ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. března 2011
o státní podpoře ve věci C 24/09 (ex N 446/08) - Státní podpora pro energeticky náročné podniky, zákon o zelené elektřině, Rakousko
(oznámeno pod číslem K(2011) 1363)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/528/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. června 2008 oznámilo Rakousko předběžným oznámením svůj úmysl změnit platný rakouský zákon o zelené elektřině (dále jen „ZZE“), který Komise v roce 2006 schválila v jeho stávajícím znění jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem (2). Dne 4. září 2008 Rakousko oznámilo nové znění ZZE, které je předmětem tohoto rozhodnutí Komise.
(2)
Komise si dopisem ze dne 28. října 2008 vyžádala doplňující informace. Poté, co byla zaslána upomínka, poskytlo Rakousko v dopise ze dne 22. prosince 2008 dodatečné informace. V návaznosti na setkání se zástupci Rakouska dne 11. února 2009 Komise dopisem ze dne 19. února 2009 požádala o další informace, které rakouské orgány poskytly v dopise ze dne 17. března 2009. Komise požádala dopisem ze dne 8. května 2009 o doplňující informace, které rakouské orgány poskytly v dopisech s daty 9. a 19. června 2009.
(3)
Dne 9. července 2008 Komise obdržela stížnost rakouské Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců k ZZE, která se vztahuje k opatření ZZE ve prospěch energeticky náročných podniků.
(4)
Komise dne 22. července 2009 přijala hybridní rozhodnutí, kterým byla schválena opatření ve prospěch výrobců zelené elektřiny; Komise prohlásila tato opatření za slučitelná s Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí“) (3), rozhodla však zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek v rámci ZZE pro energeticky náročné podniky (4).
(5)
Komise dopisem ze dne 23. července 2009 informovala rakouské orgány o tomto rozhodnutí a vyzvala je, aby poskytly všechny informace potřebné k posouzení tohoto opatření.
(6)
Komise zveřejnila své rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie (5) a vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření zaujaly stanovisko.
(7)
Dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly rakouské orgány o prodloužení lhůty, které Komise dopisem ze dne 9. září 2009 schválila. Rakousko konečně dne 8. října 2009 sdělilo své stanovisko.
(8)
Mezitím rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zaslala dopisem ze dne 7. října 2009 stanovisko k opatření ve prospěch energeticky náročných podniků. Toto stanovisko bylo sděleno rakouským orgánům spolu s výzvou, aby předložily své připomínky. Rakousko předložilo své stanovisko dne 23. prosince 2009 a dne 23. dubna 2010 poskytlo další informace.
(9)
V dopisech ze dne 21. června 2010 a 19. července 2010 si Komise od Rakouska vyžádala dodatečné informace, které Rakousko poskytlo dne 13. září 2010. Na žádost rakouských orgánů se dne 9. července 2010 uskutečnila schůzka Komise se zástupci Rakouska.
(10)
V dopise ze dne 24. listopadu 2010 rakouské orgány zdůraznily význam ZZE pro Rakousko a požádaly o to, aby bylo rozhodnutí v této věci přijato do počátku prosince 2010. Komise odpověděla na tento dopis dne 7. prosince 2010. Dne 9. prosince 2010 se uskutečnilo další setkání se zástupci Rakouska.
(11)
Dopisem ze dne 30. prosince 2010 rakouské orgány vzaly zpět své argumenty ve prospěch opatření předložené v průběhu řízení a požádaly Komisi o schválení mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Komise na tento dopis odpověděla dne 25. ledna 2011.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(12)
Komise svým rozhodnutím ze dne 22. července 2009 schválila pozměněné znění ZZE; jedinou výjimkou byl § 22c ZZE, který obsahuje ustanovení o mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Z tohoto důvodu se popis omezuje na tento mechanismus.
2.1 Popis mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky
(13)
Podle 3. části ZZE uděluje Rakousko jednomu nebo více podnikům koncesi k plnění úkolů střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (Ökostromabwicklungsstelle). Koncesionář je odpovědný zejména za nákup zelené elektřiny od výrobců za pevnou cenu a za prodej této zelené elektřiny za pevnou cenu společnostem dodávajícím elektřinu. Společnosti dodávající elektřinu jsou povinny odebírat určité procento své celkové nabídky od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny; toto procento odpovídá průměrnému podílu zelené elektřiny na celkové skladbě zdrojů energie v Rakousku.
(14)
Rakousko v současné době udělilo koncesi platnou v celé zemi pouze jedinému středisku pro nákup a prodej zelené elektřiny, a to středisku Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (dále jen „OeMAG“). OeMAG je soukromoprávní akciová společnost, která je kontrolována autorizovaným účetním. Dodatečný dohled nad OeMAG vykonávají rakouské spolkové ministerstvo hospodářství a práce a rakouský energetický regulační orgán E-Control GmbH. Zásadní prvky pro provádění opatření ve prospěch energeticky náročných podniků (např. způsoby distribuce elektřiny obchodníkům s elektřinou, cena, kterou mají obchodníci zaplatit, a příspěvek konečných spotřebitelů) jsou rakouskými orgány stanoveny předem formou zákona nebo nařízení. Spory mezi zúčastněnými podniky jsou vedeny u řádného soudu a nikoli ve správním řízení.
(15)
OeMAG je akciová společnost ve vlastnictví společností, které působí jako provozovatelé přenosové soustavy, bank a průmyslových podniků. Zatímco společnost Verbund-APG vlastní 24,4 % akcií, společnosti VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG a Smart Technologies vlastní každá 12,6 % podílů OeMAG. Verbund-APG je 100 % dceřiná společnost podniku Verbund-APG (rakouská elektrárenská akciová společnost, sdružený podnik), v níž 51 % podílů vlastní Rakouská republika. VKW Netz AG patří společnosti Illwerke AG, která je z 95,5 % ve vlastnictví spolkové země Vorarlbersko. TIWAG-Netz AG je ve vlastnictví společnosti TIWAG AG, která je 100 % vlastněna spolkovou zemí Tyrolsko; CISMO GmbH je ve vlastnictví společnosti Oesterreichische Kontrollbank AG a provozovatelů přenosové soustavy a elektrárenských a plynárenských společností, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) je ve vlastnictví rakouských bank, Investkredit Bank AG je vlastněna především lidovými bankami (Volksbanken) a Smart Technologies je ve vlastnictví společnosti Siemens. Veřejně kontrolovaní podílníci tak drží 49,6 % a soukromě kontrolovaní podílníci 50,4 % akcií OeMAG. Komise nemá žádné důkazy o tom, že veřejně kontrolovaní podílníci mohou vykonávat kontrolu nad OeMAG nebo ji alespoň společně kontrolovat.
(16)
Na základě mechanismu uvedeného v § 22c odst. 1 ZZE mohou energeticky náročné podniky požádat své dodavatele elektřiny, aby jim nedodávaly zelenou elektřinu. Předpokladem je, že energeticky náročné podniky prokáží, že:
a)
mají nárok na proplacení energetické daně ve smyslu zákona o úhradě energetické daně (Energieabgabenvergütungsgesetz) a
b)
náklady na zelenou energii činí minimálně 0,5 % čisté hodnoty výroby.
Osvobození je udělováno na žádost rakouským energetickým regulačním orgánem Energie-Control GmbH.
(17)
Je-li osvobození uděleno, je společnostem dodávajícím elektřinu právně zakázáno vybírat od těchto velkých spotřebitelů elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu.
(18)
V § 22c odst. 5 ZZE je v tomto ohledu stanoveno, že „smlouvy mezi obchodníky s elektřinou a [velkými] konečnými spotřebiteli [elektřiny] [musejí] […] obsahovat povinné ustanovení, že těmto konečným spotřebitelům nebude […] dodávána zelená elektřina, která je obchodníkům s elektřinou přidělována střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny […], a že nedojde k přenesení dodatečných nákladů na zelenou elektřinu. Smluvní ustanovení, která jsou s tímto v rozporu, jsou neplatná“ (6).
(19)
Pokud bylo energeticky náročnému podniku schváleno osvobození od povinnosti odběru, musí podle § 22c odst. 2 ZZE odvést středisku OeMAG vyrovnávací částku ve výši 0,5 % čisté hodnoty výroby předchozího kalendářního roku.
2.2 Shrnutí obsahu rozhodnutí o zahájení řízení
(20)
Ve svém oznámení Rakousko uvedlo, že mechanismus udělování výjimek musí být posouzen nezávisle na obecném režimu podpor ve prospěch výrobců zelené elektřiny, neboť se týká pouze „soukromoprávního smluvního vztahu“ mezi energeticky náročnými podniky a obchodníky s elektřinou. Rakouské orgány argumentovaly, že osvobození nepředstavuje státní podporu a že i kdyby tomu tak bylo, byla by podpora analogicky slučitelná s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(21)
Komise již ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k tomu, že - pokud jde o otázku existence podpory - „osvobození“ od mechanismu financování nemůže být posuzováno nezávisle na samotném mechanismu financování. Komise se domnívala, že „výjimka“ (osvobození) je podle definice neoddělitelně spojena s „pravidlem“ a že mechanismus udělování výjimek je nedílnou součástí obecného režimu, a tudíž musí být posuzován podle pravidel o státních podporách. Kromě toho mohou podle právních předpisů obchodníci s elektřinou, u nichž velký podíl zákazníků tvoří podniky s rozhodnutím o osvobození, požádat o osvobození od placení výkupní ceny, z čehož vyplývá, že by režim mohl způsobovat středisku OeMAG také přímé ztráty, čímž je posílen závěr, že se jedná o státní podporu (7).
(22)
Komise vyjádřila pochybnosti ohledně slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z těchto důvodů Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek.
(23)
Jelikož Komise ještě nevydala závěrečné rozhodnutí, poskytlo Rakousko výhody mechanismu udělování výjimek (8) na základě možnosti poskytování podpor ve výši až do 500 000 EUR v období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2010 předpokládané v dočasném rámci Společenství (9). Komise režim „Omezené částky slučitelných podpor podle dočasného rámce Společenství („rakouský režim malých podpor“)“ (N 47 a/2009) schválila (10). Režim lze použít u podniků, které se ke dni 1. července 2008 nenacházely v obtížích, a platí pro všechna hospodářská odvětví s výjimkou rybolovu a prvovýroby zemědělských produktů. Tohoto opatření využilo více než 2 000 podniků.
3. PŘIPOMÍNKY RAKOUSKA
(24)
Stejně jako před oznámením a během oznamovacího postupu Rakousko i nadále zastává stanovisko, že opaření ve prospěch energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť se netýká státních prostředků a není selektivní.
(25)
I kdyby mechanismus udělování výjimek představoval státní podporu, mohl by být analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, článkem 25 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (11) (dále jen „obecné nařízení o blokových výjimkách“), a článkem 17 směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (12) (dále jen „směrnice o zdanění energie“) prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem.
3.1 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(26)
Pokud jde o státní prostředky, Rakousko zastává názor, že ZZE je analogický s německým zákonem o obnovitelných energiích (EEG), který podle rakouských orgánů nezatěžuje státní prostředky. Rakousko v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra (13).
(27)
Podle názoru Rakouska vykazují mechanismy udělování výjimek v rámci ZZE a EEG tyto společné znaky:
a)
v obou systémech nesou dodatečné náklady vyplývající z garantované výkupní ceny dodavatelé elektřiny, kteří musejí nakupovat určitý podíl energie z obnovitelných zdrojů za pevnou cenu;
b)
v obou systémech nejsou dodavatelé elektřiny povinni nakupovat zelenou elektřinu pro zákazníky, kteří jsou osvobozeni od povinnosti odběru zelené elektřiny;
c)
v obou systémech existuje pro účastníky trhu, kteří nejsou pověřeni veřejnou službou, povinnost nakupovat od výrobců zelenou elektřinu; tito účastníci trhu jsou ze zákona oprávněni přenést dodatečné náklady na dodavatele elektřiny, přičemž povinnost odběru a ceny jsou stanoveny zákonem;
d)
v obou systémech regulační orgán ověřuje, zda v případě podniků, které mají povinnost odebírat od výrobců zelenou elektřinu, nedošlo k nadměrné kompenzaci.
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení v bodech 42 až 48 vysvětlila, proč a v jakém ohledu je posuzované opatření srovnatelné s opatřením, o kterém rozhodl Soudní dvůr ve věci Essent (14). Rakousko tento výsledek napadá z následujících důvodů:
a)
OeMAG nepředstavuje subjekt, který by byl státem pověřen výběrem poplatků. V této souvislosti rakouské orgány opětovně poukazují na Německo, kde podle jejich názoru hrají provozovatelé sítě naprosto stejnou úlohu jako OeMAG;
b)
OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France (15) a Salvat Père (16). V této souvislosti Rakousko zdůrazňuje, že stát nemá ani pravomoc jmenovat členy managementu nebo dozorčí rady, ani právo veta ohledně rozhodnutí OeMAG, ani pravomoc dozoru. Stát rovněž nemá pravomoc přebírat úlohu OeMAG;
c)
spory týkající se OeMAG jsou vedeny u řádných soudů;
d)
jediná veřejná kontrola, které OeMAG podléhá, je následná kontrola ze strany rakouského účetního dvora;
e)
žádné případné ztráty OeMAG nejsou hrazeny ze státního rozpočtu; úloha veřejných orgánů se omezuje na stanovování cen pro nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun (17) a Pearle (18);
f)
společnost Energie-Control GmbH nemá žádný prostor pro volné uvážení ohledně udělování osvobození podle § 22c ZZE;
g)
celková částka, kterou dodavatelé elektřiny zaplatí středisku OeMAG, není mechanismem udělování výjimek dotčena. Mění se pouze rozdělení celkové částky mezi různé kategorie konečných spotřebitelů.
3.2 Selektivita
(29)
Rakousko uvádí, že osvobození energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť není selektivní.
(30)
Rakousko připomíná, že energeticky náročné podniky jsou osvobozeny od financování podpory pro výrobce zelené elektřiny jen částečně. Musejí zaplatit vyrovnávací částku ve výši 0,5 % své čisté hodnoty výroby přímo středisku OeMAG a tudíž nadále přispívají k financování podpory pro výrobce zelené elektřiny.
(31)
Rakousko na základě věci Adria-Wien Pipeline (19) tvrdí, že opatření není ani de iure omezené na určitá hospodářská odvětví, ani de facto selektivní. I kdyby se zjevně jednalo o selektivitu, je to v každém případě oprávněné logikou systému.
(32)
Selektivita de iure: Podle ZZE nejsou pro podporu způsobilá jen určitá hospodářská odvětví nebo podniky určité velikosti, ani se nepočítá s jinými kritérii selektivity. Rakousko své tvrzení podporuje argumentem, že z judikatury nevyplývá žádný odkaz, že pouhým stanovením určité čisté hodnoty výroby je splněno kritérium „selektivity“ potřebné pro existenci státní podpory. Kromě toho Rakousko poukazuje na to, že opatření nepředpokládá omezení na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jiná selektivní kritéria, a zdůrazňuje, že opatření se na základě časově omezeného režimu týká 19 různých hospodářských odvětví a asi 2 300 podniků. Z tohoto důvodu opatření není selektivní de iure.
(33)
Selektivita de facto: Podle názoru rakouských orgánů dokazuje vysoký počet hospodářských odvětví a podniků, které mechanismus udělovaní výjimek využívají, a skutečnost, že opatření nepočítá s žádným omezením na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jinými selektivními kritérii, že opatření je de facto obecným opatřením. Toto stanovisko může být podpořeno věcí Adria-Wien Pipeline. Rakousko udává, že Soudní dvůr v této věci posoudil částečné proplacení energetické daně, které bylo přiznáno podnikům, jejichž energetické daně překročily 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr uvedl: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti (20).“
(34)
Odůvodnění logikou systému: Pokud jde o strukturu mechanismu refinancování a udělování výjimek, Rakousko se domnívá, že diferenciace financování byla stanovena analogicky s dalšími systémy financovanými daněmi a odvody. Jelikož taková diferenciace zohledňuje kapacitu podniků, odpovídá logice systému, a tudíž nepředstavuje podporu. Rakousko se domnívá, že Komise zastávala toto stanovisko také ve dvou dřívějších rozhodnutích o státních podporách (21).
(35)
Rakousko dále poukazuje na to, že mechanismus udělování výjimek nemá negativní vliv na přínosy pro životní prostředí, které má ZZE, jelikož se objem podpor na výrobu zelené elektřiny nesnížil. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
3.3 Slučitelnost
(36)
Ohledně slučitelnosti Rakousko uvádí, že by ustanovení kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a mechanismus udělování výjimek mohly být použity analogicky.
(37)
Kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (bod odůvodnění 151 až 159) obsahuje předpisy týkající se státních podpor poskytovaných v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Předpokládají se dva typy posouzení: podpory v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím jsou tak považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud příjemci podpory platí alespoň minimální úroveň daně stanovené směrnicí o zdanění energie (22). Pokud opatření předpokládá snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím, které překračují tuto minimální úroveň daně, nebo snížení a osvobození v případě ekologických daní neupravovaných Společenstvím, musejí členské státy předložit podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření.
(38)
V této souvislosti Rakousko navrhuje analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, která se vztahuje na opatření v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Podle tvrzení Rakouska může být opatření posuzováno analogicky zejména s ustanoveními o ekologických daních upravovaných Společenstvím. Na tomto právním základě lze mechanismus udělování výjimek prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem, pokud příslušné podniky i nadále platí minimální úroveň daně stanovenou ve směrnici o zdanění energie, tedy 0,5 EUR/MWh, což v tomto případě již platí. Z toho vyplývá, že dodatečné osvobození od systému výkupní ceny v podobě částečného osvobození od poskytování příspěvku na jeho financování je možné považovat za slučitelné s vnitřním trhem, neboť zbývající částka k financování podpory na výrobu zelené elektřiny i nadále představuje doplněk k minimální dani z elektřiny.
(39)
Rakousko se domnívá, že mechanismus udělování výjimek přinejmenším nepřímo přispívá k vyšší úrovni ochrany životního prostředí. V této souvislosti je mechanismus udělování výjimek nutný, aby se umožnilo celkové zvýšení částky, kterou spotřebitelé elektřiny platí za zelenou elektřinu.
(40)
Rakouské orgány toto tvrzení dokládají porovnáním znění bodu odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (23). Porovnáním formulace z obecného nařízení o blokových výjimkách v několika jazykových verzích dospěly rakouské orgány k závěru, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí: zatímco snížení ekologických daní podle bodu odůvodnění 152 pokynů předpokládají zcela harmonizované daně z energie, lze z článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách odvodit, že úlevy na ekologických daních - jako jsou úlevy na dani z elektřiny podle směrnice o zdanění energie - jsou vyňaty již tehdy, pokud jsou v souladu se směrnicí o zdanění energie (směrnice 2003/96/ES). Z toho by vyplývalo, že předpisy týkající se daňových úlev, které jsou stanoveny ve směrnici o zdanění energie, jsou obsaženy také v mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Logiku, hodnocení a regulační prvky směrnice o zdanění energie a na ni odkazující předpisy, jako je článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, lze proto použít na navrhovaný mechanismus udělování výjimek. Jak mechanismus udělování výjimek, tak rakouský systém poplatků za spotřebu elektřiny tak splnily podmínky směrnice o zdanění energie a jsou proto podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách oprávněné, příp. analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách slučitelné s vnitřním trhem (24).
(41)
V této souvislosti rakouské orgány připomínají, že se během přípravy kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí objevily ze strany členských států kritické reakce. Rakousko dále odkazuje na „Společný dokument o revizi Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a směrnice o zdanění energie“ ze dne 7. prosince 2006 (25). V tomto společném dokumentu bylo zdůrazněno, že členské státy potřebují flexibilitu, aby mohly provádět smysluplné diferenciace. K povaze a logice ekologických daní a odvodů patří také osvobození nebo diferenciované sazby. Členské státy se tímto vyslovily pro široký výklad pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a obecného nařízení o blokových výjimkách.
(42)
Rakousko nakonec podrobně uvádí, že podobné systémy existují také v dalších členských státech, a zdůrazňuje, že ZZE je ve velké míře srovnatelný s ustanoveními německého zákona o obnovitelných energiích (EEG). Jelikož rakouské energeticky náročné podniky konkurují podnikům v jiných členských státech (např. v Německu) a ve třetích zemích, má mechanismus udělování výjimek zásadní význam pro to, aby se zabránilo znevýhodnění v mezinárodní hospodářské soutěži.
4. STANOVISKA TŘETÍCH STRAN
(43)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení předložila stanovisko rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců. Tato komora, která má 3,2 milionu členů, se domnívá, že systém financování ZZE představuje státní podporu. Kromě toho nesdílí názor Rakouska o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů elektřiny s pravidly pro poskytování státní podpory. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zdůrazňuje, že mechanismus vede k dodatečnému zatížení malých a středních podniků a domácností, které jsou povinny nést dodatečné náklady spojené se zelenou elektřinou, aniž by byly hlavními spotřebiteli. Tato situace vede k narušení hospodářské soutěže na úkor malých a středních podniků.
(44)
Spolková komora pracovníků a zaměstnanců ve svém stanovisku odkazuje na rozhodnutí Komise ze dne 4. července 2006 (26), v němž Komise výkupní ceny již posoudila jako státní podporu. Jelikož se od té doby právní rámec pro výkupní ceny nezměnil, představuje systém podpor navrhovaný ve znění ZZE z roku 2008 i nadále státní podporu. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se proto ptá, jak může Rakousko nyní zastávat odlišný postoj, než vyjádřilo v oznámení dřívějšího znění ZZE.
(45)
Komora nesdílí postoj Rakouska, že lze osvobození velkých spotřebitelů od povinnosti odběru, kterou upravuje ZZE, postavit na stejnou úroveň se stropem daně z energie. S odkazem na dřívější rozhodnutí Komise o schválení stropu daně z energie by Rakousko nyní neoprávněně požádalo také o schválení mechanismu udělování výjimek pro velké odběratele elektřiny. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se však domnívá, že tato analogie je nepřípustná.
(46)
Strop daně z energie tak představuje daňovou podporu, s jejíž pomocí má být alespoň nepřímo dosaženo zlepšení ochrany životního prostředí, zatímco osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky nemůže z důvodu chybějících ekologických cílů spadat pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(47)
Jelikož ZZE upravuje zejména osvobození velkých spotřebitelů od této povinnosti odběru, nemůže být toto ustanovení považováno za snížení nebo osvobození od ekologické daně ve smyslu kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(48)
I kdyby bylo možné kapitolu 4 použít analogicky, nebyl by mechanismus udělování výjimek slučitelný s příslušnými ustanoveními z těchto důvodů: Opatření neobsahuje žádné omezení na 10 let. Kromě toho by mohlo být případné zvýšení výrobních nákladů v příslušných hospodářských odvětvích (např. v odvětví papíru, oceli) přeneseno na odběratele, neboť cenová elasticita je za stávajících tržních podmínek dostatečně velká. Tímto mechanismus udělování výjimek nesplňuje podmínku uvedenou v bodě odůvodnění 158 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(49)
Osvobození by dále ani nebylo přiměřené, neboť energeticky nároční spotřebitelé nemusejí odebírat zelenou elektřinu, tudíž by došlo ke zpoždění ve vývoji cen alternativní energie směrem k tržním cenám. Malé a střední podniky a domácnosti by kromě toho hradily dodatečné náklady na výrobu zelené elektřiny samy, přestože spotřebovávají jen malé množství energie. Proto není splněna ani podmínka uvedená v bodě odůvodnění 159 písm. a) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(50)
Neexistují ani žádné dohody ve smyslu bodu odůvodnění 159 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, které by příslušné velké spotřebitele elektřiny zavazovaly k dosažení cílů stanovených v ZZE. Mechanismus udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů tedy neslouží k tomu, aby se zvýšila jejich energetická účinnost nebo ekologické využívání energie, nýbrž je naopak vylučuje z veškeré účasti na dosahování ekologických cílů na úrovni EU.
