ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. června 2010
o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku MOL Nyrt.
(oznámeno pod číslem K(2010) 3553)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/88/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (1) ve věci podpory číslo C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky, a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 13. ledna 2009, na základě stížnosti obdržené dne 14. listopadu 2007, zahájila Komise formální vyšetřovací řízení týkající se opatření, která zavedlo Maďarsko a která údajně představují státní podporu zvýhodňující společnost Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; dále jen „MOL“).
(2)
Dne 8. dubna 2009 předložilo Maďarsko své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(3)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 28. března 2009 (3). Připomínky podaly dvě zúčastněné strany: MOL a Maďarská těžební unie (Magyar Bányászati Szövetség), obě dne 27. dubna 2009.
(4)
Komise postoupila tyto připomínky Maďarsku v dopise ze dne 2. června 2009. V dopise ze dne 3. července 2009 Maďarsko uvedlo, že k připomínkám zúčastněných stran nemá žádné poznámky.
(5)
Komise si dne 21. září 2009 a 12. ledna 2010 vyžádala od maďarských orgánů další informace a Maďarsko odpovědělo v dopisech ze dne 19. října 2009 a 9. února 2010.
II. PŘÍJEMCE
(6)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost se sídlem v maďarské Budapešti. Mezi hlavní činnosti společnosti MOL na maďarském trhu patří: průzkum a těžba ropy a zemního plynu; výroba zemního plynu; rafinace, přeprava, skladování a distribuce ropných produktů v maloobchodní i velkoobchodní síti; přeprava zemního plynu a výroba a prodej olefinů a polyolefinů. Součástí skupiny MOL (k níž MOL náleží) je také několik dalších maďarských a zahraničních dceřiných společností (4).
(7)
V Maďarsku a na Slovensku zastává skupina MOL vedoucí pozici na trhu v každé ze svých hlavních činností. V roce 2008 činily čisté tržby společnosti MOL přibližně 6,8 miliardy EUR a skupiny MOL přibližně 13 miliard EUR (5). V tomtéž roce činil jejich provozní zisk přibližně 400 milionů EUR resp. 732 milionů EUR.
III. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Všeobecná pravidla, podle nichž se řídí těžební činnosti v Maďarsku, jsou stanovena v zákoně o těžbě z roku 1993 (dále jen „horní zákon“) (6), který zároveň upravuje těžební činnosti (sondování, průzkum a těžbu) v oblasti uhlovodíků (tj. ropa a zemní plyn).
(9)
Tento horní zákon rozlišuje těžební činnosti prováděné na základě dvou různých právních nástrojů: i) koncese (7) a ii) povolení (8).
-
V případě koncese uzavře ministr, který má na starosti těžbu (dále jen „příslušný ministr“), smlouvu (9) s úspěšným uchazečem veřejného výběrového řízení (10) na těžbu v „uzavřené oblasti“.
-
Jiná situace platí pro „otevřené oblasti“ (11), kde báňský úřad nemůže odmítnout udělit povolení k těžbě, jestliže uchazeč splní všechny zákonem stanovené podmínky (12).
(10)
Podle definice uvedené v horním zákoně (13) jsou uzavřené oblasti vyhrazené pro těžební činnosti na základě koncese. Tudíž jakákoli jiná oblast než uzavřená se kvalifikuje jako otevřená oblast. Podle vysvětlení, které podalo Maďarsko, bylo původním záměrem klasifikovat všechna pole jako uzavřené oblasti podléhající koncesi. Otevřené oblasti, ve kterých se předpokládalo menší bohatství nerostných surovin, měly být spíše výjimkou. V těchto případech se předpokládalo, že taková pole mají nižší hodnotu, a ve veřejném výběrovém řízení se neočekávaly žádné nabídky.
(11)
Horní zákon také stanoví, že těžba nerostných surovin podléhá poplatkům za těžbu, které se odvádějí státu a jejichž výše činí určité procento hodnoty vytěžených surovin (14). Poplatky za těžbu se liší v závislosti na příslušném režimu:
-
V případě koncesí se výše poplatků za těžbu stanoví ve smlouvě o koncesi (15).
-
V případě těžby nerostných surovin na základě povolení se výše poplatků řídí horním zákonem (16). Do ledna 2008 činily poplatky za těžbu uhlovodíků 12 % u polí otevřených od 1. ledna 1998 a J % u polí, na kterých byla zahájena těžba před 1. lednem 1998 (17). Činitel „J“ se vypočítal podle vzorce na základě historických cen zemního plynu, vytěženého množství a hodnoty. Jeho minimální hodnota byla stanovena na 12 %.
(12)
Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona stanoví, že pokud těžební společnost podléhající režimu povolení nespustí těžbu do pěti let od data, kdy jí báňský úřad povolení udělil, může být právo na těžbu odebráno (18).
(13)
Tento oddíl také umožňuje tuto lhůtu prodloužit smlouvou uzavřenou mezi příslušným ministrem a těžební společností (19). Tento oddíl stanoví tři různé druhy poplatků, které je třeba hradit v případě prodloužení práva na těžbu:
a)
za prvé je třeba hradit poplatky za prodloužení za pole, kde prozatím těžba neprobíhá, dokud nebude těžba skutečně zahájena. Tento poplatek činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu vypočtených na základě stanoveného hypotetického množství nerostných surovin, jelikož tyto poplatky musejí být odváděny v době, kdy se ještě na daném poli nezačalo skutečně těžit;
b)
za druhé, jestliže se žádost o prodloužení týká více než dvou polí, musí být výše poplatků za prodloužení (zvýšených poplatků za těžbu) použita na všechna těžební pole společnosti;
c)
za třetí, jestliže se prodloužení týká více než pěti polí, může být navíc účtován jednorázový poplatek (20).
(14)
Dne 19. září 2005 zažádala společnost MOL o prodloužení práva na těžbu na dvanáct svých uhlovodíkových polí, které ji bylo v minulosti uděleno na základě povolení a na kterých nezačala s těžbou ve stanoveném termínu. Dne 22. prosince 2005 společnost MOL a ministr uzavřeli v souladu s oddílem 26/A odst. 5 horního zákona smlouvu o prodloužení za těchto podmínek:
a) Poplatky za prodloužení: Dvanáct povolení k těžbě, která byla předmětem žádosti, bylo prodlouženo o pět let (tj. společnost MOL získala o pět let více na zahájení těžby na těchto polích). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za každý rok z těchto pěti let prodloužení na základě 12 % poplatků za těžbu, které byly platné v dané době, a násobku („c“) v rozmezí od 1,020 do 1,050. Výsledné poplatky za prodloužení jsou uvedené níže v tabulce 1 (21). Poplatky za prodloužení byly stanoveny za pětiletou dobu prodloužení. Pokud byla pole skutečně otevřena, uplatnily se stanovené poplatky na zbylou část patnáctiletého období jako poplatky za těžbu za pole, kterých se prodloužení týkalo (22).
b) Rozšíření navýšených poplatků na všechna těžební pole: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než dvě pole, musely být navýšené poplatky (které se rovnají poplatkům za prodloužení, jak je uvedeno v tabulce 1) uplatněny na následujících patnáct let, tj. do roku 2020, na všechna pole společnosti MOL, na něž se vztahuje povolení a která byla otevřena po 1. lednu 1998. Na pole otevřená před 1. lednem 1998 se vztahuje činitel „J“ vynásobený násobkem „c“ (23).
c) Pevně stanovené poplatky za těžbu: Strany se rovněž výslovně dohodly, že stanovené poplatky za těžbu zůstanou platné po celou dobu trvání smlouvy (tj. do roku 2020), bez ohledu na případné změny horního zákona (24).
d) Jednorázová platba: Jelikož bylo o prodloužení práva na těžbu žádáno na více než pět polí, byl ve smlouvě rovněž stanoven jednorázový poplatek (25) ve výši 20 miliard HUF (26).
e) Výpovědní doložka: Ve smlouvě bylo stanoveno, že není možné ji jednostranně upravovat (pouze dohodou obou stran). Jednou ze stran může být vypovězena pouze v případě změny vlastnictví společnosti MOL (minimálně 25 % akcií společnosti).
(15)
Rozhodnutím ze dne 23. prosince 2005 báňský úřad prodloužil práva na těžbu společnosti MOL na požadovaných dvanáct polí a rozšířil zvýšené poplatky tak, aby se vztahovaly na všechna pole společnosti.
(16)
V rámci novely (27) horního zákona, která nabyla účinku dne 8. ledna 2008 (28) (dále jen „novela z roku 2008“), byly poplatky za těžbu pro určité kategorie uhlovodíků značně navýšeny. Tato novelizace neovlivnila výši poplatků za těžbu jiných druhů nerostných surovin. Oddíl 5 pozměňujícího zákona stanovil rozdílné poplatky za těžbu v závislosti na: i) datu otevření těžebního pole; ii) množství vytěžených uhlovodíků a iii) ceně ropy v daném okamžiku.
-
Pro pole, na kterých byla zahájena těžba mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008, byly stanoveny poplatky za těžbu ve výši 30 %.
-
Na pole otevřená po 1. lednu 2008 se vztahují různé sazby (12 %, 20 % nebo 30 %) v závislosti na množství vytěžených uhlovodíků.
-
Pro doly, ve kterých byla těžba zahájena před 1. lednem 1998, se použije činitel „J“, přičemž jeho minimální výše je stanovena na 30 %.
Kromě toho všechny tyto sazby podléhají příplatku v závislosti na ceně ropy: +3 %, jestliže cena ropy přesáhne 80 USD/bbl, nebo + 6 %, jestliže přesáhne 90 USD/bbl (dále jen „doložka Brent“). Zvláštní sazby se vztahují například na náročné těžební podmínky (12 %) a vysoce inertní plyn (8 %).
(17)
Tyto sazby poplatků za těžbu byly platné v období od 8. ledna 2008 do 23. ledna 2009 a vztahovaly se na všechny těžební společnosti, které prováděly těžbu v těžebních lokalitách na základě povolení, včetně těch, jež povolení získaly do ledna 2008, kdy vstoupila novela horního zákona v platnost. Dne 23. ledna 2009 (poté, co Komise vydala rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení) vstoupila v platnost nová změna horního zákona, která snížila poplatky za těžbu v případě polí, na nichž byla těžba zahájena v období od 1. ledna 1998 do 1. ledna 2008, zpět na 12 % (přičemž „doložka Brent“ byla zachována) (29). Poplatky za těžbu u ostatních druhů polí zůstaly stejné jako ve znění horního zákona platném v roce 2008.
(18)
V tabulce 2 jsou shrnuty platné poplatky za těžbu v režimu povolení podle různých znění horního zákona.
Tabulka 2
Souhrn platných poplatků za těžbu v režimu povolení podle horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J %
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Těžba zahájená po 1. lednu 2008
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
„J“ se vypočítá podle vzorce, který je založen na historických cenách zemního plynu, vytěženém množství a hodnotě, viz odstavec 11.
IV. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(19)
Údajnou státní podporu, která je předmětem šetření, představuje smlouva o prodloužení, která byla uzavřena dne 22. prosince 2005 mezi společností MOL a maďarským státem a která společnost do jisté míry osvobodila od zvýšených poplatků za těžbu vztahujících se na těžbu uhlovodíků, jež byly stanoveny následnou novelizací maďarského horního zákona. Vzhledem ke způsobu, jakým byla smlouva a následná novelizace zákona navržena, považuje je Komise za součást stejného opatření (dále jen „opatření“) a rozhodnutí o zahájení řízení posuzovalo jejich společný dopad.
(20)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že následkem smlouvy o prodloužení je společnost MOL chráněna v případě budoucích změn poplatků za těžbu a konkrétně změn stanovených v následné novele horního zákona z roku 2008. Takto je společnost zvýhodněna oproti svým konkurentům, kteří podnikají na základě stávajícího režimu povolení, a jelikož předtím neuzavřeli podobnou smlouvu o prodloužení, musejí nyní platit nové zvýšené poplatky za těžbu. V předběžném posouzení Komise dospěla k názoru, že toto opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, a neshledala žádné důvody, na základě kterých by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem, jelikož zde podle všeho nelze uplatnit žádnou odchylku.
(21)
Další podrobnosti jsou uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení, které je nedílnou součástí tohoto rozhodnutí.
V. PŘIPOMÍNKY ZE STRANY MAĎARSKA
(22)
Mezi hlavní argumenty Maďarska týkající se kumulativních kritérií definujících státní podporu patří: i) neexistence selektivity a ii) neexistence jakékoli výhody pro údajného příjemce.
(23)
Pokud jde o selektivitu, maďarské orgány v zásadě namítají, že toto opatření není selektivní, protože uzavřením smlouvy o prodloužení společnost MOL přešla pod jiný režim, který se liší od režimu povolení.
(24)
Za prvé Maďarsko potvrzuje, že se režim koncese a povolení liší, a zdůrazňuje, že v případě koncese může těžební společnost ve své koncesní nabídce navrhnout vyšší poplatek, než jaký je uveden v oznámení o výběrovém řízení, zatímco v případě režimu povolení výši poplatku stanoví horní zákon. Maďarsko dále argumentuje, že zároveň s těmito režimy bylo potřeba najít nové „kvazikoncesní“ řešení, které stanoví poplatky za těžbu v samostatné smlouvě mimo koncesní systém. Dle Maďarska je možné smlouvu o prodloužení podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona vnímat jako vhodný právní základ pro takové „kvazikoncesní“ řešení, kterým se právo na těžbu účinně vyjme z režimu povolení a založí na smluvní bázi.
(25)
Maďarsko dále uvádí, že smlouva o prodloužení přímo vyplývá z logiky horního zákona. Podle Maďarska je stanovení poplatků za těžbu na dobu trvání smlouvy o prodloužení přirozená součást smlouvy, jak je uvedeno v oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, a smlouva o prodloužení by nemohla být za jiných podmínek uzavřena. Kromě toho, všechny ostatní těžební společnosti mohou očekávat stejné jednání, takže v případě společnosti MOL nedošlo k žádnému preferenčnímu zacházení.
(26)
Konkrétně oddíl 20 odst. 11 horního zákona stanoví, že poplatky za těžbu jsou poplatky stanovené ve: i) smlouvě o koncesi; ii) horním zákoně nebo iii) smlouvě o prodloužení. Maďarské orgány tudíž argumentují, že horní zákon výslovně povoluje, aby poplatky stanovené ve smlouvě o povolení zůstaly nezměněny i v případě, že dojde ke změnám právních předpisů. Maďarské orgány se domnívají, že je to jasně uvedeno v horním zákoně, tj. v oddíle 26/A odst. 5, který stanoví, že zvýšené poplatky činí maximálně 1,2násobek původních poplatků za těžbu (30). Maďarsko tudíž tvrdí, že maďarský zákon vylučuje použití jakéhokoli vyššího poplatku.
(27)
Pokud jde o údajnou neexistenci zvýhodnění, Maďarsko uvádí, že nerostné suroviny jsou majetkem státu, který přechází do soukromého vlastnictví prostřednictvím těžebních společností, jež získaly právo na těžbu za úhradu příslušných poplatků. Maďarsko v této souvislosti zmiňuje podobnost s rozsudkem ve věci Ryanair a trvá na tom, že tuto konkrétní činnost státu lze srovnávat s činností tržního subjektu, i když stát zastává roli orgánu veřejné moci (31).
(28)
Maďarsko popírá, že by poplatky za těžbu představovaly určitý druh daně, a definuje je jako cenu placenou za těžbu nerostných surovin nebo státní podíl. Maďarsko zdůrazňuje, že skutečnost, že je tento poplatek stanoven v zákoně, nepředstavuje rozhodný důvod vedoucí k závěru, že se jedná o určitý druh daně.
