(46)
Co se týče prodloužení státní záruky ve výši 450 milionů EUR, Portugalsko tvrdí, že prodloužení nepředstavuje novou podporu, pokud nedošlo ke změně situace, která vedla ke schválení opatření podpory ze strany Komise. Podmínky státní záruky, která byla dvakrát prodloužená, se nezměnily: i) nezjistilo se posílení hodnoty půjčky; ii) nebyly provedeny změny v závazcích, za které tato půjčka odpovídá (12); iii) v souladu se smlouvou o záruce vyprší tato záruka pouze třicet dní po datu poslední úhrady jistiny a zaplacení úroků a Komise si byla vědoma toho, že doba trvání smlouvy o půjčce jsou dva roky (13).
(47)
Pokud jde o oznámení o prodloužení státní záruky, portugalské orgány se obhajují, že prodloužení smlouvy o půjčce nezáviselo na portugalském státu, nýbrž na rozhodnutí syndikátu bank a banky BPP, a že neprodloužení záruky by bývalo mělo stejné negativní dopady na portugalský finanční systém jako ty, které plně odůvodnily schválení opatření státní podpory ze strany Komise. Portugalsko je navíc toho názoru, že v souladu se smlouvou upravující dohodu o půjčce je prodloužení záruky automatické, nicméně bylo formalizováno z důvodu právní jistoty vůči syndikátu bank.
(48)
Na druhé straně, podle portugalských orgánů prodloužení (i kdyby představovalo další podporu) neposkytuje ekonomickou výhodu, protože banka BPP prakticky nebyla v činnosti nejméně od 1. prosince 2008. Tudíž opatření s prodlouženími nebo bez prodloužení „neposkytlo ekonomickou výhodu bance BPP ani neposílilo její postavení vůči jejím konkurentům z toho jednoduchého důvodu, že banka BPP již na trhu nepůsobila, a tudíž nemohla konkurovat ostatním bankám“ (14). Portugalsko je tedy toho názoru, že opatření nemělo dopad na konkurenci ani na obchodování mezi členskými státy.
(49)
Ve svých komentářích k připomínkám třetích zúčastněných stran (viz dále) portugalské orgány tvrdily, že půjčka 450 milionů EUR byla použita transparentně, aby se zabránilo systémové nákaze a aby se čelilo pasivu banky BPP zaznamenanému v bilanci ke dni 24. listopadu 2008.
(50)
Portugalské orgány rovněž poznamenávají, že Portugalsko bude vykonávat svá práva na protizáruky spojené se zárukou v rámci likvidačního procesu banky BPP. Se zřetelem na svůj status privilegovaného věřitele banky BPP Portugalsko věří, že bude schopno získat zpět celou částku 450 milionů EUR, kterou vyplatilo ve prospěch věřitelských bank. V tomto ohledu portugalské orgány poznamenávají, že dne 7. května 2010 byla hodnota protizáruk vyšší o více než 20 % než celková hodnota garantované půjčky.
(51)
Pokud jde o závazek státu kompenzovat ztráty až 250 000 EUR majitelů účtů absolutní návratnosti, kteří se připojili k fondu FEI, má Portugalsko za to, že tento závazek nepředstavuje státní podporu, jelikož: i) nepředpokládá převod jakéhokoliv státního prostředku na správcovskou společnost fondu FEI nebo na jakoukoliv jinou organizaci aktivní na trhu; ii) jedná se o řádný mechanismus přijatý v rozšířené logice systému odškodnění investorů; iii) nemá za následek žádnou ekonomickou výhodu pro investory, na něž se obrací obecně a výlučně při plnění zákonných vnitrostátních a evropských požadavků, ani žádné narušení konkurence na trhu a ve vztazích mezi členskými státy.
(52)
Portugalsko se navíc domnívá, že skutečné platby realizované u klientů fondu FEI v důsledku tohoto závazku budou minimální, dokonce až nulové. Portugalské orgány soudí, že pojištění 250 000 EUR představuje opatření určené k posílení důvěry klientů fondu FEI, které nicméně ve většině scénářů nepovede ke skutečné úhradě. V rámci konzervativního scénáře založeného na hypotéze, že aktiva fondu FEI klesnou v příštích čtyřech letech na hodnoty nižší než hodnoty ze října 2009, počítá Portugalsko s tím, že maximální úroveň úhrady na klienta bude přibližně 68 000 EUR. Podle příznivějších scénářů nebude existovat dokonce žádná úhrada.
5. PŘIPOMÍNKY DALŠÍCH PŘÍMO ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(53)
V důsledku článku 6 rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ze dne 10. listopadu 2009 Komise obdržela dne 6. dubna 2010 připomínky od třetích zúčastněných stran, řádně určených, které si přejí zachovat anonymitu. Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení třetí zúčastněné strany zdůraznily, že žádná z podmínek, na jejichž základě byla poskytnuta státní záruka za půjčku (maximální doba trvání šest měsíců a předložení plánu strukturalizace), nebyla dodržena. Následkem toho se podpora v souladu s předloženými připomínkami stala nezákonnou a Komise musela Portugalsko vyzvat, aby záruku přerušilo. Navíc částka 450 milionů EUR byla místo na restrukturalizaci banky použita na úhrady některým klientům banky BPP, přičemž všichni ostatní byli poškozeni.
6. HODNOCENÍ
6.1 Klasifikace opatření jako státní podpory
(54)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví:
„Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(55)
Aby bylo možno čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU použít, je třeba, aby existovalo opatření podpory ze strany státu, které by bylo poskytnuto prostřednictvím státních prostředků a které by zasáhlo obchodování mezi členskými státy a aby narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a poskytovalo výhodu určitým podnikům.
6.1.1 Státní záruka na půjčku 450 milionů EUR
(56)
Komise připomíná, že v rozhodnutí o podpoře na záchranu ze dne 13. března 2009 již bylo stanoveno, že státní záruka představuje státní podporu (15). Opatření je financováno prostřednictvím státních prostředků vzhledem k tomu, že spočívá ve státní záruce poskytnuté Portugalskem. Úhrada, kterou portugalský stát provedl dne 13. května 2010 ve prospěch bankovního sdružení (viz 42. bod odůvodnění), jasně prokazuje, že byly použity státní prostředky.
(57)
V souladu s tím, jak bylo rovněž stanoveno v rozhodnutí o podpoře na záchranu ze dne 13. května 2009 (16), státní záruka umožnila, aby banka BPP obdržela lepší finanční podmínky pro realizovanou půjčku než ty, které běžně dostávají na trhu jiné podniky v obdobných situacích v neprokazatelném scénáři přijatém portugalskými orgány, by jim takové půjčky ani nebyly k dispozici. V tomto smyslu rozhodnutí o podpoře na záchranu již stanovilo, že odměna za poskytnutí záruky ve výši 20 bazických bodů je o dost nižší, než je výše vyplývající z použití doporučení Evropské centrální banky z 20. října 2008. Přes vysokou úroveň reálných záruk došla Komise k závěru, že odměna za státní záruky je značně nižší než ta, která by byla obecně považována za přiměřenou pro banky v obtížích. Uvedená odměna byla považována za přiměřenou jen pro pohotovostní fázi, s podmínkou předložení plánu restrukturalizace do 5. června 2009.
(58)
Oproti jiným institucím bankovního sektoru, které nemohly využít státní záruku, získala banka BPP ekonomickou výhodu, jelikož odměna uhrazená za státní záruku je jasně nižší než tržní úroveň.
(59)
Argument předložený portugalskými orgány, podle kterého banka BPP přestala od 1. prosince 2008 působit na trhu, nemůže být přijat. Vzhledem k tomu, že bankovní licence banky BPP byla bankou Banco de Portugal zrušena až dne 15. dubna 2010, banka BPP měla možnost krátkodobě vstupovat nebo opětovně vstupovat na trh. Mezi prosincem 2008 a dubnem 2009 byly skutečně předloženy plány na záchranu banky BPP, které prokazovaly možnost banky pokračovat ve výkonu ekonomické činnosti na základě nouzového opatření. S ohledem na aktivity banky BPP a její pozici na národních a mezinárodních finančních trzích mohla tato výhoda narušit hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Až se zrušením bankovní licence od 15. dubna 2010 ztratila banka BPP jakoukoliv možnost vstoupit znovu na trh a potenciálně narušovat hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(60)
Na základě výše uvedených úvah došla Komise k závěru, že státní záruka poskytla ekonomickou výhodu bance BPP prostřednictvím státních prostředků ze strany Portugalska. Tato výhoda může narušit hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Opatření tudíž představuje státní podporu.