(51)
Z hlediska Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců je proto příslušný § 22 ZZE zvláštní provozní podporou, která nespadá pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, neboť nemá žádný přínos pro životní prostředí. Jelikož podpora není časově omezená, ani se postupem času nesnižuje, a časem by mohla vést k narušení hospodářské soutěže především na úkor malých a středních podniků, neměla by být podle Komory schválena.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(52)
Komise posoudila oznámené opatření na základě článku 107 a násl. SFEU a článku 61 a násl. Dohody o EHP (27).
(53)
Komise nejprve poukazuje na to, že oznámený zákon obsahuje dvě samostatná opatření, která byla obě v rámci rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009 posouzena z hlediska státní podpory (28). Na jedné straně ZZE počítá s podporami ve formě výkupních cen ve prospěch výrobců zelené elektřiny. Na druhé straně obsahuje ZZE doložku, podle které mohou být energeticky náročné podniky - za určitých podmínek - (částečně) osvobozeny od povinnosti platit výkupní cenu. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 schválila výkupní ceny ve prospěch výrobců zelené elektřiny jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem, zároveň však vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z tohoto důvodu zahájila pro tuto část ZZE formální vyšetřovací řízení. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 sice schválila podporu výrobcům zelené elektřiny jako státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem, nezaujala však konečné stanovisko k otázce, zda osvobození energeticky náročných podniků od povinnosti odběru představuje státní podporu, a pokud ano, zda je mechanismus udělování výjimek slučitelný s pravidly pro poskytování státní podpory. Tyto otázky byly předmětem formálního vyšetřovacího řízení, které předcházelo tomuto rozhodnutí. Jak je vysvětleno níže, je však klasifikace finančních prostředků rozdělovaných prostřednictvím OeMAG mezi výrobce zelené elektřiny jako státních zdrojů v rozhodnutí ze dne 22. července 2009 důležitá pro zjišťování státních zdrojů v mechanismu, který osvobozuje energeticky náročné podniky od přispívání k těmto prostředkům.
5.1 Existence státní podpory
(54)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud 1) zvýhodňuje příjemce podpory, 2) je financované státem nebo ze státních prostředků, 3) zvýhodňuje jednotlivé podniky nebo odvětví výroby a 4) pokud může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.1.1 Zvýhodnění
(55)
Vyplývá-li údajné zvýhodnění z osvobození nebo částečného osvobození od regulačního poplatku, je třeba výslovně objasnit, zda státní opatření v rámci zákonného systému zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU oproti jiným podnikům, které se z hlediska účelu daného opatření nacházejí de jure a de facto ve srovnatelné situaci (29).
(56)
V tomto případě mělo být cílem daného opatření získat od spotřebitelů elektřiny příjmy, kterými by se financovala výroba zelené elektřiny. Energeticky náročné podniky se nacházejí de jure a de facto ve stejné situaci jako všichni ostatní spotřebitelé elektřiny, neboť všichni spotřebovávají elektřinu a odebírají svou elektřinu od dodavatelů, kteří jsou zase povinni nakupovat určité množství zelené elektřiny za zákonem nebo nařízením stanovenou pevnou cenu (zúčtovací cenu). Pokud neexistuje mechanismus udělování výjimek, platí energeticky náročné podniky dodavatelům elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu, které jsou zahrnuty do jejich vyúčtování za elektřinu. Tak dodavatelé elektřiny předávají své dodatečné náklady vyplývající z jejich povinnosti nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Zároveň ostatní spotřebitelé elektřiny, kteří se nacházejí ve stejné skutkové a právní situaci, neboť všichni nakupují elektřinu, tuto možnost nemají. Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek zvýhodňuje energeticky náročné podniky oproti všem ostatním spotřebitelům elektřiny.
(57)
Na základě osvobození poskytnutého společností E-Control GmbH však mají energeticky náročné podniky nárok na to, aby jim nebyla dodávána zelená elektřina, a dodavatelům elektřiny je zákonem zakázáno přenášet na osvobozené podniky náklady, které jim vznikají v důsledku jejich závazku nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Namísto toho energeticky náročné podniky odvádějí tomuto středisku 0,5 % své čisté hodnoty výroby.
(58)
Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek vede k tomu, že je příspěvek energeticky náročných podniků k příjmům střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny od určité výše omezen. Jsou tedy ve smyslu právních předpisů osvobozeny od poplatku, který by v obvyklých tržních podmínkách musely uhradit. Z toho plyne, že podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, jsou zvýhodněny.
(59)
Podle údajů rakouských orgánů by úleva mohla ročně činit celkem až 44 mil. EUR (30). Opatření tudíž pro tyto energeticky náročné podniky představuje zvýhodnění.
5.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
Podle ustálené judikatury může být výhoda definována jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pouze tehdy, pokud je přidělena přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a použití těchto prostředků lze přičíst státu (31).
(60)
V tomto ohledu předložilo Rakousko dvojí tvrzení. Za prvé, prostředky spadající pod kontrolu střediska OeMAG nelze přičítat státu. Za druhé, i kdyby byly prostředky kontrolované OeMAG přičitatelné státu, snížení příjmů OeMAG v důsledku mechanismu udělování výjimek neznamená snížení státních prostředků, neboť na úrovni nižší než je středisko OeMAG (tedy na úrovni energeticky náročných spotřebitelů a obchodníků s elektřinou) nedochází k účasti státu.
(61)
Komise zjišťuje, že mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky snižuje příjmy střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (OeMAG), neboť dodavatelé elektřiny nemusejí kupovat zelenou elektřinu pro energeticky náročné podniky, kterým bylo poskytnuto osvobození, a přímé platby energeticky náročných podniků středisku OeMAG jsou nižší než částky, jež by OeMAG získalo, kdyby energeticky náročné podniky nebyly osvobozeny.
(62)
Komise proto musí zjistit, zda prostředky kontrolované střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny OeMAG představují na základě ZZE státní prostředky. Pokud by tomu tak bylo, vedlo by posuzované opatření ke snížení státních příjmů, a tudíž by bylo financované ze státních prostředků.
(63)
Ve věci Essent (32) byla společnost SEP, jež je ve vlastnictví různých nizozemských výrobců elektřiny, pověřena státem provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků uložených uživatelům energetické sítě. Podle právních předpisů mohla společnost SEP použít příjmy z odvodů pouze k zákonem stanovenému účelu, tj. k vyrovnání uvízlých nákladů, které vznikly elektrárenským společnostem v souvislosti s liberalizací trhu s elektřinou.
(64)
Podle rozsudku Soudního dvora představují odvody vybírané společností SEP státní prostředky, jelikož jsou splněny následující podmínky:
a)
příplatek k ceně je odvodem, který byl uložen soukromým podnikům aktem orgánu veřejné správy (bod odůvodnění 47 a 66 rozsudku);
b)
společnost SEP byla státem pověřena provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tj. výběrem poplatku (bod odůvodnění 68);
c)
společnost SEP nemá žádnou možnost používat výnos z poplatku k jiným než zákonem stanoveným účelům a je v tomto úkolu přísně kontrolována (bod odůvodnění 69).
(65)
Z rozsudku jasně vyplývá, že případ PreussenElektra není srovnatelný, jelikož v německém rámci, který byl Soudním dvorem posuzován, podle rozsudku “…podniky nebyly státem oprávněny, aby spravovaly státní prostředky, ale měly povinnost výkupu prostřednictvím svých vlastních finančních prostředků.“ (33) Komise poté ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 poznamenala, že v daném případě bylo středisko OeMAG zřízeno rakouským státem, který mu udělil licenci, a na základě statutu bylo pověřeno úkolem spravovat prostředky určené na podporu zelené elektřiny. Z toho Komise vyvodila, že soukromá povaha střediska OeMAG nepostačuje ke zjištění, že opatření neobsahuje státní podporu. Komise zejména zjistila, že oznámené opatření není srovnatelné se systémem PreussenElektra. Zatímco rámec případu PreussenElektra upravoval pouze obchodní vztah mezi soukromými podniky bez zásahu zprostředkujícího subjektu, rakouský zákon o zelené elektřině pověřil středisko OeMAG vybíráním a rozdělováním prostředků určených na podporu výroby zelené elektřiny.
(66)
Soudní dvůr mimo to případ odlišuje od právních věcí Pearle a PreussenElektra. Ve věci Pearle nebylo použití prostředků vybíraných profesním subjektem úředně předepsáno, nýbrž bylo soukromou reklamní kampaní. Ve věci PreussenElektra použily soukromé společnosti dodávající elektřinu, na které se vztahovala povinnost odběru zelené elektřiny za pevnou cenu, své vlastní prostředky, a nikoli příjmy z poplatku vybíraného pro stát (body 72 až 74).
(67)
Komise proto musí posoudit, zda středisko OeMAG v daném případě bylo podobně jako společnost SEP státem pověřeno výběrem a správou poplatku nebo zda OeMAG používalo své vlastní prostředky stejně, jako tomu bylo ve věci PreussenElektra (34).
(68)
Existence podpory: Komise musí nejprve zjistit, zda prostředky vybírané střediskem OeMAG představují poplatek. Komise k tomu poznamenává, že § 10 a § 19 ZZE zavazují dodavatele elektřiny k tomu, aby odebírali určité množství zelené elektřiny za cenu vyšší, než je tržní cena; tato cena je tzv. zúčtovací cena. Podle § 22b ZZE je výše zúčtovací ceny stanovována každoročně spolkovým ministrem hospodářství a práce; § 22b ZZE stanoví standardní hodnoty. Z tohoto důvodu rozdíl mezi tržní cenou elektřiny a zúčtovací cenou stanovenou aktem veřejného orgánu představuje poplatek za elektřinu. V daném případě a na rozdíl od případu PreussenElektra není tato částka placena jiným účastníkům na trhu, kteří provádějí obvyklé obchodní činnosti, takže Soudní dvůr vycházel z toho, že se tam nejedná o státní prostředky. V tomto případě se naopak platí subjektu, který je zvláště pověřen výběrem a rozdělením těchto prostředků výlučně pro účely veřejného zájmu.
(69)
Jmenování soukromého subjektu pro výběr a správu poplatku: ZZE počítá s tím, že tento poplatek nebude vybírán státem, nýbrž právním subjektem, který vlastní koncesi jako středisko pro nákup a prodej zelené elektřiny. OeMAG je nyní střediskem s koncesí pro nákup a prodej zelené elektřiny pro celé území Rakouska. Prostřednictvím této koncese je OeMAG pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků ve formě zúčtovací ceny od všech dodavatelů elektřiny.
(70)
Dodavatelé elektřiny se mohou obecně sami rozhodnout, zda poplatek přenesou na spotřebitele, a z hospodářského hlediska lze předpokládat, že tak zpravidla také činí. ZZE jim však zakazuje přenášet poplatek na energeticky náročné podniky, které jsou podle § 22c ZZE osvobozeny od povinnosti odběru zelené elektřiny.
(71)
Komise z toho vyvozuje, že středisko OeMAG bylo státem pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu vybírat a spravovat tento poplatek.
(72)
Použití prostředků k zákonem stanovenému účelu a kontrola prostředků: Komise zjistila, že OeMAG musí podle § 23 ZZE spravovat příjmy ze zúčtovací ceny na zvláštním bankovním účtu. Prostředky převedené na tento účet smí být použity výlučně k odběru zelené elektřiny. OeMAG musí kdykoli umožnit spolkovému ministrovi hospodářství a práce a rakouskému účetnímu dvoru nahlédnout do veškerých podkladů souvisejících s tímto účtem. Nezávisle na struktuře vlastníků OeMAG je rakouský účetní dvůr podle § 15 ZZE povinen provádět u střediska OeMAG následné kontroly.
(73)
Komise z toho vyvozuje, že OeMAG musí prostředky používat k zákonem stanovenému účelu a že stát provádí přísnou kontrolu použití prostředků.
(74)
Z tohoto důvodu Komise dospěla k závěru, že v souladu s věcmi Essent a Steinike představují prostředky vybírané a spravované střediskem OeMAG státní prostředky.
(75)
Rakousko uvedlo celou řadu argumentů, proč je situace OeMAG srovnatelná s věcí PreussenElektra a nikoli s věcí Essent. Jak bude patrné z následujících bodů odůvodnění, tyto argumenty při bližším posouzení neobstojí.
(76)
Úvodem Komise poznamenává, že Rakousko porovnávalo zákon o zelené elektřině s dřívějším a stávajícím německým zákonem o obnovitelných energiích a že uvedlo rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra ze dne 13. března 2001 (35). Toto srovnání ovšem není pro danou otázku relevantní. V tomto rozhodnutí Komise posuzuje pouze navrhované opatření a nebude posuzovat německou nebo srovnatelnou legislativu, jelikož každý případ musí být posuzován na základě svých vlastních okolností. S ohledem na předložená tvrzení bylo v každém případě zjištěno, že rakouská legislativa se značně odchyluje od německého zákona, který byl posuzován v případě PreussenElektra. V rozsudku PreussenElektra Soudní dvůr zjistil, že pouze výhody, které byly poskytnuty přímo státem nebo soukromým subjektem jmenovaným nebo zřízeným státem, mohou obsahovat státní prostředky. Poté Soudní dvůr zjistil, že povinnost soukromých podniků dodávajících elektřinu odebírat elektřinu nevede k přímému nebo nepřímému přenosu státních prostředků. Oznamovaný rámec tudíž není totožný s rámcem posuzovaným v rozsudku PreussenElektra. Jak je vysvětleno v rozhodnutí ze dne 22. července 2009, Komise zjistila, že rakouský systém obsahuje prostředky, které lze přičíst státu. Především Komise zjistila, že rakouský systém se od německého systému odlišuje natolik, že počítá se zprostředkujícím subjektem jmenovaným státem (např. OeMAG) a že stát sleduje a kontroluje vybírání a rozdělování prostředků, které jsou tímto subjektem spravovány. Kromě toho Komise zjistila, že by rakouský systém mohl rovněž umožňovat přímé platby státu středisku OeMAG.
(77)
Ohledně německého zákona o obnovitelných energiích je třeba poznamenat, že není předmětem tohoto oznámení, že Komise dosud toto opatření neposuzovala a tudíž nepřistoupí na jednotlivé prvky údajné analogie mezi zákonem o zelené elektřině a stávajícím zákonem o obnovitelných energiích.
(78)
Rakousko kromě toho uvádí, že OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France a Salvat Père. Rakouské orgány mohou OeMAG kontrolovat pouze následnou kontrolou účtů a odebráním koncese.
(79)
Komise v tomto ohledu s odkazem na případ Essent poukazuje na to, že není podstatné, zda stát pověří výběrem a správou příjmů z poplatku soukromý nebo veřejný subjekt. Z výkladu Soudního dvora není jasné, zda byla společnost SEP ve veřejném nebo soukromém vlastnictví, proto tato skutečnost není pro posouzení relevantní. To je v souladu s bodem odůvodnění 106 závěrů generálního advokáta Mengozziho ve věci Essent a s rozsudkem Soudního dvora ve věci Steinike (36).
(80)
Okolnost, že OeMAG je soukromě kontrolovaným podnikem, tedy nevylučuje existenci státních prostředků. Rozhodující otázkou spíše je, zda bylo středisko OeMAG státem pověřeno výběrem a správou poplatku.
(81)
Rakousko dále uvádí, že státní rozpočet nekryje žádné případné ztráty střediska OeMAG a úloha veřejných orgánů je omezena na stanovení cen za nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun a Pearle.
(82)
V tomto ohledu Komise s odkazem na věc Essent zdůrazňuje, že prostředky, které mají k dispozici soukromé subjekty pověřené státem výběrem a správou poplatku, představují státní prostředky. Tudíž je sleva týkající se výše poplatku, který musí zaplatit určité podniky, na něž se tento poplatek vztahuje, dostačující na to, aby představovala zátěž pro stát.
(83)
S ohledem na tvrzení Rakouska, podle kterého společnost Energie-Control GmbH nemá při udělování osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky žádný prostor pro vlastní uvážení, Komise odkazuje na výklad generálního advokáta Mengozziho, jenž v bodu odůvodnění 109 svých závěrů ve věci Essent vyložil, že pro posouzení otázky, zda určité prostředky představují státní prostředky, není podstatné, zda zprostředkující subjekt pověřený státem výběrem a správou poplatků disponuje prostorem pro vlastní uvážení.
(84)
Ohledně posledního tvrzení Rakouska, totiž že celková částka zaplacená dodavateli elektřiny středisku OeMAG není mechanismem udělování výjimek dotčena a že se mění pouze rozdělení celkové částky na různé kategorie konečných spotřebitelů, Komise upozorňuje na to, že okolnost, že ztráty na státních prostředcích jsou vyrovnávány navýšením státních příjmů z jiných zdrojů, rovněž není z hlediska využití státních prostředků relevantní. Rozhodující spíše je, že je jeden podnik zvýhodňován a tato výhoda vede ke snížení příjmů státu od tohoto podniku. Rozumí se samo sebou, že stát si nakonec musí najít jiné zdroje příjmů, aby ztráty vyrovnal.
(85)
Komise dospěla k závěru, že skutkový stav v daném případě odpovídá skutkovému stavu posuzovanému v případech Essent a Steinike; veškerá kritéria pro existenci státních prostředků stanovená v posledně jmenovaných případech jsou splněna. Posuzované opatření je tudíž financováno ze státních prostředků.
(86)
Využívání prostředků kontrolovaných střediskem OeMAG je upravováno zákonem o zelené elektřině. Proto lze využívání prostředků přičíst státu.
(87)
Z výše uvedeného vyplývá, že v důsledku mechanismu udělování výjimek dochází ke ztrátám státních prostředků, tudíž je přičitatelný státu.
5.1.3 Selektivita opatření
(88)
Komise připomíná možnost, že opatření se sice - teoreticky - jeví jak ve vztahu k podnikům, tak ve vztahu k hospodářským odvětvím neutrální, přesto by však - prakticky - mohlo být selektivní.
(89)
Rakousko uvádí, že mechanismus udělování výjimek není státní podporou, neboť není selektivní, ale představuje spíše všeobecné opatření, které je otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím. Rakousko za prvé uplatňuje, že prahová hodnota 0,5 % v oznamovaném režimu nezahrnuje žádná omezení ve vztahu k určitým hospodářským odvětvím, k velikost podniku nebo jiná selektivní kritéria (37). Za druhé Rakousko zjišťuje, že opatření se de facto týká 2 300 podniků z 19 různých hospodářských odvětví, což ukazuje, že opatření je - ve skutečnosti - otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím.
(90)
Opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje jen určité podniky nebo určitá hospodářská odvětví. Naopak není selektivní, platí-li pro všechny podniky v dané zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(91)
Pokud jde o první argumentaci, Komise zjistila, že prahová hodnota 0,5 % nepostačuje k tomu, aby byl oznamovaný režim označen jako všeobecné opatření. Komise naopak zjistila, že v důsledku této prahové hodnoty nemohou oznamované opatření využít všechny podniky v zemi.
(92)
Rakousko uvádí, že oznamované opatření je vyhrazeno podnikům, jejichž náklady v důsledku jejich příspěvku na podporu zelené elektřiny vzrostly o více než 0,5 % čisté hodnoty výroby. Komise zjistila, že se tyto předpoklady velmi podobají definici energeticky náročných výrobních odvětví podle čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice o zdanění energie (38). Rakouské orgány však tvrdí, že tato prahová hodnoty 0,5 % nepostačuje k tomu, aby bylo oznamované opatření označeno jako selektivní. Domnívají se, že tento názor lze podpořit rozsudkem Soudního dvora ve věci Adria Wien. V tomto rozsudku posoudil Soudní dvůr (částečnou) náhradu energetické daně, která byla poskytnuta podnikům, jejichž energetická daň překračuje 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr zjistil, že: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (39)
(93)
Komise však zastává názor, že tento rozsudek v daném případě nevylučuje zjištění selektivity ve vztahu k prahové hodnotě 0,5 %. Komise zjistila, že u rozsudku se jednalo o předběžné rozhodnutí na žádost rakouského Soudního dvora, v němž byl posuzován stávající režim ohledně vracení energetických daní. Rakouský Soudní dvůr předložil dvě otázky. Za prvé se ptal, zda je třeba vracení daní v rámci stávajícího režimu považovat za selektivní, jelikož je poskytováno výlučně podnikům, které vyrábějí hmotné statky. Za druhé položil (hypotetickou) otázku, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní, které by nebylo omezené na podniky, jejichž těžištěm je výroba hmotného majetku, nýbrž by bylo poskytováno všem podnikům nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(94)
Pokud jde o první otázku, Soudní dvůr zjistil, že opatření se omezením vracení daní na podniky, které vyrábějí hmotné statky, stalo selektivním. Vzhledem k hypotetické povaze druhé otázky, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní otevřené všem hospodářských odvětvím, odpověděl Soudní dvůr spíše obecně. Zjistil, že opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje určité podniky nebo výrobní odvětví, zatímco není selektivní, když je poskytováno všem podnikům v zemi bez rozdílu (40). Následně Soudní dvůr vyvodil závěr, že vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu “… pokud jsou poskytovány všem podnikům v zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (41) Soudní dvůr ovšem neuvádí, zda opatření, které podléhá prahové hodnotě 0,35 %, podle jeho názoru skutečně platí pro všechny podniky. Totéž zjistil také generální advokát Jacobs ve svých závěrech k následujícímu rozsudku Soudního dvora: “… účinek prahové hodnoty 0,35 % [nebyl] v rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien zkoumán“ (42). Soudní dvůr nemusel posuzovat, zda byl mechanismus udělování výjimek jako takový (tzn. bez omezení na podniky, které vyrábějí převážně hmotné statky) de facto selektivní. Soudní dvůr tudíž nevyloučil, že by prahová hodnota 0,35 % byla selektivní tehdy, kdyby vedla k tomu, že by opatření de facto neplatilo pro všechny podniky v zemi.