(29)
Maďarsko kromě toho vysvětluje, že tři různé platební závazky v souladu se smlouvou o prodloužení (tj. poplatky za prodloužení, zvýšené poplatky za těžbu rozšířené na všechna pole a jednorázová platba), které vyplývají z příslušných ustanovení horního zákona, by neměly být chápány jako kompenzace státu za ušlý zisk, na nějž má v každém případě nárok. Podle Maďarska lze tyto platby z pohledu státu vnímat jako dodatečný příjem, za který se stát zříká svého práva nabídnout pole v rámci výběrového řízení v režimu koncese, se zřetelem na související rizika a možné výnosy.
(30)
Maďarsko zdůrazňuje, že po diskutované změně horního zákona nemusel žádný další tržní subjekt ve skutečnosti zaplatit vyšší poplatek za těžbu než společnost MOL, jelikož v daném období do kategorií s vyššími poplatky za těžbu nespadal žádný soutěžitel.
Tabulka 3
Roční platby poplatků za těžbu společnosti MOL (skutečné a hypotetické)
v milionech HUF
Platební položka
Skutečné: podle smlouvy o prodloužení
Hypotetické: podle platného horního zákona
Rozdíl
Čistá aktuální hodnota rozdílu v roce 2009
2005
Jednorázová platba (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Poplatek za 2 prodloužení (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Poplatek za těžbu 3 (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Celkem
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
769,7
926,5
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Celkem
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
345,8
382,9
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Celkem
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Poplatek za prodloužení
(…)
(…)
211,2
211,2
Poplatek za těžbu
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Celkem
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
CELKOVÝ SOUČET
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Částky vycházejí z údajů, které poskytly maďarské orgány.
(31)
Maďarsko dále poukazuje na to, že na základě smlouvy o prodloužení za danou dobu a s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy, včetně poplatků za prodloužení a jednorázové platby, společnost MOL ve skutečnosti zaplatila státu více, než kolik by zaplatila bez smlouvy o prodloužení, tj. podle horního zákona. Porovnání skutečné výše úhrad provedených společností MOL a hypotetických plateb je uvedeno v tabulce 3 výše. Údaje poskytly maďarské orgány.
(32)
Podle Maďarska těžební společnosti oprávněně očekávají předvídatelnost poplatků za těžbu, které by se tudíž v průběhu času neměly měnit. Na tom byly založeny úvahy, které stály v pozadí novelizace horního zákona, jelikož přestože se poplatky za těžbu následkem této novely změnily, ve skutečnosti zde neexistovala žádná společnost, jejíž poplatky za těžbu by tato změna ovlivnila. Podle Maďarska by novelizace horního zákona mohla naznačovat, že by stát mohl změnit poplatky za těžbu pro pole, na kterých již těžba probíhá. Novela z roku 2008 však byla výsledkem kompromisu učiněného na základě jednání, která přijetí horního zákona předcházela. Tak byla implicitně přijata skutečnost, že mohou existovat legitimní očekávání. Těžební společnost tedy může legitimně očekávat, že stát jednostranně nezvýší žádný z těchto poplatků. Maďarsko se tedy domnívá, že systém horního zákona a konkrétních ustanovení v něm obsažených zahrnuje požadavek, aby poplatky za těžbu zůstaly v průběhu platnosti smlouvy nezměněné.
(33)
Závěrem maďarské orgány vysvětlují, že „výpovědní doložka“ je založena na důvodech národní bezpečnosti.
VI. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(34)
Komise obdržela připomínky od těchto zúčastněných stran: MOL (příjemce údajného opatření podpory) a Maďarská těžební unie, které je společnost MOL členem. Připomínky obou zúčastněných stran byly ve stejném duchu jako připomínky Maďarska a jejich poznámky do značné míry odpovídaly připomínkám, které uvedlo Maďarsko.
(35)
Společnost MOL, údajný příjemce dotyčného opatření, uvádí, že na maďarském trhu těžby uhlovodíků se jí nedostalo žádného preferenčního zacházení, ačkoli Komise v rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí opak. Většinu poplatků za těžbu, jež společnost MOL odvádí maďarskému státu, tvoří poplatky za těžbu ve výši J % (tj. těžba byla zahájena před 1. lednem 1998), což v praxi znamená, že společnost MOL platí 64-75 %, zatímco konkurenti (kteří zahájili těžbu později a těží na malých polích) musejí hradit pouze 12 % poplatky.
(36)
Uzavření smlouvy o prodloužení navíc znamenalo, že společnost MOL státu zaplatila více (s přihlédnutím ke všem součástem smlouvy o prodloužení), než by bývala zaplatila bez této smlouvy, pouze na základě původního znění horního zákona.
(37)
Co se týče tvrzení Komise, že smlouvu o prodloužení nelze považovat za obdobu koncese, protože podléhá režimu povolení, společnost MOL uvedla, že prodloužení práva na těžbu nepodléhá povolení na základě jednostranného rozhodnutí státu, ale pouze po dohodě s těžební společností. Pokud by účelem dotčeného právního předpisu bylo ponechat tuto záležitost na úvaze státu, bylo by příslušné ustanovení koncipováno jinak. Z tohoto znění horního zákona vyplývá, že legislativním záměrem bylo považovat smlouvu o prodloužení za obdobu koncesí.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise namítá, že tvrzení maďarských orgánů, že změna horního zákona byla nezbytná pro zajištění vyšších příjmů, je v rozporu se skutečností, že společnost MOL byla ve skutečnosti od zvýšených poplatků osvobozena.
(39)
Společnost MOL zde žádný rozpor nevidí. Na jedné straně tato společnost na základě smlouvy o prodloužení státu zaplatila více, než by bývala zaplatila podle horního zákona. Společnost MOL rovněž platí velmi vysoké poplatky za těžbu za pole podléhající poplatkům dle činitele J. Změna horního zákona by zároveň mohla mít dopad na pole otevřená v budoucnu.
(40)
Společnost MOL tvrdí, že složky platby za prodloužení v žádném případě nepředstavují pokutu, jak naznačuje Komise. Horní zákon rovněž stanoví sankce/pokuty za provozování těžební činnosti v rozporu s horním zákonem. Poplatky podle smlouvy o prodloužení představují výsledek jednání mezi těžební společností a státem. Uzavření této smlouvy nebylo povinné: těžební společnost se mohla rozhodnout, že smlouvu neuzavře, čímž by ztratila právo na těžbu, a poté se zúčastnit veřejného výběrového řízení, v rámci kterého by nakonec mohla právo na těžbu získat levněji.
(41)
Srovnávat společnost MOL, jež takovou smlouvu o prodloužení uzavřela, se soutěžiteli, kteří podnikají v režimu povolení, je zavádějící. Společnost MOL dále zdůrazňuje, že splnila všechny své povinnosti a jednala v souladu s právními předpisy.
(42)
MOL rovněž nesouhlasí s názorem Komise, že násobitel „c“ je příliš nízký (jelikož je nižší než zákonná hranice ve výši 1,2násobku). Mělo by se také vzít v úvahu, že se zvýšené poplatky za těžbu týkaly téměř 150 polí, a tudíž zvýšené poplatky přinesly státu výrazně vyšší příjmy z těžby.
(43)
Konečně, pokud jde o argument Komise, že je společnost MOL zvýhodňována tím, že nepodléhá doložce Brent, společnost připomíná, že činitel J je také citlivý na ceny.
(44)
Maďarská těžební unie (dále jen „těžební unie“) zastupuje společnosti, které se zabývají těžební činností nebo činnostmi s těžbou souvisejícími. Jejím hlavním cílem je zlepšit celkový provozní rámec pro provádění těžebních činností v Maďarsku, sledovat legislativní postupy a jednat v zájmu svých členů. V současné době má 66 členů, včetně společnosti MOL. Předsedou rady těžební unie je vyšší řídicí pracovník společnosti MOL (36).
(45)
Podle těžební unie těžební společnosti oprávněně očekávají, že se výše poplatků za těžbu u polí, která jsou již otevřená, nebude měnit. Stát tudíž nemůže poplatky jednostranně zvyšovat „retroaktivně“ (tj. za pole, která jsou již v provozu). Těžební unie tento názor vyjádřila v souvislosti s návrhem zákona, který předcházel novelizaci horního zákona, a podle těžební unie byla tato zásada při změně horního zákona zohledněna. Konečné znění nebylo rozporováno, protože pokud jde o jeho účinek, nezvyšuje poplatky za těžbu na polích, kde již byla těžba zahájena.
(46)
Pokud jde o obecnou charakteristiku a hospodářské podmínky těžebního trhu, vysvětluje těžební unie, že doba trvání těžebních projektů je relativně dlouhá. Mezi započetím průzkumu a skutečnou těžbou může uběhnout 10-15 let. V této fázi má těžební společnost jen výdaje; příjem začíná vykazovat až po spuštění těžby. Dále zde existuje nevyhnutelné geologické riziko, jelikož není jasné, jestli bude průzkum úspěšný. Proto je nutné projekty plánovat s největší pečlivostí. Ziskovost projektu závisí na řadě faktorů. Vzhledem k četným rizikům se v tomto odvětví očekává, že alespoň ta, která může ovlivnit stát, zůstanou během trvání projektu stabilní, tj. legislativní rámec nebo poplatky za těžbu. Vzhledem ke zvláštní charakteristice tohoto odvětví hrají struktury financování v projektech důležitou roli. Věřitelé projekty neustále podrobně zkoumají a mohou financování ukončit, pokud se podmínky výrazně změní.
(47)
Proto v zemích s vysokým politickým rizikem uzavírá těžební společnost se státem smlouvu, která se řídí soukromým právem. Ve stabilních oblastech, jako je západní Evropa, nejsou takové smlouvy potřeba, protože lze předpokládat, že stát nebude právní rámec neustále měnit. Stabilitu, pokud jde o státní podíl, očekávají jak těžební společnosti, tak věřitelé. Bez této stability by bylo riziko projektu vyšší; země se stabilní hospodářskou politikou si nemůže dovolit časté změny politiky, protože by tak těžařské podniky odradila.
(48)
Těžební unie dále poukazuje na to, že zásady právní jistoty a ochrany získaných práv jsou zakotveny v judikatuře evropských soudů a v maďarské ústavě. Proto maďarský zákonodárce nemá právo zvyšovat poplatky za těžbu za pole, která jsou již v provozu, jelikož právní předpisy musejí být předvídatelné. Těžební unie se navíc domnívá, že „stálost“ poplatků za těžbu představuje získané právo.
(49)
Další argument, který uvádí těžební unie, je zákaz diskriminace. Zejména nesmí existovat žádná diskriminace mezi společnostmi podnikajícími na základě koncese a těmi, které fungují na základě systému povolení. Maďarský zákonodárce proto není oprávněn poplatky za těžbu zvyšovat „zpětně“ za pole, která jsou již otevřená. Evropský soudní dvůr v řadě rozsudků vysvětluje, že právní jistota je základním prvkem práva Evropské unie. Právní předpisy musejí být jednoznačné, přesné a předvídatelné, zejména mají-li negativní dopad na jednotlivce nebo společnosti (viz citovaná judikatura). Těžební unie dále namítá, že zásada právní jistoty a získaných práv je rovněž zakotvena v maďarské ústavě, a závěrem dodává, že na základě práva Evropské unie a ústavních zásad musí být právní předpisy předvídatelné.
(50)
Těžební unie závěrem dodává, že zásada ochrany získaných práv vyplývá ze zásady právní jistoty. Zásada ochrany získaných práv je při vnitrostátních a mezinárodních legislativních postupech řídících těžební práva dodržována. Ostatní členské státy EU mají rovněž stabilní právní předpisy týkající se těžby, které se často nemění.
VII. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(51)
S cílem zjistit, zda opatření představuje státní podporu, musí Komise posoudit, zda sporné opatření splňuje podmínky čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Tento článek stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“ S ohledem na toto ustanovení Komise níže posoudí, zda sporné opatření představuje státní podporu.
(52)
Za prvé je třeba připomenout, že opatření může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU bez ohledu na svou právní formu. I když byla smlouva o prodloužení uzavřena v souladu s příslušnými ustanoveními horního zákona a i když je na Maďarsku, aby stanovilo výši poplatku v zákoně, neznamená to samo o sobě, že jsou tyto kroky nebo jejich důsledky slučitelné s pravidly EU v oblasti státní podpory. Skutečnost, že je opatření slučitelné s vnitrostátním právem, nemá vliv na jeho slučitelnost s pravidly v oblasti státní podpory stanovenými ve Smlouvě o fungování EU.
(53)
Mimo to, jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, se Komise nedomnívá, že by nějaký aspekt této věci, tj. příslušná ustanovení horního zákona, smlouva o prodloužení a změna horního zákona, byl sám o sobě v rozporu s pravidly v oblasti státní podpory. Naopak Komise v této věci považuje celý sled kroků státu za „opatření“ a posuzuje dopad smlouvy o prodloužení společně s následnými změnami horního zákona.
(54)
Pokud jde o argumenty Maďarska, že poplatky za těžbu nepředstavují daň, ale podíl státu, Komise podotýká, že tento argument je z pohledu posuzování státní podpory irelevantní. Pravidla v oblasti státní podpory se uplatní na všechny druhy nákladů, které podnikům vznikají a od nichž jsou na základě státního opatření osvobozeny. V každém případě je třeba poznamenat, že vydávání správních povolení pro těžbu nerostných a uhlovodíkových surovin se jeví jako typická role orgánu veřejné moci; platby za taková povolení jsou srovnatelné s daněmi nebo správními poplatky.
(55)
Konečně, pokud jde o výpovědní doložku, se Komise domnívá, že se nejedná o otázku státní podpory. Skutečnost, že je ve smlouvě uvedeno, že může být vypovězena, jestliže třetí strana získá podíl ve společnosti MOL přesahující 25 %, je opatření, které nezahrnuje státní prostředky.
(56)
Aby bylo možné opatření považovat za státní podporu, musí být zvláštní nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(57)
Podle judikatury Soudního dvora (37), pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je zásadní při posuzování státní podpory, čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření „zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci.
(58)
Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státní podpory, ale definuje je podle jejich účinků (38).
(59)
Pojem „státní podpora“ se ovšem nezahrnuje na státní opatření, které rozlišuje mezi podniky, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo vnitřního uspořádání systému, do něhož tato opatření patří.
(60)
Komise nesouhlasí s argumentací maďarských orgánů a zúčastněných stran týkající se neexistence selektivity.
(61)
Aby bylo možné zjistit, jestli je příslušné opatření selektivní, musí být definován odpovídající referenční systém (39).
(62)
V daném případě Komise za odpovídající referenční systém pro posuzování považuje režim povolení. Společnost MOL se nemusela účastnit výběrového řízení na získání koncese v uzavřené oblasti. Namísto toho získala právo na těžbu na svá pole podléhající režimu povolení a soutěží s účastníky trhu, kteří podnikají v rámci tohoto režimu. Smlouva o prodloužení je součástí režimu povolení. Pouhá skutečnost, že společnost MOL nedokázala spustit těžbu ve stanovené lhůtě a musela zažádat o smlouvu o prodloužení, nemůže mít za následek změnu referenčního systému. Přijetí takového argumentu by vedlo k situaci, ve které je jedné společnosti poskytováno individuální zacházení jako v případě režimu koncese, ale bez veřejného výběrového řízení.
(63)
Maďarské orgány se ve skutečnosti mohou volně rozhodnout, má-li být pole v režimu koncese nebo povolení. Čili když maďarské orgány chtějí poskytnout práva na těžbu na základě smlouvy, mohou zvolit transparentní postup udělení koncese, jehož součástí je veřejné výběrové řízení. Komise nemůže uznat, že by neprůhledná takzvaná „kvazikoncese“, která se nyní uplatňuje pouze v případě jedné společnosti (MOL), mohla být chápána jako samostatný referenční systém.