6.1.2 Záruka 250 000 EUR poskytnutá klientům fondu FEI
(61)
Jak je uvedeno výše, příjemci tohoto opatření jsou klienty banky BPP, kteří investovali do produktů absolutní návratnosti a kteří se rozhodli připojit se k fondu FEI. Bez řešení použitého Portugalskem by klienti fondu FEI na sebe vzali riziko, že jim nebude provedena úhrada nebo spíše že jim bude vyplacena nižší částka, než jim podle záruky náleží. Odhady vypracované Portugalskem ukazují, že je pravděpodobné, že návratnost investic klientů fondu FEI bude díky záruce vyšší. Tudíž klienti fondu FEI měli výhodu z přijetí tohoto opatření.
(62)
Pouhé uložení finančních prostředků však nepředstavuje nutně obchodní činnost ve smyslu pravidel týkajících se státních podpor, a skutečně podle dokumentu předloženého Portugalskem je většina těch, kteří se připojili k fondu FEI, soukromými osobami, nikoli podniky. Nicméně vzhledem k tomu, že částky fondu FEI kryté státní zárukou mohou přinést prospěch podnikům, může tato skutečnost představovat státní podporu.
(63)
Údaje předložené Portugalskem nicméně jasně ukazují, že úhrada od státu bude během doby tří let značně pod prahem de minimis200 000 EUR (17), jestliže budeme brát v úvahu krytí poskytnuté Systémem odškodnění investorů a Fondem záruky vkladů, stejně jako pravděpodobné hodnoty, které investoři získají zpět z podkladových aktiv, v souladu s opatrným scénářem.
6.2 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU
6.2.1 Státní záruka na půjčku 450 milionů EUR
(64)
Portugalsko poznamenává, že prvek podpory musí být posuzován podle čl. 107 odst. 3, písm. b) Smlouvy o fungování EU. Uvedené ustanovení dovoluje, aby Komise prohlásila podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, jestliže bude určena na ozdravění „vážné poruchy hospodářství některého členského státu“. Komise připomíná, že soud zdůraznil, že čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU musí být používán restriktivně a musí napravovat narušení celého hospodářství členského státu (18).
(65)
Komise již uznala, že současná krize finančních trhů může závažným způsobem narušit hospodářství členského státu a že podpůrná opatření bankám lze považovat za opatření, která mohou takové narušení napravit. Tato analýza byla potvrzena sdělením týkajícím se bank (19), sdělením o rekapitalizaci bank (20), sdělením o znehodnocených aktivech (21) a sdělením týkajícím se restrukturalizace bank (22). Za těchto okolností může čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU sloužit jako právní základ pro opatření podpory přijaté pro potírání této systémové krize. Co se konkrétně týká situace portugalského hospodářství, ta také představuje odpovídající právní základ pro různá rozhodnutí Komise o schvalování opatření prováděných portugalskými orgány při potírání finanční krize, například rozhodnutí o schválení a následném prodloužení režimu rekapitalizace úvěrových institucí v Portugalsku, z nichž poslední bylo přijato v březnu 2010 (23).
(66)
Co se týče posuzovaného případu, Komise rovněž poznamenává, že ve svém rozhodnutí, kterým schválila podporu na záchranu, zhodnotila použitelnost čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU a došla k závěru, že toto ustanovení se použije, neboť nesplnění finančních závazků ze strany banky BPP by mohlo mít negativní odezvy v portugalském finančním sektoru (viz 33. až 45. bod odůvodnění rozhodnutí o podpoře na záchranu).
(67)
Portugalsko dvakrát prodloužilo záruku bez předchozího oznámení a schválení Komisí, přestože nebyl předložen plán restrukturalizace, a to i přes různé žádosti a dokonce vydání příkazu k poskytnutí informací, jak bylo uvedeno v 30. až 32. bodě odůvodnění.
(68)
Argumenty portugalských orgánů, podle nichž Komise věděla, že v souladu se Smlouvou může být záruka poskytnuta během dvou let a že nedošlo k žádné podstatné změně státní záruky, nelze přijmout. Rozhodnutí o podpoře na záchranu váže účinky schválení státní záruky na splnění závazku portugalských úřadů předložit plán restrukturalizace ve lhůtě šesti měsíců. Tento závazek nebyl portugalskými orgány splněn.
(69)
Kromě toho existence smluvního ustanovení, které stanoví prodloužení státní záruky na základě rozhodnutí syndikátu bank a banky BPP, nemůže zbavit Portugalsko jeho specifických povinností vyplývajících ze závazků, které předložilo Komisi a na nichž bylo založeno rozhodnutí o podpoře na záchranu, a z čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(70)
Postoj Portugalska k povinnosti předložit plán restrukturalizace, podle níž mělo pouze předat plán Komisi, také nemůže být přijat vzhledem k závazkům, na nichž bylo založeno rozhodnutí o podpoře na záchranu. V každém případě je skutečností, že plán restrukturalizace nebyl předložen ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o podpoře na záchranu, a tudíž nebyl splněn předpoklad, na němž se zakládalo schválení opatření na podporu.
(71)
Z toho plyne, že odměna za záruku byla nižší než je běžně vyžadovaná v souladu se sdělením týkajícím se bank, aby podporu bylo možno považovat za slučitelnou, a že Komise v rozhodnutí o podpoře na záchranu povolila tuto výši záruky pouze za předpokladu, že Portugalsko předloží plán restrukturalizace nebo likvidace, který by odpovídajícím způsobem minimalizoval narušení hospodářské soutěže. Z toho tedy plyne, že Komise došla k závěru, že vzhledem k nepředložení uvedeného plánu do 5. června 2009 nejsou záruka poskytnutá Portugalskem dne 5. prosince 2008 i její prodloužení po 5. červnu 2009 slučitelné s vnitřním trhem.
(72)
Přestože Portugalsko nepředložilo plán restrukturalizace banky BPP, portugalské orgány poskytly informace, které dokazují, že proces, zahájený dne 15. dubna 2010 zrušením bankovní licence banky BPP, povede k její likvidaci. Na druhé straně nebude poskytnuta žádná kompenzace akcionářům banky BPP, kromě případných částek vyplývajících z vlastního procesu likvidace. Na základě této informace se Komise domnívá, že neexistuje budoucí riziko narušení hospodářské soutěže spjaté s bankou BPP. Tento závěr nicméně neumožňuje odstranit neslučitelnost opatření poskytnutého Portugalskem mezi 5. prosincem 2008 a 15. dubnem 2010.
(73)
Za účelem stanovení tržní sazby úroků z půjčky zakládá Komise svou analýzu na Sdělení Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (24). Komise stanoví referenční sazby, které musí odrážet průměrnou úroveň úrokových sazeb na trhu střednědobých a dlouhodobých půjček doprovázených běžnými zárukami. Tato referenční sazba je minimální sazba, která může být zvýšena v situacích zvláštního rizika (například podniky v obtížích, neexistence záruk běžně požadovaných bankami atd.). Za výjimečných okolností může prvek podpory odpovídat částce skutečně kryté zárukou.
(74)
Záruka umožnila, aby banka BPP získala lepší podmínky financování půjčky než podmínky, které jsou běžně k dispozici na finančních trzích. Komise se domnívá, že prvek podpory záruky lze vypočítat jako rozdíl mezi úrokovou sazbou, kterou by banka BPP měla zaplatit za půjčku v tržních podmínkách, tj. bez záruky, a úrokovou sazbou, na kterou byla garantovaná půjčka skutečně poskytnuta. Lze mít za to, že tento rozdíl odpovídá prémii, kterou by byl ručitel požadoval za tyto záruky v tržní ekonomice.
(75)
V tomto případě Komise soudí, že bez záruky by banka BPP byla zaplatila úrokovou sazbu nejméně ve stejné výši, jako je referenční úroková sazba zvýšená o 400 bazických bodů kvůli skutečnosti, že je podnikem v obtížích, který poskytl vysokou úroveň protizáruk. Komise považuje za přiměřenou marži 400 bazických bodů, vzhledem k vysoké úrovni reálných záruk půjčky (viz 17. bod odůvodnění), která zvýšila pravděpodobnost, že poskytovatel půjčky přes složitou situaci banky BPP získá zpět alespoň část půjčky. Prvek podpory záruky tudíž spočívá v rozdílu mezi referenční úrokovou sazbou zvýšenou o 400 bazických bodů a úrokovou sazbou, na kterou byla garantovaná půjčka poskytnuta (tj. sazba EURIBOR + 100 bazických bodů), po odečtení skutečně zaplacené ceny za záruku, tj. 20 bazických bodů.
(76)
V této souvislosti Komise rovněž poznamenává, že Portugalsko prohlásilo, že již uplatnilo požadavky potřebné pro uplatnění svého výsadního a přednostního práva ohledně protizáruk, které vlastní na banku BPP, a že v tom bude nadále pokračovat, až získá zpět celou částku půjčky (25). Komise má za to, že Portugalsko je povinno jednat tímto způsobem, aby byla vykonána ustanovení stanovená v dohodě o záruce; neuplatnění jeho práv ohledně protizáruk za účelem získání zpět celé částky půjčky by představovalo státní podporu ve prospěch banky BPP.