(95)
Komise naopak zastává názor, že Soudní dvůr poskytl určité náznaky, že by taková prahová hodnota mohla být selektivní navzdory tomu, že opatření možná platí pro řadu různých hospodářských odvětví. Soudní dvůr tak ve své odpovědi na druhou otázku především zjišťuje, že státní opatření nelze ani na základě počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky patří, považovat za všeobecné hospodářskopolitické opatření (43). Dále Komise zjišťuje, že velký počet opatření, která se nevztahují k určitému odvětví, lze podle judikatury Soudního dvora považovat za selektivní, pokud - de facto - nejsou poskytována všem podnikům v zemi (44). Z výše uvedeného vyplývá, že také opatření, která jsou určena všem hospodářským odvětvím, mohou být považována za selektivní z toho důvodu, že de facto nejsou poskytována všem podnikům v dané zemi.
(96)
Tento názor je vyjádřen rovněž v rozhodnutí Komise o vracení energetických daní v Rakousku (45). V návaznosti na výše uvedený rozsudek Soudního dvora Rakousko rozšířilo opatření takovým způsobem, že nyní mohly o vracení energetických daní žádat podniky ze všech hospodářských odvětví. Ve svém hodnocení pozměněného režimu však Komise považuje opatření i nadále za selektivní, neboť ačkoli daňová sleva nyní formálně platí pro všechny podniky, ve skutečnosti prospívá jen podnikům, které v poměru k čisté hodnotě výroby vykazují vysokou spotřebu energií (46). Komise dospěla k závěru, že se v případě slevy z energetických daní jednalo o protiprávní (tzn. neoznámenou) státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (47).
(97)
Účinky rozhodnutí Komise později vedly k tomu, že rakouský správní soud požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce (48). Otázky, které rakouský správní soud předložil, se vztahovaly k působnosti účinků protiprávnosti vracení daní, a Soudní dvůr neposuzoval znovu aspekt selektivity. Tento aspekt byl naopak předmětem připomínek generálního advokáta. Ve svých závěrech generální advokát uvedl:“… jak Komise zdůrazňuje, tím, že by byly daně vráceny jen těm podnikům poskytujícím služby (dodatečně k podnikům výrobního odvětví), které nejsou na základě prahové hodnoty 0,35 % vyloučeny, by byl okruh příjemců podpory pouze rozšířen. Tím by se podpoře ovšem neodebraly její účinky jako takové, neboť kritérium selektivity by přetrvávalo.“ (49) Generální advokát dále zjistil: „Odůvodnění Komise v jejím rozhodnutí z roku 2004 je přesvědčivé, pokud jde o selektivní povahu prahové hodnoty ve výši 0,35 % v pozměněném režimu, (…)“ (50).
(98)
Komise z výše uvedeného vyvozuje, že prahová hodnota 0,5 % je v daném případě kritériem selektivity, kterým se využití oznámeného opatření omezuje na energeticky náročné podniky, zatímco podniky méně náročné na energie jsou vyloučeny. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, která opatření využívají, tak prahová hodnota sama o sobě vede k tomu, že oznámené opatření neprospívá všem podnikům v zemi. Prahová hodnota tudíž činí oznámené opatření selektivním.
(99)
Komise kromě toho zjišťuje, že posuzovaný mechanismus udělování výjimek mohou využívat pouze ty podniky, kterým je podle rakouského zákona o vracení energetických daní, které bylo předmětem rozhodnutí Komise o státní podpoře C-33/2003, přiznáno navrácení daní. Tvrzení Komise v daném rozhodnutí se použije obdobně i v daném případě.
(100)
Pokud jde o druhou argumentaci předloženou Rakouskem, Komise zjistila, že oznámené opatření je selektivní rovněž z toho důvodu, že se de facto přednostně zaměřuje na omezený počet podniků, které vyrábějí určité energeticky náročné zboží. Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora musí být opatření posuzováno na základě svých účinků a nikoli na základě svých cílů nebo příčin (51). Přestože opatření formálně prospívá všem hospodářským odvětvím a podnikům, může být považováno za selektivní, pokud de facto neprospívá všem podnikům v zemi. Soudní dvůr zjistil, že: „[Režim nelze] považovat za opatření obecné hospodářské politiky ani na základě velkého počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky náleží“ (52).
(101)
Ve svém šetření Komise zjistila, že oznámený režim se soustředí přednostně na velmi malý počet podniků vyrábějících převážně zboží. V této souvislosti Rakousko dne 9. září 2010 předložilo údaje, které vycházely se stávajícího používání režimu s intenzitou podpory nižší než prahové hodnoty oznamovací povinnosti. Podle těchto údajů požádalo o využití režimu pouze asi 2 000 rakouských podniků z celkového počtu 300 000 (tj. méně než 1 % všech rakouských podniků). Kromě toho v rámci stávajícího uplatňování režimu jde asi 66 % prostředků ve prospěch podniků, které „vyrábějí zboží“ (53). Vzhledem k tomu, že Rakousko mělo zvýšit intenzitu podpor nad prahové hodnoty de minimis, pod kterými je režim dosud předběžně uplatňován, Komise dále zjistila, že opatření by se pak zřejmě ještě silněji soustředilo na podniky působící v oblasti výroby zboží. To vyplývá ze skutečnosti, že na základě údajů předložených Rakouskem by využilo jen dvanáct podniků vyšších intenzit podpory, než v rámci nyní uplatnitelného znění režimu, a že jen dva z těchto podniků působí v odvětví dopravy, zatímco deset z nich připadá na výrobu zboží (54).
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že oznámený režim nebude většině hospodářských odvětví rakouského hospodářství prospívat vůbec nebo jí bude prospívat jen ve velmi malé míře, zatímco zvýhodněny budou především podniky v jednom z těchto hospodářských odvětví, totiž v odvětví výroby zboží. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, v nichž by podniky mohly opatření využít, se opatření soustředí především na podniky vyrábějící zboží, a je proto třeba je de facto považovat za selektivní.
(103)
Na základě výše uvedeného Komise vyvodila závěr, že oznámený mechanismus udělování výjimek je selektivní, neboť za prvé předpokládá prahovou hodnotu 0,5 %, čímž je opatření vyhrazeno energeticky náročným podnikům, a za druhé tyto podniky působí v prvé řadě v odvětví výroby zboží.
(104)
Komise zjistila, že opatření navzdory své selektivní povaze nesplňuje kritérium selektivity, pokud je povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí, oprávněné (55). Komise poznamenává, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí tuto skutečnost doložit příslušný členský stát (56).
(105)
Podle vyjádření Soudního dvora je přitom nutno rozlišovat na jedné straně mezi cíli určité daňové soustavy, které s ní nesouvisejí, a mechanismy vlastními samotné daňové soustavě, které jsou nezbytné k uskutečnění takových cílů. Pouze posledně jmenované mechanismy připadají v úvahu jako odůvodnění na základě povahy, případně vnitřní uspořádání daňového systému, jehož součástí opatření je (57). Vnější cíle musejí být zohledněny během posouzení slučitelnosti (58).
(106)
Rakouské orgány zastávají názor, že diferenciace částek podle § 22c ZZE má za cíl zohlednit kapacity podniků v souvislosti s výběrem dodatečných odvodů. Domnívají se rovněž, že mechanismus udělování výjimek nebude mít negativní vliv na ekologické výhody předpokládané v ZZE, neboť částky podpory určené k podpoře výroby zelené elektřiny se nesníží. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
(107)
Komise v této souvislosti zjišťuje, že vnitřním cílem systému zavedeného zúčtovací cenou je získání příjmů, které mají být použity především na podporu obnovitelných energií. Mechanismus udělování výjimek má naopak za cíl zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků tím, že tyto podniky musejí platit nižší cenu za elektřinu, a tímto způsobem posílit přijatelnost systému založeného na zúčtovací ceně. Tímto je sledován cíl, který nesouvisí s logikou a vnitřním uspořádáním systému.
(108)
Podle judikatury Soudního dvora nemůže být sledování takového vnějšího cíle použito k odůvodnění opatření na základě povahy či vnitřního uspořádání daňového systému (59). Tuto analýzu lze provést pouze během posouzení slučitelnosti (60).
(109)
Komise zjistila, že v obou rozhodnutích o státní podpoře, které rakouské orgány uvedly a jimiž mělo být podpořeno tvrzení, že mechanismus udělování výjimek je oprávněn logikou a vnitřním uspořádáním systému, byla situace odlišná. Cílem rozhodnutí N 271/06 o dánských daňových předpisech souvisejících s přebytky tepla bylo zajistit u veškerých energetických výrobků neutralitu z hlediska zdanění, nikoli zvýšit konkurenceschopnost. Rozhodnutí N 860/06 o osvobození energetických produktů s dvojím použitím od energetických daní v Německu vycházelo ze zásady zdanit pouze energetické produkty použité jako palivo nebo pohonné hmoty.
(110)
Z výše uvedeného vyplývá, že oznámené osvobození energeticky náročných výrobních odvětví není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí.
(111)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření splňuje podmínku selektivity, neboť je de facto selektivní a není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému.
5.1.4 Narušení hospodářské soutěže a negativní vliv na obchod
(112)
Podniky zvýhodněné opatřením, které podle názoru Komise představuje provozní podporu, působí převážně v oblasti výroby energeticky náročného zboží, jako jsou výrobky z kovu nebo papíru (61). V těchto hospodářských odvětvích dochází k obchodu mezi členskými státy a podniky konkurují podnikům z jiných členských států. Proto může dané opatření vést k narušení hospodářské soutěže a ovlivnit obchod na vnitřním trhu.
5.1.5 Závěr
(113)
Komise dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť vede ke ztrátám státních prostředků, které poskytují energeticky náročným podnikům selektivní výhodu. Opatření by tudíž mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy a zkreslit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.2 Oprávněnost podpory
(114)
Rakousko se zavázalo, že opatření neprovede, dokud je Evropská komise neschválí. Rakouské orgány oznámily opatření před jeho provedením, splnily proto svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 SFEU (62).
5.3 Posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem
(115)
Komise může prohlásit státní podpory na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát doložit, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem (63).
(116)
Komise má ve věcech podpor, které spadají pod čl. 107 odst. 3 SFEU, velký prostor pro vlastní uvážení (64). Při uplatňování tohoto uvážení zveřejnila pokyny a sdělení, v nichž jsou stanovena kritéria, podle nichž mohou být určité druhy podpor prohlášeny na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury je Komise vázána svými pokyny a sděleními, které zveřejnila v oblasti kontroly státních podpor, pokud se neodchylují od předpisů SFEU a pokud je členské státy uznaly (65).
(117)
Proto je třeba nejprve prověřit, zda oznámená podpora spadá do působnosti jedněch nebo vícera pokynů nebo sdělení a zda ji lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem, protože splňuje v nich stanovená kritéria slučitelnosti.
(118)
Rakousko prohlásilo, že oznámené opatření spadá do působnosti pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (66), případně se tyto pokyny použijí odpovídajícím způsobem. Kromě toho Rakousko zastává názor, že podpora spadá do působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách (67).
(119)
Jsou však jasně stanoveny situace, v nichž lze poskytovat provozní podpory. Především je možné poskytnout provozní podporu ve formě snížení daní za určitých předpokladů na základě kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (68) nebo na základě článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (69). Za určitých předpokladů mohou být opatření posuzována také přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
5.3.1 Pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(120)
Působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí je definována takto (70):
„(58)
Tyto pokyny se vztahují na státní podporu na ochranu životního prostředí. Budou se uplatňovat podle dalších politik Společenství o státní podpoře, dalších ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii a právních předpisů, které byly podle těchto smluv přijaty.
(59)
Tyto pokyny se vztahují na podporu [24] prosazující ochranu životního prostředí ve všech odvětvích upravených Smlouvou o ES. Rovněž se vztahují na ta odvětví, na něž se vztahují zvláštní pravidla Společenství o státní podpoře (zpracování oceli, stavba lodí, motorová vozidla, syntetická vlákna, doprava, uhlí, zemědělství a rybolov), pokud z těchto zvláštních pravidel nevyplývá opak.“
(121)
Podle bodu odůvodnění 70 odst. 1 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se ochranou životního prostředí rozumí jakákoli činnost, kterou příjemce podpory sám provádí, určená k ozdravění okolí nebo přírodních zdrojů, zamezení nebo snížení rizika jejich poškození nebo k podpoře účinnějšího využívání těchto zdrojů, včetně opatření na úsporu energie a využívání obnovitelných zdrojů energie. Z bodu odůvodnění 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí vyplývá, že opatření, která přispívají alespoň nepřímo ke zlepšení ochrany životního prostředí, spadají do působnosti těchto pokynů.
(122)
Rakouské orgány se domnívají, že mechanismus udělování výjimek nepřímo přispívá k ochraně životního prostředí ze dvou důvodů: za prvé je mechanismus důležitým předpokladem pro zajištění politické podpory pro zvýšení zúčtovací ceny na vyšší úrovni, což je zároveň nutné pro financování dalšího rozvoje výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, a za druhé zvyšuje ceny za spotřebu elektřiny, čímž vytváří pobídku k energeticky účinnějšímu jednání.
(123)
Ohledně prvního tvrzení Komise zjistila, že zúčtovací cena a zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů spolu nemusí nutně souviset. Rakousko má podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (dále jen „směrnice o obnovitelných zdrojích energie“) (71) povinnost zvyšovat výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Může se však samo rozhodnout, jak bude toto zvýšení financovat. Rakousko by mohlo např. také použít příjmy z daní. Mechanismus udělování výjimek tudíž není nutný pro zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů.
(124)
Ohledně druhého tvrzení Komise zjistila, že mechanismus udělování výjimek funguje jako strop. Průměrná cena za elektřinu, jež platí energeticky náročné podniky, klesá s každou spotřebovanou kWh, kterou překračují prahovou hodnotu. Mechanismus udělování výjimek tak přispívá spíše ke snížení energetické účinnosti, namísto aby byl pobídkou k jejímu zvyšování.
(125)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nespadá do působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(126)
I kdyby opatření spadalo do působnosti těchto pokynů, což není tento případ, Komise zjistila, že by nebylo možné prohlásit je za slučitelné s vnitřním trhem, neboť nejsou splněny předpoklady uvedené v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(127)
V kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se v souvislosti s posouzením slučitelnosti rozlišuje mezi harmonizovanými a neharmonizovanými ekologickými daněmi. Parafiskální odvod ve formě zúčtovací ceny nepředstavuje ekologickou daň harmonizovanou na úrovni Unie. Na základě těchto skutečností Komise zjistila, že směrnice o obnovitelných zdrojích energie stanoví v souvislosti s obnovitelnými energiemi závazné cíle, ponechává však členským státům možnost rozhodnout, jak těchto cílů dosáhnou.
(128)
Mechanismus udělování výjimek by tudíž musel být posuzován podle pravidel pro neharmonizované ekologické daně, která jsou uvedena v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (72).
(129)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (73). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (74). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (75).
(130)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (76). Komise tudíž nemohla posoudit, zda je podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem přispívá k ochraně životního prostředí.
5.3.2 Analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(131)
Vzhledem ke skutečnosti, že oznámený mechanismus udělování výjimek nepřispívá k ochraně životního prostředí ani nepřímo, Komise dále posuzovala, zda by mohla tento mechanismus schválit analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(132)
Podle rakouských orgánů by mohl být mechanismus udělování výjimek posuzován analogicky s předpisy o snížení harmonizovaných daní z energie v bodech odůvodnění 152 a 153 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. V této souvislosti Komise připomíná, že v kapitole 4 těchto pokynů se počítá se dvěma způsoby posouzení snížení ekologických daní, které by mohly vést k odlišným závěrům. Za prvé kapitola 4 obsahuje předpisy týkající se snížení daní z energie harmonizovaných směrnicí o zdanění energie, které mohou být bez dalšího posuzování prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud je dodržena minimální úroveň zdanění stanovená směrnicí o zdanění energie. Za druhé kapitola 4 obsahuje určitá pravidla pro posuzování snížení neharmonizovaných ekologických daní a snížení harmonizovaných daní z energie, které nedosahují minimální úrovně daně stanovené ve směrnici o zdanění energie. Podle těchto pravidel musí členský stát mimo jiné uvést podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření. Rakouské orgány tvrdí, že by Komise mohla schválit mechanismus udělování výjimek pro parafiskální odvody na základě toho, že zvýhodněné podniky zaplatí alespoň minimální úroveň rakouské daně z energie.
(133)
Komise zjistila, že v její rozhodovací praxi či v judikatuře Evropských soudů neexistují precedentní případy, v nichž by byla pravidla pro posuzování harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí použita analogicky s parafiskálními odvody.
(134)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze normu práva EU použít analogicky, pokud jsou splněny tyto dva předpoklady: za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena (77). Vzhledem k těmto předpokladům Komise zjistila, že analogie jsou v právu EU používány jen ve výjimečných případech.
(135)
Za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Jelikož kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí počítá se snížením daně nebo s osvobozením od daně, musejí pravidla týkající se oznámených odvodů v rámci ZZE do velké míry odpovídat pravidlům použitelným na ekologické daně.
Komise však zjistila, že právní situace s ohledem na ekologické daně podle práva EU není srovnatelná s právní situací s ohledem na parafiskální odvody podle práva EU. Zatímco v právu EU neexistují specifická pravidla pro parafiskální odvody, existují však specifická pravidla pro výběr ekologických daní. Jedná se především o minimální úroveň zdanění stanovenou směrnicí o zdanění energie a o osvobození od této minimální úrovně, které je poskytováno za předpokladů uvedených v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Ohledně parafiskálních odvodů Komise zjistila, že neexistují ani pravidla osvobození od daní či snížení daní, ani pravidla k minimální úrovni zdanění.
(136)
Komise proto dospěla k závěru, že parafiskální odvody existující v rámci rakouského režimu nepodléhají žádným pravidlům, která by odpovídala pravidlům platným pro ekologické daně podle práva EU.
(137)
Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena.
(138)
Opatření, která nespadají do oblasti působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, však mohou být posuzována podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Komise tudíž nenašla v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí žádnou takovou mezeru, která by opravňovala posouzení oznámeného opatření použitím analogického posouzení. Tento závěr platí pro oba případy - pro analogie s harmonizovanými i neharmonizovanými daněmi.
(139)
Kromě toho by neexistence pravidel pro osvobození od parafiskálních odvodů nemohla být odstraněna analogickým použitím pravidel týkajících se snížení energetických daní podle práva EU. Komise k tomu zjistila, že analogické použití pravidel pro snížení harmonizovaných daní z energie na neharmonizované parafiskální odvody by rovněž znamenalo, že by podniky mohly splnit minimální úroveň zdanění podle směrnice o zdanění energie zaplacením těchto parafiskálních odvodů. Tento přístup proto není v souladu se smyslem směrnice o zdanění energie. Komise se proto domnívá, že minimální sazby podle směrnice o zdanění energie byly stanoveny pouze pro použití v rámci harmonizovaného systému daní z energie. Jejich použití jako reference mimo harmonizovanou oblast by znamenalo použití, které se nepředpokládalo. Minimální sazby jednoznačně nebyly stanoveny s cílem určit celkovou zátěž, kterou by měly energeticky náročné podniky nést na základě environmentálních regulačních opatření vyplývajících především z mechanismů financování pro výkupní ceny. S takovým přístupem by se rovněž opominulo, že politika v oblasti státních podpor akceptuje shovívavý postup v případě osvobození od daně nad minimální harmonizovanou sazbou z toho důvodu, že je alespoň do určité míry zajištěn rovný přístup dodržením minimálních sazeb platných ve všech členských státech. Toto tvrzení ovšem neplatí pro zátěž vyplývající z neharmonizovaných systémů výkupních cen, u nichž může odchýlením od standardních příspěvků dojít k narušení hospodářské soutěže.
(140)
Z toho plyne, že neexistence pravidel týkajících se snížení parafiskálních odvodů nepředstavuje žádnou mezeru, která by nebyla slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která by mohla být odstraněna analogickým použitím existujících pravidel týkajících se snížení harmonizovaných energetických daní.
(141)
I kdyby analogické použití bylo možné, mechanismus udělování výjimek by nemohl být považován v žádném případě za slučitelný z důvodů uvedených v 129. až 133. bodě odůvodnění.
(142)
Komise z výše uvedeného usuzuje, že nemůže vytvořit analogii mezi oznámeným mechanismem udělování výjimek a pravidly pro posuzování snížení harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.3 Analogie s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách
(143)
Komise dále prověřila, zda by mohla mechanismus udělování výjimek schválit analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(144)
Podle názoru rakouských orgánů ponechává rozdílné znění kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách určitý prostor pro schválení opatření v analogii s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Rakousko uvádí, že v bodě odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se říká:
„Aby snížení harmonizovaných daní či osvobození od harmonizovaných daní, zejména v případech harmonizovaných směrnicí 2003/96/ES, bylo slučitelné s článkem 87 Smlouvy o ES, musí být přípustná podle příslušných platných předpisů Společenství a být v souladu s limity a podmínkami zde stanovenými.“
(145)
Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách však zní:
„Režimy podpor na ochranu životního prostředí v podobě úlev na ekologických daních splňující podmínky směrnice 2003/96/ES jsou slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a jsou vyňaty z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku.“ (78)
(146)
Z tohoto znění Rakousko vyvodilo, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je možná pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Rakousko tvrdilo, že bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí možná platí pouze pro daně harmonizované směrnicí o zdanění energie, přičemž článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách pouze požaduje, aby mechanismus udělování výjimek dodržel minimální daň stanovenou ve směrnici o zdanění energie, i když se nejedná o harmonizovanou daň z energie. Podle názoru Rakouska by proto bylo možné použít článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách na úlevy na neharmonizovaných ekologických daních, které by mohly být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud obecný daňový systém dodrží minimální daň z energie. Rakousko sice uznalo, že příspěvky placené v rámci ZZE nejsou daněmi (79), tvrdilo však, že by oznámený mechanismus udělování výjimek mohl být posouzen a schválen analogicky s ustanovením o ekologických daních v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(147)
Podle názoru Komise však neexistuje žádný prostor pro analogické použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Za prvé pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu neodpovídají pravidlům, která mají být použita analogicky. Ze znění článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách jednoznačně vyplývá, že tento předpis platí pouze pro ekologické daně harmonizované směrnicí o zdanění energie. V tomto smyslu je označení jako daň z energie „předpokladem“ pro použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Tento výklad je podpořen také tím, že z logiky systému obecného nařízení o blokových výjimkách vyplývá, že jeho oblast působnosti nemůže být širší než působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, na které se vztahuje. Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách tudíž jednoznačně platí jen pro daně z energie harmonizované směrnicí o zdanění energie. Jak již bylo řečeno, nejsou však příspěvky placené v rámci zákona o zelené elektřině ekologickými daněmi a předpisy směrnice o zdanění energie se na ně nevztahují. Z toho vyplývá, že pravidla pro daně z energie a pravidla pro rakouské výkupní ceny nejsou v širší míře srovnatelná. Za druhé pravidla použitelná v daném případě neobsahují mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena. Snížení daní nebo srovnatelná opatření, na která se nevztahuje obecné nařízení o blokových výjimkách, nejsou sama o sobě neslučitelná s právem EU, musí však splnit obecnou oznamovací povinnost podle článku 108 SFEU. Mohou pak být posouzena a prohlášena za slučitelná s vnitřním trhem podle pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí nebo - pokud tyto nejsou použitelné - přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Z toho vyplývá, že pravidla použitelná pro posouzení rakouského režimu podpory neobsahují žádnou mezeru neslučitelnou s právem EU.
