ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 20 september 2011
betreffende steunmaatregel C 35/10 (ex N 302/10) die Denemarken voornemens is ten uitvoer te leggen in de vorm van belasting op onlinekansspelen in de Deense Wet inzake belasting op kansspelen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 6499)
(Slechts de tekst in de Deense taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/140/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Op 6 juli 2010 hebben de Deense autoriteiten overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) het op 25 juni 2010 vastgestelde wetgevingsvoorstel L 203 over de belasting op kansspelen (hierna „de Wet inzake belasting op kansspelen” (2) genoemd) ter wille van de rechtszekerheid aangemeld. De Commissie heeft bij schrijven van 11 augustus en 22 september 2010 om nadere informatie verzocht. Bij schrijven van 20 oktober 2010 hebben de Deense autoriteiten de gevraagde informatie verstrekt.
(2)
De Commissie heeft met betrekking tot de voorgestelde Wet inzake belasting op kansspelen ook twee afzonderlijke klachten ontvangen. De eerste klacht is op 23 juli 2010 ingediend door de Deense branchevereniging voor speelautomaten (hierna „DAB” genoemd). De tweede klacht is op 6 augustus 2010 door „the Royal Casino”, een exploitant van een fysiek casino, ingediend. Beide klachten zijn op 23 september 2010 aan de Deense autoriteiten voor commentaar doorgestuurd. Bij schrijven van 20 oktober 2010 hebben de Deense autoriteiten hun opmerkingen overgelegd.
(3)
Op 10 november 2010 heeft er in Brussel een bijeenkomst met de Deense autoriteiten plaatsgevonden om de aanmelding en de twee bovengenoemde klachten te bespreken. In het kader van die bijeenkomst hebben de Deense autoriteiten een notitie overgelegd getiteld „The dilemma created by the pending State aid case”, waarin zij ook hun voornemen kenbaar maakten om de inwerkingtreding van de voorgestelde wet uit te stellen tot na het besluit van de Commissie (3).
(4)
Bij besluit van 14 december 2010 heeft de Commissie Denemarken in kennis gesteld van het feit dat zij besloten had om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden met betrekking tot de aangemelde maatregel. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd) is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (4). De Commissie heeft belanghebbenden opgeroepen hun opmerkingen kenbaar te maken.
(5)
Bij schrijven van 14 januari 2011 hebben de Deense autoriteiten hun opmerkingen over het inleidingsbesluit overgelegd.
(6)
In totaal hebben 17 belanghebbenden tussen 11 februari en 22 februari 2011 opmerkingen ingediend (5). De betreffende opmerkingen zijn op 16 maart 2011 doorgestuurd naar Denemarken met het verzoek om eventuele opmerkingen hieromtrent kenbaar te maken. Bij schrijven van 14 april 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van Denemarken ontvangen.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
(7)
Na het inleiden van eerdere inbreukprocedures en het overleggen van een gemotiveerd standpunt op 23 maart 2007 over belemmeringen voor het vrije verkeer van diensten verband houdende met het wedden op sportwedstrijden in Denemarken (6), heeft de Deense regering besloten om de nationale kansspelwetgeving te hervormen en om het bestaande monopolie te vervangen door een gereguleerd, gedeeltelijk geliberaliseerd kansspelregime. Die liberalisering werd onder andere noodzakelijk geacht om aan de EU-wetgeving te voldoen en om de dreiging van illegale onlinekansspelen door aanbieders van kansspelen vanuit andere jurisdicties het hoofd te kunnen bieden.
(8)
De aangemelde Wet inzake belasting op kansspelen maakt deel uit van een groter wetgevingspakket ter liberalisering van de kansspelsector (7). Op grond van artikel 1 van de Wet inzake kansspelen is de algemene doelstelling van de nieuwe wetgevingshervorming:
-
om de deelname aan kansspelen op een gematigd niveau te houden;
-
om jonge mensen en andere kwetsbare personen te beschermen tegen uitbuiting c.q. te behoeden voor een gokverslaving;
-
om deelnemers aan kansspelen te beschermen door te zorgen dat kansspelen op een redelijke, betrouwbare en transparante manier worden aangeboden, en
-
om de openbare orde te handhaven en te voorkomen dat kansspelen voor criminele activiteiten worden gebruikt.
(9)
Op grond van de Wet inzake kansspelen is „voor het aanbieden of organiseren van kansspelen een vergunning vereist tenzij in deze Wet of in andere wetgeving anders is bepaald”. Daarnaast moet voor het aanbieden of organiseren van kansspelen belasting worden afgedragen (artikel 1 van de Wet inzake belasting op kansspelen).
(10)
De definitie van kansspelen in artikel 5 van de Wet inzake kansspelen omvat de volgende activiteiten: i) loterijen, ii) combinatiekansspelen, en iii) weddenschappen.
(11)
Met combinatiekansspelen wordt op een activiteit gedoeld die „een deelnemer een kans biedt om een prijs te winnen, maar waarbij de waarschijnlijkheid van het winnen van de prijs afhankelijk is van een combinatie van vaardigheid en geluk”. Combinatiekansspelen omvatten derhalve spelen die vaak door casino's worden aangeboden, zoals roulette, poker, baccarat, blackjack en kansspelautomaten die gewonnen prijzen contant uitkeren.
(12)
In artikel 5 van de Wet inzake kansspelen worden onlinekansspelen gedefinieerd als „een kansspel waarbij de speler en de kansspelaanbieder via communicatie op afstand zijn betrokken”. In datzelfde artikel worden fysieke kansspelen gedefinieerd als „kansspelen waarbij de speler en de kansspelaanbieder, of een agent van de aanbieder, middels een fysiek contact zijn betrokken”. Weddenschappen worden gedefinieerd als „activiteiten waarbij een deelnemer een kans heeft om een prijs te winnen doordat er een weddenschap op een gebeurtenis in de toekomst dan wel op het zich al dan niet voordoen van een bepaalde gebeurtenis in de toekomst wordt afgesloten”.
(13)
Op grond van de artikelen 2-17 van de Wet inzake belasting op kansspelen zijn de volgende kansspelen onderworpen aan belastingheffing: i) loterijen, met inbegrip van loterijen met bepaalde klassen en non-profitloterijen, ii) weddenschappen, met inbegrip van lokale totalisatorweddenschappen, iii) fysieke casino's, iv) onlinecasino's, v) kansspelautomaten die contante prijzen uitkeren in amusementshallen of bars en cafés e.d. en vi) kansspelen zonder inzet.
(14)
In de Wet inzake belasting op kansspelen zijn verschillende belastingtarieven vastgelegd waarvan de hoogte afhankelijk is van de vraag of de kansspelen via onlinecasino's of in fysieke casino's worden aangeboden.
(15)
Op grond van artikel 10 van de Wet inzake belasting op kansspelen moeten houders van een vergunning voor het aanbieden van kansspelen in fysieke casino's een basistarief afdragen van 45 % van de bruto-opbrengst van de kansspelen („BOK” - inzet min de kansspelwinst), verminderd met de waarde van de fiches in de fooienpot plus een opslag van 30 % voor een BOK (verminderd met de waarde van de fiches in de fooienpot) die meer bedraagt dan 4 miljoen DKK (berekend op maandbasis) (8).
(16)
Op grond van artikel 11 van de Wet inzake belasting op kansspelen worden houders van een vergunning om kansspelen in onlinecasino's aan te bieden, onderworpen aan een belastingtarief van 20 % van hun BOK.
(17)
Houders van een vergunning om kansspelautomaten te exploiteren die contante prijzen uitkeren (gok- of fruitautomaten) in amusementshallen of bars en cafés e.d. worden belast tegen 41 % van hun BOK. Voor kansspelautomaten in bars, cafés e.d. met een BOK van meer dan 30 000 DDK is een opslag van 30 % verschuldigd. Eenzelfde opslag geldt voor kansspelautomaten in amusementshallen met een BOK van meer dan 250 000 DKK (9).
(18)
Met betrekking tot de vergunningsrechten is in de Wet inzake kansspelen bepaald dat iedereen die een vergunning aanvraagt om weddenschappen te organiseren of kansspelen via onlinecasino's aan te bieden, een vergoeding dient te betalen van 250 000 DKK (dan wel 350 000 DKK indien er een vergunning voor zowel weddenschappen als onlinecasino's wordt aangevraagd) plus een jaarlijkse vergoeding variërend van 50 000 DKK tot 1 500 000 DKK afhankelijk van de opbrengst van de kansspelen.
(19)
Aanbieders van onlinekansspelen moeten op grond van de Wet inzake kansspelen in Denemarken zijn gevestigd of moeten, indien zij ingezetenen zijn van een andere lidstaat van de EU of EER, een goedgekeurde vertegenwoordiger benoemen (artikel 27).
3. REDENEN OM DE PROCEDURE IN TE LEIDEN
(20)
De Commissie heeft de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid met betrekking tot de in het geding zijnde maatregel omdat hierbij staatssteun betrokken zou kunnen zijn als bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU.
(21)
Meer in het bijzonder was de Commissie van mening dat de maatregel in het licht van de jurisprudentie als selectief aangemerkt zou kunnen worden. De Commissie heeft er in dat verband op gewezen dat bij een beoordeling van de selectiviteit van een belastingmaatregel altijd onderzocht moet worden of de betrokken maatregel voor bepaalde ondernemingen voordeel oplevert ten opzichte van andere ondernemingen in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie, gelet op het doel dat met de regeling in kwestie wordt beoogd (10).
(22)
Vanwege de aard van de kansspelen die online en op fysieke locaties worden aangeboden, de sociale ervaringen die beide soorten kansspelen met zich brengen en de sociaaleconomische profielen van de consumenten, betwijfelde de Commissie of de verschillen tussen de online- en fysieke kansspelen substantieel genoeg waren om te concluderen dat zij met het oog op de fiscale behandeling op grond van de Wet inzake belasting op kansspelen in feite of in rechte niet in een vergelijkbare situatie verkeerden.
(23)
In die fase van de procedure stelde de Commissie zich daarnaast op het standpunt dat indien de maatregel prima facie als selectief aangemerkt zou worden, de Deense autoriteiten niet afdoende hadden aangetoond dat de maatregel gerechtvaardigd kon worden door de opzet van het belastingstelsel.
(24)
In dat opzicht hebben de Deense autoriteiten gesteld dat het belastingstarief voor onlinekansspelen een weerspiegeling vormde van het noodzakelijke evenwicht tussen enerzijds het realiseren van de doelstellingen van de Deense wetgeving op de kansspelen om spelers te beschermen en anderzijds het creëren van de mogelijkheid om de concurrentie aan te kunnen gaan met online-exploitanten die in andere landen met lagere belastingtarieven zijn gevestigd.