6.3 Použití půjčky 450 milionů EUR bankou BPP
(77)
Třetí zúčastněná strana, která předložila připomínky k rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení, namítla, že půjčka 450 milionů EUR byla místo na restrukturalizaci banky BPP použita na úhradu určitým klientům banky, přičemž všechny ostatní poškodila. Komise obdržela informace od portugalských orgánů, které ukazují, že půjčka byla použita na úhradu věřitelům banky BPP, jejichž úvěry byly splatné nebo jejichž úvěrové linky měly brzy vypršet, a že se rozhodly neprodlužovat úvěry nebo neobnovovat úvěrové linky. Komise nenalezla žádné podstatné důkazní prvky, které by prokázaly námitky třetí zúčastněné strany.
7. ZÁVĚR
(78)
Z výše uvedeného hlediska došla Komise k závěru, že státní půjčka poskytnutá bance BPP představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, která nemůže být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. VRÁCENÍ
(79)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Vracet se musí pouze podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
(80)
Cíl vrácení spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Takového cíle bude dosaženo, když bude neslučitelná podpora uhrazena bankou BPP, která tímto způsobem ztratí výhodu, kterou měla vůči svým soutěžitelům na trhu. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení ekonomické výhody poskytnuté bance BPP.
(81)
V souladu s bodem 3.1 sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (dále jen „sdělení Komise týkající se záruk“) (26), v případě zvláštní záruky poskytnuté státem musí být prvek podpory zhodnocen na základě podmínek záruky a půjčky. S ohledem na vážné finanční potíže, se kterými se banka potýkala ve chvíli, kdy byla záruka poskytnuta, bylo velmi málo pravděpodobné, že by tento podnik mohl získat bankovní půjčku na trhu bez intervence státu.
(82)
Pokud jde o přesné stanovení částky podpory, vzhledem k tomu, že není možné určit tržní cenu přiměřenou pro odměnu za státní záruku, musí být definována přiměřená referenční hodnota. Jak stanoví bod 3.2 první odrážka sdělení Komise týkající se záruk, „grantový ekvivalent“ záruky na půjčku v určitém roce může být vypočten stejným způsobem jako grantový ekvivalent půjčky za příznivých podmínek. V tomto případě může být částka podpory vypočtena jako rozdíl mezi teoretickou tržní úrokovou sazbou a úrokovou sazbou získanou díky státní záruce, po odečtení případných zaplacených prémií.
(83)
V posuzovaném případě měla banka BPP vzhledem ke svým finančním potížím a s ohledem na poskytnuté protizáruky zaplatit za půjčku v tržních podmínkách, tj. bez záruky, referenční úrokovou sazbu zvýšenou o rizikovou prémii 400 bazických bodů. Tudíž výše podpory musí být vypočtena jako rozdíl mezi touto teoretickou tržní sazbou a úrokovou sazbou, na kterou jí byla skutečně poskytnuta garantovaná půjčka (tj. sazba EURIBOR + 100 bazických bodů), po odečtení ceny skutečně zaplacené zárukou, tj. 20 bazických bodů.
(84)
Pokud se týká celkové výše vlastní půjčky, ve shodě s portugalskými orgány přijal portugalský stát až do nynějška veškerá opatření a uskutečnil veškeré kroky potřebné pro výkon svých přednostních práv ohledně protizáruk poskytnutých bankou BPP (které byly odhadnuty na výrazně vyšší hodnotu, než je hodnota půjčky) (27). Komise předpokládá, že portugalský stát bude nadále vykonávat svá práva a tímto způsobem získá zpět celou částku půjčky v rámci likvidačního procesu, jak uvedl ve své odpovědi ze dne 15. června 2010 (28).
(85)
Částka uvedená v odstavci 83 představuje částku, která má být vrácena, zvýšenou o skutečně splacené úroky z této částky od data, kdy byla podpora dána k dispozici příjemci (5. prosince 2008) až do skutečného vrácení. Tyto úroky nemohou být nižší, než je hodnota vypočtená v souladu s článkem 9 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (29),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora spočívající v záruce spojené s půjčkou 450 milionů EUR, nezákonně poskytnutá Portugalskem ve prospěch banky Banco Privado Português, v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
1. Portugalsko učiní kroky k navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. U částek, které mají být navráceny, vznikají úroky od data, kdy byly dány příjemci k dispozici, do jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 je okamžité a účinné.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Portugalsko sdělí Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (splacená jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, které dokládají, že portugalský stát vykonal svá přednostní práva ohledně protizáruk poskytnutých bankou Banco Privado Português v rámci poskytnuté záruky.
2. Portugalsko informuje Komisi o vývoji vnitrostátních opatření, která byla přijata k provedení tohoto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise neprodleně předá veškeré informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro dosažení splnění tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace týkající se výše podpory a úroků, které již byly příjemcem navráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 20. července 2010.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 20 juli 2010
betreffende de staatssteun C 33/09 (ex NN 57/09 (ex CP 191/09)) die door Portugal is toegekend in de vorm van een staatsgarantie voor BPP
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4932)
(Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/346/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)
Dit besluit heeft betrekking op staatssteun die door Portugal in de vorm van een staatsgarantie voor Banco Privado Português (hierna „BPP” genoemd) is verleend.
1. PROCEDURELE ASPECTEN
(2)
Op 13 maart 2009 heeft de Commissie bij besluit (hierna „het reddingsbesluit” genoemd) (2) haar goedkeuring gehecht aan een staatsgarantie voor een lening van 450 miljoen EUR die op 5 december 2008 door zes Portugese banken aan BPP was verstrekt. De goedkeuring op basis van artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag (thans artikel 107, lid 3, onder b), VWEU) was gegeven voor een periode van zes maanden, waarbij ervan werd uitgegaan dat de Portugese autoriteiten de door hen gedane toezegging dat zij binnen zes maanden (dat wil zeggen vóór 5 juni 2009) een herstructureringsplan zouden indienen, gestand zouden doen.
(3)
Op 15 juli 2009 verzocht de Commissie de Portugese autoriteiten met aandrang om het herstructureringsplan voor BPP in te dienen. Op 6 oktober 2009, toen het plan nog altijd niet was ingediend, zond de Commissie een officiële aanmaning in de zin van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 2009 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (3).
(4)
Op 10 november 2009 leidde de Commissie de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de vermeende staatssteun in. In hetzelfde besluit gelastte de Commissie de Portugese autoriteiten inlichtingen te verstrekken en verzocht zij hen uiterlijk op 22 december 2009 het herstructureringsplan in te dienen.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 6 maart 2010 bekendgemaakt (4). De Commissie verzocht belanghebbenden hun opmerkingen over de steunmaatregel kenbaar te maken. Bij brief van 6 april 2010 werden opmerkingen gemaakt door een belanghebbende die anoniem wenste te blijven.
(6)
Bij brief van 12 maart 2010 verzocht de Commissie Portugal om inlichtingen, die Portugal verstrekte bij brief van 13 april 2010, ingeschreven op 14 april 2010.
(7)
De opmerkingen van belanghebbenden werden bij brief van 15 april 2010 doorgegeven aan Portugal. Portugal reageerde op deze opmerkingen bij brief van 13 mei 2010, ingeschreven op 14 mei 2010.
(8)
Op 29 april 2010 verzocht de Commissie om aanvullende gegevens, die Portugal verstrekte bij brief van 13 mei 2010. Portugal verstrekte nieuwe informatie op 15 en 21 juni 2010.
2. DE BEGUNSTIGDE EN DE MAATREGEL
2.1. De begunstigde
(9)
BPP is een Portugese financiële instelling die diensten op het gebied van vermogensbeheer, corporate finance en private equity aanbiedt. Tot haar cliënteel behoren particuliere en institutionele depositohouders, waaronder vijf banken voor landbouwkrediet (caixas de crédito agrícola mútuo), een spaarbank (caixa económica), diverse pensioenfondsen, verzekeringsmaatschappijen en andere ondernemingen. BPP is aanwezig in Portugal en Spanje, en in mindere mate ook in Brazilië en Zuid-Afrika.
(10)
De aandelen van BPP zijn niet aan de beurs genoteerd en de marktprijs van de aandelen is dan ook niet waarneembaar. Op 30 juni 2008 bedroegen de totale activa op de balans van BPP 2,9 miljard EUR, wat minder dan 1 % uitmaakt van de totale activa van de Portugese banksector. BPP is volledig in handen van de groep Privado Holding SGPS (sociedade gestora de participações sociais) S.A. Per 30 juni 2008 was de meerderheid van de aandelen van deze houdstermaatschappij (51,5 %) in handen van 12 aandeelhouders. In 2009 had de groep Privado Holding 187 werknemers, waarvan er 148 voor BPP werkten.