(148)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že nemůže vytvořit analogii mezi příspěvky v rámci zákona o zelené elektřině a harmonizovanými daněmi z energie podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.4 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(149)
Komise zjistila, že Rakousko neuplatnilo, že by mechanismus udělování výjimek mohl být prohlášen slučitelným přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Jelikož členský stát musí uvést důvody, na jejichž základě může být zjištěna slučitelnost podpory (80), a doložit, že jsou splněny příslušné předpoklady, Rakousko již z tohoto důvodu nesmí použít tento důvod slučitelnosti.
(150)
Komise nicméně prověřila, zda by mechanismus udělování výjimek mohl být považován na tomto právním základě za slučitelný.
(151)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“. Podle judikatury Soudního dvora může Komise prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud podpora přispívá k uskutečnění cílů společného zájmu (81), je nezbytná k dosažení tohoto cíle (82) a nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(152)
V souladu s tím je běžnou praxí Komise (83), že opatření mohou být prohlášena za slučitelná přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud jsou nezbytná a přiměřená a pokud pozitivní dopad na cíl společného zájmu vyváží negativní účinky na hospodářskou soutěž a obchod. V tomto ohledu Komise považuje za přiměřené posoudit tyto otázky:
1.
Je stanovený cíl opatření podpory jasně definován a představuje společný zájem?
2.
Je podpora dobře navržena tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu? Zejména:
a)
je opatření podpory vhodným a nezbytným nástrojem, nebo existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
má podpora motivační efekt, tj. ovlivňuje podpora chování podniků?
c)
je podpora přiměřená, tj. mohlo by být stejné změny chování dosaženo také nižší podporou?
3.
Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují pozitivní účinky?
(153)
Podle údajů Rakouska je cílem opatření především ochrana životního prostředí. Jak je však vysvětleno v bodech 126 až 129, mechanismus udělování výjimek k ochraně životního prostředí nijak nepřispívá.
(154)
Kromě toho je kladného účinku opatření na životní prostředí dosaženo všeobecným zvýšením výkupních cen, což by podle Rakouska nebylo možné, aniž by byla zajištěna konkurenceschopnost energeticky náročných podniků prostřednictvím oznámeného mechanismu udělování výjimek. Rakouské orgány kromě toho ve svých tvrzeních uznávají, že cílem mechanismu udělování výjimek je zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků v Rakousku vůči konkurentům v jiných členských zemích. Komise ve své rozhodovací praxi nikdy neakceptovala, že by takové podpory přispívaly k cíli společného zájmu.
(155)
Jedinou výjimku představuje kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Avšak i když Komise akceptuje snížení ekologické daně, požaduje, aby se zaplatila minimální daň. Celková částka, kterou podniky využívající snížení daně přispívají k celkovým daňovým příjmům, tudíž narůstá s každou způsobenou jednotkou znečištění. V daném případě se však situace liší. Příspěvek je od výše 0,5 % čisté hodnoty výroby omezen. Další způsobené jednotky znečištění už nepodléhají parafiskálním odvodům. To znamená, že se příspěvek na způsobenou jednotku znečištění s každou další jednotkou snižuje. Systém tudíž pobízí k tomu, aby se spotřebovávaly další zdroje, namísto aby se šetřily.
(156)
Komise se proto domnívá, že podpora nepřispívá k cíli společného zájmu.
(157)
Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora „(…) provozní podpory, tedy podpory, jimiž má být podnik osvobozen od nákladů, které by normálně musel v rámci svého běžného provozu nebo své obvyklé činnosti nést, v zásadě nespadají do rozsahu působnosti čl. 92 odst. 3 [nyní čl. 107 odst. 3 SFEU] (…)“ (84). Soudní dvůr dále zjistil, že: „V souladu s judikaturou totiž tyto podpory v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytovány, aniž by vzhledem ke své povaze umožnily dosáhnout cílů stanovaných výše uvedenými ustanoveními o odchylkách“ (85). Ve vztahu k danému případu Komise zastává názor, že mechanismus udělování výjimek představuje provozní podporu, neboť osvobozuje zvýhodněné podniky od části nákladů na elektřinu, které by normálně musely v rámci svých obvyklých činností nést.
(158)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory v žádném případě nejsou přiměřeným politickým nástrojem k dosažení tohoto cíle, i kdyby cílem společného zájmu byla konkurenceschopnost.
(159)
Pokud jde o ekologické daně, Komise akceptovala omezenou výjimku z této zásady, přičemž však sledovala určitý cíl. Snížení ekologické daně či osvobození od ní týkající se některých odvětví nebo kategorií podniků je podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí přípustné, pokud mohou zajistit možnost přijetí vyšších daní pro jiné podniky, což povede k celkovému zlepšení internalizace nákladů a vytvoření dalších pobídek na zlepšení ochrany životního prostředí. Komise proto zastávala názor, že tento druh podpory může být nezbytný pro nepřímou reakci na záporné externí faktory tím, že se usnadní zavedení nebo zachování relativně vysokého vnitrostátního ekologického zdanění.
(160)
Komise však zjistila, že příspěvky na podporu zelené elektřiny, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, nepředstavují ekologické daně ve smyslu bodu 70 odst. 14 a bodu 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Daně jsou odvody, které plynou do souhrnného rozpočtu státu. Příspěvky, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, však do souhrnného rozpočtu státu neplynou. Naopak, využívají se výlučně k financování příspěvků středisku OeMAG, které podporuje výrobce zelené elektřiny výkupními cenami. Proto tyto příspěvky nejsou ekologickými daněmi.
(161)
Komise proto zastává názor, že by možnost výjimky z obecného pravidla neslučitelnosti provozní podpory obsaženého v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být vykládána restriktivně. Jako výjimka by proto kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být omezena na ekologické daně.
(162)
Jak bylo již uvedeno, Komise dále zjistila, že použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí na parafiskální odvody by s ohledem na harmonizované energetické daně odporovalo cílům těchto pravidel a směrnici o zdanění energie. Kromě toho by mohl takový přístup vést rovněž k obecnějšímu použití těchto ustanovení na parafiskální odvody v oblasti ochrany životního prostředí (např. parafiskální odvody v oblasti odpadu atd.). Tak široké použití překračuje oblast působnosti a cíle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(163)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory poskytované ve formě snížení parafiskálních odvodů nejsou vhodným nástrojem ke zlepšení ochrany životního prostředí. Komise zjistila, že podmínky v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí dosud neuplatnila na jiné druhy poplatků nebo parafiskálních odvodů.
(164)
Kromě toho Komise zjistila, že objem ekologické daně, i když je použita pouze snížená sazba daně, je přímo poměrný k objemu znečištění životního prostředí způsobenému daným podnikem. I při použití snížené sazby představuje ekologická daň pro podniky i nadále pobídku k šetření zdrojů. V daném případě je však částka od určité výše omezena. Jednotky znečištění, které překračují tuto úroveň, se již nedaní. S mechanismem udělování výjimek tak parafiskální odvody ztrácejí jakoukoli pobídku k efektivnímu využívání zdrojů.
(165)
Pro případ, že by provozní podpory ve formě snížení parafiskálních odvodů byly uznány vhodným politickým nástrojem, Komise dále zjistila, že by pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti takových provozních podpor bylo potřebné šetření, které je srovnatelné s posouzením snížení neharmonizovaných ekologických daní podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (86), neboť posouzení neharmonizovaných daní podle kapitoly 4 odráží obecné zásady podrobné hospodářské analýzy podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(166)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (87). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (88). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (89).
(167)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (90). Komise tudíž nemohla posoudit, zda byla podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem by přispěla k ochraně životního prostředí.
(168)
Nakonec rakouské orgány ani nemohly doložit, že má mechanismus udělování výjimek pobídkový účinek.
(169)
Komise upozorňuje na to, že podle judikatury Soudního dvora mohou provozní podpory tohoto druhu narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit podmínky obchodu (91). V daném případě je účinek narušení hospodářské soutěže zesilován, neboť podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, již získávají provozní podpory ve formě snížení daní při zdanění energie. Poskytnutí druhé provozní podpory, která navíc není časově omezená, by narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod takovým způsobem, jenž odporuje společnému zájmu.
(170)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nelze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU považovat za slučitelný s vnitřním trhem.
5.4 Závěr
(171)
Vzhledem k výše uvedeným informacím Komise posoudila jak podporu výrobců zelené elektřiny, tak mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Pokud jde o podporu výrobců zelené elektřiny, Komise zjistila, že toto opatření ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 prohlásila za státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Pokud jde o mechanismus udělování výjimek, který byl předmětem formálního vyšetřovacího řízení, Komise zjistila, že také toto opatření je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise však zastává názor, že pro mechanismus udělování výjimek, jenž je čistě provozní podporou, nepřipadá v úvahu žádná výjimka z obecné zásady zákazu státních podpor uvedená v SFEU.
Komise při zohlednění všech skutečností, jež jí byly předloženy, dospěla k závěru, že státní podporu, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě částečného osvobození od povinnosti odběru zelené elektřiny, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, není slučitelná s vnitřním trhem.
Podpora tudíž nesmí být udělena.
Článek 2
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Rakousko informuje Komisi o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Rakousku.
V Bruselu dne 8. března 2011.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 8 maart 2011
betreffende de staatssteun in zaak C 24/09 (ex N 446/08) - Staatssteun voor energie-intensieve ondernemingen, Wet op groene elektriciteit, Oostenrijk
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 1363)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/528/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Op 27 juni 2008 heeft Oostenrijk middels een voorafgaande aanmelding zijn voornemen kenbaar gemaakt om de van kracht zijnde Oostenrijkse Wet op groene elektriciteit (hierna „GEA” (Green Electricity Act) genoemd) te wijzigen. De Commissie heeft die wet in de versie van 2006 aangemerkt als staatssteun die met de interne markt verenigbaar is (2). Op 4 september 2008 heeft Oostenrijk een nieuwe versie van de GEA aangemeld die thans onderwerp van het onderhavige besluit van de Commissie is.
(2)
Bij schrijven van 28 oktober 2008 heeft de Commissie om aanvullende informatie verzocht. Na een herinnering heeft Oostenrijk bij schrijven van 22 december 2008 aanvullende informatie verstrekt. Naar aanleiding van een bijeenkomst op 11 februari 2009 met vertegenwoordigers van Oostenrijk heeft de Commissie bij brief van 19 februari 2009 om nog meer aanvullende informatie verzocht, die Oostenrijk op 17 maart 2009 verschaft heeft. Bij schrijven van 8 mei 2009 heeft de Commissie wederom om aanvullende informatie verzocht, die Oostenrijk bij brieven van 9 en 19 juni 2009 heeft verstrekt.
(3)
Op 9 juli 2008 heeft de Commissie van de Oostenrijkse Bundesarbeitskammer een klacht tegen de GEA ontvangen omdat de wet een maatregel zou bevatten die energie-intensieve ondernemingen zou begunstigen.
(4)
Op 22 juli 2009 heeft de Commissie een tweeledig besluit vastgesteld waarbij zij enerzijds maatregelen ten gunste van producenten van groene elektriciteit goedkeurde omdat zij deze verenigbaar achtte met de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (hierna „richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming” genoemd) (3), maar waarbij zij anderzijds heeft besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden ten aanzien van het vrijstellingsmechanisme van de GEA voor energie-intensieve ondernemingen (4).
(5)
Bij schrijven van 23 juli 2009 heeft de Commissie Oostenrijk van dit besluit in kennis gesteld en Oostenrijk verzocht alle informatie over te leggen die noodzakelijk is voor een beoordeling van de maatregel.
(6)
De Commissie heeft haar besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie (5) gepubliceerd, waarbij belanghebbenden opgeroepen werden om hun opmerkingen over de maatregel in te dienen.
(7)
Bij schrijven van 19 augustus 2009 heeft Oostenrijk om een verlenging van de termijn verzocht, welk verzoek door de Commissie bij schrijven van 9 september 2009 is ingewilligd. Oostenrijk heeft zijn standpunt uiteindelijk op 8 oktober 2009 kenbaar gemaakt.
(8)
In de tussentijd heeft de Oostenrijkse Bundesarbeitskammer bij brief van 7 oktober 2009 zijn standpunt over de maatregel ten gunste van energie-intensieve ondernemingen ingediend. Dit standpunt is aan Oostenrijk voorgelegd, met het verzoek om hierover opmerkingen te maken. Op 23 december 2009 heeft Oostenrijk zijn standpunt kenbaar gemaakt, en op 23 april 2010 is er aanvullende informatie overgelegd.
(9)
Bij schrijven van 21 juni 2010 en van 19 juli 2010 heeft de Commissie Oostenrijk om aanvullende informatie verzocht, die op 13 september 2010 is verstrekt. Op verzoek van Oostenrijk heeft er op 9 juli 2010 een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Commissie en vertegenwoordigers van Oostenrijk.
(10)
Bij schrijven van 24 november 2010 heeft Oostenrijk het belang van de GEA voor Oostenrijk benadrukt en verzocht om uiterlijk begin december 2010 hierover een besluit te nemen. De Commissie heeft hierop bij schrijven van 7 december 2010 geantwoord. Op 9 december 2010 heeft er wederom een bijeenkomst met vertegenwoordigers van Oostenrijk plaatsgevonden.
(11)
Bij schrijven van 30 december 2010 heeft Oostenrijk zijn argumenten ingetrokken die in het kader van de procedure ten gunste van de maatregel zijn aangevoerd, en de Commissie verzocht om het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen goed te keuren. De Commissie heeft op 25 januari 2011 op voornoemd schrijven geantwoord.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
(12)
Bij haar besluit van 22 juli 2009 heeft de Commissie de gewijzigde versie van de GEA goedgekeurd, met uitzondering van artikel 22c van de GEA, dat betrekking heeft op het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen. Derhalve beperkt de onderhavige beschrijving zich tot dat mechanisme.
2.1. Beschrijving van het vrijstellingsmechanisme voor ondernemingen in de energie-intensieve sector
(13)
In overeenstemming met deel 3 van de GEA kan Oostenrijk een of meer ondernemingen een concessie verlenen voor het uitvoeren van de taken van een afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit. De concessiehouder is er met name verantwoordelijk voor dat er voor een vaste prijs groene elektriciteit van producenten wordt gekocht, waarna die groene elektriciteit vervolgens tegen een vaste prijs aan de leveranciers van elektriciteit wordt verkocht. Die leveranciers zijn op hun beurt weer verplicht om een bepaald percentage van hun totale aanbod af te nemen van de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit; dat verplichte percentage komt overeen met het gemiddelde aandeel van de groene elektriciteit aan de totale elektriciteitsmix in Oostenrijk.
(14)
Oostenrijk heeft op dit moment de Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) een exclusieve concessie verleend om als afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit voor het gehele land te fungeren. OeMAG is een privaatrechtelijke naamloze vennootschap die door een registeraccountant gecontroleerd wordt. Het Oostenrijkse ministerie voor Economie en Werk en de Oostenrijkse energietoezichthouder E-Control GmbH zijn verantwoordelijk voor het toezicht op OeMAG. De bepalende elementen voor de omzetting van de maatregel ten gunste van energie-intensieve ondernemingen (zoals de bepalingen inzake de wijze waarop de elektriciteit onder de elektriciteitsleveranciers wordt verdeeld, de prijs die door de leveranciers moet worden betaald en de bijdrage van de eindgebruikers) worden door de Oostenrijkse autoriteiten vooraf bij wet of verordening vastgelegd. Geschillen tussen de betrokken ondernemingen worden via de gewone rechter beslecht en niet via een administratieve procedure.
(15)
OeMAG is een naamloze vennootschap die in gezamenlijke handen is van transportnetbeheerders, banken en industriële ondernemingen. Verbund-APG bezit 24,4 % van de aandelen, terwijl VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Österreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG en Smart Technologies elk 12,6 % van de aandelen OeMAG hebben. Verbund-APG is een volledige dochter van Verbund AG (de Oostenrijkse naamloze vennootschap voor de elektriciteitsvoorziening, een Verbundgesellschaft), waarvan de Republiek Oostenrijk 51 % van de aandelen bezit. VKW Netz AG is eigendom van Illwerke AG, die op zijn beurt voor 95,5 % in handen is van de deelstaat Vorarlberg. TIWAG-Netz AG is eigendom van TIWAG AG, die op zijn beurt volledig toebehoort aan de deelstaat Tirol. De zeggenschap over CISMO GmbH berust bij Österreichische Kontrollbank AG, de transportnetbeheerders en elektriciteits- en gasbedrijven. Österreichische Kontrollbank AG (OeKB) is op haar beurt eigendom van Oostenrijkse banken, terwijl Investkredit Bank AG eigendom is van Volksbanken AG, en de zeggenschap over Smart Technologies bij Siemens berust. Dat betekent dat de aandelen OeMAG voor 49,6 % in handen zijn van aandeelhouders waarover de overheid zeggenschap uitoefent en voor 50,4 % in particuliere eigendom zijn. De Commissie beschikt niet over aanwijzingen dat de door de overheid gecontroleerde aandeelhouders de zeggenschap, althans een gezamenlijke zeggenschap, over OeMAG kunnen uitoefenen.
(16)
Op grond van een in artikel 22c, lid 1, GEA, vervatte bepaling kunnen energie-intensieve ondernemingen bij hun elektriciteitsleveranciers een verzoek indienen om geen groene elektriciteit geleverd te krijgen. Dergelijke ondernemingen dienen dan wel aan te kunnen tonen dat:
a)
zij aanspraak kunnen maken op terugbetaling in de zin van de Wet op de restitutie van energiebelasting, en
b)
de kosten van groene elektriciteit ten minste 0,5 % van de nettoproductiewaarde bedragen.
De vrijstelling wordt op verzoek door Energie-Control GmbH, de Oostenrijkse toezichthouder op energiegebied, verleend.
(17)
Indien de vrijstelling wordt verleend, is het de leveranciers van elektriciteit wettelijk verboden om deze grootverbruikers van elektriciteit de meerkosten voor groene elektriciteit in rekening te brengen.
(18)
In artikel 22c, lid 5, GEA, is op dit punt het navolgende vastgelegd: „Overeenkomsten tussen elektriciteitsleveranciers en (grote elektriciteits-) eindverbruikers dienen … verplicht een bepaling te bevatten op grond waarvan deze eindverbruikers … geen groene elektriciteit meer geleverd krijgen die door de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit aan de leveranciers is toegewezen … waarbij de extra kosten van die groene elektriciteit niet mogen worden doorberekend. Alle andersluidende bepalingen zijn nietig” (6).
(19)
Indien een energie-intensieve onderneming vrijgesteld wordt van de afnameplicht, dient zij in overeenstemming met artikel 22c, lid 2, GEA, een compensatievergoeding aan OeMAG te betalen ter hoogte van 0,5 % van de nettoproductiewaarde van het voorgaande kalenderjaar.
2.2. Samenvatting van de inhoud van het besluit om de procedure in te leiden
(20)
In de aanmelding heeft Oostenrijk aangevoerd dat het vrijstellingsmechanisme los van de algemene steunregeling voor producenten van groene elektriciteit onderzocht moet worden, aangezien het slechts betrekking zou hebben op „privaatrechtelijke contractuele betrekkingen” tussen energie-intensieve ondernemingen en elektriciteitsleveranciers. Oostenrijk heeft gesteld dat de vrijstelling geen staatssteun vormt en dat zelfs indien dit wel het geval zou zijn, deze steun verenigbaar is met deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming.
(21)
Al in het besluit om de procedure in te leiden, kwam de Commissie echter tot de conclusie dat - wat de vraag betreft of er sprake is van staatssteun - de „vrijstelling” van het financieringsmechanisme niet onafhankelijk van dat financieringsmechanisme zelf beoordeeld kan worden. De Commissie was van mening dat een „uitzondering” (vrijstelling) per definitie onlosmakelijk met de „regel” verbonden is en dat het vrijstellingsmechanisme een integraal onderdeel vormt van de algemene regeling en dus vanuit het oogpunt van de staatssteunregels dienovereenkomstig beoordeeld moet worden. Daarbij komt dat elektriciteitsleveranciers met een hoog percentage klanten die onder die vrijstelling vallen wettelijk kunnen verzoeken om vrijgesteld te worden van de betaling van het feed-in-tarief. Dat betekent dat de regeling ook tot directe verliezen voor OeMAG kan leiden, wat de conclusie bevestigt dat er sprake is van staatssteun (7).
(22)
De Commissie heeft haar twijfels geuit over de verenigbaarheid van het vrijstellingsmechanisme met de staatssteunregels. Daarom heeft de Commissie besloten om de formele onderzoeksprocedure in te leiden in verband met dat vrijstellingsmechanisme.
(23)
Aangezien de Commissie nog geen definitief besluit heeft genomen, heeft Oostenrijk de uit het vrijstellingsmechanisme (8) voortvloeiende voordelen toegekend op grond van de in de tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun vervatte mogelijkheid om steun te verlenen tot een maximum van 500 000 EUR in de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2010 (9). De Commissie heeft de regeling „Beperkte staatssteun die met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is op grond van de tijdelijke communautaire kaderregeling („Oostenrijkse regeling voor beperkte staatssteun”)” (N 47 a/09) goedgekeurd (10). De regeling is op alle ondernemingen van toepassing die zich op 1 juli 2008 niet in moeilijkheden bevonden en geldt voor alle economische sectoren met uitzondering van de visserij en de primaire productie van landbouwproducten. Meer dan 2 000 ondernemingen hebben een beroep op de maatregel gedaan.
3. OPMERKINGEN VAN OOSTENRIJK
(24)
NET als in de vooraanmeldings- en aanmeldingsprocedure stelt Oostenrijk zich op het standpunt dat de maatregel ten gunste van energie-intensieve ondernemingen geen staatssteun vormt, omdat er geen staatsmiddelen mee zijn gemoeid en de steun niet selectief is.
(25)
Het vrijstellingsmechanisme kan, zelfs al zou het staatssteun inhouden, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd op grond van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, artikel 25 van Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (de „algemene groepsvrijstellingsverordening” (11), hierna de „AGVV” genoemd) en artikel 17 van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (12) (hierna „richtlijn energiebelasting” genoemd).
3.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid
(26)
Wat de staatsmiddelen betreft, is Oostenrijk van mening dat de GEA te vergelijken is met de Duitse Wet op hernieuwbare energie en dat beide wetten geen gebruikmaken van staatsmiddelen. Oostenrijk verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie in de zaak PreussenElektra (13).
