ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 januari 2012
betreffende Steunmaatregel C 36/07 (ex N 25/07) van Duitsland ten faveure van Deutsche Post AG
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 184)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/636/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (1), en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Na belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE PROCEDURE
I.1. De staatssteunprocedure
I.1.1. Het besluit tot inleiding van de procedure van 1999 en de negatieve beschikking van 2002
(1)
In 1994 diende United Parcel Service (hierna „UPS” genoemd) klacht in omdat aan Deutsche Bundespost POSTDIENST (hierna „DB Postdienst” genoemd) onrechtmatige steun zou zijn verleend.
(2)
Nadat op 23 oktober 1999 een staatssteunprocedure was ingeleid (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure van 1999” genoemd), diende Duitsland op 16 september 1999 een standpunt in. Na de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de procedure van 1999 ontving de Commissie de opmerkingen van veertien belanghebbenden. De Commissie heeft deze bij schrijven van 15 december 1999 voor een reactie doorgezonden naar de Bondsregering. Duitsland heeft geantwoord bij schrijven van 1 februari 2000, dat op 2 februari 2000 is geregistreerd.
(3)
Op 19 juni 2002 gaf de Commissie een negatieve beschikking (3) (hierna „de negatieve beschikking van 2002” genoemd), waarin zij vaststelde dat de tarieven die DB Postdienst en haar opvolger Deutsche Post AG (hierna „DPAG” genoemd, terwijl DB Postdienst én DPAG hierna tezamen „Deutsche Post” worden genoemd) voor haar deur-tot-deur-pakketdiensten tarieven hanteerde die onder haar incrementele kosten lagen, en dat dit agressieve tariefbeleid geen deel uitmaakte van de publieke opdracht van Deutsche Post. Het daardoor ontstane verlies van 572 miljoen EUR werd, in strijd met de artikelen 106 en 107 VWEU, uiteindelijk gefinancierd uit staatsmiddelen, die Deutsche Post in uiteenlopende vorm ontving (bv. via publieke compensatiebetalingen door haar zusteronderneming Deutsche Bundespost TELEKOM (hierna „DB Telekom” genoemd), kredietgaranties van de overheid en overheidssteun ter bekostiging van de pensioenen van postambtenaren (hierna „de pensioensubsidie” genoemd)).
(4)
Op verzoek van de Commissie vorderde Duitsland de met de interne markt onverenigbare 572 miljoen EUR staatssteun van DPAG terug. Deutsche Post stelde tegen de beschikking beroep in bij de rechterlijke instanties van de Unie.
(5)
Het Gerecht verklaarde in zijn arrest van 2008 (4) de negatieve beschikking van 2002 nietig, omdat de Commissie geen omvattende analyse had uitgevoerd van alle door de universele-dienstverplichtingen gegenereerde opbrengsten en kosten, om te kunnen bepalen of Deutsche Post onder- dan wel overgecompenseerd was.
(6)
Daarop betaalde Duitsland de teruggevorderde 572 miljoen EUR staatssteun, met rente, aan Deutsche Post terug.
(7)
Op 2 september 2010 wees het Hof van Justitie de door de Commissie tegen het arrest van het Gerecht ingestelde hogere voorziening af (5).
I.1.2. Verdere klachten na de negatieve beschikking van 2002
(8)
Op 13 mei 2004 diende UPS een nieuwe klacht in, dat Deutsche Post ná de negatieve beschikking van 2002 onrechtmatige steun zou zijn verleend. Volgens UPS waren in de negatieve beschikking van 2002 niet alle in de oorspronkelijke klacht van 1994 beschreven maatregelen onderzocht en zouden de aan Deutsche Post verleende financiële voordelen duidelijk hoger uitkomen dan de met de staatssteunregels onverenigbare 572 miljoen EUR steun. Deutsche Post zou staatsmiddelen hebben gebruikt om haar pakketdiensten uit te bouwen (bv. door de overname van andere ondernemingen) en zou tegen veel te lage verrekenprijzen diensten hebben geleverd aan haar dochterondernemingen Postbank AG en Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (hierna „DPEED” genoemd), die actief zijn in, onderscheidenlijk, de bankdiensten en, onder de merknaam DHL, in pakketdiensten voor zakelijke klanten.
(9)
De Commissie zond Duitsland op 9 november 2004 en op 1 april 2005 een verzoek om inlichtingen. Op 2 december 2004 en op 3 juni 2005 deelde Duitsland zijn opmerkingen mee.
(10)
Op 16 juli diende TNT Post AG & Co KG (hierna „TNT” genoemd) een klacht in, waarin ook zij aanvoerde dat Deutsche Post diensten tegen veel te lage verrekenprijzen aan Postbank AG had geleverd. TNT voerde aan dat Postbank AG alleen de variabele kosten voor de geleverde diensten betaalde, terwijl Deutsche Post de gemeenschappelijke vaste kosten voor het distributienetwerk volledig uit de opbrengsten van haar monopolie op de briefpost financierde.
(11)
De Commissie zond Duitsland op 11 november 2004 en op 25 april 2005 een verzoek om inlichtingen. Op 17 december 2004 en op 23 juni 2005 deelde Duitsland zijn opmerkingen mee.
I.1.3. Het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure
(12)
Nadat de Commissie nog andere klachten had ontvangen, stelde zij Duitsland bij schrijven van 12 september 2007 in kennis van haar besluit tot uitbreiding van de in 1999 ingeleide procedure (6) (hierna „het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure” genoemd). Dit besluit van 2007 was erop gericht alle nieuw ontvangen informatie in de procedure op te nemen en alle eventueel door de overheidsmaatregelen ten gunste van Deutsche Post veroorzaakte concurrentieverstoringen diepgaand te onderzoeken (nadere gegevens over de compensatiebetalingen van de staat, staatsgaranties, pensioensubsidies en de uitsluitende vergunning voor het verrichten van briefpostdiensten zijn te vinden in deel I.1.14).
(13)
Volgens de Commissie diende een nauwkeurige reconstructie van de boekhouding van Deutsche Post voor de periode 1990-2007 plaats te vinden, om duidelijkheid te krijgen over de effecten van de overheidsmaatregelen op de opbrengsten en kosten van de verschillende door Deutsche Post verrichte diensten.
I.1.4. Opmerkingen van Duitsland bij het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure
(14)
Op 14 december 2007 nam Duitsland een standpunt in tegen het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure en Deutsche Post stelde beroep in tegen dat besluit (zie ook deel I.3.1).
I.1.5. Opmerkingen van belanghebbenden bij het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure en de opmerkingen van Duitsland bij deze opmerkingen van belanghebbenden
(15)
Op 16 november 2007 dienden UPS en TNT hun opmerkingen in.
(16)
Nadat Duitsland op 20 december 2007 om een verlenging van de antwoordtermijn had verzocht, diende de Bondsregering op 12 maart 2008 haar opmerkingen bij de opmerkingen van TNT en UPS in.
I.1.6. De keuze van een externe deskundige
(17)
Op 23 januari 2008 maakte de Commissie een uitnodiging tot inschrijving bekend voor een studie die de Commissie moest helpen vast te stellen of Deutsche Post in de periode 1990-2007 voor haar universele-dienstverplichtingen eventueel overcompensatie had gekregen (7).
(18)
Op 18 juni 2008 ondertekende de Commissie een contract met WIK Consult GmbH, dat gespecialiseerd is in de berekening van kosten in de postsector
I.1.7. Opmerkingen van Duitsland bij de passende duur van de te onderzoeken periode
(19)
Bij brieven van 10 juni en 18 juni 2008 sprak Duitsland zich uit tegen de door de Commissie gekozen duur van de te onderzoeken periode (1990-2007) en stelde het zich op het standpunt dat ermee kon worden volstaan om het onderzoek te beperken tot de periode 1990-1994, periode waarin door de overheid compensaties waren betaald; in die periode zouden de verliezen hoger zijn uitgevallen dan de compensatiebetalingen door de staat, zodat Deutsche Post geen overcompensatie was betaald. Overeenkomstig de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (8) (hierna „de DAEB-kaderregeling” genoemd) uit 2005, is het onevenredig de beschikbaarstelling te eisen van boekhoudkundige gegevens voor de periode ná 1994, omdat de periode voor het berekenen van eventuele overcompensatie beperkt is tot vier jaar.
(20)
Op 27 juni 2008 diende Duitsland een juridisch advies in over de verplichting van de Commissie om compensatiebetalingen door de staat, staatsgaranties en de pensioensubsidie afzonderlijk te onderzoeken (9). Daarnaast voerde Duitsland aan dat voor het beoordelen van de staatsgaranties en de pensioensubsidie geen onderzoek van de boekhoudkundige gegevens vereist was.
(21)
Ditzelfde standpunt nam Duitsland ook in tegenover de diensten van de Commissie op de bijeenkomsten van 29 mei en 15 juli 2008.
I.1.8. Het verzoek om inlichtingen van 17 juli 2008
(22)
Op 17 juli 2008 zond de Commissie Duitsland een verzoek om inlichtingen, dat zag op alle te onderzoeken overheidsmaatregelen en dat een vragenlijst met betrekking tot de opbrengsten en kosten van Deutsche Post in de periode 1990-2007 bevatte. Dit verzoek om inlichtingen was in samenwerking met WIK Consult opgesteld. Op 5 augustus 2008 verzocht Duitsland om de antwoordtermijn met een niet nader bepaalde tijd te verlengen, omdat eerst de beschikbaarheid van bepaalde gegevens diende te worden nagegaan.
I.1.9. De rappelbrieven van 12 en 22 augustus 2008
(23)
Op 12 augustus 2008 lichtte de Commissie toe waarom de opbrengsten en kosten van Deutsche Post voor de periode 1990-2007 dienden te worden onderzocht en drong zij aan op de toezending van de verlangde inlichtingen.
(24)
In zijn bericht van 14 augustus 2008 betoogde Duitsland opnieuw dat er geen redenen waren om de opbrengsten en verliezen van Deutsche Post voor de periode ná 1994 te onderzoeken. Op 22 augustus 2008 behield de Commissie zich voor om, mocht Duitsland de verlangde inlichtingen niet verstrekken, overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (10), een bevel tot het verstrekken van inlichtingen te doen uitgaan.
(25)
In zijn bericht van 29 september 2008 deelde Duitsland de uitkomsten mee van een ander (uiteindelijk op 2 oktober 2008 meegedeeld) juridisch advies, om zijn standpunt te onderbouwen dat een analyse van de boekhouding voor de periode ná 1994 niet noodzakelijk is en dat de periode 1990-1994 de correcte periode is om te onderzoeken (11).
(26)
Op 28 oktober 2008 verschafte Duitsland informatie over de staatsgaranties en over de pensioensubsidie.
I.1.10. Bevel tot het verstrekken van inlichtingen van 30 oktober 2008
(27)
De Commissie kon niet instemmen met de argumenten van Duitsland en beklemtoonde dat een analyse van de periode tot 2007 noodzakelijk was om een volledige beoordeling te kunnen maken van de effecten, uit oogpunt van het mededingingsrecht, van de toegekende overheidsmaatregelen. Aansluitend bij de beide rappelbrieven van 12 augustus en 22 augustus 2008 deed de Commissie op 30 oktober 2008 een bevel tot het verstrekken van inlichtingen uitgaan, waarin Duitsland werd opgedragen om alle vereiste boekhoudkundige gegevens voor de volledige periode 1990-2007 te verschaffen.
(28)
Duitsland en Deutsche Post bestreden de geldigheid van dit bevel tot het verstrekken van inlichtingen (vgl. deel I.3.2).
(29)
Op 27 november 2008 deelde Duitsland de verlangde boekhoudkundige gegevens voor de periode 1990-1994 mee. Op 5 en 16 december 2008 actualiseerde Duitsland de op 27 november 2008 meegedeelde boekhoudkundige gegevens.
I.1.11. De mededeling van boekhoudkundige gegevens voor de periode 1990-2007
(30)
Na een bijeenkomst op 6 februari 2009 van de Duitse staatssecretaris, de heer Pfaffenbach, de bestuursvoorzitter van DAPG, de heer Appel, en het met het mededingingsbeleid belaste lid van de Commissie verklaarden Duitsland en Deutsche Post zich bereid om boekhoudkundige gegevens voor de periode ná 1994 ter beschikking te stellen.
(31)
Op 3 maart 2009 deelde Duitsland een eerste reeks boekhoudkundige gegevens mee voor de volledige te onderzoeken periode van 1990-2007.
(32)
Bijeenkomsten tussen Deutsche Post en de diensten van de Commissie vonden plaats op 3 maart 2009 in Brussel, alsmede op 12 maart 2009, 2 april 2009, 28 mei 2009, 23 juni 2009 en 18 september 2009 te Bonn. Duitsland deelde de betreffende verklaringen van Deutsche Post op 26 maart 2009, 7 mei 2009 en 22 juni 2009 mee.
(33)
Na deze bijeenkomsten en na een reeks vragen die de diensten van de Commissie op 4 juni en 30 juli 2009 aan Deutsche Post richtten, deelde Duitsland op 9 juli 2009, 31 juli 2009, 17 augustus 2009, 8 september 2009, 10 september 2009 en 15 oktober 2009 geactualiseerde boekhoudkundige gegevens en verdere toelichtingen mee.
(34)
Op 16 en 24 september 2009 zonden de diensten van de Commissie verdere vragen, waarop Duitsland op 14 oktober 2009 antwoordde.
I.1.12. Indiening van de WIK-studie
(35)
Door vertragingen bij de beschikbaarstelling van de boekhoudkundige gegevens diende het contract met WIK Consult meermaals te worden verlengd. Op 9 november 2009 diende WIK Consult uiteindelijk zijn studie in (hierna „de WIK-studie” genoemd).
(36)
Op 14 en 21 januari 2010 deelde Duitsland zijn opmerkingen bij de WIK-studie mee. Op 11 februari 2010 diende Duitsland een door KPMG opgestelde studie in (hierna „de KPMG-studie” genoemd) over het juridische karakter van de terugbetalingen (Ablieferungen) (12) die Deutsche Post van 1995 aan de Bondsstaat moest doen, samen met een studie van Deloitte (hierna „de Deloitte I-studie” genoemd) over de benchmark die voor de WIK-studie als basis diende voor wat als „redelijke” winst geldt (13).
(37)
Op 23 april 2010 diende Duitsland een andere studie van Deloitte (hierna „de Deloitte II-studie” genoemd) in over de hoogte van een redelijke winst die bij universele-dienstverplichtingen van Deutsche Post dient te worden gehanteerd.
(38)
Op 9 augustus 2010 deelde Duitsland verdere opmerkingen mee met betrekking tot de berekening van de overcompensatie en de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie bij het beoordelen van de compensatiebetalingen door de staat.
I.1.13. Standpunten na de nietigverklaring van de negatieve beschikking van 2002
(39)
Op 5 november 2010 deelde Duitsland een verder juridisch advies mee, waarin nader wordt ingegaan op de betekenis van het arrest in zaak C-399/08, Commissie/Deutsche Post (vgl. deel I.3.5), voor de lopende staatssteunprocedure (14).
I.1.14. Het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure
(40)
Bij schrijven van 10 mei 2011 stelde de Commissie Duitsland in kennis van haar besluit om de in 1999 ingeleide en in 2007 uitgebreide procedure van artikel 108, lid 2, VWEU verder uit te breiden, om de pensioensubsidie, die Deutsche Post sinds 1995 ontvangt, grondig te kunnen onderzoeken (hierna „het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure” genoemd).
(41)
Nadat Duitsland op 23 mei 2011 eerst om een verlenging van de antwoordtermijn had verzocht, deelde het op 29 juli 2011 zijn opmerkingen mee, samen met een aantal nieuwe adviezen: over de noodzaak van het berekenen van een eventuele overcompensatie om eventuele kruissubsidies te kunnen aantonen (15), over een vergelijking tussen de door Deutsche Post daadwerkelijk gedragen sociale kosten met de marktconforme sociale kosten (16) en over de hoogte van de het marktniveau overschrijdende sociale kosten ten laste van Deutsche Post (17).
(42)
Op 4 oktober 2011 deed UPS zijn opmerkingen toekomen. Op 5 oktober 2011 deed het Free and Fair Post Initiative (hierna „FFPI” genoemd) zijn opmerkingen toekomen, terwijl het Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (hierna „BIEK” genoemd) dat op 7 oktober 2011 deed. De Commissie heeft deze opmerkingen van belanghebbenden op 13 oktober 2011 naar Duitsland doorgeleid.
(43)
Op 14 november 2011 formuleerde Duitsland zijn opmerkingen bij deze opmerkingen van belanghebbenden.
(44)
Op 18 november 2011 zond de Commissie een verder verzoek om inlichtingen, waarbij het over details met betrekking tot de financiering van de pensioenrechten in de periode ná 2007 ging. Duitsland antwoordde bij brieven van 2 en 19 januari 2012. Op 16 december 2011 deed de Commissie Duitsland een studie van Charles River Associates toekomen over het thema benchmarking van winsten (18) (hierna „de CRA-studie” genoemd); op 16 januari 2012 formuleerde Duitsland opmerkingen bij deze studie.