(64)
Maďarsko mělo navíc velkou volnost v případě prodlužování povolení nebo následné změny příslušných ustanovení horního zákona (i přes vědomí, jaké výhody by to přineslo společnosti MOL jakožto jedinému zástupci na trhu s uhlovodíky, který uzavřel smlouvu o prodloužení). Maďarsko mělo možnost poplatky za těžbu kdykoli vymezit, tj. mohlo se rozhodnout horní zákon vůbec neupravovat. Z pohledu účinků sledu kroků je jasné, že tento sled jednoznačně zvýhodnil jeden konkrétní podnik.
(65)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že referenčním systémem je režim povolení.
(66)
V rámci režimu povolení je smlouva o prodloužení jasně selektivní. Dokonce i samy maďarské orgány potvrzují, že strany mají při dojednávání podmínek této smlouvy jistý manévrovací prostor pro stanovení různých složek platby a navíc mají možnost rozhodnout se smlouvu neuzavřít vůbec. Bylo tudíž pouze na uvážení maďarských orgánů, jestli takovouto smlouvu se společností MOL (nebo s jakýmkoli jiným účastníkem trhu) uzavřou, nebo ne (40).
(67)
Takové zacházení nelze vysvětlovat pomocí logiky nebo povahy systému. Na jedné straně se poplatky za těžbu ukládají, aby zajistily státu příjem z vytěžené hodnoty. Na druhé straně se podle smlouvy o prodloužení hradí jednotlivé složky platby jako zvláštní poplatek za prodloužení. V tomto případě však uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci. Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 využívat nižší poplatky za těžbu v podstatě na všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří také podléhají režimu povolení a kteří těžbu spustili včas, a tudíž neuzavírali žádnou smlouvu o prodloužení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(68)
Toto byla jediná smlouva o prodloužení uzavřená na těžbu uhlovodíků. Společnost MOL uvedla, že existují další smlouvy o prodloužení na těžbu pevných nerostných surovin. Komise podotýká, že toto se týká jiných druhů nerostných surovin, které podle horního zákona podléhají jiným poplatkům za těžbu než uhlovodíky. Je rovněž nutno poznamenat, že v případě pevných nerostných surovin nedošlo v rámci novelizace horního zákona k žádné změně (tj. účastníci trhu, kteří takovou smlouvu uzavřeli, nebyli ovlivněni stejným „sledem opatření“, a tudíž nezískali žádnou výhodu).
(69)
Na základě výše uvedeného, navzdory argumentům, které Maďarsko předložilo, se Komise domnívá, že sled kroků, tj. znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona, na základě toho uzavřená smlouva o prodloužení a následná změna horního zákona, je selektivní ve prospěch společnosti MOL.
(70)
Společné účinky sledu opatření způsobily, že z držitelů povolení k těžbě uděleného v souladu s oddílem 5 horního zákona pouze společnost MOL podléhala zvláštnímu režimu, který ji chránil před jakýmkoli zvýšením poplatků za těžbu, jež se běžně odvádí za těžbu uhlovodíků.
(71)
Závěrem, vzhledem k širokému prostoru při schvalování smlouvy o prodloužení a s ohledem na fakt, že je výjimka ve skutečnosti určena pro jedinou společnost, je kritérium selektivity splněno.
(72)
Na rozdíl od tvrzení maďarských orgánů je Komise toho názoru, že stát nevykonává výdělečnou činnost prostřednictvím udělování povolení pro těžební činnosti. Udělování správních koncesí nebo povolení k těžbě spíše souvisí s výkonem moci, která náleží veřejnému orgánu, protože tuto činnost nemůže vykonávat soukromý subjekt (41). V Maďarsku - stejně jako v ostatních členských státech EU - není původním vlastníkem nerostných surovin žádný soukromý subjekt. Právní systémy členských států obecně přisuzují kontrolu nad nerostným bohatstvím orgánům veřejné moci (42). Rozhodnutí povolit společnosti těžbu nerostných zdrojů formou, kterou si členský stát zvolí, a oproti úhradě určitých poplatků je tudíž z důvodu jeho povahy a pravidel úkolem orgánů veřejné moci a lze označit jako projev moci veřejných orgánů. Zásah Maďarska za účelem podrobit těžební činnost správnímu dozoru slouží obecnému zájmu, a nikoli zájmům komerčním. Toto jednání je tedy nutné považovat za formu státního zásahu orgánem veřejné moci, přičemž tento zásah se liší od jednání soukromého investora v tržním hospodářství (43).
(73)
I kdyby v tomto případě bylo povolení k těžbě považováno za hospodářskou činnost, jejímž prostřednictvím stát sleduje komerční účely (což není), Komise podotýká, že neexistuje žádná jasná a přímá souvislost z hlediska peněz mezi výší poplatků za těžbu, které Maďarsko stanovilo pro společnost MOL, a hodnotou povolení k těžbě. Odůvodnění Maďarska, jmenovitě, že při uzavírání smlouvy o prodloužení jednalo jako tržní subjekt, není podloženo. Konkrétně nic nenaznačuje, že by ve veřejném výběrovém řízení na těchto dvanáct polí (na která by nebylo povolení prodlouženo) konkurent nepředložil vyšší nabídku. Maďarsko rovněž nepředložilo žádný důkaz, že při uzavírání smlouvy o prodloužení vzalo v potaz všechny příslušné faktory a rizika z komerčního pohledu, tj. všechny součásti platby ve smlouvě o prodloužení, možné vyšší poplatky stanovené horním zákonem do roku 2020, trvání smlouvy a možné soutěžitele.
(74)
Maďarsko dále tvrdí, že po sporné změně horního zákona ve skutečnosti žádný další účastník trhu nemusel platit vyšší poplatky než společnost MOL, protože do kategorií s vyššími poplatky za těžbu ve skutečnosti v daném období nespadali žádní soutěžitelé.
Tabulka 4
Souhrn platných poplatků za těžbu před a po změně horního zákona
Poplatky platné do roku 2008
Poplatky platné v roce 2008
Poplatky platné od 23. ledna 2009
Poplatky za pole, na která se vztahuje smlouva MOL,
platné do roku 2020
Těžba zahájená před 1. lednem 1998
J % (46)
(minimálně 12 %)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J %
(minimálně 30 %, + 3 % nebo 6 % doložka Brent)
J % c (47)
(minimálně 12 %)
Těžba zahájená v období mezi 1. lednem 1998 a 1. lednem 2008
12 %
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Těžba zahájená po 1. lednu 2008 (44)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností nižší než 300 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností nižší než 50 kt
Nepoužije se
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
12 % c
(~ 12.24 % (45))
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností v rozmezí 300-500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností v rozmezí 50-200 kt
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
20 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Ložiska zemního plynu s roční výtěžností vyšší než 500 mil. m3
Ložiska ropy s roční výtěžností vyšší než 200 kt
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
30 %
(+ 3 % nebo 6 % doložka Brent)
Uhlovodíky se zvláštními podmínkami těžby
12 %
12 %
Vysoce inertní plyn
8 %
8 %
(75)
Tento argument musí být odmítnut.
(76)
Výše uvedená tabulka 4 výše shrnuje rozsah, v jakém na základě smlouvy o prodloužení a následné novelizace horního zákona společnost MOL hradila nižší poplatky, než jaké stanovil horní zákon.
(77)
Za prvé z údajů, které poskytly maďarské orgány, vyplývá, že ve skutečnosti zde bylo několik podniků provozujících pole na základě režimu povolení, na které se v období mezi 8. lednem 2008 a 23. lednem 2009 vztahovaly vyšší poplatky za těžbu, než hradila společnost MOL, v důsledku první novely horního zákona a rovněž od 23. ledna 2009 do dnešního dne v důsledku druhé novely horního zákona. Z vysvětlení, která maďarské orgány poskytly, vyplývá, že v roce 2008 zde na polích v režimu povolení těžily kromě společnosti MOL i další podniky, jež v důsledku uplatnění doložky Brent platily více než 12 % (mezi 14,24 % a 18 %) (48).
(78)
Za druhé, přestože maďarské orgány tvrdí, že zde existují pouze soutěžitelé, kteří provozují nebo se chystají provozovat menší pole (tj. s výtěžností menší než 500 m3 nebo 200 kt), Komise podotýká, že i kdyby tato malá pole spadala do kategorie 12 %, přesto musí v příslušných případech zaplatit přirážku Brent. Takto by poplatky za těžbu mohly stoupnout až na 18 %. Komise znovu připomíná, že účinek opatření spočívá v tom, že společnost MOL nepodléhá doložce Brent stanovené v horním zákoně pro všechny ostatní subjekty.
(79)
Za třetí, pokud jde o aktuální obecné tržní prostředí v Maďarsku, těžbou uhlovodíků se zde zabývá několik těžebních společností. Dále zde existuje několik společností, které provádějí průzkum a které by mohly otevřít pole a konkurovat společnosti MOL. Jakékoli nově vstupující subjekty v rámci režimu povolení budou podléhat zákonným poplatkům za těžbu a budou muset konkurovat společnosti MOL, která jako jediná nemusí za svá těžební pole platit poplatky, jež ukládá obecný režim povolení, a vztahují se na ni poplatky nižší.
(80)
Za čtvrté, Komise podotýká, že společnost MOL ve skutečnosti podléhá poplatkům ve výši zhruba 12,24 % nejenom za dvanáct polí, na která získala prodloužení, ale za všechna svá těžební pole otevřená po 1. lednu 1998, jež v době uzavření smlouvy v roce 2005 provozovala v režimu povolení, a poplatkům ve výši J % za všechna pole zprovozněná před 1. lednem 1998. Poplatky společnosti MOL jsou navíc stanoveny ve výši 12,24 % až do roku 2020. Takto získala společnost MOL výhodu v případě většiny svých polí v režimu povolení na značně dlouhou dobu.
(81)
Za páté, kdyby se hypoteticky báňský úřad rozhodl, že prodloužení na zmíněných dvanáct polí neudělí, všechna ostatní pole společnosti MOL v režimu povolení by následně rovněž podléhala podstatně vyšším poplatkům za těžbu, což by znamenalo vyšší příjmy pro stát (49). Navíc, jak bylo uvedeno v odstavci 73, stát mohl vypsat veřejné výběrové řízení na získání koncese na těchto dvanáct polí, u kterých by nebylo povolení prodlouženo, a mohl takto možná obdržet od konkurence vyšší nabídku.
(82)
Pokud jde o argument Maďarska, že společnost MOL platila v letech 2006 a 2007 vyšší poplatky za těžbu, konkrétně 12,24 %, Komise podotýká, že tento argument je irelevantní.
(83)
Za prvé, důvodem byla skutečnost, že společnost MOL musela uhradit stanovené zvýšení poplatků za těžbu (z 12 % na 12,24 %) stejně jako jakákoli jiná společnost, která by chtěla prodloužit povolení na těžbu. V tomto ohledu se společnosti MOL dostalo standardního zacházení a nebyla nijak znevýhodněna. V tomto okamžiku se ani neprojevilo zvýhodnění společnosti MOL. K tomu došlo až po první novele horního zákona, tedy od 8. ledna 2008.
(84)
Navíc v roce 2008 společnost MOL zaplatila o 28,4 miliardy HUF a v roce 2009 o 1,9 miliardy HUF méně na poplatcích za těžbu na polích, na nichž se již těžilo, než by bývala zaplatila, kdyby podléhala znění horního zákona, které bylo v té době v platnosti.
(85)
Pokud jde o další složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona (tj. poplatky za prodloužení a jednorázová platba), tyto částky byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. Tyto složky platby ani nelze považovat za „zálohu“ na poplatky za těžbu splatné v následujících obdobích. Znění oddílu 26/A odst. 5 horního zákona je v tomto ohledu jasné. Konkrétně stanoví, že „společnost zaplatí poplatky, pokud jí je prodloužení uděleno“. Dvě další součásti souvisejí s počtem polí, na která bylo prodloužení uděleno. Oddíl 26/A odst. 5 horního zákona tudíž jasně vytváří spojitost mezi prodloužením a platební povinností.
(86)
Podle judikatury podpora poskytnutá podniku nemůže být kompenzována poplatkem uloženým stejnému podniku, který představuje zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející s opatřením, jež představuje státní podporu (50). V dotyčném případě, jak je uvedeno v odstavci (85), představují složky platby podle oddílu 26/A odst. 5 horního zákona poplatek za prodloužení, který lze chápat jako zvláštní a odlišný poplatek nesouvisející se změnou zákonných poplatků v režimu povolení. A konečně Komise poukazuje na to, že uzavření smlouvy o prodloužení a následné zvýšení poplatků pro společnost MOL vedlo k paradoxní situaci.
(87)
Společnost MOL, která nezačala těžit ve stanovené lhůtě, bude až do roku 2020 hradit nižší poplatky za těžbu v podstatě za všechna svá pole na základě povolení, zatímco její konkurenti, kteří neuzavřeli smlouvu o prodloužení, protože těžbu zahájili včas, a také podléhají režimu povolení, musejí platit vyšší zákonné poplatky.
(88)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že toto opatření přineslo společnosti MOL výhodu. Chrání společnost MOL před náklady, které by jí jinak vznikly. Účinek smlouvy o prodloužení společně s následnou úpravou horního zákona vytvořily výhodu, kterou společnost získala.
(89)
Opatření zahrnuje ušlé příjmy, na které by stát měl jinak nárok, a tudíž je hrazeno ze státních prostředků.
(90)
MOL je integrovaná ropná a plynárenská společnost a je vymezena jako podnik. Soutěží s dalšími podniky, které nevyužívají stejnou výhodu. Z tohoto důvodu dané opatření narušuje hospodářskou soutěž. Společnost MOL navíc působí v odvětví, ve kterém probíhá obchod mezi členskými státy, a tudíž je rovněž splněno kritérium vlivu na obchod v rámci Evropské unie.
(91)
Na základě výše uvedených argumentů se Komise domnívá, že dané opatření splňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Za těchto okolností je nutné považovat dotčené opatření za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
VIII. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(92)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování EU stanoví výjimky z obecného pravidla, že je státní podpora neslučitelná s vnitřním trhem, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 1.
(93)
Níže Komise posuzuje slučitelnost daného opatření podle uvedených výjimek. Je třeba poznamenat, že Maďarsko neuvedlo žádné argumenty, pokud jde o slučitelnost s vnitřním trhem.
(94)
Dále je třeba také poznamenat, že toto opatření má za následek snížení nákladů, které by jinak společnosti MOL vznikaly, a proto musí být považováno za provozní podporu.
(95)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 Smlouvy o fungování EU se v tomto případě neuplatní, protože toto opatření není sociální povahy, neposkytuje se individuálním spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a neposkytuje se hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa.
(96)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(97)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. a) „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem. Celé území Maďarska bylo považováno za takovou oblast v době přistoupení a většina jeho regionů má stále na takovou pomoc nárok (51).
(98)
Slučitelnost státní podpory pro podporované oblasti se řídí pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (52). Podle pokynů k regionální podpoře může být státní podpora v zásadě schválena pouze pro investiční náklady (53). Jak již bylo uvedeno výše, zmíněnou podporu nelze považovat za investiční podporu. Co se týče provozní podpory, toto opatření nepřispívá k rozvoji žádné činnosti nebo žádné hospodářské oblasti a není v čase omezeno, ani klesající nebo proporční vzhledem k tomu, co je potřebné pro nápravu určitých konkrétních hospodářských situací (54).