(27)
Volgens Oostenrijk vertonen het vrijstellingsmechanisme in het kader van de GEA en de Duitse Wet op hernieuwbare energie de volgende overeenkomsten:
a)
in beide systemen komen de extra kosten als gevolg van het gegarandeerde feed-in-tarief voor rekening van de elektriciteitsleveranciers, die een bepaald percentage hernieuwbare energie tegen een vaste prijs moeten kopen;
b)
in beide systemen zijn de elektriciteitsleveranciers niet verplicht groene elektriciteit te kopen voor afnemers die vrijgesteld zijn van de verplichting groene elektriciteit af te nemen;
c)
beide systemen kennen de verplichting voor marktdeelnemers die geen publieke taak hebben om groene elektriciteit van producenten te kopen; deze marktdeelnemers zijn wettelijk gerechtigd om de extra kosten aan de elektriciteitsleveranciers door te berekenen, waarbij de desbetreffende afnameverplichtingen en prijzen bij wet zijn vastgesteld;
d)
in beide systemen toetst de toezichthoudende autoriteit of er geen sprake is van overcompensatie voor ondernemingen die verplicht zijn om groene stroom van producenten af te nemen.
(28)
In haar inleidingsbesluit heeft de Commissie in de overwegingen 42 tot en met 48 toegelicht waarom en in welk opzicht de beoordeelde maatregel vergelijkbaar is met de maatregel waarover het Hof van Justitie in de zaak Essent uitspraak heeft gedaan (14). Oostenrijk betwist dat standpunt op grond van de volgende redenen:
a)
OeMAG is geen door de overheid aangewezen instantie voor het innen van heffingen. In dit verband verwijst Oostenrijk wederom naar Duitsland waar de netwerkexploitanten zijns inziens eenzelfde rol vervullen als OeMAG;
b)
OeMAG is een particuliere onderneming en geen publiekrechtelijk lichaam zoals de instanties waarop de arresten in de zaak Air France (15) en Salvat Père (16) betrekking hadden. In dit verband wijst Oostenrijk erop dat de niet bevoegd is om leden van de directie of de raad van commissarissen te benoemen, geen vetorecht heeft met betrekking tot de besluiten van OeMAG en geen toezichtbevoegdheden heeft. Evenmin heeft de overheid de bevoegdheid om de taak van OeMAG over te nemen;
c)
juridische geschillen waarbij OeMAG betrokken is, worden aan de gewone rechtbank voorgelegd;
d)
de enige openbare controle waaraan OeMAG onderworpen wordt, is een ex-postcontrole door de Oostenrijkse Rekenkamer;
e)
op de overheidsbegroting zijn geen voorzieningen voor eventuele verliezen van OeMAG opgenomen; de rol van de overheidsinstanties is beperkt tot het bepalen van de prijzen voor de aankoop en verkoop van groene elektriciteit. Dat betekent dat OeMAG niet op de overheidsbegroting drukt, zoals wel is aangetoond in de zaken Sloman Neptun (17) en Pearle (18);
f)
Energie-Control GmbH heeft geen beoordelingsruimte wat de toekenning van een vrijstelling op grond van artikel 22c GEA betreft;
g)
het vrijstellingsmechanisme is niet van invloed op het totaalbedrag dat door de elektriciteitsleveranciers aan OeMAG wordt betaald. Het enige wat er verandert, is de verdeling van dat totaalbedrag over de verschillende categorieën afnemers.
3.2. Selectiviteit
(29)
Oostenrijk stelt dat de vrijstelling voor energie-intensieve ondernemingen geen staatssteun vormt, omdat die steun niet selectief zou zijn.
(30)
Oostenrijk brengt in herinnering dat energie-intensieve ondernemingen slechts gedeeltelijk vrijgesteld worden van de financiering van de steun voor groene-elektriciteitsproducenten. Zij moeten immers een compensatievergoeding van 0,5 % van hun nettoproductiewaarde rechtstreeks aan OeMAG voldoen en leveren daarmee dus ook een bijdrage aan de financiering van de steun voor groene-elektriciteitsproducenten.
(31)
Oostenrijk stelt op grond van het arrest in de zaak Adria-Wien Pipeline (19) dat de maatregel niet de jure tot bepaalde economische sectoren beperkt is, en evenmin de facto selectief is. Zelfs indien er prima facie sprake zou zijn van selectiviteit, wordt dat in ieder geval door de opzet van het systeem gerechtvaardigd.
(32)
De jure selectiviteit: Overeenkomstig de GEA komen geen specifieke economische sectoren of ondernemingen van een bepaalde omvang voor steun in aanmerking en is er ook niet in andere selectieve criteria voorzien. Oostenrijk voert in dit verband aan dat er in de rechtspraak geen aanknopingspunten te vinden zijn voor de stelling dat het vaststellen van een bepaalde nettoproductiewaarde op zich al voldoende is om te concluderen dat er aan het kenmerk van „selectiviteit” is voldaan, hetgeen er vervolgens op zou duiden dat er sprake is van staatssteun. Daarnaast wijst Oostenrijk erop dat de maatregel geen beperkingen tot bepaalde economische sectoren of tot ondernemingen van een bepaalde omvang omvat en dat er ook geen andere selectieve criteria worden gehanteerd. Oostenrijk benadrukt dat er door circa 2 300 bedrijven uit 19 verschillende sectoren een beroep op de maatregel is gedaan, die overigens tijdelijk van aard is. Dat is de reden dat de maatregel juridisch niet selectief is.
(33)
De facto selectiviteit: Oostenrijk is van mening dat de maatregel de facto een algemene maatregel is gezien het grote aantal economische sectoren en ondernemingen dat gebruik maakt van het vrijstellingsmechanisme in combinatie met het feit dat de maatregel geen beperkingen oplegt op grond van economische sector of omvang van ondernemingen en ook geen andere selectieve criteria omvat. Voor dit standpunt zou ook steun te vinden zijn in de zaak Adria-Wien Pipeline, waarin het Hof een gedeeltelijke restitutie van energieheffingen heeft getoetst die aan ondernemingen werd toegekend met een hogere energieheffing dan 0,35 % van hun nettoproductiewaarde. Het Hof oordeelde als volgt: „Nationale maatregelen die voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit zijn geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag […] [thans artikel 107 VWEU], indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten” (20).
(34)
Rechtvaardiging op grond van de opzet van het stelsel: Wat de structuur van het herfinancierings- en vrijstellingsmechanisme betreft, constateert Oostenrijk dat de differentiatie aan de financieringszijde in overeenstemming is met andere stelsels die door belastingen of heffingen gefinancierd worden. Indien bij een dergelijke differentiatie rekening wordt gehouden met de draagkracht van ondernemingen, vloeit dit voort uit de opzet van het stelsel en is er derhalve geen sprake van staatssteun. Volgens Oostenrijk heeft de Commissie dit standpunt zelf ook in twee eerdere besluiten over staatssteun ingenomen (21).
(35)
Voorts wijst Oostenrijk erop dat de milieuvoordelen die door de GEA worden gecreëerd niet door het vrijstellingsmechanisme worden beïnvloed, aangezien de steun voor de productie van groene elektriciteit niet wordt gereduceerd. Een duurzaam financieringsmechanisme voor groene elektriciteit kan uitsluitend via een verlaging van de milieukosten voor bepaalde ondernemingen tot stand worden gebracht; dit is een noodzakelijke voorwaarde om de steun voor hernieuwbare energiedragers te waarborgen.
3.3. Verenigbaarheid
(36)
Met het oog op de verenigbaarheid voert Oostenrijk aan dat er sprake is van een analogie tussen het vrijstellingsmechanisme en deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming.
(37)
Deel 4 van de richtsnoeren voor milieubescherming (de punten 151-159) bevat voorschriften voor staatssteun die in de vorm van verlagingen of vrijstellingen van milieubelasting wordt verstrekt. Er zijn twee soorten onderzoeken voorzien: steun in de vorm van verlagingen of vrijstellingen van belastingen in geval van geharmoniseerde milieubelastingen kan als verenigbaar met de interne markt aangemerkt worden wanneer de begunstigden ten minste het bij de desbetreffende toepasselijke richtlijn vastgestelde communautaire minimumbelastingniveau betalen (22). Indien de maatregel in het geval van geharmoniseerde milieubelastingen verlagingen of vrijstellingen van belastingen omvat die hoger zijn dan dat minimumbelastingniveau, dan wel verlagingen of vrijstellingen van niet-geharmoniseerde milieubelastingen, dienen de lidstaten uitgebreide informatie te verstrekken over de noodzakelijkheid en evenredigheid van de betreffende maatregel.
(38)
In dit verband stelt Oostenrijk voor om deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, dat betrekking heeft op verlagingen en vrijstellingen van milieubelastingen, op dezelfde wijze toe te passen. Op grond van de argumentatie van Oostenrijk zou de maatregel primair naar analogie van de bepalingen over de geharmoniseerde milieubelastingen beoordeeld kunnen worden. Op basis van deze rechtsgrondslag zou het vrijstellingsmechanisme als verenigbaar met de interne markt aangemerkt kunnen worden in zoverre de betrokken ondernemingen nog steeds het in de richtlijn energiebelasting vastgestelde minimumbelastingbedrag van 0,5 EUR/MWh betalen. Volgens Oostenrijk is dat het geval. Daaruit blijkt dat de aanvullende vrijstelling van het feed-in-tariefsysteem in de vorm van een gedeeltelijke vrijstelling van het betalen van een bedrag voor de financiering ervan, als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt omdat de resterende bijdrage aan de financiering van de steun voor groene-elektriciteitsproductie nog steeds een aanvulling vormt op de minimumbelasting voor elektriciteit.
(39)
Volgens Oostenrijk leidt het vrijstellingsmechanisme in ieder geval indirect tot een hoger niveau van milieubescherming. Het vrijstellingsmechanisme is in dat verband een noodzakelijk instrument om een algemene verhoging van het bedrag dat elektriciteitsverbruikers voor groene elektriciteit betalen, te bewerkstelligen.
(40)
Oostenrijk onderbouwt dit argument door een vergelijking te maken tussen punt 152 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming en artikel 25 van de algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV) (23). Door middel van een vergelijking van de AGVV in verscheidene taalversies komt Oostenrijk tot de conclusie dat artikel 25 van de AGVV ruimer geformuleerd is dan punt 152 van de richtsnoeren: terwijl voor verlagingen van de milieubelastingen overeenkomstig punt 152 van de richtsnoeren volledige geharmoniseerde energiebelastingen vereist zijn, valt uit artikel 25 AGVV af te leiden dat verlagingen van de milieubelastingen - zoals verlagingen van een elektriciteitsheffing op grond van de richtlijn energiebelasting - ook al zijn vrijgesteld wanneer de maatregel aan de vereisten van de richtlijn energiebelasting (Richtlijn 2003/96/EG) voldoet. Daaruit volgt dat de in de richtlijn energiebelasting vastgelegde voorschriften voor belastingverlagingen in het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen besloten liggen. De opzet, de beoordelingen en reguleringsaspecten van de richtlijn energiebelasting en de bepalingen die op die richtlijn zijn gebaseerd (zoals artikel 25 AGVV) zouden dan ook op het voorgestelde vrijstellingsmechanisme van toepassing zijn. Zowel het vrijstellingsmechanisme als het Oostenrijkse systeem inzake de belasting van het elektriciteitsverbruik voldoen derhalve aan de voorwaarden van de richtlijn energiebelasting en zijn overeenkomstig artikel 25 AGVV gerechtvaardigd c.q. naar analogie van artikel 25 AGVV verenigbaar met de interne markt (24).
(41)
In dit verband brengt Oostenrijk in herinnering dat de inhoud van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming tot kritische reacties van de lidstaten heeft geleid. Bovendien beroept Oostenrijk zich op het „Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive” van 7 december 2006 (25). In dit Joint paper zou zijn aangetoond dat de lidstaten flexibiliteit nodig hebben om zinvolle differentiaties door te voeren. De aard en opzet van milieubelastingen en milieuheffingen bieden ook ruimte voor vrijstellingen of voor gedifferentieerde tarieven. De betreffende lidstaten hebben zich dus uitgesproken voor een ruime interpretatie van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming en van de AGVV.
(42)
Tot slot licht Oostenrijk uitgebreid toe dat er in andere lidstaten soortgelijke systemen worden gehanteerd en benadrukt het dat de GEA in hoge mate overeenkomt met de Duitse Wet op hernieuwbare energie (EEG). Aangezien de Oostenrijkse energie-intensieve ondernemingen met bedrijven in andere lidstaten (bijvoorbeeld Duitsland) en in derde landen concurreren, is het vrijstellingsmechanisme belangrijk om een nadelige positie in de internationale concurrentiestrijd te voorkomen.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(43)
Na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Oostenrijkse Bundesarbeitskammer opmerkingen ingediend. De Bundesarbeitskammer, met 3,2 miljoen leden, is van mening dat het financieringssysteem van de GEA ook een staatssteuncomponent omvat. Daarnaast kan hij het standpunt van Oostenrijk niet delen dat het vrijstellingsmechanisme ten gunste van grote elektriciteitsafnemers verenigbaar is met de staatssteunregels. De Bundesarbeitskammer benadrukt dat het mechanisme tot een extra belasting van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en huishoudens leidt, omdat die verplicht zijn de met groene stroom verbonden meerkosten te dragen, zonder dat zij hoofdverbruikers zijn. Deze situatie leidt tot een verstoring van de concurrentie ten nadele van de kmo’s.
(44)
De Bundesarbeitskammer verwijst in zijn opmerkingen naar de beschikking van de Commissie van 4 juli 2006 (26) waarin de Commissie de feed-in-tarieven reeds als staatssteun heeft aangemerkt. Aangezien het rechtskader voor die feed-in-tarieven sindsdien niet is gewijzigd, vormt de steunregeling zoals vastgesteld in de versie van de GEA van 2008 nog steeds staatssteun. Derhalve stelt de Bundesarbeitskammer de vraag waarom Oostenrijk thans een ander standpunt inneemt dan bij de aanmelding van de eerdere versie van de GEA.
(45)
De Bundesarbeitskammer is het niet met Oostenrijk eens dat de vrijstelling van de afnameverplichting voor grote afnemers zoals voorzien in de GEA, gelijk te stellen is met een plafonnering van energiebelastingen. Onder verwijzing naar een eerdere beschikking van de Commissie waarin een plafonnering van energiebelastingen werd goedgekeurd, verzoekt Oostenrijk nu ten onrechte ook om de goedkeuring van het vrijstellingsmechanisme voor grote elektriciteitsafnemers. De Bundesarbeitskammer is echter van mening dat er geen gegronde redenen zijn voor deze gelijkstelling.
(46)
De plafonnering van energiebelastingen is bijvoorbeeld een fiscale steunmaatregel die in ieder geval indirect tot een verbetering van de milieubescherming moet leiden. De vrijstelling van de afnameverplichting voor energie-intensieve ondernemingen kan bij gebrek aan doelstellingen op het gebied van het milieubeleid echter niet op grond van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming worden beoordeeld.
(47)
Aangezien in de GEA met name de vrijstelling van de afnameverplichting voor grote afnemers is geregeld, kan deze bepaling niet als een vrijstelling of verlaging van milieubelastingen worden beschouwd als bedoeld in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming.
(48)
Zelfs indien deel 4 analoog zou kunnen worden toegepast, zou het vrijstellingsmechanisme om de volgende redenen nog steeds niet verenigbaar zijn met de desbetreffende bepalingen: er is geen beperking van de maatregel tot tien jaar voorzien. Daarnaast kan een eventuele stijging van de productiekosten van de betrokken economische sectoren (bijvoorbeeld de papier- en staalsector) gewoon worden afgewenteld op de afnemers, aangezien de prijselasticiteit in de huidige marktsituatie daarvoor hoog genoeg is. Dat betekent dat het vrijstellingsmechanisme niet voldoet aan de eis die in punt 158, onder c), van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming wordt gesteld.
(49)
Bovendien is de vrijstelling ook niet evenredig, omdat energie-intensieve afnemers geen groene elektriciteit hoeven aan te kopen, waardoor het langer gaat duren voordat de prijs van alternatieve energiebronnen marktconform is. Bovendien komen de meerkosten voor de productie van groene elektriciteit alleen op de schouders van de kmo’s en huishoudens terecht, hoewel zij slechts weinig energie verbruiken. Dat betekent dat er ook niet is voldaan aan de voorwaarden van punt 159, onder a), van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming.
(50)
Er is evenmin sprake van overeenkomsten als bedoeld in punt 159, onder c), van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, waarin de desbetreffende grote afnemers van energie zich ertoe verbinden om de in de GEA vastgelegde milieubeschermingsdoelstellingen te verwezenlijken. Tot slot is het vrijstellingsmechanisme ten gunste van grootverbruikers er uiteindelijk niet op gericht om deze ondernemingen aan te zetten tot meer energie-efficiëntie of een milieuvriendelijker energiegebruik. Integendeel, het mechanisme stelt deze ondernemingen juist vrij van deelname aan het verwezenlijken van Europese milieubeschermingsdoelstellingen.
(51)
Vanuit het perspectief van de Bundesarbeitskammer omvat artikel 22 van de GEA dan ook exploitatiesteun sui generis die niet onder de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming valt, omdat er geen voordelen voor het milieu aan verbonden zijn. Aangezien de steun noch in de tijd beperkt is noch geleidelijk in omvang vermindert, en op den duur tot een concurrentieverstoring ten nadele van met name de kmo’s leidt, is de Bundesarbeitskammer van mening dat hij niet goedgekeurd zou mogen worden.
5. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
(52)
De Commissie heeft de aangemelde maatregel onderzocht op basis van artikel 107 e.v. VWEU en artikel 61 e.v. van de EER-overeenkomst (27).
(53)
De Commissie wijst er in de eerste plaats op dat de aangemelde wet twee afzonderlijke maatregelen omvat die allebei in het kader van een besluit van de Commissie van 22 juli 2009 zijn beoordeeld in het licht van de staatssteunregels (28). Enerzijds omvat de GEA steun in de vorm van feed-in-tarieven ten gunste van groene-elektriciteitsproducenten. Anderzijds bevat de GEA een bepaling op grond waarvan energie-intensieve ondernemingen - onder bepaalde voorwaarden - (gedeeltelijk) van de verplichting kunnen worden vrijgesteld om die feed-in-tarieven te betalen. In haar besluit van 22 juli 2009 heeft de Commissie de feed-in-tarieven ten gunste van groene-elektriciteitsproducenten goedgekeurd als steun die verenigbaar is met de interne markt. Tegelijkertijd heeft de Commissie echter ook haar twijfels geuit over de vraag of het vrijstellingsmechanisme verenigbaar is met de staatssteunregels, en heeft zij daarom voor dit gedeelte van de GEA de formele onderzoeksprocedure ingeleid. In haar besluit van 22 juli 2009 heeft de Commissie de steun aan producenten van groene elektriciteit weliswaar als verenigbaar met de interne markt aangemerkt, maar heeft zij geen definitief standpunt ingenomen over de vraag of de vrijstelling van de afnameplicht voor energie-intensieve ondernemingen staatssteun vormt en of, als dat inderdaad het geval is, dat vrijstellingsmechanisme verenigbaar is met de staatssteunregels. Deze vragen zijn echter wel beantwoord in het kader van de formele onderzoeksprocedure die aan het onderhavige besluit is voorafgegaan. Zoals hieronder nader zal worden toegelicht, is het feit dat in het besluit van 22 juli 2009 de middelen die via OeMAG over de groene-elektriciteitsproducenten worden verdeeld, als staatsmiddelen worden aangemerkt, een belangrijke factor bij de vaststelling of er bij dit mechanisme, dat energie-intensieve ondernemingen vrijstelt van het betalen van belastingheffingen, gebruik wordt gemaakt van staatsmiddelen.
5.1. Is er sprake van staatssteun?
(54)
Een maatregel is staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, indien 1) de maatregel de begunstigde een voordeel oplevert, 2) de maatregel door de staat of met staatsmiddelen bekostigd wordt, 3) afzonderlijke ondernemingen of producties selectief voordeel van de maatregel genieten, en 4) de maatregel het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden of de mededinging op de interne markt kan vervalsen of kan dreigen te vervalsen.
5.1.1. Voordeel
(55)
Indien het mogelijke voordeel een gevolg is van een (gedeeltelijke) vrijstelling van een heffing op grond van de regelgeving, hoeft alleen te worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een wettelijke regeling bepaalde ondernemingen of bepaalde producties in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, gelet op de doelstelling van de betrokken maatregel (29).
(56)
In het onderhavige geval is de betrokken maatregel bedoeld om inkomsten van elektriciteitsverbruikers te genereren met het oog op de financiering van de productie van groene elektriciteit. De energie-intensieve ondernemingen bevinden zich feitelijk en juridisch in dezelfde situatie als alle andere verbruikers van elektriciteit, omdat zij allemaal elektriciteit verbruiken die zij afnemen van leveranciers die van hun kant verplicht zijn om in een bepaalde mate tegen een wettelijk of per verordening bepaalde vaste prijs (verrekenprijs) groene elektriciteit aan te kopen. Zonder vrijstellingsmechanisme betalen energie-intensieve ondernemingen de elektriciteitsleveranciers de meerkosten voor die groene elektriciteit (die op de betreffende facturen nader worden gespecificeerd). De elektriciteitsleveranciers geven op hun beurt de extra kosten door die voortvloeien uit hun verplichting om groene elektriciteit van de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit te kopen. Tegelijkertijd beschikken andere elektriciteitsverbruikers niet over deze mogelijkheid, hoewel zij zich in dezelfde feitelijke en juridische situatie bevinden omdat zij allemaal elektriciteit moeten afnemen. Dat betekent dat het vrijstellingsmechanisme energie-intensieve ondernemingen begunstigt ten opzichte van andere elektriciteitsverbruikers.
(57)
Uit hoofde van de door E-Control GmbH verleende vrijstelling kunnen energie-intensieve ondernemingen een verzoek indienen om niet van groene elektriciteit te worden voorzien. Het is de elektriciteitsleveranciers in dergelijke gevallen wettelijk verboden om de kosten als gevolg van hun verplichting om groene elektriciteit van de afwikkelingsinstantie af te nemen, door te berekenen aan vrijgestelde ondernemingen. In plaats daarvan betalen de energie-intensieve ondernemingen 0,5 % van hun nettoproductiewaarde aan de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit.
(58)
Dat betekent dat het vrijstellingsmechanisme ertoe leidt dat de bijdrage van energie-intensieve ondernemingen aan de inkomsten van de afwikkelingsinstantie beperkt is tot een vooraf bepaald maximum. Zij zijn derhalve op grond van een wettelijke regeling vrijgesteld van een heffing die zij onder normale marktomstandigheden wel hadden moeten betalen. Dit houdt in dat ondernemingen die gebruik kunnen maken van het vrijstellingsmechanisme, hierdoor bevoordeeld worden.
(59)
Volgens informatie van Oostenrijk zou de lastenvermindering in totaal een bedrag van 44 miljoen EUR per jaar kunnen belopen (30). Dat betekent dat de maatregel een voordeel voor energie-intensieve ondernemingen oplevert.
5.1.2. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid
Het is vaste jurisprudentie dat voordelen uitsluitend als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, kunnen worden beschouwd indien zij rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd en het gebruik van deze middelen aan de staat kan worden toegerekend (31).