(25)
Met betrekking tot de verwijzing van de Deense autoriteiten naar de algemene doelstellingen van de Wet inzake kansspelen (zie overweging 8) stelde de Commissie zich daarnaast op het standpunt dat deze doelstellingen veeleer van algemene aard waren en geen betrekking hadden op het belastingsstelsel. Aangezien het vaste rechtspraak is dat slechts intrinsieke doelstellingen van het belastingstelsel relevant zijn, was de Commissie van mening dat de Deense autoriteiten hun stelling dat de selectiviteit van de in het geding zijnde belastingmaatregelen noodzakelijk was gezien de opzet van het belastingstelsel, niet voldoende onderbouwd hadden.
(26)
Bovendien meende de Commissie dat er bij de aangemelde wet ook sprake was van een belastingvoordeel via het gebruik van staatsmiddelen aangezien online-exploitanten door het feit dat de staat afzag van bepaalde belastingopbrengsten, een voordeel genoten in de vorm van een aanzienlijk lager belastingtarief. In de mate dat de maatregel een selectief economisch voordeel opleverde voor online-exploitanten die in Denemarken actief waren, zou hierdoor tevens de handel op de interne markt beïnvloed en de concurrentie verstoord kunnen worden.
(27)
Tot slot betwijfelde de Commissie of de aangemelde maatregel wel binnen het toepassingsgebied zou vallen van een van de uitzonderingen als neergelegd in artikel 107, lid 2 en lid 3, VWEU.
4. OPMERKINGEN VAN DE DEENSE AUTORITEITEN
(28)
Bij schrijven van 14 januari 2011 hebben de Deense autoriteiten hun opmerkingen ingediend over het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden.
(29)
De Deense autoriteiten hebben hun standpunt herhaald dat onlinekansspelen als een activiteit moet worden beschouwd die verschilt van fysieke kansspelen (waarbij zij zich baseren op de lijst van concrete en economische verschillen tussen online- en fysieke kansspelen die zij in hun aanmelding hadden opgenomen).
(30)
Volgens de Deense autoriteiten is de software die in bepaalde elektronische kansspelen wordt gebruikt die in fysieke casino's worden aangeboden, niet identiek aan de software die in onlinecasino's wordt gebruikt. Naast het feit dat het om andere platforms en aanbieders gaat, werd gesteld dat er grote verschillen tussen deze elektronische kansspelen bestaan aangezien voor het spelen in fysieke casino's de fysieke aanwezigheid van de kansspelers is vereist. Fysieke aanwezigheid brengt een aantal kosten met zich mee (bijvoorbeeld voor vervoer, entree, garderobe, eten en drinken) die bij onlinekansspelen geen rol spelen.
(31)
De Deense autoriteiten zijn van mening dat alleen al uit het feit dat in een aantal lidstaten onlinekansspelen verboden zijn, maar fysieke casino's niet, blijkt dat er verschillen tussen de beide soorten kansspelen bestaan.
(32)
Daarnaast hebben de Deense autoriteiten gesteld dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de conclusie van haar studie uit 2006 getiteld „Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union” (11). In die studie wordt geconcludeerd dat online- en fysieke casino's als twee verschillende markten moeten worden aangemerkt.
(33)
De Deense autoriteiten hebben ook benadrukt dat de beoordeling van de Commissie uitsluitend op fysieke casino's was geconcentreerd en er geen rekening werd gehouden met kansspelautomaten (d.w.z. gokautomaten, maar niet roulette, blackjack, poker e.d.) in bars, cafés e.d. of in amusements- of speelhallen.
(34)
Met betrekking tot de rechtvaardiging van de maatregelen vanwege de opzet van het belastingstelsel voeren de Deense autoriteiten aan dat de Commissie het doel van de aangemelde maatregel wellicht verkeerd heeft geïnterpreteerd. De maatregel is namelijk niet bedoeld om het internationale concurrentievermogen van de Deense kansspelindustrie in stand te houden, maar veeleer om de vier doelen te realiseren die in de wetgeving zijn neergelegd (deelname aan kansspelen op een gematigd niveau; bescherming van jonge mensen of andere kwetsbare personen tegen uitbuiting door kansspelen en tegen een gokverslaving; bescherming van spelers door te waarborgen dat de kansspelen op een eerlijke, verantwoorde en transparante manier worden aangeboden; en handhaving van de openbare orde en voorkomen dat kansspelen voor criminele doeleinden worden gebruikt).
(35)
Met betrekking tot de verschillende belastingtarieven voor online- en fysieke kansspelen hebben de Deense autoriteiten toegelicht dat zij zich op een gegeven moment in een wetgevings- en reguleringsdilemma bevonden. Enerzijds konden zij de actuele monopolistische situatie niet langer in stand houden en de liberalisering van de markt voor onlinekansspelen niet nog meer vertragen. Anderzijds zou het invoeren van een uniform belastingtarief voor online- en fysieke kansspelen de beleidsdoelstellingen van de regering op dit gebied ondermijnen.
(36)
Meer in het bijzonder stelden de Deense autoriteiten dat het invoeren van een uniform belastingtarief voor alle kansspelactiviteiten tot inconsequente oplossingen zou leiden, ongeacht het gekozen fiscale model. De keuze voor een model op basis van een lager, uniform belastingtarief van 20 % zou een grote impuls geven aan kansspelen in fysieke casino's, hetgeen in strijd zou zijn met het algemene belang van de consumentenbescherming.
(37)
Aan de andere kant zou een model op basis van een hoger, vergelijkbaar tarief met het tarief dat op kansspelen in fysieke casino's van toepassing is, online-exploitanten ontmoedigen om een vergunning aan te vragen om kansspelen vanuit Denemarken aan te bieden, hetgeen in strijd zou zijn met de liberaliseringsdoelstellingen van de wet. Dit zou eveneens strijdig zijn met het algemene belang van de consumentenbescherming aangezien er geen effectief toezicht op die onlinekansspelen mogelijk zou zijn.
(38)
Ter ondersteuning van hun standpunt hebben de Deense autoriteiten een memorandum van het ministerie van Financiën van 6 maart 2010 overgelegd, gericht aan de beleidswoordvoerders van de politieke partijen in het Deense parlement over het in te voeren belastingtarief (12). Uit het memorandum blijkt dat de huidige differentiële fiscale behandeling moet worden gezien als het resultaat van een evenwichtsexercitie om enerzijds de naleving van de wet te handhaven en anderzijds de belastingopbrengst te maximaliseren en te zorgen dat de deelname aan kansspelen tot een gematigd niveau beperkt blijft.
(39)
In dit verband waren de Deense autoriteiten van mening dat ook de internationale concurrentie en de mondiale aard van de onlinekansspelsector in aanmerking genomen zouden moeten worden. Op dat punt hebben de Deense autoriteiten verwezen naar de „Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union”, waarin geconstateerd wordt dat de kosten van bedrijfsactiviteiten van aanbieders onshore niet hoger mogen zijn dan de kosten van bedrijfsactiviteiten offshore om te voorkomen dat het voor consumenten en aanbieders minder aantrekkelijk is om binnen de eigen jurisdictie actief te zijn dan in andere landen (13).
(40)
Daarnaast hebben de Deense autoriteiten aangevoerd dat het beginsel dat door het Europees Hof van Justitie in de zaak-Salzgitter is gehanteerd (dat de Commissie het aangemelde belastingniveau niet mag vergelijken met de niveaus in andere lidstaten om vast te stellen of de aangemelde steun als staatssteun moet worden aangemerkt (14)), niet op de aangemelde wet van toepassing is, aangezien de differentiële fiscale behandeling tussen fysieke en onlinekansspelactiviteiten uitsluitend op interne fiscale overwegingen is gebaseerd. Meer in het bijzonder heeft de Deense regering bewust geen rekening gehouden met belastingtarieven zoals die in andere lidstaten worden gehanteerd om het concurrentievermogen van de Deense kansspelindustrie te verbeteren, maar is slechts getracht om een adequaat evenwicht te bewerkstelligen met de vier bovengenoemde beleidsdoelstellingen van de aangemelde wet.
(41)
Bovendien hebben de Deense autoriteiten gesteld dat de Commissie de zaak-Salzgitter verkeerd heeft geïnterpreteerd, aangezien zij daarop slechts een beroep heeft gedaan om te onderzoeken of de selectiviteit van de aangemelde maatregel als gerechtvaardigd zou kunnen worden beschouwd en niet om de selectieve aard van de aangemelde maatregel te beoordelen.
(42)
Om bovengenoemde redenen zijn de Deense autoriteiten van mening dat de aangemelde belastingmaatregel, mocht deze als selectief worden beoordeeld, gerechtvaardigd wordt door de opzet van het belastingsstelsel.
5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(43)
De Commissie heeft van 17 belanghebbenden, met inbegrip van de klagers, opmerkingen ontvangen en wel van zeven verenigingen (15), van zeven ondernemingen (16) en van drie lidstaten (17).
(44)
Met betrekking tot de selectiviteit van de maatregel stelt een aantal belanghebbenden dat de juridische en feitelijke situatie van online- en fysieke casino's niet vergelijkbaar is aangezien deze ondernemingen niet op dezelfde markt opereren en de belastingmaatregel derhalve niet afwijkt van het belastingstelsel dat in het algemeen van toepassing is. Dat betekent dat de belastingsmaatregel niet als selectief aangemerkt moet worden.
(45)
Ter onderbouwing van dit standpunt voeren de belanghebbenden aan dat de producten die door fysieke en onlinecasino's worden aangeboden aanzienlijk verschillen. Aan de activiteiten die door fysieke casino's worden aangeboden, is een sociale ervaring verbonden omdat in dergelijke situaties, in tegenstelling tot onlinekansspelen, gesprekken, uiterlijk en kleding en de fysieke omgeving een centraal aspect van de kansspelomgeving vormen. Daarnaast moeten fysieke kansspelen als een deel van de totale entertainmentervaring worden beschouwd, een ervaring die wordt aangevuld door andere diensten, middels bijvoorbeeld restaurants, bars, vergader- en hotelfaciliteiten.
(46)
Bovendien stellen deze belanghebbenden dat online- en fysieke kansspelen niet dezelfde verslavingsrisico's met zich brengen. Voor dit standpunt kan steun worden gevonden in de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie, dat van oordeel was dat „de specifieke kenmerken van het aanbieden van kansspelen via internet zo ook andere en ernstigere risico's voor de bescherming van de consument […] kunnen meebrengen” (18). Ook wordt er verwezen naar een studie over kansspelen van het Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), waarin is geconstateerd dat onlinekansspelen een concreet verslavingsrisico opleveren, dat echter aangepakt moet worden via een gereguleerde markt voor onlinekansspelen.