I.2. De procedure van artikel 102 VWEU
(45)
Op grond van de klacht van UPS van 1994 kwam de Commissie tot de bevinding dat Deutsche Post in de periode 1990-1995 met haar op uitsluiting gericht tariefbeleid voor pakketdiensten in het Business-to-Consumer-segment (B2C-segment) inbreuk had gemaakt op artikel 102 VWEU. Deutsche Post kreeg daarvoor een geldboete van 24 miljoen EUR opgelegd (19).
(46)
Op 22 april 2004 diende UPS op grond van artikel 102 VWEU een nieuwe klacht in tegen Deutsche Post, wegens misbruik van een machtspositie op de markt. Volgens UPS had Deutsche Post voor haar gereguleerde briefdiensten te hoge frankeertarieven berekend.
(47)
In de loop van haar onderzoek ontving de Commissie op 5 november 2004 documenten met betrekking tot het besluit van de Duitse toezichthouder voor de postsector over de maximumtarieven voor gereguleerde briefdiensten van Deutsche Post voor de periode vanaf 1 januari 2003 (hierna „het price-cap-besluit van 2002” genoemd). Bij schrijven van 13 juni 2007 stemde Duitsland in met het gebruik van deze documenten bij de staatssteunprocedure.
(48)
Op 25 maart 2008 besloot de Commissie een antitrustprocedure stop te zetten, omdat volgens haar dit soort inbreuk op artikel 102 VWEU waarschijnlijk niet viel aan te tonen (20).
I.3. Gerechtelijke procedures
I.3.1. Zaak T-421/07, Deutsche Post AG/Commissie
(49)
Deutsche Post heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure en voerde daarbij aan dat door de negatieve beschikking van 2002 het gewettigde vertrouwen was gewekt dat de Commissie haar onderzoek niet opnieuw ter hand zou nemen.
(50)
Op 8 december 2011 heeft het Gerecht dit hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard (21).
I.3.2. Zaak T-570/08, Deutsche Post AG/Commissie, en zaak T-571/08, Duitsland/Commissie
(51)
Duitsland en Deutsche Post hebben beroep ingesteld tegen het bevel tot het verstrekken van inlichtingen dat de Commissie op 30 oktober 2008 had doen uitgaan, omdat in het kader van dat bevel niet ter zake doende inlichtingen werden verlangd en omdat dit bevel een onevenredig hoge belasting voor Deutsche Post met zich zou brengen.
(52)
Op 16 juli 2010 verklaarde het Gerecht beide klachten onontvankelijk, omdat de procedurele rechten van Deutsche Post noch die van Duitsland door het bevel tot het verstrekken van inlichtingen werden geschonden.
I.3.3. Zaak C-463/10 P, Deutsche Post AG/Commissie, en zaak C-475/10 P, Duitsland/Commissie
(53)
Op 27 september 2010 stelden Deutsche Post en Duitsland een hogere voorziening in tegen het arrest van het Gerecht en bleven zij bij hun standpunt dat hun rechten door het bevel tot het verstrekken van inlichtingen waren geschonden. Op 13 oktober 2011 verklaarde het Hof van Justitie het arrest van het Gerecht van 16 juli 2010 nietig (22). De zaak werd daarom teruggewezen naar het Gerecht en is nog hangende.
I.3.4. Zaak T-344/10, UPS/Commissie
(54)
Op 20 augustus 2010 stelde UPS beroep in bij het Gerecht en voerde zij aan dat er bij het staatssteunonderzoek van 2007 sprake was van onrechtmatig verzuim van de Commissie. Omdat sinds het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure bijna drie jaar is verlopen, zou de Commissie voldoende gelegenheid gehad hebben om de kwestieuze maatregelen te onderzoeken en de feitelijke en juridische omstandigheden te beoordelen, ten einde tot een definitief besluit te komen en de onderzoekprocedure af te sluiten. Deze zaak is nog hangende.
I.3.5. Zaak T-388/11, Deutsche Post AG/Commissie
(55)
Op 22 juli 2011 heeft Deutsche Post beroep ingesteld tegen het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure, met als argument dat de Commissie zich kennelijk had vergist toen zij in haar voorlopige beoordeling de pensioensubsidie als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en als nieuwe steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU aanmerkte. Deze zaak is nog hangende.
II. NADERE BESCHRIJVING VAN DE OVERHEIDSMAATREGELEN
(56)
Sinds 1989 heeft Deutsche Post, via uiteenlopende maatregelen, steun ontvangen van de overheid:
-
overheidsfinanciering voor pensioenrechten op basis van de volgende rechtsgrondslag:
-
het Postpersonalrechtsgesetz van 1994 (23) (hierna „PostPersRG 1994” genoemd);
-
door de overheid verschafte compensatiebetalingen en garanties, op basis van de volgende rechtsgrondslag:
-
het Postverfassungsgesetz 1989 (24) (hierna „PostVerfG 1989” genoemd)
-
het Postumwandlungsgesetz van 1994 (25) (hierna „PostUmwG 1994” genoemd);
-
een uitsluitende vergunning en tariefregulering op basis van de volgende rechtsgrondslag:
-
het Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (hierna „PostG 1989” genoemd)
-
het Postgesetz 1997 (hierna „PostG 1997” genoemd).
II.1. De pensioensubsidie tegen de achtergrond van de sociale voorzieningen en sociale-premieregelingen voor ambtenaren en particuliere werknemers
(57)
De pensioensubsidie dekt sinds 1995 een groot deel van de pensioenuitkeringen voor gepensioneerde ambtenaren van Deutsche Post. Om de effecten van de pensioensubsidie bij de beoordeling volledig te kunnen inschatten, worden in de volgende delen de sociale voorzieningen en sociale premies voor ambtenaren nader beschreven en vergeleken met de verplichte sociale verzekeringen voor werknemers in een privaatrechtelijke dienstbetrekking (hierna „particuliere werknemers” genoemd).
II.1.1. Sociale voorzieningen voor ambtenaren
(58)
Ambtenaren hebben recht op pensioenvoorzieningen en hulp bij ziekte en afhankelijkheid. De uitkeringen voor de ambtenaren van Deutsche Post beantwoorden aan de uitkeringen die alle andere ambtenaren krijgen:
-
de hoogte van het pensioen wordt, overeenkomstig artikel 14 BeamtVG (27), vooraf vastgesteld op een bepaald percentage van het laatst ontvangen salaris van de ambtenaar. Zo ontvangen bijvoorbeeld ambtenaren die in 2010 met pensioen zijn gegaan en het vereiste aantal dienstjaren hebben, een pensioen dat overeenstemt met 71,75 % van hun laatst ontvangen salaris;
-
ambtenaren hebben recht op een vergoeding van 50 tot 70 % van de ziekte- en zorgkosten en moeten alleen de daarboven uitkomende kosten zelf voldoen. De precieze uitsplitsing van de ziektekosten hangt af van diverse criteria, zoals het aantal kinderen. Ambtenaren kunnen een vrijwillige aanvullende verzekering afsluiten of hun aandeel in de ziektekosten zelf betalen.
II.1.2. De financiering van de sociale voorzieningen voor ambtenaren van DB Postdienst in de periode 1989-1994
(59)
Na de eerste posthervorming in 1989 moesten DB Postdienst, DB Telekom en DB Postbank, overeenkomstig artikel 54, lid 2, PostVerfG 1989, de pensioenuitkeringen en de ziektekosten voor de gepensioneerde ambtenaren, die bij de betreffende ondernemingen werden ondergebracht op basis van de vroegere activiteiten van de betrokken ambtenaren, volledig zelf financieren. Volgens die bepaling blijven de aanspraken van de ambtenaren bestaan ten opzichte van de staat, die het totale bedrag echter bij DB Postdienst, DB Telekom of DB Postbank kan invorderen.
II.1.3. De financiering van de sociale voorzieningen voor ambtenaren van DPAG vanaf 1995
(60)
In het kader van de tweede posthervorming (van 1994) werden de ambtenaren die bij DB Postdienst hadden gewerkt, overeenkomstig artikel 2, lid 1, PostPersRG 1994, aan DPAG overgedragen. Daarbij behielden die ambtenaren, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994, hun rechtspositie. DPAG nam, overeenkomstig artikel 1, lid 1, PostPersRG 1994, van de Bondsstaat alle op de werkgever rustende rechten en plichten over en, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994, alle vermogensrechtelijke aanspraken van de ambtenaren.
(61)
Overeenkomstig artikel 15 PostPersRG 1994 wordt de uitkering van de pensioen- en zorgvoorzieningen aan gepensioneerde ambtenaren overgenomen door een nieuw opgericht pensioenfonds voor de ambtenaren van Deutsche Post. Op 1 juli 2001 werden de pensioenfondsen voor Deutsche Post, Deutsche Telekom AG en Postbank AG samengebracht in de Postbeamtenversorgungskasse (hierna, voor de hele periode vanaf 1 januari 1995, tezamen „het pensioenfonds” genoemd).
(62)
Overeenkomstig artikel 16, lid 1, PostPersRG 1994 moest Deutsche Post in de periode 1995-1999 een jaarlijkse bijdrage van 2,045 miljard EUR of in totaal 10,225 miljard EUR aan het pensioenfonds betalen. Sinds 2000 moet Deutsche Post, op grond van artikel 16, lid 2, PostPersRG 1994, een jaarlijkse bijdrage ten belope van 33 % van de nettosalarissen aan het pensioenfonds voldoen (d.w.z. bijdragen, die varieerden van 735 miljoen EUR in 2000 tot 540 miljoen EUR in 2010).
(63)
De pensioensubsidie dekt, overeenkomstig artikel 16, lid 2, PostPersRG 1994, het resterende saldo (d.w.z. het verschil tussen de pensioenuitkeringen voor de gepensioneerde ambtenaren en de bijdrage van Deutsche Post in het pensioenfonds). De pensioensubsidie steeg van 151 miljoen EUR (in 1995) tot 3,203 miljard EUR (in 2010) en bedroeg voor de periode 1995-2010 in totaal 37,121 miljard EUR.
Figuur 1
De financiering van het pensioenfonds (x miljoen EUR)
II.1.4. Verplichte sociale verzekeringen voor particuliere werknemers en aanvullende pensioenverzekering voor particuliere werknemers van Deutsche Post
(64)
Particuliere werknemers zijn verplicht aan te sluiten bij een sociale verzekering en moeten tegen de vier volgende risico’s een verzekering afsluiten: pensioen, werkloosheid, ziekte, en langdurige of zware zorg (Pflegeversicherung) (28). In de verplichte socialeverzekeringsstelsels voor particuliere werknemers wordt voor de pensioen- en ziektekostenverzekering voorzien in een andere verzekeringsdekking dan in het voor ambtenaren geldende stelsel:
-
de hoogte van het pensioen wordt niet berekend als percentage van het laatst ontvangen loon, maar op basis van het middenloon;
-
de uitgaven voor de ziektekosten- en zorgverzekering worden volledig gedekt.
(65)
Ook bij de financiering van de sociale voorzieningen zijn er opvallende verschillen met de regelingen die voor ambtenaren gelden. De verplichte sociale verzekeringen voor particuliere werknemers worden over het hele arbeidsleven van de werknemers gefinancierd uit bijdragen van werknemers en werkgevers (hierna „verplichte sociale premies” genoemd). Het totale premiebedrag wordt formeel opgesplitst in een werknemers- en een werkgeversaandeel, dat telkens ongeveer de helft van het totale bedrag uitmaakt. De werkgever is echter formeel verplicht om het totale premiebedrag aan de sociale verzekeringen door te storten.
Figuur 2
Bijdragepercentages voor de verplichte sociale verzekering, uitgedrukt als percentage van het brutoloon van particuliere werknemers (zie ook de bijlage)
(66)
Afbeelding 2 laat zien dat de premiepercentages van de verplichte sociale verzekering sinds 1995 tussen 38 en 42 % van het brutoloon (= nettoloon + werknemersaandeel) liggen. Het werknemers- en het werkgeversaandeel in de sociale premies lag tussen 19 en 21 % van het brutoloon (een gedetailleerde tijdreeks is in de bijlage te vinden).
(67)
De particuliere werknemers van Deutsche Post hebben niet alleen de verplichte sociale verzekeringen genoten, maar ook een aanvullende pensioenverzekering. Particuliere werknemers die vóór 1997 in dienst kwamen, kregen een aanvullende pensioenverzekering aangeboden, waardoor zij een pensioen zouden ontvangen dat vergelijkbaar is met dat van ambtenaren. De aanvullende pensioenverzekering dekte zo het verschil tussen het wettelijke pensioen voor particuliere werknemers (dat overeenkomt met een bepaald percentage van het middenloon) en het ambtenarenpensioen (dat overeenkomt met een bepaald percentage van het laatst ontvangen salaris). De precieze bepalingen zijn vastgesteld in de statuten van de Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (hierna „VAP” genoemd) (29).
(68)
Tot 1997 financierde Deutsche Post het aanvullend pensioen voor de gepensioneerde particuliere medewerkers met een bijdrage van rond [5-10] % (30) van het brutoloon van de particuliere medewerkers die zij in dienst had. Vanaf 1997 bouwde Deutsche Post reserves op voor de uitstaande verplichtingen van VAP (zie ook de beschrijving van last nr. 4 in deel II.3.1.3).
(69)
Sinds 1997 kregen nieuw in dienst gekomen particuliere medewerkers een sterk gereduceerde aanvullende pensioenverzekering aangeboden, waarvoor de Deutsche Post in de periode 1997-2007 een bijdrage van [0-5] % van het brutoloon betaalde.
II.2. Compensatiebetalingen en garanties van de overheid tegen de achtergrond van de uitsluitende vergunningen en de universele-dienstverplichtingen van Deutsche Post
II.2.1. De uitsluitende vergunning in de periode tot 2007
(70)
Vóór 1998 was het oprichten en het beheren van ondernemingen voor het tegen betaling vervoeren van briefpost, overeenkomstig artikel 2 PostG 1989, uitsluitend aan Deutsche Post voorbehouden. Andere postdiensten zoals het vervoer van pakketten, kranten of tijdschriften waren niet aan Deutsche Post voorbehouden en stonden open voor concurrentie. Volgens artikel 37 PostVerfG 1989 moet alle winst uit deze voorbehouden briefpost worden gebruikt voor het financieren van de verliezen van de in concurrentie aangeboden universele diensten. Volgens artikel 4 PTRegG 1994 (31) was de Bondsminister voor Post en Telecommunicatie bevoegd voor de goedkeuring van de tarieven (Entgelte) van de voorbehouden briefpost.
(71)
Met de inwerkingtreding van PostG 1997 in 1998 werd het aantal aan Deutsche Post voorbehouden diensten stapsgewijs ingekrompen. Volgens artikel 51 PostG 1997 ziet de uitsluitende vergunning van Deutsche Post in 1997 op het vervoer van briefpost en geadresseerde catalogi van maximaal 200 g, maar werd dit maximale gewicht nadien geleidelijk verlaagd om in 2006 op 50 g te worden bepaald. Deze uitsluitende vergunning is op 31 december 2007 afgelopen.
II.2.2. De universele-dienstverplichting voor postdiensten in de periode tot 2007
(72)
Deutsche Post is door twee instrumenten formeel belast met de universele-dienstverplichting:
-
de Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (hierna „PPfLV” genoemd) waarmee Deutsche Post werd aangewezen als verlener van de universele postdienst voor briefpost en pakketten met een gewicht tot 20 kg en werd belast met het in heel Duitsland tegen uniforme dienstverleningstarieven verrichten van de betreffende diensten;
-
PostG 1997 en de betreffende uitvoeringsverordening van 1999 (33) (hierna „PUDLV 1999” genoemd) waarmee de taak van DPAG om de universele dienstverlening te verrichten, werd verlengd.
(73)
In artikel 11 PostG 1997 worden de universele dienstverrichtingen omschreven als een minimumaanbod aan postdiensten, die landelijk tegen betaalbare tarieven worden verricht. Deze diensten omvatten het vervoer van briefpostzendingen, geadresseerde pakketten met een maximumgewicht van 20 kg, alsmede boeken, catalogi, kranten en tijdschriften (hierna „universele-dienstverrichtingen” genoemd).
(74)
In PUDLV 1999 worden de minimale kwaliteitsnormen voor de universele dienst vastgelegd:
-
in Duitsland moeten er landelijk ten minste 12 000stationäre Posteinrichtungen (vaste postdienstverleningspunten) zijn;
-
jaarlijks moet gemiddeld 80 % van de brieven en pakketten binnen bepaalde termijnen (één werkdag voor brieven en twee werkdagen voor pakketten) worden besteld. Bovendien dient de postbestelling ten minste éénmaal per werkdag plaats te vinden;
-
weliswaar is de algemene regel dat de tarieven voor de universele-dienstverrichtingen betaalbaar moeten zijn, maar DPAG diende uniforme tarieven te berekenen voor de briefpostdiensten die zij in het kader van de in 2007 afgelopen uitsluitende vergunning verricht. Toch beschikt DPAG voor deze voorbehouden diensten over een zekere flexibiliteit bij het bepalen van de tarieven, omdat zij individuele prijsafspraken kan maken met klanten die per keer ten minste 50 stuks afgeven.