(60)
Op dit punt heeft Oostenrijk een tweeledige argumentatie gepresenteerd. In de eerste plaats kunnen de middelen die aan OeMAG ter beschikking staan, niet aan de staat toegerekend worden. In de tweede plaats - voor het geval de middelen van OeMAG toch aan de staat toegerekend zouden kunnen worden - vormen de verliezen aan inkomsten als gevolg van het vrijstellingsmechanisme geen derving van staatsmiddelen aangezien er beneden het niveau van OeMAG (d.w.z. op het niveau van de energie-intensieve afnemers en elektriciteitsleveranciers) geen sprake is van enige betrokkenheid van de staat.
(61)
De Commissie constateert dat het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen tot een vermindering leidt van de inkomsten van de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit (OeMAG), omdat de elektriciteitsleveranciers geen groene elektriciteit voor vrijgestelde ondernemingen hoeven in te kopen. Dat betekent dat de directe betalingen van de energie-intensieve ondernemingen aan OeMAG lager uitvallen dan de bedragen die OeMAG zou hebben ontvangen wanneer aan die ondernemingen geen vrijstelling was verleend.
(62)
Derhalve moet de Commissie vaststellen of de middelen waarover de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit (OeMAG) op grond van de GEA beschikt, als staatsmiddelen moeten worden beschouwd. Indien dat het geval is, leidt de betrokken maatregel tot een verlies aan overheidsinkomsten en wordt hij met staatsmiddelen bekostigd.
(63)
In de zaak Essent (32) was de SEP, een onderneming die eigendom is van verschillende Nederlandse elektriciteitsproducenten, door de staat belast met het beheer van een economische dienst van algemeen belang, te weten het innen van belasting die aan de gebruikers van het elektriciteitsnet is opgelegd. Op grond van de wetgeving mocht de SEP de opbrengst van die belasting uitsluitend voor het wettelijk vastgelegde doel gebruiken, namelijk voor het compenseren van de gestrande kosten die de elektriciteitsbedrijven moesten maken als gevolg van de liberalisering van de elektriciteitsmarkt.
(64)
Het Hof was van oordeel dat de heffingen die door de SEP werden geïnd, als staatsmiddelen moesten worden beschouwd, aangezien er aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a)
de prijsopslag is een belasting die door de staat aan particuliere ondernemingen is opgelegd (punten 47 en 66 van het arrest);
b)
de SEP is bij wet belast met het beheer van een economische dienst van algemeen belang, te weten het innen van de betreffende belasting (punt 68);
c)
de SEP heeft geen enkele mogelijkheid om de opbrengst van de belasting te gebruiken voor andere doeleinden dan die welke zijn vastgelegd in de wet, en de uitvoering van die taak wordt streng gecontroleerd (punt 69).
(65)
Uit het arrest blijkt duidelijk dat deze zaak niet vergelijkbaar is met de Duitse zaak PreussenElektra. Het Hof overwoog in PreussenElektra namelijk: „In die zaak waren de ondernemingen door de staat niet belast met het beheer van staatsmiddelen, maar waren zij verplicht om met hun eigen financiële middelen aankopen te verrichten” (33). Bijgevolg heeft de Commissie in haar besluit van 22 juli 2009 vastgesteld dat OeMAG in casu door de Oostenrijke staat is opgericht en een vergunning heeft gekregen en dat het op grond van zijn statuten belast is met het beheer van voor de ondersteuning van groene elektriciteit bestemde middelen. Op grond daarvan heeft de Commissie geconcludeerd dat het particuliere karakter van OeMAG niet toereikend is om vast te kunnen stellen dat de maatregel vrij is van staatssteun. De Commissie heeft meer in het bijzonder geconcludeerd dat de aangemelde maatregel niet met het PreussenElektra-stelsel vergelijkbaar is. In het kader van PreussenElektra waren slechts de zakelijke betrekkingen tussen particuliere ondernemingen geregeld, zonder de tussenkomst van een ander orgaan. OeMAG is door de Oostenrijkse Wet op groene elektriciteit echter belast met het innen en verdelen van middelen die voor de ondersteuning van de productie van groene elektriciteit bestemd zijn.
(66)
Het Hof maakt daarom een onderscheid tussen deze zaak en de zaken Pearle en PreussenElektra. In de zaak Pearle was de besteding van de middelen die door een beroepsorganisatie waren geïnd, niet van overheidswege voorgeschreven, maar waren die middelen bestemd voor een particuliere reclamecampagne. In de zaak PreussenElektra gebruikten de particuliere elektriciteitsleveranciers, die verplicht waren om groene elektriciteit tegen een vaste prijs af te nemen, hun eigen middelen en niet de opbrengst van een namens de overheid geïnde belasting (overwegingen 72 tot en met 74).
(67)
De Commissie moet derhalve nagaan of OeMAG in het onderhavige geval, net als de SEP, met een heffings- en beheertaak is belast, of dat OeMAG evenals PreussenElektra, eigen middelen heeft gebruikt (34).
(68)
Is er sprake van een belastingheffing? De Commissie dient allereerst vast te stellen of de door OeMAG geïnde middelen als heffingen moeten worden beschouwd. In dit verband merkt de Commissie op dat de artikelen 10 en 19 GEA de elektriciteitsleveranciers ertoe verplichten een bepaald volume aan groene elektriciteit af te nemen tegen een prijs die hoger ligt dan de marktprijs, de zogeheten verrekenprijs. In overeenstemming met artikel 22 GEA wordt die verrekenprijs elk jaar door de minister voor Economie en Werk bepaald, terwijl in artikel 22b GEA standaardwaarden zijn vastgelegd. Dat betekent dat het verschil tussen de marktprijs voor elektriciteit en de van overheidswege vastgelegde verrekenprijs als een elektriciteitsbelasting moet worden beschouwd. Anders dan in de zaak PreussenElektra wordt dit bedrag in het onderhavige geval niet aan andere marktdeelnemers betaald die normale commerciële bedrijfsactiviteiten verrichten (in de zaak PreussenElektra was het Hof daarom van oordeel dat het geen staatsmiddelen betrof). In het onderhavige geval geschiedt de betaling veeleer aan een instantie die specifiek is belast met het innen en verdelen van deze middelen die uitsluitend een doel van algemeen belang dienen.
(69)
Aanwijzing van een particuliere instantie voor het innen en beheren van de belasting: In de GEA is bepaald dat de heffing niet door de staat wordt geïnd, maar door een rechtspersoon die een concessie bezit heeft als afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit. Op dit moment fungeert OeMAG als de enige concessiehouder voor het gehele Oostenrijkse grondgebied. Op grond van deze concessie is OeMAG belast met een economische dienst van algemeen belang, namelijk met de inning van de heffing in de vorm van de verrekenprijs van alle elektriciteitsleveranciers.
(70)
In het algemeen hebben de elektriciteitsleveranciers de vrijheid om de heffing aan de elektriciteitsverbruikers door te berekenen, en vanuit commercieel oogpunt mag ervan worden uitgegaan dat dit doorgaans ook zal gebeuren. Op grond van de GEA is het de leveranciers echter verboden om de heffing aan energie-intensieve ondernemingen door te berekenen die in overeenstemming met artikel 22c GEA vrijgesteld zijn van de verplichting om groene elektriciteit af te nemen.
(71)
Op basis van bovenstaande overwegingen concludeert de Commissie dat OeMAG door de staat belast is met een economische dienst van algemeen belang, te weten het innen en beheren van milieuheffingen.
(72)
Gebruik van de middelen voor een wettelijk vastgelegd doel en zeggenschap over die middelen: De Commissie stelt vast dat OeMAG conform artikel 23 GEA voor het beheer van de inkomsten uit de verrekenprijs een speciale bankrekening moet gebruiken. De middelen die op deze bankrekening worden gestort, mogen uitsluitend voor de aankoop van groene elektriciteit worden gebruikt. OeMAG moet de minister voor Economie en Werk en de Oostenrijkse Rekenkamer te allen tijde inzage verschaffen in alle documenten die betrekking hebben op de desbetreffende bankrekening. Overeenkomstig artikel 15 GEA is de Oostenrijkse Rekenkamer daarnaast verplicht, los van de eigendomsstructuur van OeMAG, om ex-post-controles bij OeMAG uit te voeren.
(73)
De Commissie concludeert hieruit dat OeMAG de middelen voor een wettelijk vastgelegd doel moet gebruiken en dat de staat een strenge controle over de besteding van die middelen uitoefent.
(74)
De Commissie komt derhalve tot de conclusie - overeenkomstig de zaken Essent en Steinike - dat de middelen die door OeMAG worden geïnd en beheerd, als staatsmiddelen moeten worden beschouwd.
(75)
Oostenrijk heeft talrijke argumenten naar voren gebracht om aan te tonen dat de situatie van OeMAG vergelijkbaar is met die van PreussenElektra en niet met die van Essent. Uit de volgende overwegingen zal blijken dat die argumenten bij een nadere beschouwing geen stand houden.
(76)
Allereerst wil de Commissie echter opmerken dat Oostenrijk de Wet op groene elektriciteit met de vroegere en huidige Duitse Wet op de hernieuwbare energie heeft vergeleken en daarnaast verwezen heeft naar het arrest PreussenElektra van het Europees Hof van Justitie van 13 maart 2001 (35). Die vergelijking is voor de onderhavige kwestie echter niet van belang. In het onderhavige besluit beoordeelt de Commissie slechts de voorgestelde maatregel en niet de Duitse of een vergelijkbare wetgeving, aangezien elke zaak op grond van zijn eigen omstandigheden moet worden beoordeeld. In ieder geval moet, met het oog op de aangevoerde argumenten, worden vastgesteld dat de Oostenrijkse wetgeving aanzienlijk afwijkt van de Duitse wet die in de zaak PreussenElektra werd beoordeeld. In het arrest PreussenElektra heeft het Hof vastgesteld dat uitsluitend voordelen die rechtstreeks door de staat worden toegekend dan wel voordelen die worden toegekend door een van overheidswege ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk lichaam, staatsmiddelen kunnen omvatten. Vervolgens heeft het Hof vastgesteld dat de aan particuliere elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen af te nemen, geen enkele rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen met zich brengt. De onderhavige aangemelde regeling is derhalve niet gelijk aan de maatregelen die in het arrest PreussenElektra zijn beoordeeld. Zoals toegelicht in het besluit van 22 juli 2009 heeft de Commissie vastgesteld dat het Oostenrijkse stelsel middelen omvat die toerekenbaar zijn aan de staat. De Commissie heeft meer in het bijzonder vastgesteld dat het Oostenrijkse stelsel in zoverre van het Duitse stelsel afwijkt dat er een door de staat benoemd privaatrechtelijk lichaam (zoals OeMAG) als tussenliggende schakel voorzien is. Daarnaast volgt en controleert de staat het innen en verdelen van de middelen die door dit lichaam worden beheerd. Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat in het Oostenrijkse stelsel ook rechtstreekse betalingen van de overheid aan OeMAG mogelijk zouden kunnen zijn.
(77)
Met betrekking tot de Duitse Wet op hernieuwbare energie kan worden opgemerkt dat die wet geen onderwerp van de onderhavige aanmelding vormt en dat de Commissie deze maatregel tot nu toe ook niet heeft beoordeeld. Dat betekent dat de Commissie ook niet op de nadere bijzonderheden van een mogelijke analogie tussen de Wet op groene elektriciteit en de huidige Wet op hernieuwbare energie zal ingaan.
(78)
Oostenrijk betoogt verder dat OeMAG een particuliere onderneming en geen publiekrechtelijk lichaam is zoals de publiekrechtelijke lichamen waarop de arresten in de zaken Air France en Salvat Père betrekking hadden. De Oostenrijkse autoriteiten kunnen slechts controle over OeMAG uitoefenen via een ex-post-controle van de boekhouding of het intrekken van de concessie.
(79)
Onder verwijzing naar de zaak Essent wijst de Commissie er in dit verband op dat het irrelevant is of de overheid een particuliere of publieke instantie met het innen en beheren van de inkomsten heeft belast. Uit de toelichting van het Hof blijkt niet of de SEP een openbaar of particulier lichaam was, dus dit is niet van belang voor de beoordeling. Dit is ook in overeenstemming met punt 106 van de conclusie van AG Mengozzi in de zaak Essent en met het arrest van het Hof in de zaak Steinike (36).
(80)
Het feit dat OeMAG een onderneming is die onder particuliere zeggenschap staat, sluit dus niet uit dat er sprake kan zijn van staatssteun. De doorslaggevende vraag is veeleer of OeMAG door de overheid belast is met het innen en beheren van belasting.
(81)
Oostenrijk geeft daarnaast aan dat eventuele verliezen van OeMAG niet ten laste van de overheidsbegroting komen, en dat de rol van de overheidsinstanties beperkt is tot het bepalen van de prijzen voor de aankoop en verkoop van groene elektriciteit. Dat betekent dat OeMAG niet op de overheidsbegroting drukt, hetgeen in de zaken Sloman Neptun en Pearle wel het geval was.
(82)
In dit verband benadrukt de Commissie, onder verwijzing naar de zaak Essent, dat de middelen die ter beschikking staan van particuliere instanties die door de overheid belast zijn met het innen en beheren van een heffing, als staatsmiddelen moeten worden aangemerkt. Derhalve houdt een verlaging van de heffing die door bepaalde ondernemingen aan die instantie verschuldigd is, op zich al een nadeel in voor de overheid.
(83)
Met het oog op het argument van Oostenrijk dat Energie-Control GmbH geen beoordelingsvrijheid heeft wat de toekenning van vrijstellingen van de afnameverplichting betreft, wijst de Commissie op de toelichting van AG Mengozzi die in punt 109 van zijn conclusie in de zaak Essent van mening was dat het bij de beoordeling van de vraag of bepaalde middelen staatsmiddelen vormen, irrelevant is of de tussenpersoon die door de staat voor het innen en beheren van de heffing is aangewezen, over enige discretionaire marge beschikt.
(84)
Het laatste argument van Oostenrijk op dit punt is dat het totaalbedrag dat de elektriciteitsleveranciers aan OeMAG betalen, niet door het vrijstellingsmechanisme wordt beïnvloed, omdat uitsluitend de verdeling van dat totaalbedrag over de verschillende categorieën eindafnemers verandert. Wat dit argument betreft, wijst de Commissie erop dat het feit dat de derving van overheidsinkomsten wordt gecompenseerd door inkomsten uit andere bronnen, irrelevant is voor de vraag of er sprake is van staatsmiddelen. Het is veeleer doorslaggevend dat een onderneming wordt begunstigd en dat deze begunstiging tot een verlies aan staatsinkomsten leidt. Het spreekt voor zich dat de staat uiteindelijk andere inkomstenbronnen zal moeten zoeken om dat verlies te compenseren.
(85)
De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat de situatie in het onderhavige geval overeenkomt met de feiten zoals die in de arresten Essent en Steinike zijn onderzocht; er is aan alle criteria voldaan die in beide laatstgenoemde zaken zijn geformuleerd om te bepalen of er sprake is van staatsmiddelen. Derhalve is de te beoordelen maatregel met staatsmiddelen gefinancierd.
(86)
Het gebruik van de middelen waarover OeMAG de beschikking heeft, is wettelijk door de GEA geregeld. Dat betekent dat het gebruik van die middelen aan de staat kan worden toegerekend.
(87)
Op grond van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat het vrijstellingmechanisme tot een verlies aan staatsmiddelen leidt en dat dit verlies aan de staat kan worden toegerekend.
5.1.3. Selectiviteit van de maatregel
(88)
De Commissie wijst erop dat een maatregel - theoretisch gezien - zowel wat de ondernemingen als de economische sector betreft weliswaar neutraal kan lijken, maar dat deze - in de praktijk - toch selectief kan zijn.
(89)
Oostenrijk is van mening dat het vrijstellingsmechanisme geen staatssteun vormt, omdat het niet selectief is en het veeleer om een algemene maatregel gaat waarvan alle ondernemingen en economische sectoren gebruik kunnen maken. In de eerste plaats stelt Oostenrijk dat er door de drempel van 0,5 % in de aangemelde regeling geen beperkingen worden gecreëerd voor bepaalde productiesectoren of voor ondernemingen van een bepaalde omvang en dat de regeling ook geen andere selectieve criteria bevat (37). In de tweede plaats voert Oostenrijk aan dat er de facto door 2 300 bedrijven uit 19 verschillende economische sectoren van de maatregel gebruik is gemaakt, waaruit blijkt dat die maatregel - in de praktijk - voor alle ondernemingen en economische sectoren toegankelijk is.
(90)
Een maatregel is selectief wanneer hierdoor slechts bepaalde bedrijven of economische sectoren worden begunstigd. Een maatregel is daarentegen niet selectief wanneer alle ondernemingen in het betreffende land ervan kunnen profiteren.
(91)
Wat de eerste argumentatie van Oostenrijk betreft, constateert de Commissie dat de 0,5 %-drempel op zich niet toereikend is om de aangemelde regeling als een algemene maatregel aan te kunnen merken. Integendeel, de Commissie concludeert dat, als gevolg van deze drempel, niet alle ondernemingen in Oostenrijk van de aangemelde maatregel gebruik kunnen maken.
(92)
Oostenrijk stelt dat de aangemelde maatregel is voorbehouden aan ondernemingen waarvan de kosten als gevolg van hun bijdrage aan de bevordering van het gebruik van groene elektriciteit met meer dan 0,5 % van hun nettoproductiewaarde toenemen. De Commissie stelt vast dat deze randvoorwaarden in hoge mate overeenkomen met de definitie van energie-intensieve productiesectoren in artikel 17, lid 1, onder a), van de richtlijn energiebelasting (38). Oostenrijk voert echter aan dat de 0,5 %-drempel geen reden is om de aangemelde maatregel als selectief aan te merken. Oostenrijk is van mening dat dit standpunt ondersteund wordt door het Hof in zijn arrest Adria Wien. In dit arrest toetste het Hof een (gedeeltelijke) restitutie van de energieheffingen voor ondernemingen ten aanzien waarvan die heffingen meer dan 0,35 % van hun nettoproductiewaarde uitmaakten. Het Hof concludeerde in dat verband als volgt: „Nationale maatregelen die voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit zijn geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag […] [thans artikel 107 VWEU], indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten” (39).
(93)
De Commissie is echter van mening dat dit arrest niet uitsluit dat de 0,5 %-drempel in de onderhavige zaak als selectief moet worden aangemerkt. De Commissie constateert dat het arrest betrekking had op het verzoek van een Oostenrijks Gerechtshof om een prejudiciële beslissing over de bestaande regeling voor energierestituties. Het Oostenrijkse Gerechtshof had twee vragen voorgelegd: de eerste vraag was of de teruggaaf van energieheffingen in het kader van de bestaande regeling als selectief moest worden beschouwd, omdat deze uitsluitend van toepassing was op ondernemingen die stoffelijke goederen produceerden. In de tweede plaats was de (hypothetische) vraag voorgelegd hoe het Hof een heffingsrestitutie zou beoordelen die niet beperkt was tot ondernemingen die voornamelijk stoffelijke economische goederen produceerden, maar op alle ondernemingen, ongeacht de aard van hun activiteiten.
(94)
Met betrekking tot de eerste vraag heeft het Hof vastgesteld dat de maatregel, vanwege de beperking van de heffingsrestitutie tot ondernemingen die stoffelijke economische goederen produceren, selectief van aard was. Wat de tweede vraag betreft, hoe het Hof een heffingsrestitutie zou beoordelen die voor alle economische sectoren openstaat, was het antwoord van het Hof algemeen van aard: een maatregel is selectief wanneer deze bepaalde ondernemingen of producties begunstigt, terwijl een maatregel niet selectief is als deze zonder onderscheid alle ondernemingen op het nationale grondgebied begunstigt (40). Aansluitend concludeerde het Hof dat nationale maatregelen geen staatssteun vormen „…indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten” (41). Het Hof heeft echter niet vastgesteld of een maatregel die een 0,35 %-drempel hanteert, naar zijn mening ook daadwerkelijk op alle ondernemingen van toepassing is. Dit wordt bevestigd door AG Jacobs in zijn conclusie inzake het aansluitende arrest van het Hof: „… dat de gevolgen van de 0,35 % drempel door het Hof in het arrest Adria-Wien Pipeline … niet zijn onderzocht” (42). Het Hof moest immers niet beoordelen of het vrijstellingsmechanisme op zich (d.w.z. zonder de beperking tot ondernemingen die voornamelijk stoffelijke economische goederen produceren) in feite selectief was. Het Hof heeft derhalve niet uitgesloten dat de 0,35 %-drempel selectief is indien die ertoe leidt dat de maatregel in feite niet voor alle ondernemingen op het nationale grondgebied zou gelden.
(95)
De Commissie is daarentegen van mening dat het Hof bepaalde aanknopingspunten heeft gegeven die erop wijzen dat een dergelijke drempel een selectieve werking zou kunnen hebben, ook wanneer de maatregel eventueel op een reeks verschillende economische sectoren van toepassing is. Zo heeft het Hof in zijn antwoord op de tweede vraag meer in het bijzonder vastgesteld dat noch het grote aantal begunstigde ondernemingen, noch de verscheidenheid en het belang van de sectoren waartoe deze ondernemingen behoren, aanleiding kunnen zijn om een overheidsinitiatief als algemene maatregel van economische politiek te beschouwen (43). Daarnaast heeft de Commissie vastgesteld dat een groot aantal niet-sectorspecifieke maatregelen op grond van de jurisprudentie van het Hof als selectief kunnen worden aangemerkt, wanneer zij - de facto - niet van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied (44). Uit het vorenstaande blijkt dat ook maatregelen die voor alle economische sectoren gelden, om die reden als selectief kunnen worden aangemerkt wanneer niet alle ondernemingen op het nationale grondgebied een beroep op die maatregel kunnen doen.
(96)
Dit standpunt komt ook in een besluit van de Commissie over de Oostenrijkse energiebelastingrestitutie naar voren (45). Naar aanleiding van eerder genoemd arrest heeft Oostenrijk de maatregel zodanig uitgebreid dat ondernemingen uit alle economische sectoren voortaan een beroep op de energiebelastingrestitutie kunnen doen. Ook in haar beoordeling van de herziene regeling bleef de Commissie echter van mening dat de maatregel selectief was. Formeel kwamen weliswaar alle ondernemingen voor die restitutie in aanmerking, maar in feite kwam die restitutie alleen maar ten goede aan ondernemingen die in verhouding tot hun nettoproductiewaarde een hoog energieverbruik hadden (46). De Commissie concludeerde derhalve dat de energiebelastingrestitutie als onwettige (d.w.z. niet aangemelde) staatssteun moet worden beschouwd die niet met de interne markt verenigbaar is (47).