(99)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy o fungování EU.
(100)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“, mohou být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem.
(101)
Komise podotýká, že sporná podpora není určena k tomu, aby napomohla uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu, a Komise rovněž neshledala žádné důkazy, že by byla určena k tomu, aby napravila vážnou poruchu v maďarském hospodářství.
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že tato podpora nesplňuje podmínky pro udělení výjimky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU.
(103)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování EU podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví mohou být prohlášeny za slučitelné se smlouvou o fungování EU, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v EU v míře odporující společnému zájmu. Toto se na dotčený případ zjevně nevztahuje.
(104)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování EU umožňují schválení státní podpory, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, která vysvětlují, jak bude používat výjimku uvedenou v čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(105)
Komise se však domnívá, že na základě povahy a charakteru této podpory nelze výjimky podle těchto pokynů a sdělení v této věci uplatnit. Maďarsko navíc netvrdí, že by tato podpora mohla být slučitelná v souladu s uvedenými pravidly.
(106)
Posuzovaná podpora tedy představuje neslučitelnou státní podporu.
IX. OPRÁVNĚNÁ OČEKÁVÁNÍ, ZÍSKANÁ PRÁVA A DISKRIMINACE
(107)
Přestože Komise nezpochybňuje argument, že předvídatelnost lze obecně chápat jako pobídku k investování, je nutné poznamenat, že s ohledem na imperativní charakter kontroly státní podpory prováděné Komisí na základě článku 108 Smlouvy o fungování EU mohou podniky, které jsou příjemci podpory, mít v zásadě legitimní důvěru, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že tato podpora byla poskytnuta při dodržení postupu udělování státní podpory (55). V tomto ohledu nemá žádný příjemce právo odvolávat se na dobrou víru, aby obhájil získaná práva a vyhnul se vracení podpory (56).
(108)
Je pravda, že Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každý procesní subjekt, u kterého vzbudil orgán Evropské unie podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správním orgánem (57). V tomto případě žádný orgán EU společnosti MOL neposkytl žádné záruky, které by mohly ospravedlnit legitimní očekávání.
(109)
Je rovněž pravda, že se příjemce neprávem udělené podpory může odvolávat na výjimečné okolnosti, na jejichž základě by mohl oprávněně očekávat, že podpora je v souladu s právem, a proto odmítnout tuto podporu vrátit. V tomto případě však žádné výjimečné okolnosti neexistují. Naopak novela horního zákona z roku 2008 ukazuje, že se těžební společnosti v zásadě nemohou spolehnout na to, že se zákon nebude žádným způsobem měnit.
(110)
Komise poukazuje na to, že výše poplatků za těžbu vztahující se na pole, která jsou již v provozu, byla v poslední době upravena dvakrát, konkrétně ke dni 8. ledna 2008 a 23. ledna 2009. Za prvé je třeba zdůraznit, že novela horního zákona z roku 2008 byla určena pro stávající povolení k těžbě. Na to jasně poukazuje skutečnost, že znění horního zákona z roku 2008 rovněž zahrnuje podmínky povolení udělených před rokem 2008. Pro tato povolení byly poplatky upraveny od okamžiku, kdy vstoupil nový horní zákon v platnost. To dokazuje, že držitelé povolení nemohou legitimně očekávat ani nezískali právo na to, že se výše těžebních poplatků v průběhu období, na které jim bylo povolení uděleno, nezmění.
(111)
V rozporu s tím, co tvrdí Maďarsko a další zúčastněné strany, judikatura EU potvrzuje, že není možné věřit v neexistenci jakýchkoli legislativních změn (58). Legislativní změny rovněž nelze vyloučit ani na základě zásady právní jistoty.
(112)
Pokud jde o argument diskriminace, je nutné jej rovněž odmítnout. Zvýšení poplatku není diskriminační, je-li uplatněno na každého, zejména protože v rámci daného režimu neexistuje žádné rozlišování, tj. nerozlišuje se mezi podniky, které podléhají povolení.
X. NAVRÁCENÍ
(113)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise poté, co zjistila, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (59). Povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou se společným trhem, slouží podle stálé judikatury Soudního dvora k obnovení dřívějšího stavu (60). Podle Soudního dvora je tohoto cíle dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (61).
(114)
V souladu s touto judikaturou se v článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/99 stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“ (62).
(115)
Jelikož dotčené opatření musí být považováno za protiprávní a neslučitelnou podporu, musí být tato podpora vrácena za účelem obnovení stavu, který na trhu existoval před udělením podpory. Příjemce tudíž musí vrátit částku, která se vypočítává od data, kdy mu byla výhoda udělena, tj. odkdy mohl příjemce příslušnou podporu využívat, a uhradit úroky z vymáhané podpory do úplného vrácení podpory.
(116)
V tomto případě musí být opatření považováno za sled kroků, které stát učinil. Díky smlouvě o prodloužení byla společnost MOL chráněna před budoucím zvyšováním zákonných poplatků za těžbu. Výhoda pro společnost MOL se projevila, když nabyla účinku první novela horního zákona, což bylo dne 8. ledna 2008. Toto je datum, od kterého byla společnost MOL de facto zbavena zátěže plynoucí z vyšších poplatků, a tudíž zvýhodněna oproti své konkurenci.
(117)
Jak bylo objasněno v odstavci 61-65, odpovídajícím referenčním systémem je systém ostatních účastníků trhu, kteří podnikají na základě režimu povolení. Výhodu tedy představuje rozdíl mezi skutečnou výší poplatků za těžbu, kterou společnost MOL uhradila po změně horního zákona za pole, na nichž již probíhala těžba a jež podléhala režimu povolení, a výší poplatků, kterou stanovil horní zákon.
(118)
Jak již bylo uvedeno v odstavci 85 výše, Komise zastává názor, že ostatní složky platby ve smlouvě (poplatky za prodloužení a jednorázová platba) byly zaplaceny za prodloužení povolení, a nikoli za právo platit nižší poplatky než konkurence. To znamená, že je nelze brát v potaz při výpočtu výhody.
Tabulka 5
Shrnutí skutečné a hypotetické výše poplatků za těžbu společnosti MOL za příslušné období
Platby poplatků za těžbu
Skutečné (63)
(podle smlouvy o prodloužení) v milionech HUF
Hypotetické
(podle platného horního zákona) v milionech HUF
Rozdíl v milionech HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Rozdíl tedy činí 28,4 miliardy HUF za rok 2008 a 1,9 miliardy HUF za rok 2009, tj. celkem 30,3 miliardy HUF, jak je uvedeno v tabulce 5. Toto je částka, kterou by Maďarsko mělo od společnosti MOL vymáhat, plus úroky z vymáhané podpory. Vráceny by měly být i částky za rok 2010, v jejichž případě ještě nejsou k dispozici žádné údaje.
(120)
Rozdíl ve výši ušlých poplatků mezi lety 2008 a 2009 vznikl v důsledku skutečnosti, že poté, co dne 23. ledna 2009 vstoupila v platnost druhá novela horního zákona, byl pro některá pole, tedy pro pole otevřená mezi lety 1998 a 2008 alespoň částečně obnoven právní stav, který byl před novelou z roku 2008.
XI. ZÁVĚR
(121)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že opatření ve prospěch společnosti MOL, tedy účinky smlouvy o prodloužení spolu s novelou horního zákona z roku 2008, představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
(122)
Jelikož musí být opatření považováno za protiprávní a neslučitelnou státní podporu, musí společnost MOL tuto podporu vrátit za účelem obnovení situace, která na trhu existovala před udělením této podpory.
(123)
Částka, kterou musí společnost vrátit, činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, z hlediska poplatků za těžbu, které již byly uhrazeny, musí Maďarsko vypočítat částku, jež má být vrácena, stejným způsobem jako pro roky 2008 a 2009, dokud nebude opatření zrušeno,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Kombinace pevně stanoveného poplatku za těžbu vymezeného ve smlouvě o prodloužení uzavřené mezi maďarským státem a společností MOL Nyrt. dne 22. prosince 2005 a následných změn zákona č. XLVIII z roku 1993 o těžbě představuje státní podporu pro společnost MOL Nyrt. ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
2. Státní podpora uvedená v čl. 1 odst. 1, kterou Maďarsko protiprávně udělilo společnosti MOL Nyrt. v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, je neslučitelná s vnitřním trhem.
3. Maďarsko zastaví poskytování státní podpory uvedené v odstavci 1 do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. Celková výše státní podpory činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, musí Maďarsko vypočítat částku podpory do data zrušení opatření.
3. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány příjemci k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
4. Výše úroků je vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 pozměněného nařízením (ES) č. 271/2008.
Článek 3
1. Podpora uvedená v článku 1 se získá zpět okamžitě a účinně.
2. Maďarsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi následující informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky z vymáhané podpory), která má být od příjemce získána zpět, včetně výpočtu výše podpory za rok 2010;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Maďarsko informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 1 zcela získána zpět. Na žádost Komise neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané podpory, které již byly od příjemce získány zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.
V Bruselu dne 9. června 2010.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 9 juni 2010
betreffende de door Hongarije ten gunste van MOL Nyrt toegekende steunmaatregel C 1/09 (ex NN 69/08)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 3553)
(Slechts de tekst in de Hongaarse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/88/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2 van het Verdrag (1) ten aanzien van steunmaatregel C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Na ontvangst van een klacht op 14 november 2007 heeft de Commissie op 13 januari 2009 een formele onderzoekprocedure ingeleid ten aanzien van door Hongarije genomen maatregelen die staatssteun zouden inhouden ten faveure van MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt (MOL Hungarian Oil & Gas plc) (hierna „MOL” genoemd).
(2)
Hongarije maakte op 8 april 2009 zijn opmerkingen kenbaar over het besluit tot inleiding van de procedure van de Commissie.
(3)
Het besluit tot inleiding van de procedure werd op 28 maart 2009 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. (3) De Commissie ontving opmerkingen van twee belanghebbenden: MOL en de Hongaarse mijnbouwvereniging Magyar Bányászati Szövetség, beide op 27 april 2009.
(4)
De Commissie heeft de opmerkingen doorgezonden aan Hongarije bij schrijven van 2 juni 2009. Bij schrijven van 3 juli 2009 heeft Hongarije gemeld geen opmerkingen te hebben over de opmerkingen van de belanghebbenden.
(5)
De Commissie heeft de Hongaarse overheid op 21 september 2009 en 12 januari 2010 om nadere inlichtingen verzocht, waarop door Hongarije werd geantwoord bij brieven van 19 oktober 2009 en 9 februari 2010.
II. DE BEGUNSTIGDE
(6)
MOL is een geïntegreerde olie- en gasonderneming gevestigd te Boedapest, Hongarije. De kernactiviteiten van MOL op de Hongaarse markt omvatten: exploratie en winning van ruwe olie en aardgas; vervaardiging van gasproducten; raffinage, vervoer, opslag en distributie van ruweaardolieproducten, zowel retail als wholesale; transport van aardgas; productie en verkoop van olefinen en polyolefinen. Voorts omvat de MOL-groep (waarvan MOL deel uitmaakt) ook verscheidene andere dochterondernemingen in Hongarije en in het buitenland (4).
(7)
In Hongarije en Slovakije is de MOL-groep de marktleider voor elk van haar kernactiviteiten. In 2008 bedroeg de netto-omzet van MOL 6,8 miljard EUR en die van de MOL-groep 13 miljard EUR (5). In datzelfde jaar bedroeg de bedrijfswinst van MOL circa 400 miljoen EUR en die van de MOL-groep 732 miljoen EUR.
III. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
(8)
De algemene voorschriften met betrekking tot mijnbouwactiviteiten in Hongarije zijn vastgelegd in de Mijnbouwwet van 1993 (hierna „de Mijnbouwwet” genoemd) (6), die tevens betrekking heeft op winningsactiviteiten (prospectie, exploratie en winning) met betrekking tot koolwaterstoffen (namelijk ruwe olie en aardgas).
(9)
De Mijnbouwwet maakt onderscheid tussen winningsactiviteiten uitgeoefend krachtens twee verschillende rechtsinstrumenten: i) de concessie (7) en ii) de vergunning (8):
-
bij een concessie sluit de minister die verantwoordelijk is voor de winning van delfstoffen (hierna „de bevoegde minister” genoemd) een overeenkomst (9) met de succesvolle bieder na een open tenderprocedure (10) voor de exploitatie van een „besloten gebied”;
-
dit is anders dan bij „open gebieden” (11), waarbij de Autoriteit voor het Mijnwezen verplicht is een vergunning van winningsrechten af te geven indien de aanvrager voldoet aan de wettelijke voorwaarden (12).
(10)
Volgens de definitie in de Mijnbouwwet (13) zijn besloten gebieden voorbehouden voor winningsactiviteiten op basis van een concessie. Hieruit vloeit voort dat elk gebied dat niet is aangewezen als besloten gebied, moet worden beschouwd als een open gebied. Volgens de door Hongarije verstrekte toelichting was het oorspronkelijk de bedoeling om alle velden aan te wijzen als besloten gebied bestemd voor concessies. Open gebieden, die naar werd aangenomen minder delfstoffen zouden bevatten, zouden hierbij de uitzondering hebben gevormd. In dergelijke gevallen werden de velden geacht minder waardevol te zijn en werd verwacht dat geen offertes zouden worden uitgebracht bij een open tenderprocedure.
(11)
De Mijnbouwwet bepaalt tevens dat voor de winning van delfstoffen een winningsvergoeding moet worden betaald aan de overheid, waarvan het bedrag wordt vastgesteld als een percentage van de waarde van de gewonnen delfstoffen (14). De winningsvergoeding hangt af van het toepasselijke stelsel:
-
bij concessies wordt de omvang van de winningsvergoeding vastgelegd in de winningsovereenkomst (15);
-
bij onder vergunning ontgonnen delfstoffen wordt de vergoeding bepaald door de Mijnbouwwet (16). Tot en met januari 2008 bedroeg de vergoeding voor de winning van koolwaterstoffen onder vergunning 12 % voor velden die na 1 januari 1998 in productie waren gesteld, en J % voor velden die vóór 1 januari 1998 in productie waren gesteld (17). De factor „J” diende te worden berekend aan de hand van een formule op basis van het historische prijsverloop van gas en de gewonnen hoeveelheid en waarde; er werd een minimumwaarde van 12 % vastgesteld.
(12)
Op grond van artikel 26 bis, lid 5, van de Mijnbouwwet wordt het winningsrecht ingetrokken indien een winningsonderneming onder het vergunningsstelsel niet binnen vijf jaar vanaf de datum van de vergunning door de Autoriteit voor het Mijnwezen begint met de winning (18).
(13)
Dit artikel bevat tevens een bepaling die het mogelijk maakt om deze termijn te verlengen krachtens een overeenkomst hiertoe tussen de bevoegde minister en de winningsonderneming (19). Het artikel bevat bepalingen voor de betaling van drie verschillende vergoedingen bij het verlenen van verlenging van het winningsrecht:
a)
ten eerste moet een verlengingsvergoeding worden betaald voor de inactieve velden totdat de winning daadwerkelijk van start gaat. Deze vergoeding bedraagt maximaal 1,2-maal de oorspronkelijke winningsvergoeding, berekend op basis van een vastgelegde hypothetische hoeveelheid delfstoffen, aangezien deze vergoeding moet worden betaald op een tijdstip dat nog geen daadwerkelijke productie op het veld heeft plaatsgevonden;
b)
ten tweede dient, indien de verlengingsaanvraag betrekking heeft op meer dan twee velden, het percentage van de verlengingsvergoeding (de verhoogde winningsvergoeding) te worden toegepast op alle winningsvelden van de maatschappij;
c)
ten derde kan, indien de verlenging betrekking heeft op meer dan vijf velden, een eenmalige aanvullende vergoeding worden berekend (20).