2.2. Financiële moeilijkheden van de bank
(11)
Volgens de Portugese autoriteiten kreeg BPP liquiditeitsproblemen ten gevolge van de verslechtering van de mondiale economische situatie, die het vermogen van de bank om haar liquiditeit te beheren aanzienlijk aantastte.
(12)
Op 24 november 2008 deelde BPP aan de Portugese centrale bank (hierna „de Banco do Portugal” genoemd) mee dat het risico bestond dat zij niet langer aan haar betalingsverplichtingen kon voldoen. BPP kreeg vervolgens toestemming om met ingang van 1 december 2008 al haar betalingen op te schorten.
(13)
Op 5 december 2008 kreeg BPP een lening van 450 miljoen EUR, waarvoor de overheid een garantie had verstrekt, onder de voorwaarden die hieronder worden uiteengezet. De lening en de garantie dekten alleen de verplichtingen van BPP zoals die op 24 november 2008 op de balans waren opgenomen en de lening zou alleen worden gebruikt om depositohouders en andere crediteuren terug te betalen en niet om de verplichtingen van andere entiteiten van de groep te dekken.
2.3. De reddingssteunmaatregel
(14)
Op 5 december 2008 ondertekende BPP een door een staatsgarantie gedekte leningsovereenkomst (hierna „de leningsovereenkomst” genoemd) ten belope van 450 miljoen EUR met zes grote Portugese banken (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agricola Mútuo CRL) (hierna „het bankensyndicaat” genoemd). De lening had een looptijd van zes maanden, verlengbaar tot maximaal twee jaar, en werd verstrekt tegen een rentetarief van EURIBOR + 100 basispunten. De vergoeding op de lening werd vastgesteld op basis van de kosten van de financiering voor de crediteurenbanken op het tijdstip van de transactie.
(15)
Volgens de Portugese autoriteiten was, gelet op de ernst van de financiële situatie van de bank, zonder staatsgarantie geen enkele kredietgever bereid BPP tegen een redelijk tarief te financieren. De staatsgarantie voor de lening werd toegekend overeenkomstig Wet nr. 112/97, dat wil zeggen buiten de werkingssfeer van de Portugese garantieregeling (Wet 60-A/2008), die op 29 oktober 2008 door de Commissie was goedgekeurd (5). Met name verklaarden de Portugese autoriteiten dat de algemene garantieregeling, die alleen voor solvabele banken is bestemd, geen adequaat kader voor de overheidssteun aan BPP zou zijn, gezien de toenemende verslechtering van de financiële situatie van de bank en de specifieke risico’s die aan deze transactie vastzitten.
(16)
De vergoeding voor de staatsgarantie werd vastgesteld op 20 basispunten, rekening houdend met de door BPP gestelde zekerheden.
(17)
De zekerheden bestaan uit: i) eerste pandrecht op verscheidene activa die zijn aangegeven in de tussen Portugal, BPP en de Banco de Portugal gesloten overeenkomst; en ii) eerste hypotheek op onroerende activa die eigendom zijn van BPP. Deze zekerheden hadden ten tijde van de ondertekening van de leningsovereenkomst en de garantieovereenkomst een door de Portugese autoriteiten geraamde waarde van circa 672 miljoen EUR (6). De verschaffing van zekerheden stoelt op een overeenkomst tussen de Schatkist, BPP en de Banco de Portugal, waarin laatstgenoemde werd aangewezen als bewaarder en beheerder van de zekerheden namens de Schatkist. Volgens de Portugese autoriteiten heeft de Portugese staat overeenkomstig het nationale recht prioritaire en voorkeursrechten op de zekerheden.
(18)
Tijdens de geldigheidsduur van de door de staatsgarantie gedekte lening verbond BPP zich ertoe zijn huidige en toekomstige activa niet te verkopen, als zekerheid te stellen of anderszins te vervreemden.
(19)
In het kader van het onderzoek door de Commissie van de reddingssteunmaatregel zegde Portugal toe binnen zes maanden na de staatsinterventie (dat wil zegen vóór 5 juni 2009) een herstructureringsplan voor BPP te zullen indienen.
(20)
In haar besluit van 13 maart 2009 keurde de Commissie de maatregel goed voor een periode van zes maanden vanaf de verlening van de staatsgarantie, dat wil zeggen tot 5 juni 2009. De Commissie oordeelde voorts dat, gelet op het uitzonderlijk geringe niveau van de vergoeding, indiening van het herstructureringsplan vóór 5 juni 2009 noodzakelijk was.
(21)
De Portugese autoriteiten verbonden zich ertoe om bij de verlenging van de geldigheid van de garantie tot na de initiële periode van zes maanden een specifieke kennisgeving aan de Commissie te doen.
(22)
Portugal is de bovengenoemde verbintenissen nog niet nagekomen.
2.4. Verlenging van de reddingssteunmaatregel
(23)
Per e-mail van 23 juni 2009 hebben de Portugese autoriteiten de Commissie ervan in kennis gesteld dat zij hadden besloten de staatsgarantie met een aanvullende periode van zes maanden te verlengen (Despacho No 13364-A/2009 van het ministerie van Financiën van 5 juni 2009). Zij deden echter geen aanmelding van die verlenging en verzochten de Commissie evenmin om goedkeuring.
(24)
Aangezien in het besluit van de Commissie de steun slechts tot en met 5 juni 2009 werd goedgekeurd, werd de reddingssteun op 6 juni 2009 onwettig.
(25)
Op 24 april 2009 werd door de bestuurders van BPP een herstructureringsplan bij de Banco de Portugal ingediend.
(26)
Bij brief van 5 juni 2009 legden de Portugese autoriteiten de Commissie uit dat de vertraging bij het indienen van een herstructureringsplan voor BPP te wijten was aan het feit dat het door BPP voorgestelde reddings- en herstructureringsplan niet door de Banco de Portugal was aanvaard.
(27)
Op 9 juni 2009 publiceerde het ministerie van Financiën en Overheidsdienst een document met de titel „Esclarecimento do Ministério das Finanças e da Administração Pública - Decisão relativa ao Banco Privado Português” („Verduidelijking door het ministerie van Financiën en Overheidsdienst - Besluit inzake Banco Privado Português”) (hierna „het document van 9 juni 2009” genoemd), waarin werd verklaard dat in het reddings- en herstructureringsplan, dat op 24 april 2009 door BPP bij de Banco de Portugal was ingediend, onder andere herkapitalisatie met een staatsbijdrage van 150 à 200 miljoen EUR in de vorm van gewone aandelen, preferentiële aandelen en aanvullende bijdragen zonder enige vergoeding werd voorgesteld. Dit plan werd niet aanvaard, aangezien werd geoordeeld dat „het niet voldeed aan de in Wet nr. 63 A/2008 vervatte herkapitalisatieregels en evenmin aan de richtsnoeren die hierover op het niveau van de Europese Unie zijn vastgesteld en die erop zijn gericht naleving te waarborgen van de communautaire concurrentieregels, aangezien hier sprake is van staatssteun”.
(28)
In het document van 9 juni 2009 werd voorts vermeld dat een groot aantal van de cliënten van BPP hun spaargeld onder het beheer had geplaatst van de bank, die dit had belegd in financiële instrumenten verspreid over tientallen in offshoregebieden gevestigde vehikelondernemingen („absoluut-rendementinstrumenten”). Ondanks het aan deze producten inherente risico had BPP een vergoedingstarief vastgesteld en garandeerde de bank op de vervaldatum het totale door deze cliënten belegde kapitaal. Het bestaan van deze garantie is nooit aan de toezichthoudende autoriteiten meegedeeld, en evenmin op de balans van de bank opgenomen. Door deze verplichting te verbergen, werd voorkomen dat de aandeelhouders van de bank meer kapitaal moesten inbrengen om aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te voldoen. Bovendien werden, volgens het document van 9 juni 2009, bij het onderzoek door de Portugese commissie voor de effectenmarkt (Comissão do Mercado de Valores Mobiliários) en de Banco de Portugal ernstige onregelmatigheden geconstateerd die neerkomen op criminele praktijken van de zijde van BPP.