(75)
Bij artikel 52 PostG 1997 werd de aan DPAG opgedragen taak van het verrichten van de universele dienst tot en met 31 december 2007 verlengd (d.w.z. tot de opheffing van de uitsluitende vergunning voor briefpost). Sinds het aflopen van de uitsluitende vergunning is in Duitsland geen postexploitant met de universele-dienstverplichting belast, hetgeen betekent dat alle aanbieders van postdiensten universele postdiensten moeten verrichten (hierna „marktpartijen” genoemd). Komt vast te staan of mag worden aangenomen dat een universele-dienstverrichting niet voldoende of niet passend wordt verleend, dan biedt PostG 1997 juridische middelen om het verrichten van die diensten te garanderen.
(76)
Zoals uit de WIK-studie (vgl. figuur 3) blijkt, was rond 88 % van de totale opbrengst in de periode 1990-2007 afkomstig van de universele-dienstverrichting. Voor het grootste deel van de universele briefpost gold, gezien de dominante marktpositie van Deutsche Post, tariefregulering (vgl. deel II.2.1). Naast deze gereguleerde diensten, die rond 62 % van de totale opbrengsten uitmaakten, bood Deutsche Post in concurrentie met andere aanbieders universele pakketdiensten aan (rond 15 % van de totale opbrengsten), alsmede andere universele briefpostdiensten waarvoor geen tariefregulering gold (rond 11 % van de totale opbrengsten).
(77)
Daarnaast heeft Deutsche Post ook commerciële diensten aangeboden (bv. retailbankdiensten voor de postbank, distributiediensten voor telecomdiensten, bestelling van bulkmail). Met deze commerciële diensten behaalde Deutsche Post in de periode 1990-2007 rond 12 % van haar totale opbrengsten.
II.2.3. Compensatiebetalingen door de staat
(78)
Van bij haar oprichting in 1950 was Deutsche Post een zogenaamd Sondervermögen des Bundes. Volgens het Duitse bestuursrecht heeft een Sondervermögen geen van de staat onafhankelijke rechtspersoonlijkheid, maar beschikt het wel over een eigen begroting en is het niet aansprakelijk voor de algemene schulden van de staat.
(79)
Bij de eerste posthervorming van 1989 werd dit Sondervermögen in drie segmenten - DB Postdienst, DB Postbank en DB Telekom - opgesplitst, die als „overheidsbedrijven” werden aangemerkt, doch geen van de staat onafhankelijke rechtspersoonlijkheid hadden.
(80)
Volgens artikel 37, leden 2 en 3, PostVerfG 1989 dienden deze drie ondernemingen in de regel voor de afzonderlijke diensten de volledige kosten voor hun rekening te nemen, waarbij tussen deze drie ondernemingen kruisfinanciering was toegestaan als deze verliezen door de universele-dienstverplichting ontstonden. Op deze grondslag ontving DB Postdienst van DB Telekom in de periode 1990-1993 in totaal 2,844 miljard EUR ter dekking van haar verliezen.
(81)
Bij de tweede posthervorming werden de drie segmenten van het Sondervermögen per 1 januari 1995 omgevormd tot Aktiengesellschaften (naamloze vennootschappen). Uit DB Postdienst ontstond DPAG, uit DB Postbank ontstond Postbank AG en uit DB Telekom ontstond Telekom AG. Overeenkomstig artikel 2, lid 2, PostUmwG 1994 nam Telekom AG alle kredietverplichtingen over die het Sondervermögen als geheel betroffen, maar beschikte zij over een regresvordering op DPAG en Postbank AG voor zover die kredietverplichtingen aan de rechtsvoorgangers van die ondernemingen waren toe te rekenen.
(82)
Volgens artikel 7 PostUmwG 1994 kwamen de (uit hoofde van artikel 2, lid 2, PostUmwG 1994 ontstane) regresvorderingen van Telekom AG op DPAG ten belope van de opgelopen verliezen van DB Postdienst per 31 december 1994 te vervallen. Dit resulteerde in een vermogensoverdracht ten belope van 2,822 miljard EUR van Telekom AG aan DPAG. Volgens Duitsland was deze overdracht van Telekom AG - zoals de vroegere compensatiebetalingen op grond van artikel 37, lid 3, PostVerfG 1989 - voor DPAG van onmisbaar belang om haar universele-dienstverplichting te kunnen vervullen.
(83)
In de periode 1990-1995 ontving DB Postdienst in totaal 5,666 miljard EUR als compensatie voor de universele-dienstverplichting.
II.2.4. De staatsgarantie ten behoeve van het vóór 1995 uitgegeven schuldpapier
(84)
Sinds 1953 staat, overeenkomstig artikel 22, lid 4, PostVwG 1953 (34), schuldpapier van de Deutsche Bundespost gelijk met schuldpapier van de Bondsstaat. Toen PostVwG 1953 door PostVerfG 1989 werd opgeheven, werd deze bepaling in artikel 40 PostVerfG 1989 overgenomen.
(85)
Na de oprichting van de drie segmenten in 1989 gaf DB Postdienst het schuldpapier niet zelfstandig uit, maar beheerde DB Postbank de betreffende transacties zelfstandig voor alle ondernemingen van de Deutsche Bundespost. Het schuldpapier van DB Postdienst, DB Telekom en DB Postbank werd, afhankelijk van hun respectieve financieringsbehoefte, toegewezen.
(86)
Na 1995 garandeerde Duitsland, overeenkomstig artikel 2, lid 4, PostUmwG 1994, verder de nakoming van alle verplichtingen die de Deutsche Bundespost vóór 1995 had aangegaan en die nadien aan DB Postdienst, DB Telekom en DB Postbank waren toegewezen. Duitsland was echter geenszins aansprakelijk voor het schuldpapier dat DPAG nadien heeft uitgegeven.
II.3. De opbrengsten uit de gereguleerde diensten als aanvullende compensatie voor pensioenkosten en nettokosten van universele-dienstverrichtingen
(87)
In PostG 1997 werd voorts de Bundesnetzagentur (hierna „de toezichthouder voor de postsector” genoemd) belast met het toezicht op de voorbehouden en de vrijgemaakte markten voor briefpost. Volgens artikel 19 PostG 1997 is de toezichthouder voor de postsector belast met de regulering van de tarieven die Deutsche Post berekent op de markten voor briefpost waarop zij een dominante marktpositie heeft. Deutsche Post had niet alleen in de sector van de gereserveerde diensten (overeenkomstig artikel 51 PostG 1997), maar voor bijna alle andere briefpostdiensten die reeds voor concurrentie waren opengesteld, een dominante marktpositie. Tariefregulering kan plaatsvinden hetzij vooraf via het bepalen van een plafond hetzij achteraf in het kader van tariefcontrole.
(88)
Uit de marktonderzoeken van de toezichthouder voor de postsector blijkt dat Deutsche Post op de markten voor gereguleerde briefpostdiensten een marktaandeel van gemiddeld 90 tot 97 % had. In zijn laatste verslag klaagt de toezichthouder erover dat het met de in 1997 geleidelijk doorgevoerde openstelling van de markten niet gelukt is om een daadwerkelijke mededinging op de Duitse markt voor briefpost tot stand te brengen (35).
(89)
Met de gereguleerde briefpostdiensten werd het grootste deel van de totale opbrengsten van Deutsche Post behaald (bv. rond 62 % van haar totale opbrengsten in de periode 1990-2007 (zie figuur 3) en rond 56 % van de in de periode 2008-2010 behaalde totale opbrengsten).
(90)
Alle overige universele-dienstverrichtingen en commerciële diensten die niet onder de artikelen 19 tot en met 27 PostG 1997 (36) met betrekking tot de regulering van de vergoeding vallen, worden hierna „diensten zonder tariefregulering” genoemd.
(91)
Voor de briefpostdiensten met tariefregulering is in artikel 20, leden 1 en 2, PostG 1997 bepaald dat de tarieven dienen te worden afgestemd op de kosten van een efficiënte dienstverrichting. Wanneer dit feitelijk kan worden onderbouwd, moet de toezichthouder voor de postsector onder meer passend rekening houden met de volgende elementen:
-
de kosten van een landelijk aanbod van postdiensten, en
-
de kosten voor de pensioen- en ziektekostenuitkeringen voor de van DB Postdienst overgenomen medewerkers.
(92)
Met artikel 57 PostG 1997 en de Allgemeine Weisung (instructie) van de Bondsminister voor Economische Zaken en Technologie van 27 maart 2000 werden de gereguleerde tarieven tot en met 31 december 2002 bevroren op het niveau van 1997.
II.3.1. Het price-cap-besluit van 2002
(93)
Het allereerste besluit van de toezichthouder voor de postsector met betrekking tot het plafond (price-cap) voor gereguleerde frankeertarieven voor de periode van 1 januari 2003 tot en met 31 december 2007 (hierna „het price-cap-besluit van 2002” genoemd) werd pas in 2002 genomen. De zogenaamde price-cap-regulering is een vorm van tariefregulering voor een bundel van diensten waarbij niet voor iedere dienst afzonderlijk de tarieven worden gecontroleerd, maar het gewogen gemiddelde van alle tarieven in de betrokken bundel als bovengrens wordt vastgelegd. Volgens artikel 19 PostG 1997 betrof de ex-ante-price-cap-regulering alle postdiensten waarvoor Deutsche Post een dominante marktpositie had.
(94)
Met het oog op het price-cap-besluit van 2002 deelde Deutsche Post aan de toezichthouder voor de postsector voor het eerst een gescheiden financiële rapportage (regulatory accounts) (hierna ook „GFR” genoemd) van 2002 mee, die de periode 1998-2006 bestreek. Deze rapportage was gebaseerd op de tot 2001 behaalde resultaten en op de prognoses voor de volgende jaren.
(95)
In 2002 voerde Deutsche Post een aantal zogenaamde „lasten” op in verband met de universele-dienstverplichting en voor het in dienst hebben van de van DB Postdienst overgenomen ambtenaren en particuliere werknemers. Bij deze lasten gaat het om de kosten die Deutsche Post zonder de universele-dienstverplichting en zonder de overname van de medewerkers en de infrastructuur van DB Postdienst niet had hoeven te maken (vgl. de uitgebreide lijst in tabel 1).
Tabel 1
In het kader van het price-cap-besluit van 2002 goedgekeurde lasten (x miljoen EUR, nominaal bedrag)
Nr.
Lasten uit het price-cap-besluit van 2002
Gemiddelde last (1998-2006) x miljoen EUR
%
1
Niet bij concurrenten gebruikelijke loonkosten
[…]
[…]
2
Niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
[…]
[…]
3
Infrastructuurkosten dochterondernemingen
[…]
[…]
4
Aanvullende pensioenverzekering voor werknemers (VAP)
[…]
[…]
5
Infrastructuurkosten vracht
[…]
[…]
6
Sociale- en gezondheidskosten (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Personeelsherstructurering
[…]
[…]
8
Dekking deficit ziektekostenverzekering ambtenaren
[…]
[…]
Totale gemiddelde lasten
[…]
100 %
(96)
De toezichthouder voor de postsector accepteerde uiteindelijk de argumenten van Deutsche Post dat, zonder de universele-dienstverplichting (lasten nrs. 3 en 5, kosten van de universele dienst) of zonder de verplichting om ambtenaren en particuliere werknemers van DB Postdienst over te nemen (lasten nrs. 1, 2, 4, 6, 7 en 8), deze lasten niet voor Deutsche Post waren ontstaan. De toezichthouder keurde daarop hogere gereguleerde frankeertarieven goed, zodat de voor de periode 2002-2006 opgevoerde gemiddelde jaarlijkse lasten van […] miljard EUR konden worden bekostigd uit de door de gereguleerde briefpostdiensten behaalde opbrengsten. Na het price-cap-besluit van 2002 werd 100 % van de lasten aan de tarieven toegerekend waarvoor vooraf een price-cap was vastgesteld.
II.3.1.1. Niet bij concurrenten gebruikelijke basislonen (last nr. 1)
(97)
Last nr. 1 staat voor het gedeelte van de basislonen van de postmedewerkers dat het sectorgemiddelde zou overschrijden. Deutsche Post hanteerde de lonen die met de vakorganisaties in een cao (Entgelttarifvertrag) voor de na 2002 nieuw in dienst genomen werknemers waren overeengekomen, als benchmark voor wettbewerbsübliche (bij concurrenten gebruikelijke) lonen. Bij de berekening van last nr. 1 werd deze benchmark echter toegepast voor alle medewerkers. Bovendien werd deze benchmark voor de meegedeelde gescheiden financiële rapportage, retroactief tot 1998 toegepast.
II.3.1.2. Niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten (last nr. 2)
(98)
De toezichthouder voor de postsector stemde ook in met het argument van Deutsche Post dat zij voor haar particuliere werknemers en ambtenaren sociale premies moet betalen die hoger liggen dan de premies die concurrenten uit de particuliere sector doorgaans voor hun particuliere werknemers moeten betalen.
(99)
Deutsche Post gaat bij haar berekening uit van een premiepercentage dat zij voor zowel haar ambtenaren als haar particuliere werknemers als „bij concurrenten gebruikelijk” beschouwt (hierna „GFR-premiepercentage” genoemd). Dit GFR-premiepercentage wordt bepaald als de som van:
-
het werkgeversaandeel in de sociale premies voor een particuliere werknemer (rond 19 tot 21 %, hetgeen, zoals uit figuur 2 blijkt, ongeveer de helft van het totale bedrag aan sociale premies uitmaakt);
-
de bijdrage voor de ongevallenverzekering ([0-5] %; bij Deutsche Post is deze bijdrage sinds 2001 opgenomen in het GFR-premiepercentage), en
-
de bijdrage voor de aanvullende pensioenverzekering ([0-5] %; bij Deutsche Post is deze premie sinds 1997 in het GFR-premiepercentage vervat, omdat een premie voor de aanvullende pensioenverzekering van deze omvang als „bij concurrenten gebruikelijk” wordt beschouwd. Dit percentage is gebaseerd op de aanvullende pensioenverzekering die Deutsche Post sinds 1997 aan nieuw in dienst gekomen particuliere werknemers aanbiedt.).
(100)
Uit de gereguleerde opbrengsten werden alle sociale premies die het GFR-premiepercentage overschrijden, bekostigd (hierna „de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies” genoemd). Tabel 2 geeft een voorbeeld van de berekening van niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies voor ambtenaren in 2001, waarin de daadwerkelijke sociale premies voor ambtenaren bijna dubbel zo hoog lagen als de op het GFR-premiepercentage gebaseerde en als „bij concurrenten gebruikelijk” aangemerkte sociale premies.
Tabel 2
Berekening van de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor ambtenaren in 2001 op basis van de gescheiden financiële rapportage (GFR) 2002 (x miljoen EUR)
% nettolonen
(1)
Premiepercentage voor het pensioenfonds
33,0 %
(2)
Salarissom ambtenaren
[…]
(3)
=(1)*(2)
Bijdrage in pensioenfonds
[…]
(4)
Ziektekosten
[…]
(5)
=(3)+(4)
Verschuldigde sociale premies
[…]
[40-45] %
(6)
Werkgeversaandeel sociale premies
20,43 %
(7)
Ongevallenverzekering
[…]
(8)
Aanvullende pensioenverzekering
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
GFR-bijdragepercentage
[…]
(10)
=(2)*(9)
GFR-benchmark sociale kosten
[…]
[20-25] %
(11)
=(5)-(10)
Niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
[…]
[15-20] %
(101)
De verschuldigde sociale premies omvatten de door Deutsche Post aan het pensioenfonds betaalde bijdrage ten belope van 33 % van de nettolonen van ambtenaren in actieve dienst (of een jaarlijkse vaste bijdrage van 2,045 miljard EUR in de periode 1995-1999), alsmede de bijdragen voor de ziektekosten van ambtenaren. In 2001 kwamen de verschuldigde sociale premies uit op in totaal [40-45] % van de netto-ambtenarensalarissen.
(102)
Hoewel het percentage sociale verzekeringen is vastgesteld als aandeel van het brutoloon van particuliere werknemers (nettoloon + werknemersaandeel in de sociale premies), berekent Deutsche Post de GFR-benchmark door het GFR-premiepercentage van [20-25] % te vermenigvuldigen met de netto-ambtenarensalarissen.
II.3.1.3. Aanvullende pensioenverzekering voor particuliere werknemers (last nr. 4)
(103)
Last nr. 4 moet een compensatie zijn voor de opbouw van reserves ten behoeve van de vóór 1997 uit de aanvullende pensioenverzekering VAP voor de particuliere werknemers van Deutsche Post ontstane verplichtingen.