(14)
Op 19 september 2005 diende MOL een aanvraag in voor de verlenging van de winningsrechten voor twaalf van haar koolwaterstofvelden, die haar oorspronkelijk waren toegekend op basis van een vergunning en waar ze de winning niet binnen de termijn van start had laten gaan. Op 22 december 2005 sloten MOL en de minister een verlengingsovereenkomst op basis van artikel 26 bis, lid 5, van de Mijnbouwwet met de volgende bepalingen:
a) Verlengingsvergoeding: de twaalf winningsvergunningen waarop de aanvraag betrekking had, werden verlengd met vijf jaar (d.w.z. dat MOL vijf jaar langer de tijd zou hebben om te beginnen met de winning van deze velden). De verlengingsvergoeding werd vastgelegd voor elk van de vijf jaar van de verlengingsperiode en berekend op basis van de winningsvergoeding van 12 %, die op dat moment van kracht was, en een vermenigvuldigingsfactor („c”) uiteenlopend van 1,020 tot 1,050, resulterend in de verlengingsvergoedingen die hieronder zijn vermeld in tabel 1 (21). De verlengingsvergoeding werd vastgelegd voor de vijf jaar van de verlengingstermijn. Indien de velden daadwerkelijk in productie zouden worden gesteld, moest de vastgelegde vergoeding gedurende de resterende tijd van de termijn van 15 jaar worden toegepast als winningsvergoeding voor de velden waarop de verlenging betrekking had (22).
b) Toepassing van verhoogde vergoeding op alle winningsvelden: aangezien verlenging van het winningsrecht was aangevraagd voor meer dan twee velden, moest de verhoogde vergoeding (die gelijk is aan de verlengingsvergoeding, zoals die te vinden is in tabel 1) gedurende de volgende vijftien jaar, namelijk tot en met 2020, worden toegepast op alle velden onder vergunning van MOL die na 1 januari 1998 in productie waren gesteld. Op velden die vóór 1 januari 1998 in productie werden gesteld, is de factor „J” vermenigvuldigd met „c” van toepassing (23).
c) Vaste winningsvergoeding: de partijen kwamen tevens uitdrukkelijk overeen dat de vastgelegde winningsvergoeding van toepassing zou blijven gedurende de volledige looptijd van de overeenkomst (d.w.z. tot en met 2020), ongeacht eventuele wijzigingen in de Mijnbouwwet (24).
d) Eenmalige vergoeding: aangezien verlenging van het winningsrecht voor meer dan vijf velden was aangevraagd, werd tevens een eenmalige vergoeding van 20 miljard HUF (25) vastgelegd in de overeenkomst (26).
e) Opzeggingsclausule: In de overeenkomst werd vastgelegd dat zij niet eenzijdig kon worden gewijzigd (maar uitsluitend met instemming van beide partijen). Ze kon alleen in het geval van verandering van het eigendom van MOL (minimaal 25 % van de aandelen) door een van de partijen worden opgezegd.
(15)
Bij besluit van 23 december 2005 verlengde de Autoriteit voor het Mijnwezen de winningsrechten van MOL voor de twaalf velden waarvoor dat was aangevraagd en werd de verhoogde vergoeding van toepassing verklaard op alle velden van de maatschappij.
(16)
Door een wijziging (27) in de Mijnbouwwet die van kracht werd op 8 januari 2008 (28), werd de winningsvergoeding voor bepaalde categorieën van koolwaterstoffen aanzienlijk verhoogd. Deze wijziging had geen gevolgen voor de vergoeding voor de winning van andere typen delfstoffen. Artikel 5 van de wijzigingswet schreef een gedifferentieerde winningsvergoeding voor, afhankelijk van: i) de datum waarop het winningsveld in productie werd gesteld; ii) de hoeveelheid gewonnen koolwaterstoffen, en iii) de prijs van ruwe olie op het betreffende tijdstip.
-
Er werd een winningsvergoeding van 30 % vastgelegd voor velden die tussen 1 januari 1998 en 1 januari 2008 in productie werden gesteld.
-
Voor velden die na 1 januari 2008 in productie werden gesteld, zijn gedifferentieerde percentages van toepassing (12 %, 20 % of 30 %) afhankelijk van de hoeveelheid gewonnen koolwaterstoffen.
-
Voor velden die vóór 1 januari 1998 in productie werden gesteld, wordt de factor „J” gebruikt, waarvan de minimumwaarde is vastgesteld op 30 %.
Bovendien geldt voor al deze percentages een opslag, afhankelijk van de prijs van ruwe olie: + 3 % als de prijs van ruwe olie meer dan 80 USD/vat bedraagt en + 6 % als deze meer dan 90 USD/vat bedraagt (hierna de „Brent-clausule” genoemd). Speciale percentages zijn van toepassing op bijvoorbeeld lastige winningsomstandigheden (12 %) en bij een hoog aandeel inerte gassen (8 %).
(17)
Deze winningspercentages waren van kracht van 8 januari 2008 tot 23 januari 2009 en waren van toepassing voor alle winningsondernemingen die onder vergunning op winningslocaties werkten, inclusief de maatschappijen die een vergunning verleend kregen vóór januari 2008, toen de wijzigingen in de Mijnbouwwet van kracht werden. Op 23 januari 2009 (nadat de Commissie besloot een formele onderzoekprocedure in te leiden) werd een nieuwe wijziging in de Mijnbouwwet van kracht, waardoor de winningsvergoeding voor velden die tussen 1 januari 1998 en 1 januari 2008 in productie werden gesteld, weer werd verlaagd tot 12 % (zonder dat de „Brent-clausule” werd afgeschaft) (29). De toepasselijke winningsvergoeding voor andere typen velden bleef dezelfde als in de Mijnbouwwet die in 2008 van kracht was.
(18)
Tabel 2 bevat een overzicht van de toepasselijke winningsvergoedingen onder het vergunningstelsel in de verschillende versies van de Mijnbouwwet.
Tabel 2
Overzicht van de toepasselijke winningsvergoedingen onder het vergunningstelsel volgens de Mijnbouwwet
Vergoeding van toepassing tot 2008
Vergoeding van toepassing in 2008
Vergoeding van toepassing vanaf 23 januari 2009
Productie gestart vóór 1 januari 1998
J %
(ten minste 12 %)
J %
(ten minste 30 %, + 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
J %
(ten minste 30 %, + 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
Productie gestart tussen 1 januari 1998 en 1 januari 2008
12 %
30 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
12 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
Productie gestart na 1 januari 2008
Gasvelden met een jaarproductie van minder dan 300 miljoen m3
Olievelden met een jaarproductie van minder dan 50 kt
NvT
12 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
12 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
Gasvelden met een jaarproductie tussen 300 en 500 miljoen m3
Olievelden met een jaarproductie tussen 50 en 200 kt
20 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
20 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
Gasvelden met een jaarproductie van meer dan 500 miljoen m3
Olievelden met een jaarproductie van meer dan 200 kt
30 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
30 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
Koolwaterstoffen met bijzondere winningsomstandigheden
12 %
12 %
Hoog aandeel inert gas
8 %
8 %
„J” wordt berekend volgens een formule gebaseerd op het historische prijsverloop van gas, de ontgonnen hoeveelheid en de waarde; zie overweging 11.
IV. GRONDEN VOOR INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(19)
De vermeende staatssteunmaatregel die hier wordt onderzocht is de verlengingsovereenkomst van 22 december 2005 tussen MOL en de Hongaarse overheid, krachtens welke de maatschappij tot op zekere hoogte werd vrijgesteld van de verhoogde vergoeding voor de winning van koolwaterstoffen vastgelegd in een daarop volgende wijziging van de Hongaarse Mijnbouwwet. Gezien de wijze waarop de overeenkomst en de daaropvolgende wetswijziging werden opgesteld, beschouwt de Commissie deze als onderdeel van dezelfde maatregel (hierna „de maatregel” genoemd) en werd in het besluit tot inleiding van de procedure de impact van beide maatregelen samen beoordeeld.
(20)
In haar besluit tot inleiding van de procedure kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat MOL dankzij de verlengingsovereenkomst werd afgeschermd tegen toekomstige aanpassingen van de winningsvergoeding en met name tegen de aanpassingen die werden bepaald in de latere wijziging van de Mijnbouwwet in 2008. Daarom is de maatschappij bevoordeeld ten opzichte van haar concurrenten, die onder het huidige vergunningstelsel opereren en die, aangezien zij niet eerder een vergelijkbare verlengingsovereenkomst hebben gesloten, de nieuwe, verhoogde winningsvergoedingen hebben moeten betalen. In haar voorlopige beoordeling stelde de Commissie zich op het standpunt dat de maatregel staatssteun betrof in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Zij zag geen redenen op grond waarvan de maatregel verenigbaar zou kunnen zijn met de interne markt, aangezien geen afwijking van toepassing leek te zijn.
(21)
Nadere details zijn te vinden in het besluit tot inleiding van de procedure, dat moet worden beschouwd als een integrerend onderdeel van dit besluit.
V. OPMERKINGEN VAN HONGARIJE
(22)
De belangrijkste argumenten van Hongarije met betrekking tot de cumulatieve criteria om van staatssteun te kunnen spreken, luiden als volgt: i) de afwezigheid van selectiviteit, en ii) de afwezigheid van een voordeel voor de vermeende begunstigde.
(23)
Wat betreft selectiviteit komt de redenering van de Hongaarse overheid erop neer dat de maatregel niet selectief is, omdat door het sluiten van de verlengingsovereenkomst MOL onder een ander stelsel dan het vergunningstelsel kwam te vallen.
(24)
Ten eerste bevestigt Hongarije dat er een verschil bestaat tussen het concessiestelsel en het vergunningstelsel en benadrukt het dat bij een concessie de winningsonderneming in haar concessieofferte een hogere vergoeding kan bieden dan vermeld in het tenderdocument, terwijl onder het vergunningstelsel de vergoeding is vastgelegd in de Mijnbouwwet. Voorts redeneert Hongarije dat, naast deze twee stelsels, behoefte bestond aan een nieuwe „quasi-concessie”-oplossing, waarbij de winningsvergoeding werd vastgelegd in een afzonderlijke overeenkomst die niet onder het concessiestelsel viel. Naar mening van Hongarije kan de verlengingsovereenkomst krachtens artikel 26 bis, lid 5, van de Mijnbouwwet worden gezien als een passende rechtsgrond voor een dergelijke „quasi-concessie”-oplossing, waarbij het winningsrecht daadwerkelijk wordt onttrokken aan het vergunningstelsel en op contractrechtelijke grondslag wordt gevestigd.
(25)
Hongarije voegt hieraan toe dat de verlengingsovereenkomst rechtstreeks voortvloeit uit de logica van de Mijnbouwwet. Volgens Hongarije vormt het definitief vaststellen van de winningsvergoeding een normaal element van de overeenkomst als bedoeld in artikel 26 bis, lid 5, van de Mijnbouwwet en had de verlenging niet op basis van andere voorwaarden kunnen worden toegestaan. Bovendien konden alle andere winningsondernemingen hetzelfde verwachten, dus werd MOL niet bevoordeeld.
(26)
In artikel 20, lid 11, van de Mijnbouwwet wordt met name bepaald dat de winningsvergoeding de vergoeding is die wordt vastgesteld in: i) de concessieovereenkomst; ii) de Mijnbouwwet, of iii) de verlengingsovereenkomst. De Hongaarse overheid redeneert daarom dat de Mijnbouwwet uitdrukkelijk toelaat dat de vergoeding krachtens een verlengingsovereenkomst ongewijzigd blijft, ook als zich wijzigingen voordoen in de wetgeving. Volgens het standpunt van de Hongaarse overheid wordt dit duidelijk gesteld in de Mijnbouwwet, namelijk in artikel 26 bis, lid 5, waarin is vastgelegd dat de verhoogde vergoeding maximaal 1,2-maal de oorspronkelijke winningsvergoeding bedraagt (30). Daarom sluit de Hongaarse wet het opleggen van een hogere vergoeding uit, aldus de redenering van Hongarije.
(27)
Inzake het vermeende ontbreken van een voordeel legt Hongarije uit dat delfstoffen het eigendom van de overheid zijn en overgaan in particulier eigendom door winning door maatschappijen die een winningsrecht hebben verkregen tegen betaling. Hongarije verwijst, per analogiam, naar het Ryanair-arrest en stelt met klem dat deze specifieke activiteit van de overheid vergelijkbaar is met die van een marktdeelnemer, al treedt de overheid op in de rol van een publieke instantie (31).
(28)
Hongarije ontkent dat de winningsvergoeding een vorm van belasting is en definieert deze als de prijs die wordt betaald voor de winning van delfstoffen, ofwel het aandeel van de overheid daarin. Hongarije benadrukt dat het feit dat de vergoeding in de wet is vastgelegd, niet noodzakelijkerwijs leidt tot de conclusie dat het een vorm van belasting betreft.
(29)
Bovendien legt Hongarije uit dat de drie verschillende betalingsverplichtingen krachtens de verlengingsovereenkomst (namelijk de verlengingsvergoeding, de verhoogde winningsvergoeding toegepast op alle velden en de eenmalige vergoeding) die voortvloeien uit de geldende bepalingen van de Mijnbouwwet in ieder geval niet moeten worden gezien als compensatie aan de overheid voor het afstand doen van inkomsten waar deze aanspraak op heeft. Volgens Hongarije kunnen deze vergoedingen vanuit het perspectief van de overheid worden beschouwd als aanvullende inkomsten, in ruil waarvoor de overheid afstand doet van haar recht om deze velden uit te geven onder het concessiestelsel, na afweging van de hieraan verbonden risico’s en potentiële inkomsten.
(30)
Hongarije benadrukt dat na de betwiste wijziging in de Mijnbouwwet geen enkele andere marktdeelnemer daadwerkelijk een hogere winningsvergoeding heeft hoeven te betalen dan MOL, aangezien er in de betreffende periode geen concurrenten waren die onder de categorieën met een hogere winningsvergoeding vielen.
Tabel 3
Jaarlijkse winningsvergoedingsbetalingen MOL (feitelijk en hypothetisch)
(in miljoen HUF)
Betalingspost
Feitelijk: krachtens de verlengingsovereenkomst
Hypothetisch: krachtens de geldende Mijnbouwwet
Verschil
Netto contante waarde van het verschil in 2009
2005
Eenmalige vergoeding (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Verlengingsvergoeding (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Winningsvergoeding (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Totaal
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Verlengingsvergoeding
[…]
[…]
769,7
926,5
Winningsvergoeding
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Totaal
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Verlengingsvergoeding
[…]
[…]
345,8
382,9
Winningsvergoeding
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Totaal
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Verlengingsvergoeding
[…]
[…]
211,2
211,2
Winningsvergoeding
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Totaal
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
ALGEMEEN TOTAAL
[…]
[…]
959,5
8 883,0
De cijfers zijn gebaseerd op gegevens verstrekt door de Hongaarse overheid.
(31)
Voorts redeneert Hongarije dat als gevolg van de verlengingsovereenkomst, in de loop der jaren en rekening houdende met alle onderdelen van de overeenkomst, inclusief de verlengingsvergoeding en de eenmalige vergoeding, MOL in absolute cijfers feitelijk meer aan de overheid heeft betaald dan het geval zou zijn geweest zonder de verlengingsovereenkomst - namelijk krachtens de Mijnbouwwet. In tabel 3 hierboven zijn de daadwerkelijk door MOL betaalde vergoedingen vermeld, vergeleken met de hypothetische. De cijfers zijn verstrekt door de Hongaarse overheid.