2.5. De situatie van de absoluut-rendementbeleggingsproducten
(29)
In het document van 9 juni 2009 verklaarden de Portugese autoriteiten tevens dat zij met de toezichthoudende autoriteiten naar een oplossing zochten om de verliezen zoveel mogelijk te beperken voor de cliënten van BPP die in het bezit waren van absoluut-rendementinstrumenten en wier beleggingen in gevaar verkeerden. De oplossing die de regering op het oog had zou, onder andere, de volgende kenmerken hebben: 1) in het leven roepen van een nieuw financieel instrument dat indirect representatief is voor de huidige absoluut-rendementportefeuille en dat dient om de huidige posities van de beleggers te vervangen; 2) het financieel instrument zou worden uitgegeven en beheerd door een van BPP onafhankelijke entiteit en zou in het bezit zijn van nationale bankinstellingen en door hen worden beheerd.
2.6. De formele onderzoeksprocedure en de tweede verlenging van de reddingssteunmaatregel
(30)
Op 15 juli 2009 verzocht de Commissie de Portugese autoriteiten het herstructureringsplan voor BPP, zelfs in voorlopige vorm, zo spoedig mogelijk in te dienen en herinnerde zij eraan dat de reddingssteun vanaf 6 juni 2009 onwettig was geworden.
(31)
Daar het verlangde plan nog altijd niet was ingediend, zond de Commissie bij brief van 6 oktober 2009 een officiële aanmaning in de zin van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(32)
Op 10 november 2009 leidde de Commissie de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de vermeende staatssteun in. In hetzelfde besluit gelastte de Commissie de Portugese autoriteiten inlichtingen te verstrekken en eiste zij dat deze uiterlijk op 22 december 2009 het herstructureringsplan zouden indienen.
(33)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (7). De Commissie verzocht belanghebbenden hun opmerkingen over de steunmaatregel kenbaar te maken.
(34)
Op 3 december 2009 deelden de Portugese autoriteiten de Commissie mee dat de staatsgarantie met nog eens zes maanden zou worden verlengd. Volgens de Portugese autoriteiten zag de staat zich ertoe verplicht de garantie te vernieuwen omdat een onmiddellijke verstoring van de activiteit van BPP de destijds overwogen oplossing ernstig in gevaar zou hebben gebracht. Aangezien BPP duidelijk niet in staat was de lening terug te betalen, gingen de banken die de lening aan BPP hadden verstrekt akkoord met een verlenging van de looptijd met nog eens zes maanden, zonder de geldende voorwaarden te wijzigen en zonder aanvullende financiering, op voorwaarde dat de overeenkomstige staatsgarantie eveneens werd verlengd.
(35)
Op 5 december 2009 werd de staatsgarantie derhalve met nog eens zes maanden verlengd. De verlenging werd niet bij de Commissie aangemeld: de Portugese autoriteiten deelden de Commissie alleen mee dat de leninggarantie zou worden verlengd.
(36)
Op 25 februari 2010 zonden de Portugese autoriteiten een brief waarin werd uiteengezet welke elementen naar de mening van de regering een basis moesten vormen voor een oplossing voor de problemen die BPP voor een aanzienlijk deel van haar cliënten heeft veroorzaakt, en met name degenen die in het absoluut-rendementproduct hadden belegd.
(37)
In dezelfde brief lieten de Portugese autoriteiten de Commissie weten dat de regering op 11 december 2009 het volgende had besloten:
i)
oprichting van een gesloten en niet-geharmoniseerd speciaal beleggingsfonds (Fundo Especial de Investimento - FEI), dat bestond uit de middelen (bruto-activa en -passiva) aangehouden in het absoluut-rendementbeleggingsproduct en dat de volgende kenmerken had: a) passief beheer van het speciale beleggingsfonds; b) inschrijvingen in natura op aandelen; c) termijn van vier jaar met mogelijkheid van verlenging tot maximaal tien jaar bij besluit van de aandeelhoudersvergadering (1 aandeel = 1 stem); d) vrijwillig lidmaatschap van de cliënten;
ii)
vernieuwing van de leninggarantie van 450 miljoen EUR totdat het speciale beleggingsfonds werd ingesteld;
iii)
activering overeenkomstig de in de wet vastgelegde voorwaarden van het depositogarantiefonds (Fundo de Garantia de Depósitos - FGD), dat de volledige terugbetaling in contanten garandeert van de waarde van het creditsaldo van de rekeningen van iedere depositohouder, voor zover die waarde niet hoger is dan 100 000 EUR, en van het beleggerscompensatiestelsel (Sistema de Indemnização aos Investidores - SII), dat compensatie garandeert tot ten hoogste 25 000 EUR per belegger; daarmee zijn geen overheidsmiddelen gemoeid;
iv)
een gegarandeerde dekking van 250 000 EUR voor cliënten die zich bij het FEI hebben aangesloten, mits zij voldoen aan de criteria van het FGD en het SII; het eventuele negatieve verschil tussen de inkomsten van de cliënt - in de vorm van terugbetalingen door het FGD en het SII en betalingen door het FEI - en de nominale waarde van de belegging, tot een maximum van 250 000 EUR op 24 november 2008, wordt derhalve door de staat verzekerd.
(38)
De verbintenis die door de Portugese staat is aangegaan ten aanzien van de beleggers van het FEI, en die uit zijn rechtsstelsel voortvloeit, zal slechts van toepassing zijn op de datum waarop het fonds ophoudt te bestaan, met andere woorden vier jaar na de oprichting ervan - 30 maart 2014 (8).
(39)
Op 1 februari 2010 verleende de Portugese commissie voor de effectenmarkt (CMVM) toestemming voor de oprichting van het FEI zoals dit hierboven is beschreven, waarbij Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A. verantwoordelijk is voor het beheer van het fonds en Banif - Banco de Investimento, S.A. als bewaarder van het fonds optreedt.
(40)
Het FEI werd op 30 maart 2010 opgericht.
(41)
Op 16 april 2010 heeft de Banco de Portugal een perscommuniqué uitgebracht waarin werd meegedeeld dat de bankvergunning van BPP bij besluit van 15 april was ingetrokken wegens de onmogelijkheid om de bank te herstructureren of te herkapitaliseren. De Banco de Portugal heeft op 22 april de bevoegde rechtbank (Tribunal de Comércio de Lisboa) om liquidatie van BPP verzocht en terzelfder tijd een voorstel ingediend voor de aanstelling van een liquidatiecommissie. De liquidatie van BPP verloopt volgens de Portugese regels inzake liquidatie welke specifiek op bankinstellingen van toepassing zijn. De Portugese autoriteiten zijn van oordeel dat de verschillende stadia van de procedure die in de desbetreffende wetgeving zijn vastgelegd, inhouden dat de liquidatie ongeveer een jaar kan duren.
(42)
Op 13 mei 2010 deelden de Portugese autoriteiten aan de Commissie mee dat het bankensyndicaat op grond van de leningsovereenkomst (9) een beroep op de garantie had gedaan en dat het beroep op 7 mei 2010 is gehonoreerd met de uitkering door Portugal van 450 miljoen EUR aan de zes betrokken banken. De Portugese staat verklaarde dat hij alle nodige stappen had ondernomen om zijn prioritaire en voorkeursrechten als crediteur op de voor de garantie gestelde zekerheden te doen gelden en zijn vorderingen bij de bevoegde rechtbank had ingediend (10).
3. BESLUIT VAN DE COMMISSIE BETREFFENDE DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(43)
In haar besluit van 10 november 2009 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie haar eerste beoordeling uiteengezet en ook uitgelegd waarom zij twijfelt aan de verenigbaarheid van de maatregelen in kwestie met de interne markt. De vragen die hierbij rezen waren de volgende:
-
de vergoeding voor de garantie lag onder het niveau dat normaal gesproken overeenkomstig de Bankenmededeling (11) wordt vereist. De Commissie betwijfelde of de vergoeding, gelet op het risico, adequaat was. De Commissie keurde deze vergoeding alleen goed op basis van de toezegging van de Portugese autoriteiten dat zij een herstructureringsplan zouden indienen dat, op de langere termijn, dit voordeel adequaat zou compenseren;
-
het feit de Portugese autoriteiten het herstructureringsplan niet hadden ingediend, ondanks het feit dat zij bij brief van 6 oktober 2009 formeel werden aangemaand zulks te doen;
-
de verlenging van de garantie (op 5 juni 2009) na de aanvankelijke periode van zes maanden die door de Commissie was goedgekeurd.
4. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL
(44)
In hun opmerkingen betreffende de inleiding van de formele onderzoeksprocedure betoogden de Portugese autoriteiten dat zij zich wel degelijk bewust waren van de verbintenis die zij tegenover de Commissie aangingen om een plan voor de herstructurering van BPP over te leggen. Volgens hun document van 13 april 2010 berustte de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de indiening van het (door de Banco de Portugal goedgekeurde) herstructureringsplan echter bij BPP en was de Portugese staat alleen verantwoordelijk voor het doorzenden van het plan aan de Commissie. De Portugese autoriteiten dienden het herstructureringsplan niet bij de Commissie in omdat het door BPP overgelegde plan niet door de Banco de Portugal was goedgekeurd. Aan het in het besluit van de Commissie van 10 november 2009 vervatte bevel kon derhalve niet worden voldaan, ondanks de politieke inspanningen die de Portugese staat zich had getroost om ervoor te zorgen dat BPP zijn verplichtingen tegenover de Banco de Portugal, de staat, en, in laatste instantie, ook de Commissie daadwerkelijk zou nakomen.