(47)
Een aantal belanghebbenden voert tevens aan dat er door het gebruik van verschillende distributiekanalen sprake is van een segmentatie op de kansspelmarkt. Dit vormt een essentieel element voor het maken van een onderscheid tussen de verschillende relevante markten. In dat verband verwijzen zij naar een opinie van de Franse Mededingingsautoriteit van 20 januari 2011 waarin opgemerkt wordt dat onlinekansspelen onderscheiden kunnen worden van kansspelen in clubs of wedkantoren e.d. (20).
(48)
Sommige belanghebbenden hebben er ook op gewezen dat fysieke kansspelexploitanten te maken hebben met een beperkte concurrentiedruk in het specifieke geografische gebied waar zij hun kansspelen aanbieden. Daarentegen ondervinden online-exploitanten een zeer sterke concurrentie van andere online-exploitanten. Aangezien het aanbod in fysieke casino's aan een fysieke locatie is gebonden, moeten klanten zich bijvoorbeeld ook in persoon naar de relevante locatie begeven. In Denemarken zijn bijvoorbeeld slechts zes locaties waar fysieke casino's kunnen opereren. Onlinekansspelen bieden spelers daarentegen een groot aantal kansspelproducten die door verschillende internationale exploitanten worden aangeboden. De hevige concurrentie onder onlinecasino's wordt verder nog eens versterkt door de aanwezigheid van gespecialiseerde websites die het aanbod van uiteenlopende online-exploitanten vergelijken en door de talloze blogs en forums die spelers de mogelijkheid bieden om producten, prijzen en diensten van de online-exploitanten te vergelijken.
(49)
Tegelijkertijd wijzen deze belanghebbenden erop dat de winstmarges die verbonden zijn aan de onlinekansspelen, aanzienlijk kleiner zijn dan de winstmarges op fysieke kansspelen. Dat is een gevolg van de hevige concurrentie tussen online-exploitanten en het ontbreken van een dergelijke concurrentie tussen fysieke casino's. Dit betekent weer dat onlinecasino's significant lagere marges hebben met betrekking tot de uitbetalingsratio, d.w.z. het percentage van de inzet dat aan de klanten wordt uitgekeerd. Bovendien kunnen fysieke casino's andere bijproducten aanbieden en op die manier profiteren van neveninkomsten uit bijvoorbeeld casinohotels, bars en restaurants die in een online-omgeving niet beschikbaar zijn. Aangezien fysieke kansspelexploitanten hogere winsten kunnen genereren dan online-exploitanten, is het verschil in belastingtarieven derhalve gerechtvaardigd door het beginsel van de „financiële draagkracht” op basis waarvan degenen die een hoger belastingtarief kunnen opbrengen, ook meer belasting moeten betalen.
(50)
Naast bovengenoemde argumenten voeren bepaalde belanghebbenden ook aan dat, zelfs indien de Deense maatregel als selectief zou worden aangemerkt, het selectiviteitscriterium gerechtvaardigd zou zijn door de aard en de algemene opzet van het belastingstelsel. Het doel van het differentiële Deense belastingtarief is het waarborgen dat online-exploitanten een Deense vergunning aanvragen en derhalve in de toekomst Deense belasting betalen. Tegelijkertijd kan er op deze manier zorg voor worden gedragen dat de doelstellingen van de consumentenbescherming, als neergelegd in de Deense wetgeving op de kansspelen, worden gerealiseerd.
(51)
In dit verband wijst een aantal belanghebbenden op de mededeling van de Commissie uit 1998 over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen (21), op grond waarvan de bestaansreden van het belastingstelsel de inning van ontvangsten ter financiering van de staatsuitgaven is. Tegen die achtergrond stellen deze belanghebbenden dat de doelstelling om de belastingopbrengsten uit onlinekansspelen door Deense ingezetenen te optimaliseren, niet gerealiseerd zou worden op basis van een belastingtarief dat hoger is dan het tarief dat in de aangemelde wet voor onlinekansspelen is vastgelegd.
(52)
In tegenstelling tot bovengenoemde argumenten hebben andere belanghebbenden - voornamelijk fysieke exploitanten - opmerkingen overgelegd die het standpunt van de Deense autoriteiten betwisten.
(53)
Samengevat stellen deze belanghebbenden dat het Deense belastingstelsel als selectief beschouwd moet worden aangezien er een verschil in fiscale behandeling wordt ingevoerd tussen twee groepen ondernemingen die zich in een juridische en feitelijke situatie bevinden die in het licht van de doelstellingen van de maatregel vergelijkbaar is. Deze partijen voeren aan dat de online- en fysieke casino's concurrerende activiteiten op dezelfde markt uitvoeren en dat zij zich derhalve in een vergelijkbare situatie bevinden.
(54)
Ter ondersteuning van dit standpunt stellen de belanghebbenden dat de kansspelen die door online- en fysieke casino's worden aangeboden, vergelijkbaar zijn. De regels van de casinokansspelen zouden als vergelijkbaar aangemerkt moeten worden en de virtuele online-interacties met croupiers of andere spelers zijn vergelijkbaar met de echte interacties in fysieke casino's. Producenten van fysieke kansspelautomaten fabriceren dezelfde modellen voor onlinegebruik als voor fysiek gebruik. Vanuit een technisch perspectief zijn casinokansspelen die online en offline worden aangeboden identiek in de zin van technologische platforms, beschrijvingen, kenmerken, formats en parameters.
(55)
Daarnaast stellen de belanghebbenden dat de consumentenprofielen van bezoekers van online- en fysieke casino's vergelijkbaar zijn. Dat betekent dat het consumentenaspect niet als een relevant argument gebruikt mag worden om onlinekansspelen van fysieke kansspelen te onderscheiden.
(56)
Een aantal belanghebbenden is van mening dat onlinekansspelen geen andere activiteit dan fysieke kansspelen vormen, maar dat zij eenvoudigweg als een ander kanaal voor het aanbieden van kansspelen aan spelers moeten worden beschouwd.
(57)
Naast bovengenoemde argumenten voeren de belanghebbenden aan dat de huidige kansspelmarkt als een interne markt beschouwd moet worden die aan ingrijpende veranderingen onderhevig is en gekenmerkt wordt door een substantiële verschuiving van fysieke naar onlinecasino's. Er is een aantal mogelijke oorzaken voor deze recente ontwikkeling aan te wijzen, met inbegrip van het steeds frequentere gebruik van internet, de lage exploitatiekosten van onlinecasino's over de hele linie (faciliteiten, personeel en vaste kosten) en het feit dat onlinecasino's gezien de permanente ontwikkelingen van nieuwe technologieën 24 uur per dag op vrijwel alle locaties een onbeperkte toegang tot onlinekansspelen bieden.
(58)
De belanghebbenden voorspellen dat deze verschuiving in het marktaandeel van fysieke naar onlinekansspelen in de toekomst alleen nog maar sterker zal worden gezien het snelle tempo van de technologische vooruitgang, de commerciële initiatieven en de marktpenetratie van e-commerce. Door deze ontwikkelingen is de goksector extreem dynamisch geworden en aan sterke veranderingen onderhevig. In dat opzicht verwijzen de belanghebbenden ook naar de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak-Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22). In die conclusie wordt betoogd dat de impact van nieuwe communicatiemiddelen zodanig is dat kans- en gokspelen, die voorheen slechts op specifieke plaatsen konden worden beoefend, nu op elk ogenblik en op elke locatie kunnen worden beoefend dankzij de ontwikkeling van nieuwe technologieën zoals de mobiele telefoon, interactieve televisie en internet.
(59)
Verder wordt er ook verwezen naar de studie van de Commissie uit 2006 over het kansspelaanbod op de interne markt (23). Volgens die studie wordt „de toekomst van kansspelen in toenemende mate afhankelijk van internet aangezien kansspelautomaten steeds vaker in de vorm van downloadbare spelsoftware worden aangeboden” (24). Deze tendens zou in de toekomst verder gekenmerkt worden door de ontwikkeling van nieuwe hybride kansspellocaties.
(60)
Op basis van het vorige argument concluderen de belanghebbenden dat de maatregel selectief is aangezien online- en fysieke casino dezelfde activiteiten uitvoeren en dat er sprake is van een in rechte en in feite vergelijkbare situatie. Een dergelijke selectiviteit zou daarnaast niet door de opzet van het belastingstelsel gerechtvaardigd kunnen worden. Bovendien zijn zij van mening dat het heffen van een hoger belastingtarief de onlineaanbieders niet zou ontmoedigen om een vergunning in Denemarken aan te vragen.
(61)
Tot slot is de Deense verwijzing naar de nationale belastingstelsels van andere lidstaten ter rechtvaardiging van de behoefte om aanbieders van onlinecasino's aan te trekken, niet relevant aangezien het vaste rechtspraak is dat een dergelijke rechtvaardiging uitsluitend op het betrokken nationale belastingstelsel gebaseerd mag zijn (25). Daarnaast is het argument van de Deense autoriteiten dat het verlagen van het belastingtarief voor bepaalde ondernemingen noodzakelijk is om de concurrentie op de markt te vergroten, consequent door de rechtbanken verworpen.
6. OPMERKINGEN VAN DENEMARKEN NAAR AANLEIDING VAN DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(62)
De Deense autoriteiten hebben hun standpunt herhaald dat de aangemelde maatregel niet selectief is en geen staatssteun vormt. Zij hebben er in dat verband op gewezen dat alle interveniërende lidstaten hun standpunt ondersteunen dat het vanuit een regelgevingsperspectief noodzakelijk is om een onderscheid te maken tussen online- en fysieke casino's.
(63)
Zij wijzen er eveneens op dat de methodologie die gebruikt is om de relevante markt met het oog op de artikelen 101 en 102 VWEU af te bakenen voor particuliere ondernemingen is bedoeld. Die methode is gebaseerd op een beoordeling van de vervangbaarheid van producten vanuit de optiek van de vraag- en aanbodzijde en is derhalve niet geschikt voor een staatssteunbeoordeling. Door deze methode wel toe te passen, zouden de grenzen van de staatssteunregels overschreden worden waaraan in het onderhavige geval de soevereine fiscale bevoegdheden van een lidstaat worden getoetst.
(64)
Volgens de Deense autoriteiten moet er een onderscheid worden gemaakt tussen onlinekansspelen en fysieke kansspelen. In dat opzicht verwijzen zij ook naar het standpunt dat de Commissie in een concentratiezaak heeft ingenomen, namelijk dat alle speelautomaten (jackpotautomaten, muntmachines en all-cash of amusements with prizes (AWP's)) een afzonderlijke productmarkt vormen (26). Zij verwijzen tevens onder meer naar het besluit van de Franse Mededingingsautoriteit, waarin ook geconcludeerd wordt dat fysieke pokerspelen en onlinepokerspelen geen deel uitmaken van dezelfde markt, aangezien fysieke pokerspelen zelfcontrole en een observatie van de andere gokkers vereisen en hiermee vaak ook hogere kosten en een beperking vanuit een geografisch perspectief gemoeid zijn (27). Daarnaast wordt verwezen naar een concentratiebesluit van de Britse Mededingingsautoriteit, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen wedkantoren met een vergunning aan de ene kant en telefonische of internetweddenschappen aan de andere kant (28).