(97)
Als gevolg van de beschikking van de Commissie heeft het Oostenrijkse Verwaltungsgerichtshof later om een prejudiciële beslissing van het Hof verzocht (48). De vragen die het Verwaltungsgerichtshof daarbij heeft voorgelegd, hadden betrekking op het toepassingsgebied van de gevolgen van de onwettigheid van de restitutie van energieheffingen, waarbij het Hof het aspect van de selectiviteit niet opnieuw heeft getoetst. Dit aspect kwam daarentegen wel aan de orde in de opmerkingen van de advocaat-generaal. In zijn conclusie stelde de AG vast: „Derhalve zou, zoals de Commissie opmerkt, het slechts verlenen van restituties aan dienstverlenende ondernemingen (naast productiebedrijven) die daarvan niet op grond van de drempel van 0,35 % waren uitgesloten, er alleen toe leiden dat de kring van steunontvangers wordt vergroot. Het zou echter de steunmaatregelen niet beroven van hun gevolgen als zodanig, omdat er nog steeds een selectiviteitscriterium zou bestaan” (49). De AG concludeerde daarnaast als volgt: „De redenering van de Commissie in haar beschikking van 2004 is overtuigend ten aanzien van de selectieve aard van de 0,35 % drempel in het gewijzigde stelsel …” (50).
(98)
De Commissie concludeert uit het bovenstaande dat de 0,5 %-drempel in het onderhavige geval als selectiecriterium fungeert, aangezien een beroep op de aangemelde maatregel in feite beperkt wordt tot energie-intensieve ondernemingen terwijl niet-energie-intensieve ondernemingen hiervan uitgesloten worden. Los van het aantal economische sectoren dat van de maatregel profiteert, leidt de drempel op zich er dus toe dat de aangemelde maatregel niet aan alle ondernemingen op het nationale grondgebied ten goede komt. Dat betekent dat de maatregel door die drempel een selectief karakter krijgt.
(99)
De Commissie stelt bovendien vast dat uitsluitend ondernemingen een beroep kunnen doen op het te beoordelen vrijstellingsmechanisme die op grond van de Oostenrijkse Wet op de energiebelastingrestitutie in aanmerking komen voor die restitutie (de betreffende wet is beoordeeld in het kader van de beschikking van de Commissie inzake staatssteunmaatregel C-33/03). De argumentatie van de Commissie in de betreffende beschikking is onverminderd van toepassing op het onderhavige geval.
(100)
Wat de tweede argumentatie van Oostenrijk betreft, constateert de Commissie dat de aangemelde maatregel ook selectief is omdat deze in feite vooral gericht is op een beperkt aantal ondernemingen dat bepaalde energie-intensieve goederen produceert. De Commissie constateert op grond van de jurisprudentie van het Hof dat een maatregel niet op grond van de oorzaken of doeleinden beoordeeld moet worden, maar aan de hand van de gevolgen (51). Ook wanneer een maatregel formeel aan alle economische sectoren en ondernemingen ten goede komt, kan deze nog als selectief aangemerkt worden wanneer zij niet de facto aan alle ondernemingen op het nationale grondgebied ten goede komt. Het Hof oordeelde in dit verband: „Noch op grond van het grote aantal begunstigde ondernemingen, noch op grond van de verscheidenheid en het belang van de industriële sectoren waartoe deze ondernemingen behoren, kan worden aangenomen dat [deze regeling] … een algemene maatregel van economische politiek is” (52).
(101)
Bij haar toetsing heeft de Commissie vastgesteld dat de aangemelde regeling vooral gericht is op een zeer beperkt aantal ondernemingen, voor het merendeel productiebedrijven. In dit verband heeft Oostenrijk op 9 september 2010 gegevens overgelegd die betrekking hadden op de toenmalige toepassing van de regeling die voorzag in steunintensiteiten die lager waren dan de aanmeldingsdrempels. Volgens deze gegevens hebben van de circa 300 000 Oostenrijkse bedrijven rond 2 000 een beroep op de regeling gedaan (dat is minder dan 1 % van alle Oostenrijkse bedrijven). Daarnaast komt in het kader van de huidige toepassing van de regeling circa 66 % van de middelen ten goede aan ondernemingen die zich met de „productie van goederen” bezighouden (53). Met het oog op de situatie dat Oostenrijk de steunintensiteiten boven de „de minimis”-drempels zou verhogen (dus beneden de drempels die op dit moment voorlopig worden toegepast), heeft de Commissie daarnaast vastgesteld dat de maatregel dan waarschijnlijk nog meer op ondernemingen gericht zal zijn die in de goederenproductie actief zijn. Uit de door Oostenrijk verstrekte gegevens blijkt namelijk dat slechts twaalf ondernemingen van hogere steunintensiteiten zouden profiteren ten opzichte van de huidige versie van de regeling; slechts twee van die ondernemingen zijn in de vervoerssector actief, terwijl de overige tien zich met goederenproductie bezighouden (54).
(102)
Uit de voorgaande overwegingen concludeert de Commissie dat de aangemelde regeling niet, of slechts in geringe mate ten goede zal komen aan de meerderheid van de bedrijven in de Oostenrijkse economie en dat hoofdzakelijk ondernemingen in één bepaalde sector, de productie van goederen, van die regeling zullen profiteren. Los van het aantal economische sectoren dat van de maatregel zou kunnen profiteren, blijkt de maatregel zich voornamelijk te concentreren op ondernemingen die goederen produceren, hetgeen betekent dat de maatregel de facto als selectief moet worden aangemerkt.
(103)
Uit de voorgaande overwegingen concludeert de Commissie dat het aangemelde vrijstellingsmechanisme selectief is, omdat er enerzijds een 5 %-drempel is voorzien, waardoor de maatregel voorbehouden is aan energie-intensieve ondernemingen, terwijl het anderzijds voornamelijk ondernemingen betreft die zich bezighouden met de productie van goederen.
(104)
De Commissie stelt vast dat een maatregel, ondanks zijn selectieve karakter, niet aan de selectiviteitsvoorwaarde voldoet wanneer dit door zijn aard of door de algemene opzet van het stelsel waartoe hij behoort, gerechtvaardigd is (55). De Commissie blijft zich op het standpunt stellen dat het vaste jurisprudentie van het Hof is dat de betreffende lidstaat dit dient aan te tonen (56).
(105)
Uit de toelichting van het Hof blijkt dat hierbij een onderscheid moet worden gemaakt tussen de doelstellingen van een specifiek belastingstelsel die buiten dat stelsel zijn gelegen, en de voor het bereiken van dergelijke doelstellingen noodzakelijke mechanismen die inherent zijn aan het belastingstelsel zelf. Alleen de laatstgenoemde mechanismen komen in aanmerking als mogelijke rechtvaardiging van een maatregel op grond van de aard c.q. de algemene opzet van het belastingstelsel waarvan hij deel uitmaakt (57). De extrinsieke doelstellingen moeten in het kader van de toetsing van de verenigbaarheid in aanmerking worden genomen (58).
(106)
Oostenrijk is van mening dat de differentiatie van de bijdragen op grond van artikel 22c GEA bedoeld is om rekening te houden met de capaciteiten van de ondernemingen in samenhang met de betaling van aanvullende heffingen. Daarnaast worden de milieuvoordelen die in de GEA zijn voorzien, door het vrijstellingsmechanisme niet nadelig beïnvloed, aangezien de bijdragen voor de steun van de productie van groene elektriciteit niet omlaag gaan. Het creëren van een duurzaam financieringsmechanisme voor groene elektriciteit is uitsluitend mogelijk door een verlaging van de milieukosten voor bepaalde ondernemingen; dat mechanisme is onontbeerlijk voor het bevorderen van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen.
(107)
De Commissie constateert in dit verband dat de intrinsieke doelstelling van het stelsel, dat gebaseerd is op verrekenprijzen, kan worden omschreven als het genereren van inkomsten die met name voor het bevorderen van hernieuwbare energieën moeten worden gebruikt. Het vrijstellingsmechanisme is daarentegen gebaseerd op de doelstelling om het concurrentievermogen van energie-intensieve ondernemingen te verbeteren door hen een lagere elektriciteitsprijs te laten betalen, waarmee tegelijkertijd getracht wordt om de acceptatie van het op verrekenprijzen gebaseerde stelsel te vergroten. Dat betekent dat er naar de verwezenlijking van een doel wordt gestreefd dat geen verband houdt met de opzet en de algemene structuur van het stelsel.
(108)
Op grond van de jurisprudentie van het Hof kan het verwezenlijken van een dergelijk extern doel niet dienen als rechtvaardiging voor een maatregel op grond van de aard c.q. algemene opzet van het belastingstelsel (59). Dit kan uitsluitend nader beoordeeld worden in het kader van de toetsing van de verenigbaarheid (60).
(109)
Oostenrijk heeft zich op twee beschikkingen inzake staatssteun beroepen om het argument te staven dat het vrijstellingsmechanisme op grond van de opzet en de algemene structuur van het stelsel gerechtvaardigd zou zijn. De Commissie constateert echter dat het in beide zaken een andere situatie betrof. In beschikking N 271/06 over de belastingvoorschriften in Denemarken in verband met warmteoverschotten stond het waarborgen van de neutraliteit van de fiscale behandeling van alle energieproducten centraal en niet het verbeteren van het concurrentievermogen. Beschikking N 820/06 inzake belastingvrijstellingen in Duitsland voor energieproducten met een duaal gebruik had betrekking op het beginsel om alleen energieproducten die als brandstof worden gebruikt, fiscaal te belasten.
(110)
Hieruit volgt dat de aangemelde vrijstelling van energie-intensieve productiesectoren niet gerechtvaardigd kan worden door de aard of de algemene opzet van het stelsel waar die vrijstelling deel van uitmaakt.
(111)
Derhalve concludeert de Commissie dat de aangemelde maatregel voldoet aan het selectiviteitscriterium omdat hij de facto selectief is en niet door de aard en de algemene opzet van het stelsel wordt gerechtvaardigd.
5.1.4. Vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van de handel
(112)
De begunstigden van de maatregel die volgens de Commissie als staatssteun moet worden aangemerkt, houden zich voornamelijk bezig met de productie van energie-intensieve goederen zoals metaal en papierproducten (61). In deze economische sectoren vindt handel tussen lidstaten plaats en concurreren de betrokken ondernemingen met bedrijven uit andere lidstaten. Dat betekent dat de onderhavige maatregel kan leiden tot een vervalsing van de mededinging en tot een beïnvloeding van de handel op de interne markt.
5.1.5. Conclusie
(113)
De Commissie concludeert dat het vrijstellingsmechanisme staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien het tot een verlies aan staatsmiddelen leidt waardoor energie-intensieve ondernemingen een selectief voordeel verkrijgen. De maatregel kan derhalve de handel tussen lidstaten beïnvloeden en de mededinging op de interne markt vervalsen.
5.2. Rechtmatigheid van de steun
(114)
Oostenrijk heeft zich ertoe verplicht om de steun zonder de toestemming van de Commissie niet ten uitvoer te brengen. Oostenrijk heeft de maatregel voor de tenuitvoerbrenging aangemeld en is daarmee zijn verplichting ingevolge artikel 108, lid 3, VWEU nagekomen (62).
5.3. Beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt
(115)
De Commissie kan staatssteun op grond van artikel 107, lid 3, VWEU, verenigbaar met de interne markt verklaren. Volgens de vaste jurisprudentie van het Hof dient de betreffende lidstaat aan te tonen dat een maatregel verenigbaar is met de interne markt (63).
(116)
Bij staatssteunzaken die onder het toepassingsgebied van artikel 107, lid 3, VWEU vallen, heeft de Commissie een grote beoordelingsvrijheid (64). In het kader van die vrijheid heeft zij richtsnoeren en mededelingen gepubliceerd met daarin criteria op basis waarvan bepaalde vormen van steun op grond van artikel 107, lid 3, VWEU, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden aangemerkt. Conform de vaste jurisprudentie is de Commissie gebonden aan de richtsnoeren en mededelingen die zij vaststelt op het gebied van het toezicht op staatssteun, voor zover deze niet afwijken van het VWEU en door de lidstaten zijn aanvaard (65).
(117)
Dat betekent dat er allereerst moet worden onderzocht of de aangemelde steun onder het toepassingsgebied van een of meer richtsnoeren of mededelingen valt. Mocht de steun aan de daarin vastgelegde criteria voldoen, dan kan zij vervolgens als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.
(118)
Oostenrijk stelt dat de aangemelde maatregel onder het toepassingsgebied van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (66) valt c.q. dat deze richtsnoeren dienovereenkomstig moeten worden toegepast. Daarnaast is Oostenrijk van mening dat de steun ook onder het toepassingsgebied van de AGVV valt (67).
(119)
Er zijn echter ook nauwomschreven situaties waarin exploitatiesteun wel is toegestaan. Meer in het bijzonder is het mogelijk om onder bepaalde voorwaarden exploitatiesteun in de vorm van belastingverlagingen te verlenen op basis van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (68) of artikel 25 AGVV (69). Voorts kunnen maatregelen ook, onder bepaalde voorwaarden, rechtstreeks aan de hand van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU worden onderzocht.
5.3.1. Richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming
(120)
Het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming is als volgt gedefinieerd (70):
„(58)
Deze richtsnoeren zijn van toepassing op staatssteun ten behoeve van het milieu. Zij zullen worden toegepast in overeenstemming met ander communautair beleid op het gebied van staatssteun, andere bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en van het Verdrag betreffende de Europese Unie en wetgeving die op grond van deze verdragen is aangenomen.
(59)
Deze richtsnoeren zijn van toepassing op steun (24) ter ondersteuning van milieubescherming in alle sectoren die onder het EG-Verdrag vallen. Zij zijn tevens van toepassing op de sectoren waarop bijzondere communautaire staatssteunregels van toepassing zijn (ijzer- en staalindustrie, scheepsbouw, automobielindustrie, de sector synthetische vezels, vervoer, kolen, landbouw en visserij), tenzij in die bijzondere regels anders is bepaald.”
(121)
In punt 70, onder 1, van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming wordt die milieubescherming als volgt gedefinieerd: elke maatregel die is gericht op de preventie of het herstel van aantastingen van de natuurlijke omgeving of de natuurlijke hulpbronnen door de eigen activiteiten van de begunstigde, op het beperken van het risico op dergelijke aantastingen, dan wel op de aanmoediging van een rationeler gebruik van die hulpbronnen, met inbegrip van energiebesparende maatregelen en het gebruik van hernieuwbare energiebronnen. Uit punt 151 blijkt dat maatregelen die ten minste indirect bijdragen tot de verbetering van het niveau van de milieubescherming, onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming vallen.
(122)
Oostenrijk is van mening dat het vrijstellingsmechanisme om twee redenen direct bijdraagt aan de milieubescherming: in de eerste plaats vormt het mechanisme een wezenlijke voorwaarde om het politieke draagvlak voor een verhoging van het niveau van de verrekenprijs te waarborgen. Die verhoging is noodzakelijk om een verdere uitbreiding van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te financieren. In de tweede plaats leidt het mechanisme tot hogere prijzen voor het elektriciteitsverbruik, hetgeen een prikkel vormt voor een energie-efficiënter gebruik van elektriciteit.
(123)
De Commissie stelt met betrekking tot het eerste argument vast dat er geen noodzakelijk verband bestaat tussen de verrekenprijs en de toename van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Oostenrijk is op grond van Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (hierna de „richtlijn hernieuwbare energiebronnen” te noemen) (71) verplicht om de elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen te vergroten. Het staat Oostenrijk echter vrij om te beslissen op welke wijze die toename gefinancierd wordt. Zo zou Oostenrijk bijvoorbeeld ook gebruik kunnen maken van belastinginkomsten. Het vrijstellingsmechanisme is niet per se noodzakelijk om de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te vergroten.
(124)
Wat het tweede argument betreft, constateert de Commissie dat het vrijstellingsmechanisme als een bovenbegrenzing fungeert. De gemiddelde elektriciteitsprijs die door energie-intensieve ondernemingen wordt betaald, daalt met elk extra verbruikt kWh dat boven de drempel ligt. In plaats van een prikkel te geven ter bevordering van de energie-efficiënte, leidt het vrijstellingsmechanisme veeleer tot een vermindering van die energie-efficiëntie.
(125)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat het vrijstellingsmechanisme niet onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming valt.
(126)
Zelfs indien de maatregel onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming zou vallen - wat niet het geval is - constateert de Commissie dat de maatregel niet als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt, aangezien er niet aan de voorwaarden is voldaan zoals die in deel 4 van de richtsnoeren zijn geformuleerd.
(127)
In deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming wordt in verband met de beoordeling van de verenigbaarheid onderscheid gemaakt tussen geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde milieubelastingen. De parafiscale heffing in de vorm van de verrekenprijs vormt geen milieubelasting die op het niveau van de Unie is geharmoniseerd. Tegen deze achtergrond stelt de Commissie vast dat de lidstaten met betrekking tot de bindende doelstellingen zoals die in de richtlijn hernieuwbare energie zijn opgenomen op het gebied van dergelijke energiebronnen, zelf kunnen bepalen op welke wijze deze doelstellingen worden verwezenlijkt.
(128)
Dat betekent dat het vrijstellingsmechanisme moet worden getoetst aan de hand van de regels die conform deel 4 van de richtsnoeren van toepassing zijn op niet-geharmoniseerde milieubelastingen (72).
(129)
Op grond van die regels moet de betreffende lidstaat informatie verstrekken over welke respectieve sector of sectoren of categorieën begunstigden onder de vrijstellingen of verlagingen vallen en wat de situatie van de belangrijkste begunstigden in elke betrokken sector is en hoe de belastingen kunnen bijdragen tot milieubescherming. De vrijgestelde sectoren dienen naar behoren te worden beschreven, en er moet voor elke sector een lijst worden verstrekt van de grootste begunstigden (met name rekening houdend met de omzet, de marktaandelen en de omvang van de belastinggrondslag) (73). Op basis van deze informatie moet de Commissie beoordelen of de verlagingen of vrijstellingen van de milieubelastingen noodzakelijk en evenredig zijn. Aangaande het criterium van de noodzakelijkheid moet de keuze van de begunstigden op objectieve en doorzichtige criteria gebaseerd zijn en moet de milieubelasting zonder verlaging tot een aanzienlijke stijging van de productiekosten leiden die niet op de klanten kan worden afgewenteld zonder dat dit aanzienlijk omzetverlies tot gevolg heeft (74). Wat de evenredigheid van de steun betreft, dient de betreffende lidstaat aan te tonen dat elke individuele begunstigde een deel van de nationale belasting betaalt dat grotendeels equivalent is aan de milieuprestatie, dat de begunstigden van de steun ten minste 20 % van de nationale belasting betalen, tenzij een lager percentage gerechtvaardigd is, en dat de verlagingen of vrijstellingen afhankelijk worden gesteld van het sluiten van overeenkomsten ter verwezenlijking van milieubeschermingsdoelstellingen (75).
(130)
De Commissie constateert echter dat Oostenrijk voornoemde informatie - ondanks herhaalde verzoeken van de Commissie - niet heeft verstrekt (76). Derhalve heeft de Commissie niet kunnen nagaan of de steun noodzakelijk en evenredig is, dan wel op welke wijze die steun een bijdrage levert aan de milieubescherming.
5.3.2. Analogie met deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming
(131)
Gezien het feit dat het aangemelde vrijstellingsmechanisme zelfs niet indirect aan de milieubescherming bijdraagt, heeft de Commissie daarnaast onderzocht of zij het vrijstellingsmechanisme op grond van deel 4 van de richtsnoeren zou kunnen goedkeuren.
(132)
Volgens Oostenrijk zou het vrijstellingsmechanisme op identieke wijze als de voorschriften voor verlagingen van geharmoniseerde energiebelastingen kunnen worden onderzocht (conform de punten 152 en 153 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming). In dit verband herinnert de Commissie eraan dat in deel 4 van die richtsnoeren twee soorten toetsingen van verlagingen van milieubelastingen zijn voorzien die tot verschillende conclusies kunnen leiden. In de eerste plaats bevat deel 4 voorschriften voor geharmoniseerde energiebelastingen in het kader van de richtlijn energiebelasting. Dergelijke verlagingen kunnen zonder verder onderzoek als verenigbaar met de interne markt worden aangemerkt in zoverre er aan de minimale belastingbedragen is voldaan zoals neergelegd in de richtlijn energiebelasting. In de tweede plaats bevat deel 4 bepaalde regels voor de toetsing van verlagingen van niet-geharmoniseerde milieubelastingen en voor geharmoniseerde verlagingen van milieubelastingen die onder de minimumnorm liggen zoals vastgelegd in de richtlijn energiebelasting. Op grond van deze regels moeten lidstaten onder andere uitgebreide informatie verstrekken over de noodzaak en de evenredigheid van de desbetreffende maatregelen. Oostenrijk voert aan dat de Commissie het vrijstellingsmechanisme voor parafiscale heffingen kan goedkeuren vanwege het feit dat de begunstigde ondernemingen ten minste het minimumbedrag aan Oostenrijkse energiebelasting betalen.
(133)
De Commissie constateert dat er noch in haar besluitvormingspraktijk noch in de jurisprudentie van de Europese rechtbanken precedenten te vinden zijn waarin de regels voor het onderzoeken van geharmoniseerde energiebelastingen overeenkomstig deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, op dezelfde wijze als met betrekking tot parafiscale heffingen zijn toegepast.
(134)
Op grond van de vaste jurisprudentie van het Hof kan een bepaling van het Gemeenschapsrecht naar analogie worden toegepast wanneer aan de volgende twee voorwaarden is voldaan: in de eerste plaats moet de desbetreffende regeling in hoge mate overeenstemmen met de regeling waarvan analoge toepassing wordt gevraagd. In de tweede plaats moet de geldende regeling een leemte bevatten die onverenigbaar is met een algemeen beginsel van Gemeenschapsrecht welke door deze analoge toepassing kan worden opgevuld (77). Gezien deze voorwaarden constateert de Commissie dat analogieën in het Gemeenschapsrecht slechts in uitzonderingsgevallen worden toegepast.
(135)
In de eerste plaats moet de betrokken regeling grote gelijkenis vertonen met de regeling waarvan analoge toepassing wordt gevraagd. Aangezien in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming vrijstellingen respectievelijk verlagingen van milieubelastingen zijn voorzien, moeten de regels die betrekking hebben op de aangemelde heffingen in het kader van de GEA in hoge mate overeenstemmen met de regels die op milieubelastingen van toepassing zijn.
De Commissie heeft echter vastgesteld dat het juridische stelsel met betrekking tot milieubelastingen op grond van het Gemeenschapsrecht niet te vergelijken is met het stelsel dat op grond van dat Gemeenschapsrecht op parafiscale heffingen van toepassing is. In het Gemeenschapsrecht zijn namelijk geen specifieke regels voor parafiscale heffingen voorzien, maar wel voor de heffing van milieubelastingen. Daarbij gaat het met name om de minimale belastingbedragen zoals die in de richtlijn energiebelasting zijn vastgelegd en om vrijstellingen van deze minimumbedragen zoals die op grond van de voorwaarden in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubelastingen en artikel 25 AGVV verleend kunnen worden. Met betrekking tot parafiscale heffingen stelt de Commissie vast dat hiervoor noch regels voor vrijstellingen of verlagingen noch minimumpercentages bestaan.