(45)
Wat de staatssteun aan BPP betreft, houdt Portugal staande dat deze overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), VWEU met de interne markt verenigbaar was omdat de steun werd verleend om de stabiliteit van het nationale financiële bestel te waarborgen, net zoals ook in Europees verband is gebeurd.
(46)
Wat de verlengingen van de staatsgarantie voor de lening van 450 miljoen EUR betreft, voert Portugal aan dat deze geen nieuwe staatssteun uitmaakten aangezien de situatie die aan de goedkeuring van de steunmaatregel door de Commissie ten grondslag lag, ongewijzigd bleef. De staatsgarantie, die tweemaal is verlengd, bleef ongewijzigd wat de voorwaarden betrof: i) er was geen stijging in de waarde van de lening; ii) er waren geen wijzigingen in de verplichtingen waaraan de lening voldeed (12); iii) uit hoofde van de garantieovereenkomst zou de garantie slechts dertig dagen na de datum van de laatste kapitaalaflossing en rentebetaling aflopen en het was de Commissie bekend dat de leningsovereenkomst voor een periode van twee jaar was gesloten (13).
(47)
Wat de niet-aanmelding van de verlengingen van de staatsgarantie betreft, betogen de Portugese autoriteiten dat de vernieuwing van de leningsovereenkomst niet van de Portugese staat maar van het bankensyndicaat en BPP afhing, en dat niet-verlenging van de garantie dezelfde negatieve gevolgen voor het Portugese financiële bestel zou hebben gehad als die welke destijds de goedkeuring door de Commissie van de steunmaatregel geheel hadden gerechtvaardigd. Daarnaast is Portugal van mening dat de verlengingen van de garantie automatisch plaatsvonden op grond van de leningsovereenkomst, hoewel zij om redenen van rechtszekerheid ten overstaan van het bankensyndicaat wel werden geformaliseerd.
(48)
Voorts leverden de verlengingen (ook al worden zij als nieuwe steun beschouwd), volgens de Portugese autoriteiten geen economisch voordeel op, omdat BPP in de praktijk, althans vanaf 1 december 2008, niet actief was. Zodoende verleende de maatregel, met of zonder de verlengingen, geen „economisch voordeel aan BPP en versterkte deze evenmin de positie van BPP ten opzichte van haar concurrenten, om de eenvoudige reden dat BPP niet meer op de markt actief was en derhalve niet met andere banken concurreerde” (14). Portugal is dan ook van oordeel dat de maatregel noch de concurrentie, noch het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig heeft beïnvloed.
(49)
In hun reactie op de opmerkingen van belanghebbenden (zie hieronder) verklaarden de Portugese autoriteiten dat de lening van 450 miljoen EUR op transparante wijze was gebruikt om besmetting van het systeem te voorkomen en te voldoen aan de verplichtingen van BPP die per 24 november 2008 op de balans stonden.
(50)
De Portugese autoriteiten merken voorts op dat Portugal in het kader van de liquidatie van BPP zijn rechten zal doen gelden op de aan de garantie verbonden zekerheden. Gezien zijn statuut als bevoorrecht schuldeiser van BPP heeft Portugal er vertrouwen in dat het land het volledige bedrag van 450 miljoen EUR dat het aan de crediteurenbanken heeft uitgekeerd, zal kunnen terugvorderen. In dit verband merken de Portugese autoriteiten op dat de waarde van de zekerheden per 7 mei 2010 meer dan 20 % hoger was dan het totaalbedrag van de gegarandeerde lening.
(51)
Wat de toezegging van de Portugese autoriteiten betreft om verliezen tot 250 000 EUR te compenseren van absoluut-rendementcliënten die tot het FEI zijn toegetreden, houdt Portugal staande dat deze toezegging geen staatssteun inhoudt omdat: i) dit geen overdracht met zich meebrengt van overheidsmiddelen naar de onderneming die het FEI beheert, of naar gelijk welke andere organisatie die actief is op de markt; ii) het een regulier en aanvaard mechanisme is dat een logische uitbreiding vormt van het stelsel voor de compensatie van beleggers, iii) het geen economisch voordeel met zich meebrengt voor beleggers, voor wie het overeenkomstig de nationale en Europese wettelijke voorschriften algemeen en uitsluitend is bestemd, en evenmin leidt tot concurrentievervalsing op de markt of in de betrekkingen tussen de lidstaten.
(52)
Voorts houdt Portugal staande dat de feitelijke betalingen aan cliënten van het FEI naar aanleiding van deze verbintenis minimaal zullen zijn, zo er al betalingen worden gedaan. Naar de mening van de Portugese autoriteiten is de verzekeringsdekking van 250 000 EUR een maatregel die is bedoeld om de FEI-cliënten vertrouwen te geven, wat echter in de meeste scenario’s niet tot een daadwerkelijke betaling zal leiden. Volgens een conservatief scenario, waarin wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de activa van het FEI in de komende vier jaar verder in waarde dalen ten opzichte van hun waarde in oktober 2009, zal volgens de berekeningen van Portugal per cliënt ten hoogste circa 68 000 EUR worden uitgekeerd. Volgens gunstiger scenario’s zou er zelfs helemaal niet tot uitkering worden overgegaan.
5. OPMERKINGEN VAN ANDERE BELANGHEBBENDEN
(53)
Overeenkomstig artikel 6 van het besluit van de Commissie van 10 november 2009 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ontving de Commissie op 6 april 2010 opmerkingen van naar behoren geïdentificeerde belanghebbenden die anoniem wensten te blijven. In hun opmerkingen betreffende het inleiden van de formele onderzoeksprocedure wezen de belanghebbenden erop dat geen van de voorwaarden waaronder de staat de leninggarantie had verleend (looptijd van ten hoogste zes maanden en indiening van een herstructureringsplan), in acht was genomen. Derhalve was de steun, volgens de ontvangen opmerkingen, onwettig en moest de Commissie Portugal gelasten de garantie stop te zetten. Bovendien werd het bedrag van 450 miljoen EUR niet voor de herstructurering van de bank aangewend, maar in plaats daarvan gebruikt om bepaalde cliënten van BPP terug te betalen, waardoor alle andere cliënten werden gedupeerd.
6. BEOORDELING
6.1. De vraag of de maatregelen staatssteun vormen
(54)
Artikel 107, lid 1, VWEU luidt als volgt:
„Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”
(55)
Opdat artikel 107, lid 1, VWEU van toepassing kan zijn, moet er sprake zijn van een steunmaatregel die aan de staat valt toe te rekenen, met staatsmiddelen wordt toegekend, het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging op de interne markt vervalst door bepaalde ondernemingen een selectief voordeel te verlenen.
6.1.1. De staatsgarantie voor de lening van 450 miljoen EUR
(56)
De Commissie herinnert eraan dat in het reddingsbesluit van 13 maart 2009 al was vastgesteld dat de staatsgarantie staatssteun is (15). De maatregel wordt met staatsmiddelen gefinancierd aangezien hij bestaat uit een door Portugal verleende staatsgarantie. Uit de terugbetaling die op 13 mei 2010 door de Portugese staat aan het bankensyndicaat werd gedaan (zie overweging 42), blijkt duidelijk dat er staatsmiddelen zijn gebruikt.
(57)
Zoals eveneens al was vastgesteld in het reddingsbesluit van 13 maart 2009 (16), kon BPP dankzij de staatsgarantie betere financiële voorwaarden krijgen voor de lening dan de voorwaarden die andere ondernemingen in soortgelijke omstandigheden normaal gesproken op de markt zouden krijgen, in het onwaarschijnlijke scenario, zoals door de Portugese autoriteiten wordt erkend, dat dit soort leningen sowieso beschikbaar waren. In dit opzicht was in het reddingsbesluit al vastgelegd dat de vergoeding van 20 basispunten ver onder het niveau lag dat uit de toepassing van de aanbeveling van de Europese Centrale Bank van 20 oktober 2008 voortvloeide. Ondanks de grote omvang van de gestelde zekerheden concludeerde de Commissie dat de vergoeding voor de staatsgarantie aanmerkelijk lager lag dan algemeen als adequaat voor banken in moeilijkheden zou worden beschouwd. Deze vergoeding werd alleen voor de reddingsfase als gepast beschouwd, waarbij als voorwaarde gold dat vóór 5 juni 2009 een herstructureringsplan werd overgelegd.