(65)
Met betrekking tot de verschillen in productmarkten wijzen de Deense autoriteiten erop dat er volgens veel interveniërende lidstaten op fysieke kansspellocaties aanvullende - en aanzienlijk duurdere - diensten worden aangeboden. Vanuit een sociologisch perspectief hebben de Deense autoriteiten nogmaals hun standpunt benadrukt dat online- en fysieke spelers verschillende categorieën consumenten zijn. Dit standpunt wordt ook onderschreven in het recente Groenboek van de Commissie van 24 maart 2011 getiteld „Onlinegokken op de interne markt” waarin opgemerkt wordt dat het profiel van onlinekansspelers niet overeen lijkt te komen met dat van bezoekers van traditionele casino's of wedkantoren (29).
(66)
De Deense autoriteiten herhalen eveneens dat de uitbetalingsratio voor online-exploitanten aanzienlijk hoger is gezien hun lagere exploitatiekosten. Zij wijzen erop dat er verder ook sprake is van verschillen tussen online- en fysieke casino's wat de technische aspecten van de gebruikte software betreft en gezien de uiteenlopende regelgeving voor het verstrekken van vergunningen en de lokale monopoliepositie van fysieke casino's.
(67)
De Deense autoriteiten bestrijden daarnaast de interpretatie door bepaalde belanghebbenden van de eerdergenoemde conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak-Liga Portuguesa. Zij wijzen erop dat deze conclusie is opgesteld in het kader van de vrijheid van dienstverlening en dat deze conclusie strookt met de opvatting dat exploitanten van kansspelen op afstand behandeld moeten worden alsof zij zich in een andere juridische en feitelijke situatie bevinden dan fysieke kansspelexploitanten.
(68)
De Deense autoriteiten erkennen echter dat bepaalde diensten op het gebied van onlinekansspelen ook als een andere verkoopvorm aangemerkt zouden kunnen worden, zoals diensten voor het afsluiten van weddenschappen.
(69)
Met betrekking tot de doelstellingen van de aangemelde wet verwerpen de Deense autoriteiten het argument van bepaalde belanghebbenden dat de aangemelde wet bedoeld is om buitenlandse aanbieders van kansspelen aan te trekken. De doelstellingen die de overheid wil verwezenlijken, zijn veeleer de in de Wet inzake kansspelen genoemde doelen. Daarnaast blijft de algemene doelstelling van de nieuwe wet ongewijzigd, te weten het genereren van inkomsten uit kansspelactiviteiten, net als bij alle andere vergelijkbare systemen voor het innen van opbrengsten om de staatbegroting te financieren.
(70)
De Deense autoriteiten sluiten zich ook aan bij het standpunt van een aantal belanghebbenden dat de financiële draagkracht van de belastingplichtige persoon als een geldige rechtvaardiging beschouwd kan worden. In het onderhavige geval zou de financiële draagkracht van exploitanten van onlinekansspelen inderdaad significant kleiner zijn.
(71)
Tot slot wijzen de Deense autoriteiten erop dat het Deense belastingstelsel voor kansspelen op afstand zodanig is opgezet dat er een optimale opbrengst wordt gegenereerd. Een lager belastingtarief voor onlinekansspelen weerspiegelt dan ook het streven om de verwezenlijking van de vier doelstellingen zoals die in de aangemelde wet worden genoemd, in evenwicht te brengen met de noodzaak om de belastinginkomsten te maximaliseren.
7. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
7.1. Is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU?
(72)
Op grond van artikel 107, lid 1, VWEU zijn „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
7.1.1. Staatsmiddelen
(73)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU moet de maatregel aan de staat toe te rekenen zijn of met staatsmiddelen bekostigd zijn. Een verlies aan belastinginkomsten staat gelijk aan het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van een fiscale uitgave.
(74)
In het onderhavige geval is door geen van de partijen betwist - noch door de Deense autoriteiten en de klagers, noch door belanghebbenden - dat er staatsmiddelen met de onderhavige zaak gemoeid zijn.
(75)
Door exploitanten van onlinekansspelen slechts een relatief laag belastingtarief van 20 % van de bruto-opbrengst van de kansspelen (BOK) in rekening te brengen (30), lopen de Deense autoriteiten inkomsten mis die als staatsmiddelen aangemerkt kunnen worden. De Commissie stelt zich dan ook op het standpunt dat er met de in het geding zijnde maatregel een verlies aan staatsmiddelen gemoeid is en dat de maatregel dus met staatsmiddelen is bekostigd.
7.1.2. Voordeel
(76)
De maatregel moet voor de begunstigde ook een financieel voordeel opleveren. Het concept „voordeel” omvat niet alleen positieve prestaties, „doch eveneens maatregelen die, in verschillende vormen, verlichting brengen in de lasten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken” (31).
(77)
In het onderhavige geval is de aanwezigheid van een voordeel door geen van de partijen betwist, noch door de Deense autoriteiten en de klagers, noch door belanghebbenden.
(78)
Op grond van de Wet inzake belasting op kansspelen zijn ondernemingen die zich bezighouden met onlinekansspelen verplicht om 20 % belasting over hun BOK te betalen. Dit tarief is aanzienlijk lager dan het tarief dat voor exploitanten van fysieke kansspelondernemingen geldt. Dat betekent dat online-exploitanten een voordeel genieten in de vorm van een lager belastingtarief. Derhalve levert de onderzochte maatregel een voordeel op voor ondernemingen die kansspeldiensten online aanbieden.
7.1.3. Verstoring van de mededinging en effecten op het handelsverkeer
(79)
Een van de criteria voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU is dat de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen. In het onderhavige geval worden online-exploitanten van kansspelen die zich in Denemarken vestigen, blootgesteld aan concurrentie en betrokken bij het intracommunautaire handelsverkeer. Dat betekent dat de Wet inzake belasting op kansspelen, die voorziet in een gunstigere fiscale behandeling van Deense ondernemingen die onlinekansspelen aanbieden, noodzakelijkerwijs van invloed is op het handelsverkeer tussen lidstaten en de concurrentie verstoort of dreigt te verstoren.
7.1.4. Selectiviteit
(80)
Om als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aangemerkt te worden, moet de maatregel selectief zijn, dat wil zeggen dat bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen door die maatregel begunstigd worden.
(81)
De gangbare interpretatie van selectiviteit in de jurisprudentie is dat een maatregel selectief is „indien die maatregel is bedoeld om die ondernemingen gedeeltelijk vrij te stellen van de geldelijke lasten die voortvloeien uit de normale toepassing van het algemene stelsel van de wettelijk verplichte bijdragen” (32). Hieruit volgt dat de maatregel selectief is wanneer deze afwijkt van de normale toepassing van het algemene belastingstelsel. Op grond van de vaste rechtspraak moet er dan ook beoordeeld worden of de betreffende maatregel ertoe kan leiden dat bepaalde ondernemingen worden begunstigd ten opzichte van andere ondernemingen, die zich, gelet op de doelstelling van de betrokken regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (33).
(82)
Indien geconstateerd wordt dat de maatregel afwijkt van het algemene belastingstelsel, moet er op grond van de vaste rechtspraak vastgesteld worden of die differentiatie het gevolg is van de aard en de opzet van het lastenstelsel waarbinnen zij plaatsvindt (34). Met andere woorden, de vraag is of de betrokken maatregel die op het eerste gezicht selectief lijkt, te rechtvaardigen is door de opzet van het belastingstelsel (35).
(83)
In het onderhavige geval moet het belastingstelsel voor de Deense kansspelactiviteiten als het referentiesysteem worden aangemerkt. De Wet inzake belasting op kansspelen is bedoeld om de betaling van belastingen over alle kansspelactiviteiten te regelen die in Denemarken aangeboden of georganiseerd worden, zowel de online- als de fysieke activiteiten. Dat betekent dat de in het geding zijnde maatregel (d.w.z. de differentiële fiscale behandeling ten gunste van onlinekansspelactiviteiten) aan de hand van dit fiscale referentiesysteem moet worden beoordeeld.
(84)
Aangezien in de aangemelde wet is vastgelegd dat de houders van een vergunning voor het aanbieden van kansspelen in onlinecasino's een belastingheffing van 20 % over hun BOK verschuldigd zijn, terwijl houders van een vergunning om kansspelen in fysieke casino's aan te bieden, onderworpen zijn aan een heffing van 45 % over de BOK plus een aanvullende heffing van maximaal 30 % over de BOK, dient de vraag zich aan of online-exploitanten en exploitanten van fysieke casino's, gezien het feit dat er voor hen verschillende belastingtarieven gelden, zich in een juridisch en feitelijk vergelijkbare situatie bevinden.
(85)
In dit opzicht hebben de Deense autoriteiten consequent aangevoerd dat de online- en fysieke kansspelactiviteiten juridisch en feitelijk niet vergelijkbaar zijn wat de platforms, kosten, financiële marges, sociale ervaringen, leveranciers en producten betreft.
(86)
Net als andere belanghebbenden hebben de Deense autoriteiten daarnaast het substantiële verschil tussen de twee categorieën exploitanten benadrukt door op de hevige concurrentie te wijzen waarmee onlinecasino's worden geconfronteerd vergeleken met het ontbreken van concurrentie voor exploitanten van fysieke kansspelen.
(87)
Ondanks een aantal objectieve verschillen tussen online-exploitanten en exploitanten van fysieke kansspelen (zoals de fysieke versus de onlineaanwezigheid), is de Commissie van mening dat de bovengenoemde verschillen tussen de online- en fysieke casino's niet toereikend zijn om tussen de twee soorten ondernemingen een substantieel en doorslaggevend onderscheid in rechte en in feite te kunnen maken.
(88)
In dit opzicht merkt de Commissie op dat de kansspelen die door online- en fysieke exploitanten worden aangeboden, equivalent zijn. De kansspelen die door beide soorten exploitanten worden aangeboden - met inbegrip van roulette, baccarat, punto banco, blackjack, poker en de kansspelen op spel- of fruitautomaten - maken deel uit van dezelfde kansspelactiviteit, ongeacht of zij online of op een fysieke locatie worden gespeeld. Vanuit een technisch perspectief lijken de casinospelen die online of op een fysieke locatie worden aangeboden bovendien vergelijkbaar in de zin van de technologische platforms, formats en parameters.
(89)
Tegen die achtergrond is de Commissie van mening dat, wat de belasting op kansspelactiviteiten betreft, het onlineaanbod van kansspelen een ander soort distributiekanaal vormt van een soortgelijk type kansspelactiviteiten. Ter ondersteuning van dit standpunt merkt de Commissie op dat er door onlinecasino's aanzienlijke inspanningen worden verricht om de fysieke kansspelervaring te simuleren en onlinespelers het gevoel te geven dat zij zich in een fysieke casino-omgeving bevinden in plaats van in een virtuele omgeving.