(104)
Zoals in deel II.1.4 uiteengezet, kregen de vóór 1997 bij Deutsche Post in dienst gekomen particuliere werknemers aanvullende pensioenverzekeringen aangeboden om hun een pensioen te garanderen dat met het ambtenarenpensioen vergelijkbaar was. DB Postdienst had daarvoor echter geen reserves opgebouwd met het oog op toekomstige pensioenbetalingen. Pas na de oprichting van DPAG werden in de balans reserves ten belope van 8,153 miljard EUR opgebouwd.
II.3.1.4. Overige niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten (lasten nrs. 6, 7 en 8)
(105)
Last nr. 6 omvat de bijdrage van Deutsche Post aan de Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT) die bepaalde sociale voorzieningen (bv. sociale woningen) aanbiedt aan van DB Postdienst overgenomen ambtenaren en particuliere werknemers. Last nr. 7 betreft de bijdragen van Deutsche Post ter dekking van het tekort van de ziektekostenverzekering voor ambtenaren. Last nr. 8 (personeelsherstructurering) betreft zowel ambtenaren als particuliere werknemers.
II.3.1.5. Lasten met betrekking tot de universele dienst (lasten nrs. 3 en 5)
(106)
Deze lasten weerspiegelen de kostenbesparingen die Deutsche Post had kunnen behalen indien zij haar kantoren- en pakketnetwerk op commerciële grondslag had georganiseerd. Deze kostenbesparingen werden bijvoorbeeld berekend aan de hand van een contrafeitelijk aantal kantoren dat Deutsche Post, zonder de universele-dienstverplichting, zou exploiteren.
II.3.2. De price-cap-besluiten van 2007 en 2011
(107)
Op 7 november 2007 keurde de toezichthouder voor de postsector de price-cap voor de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2011 goed (hierna „het price-cap-besluit van 2007” genoemd). Op 14 november 2011 keurde de toezichthouder de price-cap voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2013 goed (hierna „het price-cap-besluit van 2011” genoemd).
(108)
Sinds het price-cap-besluit van 2007 worden de tarieven voor het vervoer van meer dan 50 brieven niet meer vooraf gecontroleerd, maar geldt daarvoor een tariefcontrole achteraf overeenkomstig artikel 25 PostG 1997 (37). De tarieven voor alle overige postdiensten waarvoor Deutsche Post een dominante marktpositie heeft, worden nog steeds, overeenkomstig artikel 19 PostG 1997, vooraf goedgekeurd.
(109)
De Commissie hanteert in het kader van dit besluit de term „diensten met tariefregulering” voor de diensten waarvoor Deutsche Post een dominante marktpositie heeft en waarvoor ofwel overeenkomstig artikel 19 PostG 1997 tariefcontrole vooraf wordt toegepast ofwel overeenkomstig artikel 25 tariefcontrole achteraf. Alle overige diensten waarvoor Deutsche Post geen dominante positie heeft en waarvoor geen tariefcontrole wordt toegepast, worden „diensten zonder tariefregulering” genoemd.
(110)
Daarnaast voerde Deutsche Post de lasten aan die voor haar waren ontstaan door niet bij concurrenten gebruikelijke loon- en sociale kosten veroorzaakt door de overname van DB Postdienst-medewerkers (bv. gemiddeld […] miljoen EUR sinds 2008 voor last nr. 2 „niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten”), alsmede lasten op grond van de universele-dienstverplichting. Zoals reeds bij het price-cap-besluit van 2002 was gebeurd, stond de toezichthouder voor de postsector ook nu weer toe dat deze lasten uit gereguleerde opbrengsten werden bekostigd, en legde hij daarom een overeenkomstig hogere price-cap vast. De erkenning van deze lasten door de toezichthouder voor de postsector in de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2009 blijft dus ongewijzigd ten aanzien van de diensten zonder tariefregulering.
II.4. De financiële resultaten van DPAG
(111)
De financiële resultaten van DPAG zijn voor de periode 1995-2006 in figuur 2 van het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure te vinden. Gaven de resultaten voor de periode 1995-1999 nog een wisselend beeld te zien (in sommige jaren werd verlies geleden, in andere winst gemaakt), dan kon DPAG voor de periode 2000-2006 steeds met tussen 1 en 2 miljard EUR winst vóór belasting komen.
(112)
In de periode 2007-2010 behaalde DPAG de volgende nettowinst: 1,8 miljard EUR (2007), - 2,0 miljard EUR (2008), 0,7 miljard EUR (2009) en 2,6 miljard EUR (2010).
(113)
De gepubliceerde balansgegevens van DPAG bieden echter niet de mogelijkheid om de winst aan de verschillende diensten toe te rekenen. Daarom kan aan de hand van de gepubliceerde balansgegevens niet worden vastgesteld of de universele diensten met tariefregulering per saldo verlieslatend dan wel winstgevend waren.
III. DE REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(114)
Zoals het Gerecht in zijn arrest in zaak T-421/07 bevestigde (38), maken alle onderzochte maatregelen sinds het besluit tot inleiding van de procedure van 1999 het voorwerp uit van de procedure die met het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure werd voortgezet.
III.1. De pensioensubsidie
(115)
In het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure werd opgemerkt dat de pensioensubsidie nieuwe steun vormt omdat Deutsche Post vóór de pensioenhervorming van 1995 de pensioenkosten volledig uit eigen middelen diende te bekostigen. Bovendien werd in datzelfde besluit van 2011 het op het arrest in de zaak-Combus (39) gebaseerde argument van Duitsland dat de pensioensubsidie geen steun vormt, afgewezen.
(116)
Bij het onderzoek van de vraag of de pensioensubsidie als compensatie voor pensioenverplichtingen uit het verleden met de interne markt verenigbaar is (bv. in overeenstemming met de beschikking van de Commissie in de zaak van het Franse La Poste (40) (hierna „de La Poste-beschikking” genoemd)), werd in het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure in aanmerking genomen dat de opgevoerde niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten niet alleen door de pensioensubsidie werden gecompenseerd, maar ook door de gereguleerde opbrengsten (bv. last nr. 2 - niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies).
(117)
Uit de berekeningen die in het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure werden gemaakt en waarbij de compensatie-elementen mee in rekening worden genomen, bleek dat Deutsche Post voor de sociale premies daadwerkelijk percentages kon hanteren die 10 tot 14 procentpunten onder de totale verplichte sociale premies (werkgevers- + werknemersaandeel) van particuliere concurrenten lagen.
(118)
In het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure werd daarom betwijfeld of de pensioensubsidie als compensatie voor pensioenverplichtingen uit het verleden op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar is.
III.2. Compensaties voor universele-dienstverrichtingen
(119)
Duitsland baseert zich op artikel 106, lid 2, VWEU, om de verenigbaarheid van compensatiebetalingen door de staat en de staatsgarantie als compensatie voor de universele-dienstverplichting te verdedigen.
(120)
Op grond van het Altmark-arrest (41) was de Commissie in het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure van oordeel dat de compensatiebetalingen door de staat en de staatsgarantie staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen.
(121)
In haar besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure betwijfelde de Commissie of de compensatiebetalingen en garanties van de staat noodzakelijk en passend waren voor het vervullen van universele-dienstverplichtingen. Volgens de Commissie diende met name de kostentoerekening aan de universele of de commerciële diensten te worden getoetst aan de beginselen van de DAEB-kaderregeling 2005. Bovendien had zij twijfel waar het ging om het bepalen van wat, rekening houdende met het gemiddelde rendement in deze sector en de risicoposities van Deutsche Post, als redelijke winst geldt.
IV. DE WIK-STUDIE
(122)
De Commissie liet de WIK-studie uitvoeren in verband met haar onderzoek naar de boekhouding van Deutsche Post voor de periode 1990-2007, om te kunnen nagaan of Deutsche Post voor de haar opgelegde universele-dienstverplichtingen overcompensatie had gekregen. WIK Consult GmbH kreeg met name de opdracht om:
-
een benchmark te bepalen voor wat een redelijke winst is;
-
de interne kostentoerekening en regelingen inzake verrekeningsprijzen door te lichten, en
-
de overcompensatie te berekenen voor de nettokosten van de universele-dienstverplichting.
IV.1. Beschrijving van de gescheiden financiële rapportage van 2009
(123)
Na het bevel tot het verstrekken van inlichtingen dat de Commissie op 30 oktober 2008 had doen uitgaan, heeft Duitsland in 2009 ten slotte een complete gescheiden financiële rapportage (regulatory accounts) voor de periode 1990-2007 ingediend.
IV.1.1. De opbrengsten
(124)
De opbrengsten van Deutsche Post kunnen in de volgende drie, ruime categorieën worden uitgesplitst:
-
Gereguleerde universele briefpost (62 % van de totale opbrengsten in de periode 1990-2007)
De briefpostdiensten met tariefregulering omvatten alle universele-dienstverrichtingen die worden geleverd op markten waar Deutsche Post een dominante marktpositie had, daaronder begrepen de dienstverrichtingen waarbij zij kon gebruikmaken van de haar toegekende uitsluitende vergunning. Met deze diensten behaalde Deutsche Post in de periode 1990-2007 rond 62 % van haar totale opbrengsten (42).
-
Niet-gereguleerde universele diensten (26 % van de totale opbrengsten in de periode 1990-2007)
De universele pakketdiensten werden steeds verricht op de voor concurrentie opengestelde markten waarop Deutsche Post slechts een marktaandeel van gemiddeld 30 % had. In de periode 1990-2007 werd 15 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post door universele pakketdiensten gegenereerd.
Met de universele briefpostdiensten zonder tariefregulering (bv. catalogi, grensoverschrijdende post) werd rond 11 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post behaald.
-
Niet-gereguleerde commerciële diensten (12 % van de totale opbrengsten in de periode 1990-2007)
Deutsche Post heeft haar kantorennet niet alleen gebruikt voor de distributie van postdiensten, maar ook voor de verkoop van producten en diensten van Postbank AG en - in mindere mate - Deutsche Telekom. Met deze commerciële distributiediensten werd rond 6 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post behaald.
De commerciële pakket- en briefdiensten (bv. geadresseerde reclamezendingen) zijn goed voor rond 4 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post.
Voorts verrichte Deutsche Post een reeks andere diensten, bijvoorbeeld in haar hoedanigheid van holdingmaatschappij voor in andere bedrijfstakken actieve internationale dochterondernemingen (bv. Danzas, DHL). Met deze overige commerciële distributiediensten werd rond 2 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post behaald.
Figuur 3
Gemiddeld aandeel in de opbrengsten in de periode 1990-2007 (op basis van nominale bedragen)
(125)
De WIK-studie zag alleen op de commerciële diensten die door de rechtspersoon DPAG en haar voorganger DB Postdienst in het kader van de universele dienst waren verricht. Commerciële diensten (bv. de internationale expressepostactiviteiten van DHL) die door andere rechtspersonen binnen Deutsche Post World NET (hierna „DPWN” genoemd) werden verricht, kwamen in deze studie niet in aan bod.
IV.1.2. De berekening van de lasten in de gescheiden financiële rapportage van 2009
(126)
Anders dan bij de gescheiden financiële rapportage die Deutsche Post bij de toezichthouder voor de postsector indiende met het oog op de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011, bevat de gescheiden financiële rapportage van 2009, die nimmer aan de betrokken toezichthouder is meegedeeld, een substantieel hoger bedrag aan lasten die Deutsche Post aan de gereguleerde diensten toerekent.
(127)
Op basis van de gescheiden financiële rapportage van 2009 voert Deutsche Post voor de periode 1990-2006 een gemiddelde last van gemiddeld […] miljard EUR op; in de gescheiden financiële rapportage van 2002 bedroeg deze […] miljard EUR.
Figuur 4
Vergelijking lasten universele dienst volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009 met de in het kader van het price-cap-besluit van 2002 goedgekeurde lasten (jaargemiddelde, nominale waarde x miljoen EUR)
[…]
(128)
Waren er bij last nr. 2 (niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten) en last nr. 4 (aanvullende pensioenverzekering) geen wezenlijke verschillen vast te stellen tussen de gescheiden financiële rapportage van 2002 en die van 2009, dan was bij last nr. 1 (niet bij concurrenten gebruikelijke basislonen) bijna […]. Anders dan bij de gescheiden financiële rapportage van 2002 hanteert Deutsche Post nu niet langer de cao-lonen als benchmark voor „bij concurrenten gebruikelijke” lonen, maar het minimumloon voor de postsector, dat op een Verordnung van het Bondsministerie voor Arbeid van 2007 is gebaseerd (hierna „het minimumloon voor 2007” genoemd). Deze Verordnung werd door het Bundesverwaltungsgericht echter onrechtmatig verklaard en is dus nooit van kracht geworden.
(129)
Bovendien voert Deutsche Post in de gescheiden financiële rapportage van 2009 „Infrastruktur Brief” als een nieuwe last op; het gaat hier om de aan de zesde besteldag verbonden incrementele kosten (gemiddeld […] miljoen EUR per jaar). Deze berekening gaat uit van het nulscenario dat Deutsche Post, zonder de universele-dienstverplichting, slechts op vijf - en niet op zes - dagen post zou bestellen.
(130)
Voorts wordt last nr. 3 „Infrastrukturlast Filialen” anders berekend dan in de gescheiden financiële rapportage van 2002. Deze omvat nu ook de kostenbesparingen die hadden kunnen worden behaald indien alle postkantoren vanaf 1990 als postservicepunten (Postagenturen) hadden kunnen worden geëxploiteerd. Last nr. 3 wordt berekend aan de hand van de vergoeding die Deutsche Post derden voor distributiediensten in 2007 heeft betaald.
IV.1.3. De winstmarges in de gescheiden financiële rapportage van 2009
(131)
Door de lasten aan de universelebriefpostdiensten met tariefregulering toe te rekenen, worden de niet-gereguleerde diensten in aanzienlijke mate bevrijd van kosten zoals loonkosten of sociale kosten. Deze herallocatie resulteert in duidelijk positieve winstmarges van rond [15-25] % bij de commerciële diensten en verliezen van bijna [0-10] % bij briefpostdiensten met tariefregulering.
(132)
In haar jaarrekeningen geeft Deutsche Post zeer hoge winstcijfers voor het segment briefpost (zie ook deel V.3), die echter door de van de diensten zonder naar de diensten mét tariefregulering overgedragen lasten meer dan volledig wegsmelten.
Figuur 5
Gemiddelde Return on Sales (ROS) op basis van de gescheiden financiële rapportage van 2009
[…]
IV.2. Benchmarking met het oog op het bepalen van een redelijke winst
IV.2.1. Waardecreatieketen Deutsche Post: lowtechactiviteiten en laag zakelijk risico
(133)
Om een benchmarkexercitie met het oog op het bepalen van een „redelijke” winst te kunnen uitvoeren en om de toerekening van de kosten te kunnen beoordelen, dient een analyse te worden gemaakt van de waardecreatieketen en de gedragen zakelijke risico’s. Alleen wanneer de functie- en risicokenmerken bekend zijn, kan een groep „vergelijkbare” ondernemingen worden gezocht en kan een benchmark worden bepaald voor wat voor Deutsche Post als een redelijke winst kan gelden.
IV.2.1.1. De waardecreatieketen in een lowtechsector
(134)
De waardecreatieketen van Deutsche Post kan in twee hoofdfuncties worden opgesplitst:
-
een landelijk netwerk voor het bestellen van brieven en pakketten, en
-
een landelijk netwerk van postkantoren.
(135)
De logistieke aspecten van een brieven- en pakketnetwerk zijn die van een lowtechsector die geen omvangrijke activiteiten op het gebied van onderzoek of ontwikkeling vereist. Daarom werken alle andere exploitanten in deze bedrijfstak volgens een vergelijkbare, gestandaardiseerde methode. Dit soort activiteiten wordt vaak „routinetaken” genoemd. Dat het hier om routinematige activiteiten gaat, mag ook blijken uit het feit dat Deutsche Post deze in grote mate heeft uitbesteed. Dit geldt ook voor de via het landelijke netwerk van postkantoren verrichte distributiediensten, die eveneens in toenemende mate worden uitbesteed.
(136)
Naast deze routinematige taken zijn de voornaamste immateriële activa van Deutsche Post haar klantenbasis, haar merknaam en haar sterke marktpositie, vooral op de markten voor briefpost. Volgens de WIK-studie zouden deze immateriële activa niet in hoofdzaak aan de inspanningen of investeringen van Deutsche Post te danken zijn, maar zouden zij in duidelijk sterkere mate op de vroegere uitsluitende vergunning terug te voeren zijn. Zo hoefde Deutsche Post geen omvangrijke marketinginvesteringen te doen, maar kon zij tot 2007 op haar rechtens gegarandeerde marktpositie vertrouwen. Daarom zou Deutsche Post voor deze immateriële activa geen vergoeding mogen worden betaald.