(58)
In tegenstelling tot andere banken, die niet het voordeel van een leninggarantie van de staat genoten, verkreeg BPP in dusverre een economisch voordeel dat de vergoeding die voor de staatsgarantie werd geïnd duidelijk onder het marktniveau lag.
(59)
Het door de Portugese autoriteiten aangevoerde argument dat BPP na 1 december 2008 niet op de markt actief was, kan niet worden aanvaard. Aangezien de bankvergunning van BPP pas op 15 april 2010 door de Banco de Portugal werd ingetrokken, had BPP de markt op korte termijn kunnen betreden of opnieuw kunnen betreden. De herstelplannen voor BPP die tussen december 2008 en april 2009 zijn overgelegd, maakten immers duidelijk dat de bank als gevolg van de reddingsmaatregel het potentieel had een economische activiteit te blijven uitoefenen. Gelet op de activiteiten van BPP en haar positie op de nationale en internationale financiële markten, dreigde dit voordeel de mededinging te verstoren en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Pas vanaf 15 april 2010, met de intrekking van de bankvergunning, verloor BPP iedere mogelijkheid om op de markt terug te keren en de mededinging te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.
(60)
Gelet op het voorgaande komt de Commissie tot de slotsom dat de staatsgarantie een economisch voordeel aan BPP verschafte door het gebruik van overheidsmiddelen die aan Portugal zijn toe te rekenen. Dit voordeel kan de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het betreft derhalve een steunmaatregel.
6.1.2. De garantie van 250 000 EUR voor de cliënten van het FEI
(61)
Zoals hierboven is beschreven, zijn de begunstigden van deze maatregel de cliënten van BPP die in de „absoluut-rendementproducten” belegden en ervoor kozen zich bij het FEI aan te sluiten. Zonder de oplossing die door Portugal is toegepast, zouden de FEI-cliënten het risico lopen geen terugbetaling te krijgen of, wat waarschijnlijker was, een lager bedrag terug te krijgen dan zij uit hoofde van de garantie zouden ontvangen. Volgens ramingen van Portugal zelf is het waarschijnlijk dat hun rendement als FEI-cliënten hoger is als gevolg van de garantie. Bij het FEI aangesloten cliënten hebben door deze maatregel dus een voordeel ontvangen.
(62)
Niettemin is het eenvoudig deponeren van middelen niet noodzakelijkerwijs een commerciële activiteit in de zin van de staatssteunregels en, volgens het door Portugal overgelegde document, zijn de meeste deelnemers in het FEI ook inderdaad particulieren die geen ondernemingen zijn. In zoverre de door de staatsgarantie gedekte bedragen van het FEI echter aan ondernemingen ten goede komen, kunnen zij staatssteun zijn.
(63)
Niettemin laten de door Portugal verschafte cijfers duidelijk zien dat de uitbetaling door de staat ruim onder de de-minimisdrempel van 200 000 EUR over een periode van drie jaar zal liggen (17), wanneer rekening wordt gehouden met de dekking die door het beleggerscompensatiestelsel en door het depositogarantiefonds wordt verschaft, alsook met het vermoedelijke bedrag dat de beleggers volgens voorzichtige veronderstellingen nog voor de onderliggende activa zullen ontvangen.
6.2. Verenigbaarheid uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU
6.2.1. De staatsgarantie voor de lening van 450 miljoen EUR
(64)
Portugal betoogt dat het steunelement moet worden beoordeeld op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, dat de Commissie de mogelijkheid biedt steun verenigbaar met de interne markt te verklaren wanneer deze bestemd is om „een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen”. De Commissie herinnert eraan dat het Gerecht er met klem op heeft gewezen dat artikel 107, lid 3, onder b), VWEU restrictief dient te worden toegepast en bedoeld moet zijn om een verstoring in de hele economie van een lidstaat op te heffen (18).
(65)
De Commissie heeft al erkend dat de huidige wereldwijde financiële crisis tot een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat kan leiden en dat met maatregelen om banken te ondersteunen deze verstoring kan worden opgeheven. Deze analyse werd bevestigd in de Bankenmededeling (19), de mededeling betreffende de herkapitalisatie van de banken (20), de mededeling betreffende aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa (21) en de mededeling betreffende de herstructurering van de banken (22). Artikel 107, lid 3, onder b), VWEU kan derhalve als rechtsgrond dienen voor steunmaatregelen die worden genomen om deze systeemcrisis aan te pakken. Wat meer specifiek de Portugese economie betreft, was dit ook de gepaste rechtsgrond voor de verscheidene besluiten van de Commissie tot goedkeuring van de maatregelen die de Portugese autoriteiten hebben genomen ter bestrijding van de financiële crisis, zoals met name de goedkeuring van de Portugese herkapitalisatieregeling en de verlenging daarvan. Het laatste dergelijke besluit dateert van maart 2010 (23).
(66)
Wat de onderhavige zaak betreft, merkt de Commissie tevens op dat in haar reddingsbesluit de toepasselijkheid van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU is beoordeeld en van toepassing werd geacht, aangezien niet-naleving door BPP van haar financiële verplichtingen negatieve gevolgen voor het gehele Portugese financiële bestel zou kunnen hebben (zie de overwegingen 33 tot en met 45 van het reddingsbesluit).
(67)
Ondanks het feit dat Portugal het herstructureringsplan, niettegenstaande herhaalde verzoeken en een bevel inlichtingen te verstrekken, zoals beschreven in de overwegingen 30, 31 en 32, niet heeft ingediend, heeft Portugal de garantie tot tweemaal toe verlengd zonder dit van tevoren te hebben aangemeld en zonder goedkeuring van de Commissie.
(68)
De argumenten van de Portugese autoriteiten, namelijk dat de Commissie ervan op de hoogte was dat de garantie, uit hoofde van de overeenkomst, gedurende een periode van twee jaar zou kunnen worden toegekend en dat er zich geen materiële wijziging in de staatsgarantie heeft voorgedaan, kunnen niet worden aanvaard. Het reddingsbesluit koppelde de goedkeuring van de staatsgarantie aan de nakoming van de door de Portugese autoriteiten aangegane verbintenis het herstructureringsplan binnen zes maanden te zullen indienen. De Portugese autoriteiten hebben deze toezegging evenwel niet gestand gedaan.
(69)
Bovendien kan het bestaan van een bepaling in de overeenkomst inzake de verlenging van de staatsgarantie op basis van een besluit van het bankensyndicaat en BPP Portugal niet ontheffen van de specifieke verplichtingen die voortvloeien uit de toezeggingen die de Portugese autoriteiten aan de Commissie hebben gedaan en waarop het reddingsbesluit was gebaseerd, en evenmin van zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 108, lid 3, VWEU.
(70)
Het standpunt van de Portugese autoriteiten ten aanzien van de verplichting het herstructureringsplan in te dienen, waarbij zij staande hielden dat hun enige taak erin bestond het plan aan de Commissie door te zenden, kan evenmin worden aanvaard in het licht van de verbintenissen waarop het reddingsbesluit was gebaseerd. Hoe dan ook blijft het feit dat het herstructureringsplan niet binnen de in het reddingsbesluit vastgelegde termijn is overgelegd, wat betekent dat de voorwaarden waaronder de steunmaatregel is goedgekeurd, niet in acht zijn genomen.
(71)
Hieruit volgt dat de vergoeding van de garantie onder het niveau lag dat normaal gesproken overeenkomstig de Bankenmededeling is vereist om als verenigbare steun te worden beschouwd en dat de Commissie in het reddingsbesluit slechts toestemming heeft gegeven voor dat niveau van vergoeding op basis van een toezegging van Portugal dat het een herstructurerings- of liquidatieplan zou indienen dat de concurrentievervalsing op adequate wijze tot een minimum zou beperken. Aangezien een dergelijk plan niet vóór 5 juni 2009 was ingediend, concludeert de Commissie dan ook dat zowel de garantie die op 5 december 2008 door Portugal is verleend, als de verlenging ervan na 5 juni 2009 onverenigbaar is met de interne markt.
(72)
Portugal heeft weliswaar geen herstructureringsplan voor BPP ingediend, maar de Portugese autoriteiten hebben wel gegevens verschaft waaruit blijkt dat de liquidatieprocedure die op 15 april 2010 met de intrekking van de bankvergunning van BPP begon, tot de liquidatie van de bank zal leiden. Bovendien zullen de aandeelhouders van BPP geen enkele andere compensatie ontvangen dan de bedragen die uit de liquidatie zelf voortvloeien. Op basis van deze gegevens is de Commissie van oordeel dat er wat BPP betreft in de toekomst geen risico van concurrentievervalsing bestaat. Deze conclusie doet echter niets af aan de onverenigbaarheid van de steun die in de periode tussen 5 december 2008 en 15 april 2010 door Portugal is verleend.