(90)
Teneinde hun standpunt te onderbouwen dat online- en fysieke kansspelactiviteiten in rechte en in feite geen vergelijkbare activiteiten zijn, hebben de Deense autoriteiten onder andere verwezen naar het besluit van de Britse Mededingingsautoriteit, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen wedkantoren met een vergunning aan de ene kant en telefonische of internetweddenschappen aan de andere kant (36). Deze verwijzing is echter in tegenspraak met het standpunt van de Deense autoriteiten dat online- en offlineweddenschappen identieke activiteiten zijn (37). In dit opzicht is het ook tegenstrijdig dat de Deense autoriteiten offline- en onlineweddenschappen wel als soortgelijke activiteiten aanmerken en dus aan eenzelfde fiscale behandeling onderwerpen, maar andere soorten online- en fysieke kansspelactiviteiten als afzonderlijke activiteiten beschouwen en daarvoor derhalve afwijkende belastingtarieven hanteren.
(91)
De Deense autoriteiten hebben zich eveneens beroepen op de beschikking in de zaak-Candover-Cinven-Gala (38), waarin wordt geconstateerd dat kansspelautomaten (jackpotautomaten, muntmachines en all-cash of amusements with prizes (AWP's)) een afzonderlijke productmarkt vormen (39). Los van het feit dat die beschikking geen betrekking had op de toepassing van staatssteunregels of op de kwestie van de selectiviteit, moet in dit verband opgemerkt worden dat in de beschikking weliswaar geconcludeerd wordt dat kansspelautomaten (jackpotautomaten, muntmachines en all-cash of amusements with prizes (AWP's)) een afzonderlijke productmarkt vormen, maar dat tegelijkertijd wordt gesteld dat zij als geïntegreerd onderdeel van het kansspelpakket kunnen worden aangemerkt op de respectieve locaties waar die automaten zich kunnen bevinden (d.w.z. in casino's, bingoclubs, amusementshallen, cafés, wedkantoren e.d.) (40).
(92)
De vermeende verschillen in de sociaaleconomische profielen van de consumenten, de verslavingsrisico's en de marktontwikkeling zijn eveneens ontoereikend om aan te tonen dat online- en fysieke kansspelen twee verschillende soorten activiteiten vormen die in rechte en in feite niet vergelijkbaar zijn. De bevindingen van een aantal studies waarop zowel de Deense autoriteiten als de klagers zich beroepen, lijken zodanig van aard dat zij gebruikt kunnen worden ter ondersteuning van twee tegenstrijdige conclusies. Met betrekking tot het onderzoek door de Commissie van 2006 („Study on Gambling Services in the Internal Market” (41)) stellen de Deense autoriteiten dat hieruit afgeleid kan worden dat online- en fysieke kansspelmarkten twee afzonderlijke markten zijn (42). Daarentegen wordt diezelfde studie door een aantal belanghebbenden geciteerd (43) om aan te tonen dat de onlinemarkt voor kansspelen niet als een nieuwe markt beschouwd moet worden, maar veeleer als een tendens binnen dezelfde kansspelmarkt die gekenmerkt wordt door de ontwikkeling van nieuwe, hybride kansspellocaties (44).
(93)
Zo worden er door de Deense autoriteiten en door de klagers ook tegenstrijdige opmerkingen aangehaald uit een onderzoek dat is uitgevoerd door het Deense Nationale Centrum voor sociaal onderzoek (45). Terwijl de Deense autoriteiten aanvoeren dat kansspelers in fysieke casino's qua leeftijd, geslacht en opleidingsniveau verschillen van kansspelers in onlinecasino's, voeren de klagers aan dat uit diezelfde studie blijkt dat er geen grote verschillen tussen beide groepen consumenten bestaan. Zij zijn van mening dat uit de studie blijkt dat personen die zowel in fysieke als in lokale casino's actief zijn, doorgaans tot dezelfde groep van jonge mannen tussen de 18 en 24 jaar behoren (46).
(94)
Op basis van het vorenstaande concludeert de Commissie dat online- en fysieke casino's als in rechte en in feite vergelijkbaar aangemerkt moeten worden. Aangezien zowel online- als fysieke casino's dezelfde risico's met zich brengen, heeft de aangemelde maatregel betrekking op zowel online- als fysieke kansspelen. Middels de in het geding zijnde maatregel wordt een differentiële fiscale behandeling ingevoerd ten gunste van online-exploitanten van kansspelen en ten nadele van fysieke casino's. Hieruit volgt dat de onderzochte maatregel prima facie als selectief moet worden aangemerkt in de zin van artikel 107 VWEU aangezien er sprake is van een afwijking van het algemene belastingstelsel.
(95)
Of een maatregel die prima facie selectief van aard blijkt te zijn, gerechtvaardigd kan worden door de aard of opzet van het belastingstelsel moet beoordeeld worden aan de hand van de bestaande rechtspraak. Zo kan er een beroep gedaan worden op de basis- of hoofdbeginselen van het belastingstelsel ter rechtvaardiging van de selectiviteit van een maatregel.
(96)
Op dit punt hebben de Deense autoriteiten aangevoerd dat, gezien de bijzondere kenmerken van de betrokken sector, de differentiële fiscale behandeling ten gunste van online-exploitanten van kansspelen de enige manier is om de efficiëntie van het belastingstelsel te waarborgen. Het vaststellen van een hoger belastingtarief zou de online-exploitanten ervan weerhouden om een Deense vergunning aan te vragen, terwijl een lagere belasting voor alle betrokken exploitanten strijdig zou zijn met de overkoepelende doelstelling om de deelname aan kansspelen op een gematigd niveau te houden.
(97)
De Deense autoriteiten hebben daarnaast aangevoerd dat de financiële draagkracht van online-exploitanten van kansspelen, waarvan gesteld is dat die kleiner zou zijn dan die van exploitanten van fysieke casino's, een rechtvaardiging vormt voor de differentiële belastingtarieven voor de twee categorieën exploitanten.
(98)
Gezien bovenstaande argumenten roept de Commissie in herinnering dat op grond van de jurisprudentie (47) en de mededeling van de Commissie over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen (48), een lidstaat moet vaststellen of de in het geding zijnde maatregel rechtstreeks voortvloeit uit de basis- of hoofdbeginselen van zijn belastingstelsel. Een rechtvaardiging die is ontleend aan de aard of de opzet van het betreffende belastingstelsel vormt een uitzondering op het beginsel dat staatssteun verboden is. Dat betekent dat die uitzondering bijzonder strikt moet worden opgevat (49).
(99)
Het is derhalve de taak van de Deense autoriteiten om aan te tonen dat de betrokken belastingsmaatregel gerechtvaardigd kan worden door de opzet van het belastingstelsel. De Deense autoriteiten hebben echter geen toereikend en overtuigend bewijsmateriaal aangevoerd om hun stelling te onderbouwen dat een verlaging van het belastingtarief voor één bepaald segment (online-exploitanten) van een bredere categorie (kansspelexploitanten) om te waarborgen dat de eerste groep een vergunning aanvraagt, voortvloeit uit de beginselen en de opzet die aan het Deense belastingstelsel ten grondslag liggen. Meer in het bijzonder moet de doelstelling om buitenlandse aanbieders van onlinekansspelen naar Denemarken te halen en hen aan de Deense regelgeving te onderwerpen, als een doelstelling op het gebied van het overheidsbeleid worden aangemerkt, hetgeen buiten de opzet van het belastingstelsel valt.
(100)
Met betrekking tot de gestelde kleinere financiële draagkracht van exploitanten van onlinekansspelen hebben de Deense autoriteiten niet aangetoond dat er een verschil in rentabiliteit tussen online- en fysieke casino-activiteiten bestaat dat de differentiële fiscale behandeling rechtvaardigt. Daarnaast hebben de Deense autoriteiten ook niet aangetoond dat de financiële draagkracht een beginsel is dat in hun stelsel voor directe belastingen is geïntegreerd en waarop in de onderhavige zaak een beroep kan worden gedaan ter rechtvaardiging van de differentiële fiscale behandeling van online- en fysieke casino's.
(101)
Uit bovenstaande overwegingen volgt dat de Commissie niet van mening is dat de selectiviteit van de aangemelde wet gerechtvaardigd kan worden op basis van de opzet van het belastingstelsel.
7.1.5. Conclusie
(102)
Op grond van bovenstaande overwegingen is de Commissie van mening dat er voldaan is aan de criteria van artikel 107, lid 1, VWEU en dat de maatregel waardoor een lager belastingtarief voor onlinekansspelen wordt gehanteerd, als staatssteun voor de in Denemarken gevestigde aanbieders van onlinekansspelen moet worden aangemerkt.
7.2. Verenigbaarheid van de maatregel met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(103)
In artikel 107, leden 2 en 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn regels neergelegd over de verenigbaarheid van bepaalde maatregelen met de interne markt en over het soort maatregelen dat als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt.
(104)
De Commissie is van mening dat de onderhavige maatregel als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt op grond van de uitzondering zoals voorzien in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU waarin steunmaatregelen toegestaan zijn „… om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”.
(105)
De Commissie merkt op dat de maatregel niet onder het toepassingsgebied van de bestaande richtsnoeren valt voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Dat betekent dat de maatregel direct aan de hand van deze verdragsbepaling beoordeeld moet worden. Om verenigbaar te zijn met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, moet met een steunmaatregel de verwezenlijking van een doelstelling van gemeenschappelijk belang op een noodzakelijke en proportionele wijze beoogd worden. Bij het beoordelen van de verenigbaarheid van een maatregel met de interne markt vergelijkt de Commissie de positieve effecten van die maatregel (in de zin van het verwezenlijken van een doelstelling van gemeenschappelijk belang), met de mogelijk negatieve bijwerkingen ervan, zoals een verstoring van het handelsverkeer of de mededinging. De toets die hiervoor wordt gebruikt, vindt in drie stappen plaats. In de eerste twee stappen worden de positieve effecten van de staatssteun geanalyseerd, terwijl de derde stap gericht is op de negatieve effecten en op de uiteindelijke afweging van de positieve en negatieve gevolgen (50). De toets wordt aan de hand van de volgende vragen uitgevoerd:
1.
Is de steunmaatregel gericht op een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang?
2.