IV.2.1.2. Laag risico dankzij overheidsmaatregelen
(137)
Om meerdere redenen was Deutsche Post zowel in de sector van de gereguleerde diensten als die van de niet-gereguleerde diensten aan een geringer risico blootgesteld dan haar concurrenten.
(138)
In de eerste plaats werd Deutsche Post tot 2007 beschermd door een wettelijk monopolie voor briefpost. Daarnaast had Deutsche Post voor alle gereguleerde briefpostdiensten een marktaandeel van 90 % en ondervond zij geen of slechts weinig concurrentie. Uit diensten met tariefregulering haalde Deutsche Post bijna twee derde van haar opbrengsten.
(139)
In de tweede plaats keurde de toezichthouder voor de postsector een tariefplafond voor gereguleerde briefpostdiensten goed. Dit plafond werd hoger vastgesteld dan de kosten van een doelmatige onderneming, onder meer als compensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten in het segment van de diensten zonder tariefregulering. Concurrenten van DPAG beschikten niet over een uitsluitende vergunning of een dominante marktpositie die hun de mogelijkheid bood tot kruisfinanciering van sociale kosten. Bijgevolg heeft de uitsluitende vergunning of de dominante marktpositie niet alleen in de sector van de gereguleerde, maar ook in die van de niet-gereguleerde universele-dienstverrichtingen en commerciële diensten tot een aanzienlijke beperking van de zakelijke risico’s geleid.
(140)
In de derde plaats hebben andere overheidsmaatregelen zowel in de sector van de universele-dienstverrichtingen als in die van de commerciële diensten eveneens tot een sterke beperking van de risico’s geleid. Zo hebben de compensatiebetalingen van de staat begin jaren negentig de verliezen opgevangen en stelde de staatsgarantie Deutsche Post, ondanks haar lastige financiële positie begin jaren negentig, in staat om tot en met 1995 kapitaal aan te trekken tegen hetzelfde rentepercentage als de federale staat.
(141)
Alles samengenomen had Deutsche Post te maken met wezenlijk lagere markt- en kostenrisico’s dan haar concurrenten, omdat zij haar klantenbasis niet zelf hoefde op te bouwen en kostenstijgingen door een verhoging van de gereguleerde tarieven kon doorgeven. Op basis van deze argumenten komt de WIK-studie tot de conclusie dat postexploitanten die slechts routinetaken uitoefenen (bv. niet sterk in marketing en merknamen hoeven te investeren) en die aan geen hoog zakelijk risico zijn blootgesteld (bv. over langlopende overeenkomsten beschikken), het beste als vergelijkbare concurrenten kunnen dienen.
IV.2.2. Kwantificering van een benchmark voor de redelijke winst
(142)
Op basis van de uitkomsten van de functie- en risicoanalyse werd in het kader van de WIK-studie in financiële databanken (bv. ook de ORBIS-databank die wereldwijd zo’n 10 miljoen ondernemingen bevat) naar vergelijkbare postbedrijven gezocht. Via een aantal gecontroleerde kwantitatieve en kwalitatieve selectiestappen werd een lijst van benchmarkondernemingen opgesteld, die op voor concurrentie opengestelde markten postdiensten aanbieden.
(143)
Voor de WIK-studie werd een groep van 26 benchmarkondernemingen geselecteerd, die hoofdzakelijk actief zijn in het segment pakketdiensten en die typische routinetaken van postbedrijven verrichten. Alle vergelijkbare concurrenten kwamen uit de bedrijfstak „Posterijen en koeriers” (NACE-code 641 (43)).
(144)
In dat verband dient te worden aangetekend dat het aantal vergelijkbare concurrenten beperkt is, omdat particuliere ondernemingen als gevolg van de uitsluitende vergunning van de gevestigde exploitant - die voor een aanzienlijk deel van de briefpostdiensten gold - tot dusver nauwelijks op grotere schaal briefpostdiensten hebben verricht. Voorts werden in de WIK-studie gevestigde postexploitanten uit andere landen als benchmarkondernemingen uitgesloten, omdat deze - evenals Deutsche Post - door uitsluitende vergunningen worden beschermd en niet in de eerste plaats op voor concurrentie opengestelde markten actief waren.
(145)
Bij het bepalen van de „redelijke” winst werd in de WIK-studie de Return on Sales (hierna „ROS” genoemd) gehanteerd, die overeenstemt met het bedrijfsresultaat (winst vóór rente en belastingen (EBIT)) gedeeld door de omzet. Daarnaast wordt in de WIK-studie de Return on Assets (hierna „ROA” genoemd) berekend (bv. EBIT als percentage van het totale kapitaal) om voor het bepalen van wat als redelijke winst geldt, te beschikken over een benchmark die op kapitaal is gebaseerd.
Tabel 3
ROS- en ROA-benchmarks uit de WIK-studie
Return on Sales
(ROS)
Return on Assets
(ROA)
Mediaan
3,48 %
7,33 %
Bovengrens (75e percentiel)
6,77 %
13,41 %
(146)
Uit de steekproef blijkt dat in het voor concurrentie opengestelde deel van de postsector in de periode 1998-2007 de ROS-mediaan 3,48 % bedroeg. De WIK-studie gaat niet alleen over de mediaan van het rendement, maar ook over een bovengrens voor de redelijke winst, namelijk het derde kwartiel van de winst van vergelijkbare concurrenten, dat bij een ROS van 6,77 % ligt. Met andere woorden: 75 % van de vergelijkbare concurrenten behalen een winst die een ROS van 6,77 % onderschrijdt (44).
(147)
Wat de ROA betreft, levert de WIK-studie een ROA-mediaan van 7,33 % met een bovengrens van 13,41 % op.
(148)
Omdat Deutsche Post AG aan een wezenlijk lager risico is blootgesteld dan de benchmarkondernemingen die actief zijn op markten met scherpe concurrentie (bv. de markt voor expressepakketten), wordt in de WIK-studie het standpunt geformuleerd dat de ROS-mediaan van 3,48 % een voorzichtige en conservatieve benchmark voor de redelijke winst van Deutsche Post vormt en dat het gebruik van een hoger percentage in het bereik tot het derde ROS-kwartiel van 6,77 % niet valt aan te bevelen. Zelfs een lagere benchmark valt te verdedigen omdat de ROS-mediaan van 3,48 % een ROA van 7,33 % oplevert, die nog steeds duidelijk boven het risicovrije rentepercentage ligt.
IV.3. Onderzoek van de kostentoerekening
(149)
In de WIK-studie wordt de toewijzing van de lasten in de gescheiden financiële rapportage van 2009 gekritiseerd omdat de ROS-marges van rond [15-25] % van de commerciële diensten duidelijk boven het sectorale gemiddelde liggen (45). Omdat particuliere concurrenten, ondanks aanzienlijk lagere winstmarges, rendabel kunnen opereren, wordt in de WIK-studie de conclusie getrokken dat aan de commerciële diensten van Deutsche Post een hoger aandeel in de kosten moet worden toegerekend - en dat dus moet worden uitgegaan van overeenkomstig lagere lasten van de gereguleerde diensten.
(150)
De WIK-studie komt daarom tot de conclusie dat alle commerciële diensten, ondanks de kosten die daaraan ten laste vallen, nog steeds een winst maken die overeenstemt met de ROS-mediaan van 3,48 % bij concurrenten. De studie hanteert voor de gereguleerde diensten voor de periode 1990-2007 dan ook een gemiddelde jaarlijkse last die rond […] miljoen EUR lager ligt.
(151)
Omdat een groot deel van de commerciële distributiediensten ten behoeve van de verbonden ondernemingen DB Postbank en DB Telekom werden verricht, wordt in de WIK-studie ook nagegaan of de eindprijzen die voor beide ondernemingen werden berekend, marktconform waren - en dus als geschikte benchmark kunnen worden beschouwd voor de kosten die aan commerciële distributiediensten ten laste vallen. Op basis van het beschikbare materiaal zijn, volgens de WIK-studie, de overeenkomsten tussen Deutsche Post en de beide verbonden ondernemingen een afspiegeling van de voorwaarden waarmee onafhankelijke derden ook hadden ingestemd. Omdat DB Postbank en DB Telekom begin jaren negentig in wezen niet de mogelijkheid hadden externe distributienetwerken te gebruiken, kwamen zij overeen om de ontstane kosten te delen. Toen DB Postdienst en DB Telekom in de jaren nadien gemakkelijker andere distributienetwerken konden vinden en de kosten van het netwerk voor de universele dienst daalden, werd de overeenkomst aangepast en werd een opbrengstafhankelijke provisie overeengekomen, die beter aansloot bij een contract dat bij het verrichten van distributiediensten gebruikelijk is (46).
IV.4. Aanpassing van de gescheiden financiële rapportage van 2009
(152)
In de WIK-studie werden aan de hand van de volgende methode meerdere aanpassingen aan de gescheiden financiële rapportage van 2009 uitgevoerd.
Tabel 4
In de WIK-studie gehanteerde methode voor het berekenen van de jaarlijkse buitensporige winst op basis van de gescheiden financiële rapportage van 2009
Opbrengsten universele-dienstverrichtingen
-
Kosten universele-dienstverrichtingen
-
Redelijke winst
+
Compensatiebetalingen door de staat
Buitensporige winst
IV.4.1. Aanpassing van de opbrengsten uit de universele dienst
(153)
Deutsche Post verkocht een groot deel van haar vastgoedbestand (bv. vastgoed dat door de herstructurering van de postactiviteiten niet meer nodig is). Deze opbrengsten hadden aan de universele dienst moeten worden toegewezen, omdat deze de belangrijkste gebruiker van deze activa was en deze activa aan de commerciële diensten heeft verhuurd.
(154)
Door deze aanpassing nemen de opbrengsten uit de universele dienst over de volledige periode 1990-2007 jaarlijks met gemiddeld […] miljoen EUR toe.
IV.4.2. Aanpassing van de kosten voor de levering van de universele dienst
IV.4.2.1. De kostenverbijzondering
(155)
In de gescheiden financiële rapportage van 2009 verloopt de interne verrekening niet correct. Bij de universele dienst is de geboekte totale winst niet vermeld, omdat de winst uit bepaalde functies (bv. kantoren) niet is uitgesplitst naar universele en commerciële diensten (bv. de kosten voor de afzonderlijke diensten), maar is samengevoegd en geboekt als commerciële winst. Deutsche Post kon dus geen gescheiden boekhouding overleggen, zoals dat wordt geëist door Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (47).
(156)
Had Deutsche Post voor de jaren tot 1997 nog een benaderende uitsplitsing van de intern verrekende kosten overgelegd, dan diende de kostentoerekening in de WIK-studie voor de jaren ná 1997 te worden gecorrigeerd: foutief onder universele diensten „geparkeerde” kosten worden bij de kostentoerekening ondergebracht bij de commerciële diensten.
(157)
Met de overeenkomstige correctie dalen de jaarlijkse kosten van de universele dienst in de periode 1998-2007 met gemiddeld […] miljoen EUR.
IV.4.2.2. Aanpassing van de verdeling van de lasten over diensten mét en diensten zonder tariefregulering
(158)
Zoals reeds aangegeven, wordt in de WIK-studie niet iedere last afzonderlijk gecorrigeerd. In plaats daarvan worden als basis voor de nieuwe berekening de eindtarieven van de commerciële diensten gehanteerd, die als een solide benchmark voor de gemiddelde sectorale kosten worden beschouwd. Daardoor wordt alle buitensporige winst uit de commerciële diensten (48) gebruikt voor het financieren van de oorspronkelijk opgevoerde lasten. Voor de volledige periode 1990-2007 nemen de lasten zo jaarlijks met gemiddeld […] miljoen EUR af.
IV.4.2.3. Kosten buiten de balanstelling voor de aanvullende pensioenverzekering (last nr. 4)
(159)
Met last nr. 4 (de aanvullende pensioenverzekering) heeft Deutsche Post kosten voor haar rekening genomen die niet in haar jaarrekeningen zijn opgenomen. Omdat de ROS-benchmark op basis van de gescheiden financiële rapportage van „vergelijkbare concurrenten” is bepaald, kunnen voor de berekening van de kosten van Deutsche Post alleen de kosten in aanmerking worden genomen die ook volgens nationale of internationale normen (IAS) in aanmerking komen. Bijgevolg kunnen aanvullende kosten, die normaal gesproken niet in IAS-jaarrekeningen worden opgenomen, niet als kostenposten worden geaccepteerd en moeten zij uit de vastgestelde winstmarge (benchmark) worden gefinancierd.
(160)
Met de overeenkomstige correctie dalen de jaarlijkse kosten voor last nr. 4 (aanvullende pensioenverzekering) over de hele periode 1990-2007 jaarlijks met gemiddeld […] miljoen EUR.
IV.4.3. Aanpassing van de kapitaalkosten aan de redelijke winst
(161)
In de gescheiden financiële rapportage van 2009 nam Deutsche Post kapitaalkosten op die oorspronkelijk niet in deze rapportage waren opgenomen, bijvoorbeeld kosten voor […] en […]. In de WIK-studie worden zowel de kosten voor […] als die voor […] geschrapt en vervangen door de benchmark voor de redelijke winst.
IV.4.3.1. De periode 1996-2007
(162)
De redelijke winst wordt op basis van de gecorrigeerde opbrengsten uit de universele-dienstverrichtingen en de ROS-benchmark van 3,48 % vastgesteld, hetgeen resulteert in een redelijke winst van gemiddeld […] miljoen EUR per jaar. De gemiddelde jaarlijkse kapitaalkosten van […] miljoen EUR ([…] miljoen EUR rentekosten en […] miljoen EUR hogere afschrijvingen volgens de regels van de toezichthouder) zijn uit de gescheiden financiële rapportage van 2009 geschrapt.
(163)
In dit verband is het bijzonder opmerkelijk dat de redelijke winst die aan de hand van de ROS-benchmark van 3,48 % wordt bepaald, in vergelijking met de gescheiden financiële rapportage van 2009 in absolute cijfers hoger uitvalt dan de kapitaalkosten die Deutsche Post opvoert (bv. rentekosten, die op grond van een interne ROS van rond […] van het ingezette eigen vermogen zijn bepaald, en hogere afschrijvingskosten tegen marktwaarde).
IV.4.3.2. De periode 1990-1995
(164)
Overeenkomstig artikel 63, lid 1, PostVerfG diende Deutsche Post tot 1995 zogenoemde Ablieferungen (49) aan de Bondsregering te betalen, die rond 5,838 miljard EUR of 8 % van de omzet bedroegen. In ruil werd Deutsche Post, overeenkomstig artikel 63, lid 4, van diezelfde wet, van de verplichting ontslagen om, naast die Ablieferungen, nog dividend uit te keren.
(165)
In de WIK-studie wordt daarom uitdrukkelijk ervan afgezien om voor de periode tot 1995 ook nog eens met een „redelijke winst” rekening te houden, omdat de Ablieferungen de eigenvermogenskosten van Deutsche Post al volledig dekten. Daarom worden de gemiddelde jaarlijkse kapitaalkosten van Deutsche Post van […] miljoen EUR ([…] miljoen EUR rentekosten en […] miljoen EUR hogere afschrijvingen volgens de regels van de toezichthouder) uit de gescheiden financiële rapportage van 2009 geschrapt en de kosten van de universele dienst overeenkomstig verlaagd.
IV.4.4. Conclusies
(166)
De gescheiden financiële rapportage van 2009 en de WIK-studie laten beide zien dat in de periode tot 1996 de opbrengsten uit de universele dienst ontoereikend waren om de kosten van de universele dienst te dekken. Laat Deutsche Post, volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009, zelfs rekening houdende met de compensatiebetalingen van de staat, nog een gecumuleerd tekort zien voor de volledige periode tot 2007, dan komt de WIK-studie toch tot de conclusie dat de compensatiebetalingen van de staat zo hoog waren dat Deutsche Post in 1997 break-even zou draaien.
(167)
Volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009 is de winstgevendheid van de universele dienst in de periode tot 1999 amper toegenomen en valt pas vanaf 2000 vast te stellen dat de opbrengsten uit de universele-dienstverrichtingen gemiddeld de kosten dekken. Daarentegen laat de WIK-studie zien dat vanaf 2000 aanzienlijke winst werd gemaakt met de universele dienst, die duidelijk boven de ROS-mediaan van 3,48 % ligt, hoewel bij de universele pakketdiensten slechts een benedengemiddelde ROS van […] werd behaald (zie figuur 6).
Figuur 6
Vergelijking van de jaarlijkse buitensporige winst van de universele dienst in de periode 1990-2007 (x miljoen EUR, nominale waarde)
V. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(168)
Belanghebbenden maakten opmerkingen bij het besluit van 1999 tot inleiding van de procedure en de besluiten van 2007 en van 2011 tot uitbreiding van de procedure. In dit deel worden de belangrijkste opmerkingen bij die drie besluiten samengevat.