(73)
Om een marktprijs voor de rente op de lening te bepalen, heeft de Commissie haar beoordeling gebaseerd op de Commissiemededeling over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld (24). De Commissie berekent referentiepercentages die het gemiddelde niveau moeten weerspiegelen van de marktrente voor leningen met middellange à lange looptijd, waarvoor gewone zekerheden zijn gesteld. Dit referentiepercentage is een minimumpercentage dat in omstandigheden waaronder van bijzondere risico’s sprake is (zoals bij een onderneming in moeilijkheden of bij het ontbreken van de gebruikelijke zekerheden die banken verlangen enz.), kan worden verhoogd. In uitzonderlijke omstandigheden kan het steunelement van de garantie even hoog blijken te zijn als het bedrag dat daadwerkelijk door die garantie wordt gedekt.
(74)
Dankzij de garantie kon BPP voor de lening betere financiële voorwaarden krijgen dan de voorwaarden die doorgaans op de financiële markten voorhanden zijn. De Commissie is van mening dat het steunelement van de garantie kan worden berekend als het verschil tussen de rentevoet die BPP had moeten betalen voor een lening tegen marktvoorwaarden, dat wil zeggen zonder garantie, en de rentevoet waartegen de gegarandeerde lening daadwerkelijk werd verstrekt. Dat verschil kan worden geacht overeen te komen met de premie die een garantiegever in een markteconomie voor deze garantie zou hebben verlangd.
(75)
Bijgevolg is de Commissie in deze zaak van oordeel dat BPP zonder de garantie een rente had moeten betalen die ten minste 400 basispunten boven het referentiepercentage had gelegen, omdat het een onderneming in moeilijkheden was die een hoog niveau van zekerheden bood. De Commissie acht de marge van 400 basispunten adequaat, gelet op het hoge niveau van de voor de lening gestelde zekerheden (zie overweging 17), wat de waarschijnlijkheid vergrootte dat de kredietgever ondanks de zeer moeilijke situatie waarin BPP verkeerde, althans een deel van de lening zou kunnen terugvorderen. Het steunbestanddeel van de garantie bestaat dus uit het verschil tussen het referentiepercentage, vermeerderd met 400 basispunten (dat wil zeggen EURIBOR + 100 basispunten), na aftrek van de prijs die daadwerkelijk voor de garantie is betaald, namelijk 20 basispunten.
(76)
In dit verband merkt de Commissie ook op dat de Portugese autoriteiten hebben verklaard dat zij al de nodige vorderingen hadden ingediend om hun prioritaire en voorkeursrechten te doen gelden op de zekerheden die zij ten aanzien van BPP hebben en dat zij dit zullen blijven doen totdat het volledige bedrag van de lening is teruggevorderd (25). De Commissie is van oordeel dat Portugal een verplichting heeft om op die manier te handelen teneinde de bepalingen in de garantieovereenkomst te handhaven; mocht Portugal nalaten zijn rechten op de zekerheden te doen gelden om aldus het volledige bedrag van de lening terug te vorderen, dan zou dat neerkomen op staatssteun ten behoeve van BPP.
6.3. Gebruik van de lening van 450 miljoen EUR door BPP
(77)
De belanghebbende die opmerkingen maakte op het besluit van de Commissie om een formele onderzoeksprocedure in te leiden, betoogde dat de lening van 450 miljoen EUR niet voor de herstructurering van de bank was aangewend, maar in plaats daarvan was gebruikt om bepaalde cliënten van BPP terug te betalen, waardoor alle andere cliënten werden gedupeerd. De Commissie ontving informatie van de Portugese autoriteiten waaruit blijkt dat de lening werd gebruikt voor de terugbetaling van kredietgevers van BPP wier vorderingen de vervaldag hadden bereikt of wier kredietlijnen binnen korte tijd zouden aflopen en die hadden besloten de kredieten niet te verlengen of de kredietlijnen niet te vernieuwen. De Commissie vond geen overtuigende bewijzen die de beweringen van de belanghebbende staafden.
7. CONCLUSIE
(78)
In het licht van het voorgaande concludeert de Commissie dat de aan BPP verstrekte staatsgarantie staatssteun is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, die niet verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard.
8. TERUGVORDERING
(79)
Ingevolge artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 moet de Commissie, indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, beschikken dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen. Alleen met de interne markt onverenigbare steun moet worden teruggevorderd.
(80)
Terugvordering heeft ten doel de situatie te herstellen welke vóór de toekenning van de steun bestond. Dit doel is bereikt wanneer de onverenigbare steun wordt terugbetaald door BPP, die aldus afziet van het voordeel dat zij heeft genoten ten opzichte van haar concurrenten op de markt. Het terug te vorderen bedrag moet van een zodanige omvang zijn dat het het economische voordeel ongedaan maakt dat aan BPP is toegekend.
(81)
Overeenkomstig punt 3.1 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (hierna „de Commissiemededeling betreffende garanties” genoemd) (26) moet bij een individuele staatsgarantie het steunelement worden beoordeeld op basis van de voorwaarden van de garantie en van de lening. In het licht van de ernstige financiële moeilijkheden die BPP ondervond op het tijdstip waarop de garantie werd verleend, was het zeer onwaarschijnlijk dat de onderneming zonder overheidssteun een banklening op de markt zou hebben verkregen.
(82)
Wat de exacte kwantificering van het steunbedrag betreft, moet, aangezien het niet mogelijk is een passende marktprijs voor de vergoeding van de staatsgarantie vast te stellen, een redelijke referentiewaarde worden bepaald. Zoals in punt 3.2, eerste streepje, van de Commissiemededeling betreffende garanties wordt uiteengezet, kan het „contante subsidie-equivalent” van een leninggarantie in een bepaald jaar op dezelfde wijze worden berekend als het subsidie-equivalent van een zachte lening. Het steunbedrag kan dus worden berekend als het verschil tussen de theoretische marktrente en het rentepercentage dat dankzij de staatsgarantie wordt betaald, rekening houdend met eventueel betaalde premies.
(83)
In het onderhavige geval had BPP, gezien de financiële moeilijkheden waarin de bank verkeerde en de zekerheden die zij had gesteld, voor een lening tegen marktvoorwaarden, dat wil zeggen zonder garantie, de referentierente, verhoogd met een risicopremie van 400 basispunten, moeten betalen. Het steunbedrag moet dan ook worden berekend als het verschil tussen deze theoretische marktrente en de rentevoet waartegen de gegarandeerde lening daadwerkelijk werd verstrekt (dus: EURIBOR + 100 basispunten), na aftrek van de daadwerkelijk voor de garantie betaalde prijs, dat wil zeggen 20 basispunten.
(84)
Wat het volledige bedrag van de lening zelf betreft, heeft de Portugese staat volgens de Portugese autoriteiten tot dusverre alle nodige maatregelen getroffen en alle stappen ondernomen om zijn prioritaire rechten te doen gelden op de zekerheden die hij ten aanzien van BPP heeft (waarvan de waarde aanzienlijk hoger is geraamd dan die van de lening) (27). De Commissie gaat ervan uit dat de Portugese staat die rechten zal blijven doen gelden, en, zoals de Portugese autoriteiten in hun antwoord van 15 juni 2010 zelf aangaven (28), aldus in het kader van de liquidatieprocedure het volledige leningbedrag zal terugvorderen.
(85)
Het in overweging 83 bedoelde bedrag vormt het terug te vorderen bedrag, te vermeerderen met de daadwerkelijk opgelopen terugvorderingsrente vanaf het tijdstip van de toekenning van de steun aan de begunstigde (5 december 2008) tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling. Die rente mag niet lager zijn dan zoals berekend overeenkomstig artikel 9 van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (29),
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die Portugal in de vorm van een garantie voor een lening van 450 miljoen EUR in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, op onwettige wijze heeft toegekend ten gunste van Banco Privado Português, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1. Portugal vordert de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde terug.
2. De terug te vorderen bedragen worden vermeerderd met rente vanaf de datum waarop ze ter beschikking van de begunstigde werden gesteld tot hun feitelijke terugbetaling.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004.
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun dient onmiddellijk en effectief te gebeuren.
2. Portugal zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van dit besluit verstrekt Portugal de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en rente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de Portugese staat zijn prioritaire rechten heeft doen gelden op de door Banco Privado Português in het kader van de garantie gestelde zekerheden.
2. Portugal houdt de Commissie op de hoogte van de vooruitgang die bij de nationale maatregelen ter uitvoering van dit besluit is geboekt totdat de in artikel 1 bedoelde steun volledig is teruggevorderd. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens gedetailleerde informatie over de reeds van de begunstigde teruggevorderde steunbedragen en terugvorderingsrente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 20 juli 2010.