Is de staatssteun geschikt voor het verwezenlijken van de doelstelling van gemeenschappelijk belang, d.w.z. wordt met de voorgestelde steun een falende marktwerking aangepakt of een andere doelstelling gerealiseerd? Meer in het bijzonder:
a)
Is de steunmaatregel een adequaat instrument of zijn er andere, meer geschikte instrumenten?
b)
Creëert de steun de vereiste prikkels, d.w.z. worden de gedragingen van potentiële begunstigden door de steun gewijzigd?
c)
Is de steunmaatregel evenredig, d.w.z. zou dezelfde verandering in gedragingen ook met minder steun gerealiseerd kunnen worden?
3.
Zijn de verstoringen van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer beperkt, zodat de balans al met al positief is?
7.2.1. Doelstelling van gemeenschappelijk belang
(106)
De Deense autoriteiten hebben hun besluit om de bestaande nationale kansspelwetgeving te hervormen gemotiveerd met het argument dat het bestaande monopolie moest worden vervangen door een gereguleerd, gedeeltelijk geliberaliseerd kansspelregime. Die liberalisering werd onder andere noodzakelijk geacht om aan de EU-wetgeving te voldoen na de inleiding van een inbreukprocedure en de overlegging van een gemotiveerd advies van 23 maart 2007 (51) en als reactie op de dreiging van illegale onlinekansspelen door aanbieders van kansspelen vanuit andere landen.
(107)
Tot nu toe was de Deense kansspelsector in wezen een staatsmonopolie aangezien er slechts één vergunning was verstrekt en wel aan de onderneming Danske Spil A/S waarover de staat de zeggenschap uitoefende. Ondanks het feit dat het buitenlandse kansspelaanbieders op grond van het regelgevingskader was verboden om hun diensten aan Deense ingezetenen aan te bieden, hebben veel onlinekansspelexploitanten die in andere lidstaten en ook in derde landen waren gevestigd, hun diensten aangeboden via kanalen die zich niet in Denemarken bevonden, zoals satelliettelevisiezenders vanuit het Verenigd Koninkrijk. De Deense autoriteiten hebben in hun aanmelding aangegeven dat zij in de praktijk niet in staat waren tot handhaving van het verbod voor andere kansspelexploitanten om hun diensten op de Deense markt aan te aanbieden. Reden hiervoor was een rechtszaak in Denemarken waarin gesteld werd dat het huidige Deense kansspelmonopolie tot een beperking van het vrije verkeer van diensten leidde. Daardoor was een onbevredigende situatie ontstaan waarin de rechtmatigheid van het bestaande monopolie niet alleen in bestuurlijke en juridische procedures werd betwist, maar ook in de praktijk werd omzeild door het directe aanbod van onlinekansspeldiensten door ongeautoriseerde exploitanten die in andere jurisdicties waren gevestigd.
(108)
Volgens de toelichting die bij de Wet inzake kansspelen is gevoegd, was het liberaliseringsproces gerechtvaardigd door de recente technologische ontwikkelingen, die ertoe hebben geleid dat Denemarken nu deel uitmaakt van een mondiale communicatiemaatschappij waarin consumenten toegang hebben tot een breed scala aan diensten van aanbieders vanuit verschillende jurisdicties. In de afgelopen tien jaar zijn kansspelen uitgegroeid tot een belangrijk verkoopproduct op internet, met name na de opkomst van het onlinepokeren. Door het internet kregen de Deense burgers de mogelijkheid om de producten en het aanbod van Danske Spil te vergelijken met de producten van onlinekansspelexploitanten die in het Verenigd Koninkrijk, Malta, Gibraltar en in andere landen waren gevestigd. In de afgelopen jaren zijn in een snel tempo een toenemend aantal Denen via internationale kansspelexploitanten gaan gokken. Zoals toegelicht door de Deense autoriteiten was de regering bevreesd, indien het kansspelaanbod niet effectief gereguleerd en gecontroleerd kon worden, dat dit tot negatieve gevolgen voor de samenleving zou kunnen leiden in de vorm van criminaliteit en een verstoring van de openbare orde en dat kwetsbare personen hierdoor aan het gokken verslaafd zouden kunnen raken. Tegelijkertijd nam de winst van Danske Spil geleidelijk af. De Deense autoriteiten moesten derhalve een mogelijkheid zien te vinden om de kansspelen te reguleren en te controleren die aan Deense burgers werden aangeboden teneinde die kansspelen in een gecontroleerd kader onder te brengen en om op die manier negatieve gevolgen voor de samenleving te voorkomen.
(109)
In dit verband wijst de Commissie erop dat er in de Europese Unie nog geen pogingen tot harmonisatie van de kansspelsector zijn ondernomen. Op grond van artikel 2 van de Dienstenrichtlijn is de goksector zelfs expliciet van het toepassingsgebied van die richtlijn uitgesloten (52). Ondanks het ontbreken van secundaire wetgeving op dit gebied, kunnen grensoverschrijdende kansspelactiviteiten wel onder het toepassingsgebied van de fundamentele vrijheden van het Verdrag vallen, te weten de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU) en het vrij verrichten van diensten (artikel 56 VWEU).
(110)
In beginsel is op grond van artikel 56 VWEU de afschaffing vereist van alle beperkingen op het vrij verrichten van diensten (ook als die beperkingen zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale dienstverleners en dienstverleners uit andere lidstaten), indien die beperkingen de werkzaamheden van dienstverleners die in een andere lidstaat zijn gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verrichten, verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken (53). Het is ook vaste rechtspraak dat de wetgeving van een lidstaat op grond waarvan het dienstverleners die in een andere lidstaat zijn gevestigd, is verboden om diensten via internet aan te bieden op het grondgebied van die eerste lidstaat, een beperking van het vrij verrichten van diensten vormt zoals verankerd in artikel 56 VWEU (54). Bovendien is de vrijheid van dienstverlening zowel bedoeld ter bescherming van de dienstverleners als van degenen aan wie de diensten worden verleend (55).
(111)
In de onderhavige zaak valt het verlenen van kansspeldiensten weliswaar primair onder het toepassingsgebied van de fundamentele vrijheid van artikel 56 VWEU, maar is de Deense wetgeving ook van invloed op de vrijheid van vestiging. Op grond van artikel 27 van de Wet inzake kansspelen verlangt Denemarken van aanbieders van onlinekansspelen dat zij ofwel in Denemarken gevestigd zijn ofwel dat zij, indien zij ingezetenen zijn van een andere lidstaat van de EU of EER, een geautoriseerde vertegenwoordiger benoemen. De mogelijkheden om beperkingen te stellen aan de vrijheid van vestiging zijn identiek aan die voor het vrij verrichten van diensten.
(112)
Beperkingen van deze fundamentele vrijheden zijn slechts aanvaardbaar als er sprake is van bijzondere maatregelen waarin uitdrukkelijk is voorzien in artikel 52 VWEU of als er in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof sprake is van dwingende redenen van algemeen belang. Op grond van artikel 52, lid 1, VWEU zijn beperkingen gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde („ordre public”), de openbare veiligheid en de volksgezondheid.
(113)
Wat de kansspelactiviteiten betreft, heeft het Hof van Justitie in zijn arresten een aantal redenen van dwingend algemeen belang aanvaard, zoals doelstellingen van consumentenbescherming, fraudebestrijding en het voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord, alsmede het voorkomen van maatschappelijke problemen in het algemeen. In dat verband kunnen bijzonderheden van morele, religieuze of culturele aard, alsmede de moreel en financieel schadelijke gevolgen voor het individu en de samenleving van kansspelen en weddenschappen rechtvaardigen dat er aan de nationale autoriteiten een voldoende mate van beoordelingsvrijheid wordt geboden om te beslissen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde. Dat betekent dat die beperkingen hun rechtvaardiging dienen te vinden in dwingende redenen van algemeen belang; zij moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en zij mogen niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. Zij dienen in elk geval zonder discriminatie te worden toegepast (56).
(114)
Hierbij moet echter opgemerkt worden dat een derving van belastinginkomsten niet onder de redenen valt als genoemd in artikel 52 VWEU en evenmin op grond van de rechtspraak (57) kan worden aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang die kan worden ingeroepen ter rechtvaardiging van een maatregel die in beginsel in strijd is met een fundamentele vrijheid.
(115)
Wat de rechtvaardiging van beperkingen van het verlenen van grensoverschrijdende kansspeldiensten betreft, heeft het Hof van Justitie meer in het bijzonder als volgt geoordeeld (58):
„57.
Zoals in herinnering is gebracht door de meeste lidstaten […] die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, behoort de kansspelregeling tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van communautaire harmonisatie op dit gebied staat het aan elke lidstaat om overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen.
58.
De enkele omstandigheid dat de ene lidstaat voor een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan de andere lidstaat, kan geen invloed hebben op de beoordeling van de noodzaak en de evenredigheid van de ter zake getroffen regelingen. Deze dienen enkel te worden getoetst aan de door de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat nagestreefde doelstellingen en aan het niveau van bescherming dat zij willen waarborgen.
59.
De lidstaten zijn derhalve vrij om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen te bepalen en om in voorkomend geval het gewenste beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen. De beperkingen die zij opleggen, moeten evenwel voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd (arrest Placanica e.a., reeds aangehaald, punt 48).
[…]
69.
De sector van de via het internet aangeboden kansspelen is niet geharmoniseerd op communautair niveau. Een lidstaat kan dus van oordeel zijn dat het enkele feit dat een marktdeelnemer […] rechtmatig via het internet dergelijke diensten aanbiedt in een andere lidstaat waar hij is gevestigd en in beginsel reeds aan wettelijke voorwaarden en aan controles wordt onderworpen door de bevoegde autoriteiten van deze staat, niet kan worden beschouwd als een voldoende waarborg dat de nationale consumenten worden beschermd tegen het risico van fraude en criminaliteit, omdat het voor de autoriteiten van de lidstaat van vestiging in een dergelijke context moeilijk kan zijn om de professionele kwaliteiten en integriteit van de marktdeelnemers te beoordelen.
70.
Via het internet toegankelijke kansspelen brengen bovendien andere en ernstigere risico's op fraude door marktdeelnemers jegens consumenten mee dan traditionele kansspelen, omdat er geen direct contact is tussen de consument en de marktdeelnemer.”.
(116)
In een recent arrest heeft het Hof ook uitgebreid gewezen op de risico's van onlinekansspelen (59):
„103.
Zo ook kunnen de specifieke kenmerken van het aanbieden van kansspelen via internet andere en ernstigere risico's voor de bescherming van de consument - in het bijzonder van minderjarigen en personen met een bijzondere goklust of personen die een dergelijke lust kunnen ontwikkelen - meebrengen dan op de traditionele markten aangeboden kansspelen. Naast het reeds genoemde feit dat er geen direct contact is tussen de consument en de marktdeelnemer, vormen de zeer gemakkelijke en permanente toegang tot kansspelen die op internet worden aangeboden, alsook de potentieel grote omvang en hoge frequentie van het betrokken internationale aanbod, in een omgeving die bovendien wordt gekenmerkt door het isolement van de speler, een klimaat van anonimiteit en het ontbreken van sociale controle, evenzoveel factoren die een toename van gokverslaving en geldverkwisting door gokken en dus ook van de negatieve sociale en morele gevolgen daarvan, zoals deze door vaste rechtspraak in het licht zijn gesteld, in de hand werken.