(136)
Derhalve concludeert de Commissie dat er aan de parafiscale heffingen in het kader van de Oostenrijkse regeling geen regels ten grondslag liggen die overeenstemmen met de regels die op grond van het Gemeenschapsrecht voor milieubelastingen gelden.
(137)
In de tweede plaats moet de geldende regeling een leemte bevatten die onverenigbaar is met een algemeen beginsel van Gemeenschapsrecht die door een analoge toepassing kan worden opgevuld.
(138)
Maatregelen die niet onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming vallen, kunnen op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, worden getoetst. De Commissie heeft in die richtsnoeren geen „lacuna” kunnen vaststellen die een beoordeling van de aangemelde maatregel middels een analoge toetsing zou rechtvaardigen. Deze conclusie geldt voor beide scenario’s, dus voor een analoge toepassing met betrekking tot zowel geharmoniseerde als niet-geharmoniseerde milieubelastingen.
(139)
Daarnaast kan het ontbreken van regels voor vrijstellingen van parafiscale heffingen ook niet worden rechtgezet door het maken van een analogie met de regels die conform het Gemeenschapsrecht worden gehanteerd voor de verlagingen van energiebelastingen. In dat verband stelt de Commissie vast dat een analoge toepassing van de regels voor het verlagen van geharmoniseerde energiebelastingen op niet-geharmoniseerde parafiscale heffingen ook zou betekenen dat ondernemingen door de betaling van dergelijke parafiscale heffingen zouden kunnen voldoen aan de minimale belastingbedragen die op grond van de richtlijn energiebelasting zijn vereist. Een dergelijk uitgangspunt is echter niet in overeenstemming met de strekking van de richtlijn energiebelasting. De Commissie is van mening dat de minimumpercentages van de richtlijn energiebelasting uitsluitend zijn vastgesteld met het oog op het gebruik ervan in het kader van de geharmoniseerde stelsels voor energiebelastingen. Een gebruik als benchmark buiten het geharmoniseerde kader om is een niet-beoogde toepassing van die percentages. Het is een onmiskenbaar feit dat die minimumpercentages niet zijn vastgesteld met het doel om op basis van milieuspecifieke reguleringsmaatregelen (zoals die meer in het bijzonder zijn vastgelegd middels financieringsmechanismen voor feed-in-tarieven) de totale fiscale belasting te bepalen voor energie-intensieve ondernemingen. Een dergelijk uitgangspunt zou ook voorbijgaan aan het feit dat op het gebied van staatssteun de politiek een welwillende aanpak ten opzichte van belastingvrijstellingen boven een geharmoniseerd minimumpercentage accepteert, omdat een gelijke behandeling in ieder geval in zekere mate wordt gewaarborgd doordat alle lidstaten de geldende minimumpercentages in acht nemen. Dit argument geldt echter op zich niet voor heffingen die voortvloeien uit niet-geharmoniseerde stelsels voor feed-in-tarieven, aangezien zij door afwijkingen van de standaardbijdragen tot vervalsingen van de mededinging kunnen leiden.
(140)
Uit bovengenoemde overwegingen volgt dat het ontbreken van regels voor het verlagen van parafiscale heffingen geen met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht onverenigbare leemte vormt die door analoge toepassing van de bestaande regels voor verlagingen van geharmoniseerde energiebelastingen zou kunnen worden opgevuld.
(141)
Zelfs wanneer een analoge toepassing toch mogelijk zou zijn, kan het vrijstellingsmechanisme om in de overwegingen 129 tot en met 133 opgegeven redenen, niet als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.
(142)
Tegen deze achtergrond concludeert de Commissie dat er geen analogie is tussen het aangemelde vrijstellingsmechanisme en de regels voor de beoordeling van verlagingen van geharmoniseerde energiebelastingen op grond van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, en dat zij daarom het vrijstellingsmechanisme niet op basis van een dergelijke analogie kan goedkeuren.
5.3.3. Analogie met artikel 25 van de algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV)
(143)
De Commissie heeft daarnaast getoetst of zij het vrijstellingsmechanisme naar analogie van artikel 25 AGVV zou kunnen goedkeuren.
(144)
Oostenrijk is van mening dat de verschillen in formulering tussen deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming en artikel 25 AGVV een bepaalde speelruimte bieden om de maatregel naar analogie van artikel 25 AGVV goed te keuren. Oostenrijk wijst erop dat punt 152 van de richtsnoeren als volgt luidt:
„Om op grond van artikel 87 van het EG-Verdrag te worden goedgekeurd, moeten verlagingen of vrijstellingen van geharmoniseerde belastingen, en met name die welke door Richtlijn 2003/96/EG zijn geharmoniseerd, verenigbaar zijn met de relevante toepasselijke communautaire wetgeving en voldoen aan de daarin vastgestelde beperkingen en voorwaarden.”.
(145)
In artikel 25 AGVV staat daarentegen:
„Milieusteunregelingen in de vorm van verlagingen van milieubelastingen die aan de voorwaarden voor Richtlijn 2003/96/EG voldoen, zijn verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, van het Verdrag en zijn van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits aan de in de leden 2 en 3 van dit artikel vastgestelde voorwaarden is voldaan.” (78).
(146)
Uit bovenstaande formulering heeft Oostenrijk geconcludeerd dat artikel 25 AGVV mogelijk ruimer is geformuleerd dan punt 152 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming. Oostenrijk stelt dat punt 152 van de richtsnoeren wellicht slechts van toepassing is op de middels de richtlijn energiebelasting geharmoniseerde milieubelastingen, terwijl op grond van artikel 25 AGVV daarentegen alleen maar vereist is dat bij het vrijstellingsmechanisme de minimale belastingbedragen in acht worden genomen die in de richtlijn energiebelasting zijn vastgelegd, ook wanneer het om niet-geharmoniseerde energiebelastingen gaat. Volgens Oostenrijk zou artikel 25 AGVV derhalve ook kunnen worden toegepast op de verlaging van niet-geharmoniseerde milieubelastingen zodat de betreffende steun als verenigbaar met de interne markt zou kunnen worden aangemerkt, mits in het algemene belastingstelsel de minimumbedragen voor energiebelastingen worden geëerbiedigd. Oostenrijk heeft weliswaar toegegeven dat de bijdragen in het kader van de GEA geen belastingen zijn (79), maar stelt daarnaast dat het aangemelde vrijstellingsmechanisme naar analogie van de regels voor milieubelastingen van artikel 25 AGVV onderzocht en goedgekeurd zou kunnen worden.
(147)
De Commissie is echter van mening dat er geen mogelijkheid voor een analoge toepassing met artikel 25 AGVV. In de eerste plaats stemmen de regels die voor de onderhavige zaak gelden, niet sterk overeen met de regels die analoog zouden moeten worden toegepast. Uit de formulering van artikel 25 AGVV blijkt eenduidig dat dit voorschrift uitsluitend geldt voor milieubelastingen die onder de richtlijn energiebelasting vallen. In die zin is de classificatie als energiebelasting een „voorwaarde” voor de toepassing van artikel 25 AGVV. Deze interpretatie wordt ook ondersteund doordat uit de opzet van het stelsel van de AGVV blijkt dat het toepassingsgebied niet ruimer kan zijn dan dat van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming waarop de AGVV betrekking heeft. Derhalve is artikel 25 AGVV ondubbelzinnig uitsluitend van toepassing op energiebelastingen die onder de richtlijn energiebelasting vallen. Zoals reeds toegelicht, zijn de bijdragen die in het kader van de Wet op groene elektriciteit moeten worden betaald, echter geen milieubelastingen. De voorschriften van de richtlijn energiebelasting zijn hierop derhalve niet van toepassing. Daaruit volgt dat de regels voor energiebelastingen en de regels voor de Oostenrijkse feed-in-tarieven niet in hoge mate overeenstemmen. In de tweede plaats bevatten de betreffende regels geen leemte die onverenigbaar is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht die door deze analoge toepassing kan worden opgevuld. Belastingverlagingen en vergelijkbare maatregelen waarop de AGVV niet van toepassing is, zijn overigens niet per se onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht, mits er in ieder geval aan de algemene aanmeldingsplicht is voldaan op grond van artikel 108 VWEU. Mocht dat zo zijn, dan kunnen zij vervolgens aan de hand van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming worden beoordeeld, of - mochten die richtsnoeren niet van toepassing zijn - rechtstreeks worden getoetst aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Daarna kunnen zij alsnog eventueel als verenigbaar met de interne markt worden aangemerkt. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de voorschriften die op de toetsing van de Oostenrijkse steunregeling van toepassing zijn, geen leemte bevatten die onverenigbaar is met het Gemeenschapsrecht.
(148)
Uit het bovenstaande concludeert de Commissie dat er geen sprake is van een analogie tussen de bijdragen in het kader van de Wet op groene elektriciteit en de geharmoniseerde energiebelastingen op grond van artikel 25 AGVV. Daarom kan de Commissie het vrijstellingsmechanisme niet op basis van een dergelijke analogie goedkeuren.
5.3.4. Verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(149)
De Commissie stelt vast dat Oostenrijk niet heeft aangetoond dat het vrijstellingsmechanisme op basis van artikel 107, lid 3, onder c), direct als verenigbaar met de interne markt zou kunnen worden aangemerkt. Aangezien een lidstaat de redenen moet aangeven op grond waarvan de verenigbaarheid van een steunmaatregel kan worden vastgesteld (80), en aan moet tonen dat er aan de betreffende voorwaarden is voldaan, kan Oostenrijk alleen al door dit feit geen beroep doen op deze grondslag voor de verenigbaarheid van de maatregel.
(150)
De Commissie heeft niettemin onderzocht of het vrijstellingsmechanisme op basis van deze rechtsgrondslag als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt.
(151)
Uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd. Op grond van de jurisprudentie van het Hof kan de Commissie een steunmaatregel als verenigbaar met de interne markt aanmerken wanneer de steun aan de verwezenlijking van een doel van gemeenschappelijk belang bijdraagt (81), noodzakelijk is om deze doelstelling te verwezenlijken (82) en de handelsvoorwaarden niet op een wijze worden veranderd die strijdig is met dat gemeenschappelijk belang.
(152)
Het is inmiddels dan ook vaste praktijk van de Commissie (83) om maatregelen rechtstreeks op basis van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar met de interne markt aan te merken wanneer zij noodzakelijk en evenredig zijn en wanneer de positieve gevolgen voor het doel van gemeenschappelijk belang groter zijn dan de negatieve gevolgen voor de mededinging en de handel. In dit verband acht de Commissie het gepast om de volgende vragen te beantwoorden:
1.
Is de steunmaatregel gericht op een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang?
2.
Is de steunmaatregel geschikt om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen verwezenlijken? Meer in het bijzonder:
a)
Is de staatssteun een geschikt en noodzakelijk beleidsinstrument of zijn er andere, geschiktere instrumenten?
b)
Is er een stimulerend effect: verandert de steun de gedragingen van ondernemingen?
c)
Is de steunmaatregel evenredig: kan dezelfde gedragswijziging met minder steun worden verkregen?
3.
Zijn de verstoringen van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer beperkt, zodat de balans al met al positief is?
(153)
Volgens de informatie van Oostenrijk is de maatregel in eerste instantie gericht op milieubescherming. In de overwegingen 126 tot en met 129 is echter al toegelicht dat het vrijstellingsmechanisme geen bijdrage levert aan die milieubescherming.
(154)
Daarnaast zou een algemene verhoging van het feed-in-tarief tot een ontlastend effect op het milieu leiden, hetgeen volgens Oostenrijk niet mogelijk zou zijn zonder het waarborgen van het concurrentievermogen van energie-intensieve ondernemingen middels het aangemelde vrijstellingsmechanisme. De Oostenrijkse autoriteiten geven in hun toelichting bovendien aan dat het vrijstellingsmechanisme bedoeld is om het concurrentievermogen van energie-intensieve bedrijven te vergroten ten opzichte van concurrenten in andere lidstaten. De Commissie heeft in haar besluitvormingspraktijk echter nooit aanvaard dat dergelijke steunmaatregelen een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van doelstellingen met een algemeen belang.
(155)
De enige uitzondering hierop is vastgelegd in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming. Maar zelfs al zou de Commissie akkoord gaan met een verlaging van de milieubelasting, dan zou zij er nog aan vast blijven houden dat de minimale belastingniveaus in acht moeten worden genomen. De totale bijdrage aan de belastinginkomsten door de ondernemingen die profiteren van de belastingverlaging, blijft dan immers met elke veroorzaakte vervuilingseenheid toenemen. In de onderhavige zaak is de situatie echter anders. De bijdrage wordt vanaf een niveau van 0,5 % van de nettoproductiewaarde gelimiteerd. Dat betekent dat extra vervuilingseenheden niet meer aan een parafiscale heffing onderworpen worden, hetgeen er weer toe leidt dat de bijdrage per veroorzaakte vervuilingseenheid daalt. Het stelsel zorgt dus niet voor energiebesparing, maar geeft veeleer prikkels om meer energie te verbruiken.
(156)
De Commissie is dan ook van mening dat de steunmaatregel geen bijdrage levert aan een doel van gemeenschappelijk belang.
(157)
De Commissie stelt op grond van de jurisprudentie van het Hof vast dat „… bedrijfssteun, dit wil zeggen steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van de kosten die zij in het kader van haar gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaliter zelf zou moeten dragen, in beginsel niet binnen de werkingssfeer van voormeld artikel 92, lid 3, [thans artikel 107, lid 3, VWEU] valt …” (84). Het Hof voegt daar het volgende aan toe: „Volgens de rechtspraak vervalsen dergelijke steunmaatregelen namelijk in beginsel de mededingingsvoorwaarden in de sectoren waarin zij worden toegekend, terwijl zij anderzijds wegens hun aard niet geschikt zijn om een van de in voormelde afwijkingsbepalingen genoemde doelstellingen te verwezenlijken …” (85).Met betrekking tot de onderhavige zaak is de Commissie van mening dat het vrijstellingsmechanisme als bedrijfssteun c.q. exploitatiesteun moet worden beschouwd, omdat de begunstigde ondernemingen hierdoor van een deel van de kosten van hun elektriciteitsvoorziening worden bevrijd die zij in het kader van hun gewone bedrijfsvoering of normale werkzaamheden normaliter zelf zouden moeten dragen.
(158)
De Commissie vindt dan ook dat bedrijfssteun in elk geval geen gepast beleidsinstrument is voor de verwezenlijking van dit doel, zelfs niet indien het concurrentievermogen een doel van gemeenschappelijk belang zou zijn.
(159)
Wat de milieubelastingen betreft, accepteert de Commissie een beperkte uitzondering op dit uitgangspunt, mits er sprake is van een specifieke doelstelling. Op grond van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming zijn verlagingen of vrijstellingen van milieubelastingen voor bepaalde sectoren of categorieën ondernemingen toegestaan indien hierdoor hogere belastingen vastgesteld kunnen worden voor andere ondernemingen, aangezien dit leidt tot een algemene verbetering van de internalisering van de kosten en verdere prikkels schept om de milieubescherming te verbeteren. Dit soort steun kan bijgevolg noodzakelijk zijn om negatieve externe gevolgen indirect aan te pakken door het eenvoudiger te maken betrekkelijk hoge nationale milieubelastingen vast te stellen of te handhaven.
(160)
De Commissie constateert echter dat de bijdragen voor de bevordering van groene elektriciteit waarvan de begunstigde ondernemingen in het kader van de aangemelde regeling kunnen worden vrijgesteld, geen milieubelastingen vormen in de zin van punt 70, onder 14, en punt 151 van die richtsnoeren. Belastingen zijn heffingen die rechtstreeks naar de staatskas toevloeien. De bijdragen waarvan de begunstigde ondernemingen in het kader van de aangemelde regeling worden vrijgesteld, komen echter niet op de algemene begroting terecht. In tegendeel, zij worden uitsluitend gebruikt voor de financiering van de bijdragen aan OeMAG waarmee producenten van groene elektriciteit via feed-in-tarieven worden ondersteund. Dat betekent dat deze bijdragen geen milieubelastingen zijn.
(161)
De Commissie is van mening dat de mogelijkheid van een uitzondering op de in de richtsnoeren genoemde algemene regel van onverenigbaarheid van exploitatiesteun restrictief moet worden geïnterpreteerd. Als er al sprake is van uitzonderingen op grond van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, dan moeten deze tot milieubelastingen worden beperkt.
(162)
Zoals reeds eerder is opgemerkt, stelt de Commissie daarnaast vast dat, met het oog op de geharmoniseerde energiebelastingen, de toepassing van deel 4 van de richtsnoeren op parafiscale heffingen in strijd zou zijn met de doelstellingen van deze regels en met de strekking van de richtlijn energiebelasting. Bovendien zou een dergelijk uitgangspunt ook tot een algemene toepassing van deze voorschriften op parafiscale heffingen op milieubeschermingsgebied leiden (bijvoorbeeld parafiscale afvalheffingen e.d.). Een dergelijke ruime toepassing gaat gezien het toepassingsgebied en de doelstellingen van deel 4 van de richtsnoeren te ver.
(163)
Dat betekent dat de Commissie van mening is dat exploitatiesteun in de vorm van verlagingen van parafiscale heffingen geen geschikt instrument is ter verbetering van de milieubescherming. De Commissie constateert voorts dat zij de voorwaarden in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming tot nu toe niet op andere soorten belastingen of parafiscale heffingen heeft toegepast.
(164)
De Commissie stelt daarnaast vast dat de hoogte van een milieubelasting, ook wanneer slechts het verlaagde belastingpercentage wordt toegepast, direct evenredig moet zijn aan de mate waarin de betreffende ondernemingen verantwoordelijk zijn voor milieuvervuiling. Zelfs bij de toepassing van een verlaagd percentage vormt de milieubelasting voor ondernemingen nog steeds een prikkel om energiebronnen te ontzien. In het onderhavige geval wordt de bijdrage echter vanaf een bepaald niveau gelimiteerd. De vervuilingseenheden boven dat plafond worden vervolgens niet meer belast. Dat betekent dat de parafiscale heffing door het gebruik van het vrijstellingsmechanisme alle prikkels wegneemt om op een milieuvriendelijkere wijze te werk te gaan.
(165)
Voor het geval dat exploitatiesteun in de vorm van parafiscale heffingen als geschikt beleidsinstrument zou worden erkend, constateert de Commissie daarnaast dat er voor de toetsing van de noodzakelijkheid en geschiktheid van dergelijke steunmaatregelen een onderzoek vereist is dat vergelijkbaar is met de beoordeling van verlagingen van niet-geharmoniseerde milieubelastingen conform deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (86). Een onderzoek naar niet-geharmoniseerde belastingen op basis van deel 4 is namelijk een weerspiegeling van de algemene beginselen van de uitvoerige economische toetsing op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(166)
Op grond van die regels moet de betreffende lidstaat informatie verstrekken over welke respectieve sector of sectoren of categorieën begunstigden onder de vrijstellingen of verlagingen vallen en wat de situatie van de belangrijkste begunstigden in elke betrokken sector is en hoe de belastingen kunnen bijdragen tot milieubescherming. De vrijgestelde sectoren dienen naar behoren te worden beschreven, en er moet voor elke sector een lijst worden verstrekt van de grootste begunstigden (met name rekening houdend met de omzet, de marktaandelen en de omvang van de belastinggrondslag) (87). Op basis van deze informatie moet de Commissie beoordelen of de verlagingen of vrijstellingen van de milieubelastingen noodzakelijk en evenredig zijn. Aangaande het criterium van de noodzakelijkheid moet de keuze van de begunstigden op objectieve en doorzichtige criteria gebaseerd zijn en moet de milieubelasting zonder verlaging tot een aanzienlijke stijging van de productiekosten leiden die niet op de klanten kan worden afgewenteld zonder dat dit aanzienlijk omzetverlies tot gevolg heeft (88). Wat de evenredigheid van de steun betreft, dient de betreffende lidstaat aan te tonen dat elke individuele begunstigde een deel van de nationale belasting betaalt dat grotendeels equivalent is aan de milieuprestatie, dat de begunstigden van de steun ten minste 20 % van de nationale belasting betalen, tenzij een lager percentage gerechtvaardigd is, en dat de verlagingen of vrijstellingen afhankelijk worden gesteld van het sluiten van overeenkomsten ter verwezenlijking van milieubeschermingsdoelstellingen (89).
(167)
De Commissie constateert echter dat Oostenrijk voornoemde informatie - ondanks herhaalde verzoeken van de Commissie - niet verstrekt heeft (90). Derhalve heeft de Commissie niet kunnen nagaan of de steun noodzakelijk en evenredig is, dan wel op welke wijze die steun een bijdrage levert aan de milieubescherming.
(168)
Tot slot heeft Oostenrijk ook niet kunnen aantonen dat het vrijstellingsmechanisme een stimulerend effect heeft.
(169)
De Commissie wijst erop dat exploitatiesteun van deze aard op grond van de jurisprudentie van het Hof moet worden beschouwd als steun die de mededinging dreigt te vervalsen en die de handelsvoorwaarden kan beïnvloeden (91). In het onderhavige geval wordt de verstoring van de mededinging nog eens versterkt doordat de ondernemingen die een beroep kunnen doen op het vrijstellingsmechanisme, reeds exploitatiesteun ontvangen in de vorm van een verlaging van de energiebelastingen. Het toekennen van een tweede vorm van exploitatiesteun, die bovendien niet in de tijd beperkt is, zou tot verstoringen van de mededinging leiden en de handel op een manier beïnvloeden die strijdig is met het gemeenschappelijk belang.
(170)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat het vrijstellingsmechanisme op basis van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU niet als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.
5.4. Conclusie
(171)
Gezien bovenstaande overwegingen heeft de Commissie zowel de steun aan de producenten van groene elektriciteit als het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen onderzocht. Wat de steun aan de producenten van groene elektriciteit betreft, stelt de Commissie vast dat deze maatregel in haar besluit van 22 juli 2009 als staatssteun is aangemerkt die verenigbaar is met de interne markt. Met betrekking tot het vrijstellingsmechanisme (het voorwerp van de onderhavige formele onderzoeksprocedure) constateert de Commissie dat ook deze maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. De Commissie is echter van mening dat het vrijstellingsmechanisme louter exploitatiesteun vormt en dus niet in aanmerking komt voor de toepassing van een uitzondering op de algemene beginselen betreffende het verbod op staatssteun zoals neergelegd in het VWEU.
Rekening houdend met alle feiten die haar ter kennis zijn gebracht, komt de Commissie tot de conclusie dat de staatssteun die Oostenrijk voornemens is aan energie-intensieve ondernemingen te verlenen, niet als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun in de vorm van een gedeeltelijke vrijstelling van de verplichting tot afname van groene elektriciteit die Oostenrijk voornemens is aan energie-intensieve ondernemingen te verlenen, is niet verenigbaar met de interne markt.
Deze steun mag derhalve niet worden verleend.
Artikel 2
Oostenrijk deelt de Commissie binnen twee maanden na de datum van de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft getroffen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de Republiek Oostenrijk.
Gedaan te Brussel, 8 maart 2011.