V.1. Uitsluitende vergunning voor het gebruik van door het Bondsministerie van Financiën uitgegeven postwaarden
(169)
TNT betwijfelt dat Deutsche Post een vergoeding heeft betaald voor de uitsluitende vergunning voor het gebruik van door het Bondsministerie van Financiën uitgegeven postwaarden. Overeenkomstig artikel 43 PostG 1997 is de bevoegdheid om postwaarden met de opdruk „Deutschland” uit te geven, gereserveerd voor het Bondsministerie van Financiën. Een postexploitant die een verzoek tot het gebruik van deze postwaarden indient, moet een vergoeding betalen en de daarmee verband houdende kosten voor zijn rekening nemen. Overeenkomstig artikel 54 PostG 1997 beschikte Deutsche Post AG tot en met 31 december 2007 over een uitsluitende vergunning voor door het Bondsministerie van Financiën uitgegeven postwaarden.
(170)
Mocht Deutsche Post de door het Bondsministerie van Financiën uitgegeven postwaarden daadwerkelijk zonder vergoeding hebben gebruikt, dan zou dit - zo TNT - onrechtmatige staatssteun vormen.
(171)
De Commissie merkt op dat noch in het besluit van 1999 tot inleiding van de procedure noch in de besluiten van 2007 en 2011 tot uitbreiding van de procedure op deze maatregel werd ingegaan. Bijgevolg valt deze buiten het toepassingsbereik van dit besluit.
V.2. De pensioensubsidie
(172)
Volgens UPS is Deutsche Post een voordeel verleend doordat de onderneming voor een deel wordt vrijgesteld van de betalingsverplichtingen die vóór 1995 bestonden. Omdat normale exploitanten hun pensioenkosten zelf moesten dragen, bevond Deutsche Post zich ten opzichte van haar concurrenten in een betere positie. Voorts is UPS het eens met de argumenten van de Commissie dat de kwestieuze steun niet als bestaande steun kan worden aangemerkt, omdat de positie van Deutsche Post fundamenteel is veranderd en nieuwe wetsbepalingen zijn ingevoerd waardoor Deutsche Post voor een deel is bevrijd van haar verplichting om de kosten voor de pensioenen van haar ambtenaren voor haar rekening te nemen. Volgens UPS kunnen dit soort ingrijpende aanpassingen van een stelsel niet als eenvoudige aanpassingen van zuiver formele of administratieve aard worden beschouwd.
(173)
UPS verwelkomt de voorlopige conclusie van de Commissie dat de pensioensubsidie niet op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard. Gelet op de duurzame winstgevendheid en de uitsluitende vergunning van Deutsche Post kan terecht de vraag worden gesteld of een vrijstelling voor opgevoerde lasten uit het verleden wel noodzakelijk is. Bovendien staat het toegekende bedrag niet in een passende verhouding tot de door Duitsland aangevoerde doelstelling van gemeenschappelijk belang, met name omdat de lasten uit verleden door zowel hogere frankeertarieven als de pensioensubsidie zijn gecompenseerd. UPS voert aan dat de bewijslast voor de evenredigheid van de maatregel op de Bondsregering rust. Duitsland heeft tot dusver geen precieze aanwijzingen gegeven met betrekking tot de evenredigheid van de voordelen die de maatregel aan Deutsche Post oplevert.
(174)
Deutsche Post kon zich, volgens UPS, dankzij de steun niet alleen in Duitsland, maar ook op andere Europese markten waarop zij met andere postbedrijven zoals UPS concurreert, beter positioneren. Omdat Deutsche Post haar positie in het commerciële segment dankzij de pensioensubsidies heeft kunnen uitbouwen ten koste van andere marktdeelnemers, werkte deze concurrentieverstoring nadelig uit voor de concurrenten van Deutsche Post.
(175)
UPS vraagt dat de Commissie alle bedragen ter financiering van pensioenaanspraken die in het besluit van 2011 tot uitbreiding van de formele onderzoekprocedure voor de periode 2007-2011 zijn vermeld, onderzoekt op hun noodzaak en evenredigheid, en bovendien nagaat of Deutsche Post ook nu nog staatssteun ontvangt die op grond van artikel 107, lid 1, VWEU onrechtmatig is.
(176)
Voorts roept UPS de Commissie op om omstandig uiteen te zetten hoe zij tot de conclusie is gekomen dat de aan Deutsche Post verleende steun niet met de interne markt verenigbaar is. Met name vraagt UPS een exemplaar te mogen ontvangen van de WIK-studie, zodat zij zich een idee kan vormen in hoeverre met de uitkomsten van de WIK-studie rekening is gehouden bij de beoordeling van de pensioensubsidie zoals die in het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure is gemaakt.
V.3. Compensaties voor universele-dienstverrichtingen
(177)
UPS geeft volledige steun aan het onderzoek van de Commissie en is het volkomen eens met de in het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure gemaakte beoordeling van de compensaties voor universele-dienstverrichtingen. Daarnaast heeft UPS een geactualiseerde versie (50) meegedeeld van het NERA-rapport van oktober 2006 (51), waarnaar de Commissie in punt 58 van het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure verwijst.
(178)
Werd in het NERA-rapport van 2006 de gemiddelde Return on Investment (hierna „ROI” genoemd) voor het briefsegment van DPWN voor de periode na 1999 op meer dan 20 % geraamd (52), dan bedroeg dat rendement volgens de bijgewerkte versie van die studie in de periode 2000-2005 zelfs meer dan 50 %. Voor de periode 2003-2005 werd de ROI zelfs op meer dan 100 % geraamd. UPS komt tot de conclusie dat de winst van het uiterst winstgevende brievensegment meer dan toereikend was geweest om de verliezen van de universele dienst te dekken.
(179)
Voorts biedt, zo nog steeds UPS, de kostenverbijzondering van Deutsche Post geen goede basis voor een analyse en beoordeling van de winstgevendheid en de lasten van de gereserveerde diensten. Daarom moet een diepgaande analyse van de kostentoerekening aan de gereguleerde, de universele en de commerciële diensten worden gemaakt. Alle voordelen die Deutsche Post ter dekking van lasten uit het verleden heeft ontvangen - zoals bv. de kapitaalinjecties van Duitsland in Deutsche Post in 1995 en de overdracht van activa in de vorm van vastgoed en infrastructuur - moeten bij het bepalen van het steunbedrag en de omvang van de overcompensatie mee in rekening worden gebracht.
(180)
Voor de met de verbonden ondernemingen gesloten overeenkomsten inzake interne verrekenprijzen dient, volgens UPS, in overeenstemming met het arrest in de zaak-Chronopost (53), het arm’s length-beginsel te worden gehanteerd. Daarom moet de Commissie de overeenkomst tussen Deutsche Post en DPEED met name onderzoeken op de daarin vastgelegde prijsafspraken.
V.4. Te hoge frankeertarieven
(181)
Het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure heeft de volledige steun van FFPI gekregen. Volgens FFPI behoren de wettelijke en administratieve aanpassingen die in hogere pensioenkosten resulteren, tot het normale zakelijke risico, dat een effect op de winstgevendheid van een onderneming kan hebben. Omdat ondernemingen die onder normale marktvoorwaarden opereren, dit soort meerkosten uit eigen middelen moeten financieren, had Deutsche Post geen pensioensubsidies mogen krijgen.
(182)
Voorts wijst FFPI erop dat Deutsche Post in haar jaarverslag 2000 bijzondere nadruk legt op het belang van de hervorming van haar pensioenstelsel en in dit verband verklaarde dat de bij het bedrijfssegment briefpost vastgestelde toename van de EBITA (winst vóór aftrek van rente, belastingen en afschrijvingen) met 98,6 % vooral op de lagere bijdrage aan het pensioenfonds voor ambtenaren is terug te voeren. De pensioenhervorming mag dan ook niet als van ondergeschikt belang of in hoofdzaak van administratieve aard worden beschouwd.
(183)
Uit een door FFPI voor de periode 2001-2008 gemaakte studie blijkt dat het in 2009 in Duitsland geldende frankeertarief voor een standaardbrief tot 20 g bij de hoogste tarieven behoort. Daartegenover stond dat het frankeertarief voor de verzending van pakketten tot 500 g bij de lagere tarieven behoorde, hetgeen een aanwijzing is voor kruissubsidiëring.
(184)
FFPI is ervan overtuigd dat de steun voor Deutsche Post niet bedoeld was om de groei van de Duitse postmarkt of bepaalde postdiensten aan te zwengelen. In de onderzochte periode was Deutsche Post een rendabele onderneming, die haar leiderspositie op de Duitse markt heeft kunnen uitbreiden en haar performantie en zakelijke activiteiten heeft kunnen versterken. Daarom mogen de pensioensubsidies niet op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
V.5. De winstmarges
(185)
De praktijk van Deutsche Post om haar dominante positie op bepaalde markten voor briefpost te gebruiken voor de kruisfinanciering van de kosten van brief- en pakketdiensten die worden verricht op markten met scherpe concurrentie, is volgens BIEK ten koste gegaan van andere postbedrijven. Omdat Deutsche Post op de markten waarvoor zij over een uitsluitende vergunning beschikte en waar zij ook nu nog een marktaandeel van meer dan 90 % heeft, haar tarieven kon verhogen, had Deutsche Post de mogelijkheid tot kruisfinanciering van de kosten op markten met scherpe concurrentie.
(186)
Daarnaast voerde BIEK aan dat Deutsche Post, ondanks de lasten uit het verleden die zij zou dragen, aanzienlijk hogere winst boekte dan benchmarkondernemingen in andere Europese landen; dit zou onder meer blijken uit ROS-marges van 10 tot 20 % in het binnenlandse postverkeer. Deze winstmarge kan eventueel zelfs neerwaarts vertekend zijn, omdat het binnenlandse postverkeer ook pakketdiensten omvat, waar de winstmarge gemiddeld lager ligt dan voor briefpost.
(187)
Wat betreft de hogere loonkosten die Deutsche Post zegt te hebben, wijst BIEK erop dat Deutsche Post gemiddelde lonen uit de transportsector als benchmark heeft gehanteerd voor de berekening van de loonkosten die zij in vergelijking met haar concurrenten moet dragen. BIEK voert aan dat de Commissie deze cijfergegevens in haar besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure weliswaar als benchmark voor haar berekeningen heeft gehanteerd, maar dat voor ogen moet worden gehouden dat de concurrenten van Deutsche Post lonen betalen die ten minste 15 % boven deze gemiddelde lonen liggen. De door Deutsche Post opgevoerde extra loonkosten liggen dus duidelijk lager dan de onderneming beweert. Volgens BIEK valt het resterende verschil in de loonkosten niet aan de lasten uit het verleden toe te schrijven, maar veeleer aan de omvang en de dominante markpositie van Deutsche Post.
(188)
Bovendien zijn, zo nog steeds BIEK, de lasten van Deutsche Post uit het verleden (waaronder de pensioenkosten) meer dan voldoende gecompenseerd door de hogere gereguleerde frankeertarieven. De steunmaatregelen die de Commissie dient te onderzoeken, hebben ertoe geleid dat er tot dusver voor briefpost in wezen geen sprake is van concurrentie en dat de concurrentie voor pakketdiensten sterk verstoord is.
VI. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
VI.1. Standpunt over de pensioensubsidie
VI.1.1. Geen financieel voordeel door de compensatie voor niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
(189)
Verwijzend naar het Combus-arrest (54) stelt Duitsland zich op het standpunt dat de uitkering van staatsmiddelen aan universele diensten verrichtende voormalige staatsbedrijven ter compensatie van de pensioenkosten die hoger liggen dan hetgeen normaal gesproken door particuliere concurrenten wordt gedragen, geen steun vormt.
(190)
Duitsland is het met de Commissie eens dat de sociale kosten van Deutsche Post met die van haar concurrenten moeten worden vergeleken. Deze vergelijking had echter al op grond van artikel 107, lid 1, VWEU moet worden gemaakt, en niet pas in een later stadium bij het onderzoek naar de verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
VI.1.2. Geen financieel voordeel in vergelijking met de situatie vóór 1995
(191)
Volgens Duitsland werd Deutsche Post door de pensioensubsidie niet bevrijd van kosten die zij normaal gesproken met eigen middelen had moeten bestrijden. Deutsche Post heeft dan ook geen voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU verleend gekregen. Deutsche Post was, zo nog steeds Duitsland, juridisch verplicht noch financieel in staat om vóór en ná 1995 de pensioenuitkeringen van de ambtenaren te betalen.
(192)
In de eerste plaats voert Duitsland aan dat, volgens artikel 46 PostVerfG 1989, de in 1989 van Deutsche Post overgenomen ambtenaren verder in dienst bleven van de federale staat. Ook na de tweede posthervorming van 1995 bleven de ambtenaren van Deutsche Post, overeenkomstig artikel 2, lid 3, van PostPersRG 1994 en het nieuw in de Grondwet ingevoegde artikel 143 ter, verder in dienst bij de federale staat.
(193)
Omdat de Bondsregering steeds de uitsluitende schuldenaar van de pensioenaanspraken van de ambtenaren is geweest, heeft voor Deutsche Post dus nimmer de juridische verplichting bestaan om haar eigen middelen te gebruiken.
(194)
Ook wanneer voor Deutsche Post, overeenkomstig 54, lid 2, PostVerfG 1989, de verplichting bestond om de pensioenaanspraken van de ambtenaren te bekostigen, betoogt Duitsland dat deze regeling inzake pensioenverplichtingen (evenals de verplichting uit hoofde van artikel 63 PostVerfG 1989 om Ablieferungen te betalen) deel uitmaakte van de interne verhoudingen (Innenverhältnis) en diende om inkomstenbronnen voor de federale begroting te ontsluiten. Hiermee werd geen verplichting van Deutsche Post ten aanzien van de ambtenaren gevestigd.
(195)
Ook na de tweede posthervorming van 1995 bleef de Bondsstaat, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994 en de artikelen 14 en 16 PostPersRG 1994, de uitsluitende schuldenaar ten opzichte van de ambtenaren die aanspraak kunnen maken op een pensioen. De uit hoofde van artikel 16, lid 1, PostPersRG op Deutsche Post rustende verplichting om bijdragen te betalen aan de Postbeamtenversorgungskasse, heeft dus, evenals de verplichting uit hoofde van artikel 54, lid 2, PostVerfG 1989, alleen de federale begroting van deze lasten bevrijd. Hiermee werd niets veranderd aan de uitsluitend op de Bondsstaat rustende pensioenverplichtingen.
(196)
Civielrechtelijk was het voor de Bondsregering ook niet mogelijk geweest om haar financieringsverplichtingen in verband met de pensioenaanspraken van de ambtenaren aan de in 1995 nieuw opgerichte Deutsche Post AG over te dragen. Bij het overdragen van bestaande pensioenverplichtingen aan een rechtens onafhankelijke dochteronderneming blijft de moedermaatschappij, volgens de beginselen van het burgerlijk recht, nog steeds de betalingsverplichting dragen voor de vermogensrechtelijke aanspraken van derden.
(197)
Daarnaast voert Duitsland aan dat Deutsche Post op geen enkel tijdstip over voldoende eigen middelen beschikte om de pensioenlasten te kunnen financieren. In de eerste plaats boekte DB Postdienst vóór 1995 steeds tekorten, die de Bondsstaat door transfers ten bedrage van 5,6 miljard EUR moest compenseren. Daarnaast bedroegen de opgelopen pensioenverplichtingen, toen DB Postdienst in 1995 werd omgevormd tot Deutsche Post AG, rond […] miljard EUR. Met dit soort verplichtingen op de passiefzijde van de balans was het niet mogelijk om Deutsche Post AG als privaatrechtelijke onderneming op te richten, omdat de Bondsregering onvoldoende kapitaal beschikbaar had gesteld om Deutsche Post AG de nodige financiële draagkracht te geven.
VI.1.3. De pensioensubsidie vormt bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU
(198)
Mocht de pensioensubsidie als staatssteun worden aangemerkt, dan dient deze volgens Duitsland, overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999, als bestaande steun te worden beschouwd, omdat de staat sinds 1953 - d.w.z. sinds de inwerkingtreding van de betreffende bepaling in de Duitse Grondwet - wat betreft de pensioenaanspraken van de ambtenaren de uitsluitende schuldenaar is en als enige aansprakelijkheid draagt voor de financiering ervan. Duitsland betoogt dat noch de eerste posthervorming van 1989 noch de tweede posthervorming van 1995 iets aan deze pensioen- en financieringsverplichtingen van de staat heeft veranderd. Deutsche Post was, zo nog steeds Duitsland, vóór noch ná 1995 juridisch verplicht of financieel in staat om de pensioenuitkeringen van de ambtenaren te betalen.
(199)
Daarnaast wijst Duitsland op een verklaring van de Commissie voor het Gerecht in zaak T-266/02. Volgens Duitsland volgt uit punt 54 van dat arrest duidelijk dat de Commissie „in het kader van de bestreden beschikking van mening was dat enkel de betalingen door DB-Telekom verzoekster een voordeel hadden opgeleverd” (55).