104.
Voorts vereist het evenredigheidsbeginsel, gelet op de beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaten bij de vaststelling van het niveau van bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde in de kansspelsector beschikken, niet dat een door de autoriteiten van een lidstaat getroffen beperkende maatregel overeenstemt met een door alle lidstaten gedeelde opvatting over de wijze waarop het betrokken rechtmatige belang moet worden beschermd (zie naar analogie arrest van 28 april 2009, Commissie/Italië, C-518/06, Jurispr. blz. I-3491, punten 83 en 84).
105.
Gelet op het voorgaande dient te worden erkend dat een verbod om via internet kansspelen aan te bieden in beginsel geschikt kan worden geacht om de wettige doeleinden, te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord, gokverslaving te bestrijden en minderjarigen te beschermen, te verwezenlijken, ook al blijft het toegestaan om dergelijke spelen via traditionelere kanalen aan te bieden.”.
(117)
Door het gebrek aan harmonisatie op het gebied van kansspelen en de uiteenlopende benaderingen van lidstaten met betrekking tot het toegestane scala aan producten en verschillen in de uitgangspunten inzake de exploitanten die in aanmerking komen voor een vergunning om die producten aan te bieden, ontstaat een beeld van een zeer gefragmentariseerde interne markt voor de levering van grensoverschrijdende kansspeldiensten. Terwijl sommige lidstaten het aanbod aan bepaalde kansspelen beperken of zelfs verbieden, kiezen andere lidstaten juist voor meer open markten. Veel lidstaten hebben daarnaast onlangs hun kansspelwetgeving herzien of zijn daarmee bezig vanwege de toename van het aantal onlinekansspeldiensten.
(118)
De Deense autoriteiten hebben geen uitgebreide gegevens verstrekt over de omvang van de illegale kansspelactiviteiten door Deense ingezetenen, maar hebben er veeleer op gewezen dat de ontwikkeling van de ongereguleerde onlinekansspelsector vanuit een maatschappelijk perspectief een zorgwekkend aspect is.
(119)
Deze tendens wordt bevestigd in het groenboek van de Europese Commissie van maart 2011 (60). In het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie wordt de bruto-opbrengst van kansspelen (BOK) voor onlinegokken in Denemarken voor 2008 geraamd op 250 miljoen EUR, waarvan 14 % (d.w.z. 34 miljoen EUR) is toe te rekenen aan casinospelen en 22 % (d.w.z. 56 miljoen EUR) aan pokeractiviteiten (61). Zowel onlinecasinospelen als onlinepoker zijn per definitie verboden activiteiten in Denemarken.
(120)
Naar verwachting is er sprake van een stijgende tendens. In het groenboek wordt vermeld dat het onlineaanbod het snelst groeiende segment van de gokmarkt is met een aandeel in 2008 (EU-27) van 7,5 % van de jaarinkomsten van de totale gokmarkt. Naar verwachting zal dit aanbod in 2013 in omvang zijn verdubbeld (62). In de tweede plaats wordt het aandeel van de onlinekansspelen op de totale nationale gokactiviteiten in Denemarken geraamd op 21,9 %; dat is het op één na hoogste percentage in de EU, waar het gemiddelde 7,5 % bedraagt (63).
(121)
Rekening houdende met de bovengenoemde rechtspraak en met de algemene kenmerken van de kansspelmarkt in de EU, is de Commissie van mening dat de argumenten die door Denemarken zijn aangevoerd ter rechtvaardiging van de aangemelde maatregel, voldoende relevant zijn. De Commissie is zich met name bewust van de bijzondere kenmerken van de in het geding zijnde activiteiten: onlinekansspelen via het internet hebben de sector ingrijpend veranderd doordat er een mondiale marktplaats is ontstaan waar fysieke grenzen zijn vervaagd. In dit verband heeft de Commissie in haar groenboek van 2011 ook opgemerkt dat het noodzakelijk is om toezicht te houden op de onlinekansspelsector teneinde de schadelijke negatieve gevolgen te voorkomen die onlinegokken op consumenten kan hebben (64). Naast het significante risico van een onlinegokverslaving, dat in verschillende sociale studies is vastgesteld (65), moet er speciale aandacht uitgaan naar minderjarigen en andere kwetsbare groepen, met inbegrip van spelers met lage inkomens, gokkers met een voorgeschiedenis van afhankelijkheid of verslaving en jongvolwassenen die zich niet bewust zijn van de risico's die probleemgokken met zich meebrengt. Teneinde deze categorieën potentiële spelers te beschermen, moeten de lidstaten de mogelijkheid hebben om de onlinekansspelsector te controleren door onder andere leeftijdsbeperkingen op te leggen, voorwaarden aan vergunningen te stellen, toezicht te houden op betaalverwerkingssystemen en door de marketing en promotie van onlinekansspelen te beperken.
(122)
De hervormingen die in Denemarken zijn doorgevoerd en die tot de vaststelling van de aangemelde wet hebben geleid, zijn derhalve in overeenstemming met de doelstelling van het groenboek van de Europese Commissie van 24 maart 2011 getiteld „Onlinegokken op de interne markt”. Doel van het groenboek is namelijk het leveren van een bijdrage aan de totstandkoming van een rechtskader voor onlinegokken in de lidstaten dat alle belanghebbenden een grotere rechtszekerheid biedt (66). Het groenboek is een reactie op de conclusies van de Raad van december 2010 waarin steun wordt uitgesproken voor een brede raadpleging door de Europese Commissie over onlinegokken op de Europese markt teneinde een grondige bespreking mogelijk te maken van de problemen die worden veroorzaakt door met name onlinekansspeldiensten (67). Daarnaast is het groenboek ook een reactie op de resolutie van het Europees Parlement van 10 maart 2009 waarin de Commissie wordt opgeroepen om in nauwe samenwerking met de regeringen van de lidstaten een onderzoek in te stellen naar de economische en niet-economische effecten van grensoverschrijdende gokdiensten op uiteenlopende gebieden (68). Hierbij moet benadrukt worden dat de wetgevingshervorming die door de aangemelde wet ten uitvoer wordt gelegd in overeenstemming is met de doelstellingen die door de Commissie worden gepropageerd en die tot de inleiding van de inbreukprocedure en tot de overlegging van een gemotiveerd advies aan de Deense autoriteiten in maart 2007 hebben geleid (69).
(123)
Om die redenen is de Commissie van mening dat de aangemelde Wet inzake belasting op kansspelen een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang vormt, voor zover hierdoor de markt wordt geliberaliseerd en Deense en buitenlandse exploitanten van onlinekansspelen de mogelijkheid wordt geboden om hun diensten aan Deense ingezetenen aan te bieden, waarbij tegelijkertijd wordt gewaarborgd dat die exploitanten aan de noodzakelijke voorwaarden voldoen om in aanmerking te komen voor een vergunning van de Deense autoriteiten.
7.2.2. Steun die geschikt is voor het verwezenlijken van de beoogde doelstelling
(124)
Een steunmaatregel wordt geacht noodzakelijk en evenredig te zijn wanneer het een geschikt instrument betreft om een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang te verwezenlijken, wanneer de steun een stimulerend effect op de begunstigden heeft en wanneer de maatregel geen onnodige verstoring van de mededinging veroorzaakt.
(125)
De Deense regering heeft op een gegeven moment besloten om de onlinekansspelmarkt in Denemarken te liberaliseren en een onbeperkt aantal vergunningen voor die onlinemarkt af te geven. Om voor een dergelijke vergunning in aanmerking te komen, moet echter aan een aantal voorwaarden worden voldaan, onder andere verband houdende met de betrouwbaarheid van de beheerders van de onderneming die een vergunning aanvragen. Om de liberalisering te laten slagen, heeft de Deense regering eveneens besloten om het belastingtarief voor online-exploitanten te verlagen, terwijl de tarieven voor fysieke exploitanten van kansspelen niet gewijzigd werden. In dit verband hebben de klagers aangevoerd dat het verlagen van het belastingtarief voor online-exploitanten niet de meest geschikte oplossing is. Zo zouden ook maatregelen als het blokkeren van uitbetalingen en van de communicatie (ring-fencing-instrumenten) gebruikt kunnen worden om de doelstellingen van het liberaliseringsproces te verwezenlijken zonder de invoering van lagere belastingtarieven voor online-exploitanten. Volgens de klagers had Denemarken het verbod op illegaal onlinegokken derhalve ook kunnen handhaven door „betalingen en de communicatie te blokkeren” (het filteren van domeinnaamsystemen, internetprotocol-blokkering en het blokkeren van betalingen) of door een beperkt aantal vergunningen uit te geven.
(126)
Met betrekking tot die blokkeringssystemen wordt in het groenboek van de Commissie opgemerkt dat de doeltreffendheid afhangt van zowel een vooraf bepaalde en bijgewerkte lijst van te blokkeren adressen als efficiënte softwaresystemen. De Deense autoriteiten hebben er echter op gewezen dat het twijfelachtig is of dergelijke blokkeringssystemen tot de gewenste resultaten kunnen leiden, aangezien onlinekansspelers die internetblokkeringen kunnen omzeilen door de gebruikte „poorten” te veranderen. Daarnaast zouden door een verbod op bepaalde betalingen ook volledig legale commerciële transacties geblokkeerd kunnen worden die geen enkel verband houden met weddenschappen of prijzen.
(127)
Wat het uitgeven van een beperkt aantal vergunningen voor onlinekansspelen betreft, is het effect afhankelijk van het juiste aantal vergunningen. Indien de uitgifte tot slechts een paar vergunningen wordt beperkt, zal het geringe aantal concurrenten de mededinging reduceren en het aanbod beïnvloeden, hetgeen tot hogere kosten voor de consument zou leiden in de vorm van een lagere uitbetalingsratio dan het geval zou zijn in een situatie met een onbeperkt aantal vergunningen. Een beperkte hoeveelheid vergunningen reduceert ook de variëteit en kwaliteit van de beschikbare keuze voor consumenten op de markt en vormt geen stimulans voor producenten om alert in te spelen op de behoeften en wensen van die consumenten (70). Een beperking van het aantal vergunningen roept ook twijfels op over de criteria voor het op een niet-arbitraire manier vaststellen van het aantal vergunningen, over de wijze waarop de voorwaarden voor de vergunningen worden gecontroleerd en door welke instellingen dat moet gebeuren en over de manier waarop er met het illegale kansspelaanbod moet worden omgegaan, d.w.z. wie neemt er welke maatregelen tegen illegaal aangeboden kansspelen (71).