(32)
Naar mening van Hongarije hebben winningsondernemingen gewettigd vertrouwen dat de winningsvergoeding voorspelbaar is. Daarom moet deze voor een langere periode stabiel zijn. Dit was de gedachtegang achter de wijziging van de Mijnbouwwet, want hoewel de wettelijke winningsvergoeding veranderde, was er in de praktijk geen enkele winningsonderneming waarvan de winningsvergoeding als gevolg van de wetswijziging veranderde. Volgens Hongarije zouden de wijzigingen in de Mijnbouwwet de indruk kunnen wekken dat de overheid de winningsvergoeding zou kunnen wijzigen voor velden die reeds in productie zijn gesteld. De wijziging van 2008 was echter het resultaat van een compromis dat werd gesloten tijdens de onderhandelingen in de aanloop naar de goedkeuring van van de Mijnbouwwet. Impliciet werd dus erkend dat er gewettigd vertrouwen bestond. Daarom mag een winningsonderneming ervan uitgaan dat de overheid niet tot eenzijdige verhoging van een van deze vergoedingen zal overgaan. Hongarije concludeert dat het stelsel en de specifieke bepalingen van de Mijnbouwwet inhouden dat winningsvergoedingen ongewijzigd blijven gedurende de gehele looptijd van de overeenkomst.
(33)
Ten slotte legt de Hongaarse overheid uit dat de „opzeggingsclausule” in de overeenkomst is opgenomen om redenen van nationale veiligheid.
VI. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(34)
De Commissie ontving opmerkingen van de volgende belanghebbenden: MOL, de begunstigde van de vermeende steunmaatregel, en de Hongaarse Mijnbouwvereniging, waarvan MOL lid is. De opmerkingen van beide belanghebbenden sloten aan op die van Hongarije en hun opmerkingen vielen in grote mate samen met die van Hongarije.
(35)
MOL, de beweerde begunstigde van de onderhavige maatregel, verklaart dat zij, in tegenstelling tot hetgeen de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure stelt, geen voorkeursbehandeling heeft genoten op de Hongaarse markt voor de winning van koolwaterstoffen. Een belangrijk deel van de winningsvergoedingen die MOL aan de Hongaarse overheid betaalt, is afkomstig van velden waarvoor J % wordt berekend (d.w.z. dat ze vóór 1 januari 1998 in productie zijn gesteld), hetgeen in de praktijk betekent dat MOL 64-75 % betaalt, terwijl haar concurrenten (die later met de productie begonnen en kleinere velden exploiteren) een vergoeding van slechts 12 % betalen.
(36)
Bovendien had het sluiten van de verlengingsovereenkomst tot gevolg dat MOL meer aan de overheid heeft betaald (rekening houdende met alle componenten van de verlengingsovereenkomst) dan ze zonder de overeenkomst, slechts op basis van de oorspronkelijke Mijnbouwwet, zou hebben betaald.
(37)
Wat betreft de redenering van de Commissie dat de verlengingsovereenkomst niet als analoog aan een concessie mag worden beschouwd omdat ze onder het vergunningstelsel viel, merkt MOL op dat de verlenging van het winningsrecht geen recht is dat afhankelijk is van een vergunning op basis van een eenzijdig besluit van de overheid, maar slechts ontstaat na een overeenkomst met de winningsonderneming. Als het doel van de wetgeving was geweest om deze kwestie eenzijdig door de overheid te laten bepalen, zou de betreffende bepaling anders zijn opgesteld. Uit de bewoordingen van de Mijnbouwwet valt op te maken dat het de bedoeling van de wetgever was om de verlengingsovereenkomst op een vergelijkbare wijze te behandelen als concessies.
(38)
In het besluit tot inleiding van de procedure redeneert de Commissie dat de bewering van de Hongaarse overheid dat de wijziging van de Mijnbouwwet nodig was om grotere inkomsten te verwerven, strijdig is met het feit dat MOL in de praktijk werd vrijgesteld van de verhoogde vergoedingen.
(39)
Naar mening van MOL is deze stellingname niet tegenstrijdig. In de eerste plaats betaalde de onderneming krachtens de verlengingsovereenkomst meer aan de overheid dan ze zou hebben betaald krachtens de Mijnbouwwet. Ook betaalt MOL zeer hoge winningsvergoedingen voor de velden waarvoor de J-factor geldt. Daarbij komt dat de wijziging van de Mijnbouwwet gevolgen zou kunnen hebben voor velden die in de toekomst in productie worden gesteld.
(40)
MOL houdt vol dat de componenten van de verlengingsvergoeding op geen enkele wijze een boete inhouden, zoals de Commissie opwerpt. De Mijnbouwwet schrijft tevens strafbepalingen/boetes voor indien winningsactiviteiten worden uitgevoerd die inbreuk maken op de Mijnbouwwet. De vergoedingen krachtens de verlengingsovereenkomst zijn het resultaat van een onderhandelingsproces tussen de winningsonderneming en de overheid. Er bestond geen verplichting om deze overeenkomst te sluiten: de winningsonderneming had ook kunnen besluiten om er geen te sluiten, waardoor haar winningsrecht verloren zou zijn gegaan, en vervolgens een bod uit te brengen onder de open tenderprocedure, waarbij ze het winningsrecht uiteindelijk mogelijk goedkoper had kunnen verkrijgen.
(41)
Het is misleidend om MOL, die een dergelijke verlengingsovereenkomst heeft gesloten, te vergelijken met concurrenten die werken onder het vergunningstelsel. Bovendien, zo benadrukt MOL, heeft ze al haar verplichtingen en alle bepalingen van de wetgeving nageleefd.
(42)
MOL is het niet eens met de stelling van de Commissie dat de vermenigvuldigingsfactor „c” te laag is (omdat deze lager ligt dan de wettelijke maximumfactor 1,2). Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat de verhoogde winningsvergoeding betrekking heeft op bijna 150 velden, zodat de verhoogde winningsvergoeding een aanzienlijke verhoging van de winningsinkomsten voor de overheid opleverde.
(43)
Ten slotte merkt de onderneming, met betrekking tot de redenering van de Commissie dat MOL wordt bevoordeeld doordat de Brent-clausule voor haar niet geldt, op dat J ook prijsgevoelig is.
(44)
De Hongaarse mijnbouwvereniging Magyar Bányászati Szövetség (hierna „de mijnbouwvereniging MBS” genoemd) vertegenwoordigt ondernemingen die zich bezighouden met winningsactiviteiten of activiteiten gerelateerd aan de winning van delfstoffen. Haar hoofddoelstelling is het verbeteren van het algemene operationele kader voor het uitvoeren van winningsactiviteiten in Hongarije, het volgen van wetgevingsprocedures en het verdedigen van de belangen van haar leden. Ze heeft momenteel 66 leden, waaronder MOL. De voorzitter van het bestuur van de mijnbouwvereniging MBS is senior manager van MOL (36).
(45)
Volgens de mijnbouwvereniging MBS hebben winningsondernemingen gewettigd vertrouwen dat de winningsvergoeding ongewijzigd blijft voor velden die reeds in productie zijn gesteld. Daarom mag de overheid vergoedingen niet eenzijdig en „retroactief” (namelijk voor velden die reeds in productie zijn) verhogen. De mijnbouwvereniging MBS heeft dit standpunt geuit in verband met het wetsvoorstel dat voorafging aan de wijziging van de Mijnbouwwet en volgens haar werd met dit beginsel rekening gehouden toen de Mijnbouwwet werd gewijzigd. Er werd geen verzet aangetekend tegen de definitieve bewoordingen, omdat de winningsvergoeding voor activiteiten die reeds van start zijn gegaan er in de praktijk niet door wordt verhoogd.
(46)
Inzake de algemene kenmerken en economische omstandigheden van de winningsmarkt legt de mijnbouwvereniging MBS uit dat de looptijd van winningsprojecten relatief lang is. De tijd die verloopt tussen het begin van de exploratie en de daadwerkelijke winning kan tot tien à vijftien jaar oplopen. Tijdens deze fase heeft de winningsonderneming alleen maar kosten; er ontstaan pas inkomsten wanneer de winning van start gaat. Verder bestaat er een inherent geologisch risico, aangezien het niet zeker is dat de exploratie succes zal opleveren. Daarom moeten projecten met uiterste zorg worden gepland. De winstgevendheid van een project hangt van meerdere factoren af. Gezien het veelvoud aan risico’s verwacht de industrie dat in elk geval die factoren waar de overheid invloed op heeft, stabiel blijven gedurende de looptijd van het project. Het gaat hierbij om het wettelijke kader of de winningsvergoeding. Gezien de specifieke kenmerken van de industrie spelen financieringsstructuren een belangrijke rol in de projecten. Kredietverleners houden de projecten voortdurend nauwlettend in het oog en kunnen zelfs beslissen de financiering terug te trekken als zich aanzienlijke veranderingen in de omstandigheden voordoen.
(47)
Daarom sluiten de winningsonderneming en de overheid in landen met een hoog politiek risico een privaatrechtelijke overeenkomst. In stabiele regio’s, zoals in West-Europa, zijn dergelijke overeenkomsten overbodig, omdat men ervan kan uitgaan dat het wettelijke kader niet af en toe door de overheid wordt gewijzigd. Zowel de winningsonderneming als de kredietverleners vertrouwen op stabiliteit wat betreft het aandeel van de overheid. Zonder deze stabiliteit zou het risico van het project toenemen; een land met een stabiel economisch beleid kan zich geen regelmatige beleidswijzigingen veroorloven, want hierdoor zouden de winningsondernemingen worden afgeschrikt.
(48)
De mijnbouwvereniging MBS wijst er tevens op dat de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van verworven rechten zijn vastgelegd in de rechtspraak van de Europese rechtscolleges en de Hongaarse grondwet. Daarom is de Hongaarse wetgever niet gerechtigd om winningsvergoedingen te verhogen voor velden die reeds in productie zijn, aangezien wetgeving voorspelbaar moet zijn. Bovendien is de mijnbouwvereniging MBS tevens van mening dat de „stabiliteit” van de winningsvergoeding een verworven recht is.
(49)
Nog een door de mijnbouwvereniging MBS aangedragen argument is het discriminatieverbod. Met name mag geen onderscheid worden gemaakt tussen marktpartijen die werken op concessiebasis, en marktpartijen onder het vergunningstelsel. Daarom is de Hongaarse wetgever niet gerechtigd om winningsvergoedingen „retroactief” te verhogen voor velden die reeds in productie zijn. Het Europees Hof van Justitie heeft in talrijke arresten duidelijk gemaakt dat rechtszekerheid een fundamenteel element van het EU-recht vormt. Wetgeving dient ondubbelzinnig, precies en voorspelbaar te zijn, met name als ze negatieve gevolgen heeft voor personen of ondernemingen (zie de aangehaalde rechtspraak). De mijnbouwvereniging MBS redeneert voorts dat het beginsel van rechtszekerheid en verworven rechten tevens is vastgelegd in de Hongaarse grondwet en concludeert dat wetgeving op basis van het EU-recht en grondwettelijke principes voorspelbaar dient te zijn.
(50)
Ten slotte voegt de mijnbouwvereniging MBS hieraan toe dat het beginsel van de bescherming van verworven rechten voortvloeit uit het beginsel van rechtszekerheid. Dit beginsel van de bescherming van verworven rechten is in acht genomen in de loop van nationale en internationale wetgevingsprocedures met betrekking tot winningsrechten. Andere EU-lidstaten hebben ook een stabiele wetgeving inzake de winning van delfstoffen, die niet regelmatig wordt gewijzigd.
VII. BESTAAN VAN STEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 107, LID 1, VAN HET VWEU
(51)
Om te bepalen of een maatregel als staatssteun moet worden aangemerkt, moet de Commissie beoordelen of de betwiste maatregel voldoet aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Luidens dit artikel zijn „[b]ehoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Hieronder beoordeelt de Commissie of de betwiste maatregel, in het licht van deze bepaling, moet worden aangemerkt als staatssteun.
(52)
Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat elke maatregel staatssteun kan vormen in de zin van 107, lid 1, van het VWEU, ongeacht de rechtsvorm ervan. Ook al werd de verlengingsovereenkomst gesloten in overeenstemming met de geldende bepalingen van de Mijnbouwwet en ook al zou Hongarije gerechtigd zijn de winningsvergoeding wettelijk vast te stellen, betekent dit op zich niet dat deze handelingen, of de effecten ervan, verenigbaar zijn met de EU-staatssteunregels. Het feit dat een maatregel verenigbaar is met het nationale recht, zegt niets over de verenigbaarheid ervan met de staatssteunregels van het VWEU.
(53)
Bovendien acht de Commissie, zoals reeds uiteengezet in het besluit tot inleiding van de procedure, geen van de elementen van de onderhavige zaak (nl. de betreffende bepalingen van de Mijnbouwwet, de verlengingsovereenkomst en de wijziging van de Mijnbouwwet) op zich strijdig met de staatssteunregels. In plaats daarvan beschouwt de Commissie in de onderhavige zaak de volledige reeks handelingen van de overheid als „de maatregel” en beoordeelt ze het effect van de verlengingsovereenkomst in combinatie met de daaropvolgende wijzigingen in de Mijnbouwwet.
(54)
Wat betreft de redenering van Hongarije dat de winningsvergoeding geen belasting is, maar het aandeel van de overheid, merkt de Commissie op dat dit argument niet ter zake doet in het licht van de beoordeling uit oogpunt van staatssteun. De staatssteunregels zijn van toepassing op alle soorten kosten die ondernemingen moeten dragen en waarvan deze worden vrijgesteld door middel van een overheidsmaatregel. Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat administratieve vergunningverlening voor de winning van delfstoffen (mineralen en koolwaterstoffen) over het algemeen de verantwoordelijkheid van een overheidsinstantie is; betalingen voor een dergelijke vergunning zijn vergelijkbaar met een belasting of een administratieve vergoeding.
(55)
Ten slotte is de Commissie van mening dat de opzeggingsclausule geen kwestie is van het al of niet voorhanden zijn van staatssteun. Het feit dat in de overeenkomst is bepaald dat ze wordt beëindigd als een derde partij meer dan 25 % van MOL verwerft, is een maatregel die geen staatsmiddelen inhoudt.
(56)
Om als staatssteun te worden aangemerkt, moet een maatregel specifiek of selectief zijn, in die zin dat hij bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt.
(57)
Uit rechtspraak van het Hof van Justitie (37) wat betreft de beoordeling van de selectiviteitsvoorwaarde - die voor het begrip „staatssteun” beslissend is - blijkt dat volgens artikel 107, lid 1, VAN HET VWEU moet worden vastgesteld of een nationale maatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” kan begunstigen ten opzichte van andere die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, uit het oogpunt van de doelstelling van de betrokken regeling.
(58)
Het Hof heeft ook in verscheidene gevallen vastgesteld dat artikel 107, lid 1, van het VWEU geen onderscheid maakt naar de redenen of doeleinden van steunmaatregelen, doch naar hun gevolgen ziet (38).
(59)
Het concept van staatssteun is echter niet van toepassing op overheidsmaatregelen die onderscheid maken tussen ondernemingen indien dat onderscheid voortvloeit uit de aard en de algehele structuur van het stelsel waarvan ze deel uitmaken.
(60)
De Commissie wijst de redenering van de Hongaarse overheid en de belanghebbenden inzake de afwezigheid van selectiviteit af.
(61)
Om te bepalen of een maatregel selectief is, moet het toepasselijke referentiekader worden bepaald (39).