(200)
Duitsland concludeert uit deze verklaring dat de Commissie hiermee ook ten aanzien van de pensioensubsidie had verklaard dat er sprake was van een financieel voordeel. Voor Duitsland had de Commissie zodoende besloten om, overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EG) nr. 659/1999, geen bezwaar te maken. Bovendien zou, overeenkomstig artikel 1, onder b), ii), van diezelfde Verordening (EG) nr. 659/1999, dit soort positief besluit betekenen dat bij de pensioensubsidie sprake is van bestaande steun.
VI.1.4. De pensioensubsidie is een op grond van artikel 107, lid 3, VWEU met de interne markt verenigbare compensatie voor lasten uit het verleden
(201)
Gelet op de argumenten van de Commissie in de La Poste-beschikking is Duitsland van mening dat de pensioensubsidie, op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar is, en wel hierom:
-
Deutsche Post heeft sociale premies betaald, die steeds boven de werkgeversbijdragen voor de pensioenverzekering, ziektekostenverzekering en verzekering tegen langdurige of zware zorg lagen;
-
het comparatieve voordeel zoals de Commissie dat berekend heeft, is niet correct omdat deze berekening berust op de aanname dat de diensten met tariefregulering de opgevoerde last nr. 2 (niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies) dekken. La Poste heeft - evenals andere gevestigde postondernemingen - haar sociale kosten ook via hogere frankeertarieven geherfinancierd, hetgeen de Commissie in haar La Poste-beschikking evenwel niet in aanmerking heeft genomen;
-
hoewel Duitsland het principieel ermee eens is dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering de opgevoerde lasten dienen te dekken, heeft de Commissie niet aangetoond dat de toezichthouder voor de postsector is ingegaan op het verzoek van Deutsche Post om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten uit de gereguleerde opbrengsten te financieren, en evenmin dat de gereguleerde opbrengsten daadwerkelijk hoog genoeg waren om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te financieren.
(202)
Voorts wijst Duitsland erop dat de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure in de zaak-Royal Mail (56) heeft beklemtoond hoe belangrijk het wel is om, in het belang van een verdere coherente beschikkingspraktijk, de pensioenkosten van vroegere staatsbedrijven te beoordelen op basis van coherente criteria. Bijgevolg dient de Commissie ook rekening te houden met haar La Poste-beschikking en haar voorlopige beoordeling in de zaak-Royal Mail. In die laatste zaak had de Commissie geen bezwaar gemaakt tegen de compensatie voor pensioentekorten, hoewel uit het Hooper-rapport van 2008 bleek dat de pensioenkosten van Royal Mail voor een deel dankzij hogere gereguleerde frankeertarieven werden gedekt.
VI.1.4.1. De bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten moeten als basis voor de benchmark dienen
(203)
Duitsland betoogt, verwijzend naar het advies van professor Ehlermann van 19 juli 2011 (57), dat de Commissie bij het berekenen van de benchmark voor de sociale kosten van Deutsche Post twee fouten heeft gemaakt.
(204)
Volgens Duitsland mag het aantal werknemers niet in de benchmark worden opgenomen, omdat in de particuliere sector een werkgever wettelijk niet verplicht is het werknemersaandeel voor zijn rekening te nemen. Een werkgever zou alleen om administratieve redenen de betaling van de volledige sociale premies voor zijn rekening nemen, maar is daartoe juridisch niet verplicht. Het feit dat met het aantal medewerkers in de benchmark rekening zou worden gehouden, zou ook in tegenspraak zijn met de bestaande beschikkingspraktijk (vgl. de La Poste-beschikking).
(205)
Als basis voor de berekening van de benchmark voor de sociale kosten zouden de marktconforme lonen moeten worden gehanteerd (58), omdat de salarissen van ambtenaren aanzienlijk boven het marktgemiddelde uitkomen.
VI.1.4.2. Opbrengsten uit gereguleerde diensten zijn ontoereikend om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te dekken
(206)
Duitsland beklemtoont in de eerste plaats dat de aanname dat last nr. 2 volledig wordt gedekt met de opbrengsten uit diensten met tariefregulering, zuiver hypothetisch is, omdat niet valt vast te stellen of de gereguleerde tarieven daadwerkelijk werden verhoogd om de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten te compenseren. Enerzijds valt uit het price-cap-besluit van 2002 niet af te leiden of en in welke mate de toezichthouder voor de postsector rekening heeft gehouden met de opgevoerde lasten voor niet bij concurrenten gebruikelijke kosten. Anderzijds zijn de tarieven tot en met 2002 op het niveau gehouden dat in 1997 is goedgekeurd; het is dan ook niet mogelijk om vast te stellen of deze tarieven een compensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten van niet-gereguleerde diensten inhielden.
(207)
Duitsland voert aan dat het niet voldoende is om aan te voeren dat voor het segment zonder tariefregulering lagere percentages sociale verzekeringen golden dan voor concurrenten. Daarnaast moet ook worden onderzocht of het daadwerkelijk mogelijk was om met de opbrengsten uit de gereguleerde diensten de opgevoerde, niet bij concurrenten gebruikelijke sociale lasten te financieren.
(208)
Van een financieel voordeel voor Deutsche Post dankzij de compensatie voor haar niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten zou alleen dan sprake zijn wanneer de aan Deutsche Post betaalde compensaties hoger uitkwamen dan de totale sociale kosten die Deutsche Post voor haar ambtenaren moet dragen.
(209)
Duitsland betreurt dat er geen uitgebreide berekening is waaruit kan blijken of, alles samengenomen, er sprake is van een over- dan wel ondercompensatie van Deutsche Post voor haar niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor ambtenaren. Duitsland beklemtoont dat dit soort berekening noodzakelijk is om vast te kunnen stellen of er sprake is van een financieel voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
a) Volgens deskundigenrapport is er sprake van ondercompensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
(210)
Om deze lacune op te vangen, heeft Duitsland de studie van professor Weber meegedeeld (59), om aan te tonen dat voor Deutsche Post uit de sociale kosten met betrekking tot het in dienst hebben van ambtenaren een financieel nadeel is ontstaan. In de eerste plaats wordt in deze studie aangegeven met welk bedrag de daadwerkelijk door Deutsche Post gedragen sociale kosten voor ambtenaren de sociale kosten van particuliere concurrenten voor hun medewerkers overstijgen (in de studie „sociale kosten DPAG boven het marktpeil” of „structureel nadeel” genoemd). In het rapport-Weber worden deze kosten die het marktpeil overschrijden, afgezet tegen de compensatie voor last nr. 2.
(211)
Zoals uit tabel 5 blijkt, rekent het rapport de bijdragen van Deutsche Post aan het pensioenfonds voor ambtenaren en voor overige sociale kosten (bv. bijdragen in de ziektekosten en voor de ongevallenverzekering en overige verzekeringen) mee in de sociale kosten die ontstaan door het in dienst hebben van ambtenaren.
(212)
De aan het in dienst hebben van werknemers verbonden sociale kosten worden in de studie als volgt gedefinieerd: werkgeversaandeel in de sociale premies voor de wettelijke pensioen-, werkloosheids-, ziektekosten- en langdurige-zorgverzekeringen vermenigvuldigd met de „bij concurrenten gebruikelijke” salarissen (bv. het minimumloon voor 2007 voor de meerderheid van de ambtenaren).
(213)
De niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten zijn de voor Deutsche Post ontstane sociale kosten die uitgaan boven de op basis van het werkgeversaandeel in de sociale verzekering voor werknemers vastgestelde benchmark voor de sociale kosten.
Tabel 5
Berekening van het nettoresultaat volgens het rapport van de Duitse deskundige
-
Betalingen aan het pensioenfonds
-
Overige sociale kosten
+
„bij concurrenten gebruikelijke” sociale kosten als benchmark (basis hiervoor is het werkgeversaandeel in de sociale verzekering en de „bij concurrenten gebruikelijke” lonen (bv. minimumloon voor 2007))
Niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
+
Compensatie uit de gereguleerde opbrengsten (Last nr. 2 - niet bij concurrenten gebruikelijke sociale lasten)
Nettoresultaat (onder- of overcompensatie)
(214)
Voor de periode 1995-2007 blijkt uit de berekeningen dat last nr. 2 ontoereikend was om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te dekken. In de studie wordt zelfs verklaard dat er sprake is van een ondercompensatie van Deutsche Post van […] miljard EUR. De deskundige komt tot de conclusie dat, zelfs indien last nr. 2 zou worden meegerekend in de opbrengsten uit diensten met tariefregulering, Deutsche Post onvoldoende werd gecompenseerd voor haar niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten.
b) Volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009 waren opbrengsten uit segment met tariefregulering ontoereikend om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te dekken
(215)
Duitsland voert aan dat zolang de diensten met tariefregulering verliezen veroorzaken die de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten overschrijden, niet valt vast te stellen dat de gereguleerde opbrengsten die niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten daadwerkelijk compenseren. Daarom deelde Duitsland een op de gescheiden financiële rapportage van 2009 gebaseerd advies in (60), om aan te tonen dat de verliezen van de diensten met tariefregulering steeds hoger lagen dan die niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten.
(216)
Die berekeningen zijn gebaseerd op de gescheiden financiële rapportage van 2009 en hanteren voor de diensten met tariefregulering (op basis van de Deloitte II-studie, waarop in deel VI.3.2 nader wordt ingegaan) als aanname voor een redelijke winst een ROS van 7 %. Na aftrek van de redelijke winst levert dat voor de diensten met tariefregulering een verlies van […] miljard EUR op, dat dus hoger uitkomt dan de voor de periode 1995-2007 opgevoerde, niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten. De opbrengsten uit de diensten met tariefregulering waren dus ontoereikend om de betreffende niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te dekken.
VI.2. Opmerkingen ten aanzien van de compensatie voor universele-dienstverrichtingen
VI.2.1. Compensatiebetalingen door de staat
(217)
Duitsland betoogt dat de compensatiebetalingen van de staat Deutsche Post geen financieel voordeel opleverden, omdat het bij de betalingen ten belope van 5,666 miljard EUR uitsluitend gaat om een compensatie voor de 5,838 miljard EUR Ablieferungen die Deutsche Post tot en met 1995 diende te betalen.
(218)
Zoals in het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure werd aangegeven, vinden deze Ablieferungen hun oorsprong in de vroegere postdienst, die jaarlijks rond 10 % van zijn bedrijfsinkomsten aan de Bondsstaat moest afdragen. In de periode 1989-1995 werden deze Ablieferungen, overeenkomstig artikel 63, lid 1, PostVerfG, geleidelijk afgeschaft. Tot en met 1993 diende Deutsche Post 10 % van haar bedrijfsinkomsten af te dragen. Vanaf 1993 werden de Ablieferungen geleidelijk verlaagd, bijvoorbeeld tot 10 % van de bedrijfsinkomsten minus 153 miljoen EUR in 1993. In 1994 bedroegen de Ablieferungen nog 70 % van het volume van 1993. In 1995 betaalde Deutsche Post 50 % van het bedrag aan Ablieferungen in 1993. In totaal betaalde Deutsche Post tussen 1990 en 1995 voor 5,838 miljard EUR aan Ablieferungen.
(219)
Overeenkomstig artikel 63, lid 4, PostVerfG dienden dividenduitkeringen op de Ablieferungen in mindering te worden gebracht. Gelet op deze bepaling en de vrijstelling van rechtstreekse en indirecte belastingen heeft de Commissie in haar besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure opgemerkt dat de Ablieferungen dienden te worden beschouwd als substituut voor de vrijstelling van indirecte en directe belastingen en als vergoeding van de door de Bondsstaat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder verschafte financiering.
(220)
In antwoord op die verklaring deelde Duitsland de KPMG-studie mee; volgens deze studie konden de Ablieferungen om meerdere redenen niet als substituut voor belastingen of dividenden worden beschouwd.
(221)
Tegen het aanmerken van de Ablieferungen als belasting, spreekt volgens de KPMG-studie het feit dat de Ablieferungen sinds 1931 worden bepaald in verhouding tot de bedrijfsinkomsten. Bijgevolg waren zij ook verschuldigd in de jaren waarin Deutsche Post verlies leed. Daartegenover staat dat de hoogte van de vennootschapsbelasting is gebaseerd op de daadwerkelijk behaalde jaarwinst. Ablieferungen als belasting aanmerken, zou dus in strijd zijn met het grondwettelijk vastgelegde beginsel van de belasting naar draagkracht (Leistungsfähigkeitsprinzip).
(222)
Ook de vergelijking van de Ablieferungen met de omzetbelasting is, volgens de studie, niet relevant. Is bij de omzetbelasting aan de belastingplicht ook het recht op belastingaftrek voor de geleverde diensten gekoppeld, dan is dat bij de Ablieferungen niet het geval, zodat de berekening van Ablieferungen sterk afwijkt van de berekening van de daadwerkelijke belastingschuld van een onderneming uit hoofde van de omzetbelasting.
(223)
Daarnaast voert Duitsland aan dat de Ablieferungen niet als dividend kunnen worden aangemerkt. Dividenduitkeringen hebben betrekking op de resultaten van het betreffende voorafgaande boekjaar of de jaren daarvoor. Tussen 1990 en 1995 heeft Deutsche Post echter geen winst behaald en toch Ablieferungen betaald. Bijgevolg gaat het bij de Ablieferungen niet om dividenden.
(224)
In de KPMG-studie wordt geconcludeerd dat de Ablieferungen niet als belasting of dividend kunnen worden aangemerkt en dat er veeleer sprake is van een sui generis-heffing, die alleen Deutsche Post en haar rechtsopvolgers verschuldigd zijn.
(225)
Op basis van de KPMG-studie wijst Duitsland de aanname van de Commissie af als zouden de Ablieferungen als substituut voor de betaling van winstbelasting en dividenduitkeringen kunnen worden beschouwd. Duitsland blijft bij zijn standpunt dat de Ablieferungen een feitelijk noch economisch te verantwoorden last voor Deutsche Post vormden. Omdat Deutsche Post door de compensatiebetalingen van de staat slechts van de Ablieferungen werd bevrijd, heeft de onderneming daardoor geen economisch voordeel verleend gekregen, zodat het bij deze betalingen niet om staatssteun gaat.
(226)
Subsidiair voert Duitsland twee verdere argumenten aan waarom de compensatiebetalingen door de staat geen steun vormen. In de eerste plaats zijn de compensatiebetalingen door de staat, gelet op de in jaren nadien behaalde ROI en de door Deutsche Post bij haar beursintroductie behaalde hoge opbrengsten, in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie. Ten tweede vormen de compensatiebetalingen door de staat geen staatssteun omdat zowel uit de gescheiden financiële rapportage van 2009 als uit de WIK-studie blijkt dat de gecumuleerde verliezen van de universele dienst in de periode 1990-1994 hoger lagen dan de compensatiebetalingen door de staat. Bijgevolg heeft Deutsche Post geen afdoende compensatie ontvangen voor het verrichten van diensten in het kader van de universele-dienstverplichting.
VI.2.2. De staatsgarantie
(227)
Duitsland voert aan dat, om meerdere redenen, het feit dat de federale staat, overeenkomstig artikel 2, lid 4, PostUmwG 1994, vóór 1995 uitgegeven schuldpapier is blijven garanderen, geen selectief voordeel voor Deutsche Post in de periode ná 1995 inhield.
(228)
Iedere particuliere onderneming blijft bij de afsplitsing van een dochteronderneming verder aansprakelijk voor de door deze dochteronderneming aangegane verplichtingen. Zelfs na een overdracht van deze verplichtingen aan een derde blijft een particuliere onderneming aansprakelijk voor haar uitstaande verplichtingen. Voorts dient voor ogen te worden gehouden dat de oorspronkelijke staatsgarantie voor schuldpapier slechts noodzakelijk was omdat DB Postdienst niet over een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid beschikte. Artikel 40 PostVerfG 1989, dat bepaalt dat schuldpapier van de Deutsche Bundespost gelijkstaat met schuldpapier van de Bondsstaat, heeft een louter declaratoir karakter.
(229)
In de tweede plaats zou de overname van het schuldpapier van DB Postdienst DPAG geen voordeel hebben opgeleverd omdat DPAG zich in 1995 tegen lagere rentepercentages kon herfinancieren. DB Postdienst had per 1 januari 1995 voor in totaal 931 miljoen EUR aan schuldpapier uitstaan, met een rente van gemiddeld 7,17 % en een resterende looptijd van 8,8 jaar. Aangezien de korte rente op 1 januari 1995 tussen 5 en 5,5 % bedroeg, betekende een en ander voor DPAG een kostennadeel van 1,7 %, hetgeen resulteerde in hogere rentekosten van rond 15,3 miljoen EUR per jaar.