(128)
Gezien deze overwegingen is de Commissie van mening dat de invoering van een lager belastingstarief voor onlinekansspelen een geschikt instrument is om de liberaliseringsdoelstellingen van de nieuwe Wet inzake kansspelen te realiseren. Door deze steunmaatregel wordt gewaarborgd dat online-exploitanten die kansspelen voor Deense ingezetenen willen aanbieden, een vergunning aanvragen en de geldende nationale wet- en regelgeving in acht zullen nemen.
(129)
De Commissie is van mening dat met de steunmaatregelen een verandering in de handelwijze van buitenlandse aanbieders van onlinekansspelen bewerkstelligd kan worden, aangezien het lagere belastingtarief een prikkel voor dergelijke exploitanten vormt om een vergunning in Denemarken aan te vragen om vervolgens voortaan op legale wijze hun onlinekansspeldiensten aan te bieden.
(130)
Steun wordt uitsluitend als evenredig aangemerkt indien eenzelfde wijziging van bepaalde gedragingen niet met minder steun of met een geringere verstoring van de concurrentie verwezenlijkt had kunnen worden. De hoeveelheid steun moet tot het noodzakelijke minimum beperkt zijn om de ondersteunde activiteit uit te kunnen voeren. In de onderhavige zaak is de Commissie van mening dat de Deense autoriteiten de maatregel op zodanige wijze hebben opgezet dat het eventuele bedrag aan staatssteun beperkt blijft en dat de verstoringen van de mededinging als gevolg van de maatregel geminimaliseerd worden.
(131)
In het memorandum van het Deense ministerie van Financiën van 6 maart 2010 gericht aan de beleidswoordvoerders van de politieke partijen in het Deense parlement over de hoogte van het in te voeren belastingtarief (72), werd de keuze voor het lagere belastingtarief van 20 % over de bruto-opbrengst van onlinekansspelen gerechtvaardigd aan de hand van de volgende criteria:
a)
De kansspelen die op basis van Deense vergunningen worden aangeboden, moeten aangepast worden aan het huidige aanbod van buitenlandse aanbieders van onlinekansspelen, d.w.z. dat de belastingtarieven afgestemd moeten worden op de hoge uitbetalingsratio's van buitenlandse online-exploitanten zodat zij ook daadwerkelijk een vergunning in Denemarken zullen aanvragen.
b)
Het totale aantal kansspelen moet vergroot worden om een algemene omzetverhoging tot stand te brengen.
c)
De kansspelproducten moeten dermate attractief zijn dat spelers geen behoefte hebben om gebruik te maken van sites van (illegale) buitenlandse exploitanten.
d)
Er moet gebruik worden gemaakt van blokkeringsinstrumenten om, in combinatie met de punten a) tot en met c), te waarborgen dat gokken op de sites van illegale exploitanten tot een minimum wordt beperkt.
(132)
In dat memorandum geven de Deense autoriteiten aan dat in de Britse wetgeving, die in hoge mate vergelijkbaar is met de Deense kansspelwetgeving, een belastingtarief van 15 % voor onlinegokken is voorzien. De Deense autoriteiten zijn van mening dat het te hanteren Deense belastingtarief hoger kan zijn aangezien Denemarken, in tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk, ook voornemens is om aanvullende blokkeringsmaatregelen in te voeren teneinde het voor spelers moeilijker te maken om toegang te krijgen tot sites van buitenlandse exploitanten zonder Deense vergunning.
(133)
Daarnaast verwijzen de Deense autoriteiten naar Franse en Italiaanse voorbeelden. Deze landen hebben hun markten ook geliberaliseerd en in dat verband hogere belastingtarieven ingevoerd dan het Verenigd Koninkrijk. De Deense autoriteiten merken op dat deze markten aanzienlijk groter zijn dan de Deense markt. De omvang van de markt kan een concreet effect hebben op de bereidheid van exploitanten om die markt te betreden zelfs wanneer er een hoger belastingtarief wordt gehanteerd. De kosten die onlosmakelijk aan het opzetten van bedrijfsactiviteiten op een nieuwe markt zijn verbonden, zijn doorgaans immers relatief hoger voor de toegang tot kleinere markten.
(134)
Het memorandum bevat ook een simulatie van de mogelijke opbrengsten bij een belastingtarief van 15, 20 en 25 % waarbij rekening is gehouden met eventuele veranderingen in gokpatronen en activiteiten van exploitanten. Op basis van die simulatie wordt geconcludeerd dat een belastingtarief van 20 % waarschijnlijk lucratief genoeg is voor kansspelexploitanten om een Deense vergunning aan te vragen en aantrekkelijke producten voor kansspelers aan te bieden. Een hoger belastingtarief (d.w.z. 25 %) leidt naar verwachting tot een grotere druk op de uitbetalingsratio's met als gevolg dat het positieve effect op de opbrengsten van een tarief van 25 % wel eens lager zou kunnen uitvallen dan bij een tarief van 20 %.
(135)
De Deense wetgever heeft dan ook geconcludeerd dat een hoger belastingtarief voor onlinekansspelen zeer waarschijnlijk tot een kansspelaanbod zal leiden dat voor gokkers niet aantrekkelijk genoeg is, hetgeen weer een lagere omzet tot gevolg zou hebben waardoor de verwachte hogere, directe belastingopbrengsten in de praktijk niet gerealiseerd worden.
(136)
De conclusies van de Deense wetgever over een adequaat belastingniveau voor onlinekansspelactiviteiten worden ook bevestigd door een verslag van een adviesbureau dat in de kansspelsector actief is. In dat verslag werd geconstateerd dat een belastingtarief van 20 % niet zou betekenen dat de staat opbrengsten misloopt die hij anders wel ontvangen zou hebben (73). Volgens dat onderzoek is 20 % het hoogste tarief dat economisch haalbaar is - een hoger tarief zou een „rate of no return” zijn, d.w.z. een belastingtarief dat gewoonweg te hoog is om als adequate prikkel voor exploitanten te fungeren om de markt te betreden. Bij een hoger belastingtarief zouden de opbrengsten terug beginnen te lopen.
(137)
Gezien bovenstaande overwegingen is de Commissie van mening dat het belastingtarief van 20 % over de bruto-opbrengst van kansspelen dat voor online-exploitanten wordt gehanteerd, niet lager is dan het tarief dat noodzakelijk is om te waarborgen dat de doelstellingen van de Wet inzake kansspelen worden gerealiseerd. Dat betekent dat de steunmaatregel aan het evenredigheidsbeginsel voldoet zoals dat in de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie is neergelegd.
7.2.3. Effect op de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten
(138)
Met betrekking tot het effect van de steunmaatregel op de mededinging en op de handel, moet een onderscheid worden gemaakt tussen mogelijke verstoringen van het handelsverkeer tussen lidstaten en verstoringen van de mededinging in Denemarken, met name met betrekking tot de reeds aanwezige fysieke kansspelexploitanten.
(139)
Wat het handelsverkeer tussen de lidstaten betreft, worden er geen negatieve effecten verwacht. Op basis van de Wet inzake kansspelen kunnen Deense ingezetenen legaal op websites van geautoriseerde onlinekansspelexploitanten gokken. Die websites zijn niet beperkt tot de Deense ingezetenen, maar zijn toegankelijk voor ingezetenen van alle EU-lidstaten, met inachtneming van het bepaalde in de respectieve nationale wetgeving. Door het vaststellen van een belastingtarief voor onlinekansspelexploitanten van 20 % over de bruto-opbrengst van de kansspelen („BOK”), is de Deense steunmaatregel grotendeels in overeenstemming met soortgelijke fiscale tarieven die worden gehanteerd door andere lidstaten die hun wetgeving voor onlinekansspelen al hervormd hebben. Zowel België als het Verenigd Koninkrijk passen op onlinegokken bijvoorbeeld een tarief van 15 % over de BOK toe, terwijl andere lidstaten zelfs nog lagere tarieven hanteren, zoals Estland (5 % over de BOK), Letland (10 % over de BOK) en Finland 8,25 % over de BOK). Alleen Slowakije heeft een hoger belastingtarief vastgesteld (27 % over de BOK).
(140)
Met betrekking tot de verstoring van de mededinging in Denemarken, kan een aanzienlijk aantal uiteenlopende Deense en buitenlandse onlinekansspelexploitanten in potentie profijt hebben van deze maatregel aangezien het die exploitanten tot nu toe verboden was om hun diensten aan Deense ingezetenen aan te bieden. Denemarken heeft een overzicht van onlinekansspelaanbieders overgelegd die reeds hebben aangegeven dat zij een vergunning willen aanvragen. Aangezien onlinegokdiensten tot nu toe uitsluitend door een Deens staatsbedrijf aangeboden mochten worden, zal de concurrentie op die markt door de liberalisering in het algemeen toenemen.
(141)
Hoewel de maatregel staatssteun omvat en de tenuitvoerlegging ervan negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor de bestaande fysieke kansspelexploitanten die belast worden tot een tarief van 75 % over hun BOK, is de Commissie van mening dat de uiteindelijke balans van het uitvoeren van de maatregel positief is.
(142)
Zoals hierboven nader toegelicht zou eenzelfde belastingtarief voor zowel onlinekansspelen als voor fysieke kansspelexploitanten tot een situatie leiden waarin de sector en de spelers niet gereageerd zouden hebben op de mogelijkheid om legaal onlinekansspelen op de Deens markt aan te bieden, waardoor de omschreven doelstellingen in de Wet inzake kansspelen niet verwezenlijkt zouden worden.
(143)
De Commissie concludeert dan ook dat de maatregel overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar is met de interne markt.
8. CONCLUSIE
(144)
De Commissie is van mening dat de aangemelde wet een belastingvoordeel voor onlinekansspelexploitanten oplevert dat met staatsmiddelen bekostigd wordt. De maatregel wordt prima facie als selectief aangemerkt, aangezien deze differentieert tussen onlinekansspelexploitanten en exploitanten van fysieke casino's die zich, gelet op de beoogde doelstellingen van de maatregel, in rechte en in feite in een vergelijkbare situatie bevinden. De Deense autoriteiten hebben niet aan kunnen tonen dat de prima facie-selectiviteit van de aangemelde wet gerechtvaardigd wordt door de opzet van het belastingstelsel. De aangemelde wet vormt derhalve staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(145)
De Commissie is echter van mening dat de maatregel aan de voorwaarden voldoet om overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar met de interne markt aangemerkt te worden.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Maatregel C 35/10 die Denemarken voornemens is ten uitvoer te leggen in de vorm van belasting op onlinekansspelen in de Wet inzake belasting op kansspelen, is overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verenigbaar met de interne markt.
De tenuitvoerlegging van de maatregel wordt derhalve goedgekeurd.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Denemarken.
Gedaan te Brussel, 20 september 2011.