(62)
In deze zaak is de Commissie van mening dat het voor de beoordeling toepasselijke referentiekader het vergunningstelsel is. MOL hoefde niet deel te nemen aan een open tender voor het recht om een concessie te verwerven in een besloten gebied. In plaats daarvan verkreeg zij het winningsrecht voor haar velden onder het vergunningstelsel en concurreert zij met marktdeelnemers onder dit stelsel. De verlengingsovereenkomst maakt deel uit van het vergunningstelsel. Het feit dat MOL niet in staat was binnen de vastgestelde termijn met de winning te beginnen en een verlenging moest aanvragen, is onvoldoende reden voor een wijziging van het referentiekader. Aanvaarding van deze redenering zou leiden tot een situatie waarin één bedrijf een uitzonderingsbehandeling krijgt, zoals het geval is onder het concessiestelsel, maar dan zonder een open tender.
(63)
Het staat de Hongaarse overheid vrij om te bepalen of het veld onder het concessie- of het vergunningstelsel valt. Wanneer de Hongaarse overheid winningsrechten wil toekennen op contractbasis, kan zij dus kiezen voor een transparante concessieprocedure met een open tender. De Commissie acht het onaanvaardbaar om een ondoorzichtige, zogenoemde „quasi-concessie”, die momenteel slechts op één bedrijf (MOL) van toepassing is, te beschouwen als een apart referentiekader.
(64)
Bovendien had Hongarije een ruime beslissingsvrijheid inzake de verlenging van de vergunning, alsmede voor de daaropvolgende wijziging van de betreffende bepalingen van de Mijnbouwwet (hoewel men op de hoogte was van de voordelige gevolgen die dit zou hebben voor MOL, aangezien dit bedrijf de enige partij in de markt voor koolwaterstoffen is die een verlengingsovereenkomst heeft gesloten). Het stond Hongarije op elk tijdstip vrij om de winningsvergoeding te bepalen, d.w.z. dat besloten had kunnen worden om de wijziging van de Mijnbouwwet geheel achterwege te laten. Gezien in het licht van de effecten werd onmiskenbaar één specifieke onderneming begunstigd door de reeks handelingen.
(65)
Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat het vergunningstelsel het referentiekader is.
(66)
In het kader van het vergunningstelsel is de verlengingsovereenkomst duidelijk selectief. Zoals de Hongaarse overheid zelf bevestigt, hebben de partijen bij de onderhandeling over de bepalingen van deze overeenkomst immers een zekere bewegingsruimte bij het vastleggen van de verschillende vergoedingscomponenten. Bovendien kunnen zij besluiten de overeenkomst gewoon niet aan te gaan. Het stond de Hongaarse overheid vrij om een dergelijke overeenkomst te sluiten met MOL (of met om het even welke andere marktdeelnemer) (40).
(67)
Een dergelijke behandeling is niet verklaarbaar vanuit de aard en de opzet van het systeem. Aan de ene kant worden winningsvergoedingen opgelegd om ervoor te zorgen dat de staat inkomsten ontvangt op basis van de ontgonnen waarde. Aan de andere kant worden de vergoedingscomponenten krachtens de verlengingsovereenkomst betaald in ruil voor de verlenging, als een bijkomende vergoeding. In deze zaak heeft het sluiten van de verlengingsovereenkomst en de daaropvolgende verhoging van de vergoedingen voor MOL geleid tot de paradoxale situatie dat MOL, dat niet op tijd met de productie was begonnen, tot 2020 voor vrijwel al haar velden onder vergunning profiteert van lagere winningsvergoedingen, terwijl haar concurrenten, die evenzeer onder het vergunningstelsel vallen en die op tijd met de productie zijn begonnen en daarom geen verlengingsovereenkomst hebben gesloten, hogere wettelijke vergoedingen moeten betalen.
(68)
Dit was de enige verlengingsovereenkomst die voor koolwaterstoffen is gesloten. MOL heeft opgemerkt dat er andere verlengingsovereenkomsten van kracht zijn voor vaste delfstoffen. De Commissie constateert echter dat dit andere typen delfstoffen betreft waarvoor krachtens de Mijnbouwwet een andere winningsvergoeding geldt dan voor koolwaterstoffen. Ook moet worden opgemerkt dat voor vaste delfstoffen geen verandering van de winningsvergoeding werd doorgevoerd in de wijziging van de Mijnbouwwet (d.w.z. dat de marktpartijen die een dergelijke overeenkomst hebben gesloten, niet de gevolgen hebben ondervonden van dezelfde „reeks maatregelen” en daarom geen voordeel hebben gedaan).
(69)
Op basis van het voorgaande is de Commissie, ondanks de door Hongarije opgeworpen argumenten, van mening dat de reeks handelingen, namelijk de bewoording van artikel 26 bis, lid 5, van de Mijnbouwwet, de op basis hiervan gesloten verlengingsovereenkomst en de daaropvolgende wijziging van de Mijnbouwwet, selectief was ten gunste van MOL.
(70)
De gecombineerde uitwerking van de reeks maatregelen is dat, van de houders van winningsvergunningen verleend krachtens artikel 5 van de Mijnbouwwet, alleen MOL werd behandeld volgens een specifiek stelsel waardoor ze was afgeschermd tegen eventuele verhogingen van de winningsvergoeding die gewoonlijk betaald moeten worden voor de winning van koolwaterstoffen.
(71)
Concluderend, is voldaan aan het selectiviteitscriterium, vanwege de ruime beslissingsvrijheid bij het toekennen van een verlengingsovereenkomst en gezien het feit dat de vrijstelling slechts op één bedrijf gericht is.
(72)
Niettegenstaande de argumenten van de Hongaarse overheid stelt de Commissie zich op het standpunt dat de overheid geen economische activiteit uitoefent door het afgeven van winningsvergunningen. Het toekennen van administratieve concessies of winningsvergunningen is daarentegen gerelateerd aan de uitoefening van bevoegdheden die kenmerkend zijn voor een overheidsinstantie, aangezien deze activiteit in eerste instantie niet kan worden uitgeoefend door een particuliere partij (41). In Hongarije is, net als in de andere EU-lidstaten, geen enkele particuliere partij de oorspronkelijke eigenaar van delfstoffen. Krachtens de rechtsorde van de lidstaten komt de zeggenschap over delfstoffen over het algemeen toe aan de overheid (42). Daarom is het besluit om een bedrijf toe te staan delfstoffen te exploiteren, in de vorm gekozen door de lidstaat en tegen betaling van bepaalde vergoedingen, naar zijn aard en vanwege de geldende regels, een aangelegenheid voor de overheid die kan worden gecategoriseerd als de uitoefening van overheidsbevoegdheden. Het onder administratief toezicht plaatsen van winningsactiviteiten door Hongarije dient geen commerciële belangen maar wel het algemeen belang. Deze maatregelen moeten daarom worden gezien als een vorm van staatsingrijpen door een overheid, die niet gelijkstaat aan het handelen van een particuliere investeerder handelend in een markteconomie (43).
(73)
Zelfs al werd het verlenen van een winningsvergunning in de onderhavige zaak geacht een economische activiteit te zijn waarmee de overheid commerciële doeleinden nastreeft (hetgeen niet het geval is), doet de Commissie opmerken dat er geen duidelijk en rechtstreeks verband in financiële termen bestaat tussen de omvang van de door Hongarije voor MOL vastgestelde winningsvergoedingen en de waarde van de winningsvergunning. De bewering van de Hongaarse overheid dat ze bij het sluiten van de verlengingsovereenkomst handelde als marktdeelnemer wordt niet door de feiten geschraagd. Met name is er geen enkele aanwijzing dat een tenderprocedure voor de concessie voor de twaalf velden (die in dat geval niet zou zijn verlengd) geen hoger bod van een concurrent zou hebben opgeleverd. Evenmin heeft Hongarije aangetoond dat bij het sluiten van de verlengingsovereenkomst rekening is gehouden met alle relevante commerciële factoren en risico’s, namelijk alle vergoedingscomponenten in de verlengingsovereenkomst, de mogelijk hogere vergoedingen die de Mijnbouwwet tot 2020 zou voorschrijven, de termijn van de overeenkomst en mogelijke concurrenten.
(74)
Hongarije redeneert voorts dat na de betwiste wijziging van de Mijnbouwwet geen enkele andere marktdeelnemer een hogere vergoeding heeft hoeven te betalen dan MOL, vanwege het feit dat er in de betreffende periode geen concurrenten waren die onder de categorieën met een hogere winningsvergoeding vielen.
Tabel 4
Overzicht van de toepasselijke winningsvergoedingen vóór en nà de wijzigingen in de Mijnbouwwet
Vergoeding van toepassing tot 2008
Vergoeding van toepassing in 2008
Vergoeding van toepassing vanaf 23.1.2009
Vergoeding voor de velden onder het contract van MOL
Van toepassing tot 2020
Productie gestart vóór 1 januari 1998
J % (46)
(ten minste 12 %)
J %
(ten minste 30 %, + 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
J %
(ten minste 30 %, + 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
J % × c (47)
(ten minste 12 %)
Productie gestart tussen 1 januari 1998 en 1 januari 2008
12 %
30 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
12 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
12 % × c
(~ 12,24 % (45))
Productie gestart na 1 januari 2008 (44)
Gasvelden met een jaarproductie van minder dan 300 miljoen m3
Olievelden met een jaarproductie van minder dan 50 kt
NvT
12 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
12 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
12 % × c
(~ 12,24 % (45))
Gasvelden met een jaarproductie tussen 300 en 500 miljoen m3
Olievelden met een jaarproductie tussen 50 en 200 kt
20 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
20 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
Gasvelden met een jaarproductie van meer dan 500 miljoen m3
Olievelden met een jaarproductie van meer dan 200 kt
30 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
30 %
(+ 3 % of 6 % volgens Brent-clausule)
Koolwaterstoffen met bijzondere winningsomstandigheden
12 %
12 %
Hoog aandeel inert gas
8 %
8 %
(75)
Deze redenering moet worden afgewezen.
(76)
De voorgaande tabel 4 laat zien in hoeverre de verlengingsovereenkomst en de daaropvolgende wijziging van de Mijnbouwwet resulteerde in lagere vergoedingen voor MOL dan vastgelegd in de Mijnbouwwet.
(77)
Ten eerste blijkt uit de door de Hongaarse overheid verstrekte gegevens dat er wel degelijk enkele marktpartijen waren die velden exploiteerden onder het vergunningstelsel en aan wie een hogere winningsvergoedingsverplichting is opgelegd dan aan MOL, tussen 8 januari 2008 en 23 januari 2009 als gevolg van de eerste wijziging van de Mijnbouwwet, en tevens van 23 januari 2009 tot heden als gevolg van de tweede wijziging van de Mijnbouwwet. Uit de door de Hongaarse overheid verstrekte gegevens blijkt dat in 2008 winningsvelden onder vergunning werden geëxploiteerd door andere maatschappijen dan MOL, die meer dan 12 % betaalden (tussen 14,24 % en 18 %) vanwege de toepassing van de Brent-clausule (48).
(78)
Ten tweede constateert de Commissie dat, hoewel de Hongaarse overheid stelt dat er slechts concurrenten zijn die kleinere velden exploiteren of naar verwachting in productie zullen stellen (namelijk met een productie kleiner dan 500 m3 of 200 kt), ook als dergelijke kleinere velden onder de 12 %-categorie vallen, deze maatschappijen in voorkomend geval ook de Brent-toeslag zullen moeten betalen. Dit kan resulteren in een winningsvergoeding van maximaal 18 %. De Commissie wijst er nogmaals op dat het effect van de maatregelen is dat MOL niet onderworpen is aan de Brent-clausule, die in de Mijnbouwwet is vastgelegd voor alle andere exploitanten.
(79)
Ten derde, wat betreft de algemene marktomstandigheden in Hongarije: er zijn momenteel verscheidene winningsondernemingen actief in de winning van koolwaterstoffen. Daarnaast zijn er verschillende maatschappijen die exploratiewerkzaamheden uitvoeren, die mogelijk velden in productie gaan stellen - en zo concurrenten van MOL zullen worden. Voor alle nieuwkomers onder het vergunningstelsel geldt de wettelijke winningsvergoeding. Zij moeten concurreren met MOL, de enige maatschappij wier winningsvelden niet onderhevig zijn aan de vergoeding die van toepassing is krachtens het algemene vergunningstelsel, maar aan een lager vergoedingspercentage.
(80)
Ten vierde merkt de Commissie op dat onomstotelijk vaststaat dat aan MOL een vergoeding is opgelegd van circa 12,24 % niet alleen voor de twaalf velden waarvoor een verlenging is afgegeven, maar voor àl haar winningsvelden die na 1 januari 1998 in productie zijn gesteld en die onder vergunning werden geëxploiteerd ten tijde van de overeenkomst uit 2005, en een vergoeding van J % voor alle velden die vóór 1 januari 1998 in productie zijn gesteld. Bovendien is de vergoeding van MOL krachtens de verlengingsovereenkomst tot 2020 vastgelegd op 12,24 %. Daarom wordt het merendeel van de velden van MOL onder het vergunningstelsel gedurende een aanzienlijke termijn begunstigd.
(81)
Ten vijfde zou, in de hypothetische situatie dat de Autoriteit voor het Mijnwezen niet had ingestemd met de verlenging voor de twaalf velden, voor alle andere velden van MOL onder het vergunningstelsel tevens een aanzienlijk hogere winningsvergoeding zijn gaan gelden, hetgeen veel grotere inkomsten voor de overheid had kunnen opleveren (49). Bovendien had de overheid, zoals reeds vermeld in overweging 73, een tender kunnen uitschrijven voor de twaalf velden waarvoor geen verlenging was afgegeven, en daarmee potentieel een hoger bod van een concurrent hebben kunnen verkrijgen.
(82)
Inzake het argument van Hongarije dat MOL in 2006 en 2007 een hogere winningsvergoeding betaalde (12,24 %), merkt de Commissie op dat dit niet ter zake dient.
(83)
Ten eerste was dit het gevolg van het feit dat MOL de vastgelegde verhoging van de winningsvergoeding (van 12 tot 12,24 %) moest betalen net als elke andere maatschappij die eventueel een verlenging van haar winningsvergunning zou hebben aangevraagd. In dit opzicht kreeg MOL de standaardbehandeling en werd ze niet benadeeld. Ook was de begunstiging van MOL op dat tijdstip nog niet opgetreden: dit gebeurde pas ten tijde van de eerste wijziging van de Mijnbouwwet, namelijk per 8 januari 2008.
(84)
Bovendien betaalde MOL in 2008 voor 28,4 miljard HUF en in 2009 voor 1,9 miljard HUF minder aan winningsvergoedingen voor haar producerende velden dan ze had betaald indien zij onderworpen was geweest aan de op dat moment geldende Mijnbouwwet.
(85)
Wat betreft de andere vergoedingscomponenten krachtens artikel 26 bis, lid 5, van de Mijnbouwwet (namelijk de verlengingsvergoeding en de eenmalige vergoeding), deze werden betaald in ruil voor de verlenging, en niet voor het recht om lagere vergoedingen te betalen dan de voor haar concurrenten geldende vergoedingen. Ook mogen deze vergoedingscomponenten niet worden beschouwd als „betaling vooraf” van in de toekomst te betalen winningsvergoedingen. De bewoording van artikel 26 bis, lid 5, van de Mijnbouwwet is hieromtrent duidelijk. Het artikel stelt met name dat de onderneming een vergoeding dient te betalen indien een verlenging wordt verleend. De twee andere elementen zijn gekoppeld aan het aantal velden waarvoor een verlenging wordt afgegeven. Artikel 26 bis, lid 5, van de Mijnbouwwet legt dus een duidelijk verband tussen de verlenging en de vergoedingsverplichting.
(86)
Volgens de rechtspraak mag aan een onderneming verleende steun niet worden gecompenseerd door de verzwaring van een specifieke aan dezelfde onderneming opgelegde andere last die geen verband houdt met de maatregel die als steun wordt aangemerkt (50). In deze zaak vormen de andere vergoedingscomponenten krachtens artikel 26 bis, lid 5 van de Mijnbouwwet, zoals beschreven in overweging 85, een vergoeding voor de verlenging die kan worden beschouwd als een specifieke en afzonderlijke last zonder verband met de daaropvolgende wijziging van de wettelijke vergoedingen onder het vergunningstelsel.
(87)
Ten slotte wijst de Commissie erop dat het sluiten van de verlengingsovereenkomst en de daaropvolgende stijging van de vergoedingen voor MOL heeft geleid tot de paradoxale situatie dat MOL, doordat zij niet op tijd de productie heeft aangevat, tot 2020 lagere winningsvergoedingen zal betalen voor vrijwel al haar onder het vergunningstelsel vallende velden, terwijl haar concurrenten, die geen verlengingsovereenkomst hebben gesloten omdat ze op tijd de productie hebben aangevat en eveneens onder het vergunningstelsel vallen, hogere wettelijke vergoedingen moeten betalen.
(88)
Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat MOL werd begunstigd door de maatregel. MOL wordt daardoor afgeschermd tegen het dragen van kosten die ze anders wel zou moeten dragen. Het gecombineerde effect van de verlengingsovereenkomst en de daaropvolgende wijziging van de Mijnbouwwet resulteert erin dat de onderneming een voordeel verleend krijgt.
(89)
De maatregel houdt de derving van inkomsten in waarop de overheid anders aanspraak had kunnen maken, en wordt daarom bekostigd uit staatsmiddelen.
(90)
MOL is een geïntegreerde olie- en gasonderneming en kon als onderneming worden aangemerkt. Zij concurreert met andere ondernemingen die niet hetzelfde voordeel genieten. Daarom leidt de maatregel tot concurrentievervalsing. Voorts is MOL actief in een sector waarin zich handelsverkeer voordoet tussen lidstaten; zodoende is ook aan het criterium ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie voldaan.
(91)
Op basis van de voorgaande argumenten is de Commissie van mening dat de maatregel voldoet aan de criteria vastgelegd in artikel 107, lid 1, VAN HET VWEU. Daarom dient de hier te onderzoeken maatregel te worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VAN HET VWEU.
VIII. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN MET DE INTERNE MARKT
(92)
Krachtens artikel 107, leden 2 en 3, van het VWEU zijn afwijkingen mogelijk van de algemene regel dat staatssteun onverenigbaar is met de interne markt, zoals bepaald in artikel 107, lid 1.
(93)
Hieronder beoordeelt de Commissie de verenigbaarheid van de maatregel in het licht van de betreffende afwijkingen. Hongarije heeft geen argumenten naar voren gebracht inzake verenigbaarheid met de interne markt.
(94)
Bovendien moet worden opgemerkt dat de maatregel resulteert in een verlaging van de kosten die anders door MOL zouden moeten worden gedragen, en daarom moet worden aangemerkt als exploitatiesteun.
(95)
De afwijkingen van artikel 107, lid 2, van het VWEU zijn in deze zaak niet van toepassing omdat de maatregel niet sociaal van aard is, niet geldt voor individuele verbruikers, niet gericht is op het herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen en niet ten goede komt van de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van dat land.
(96)
Verdere afwijkingen zijn vastgelegd in artikel 107, lid 3, van het VWEU.
(97)
In artikel 107, lid 3, onder a), is bepaald dat „steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst” verenigbaar met de interne markt kunnen worden verklaard. Het volledige grondgebied van Hongarije werd ten tijde van toetreding aangemerkt als een steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), en de meeste regio’s van het land gelden nog altijd als steungebieden in die zin (51).
(98)
Verenigbaarheid van staatssteun aan steungebieden is onderworpen aan de bepalingen van de richtsnoeren regionale steun 2007-2013 (52) (hierna „de richtsnoeren regionale steun” genoemd). Krachtens deze richtsnoeren regionale steun kan staatssteun in principe alleen worden goedgekeurd voor investeringsuitgaven (53). Zoals reeds vermeld in het voorgaande kan de onderhavige steun niet worden aangemerkt als investeringssteun. Bezien als exploitatiesteun dient de maatregel niet ter vergemakkelijking van de ontwikkeling van activiteiten of economische gebieden en is hij niet beperkt in de tijd, niet degressief en staat hij niet in verhouding tot te verhelpen specifieke economische handicaps (54).
(99)
Gezien het voorgaande concludeert de Commissie dat de steun niet in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VAN HET VWEU.
(100)
In artikel 107, lid 3, onder b), VAN HET VWEU wordt bepaald dat „steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen” verenigbaar met de interne markt kunnen worden verklaard.
(101)
De Commissie merkt op dat de onderhavige steunmaatregel niet bestemd is ter bevordering van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang. Evenmin heeft de Commissie bewijzen gevonden dat de maatregel bestemd is om een ernstige verstoring in de Hongaarse economie op te heffen.
(102)
Gezien het voorgaande concludeert de Commissie dat de steun niet in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder b), VAN HET VWEU.
(103)
In artikel 107, lid 3, onder d), VAN HET VWEU is bepaald dat steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen met de interne markt verenigbaar kunnen worden verklaard, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Dit is duidelijk niet het geval in deze zaak.
(104)
Artikel 107, lid 3, onder c), van het VWEU maakt het mogelijk staatssteun goed te keuren om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie heeft een aantal kaderregelingen, richtsnoeren en mededelingen opgesteld waarin wordt uitgelegd hoe zij de afwijking van artikel 107, lid 3, van het VWEU wil toepassen.
(105)
De Commissie is echter van mening dat, gezien de aard en kenmerken van de steun, de afwijkingen uit hoofde van deze kaderregelingen, richtsnoeren en mededelingen niet van toepassing zijn op het onderhavige geval. Bovendien heeft Hongarije niet gesteld dat de steun mogelijk verenigbaar zou kunnen zijn krachtens de betreffende regels.
(106)
De hier te beoordelen steun moet dus worden aangemerkt als onverenigbare staatssteun.
IX. GEWETTIGD VERTROUWEN, VERWORVEN RECHTEN EN DISCRIMINATIE
(107)
Hoewel de Commissie niet betwist dat voorspelbaarheid in het algemeen investeringen bevordert, moet worden opgemerkt dat, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie krachtens artikel 108 van het VWEU uitgeoefende staatssteuntoezicht, ondernemingen die steun genieten, in beginsel evenwel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer de steun met inachtneming van de staatssteunprocedures is toegekend (55). In dit opzicht kan een begunstigde zich niet op goede trouw beroepen om verworven rechten te verdedigen en terugvordering te voorkomen (56).
(108)
Het is inderdaad zo dat het Hof bij herhaling heeft geoordeeld dat een ieder bij wie een EU-instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het vertrouwensbeginsel kan beroepen. Voorts kan niemand schending van dit beginsel stellen, wanneer de administratie hem geen precieze toezeggingen heeft gedaan (57). In de onderhavige kwestie zijn MOL door een orgaan van de Europese Unie geen toezeggingen gedaan die een gewettigd vertrouwen zouden rechtvaardigen.
(109)
Het is eveneens zo dat een begunstigde van onrechtmatig verleende steun zich mogelijk kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun wettigen, en zich daarom kan verzetten tegen de terugbetaling van die steun. In de onderhavige kwestie hebben zich echter geen uitzonderlijke omstandigheden voorgedaan. Integendeel, de wijziging in 2008 van de Mijnbouwwet heeft duidelijk gemaakt dat winningsondernemingen er in principe niet op kunnen rekenen dat zich geen enkele verandering van de wetgeving zal voordoen.
(110)
De Commissie wijst erop dat de winningsvergoeding voor velden die reeds in productie zijn, onlangs tweemaal is gewijzigd, namelijk per 8 januari 2008 en per 23 januari 2009. Ten eerste moet worden benadrukt dat de wijziging van de Mijnbouwwet in 2008 zo werd opgesteld dat ze van toepassing zou zijn op bestaande winningsvergunningen. Dit wordt duidelijk aangetoond door het feit dat de bewoording van de Mijnbouwwet van 2008 tevens betrekking heeft op de voorwaarden van vergunningen die vóór 2008 zijn afgegeven. Voor deze vergunningen werden de vergoedingen aangepast met ingang van de inwerkingtreding van de nieuwe Mijnbouwwet. Dit bewijst dat vergunninghouders geen gewettigd vertrouwen of verworven recht hebben op het ongewijzigd blijven van het opgelegde vergoedingsniveau gedurende de gehele looptijd van hun vergunning.
(111)
In tegenstelling tot het door Hongarije en de andere belanghebbenden gestelde bevestigt de EU-rechtspraak dat personen er niet op mogen rekenen dat zich nooit een wetswijziging zal voordoen (58). Noch verzet het beginsel van rechtszekerheid zich tegen veranderingen in de wetgeving.
(112)
Ook het argument van discriminatie moet worden afgewezen. Een verhoging van de vergoeding is niet-discriminatoir indien deze op iedereen van toepassing is, met name als er binnen het stelsel geen sprake is van differentiatie, d.w.z. dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de ondernemingen die krachtens een vergunning actief zijn.
X. TERUGVORDERING
(113)
Volgens het VWEU en de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is de Commissie bevoegd om, wanneer haar van een met de interne markt onverenigbare steunmaatregel blijkt, te beslissen dat de betrokken staat die maatregel moet intrekken of wijzigen (59). Ook beoogt de verplichting voor een lidstaat tot intrekking van een steunmaatregel die de Commissie onverenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt, volgens vaste rechtspraak van het Hof, het herstel in de vroegere toestand (60). In dit licht heeft het Hof bepaald dat deze doelstelling is verwezenlijkt wanneer de begunstigde de als onrechtmatige steun toegekende bedragen heeft terugbetaald, zodat hij het marktvoordeel verliest dat hij ten opzichte van zijn concurrenten genoot en de toestand van vóór de steunverlening wordt hersteld (61).
(114)
Aansluitend op die rechtspraak is in artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/99 (62) het volgende bepaald: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen”.
(115)
Daarom, gezien het feit dat de onderhavige maatregel als onrechtmatige en onverenigbare steun moet worden aangemerkt, moet deze steun worden teruggevorderd om de toestand op de markt te herstellen voordat deze steun werd verleend. Het terug te vorderen bedrag dient daarom te worden berekend vanaf de datum waarop het voordeel aan de begunstigde is toegevallen, namelijk het tijdstip waarop de steun aan de begunstigde ter beschikking is gesteld, en omvat het terugvorderingsrente totdat de daadwerkelijke terugvordering heeft plaatsgevonden.
(116)
In deze zaak moet de maatregel worden beschouwd als een reeks handelingen van de overheid. Door de verlengingsovereenkomst werd MOL afgeschermd tegen toekomstige verhogingen van de wettelijke winningsvergoeding. De begunstiging van MOL trad op toen de eerste wijziging van de Mijnbouwwet van kracht werd, namelijk op 8 januari 2008. Vanaf deze datum gold voor MOL een de facto ontheffing van de betaling van hogere vergoedingen; daarom werd zij bevoordeeld ten opzichte van haar concurrenten.
(117)
Zoals uitgelegd in de overwegingen 61 tot en met 65 is het toepasselijke referentiekader dat van andere marktpartijen die werken onder het vergunningstelsel. Het voordeel is daarom gelijk aan het verschil tussen de winningsvergoeding die MOL na de wijziging van de Mijnbouwwet daadwerkelijk voor haar onder vergunning geëxploiteerde velden heeft betaald, en de vergoedingen zoals vastgelegd in de Mijnbouwwet.
(118)
Zoals reeds vermeld in overweging 85 is de Commissie van mening dat de overige vergoedingscomponenten in de overeenkomst (de verlengingsvergoeding en de eenmalige vergoeding) in ruil voor de verlenging werden betaald, en niet in ruil voor het recht om lagere vergoedingen berekend te krijgen dan de door haar concurrenten betaalde vergoedingen. Dit betekent dat deze bedragen niet betrokken moeten worden bij de berekening van het voordeel.
Tabel 5
Som van de daadwerkelijke en de hypothetische winningsvergoedingsplicht van MOL voor de betreffende periode
Betalingen winningsvergoeding
Daadwerkelijk (63)
(volgens de verlengingsovereenkomst) × miljoen HUF
Hypothetisch
(volgens de geldende Mijnbouwwet) × miljoen HUF
Verschil × miljoen HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Zoals te zien in tabel 5, bedraagt het verschil 28,4 miljard HUF in 2008 en 1,9 miljard HUF in 2009, ofwel een totaal van 30,3 miljard HUF. Dit is het bedrag dat Hongarije moet terugvorderen van MOL, vermeerderd met terugvorderingsrente. Terugvordering moet tevens worden toegepast op de bedragen voor 2010, waarvoor momenteel nog geen cijfers bekend zijn.
(120)
Het verschil in de omvang van de gederfde winningsvergoeding in 2008 en die in 2009 is het gevolg van het feit dat met de tweede wijziging van de Mijnbouwwet, die op 23 januari 2009 van kracht werd (na het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure), de rechtstoestand van vóór de wijziging van 2008 in elk geval gedeeltelijk werd hersteld, voor bepaalde velden, namelijk voor velden die tussen 1998 en 2008 in productie werden gesteld.
XI. CONCLUSIES
(121)
Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat de maatregel ten voordele van MOL, namelijk de combinatie van de verlengingsovereenkomst en de wijziging van de Mijnbouwwet van 2008, moet worden aangemerkt als een staatssteunmaatregel die onverenigbaar is met de interne markt in de zin van 107, lid 1, van het VWEU.
(122)
Gezien het feit dat de maatregel wordt aangemerkt als onrechtmatige en onverenigbare steun, moet de steun worden teruggevorderd van MOL om de toestand op de markt vóór de steunverlening te herstellen.
(123)
Het terug te vorderen bedrag bedraagt 28 444,7 miljoen HUF voor 2008 en 1 942,1 miljoen HUF voor 2009. Wat betreft 2010 moet het terug te vorderen bedrag in verband met reeds voldane winningsvergoedingen door Hongarije worden berekend op dezelfde wijze als voor 2008 en 2009, totdat de maatregel wordt afgeschaft,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De combinatie van de vaste winningsvergoeding in de op 22 december 2005 gesloten verlengingsovereenkomst tussen de Hongaarse overheid en MOL Nyrt en de daaropvolgende wijzigingen van wet XLVIII van 1993 inzake de winning van delfstoffen vormt staatssteun aan MOL Nyrt in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU.
2. De in lid 1 bedoelde staatssteun die Hongarije in strijd met artikel 108, lid 3, van het VWEU, op onrechtmatige wijze heeft verleend ten gunste van MOL Nyrt, is onverenigbaar met de interne markt.
3. Hongarije beëindigt de verlening van de in lid 1 bedoelde staatssteun binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van dit besluit.
Artikel 2
1. Hongarije vordert de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde onderneming terug.
2. De staatssteun bedraagt in totaal 28 444,7 miljoen HUF voor 2008 en 1 942,1 miljoen HUF voor 2009. Wat betreft 2010 berekent Hongarije het bedrag van de steun totdat de maatregel is afgeschaft.
3. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop deze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
4. De rente wordt berekend op samengestelde grondslag in overeenstemming met hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004, gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 271/2008.
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Hongarije zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Hongarije de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente), daaronder begrepen de berekening van het steunbedrag voor 2010;
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Hongarije houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit totdat de in artikel 1 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Republiek Hongarije.
Gedaan te Brussel, 9 juni 2010.