(230)
Ten derde blijkt uit een vergelijking van de gemiddelde marktconforme rente voor schuldpapier van particuliere ondernemingen met de rente voor schuldpapier van DB Postdienst op het tijdstip waarop dat schuldpapier oorspronkelijk werd uitgegeven, dat DB Postdienst volgens Duitsland kapitaal heeft opgenomen tegen rentepercentages die doorgaans boven het marktgemiddelde lagen. Duitsland heeft geen omvattend onderzoek uitgevoerd, maar alleen de rentepercentages voor bepaald schuldpapier van DB Postdienst vergeleken met het geaggregeerde marktgemiddelde.
(231)
Subsidiair voert Duitsland aan dat bij de staatsgaranties sprake is van bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999. Omdat Deutsche Post tot eind 1994 een onderdeel van de overheidsdiensten was, wordt het schuldpapier vanaf haar oprichting in 1950 beschouwd als schulden van de staat. Wanneer Deutsche Post door de staatsgarantie voordelen met betrekking tot de rentepercentages had gekregen, dienen deze als bestaande steun te worden beschouwd. Duitsland verwijst ook naar de beschikking van de Commissie in de zaak-EdF (61), waarin een vergelijkbare garantie als bestaande steun werd beoordeeld.
VI.2.3. De uitsluitende vergunning
(232)
Duitsland voert aan dat, overeenkomstig het arrest in de zaak-PreussenElektra (62), bij de opbrengsten uit het gereguleerde briefsegment geen sprake is van staatssteun.
(233)
Omdat er bij de opbrengsten uit het gereguleerde briefsegment geen sprake is van staatsmiddelen, kunnen de beweerdelijk excessieve frankeertarieven alleen worden onderzocht in het kader van een procedure op grond van artikel 102 VWEU.
VI.3. Standpunt van de Bondsregering over de WIK-studie
VI.3.1. De WIK-studie bevestigt dat compensatiebetalingen door de staat nodig zijn om de nettokosten voor de universele-dienstverplichting tot 1995 te compenseren
(234)
Ongeacht alle methodologische bezwaren betoogt Duitsland dat de WIK-studie het standpunt van Duitsland bevestigt dat de compensatiebetalingen door de staat noodzakelijk waren om de verliezen te compenseren die Deutsche Post in de periode 1990-1995 leed als gevolg van universele-dienstverrichtingen.
(235)
Alle excessieve winst na 1995 mag niet in aanmerking worden genomen, omdat de compensatiebetalingen van de staat zijn „opgebruikt” door de nettokosten van de universele-dienstverplichtingen die tot 1995 ten laste van Deutsche Post vielen. Ook het feit dat het Gerecht de negatieve beschikking van 2002 heeft nietig verklaard, is een bevestiging dat iets wat is „opgebruikt”, geen tweede keer kon worden gebruikt. Omdat de compensatiebetalingen door de staat al door de tot 1995 geleden verliezen waren opgebruikt, konden de compensatiebetalingen door de staat niet op een later tijdstip ter financiering van de excessieve winst worden gebruikt.
VI.3.2. Foutieve berekening van de redelijke winst
(236)
Verwijzend naar de Deloitte-studies is het belangrijkste bezwaar van Duitsland dat de WIK-studie te veel kleine ondernemingen in haar benchmarkexercitie betrekt. Als benchmarkondernemingen dienen vooral grote ondernemingen in de sectoren pakketdiensten en logistieke diensten te worden gebruikt, waarvan de netwerken qua grootte en complexiteit met dat van Deutsche Post te vergelijken vallen (63).
(237)
In de Deloitte II-studie wordt ervan uitgegaan dat ondernemingen in de pakketbezorgings- en postsector met een complex en groot ophaal- en bestelnetwerk geschikte benchmarkondernemingen voor Deutsche Post zijn. Gezien het belang van voor postnetwerken gebruikelijke schaal-, synergie- en concentratievoordelen zijn grote ondernemingen als benchmarkondernemingen relevanter dan kleine ondernemingen. Ook vrachtvervoerders en logistieke ondernemingen zouden - tot op zekere hoogte - als passende benchmarks in aanmerking kunnen komen omdat zij van gelijksoortige activa gebruikmaken.
(238)
In de Deloitte II-studie worden alleen postondernemingen met een jaaromzet van meer dan 100 miljoen EUR als benchmarkondernemingen opgenomen. Zo komt slechts een kleine groep van zes benchmarkondernemingen tot stand, waarbij het gaat om de grote internationale koerierbedrijven (UPS, FedEx en TNT Express) en andere postbedrijven (overwegend uit de VS en het Verenigd Koninkrijk).
(239)
Deze benchmarkgroep levert voor de periode 1998-2007 een ROS-mediaan van 7,4 % op en een derde ROS-kwartiel van 12 % als bovengrens voor de redelijke winst. Een grotere benchmarkgroep met 18 logistieke ondernemingen en 19 vervoersondernemingen levert een ROS-mediaan tussen 4,6 % en 5,7 % op, waarbij in de Deloitte II-studie bezwaren worden geformuleerd ten aanzien van de vergelijkbaarheid van deze ondernemingen met Deutsche Post.
(240)
Op basis van de gegevens voor beide benchmarkgroepen wordt in de Deloitte II-studie voor de ROS een bandbreedte tussen 6,1 en 11,7 % aanbevolen als benchmark voor de redelijke winst.
(241)
Wat betreft het bepalen van de redelijke winstmarge met behulp van de benchmarkgroep, wordt in de Deloitte II-studie erop gewezen dat, bij het hanteren van een eenvoudige meerjaars ROS als benchmark voor een redelijke winst, de redelijke winst te laag wordt vastgesteld, in de eerste plaats omdat tussen twee opeenvolgende jaren aanzienlijke en stelselmatige variaties optreden en in de tweede plaats omdat tussen ondernemingen binnen dezelfde bedrijfstak aanzienlijke verschillen in winstgevendheid kunnen bestaan. Wordt een veel te lage benchmark voor de redelijke winst gehanteerd, dan bestaat het gevaar dat plannen voor doelmatige investeringen niet worden uitgevoerd.
(242)
Zoals in de Deloitte I-studie reeds werd beklemtoond, laat de in de WIK-studie uitgevoerde exercitie waarbij de benchmark voor de redelijke winst wordt bepaald aan de hand van de mediaan van benchmarkondernemingen, de efficiëntiewinsten buiten beschouwing die Deutsche Post voor het grootste deel vanaf 1990 heeft behaald. Overeenkomstig de punten 14 en 18 van de DAEB-kaderregeling van 2005 dienen, om te bepalen wat een redelijke winst is, „stimulerende criteria” te worden ingevoerd, „afhankelijk van onder andere de kwaliteit van de aangeboden dienst en winst inzake de productie-efficiëntie”.
(243)
De benchmark voor de redelijke winst dient dus op een jaarlijkse bandbreedte te berusten. Winst die aan de bovenrand van deze bandbreedte ligt of daar zelfs boven uitkomt, kan een aanwijzing zijn dat de gemiddelde onderneming dankzij betere operationele of commerciële prestaties boven de benchmark uitkwam. Dit soort winst dient door toezichthouders te worden toegestaan, als blijvende prikkels voor efficiëntieverbeteringen.
(244)
Voorts wijst Duitsland erop dat de hoogte van de redelijke winst moet sporen met die in vroegere besluiten en beschikkingen waarin voor spoorwegmaatschappijen en busbedrijven een ROS van 7 à 8 % werd goedgekeurd (64).
VI.3.3. Inadequate toerekening en berekening van de kosten
(245)
Duitsland beklemtoont andermaal dat een eventuele herallocatie van lasten van de universele dienst aan de commerciële diensten feitelijk noch rechtens te verdedigen valt. Overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (65) moeten alle door de universele-dienstverplichting veroorzaakte nettomeerkosten uit de opbrengsten van het briefmonopolie - en niet met de opbrengsten uit de commerciële diensten - worden gefinancierd.
(246)
Voorts betoogt Duitsland dat in de WIK-studie bepaalde kosten van Deutsche Post te laag zijn ingeschat:
-
de Ablieferungen die Deutsche Post tot 1995 moest betalen, hadden als kosten in mindering moeten worden gebracht en niet mogen worden gehanteerd als alternatieve maatstaf voor de kapitaalkosten of voor de redelijke winst. Op basis van de KPMG-studie wijst Duitsland de opmerking van de WIK-studie af als zouden de Ablieferungen als substituut voor de betaling van winstbelasting en dividenduitkeringen kunnen worden beschouwd. Duitsland blijft bij zijn standpunt dat de Ablieferungen een feitelijk noch economisch te verantwoorden last voor Deutsche Post vormden. Bovendien hadden, bij het bepalen van een redelijke winst als vergoeding voor het ingezette kapitaal, de Ablieferungen in aanmerking moeten worden genomen als kosten van de universele dienst;
-
voor de afschrijvingskosten had de in de officiële fiscale balans vermelde realistische reële waarde van de activa moeten worden gehanteerd - en niet de lagere boekwaarden uit de jaarrekeningen;
-
de kosten voor de betalingen ten behoeve van het aanvullend pensioen van particuliere werknemers hadden voor het volledige bedrag in aanmerking moeten worden genomen.
VI.4. Opmerkingen bij de opmerkingen van derden
VI.4.1. De pensioensubsidie
(247)
Duitsland herinnert eraan dat Deutsche Post rechtens verplicht noch economisch in staat was om in 1995 de pensioenverplichtingen over te nemen. Bijgevolg vormen de pensioenkosten, in lijn met de beschikking van de Commissie in de zaak-Poste Italiane (66), schulden van de staat. Deutsche Post heeft door de pensioensubsidies geen financieel voordeel verleend gekregen.
(248)
Beklemtoont UPS dat een normale ondernemer de eigen pensioenkosten zelf moet dragen, dan voert Duitsland aan dat het bij de pensioenkosten voor de ambtenaren om niet bij concurrenten gebruikelijke kosten gaat, die niet kunnen worden vergeleken met de sociale premies die concurrenten van Deutsche Post voor hun werknemers betalen. Deze concurrenten dragen alleen het werkgeversaandeel bij aan het socialezekerheidsstelsel en hoeven geen lasten uit het verleden te dragen die het gevolg zijn van bestaande pensioenaanspraken.
(249)
Duitsland beklemtoont dat een berekening van een eventuele overcompensatie moet worden gemaakt, omdat de standpunten van UPS en FFPI uitgaan van de aanname dat de Commissie dit soort berekening uitvoert om aan te kunnen tonen dat Deutsche Post overcompensatie heeft gekregen.
VI.4.2. Compensaties voor universele-dienstverrichtingen
(250)
Verwijzend naar het NERA-deskundigenrapport van 2006 beklemtoont Duitsland dat de Commissie in het kader van zaak COMP/37.821 zelf ervan uitgegaan was dat de in dit rapport voor het briefsegment van DPWN gemaakte schatting van het rendement op kapitaal ontoereikend was om - in een procedure op grond van artikel 102 VWEU - te kunnen aantonen dat er sprake was van buitensporige frankeertarieven.
(251)
Ten algemene is Duitsland van oordeel dat het rendement op kapitaal niet geschikt is om te kunnen bepalen of er sprake is van buitensporige winst. Bij lagere kapitaalintensiteit kan een hoger rendement op kapitaal samengaan met een lage ROS. Omdat de meeste risico’s verband houden met opbrengsten en kosten, is de ROS - met name voor ondernemingen met een lage kapitaalintensiteit - de geschikte maatstaf om te bepalen of er sprake is van buitensporige winst. Wanneer, zoals in het NERA-deskundigenrapport, subsidiair de ROS als winstmaatstaf wordt gehanteerd, blijkt dat Deutsche Post een hogere ROS behaalde dan Royal Mail, die echter ver onder de ROS van TNT lag. De in het NERA-deskundigenrapport geraamde ROS-cijfers van het briefsegment van DPWN lagen dus onder de benchmark voor buitensporige winst.
(252)
Duitsland stelt zich op het standpunt dat noch het NERA-deskundigenrapport uit 2006 noch de met het oog op het staatssteunonderzoek geactualiseerde versie daarvan relevant zijn en onvoldoende bewijs leveren dat er sprake is van buitensporige winst.
(253)
Op de opmerking van UPS dat de kostenverbijzondering van Deutsche Post geen goede basis vormt voor de analyse van de opbrengsten en lasten van de universele dienst, antwoordt Duitsland dat deze cost accounting zowel door register-accountants als door de toezichthouder voor de postsector is onderzocht en goedgekeurd. Bovendien is deze in overeenstemming met het bepaalde in Richtlijn 97/67/EG.
(254)
Wat betreft de overeenkomsten tussen Deutsche Post en DPEED inzake verrekenprijzen, beklemtoont Duitsland dat deze overeenkomsten voldoen aan de verplichtingen die werden opgelegd in de antitrustbeschikking van 2001. Deutsche Post brengt bij de Commissie regelmatig verslag uit over de inachtneming van die voorwaarden. Tot dusver zijn er geen bezwaren van de Commissie geweest.
(255)
Voorts maakt Duitsland bezwaar tegen het feit dat de activa die Duitsland in 1995 aan Deutsche Post heeft overgedragen (bv. activa in de vorm van vastgoed en infrastructuur), zijn meegenomen in de berekening van de overcompensatie. Duitsland had reeds in zijn opmerkingen bij het besluit van 1999 tot inleiding van de procedure de nodige informatie in dat verband meegedeeld. Omdat de Commissie in de negatieve beschikking van 2002 tegen deze maatregel geen bezwaar heeft gemaakt, en deze evenmin heeft vermeld in haar besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure, kunnen deze overdrachten van activa niet het voorwerp uitmaken van het huidige onderzoek.
VI.4.3. Het loonpeil
(256)
Duitsland is het ermee eens dat marktconforme lonen als benchmark voor de berekening van de door concurrenten van Deutsche Post betaalde sociale premies dienen te worden gebruikt. Dit soort benchmark is echter in tegenspraak met het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure, omdat de Commissie de brutosalarissen van de ambtenaren - en niet de marktconforme lonen - hanteert om de door de concurrenten van Deutsche Post betaalde sociale premies te berekenen. Volgens het advies van prof. Weber stemt het marktconforme loon overeen met ca. […] % van het brutosalaris van de ambtenaren. Bijgevolg is het niet passend het gecorrigeerde brutosalaris van de ambtenaren als benchmark te hanteren voor het berekenen van de hoogte van de sociale premies.
(257)
Volgens Duitsland is de stelling van BIEK dat Deutsche Post de binnen de vervoerssector overeengekomen lonen als benchmark hanteert voor het berekenen van de lonen die zij gebruikt bij de vergelijking met de lonen die ten laste van haar concurrenten vallen, niet houdbaar. Uit het advies van prof. Weber blijkt dat Deutsche Post de marktconforme lonen op basis van de daadwerkelijk door haar concurrenten betaalde lonen heeft berekend.
VII. DE PENSIOENSUBSIDIE AAN DE STEUNVOORSCHRIFTEN GETOETST
VII.1. De vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(258)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Om te kunnen bepalen of een maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt, dient de Commissie na te gaan of de volgende criteria zijn vervuld: valt de maatregel aan de staat toe te rekenen en wordt deze uit staatsmiddelen bekostigd?, krijgen bepaalde ondernemingen of sectoren een voordeel verleend dat de mededinging vervalst?, en wordt het interstatelijke handelsverkeer door de maatregel ongunstig beïnvloed?
(259)
De pensioensubsidie heeft artikel 16 PostPersG 1994 als rechtsgrondslag en wordt bekostigd uit de staatsbegroting, zodat deze de staat valt toe te rekenen en daarmee in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU uit staatsmiddelen worden verleend. Omdat de pensioensubsidie alleen aan het pensioenfonds is toegekend, om Deutsche Post te bevrijden van de kosten voor de ambtenarenpensioenen - en uiteindelijk dus Deutsche Post ten goede komt - betreft het een selectieve maatregel.
VII.1.1. Financieel voordeel op grond van de pensioenhervorming van 1995
(260)
Op grond van het Combus-arrest betoogt Duitsland dat de pensioensubsidie geen financieel voordeel oplevert, omdat de subsidie Deutsche Post van niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten heeft bevrijd.
(261)
Om te kunnen vaststellen of door de pensioensubsidie een selectief financieel voordeel is verleend, dient te worden nagegaan of Deutsche Post daarmee werd bevrijd van kosten die normaal gesproken ten laste van de eigen financiële middelen van een onderneming zouden zijn gekomen, en daardoor verhinderden dat de op de markt aanwezige krachten hun normale werking hadden (67).
(262)
De Commissie kan de op het Combus-arrest gebaseerde argumenten van Duitsland niet accepteren. Zij wijst erop dat het arrest-Combus niet door het Hof van Justitie is bevestigd. Verschillende arresten van het Hof weerspreken de theorie dat maatregelen ter compensatie van een structureel nadeel, niet als steun moeten worden aangemerkt. In dat verband is het vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of er sprake is van steun, dient te worden beoordeeld aan de hand van de gevolgen en niet de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten (68). Volgens de rechtspraak van het Hof strekt het begrip steun zich uit tot tegemoetkomingen van overheidswege die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken (69). Voorts heeft het Hof aangegeven dat loonkosten, naar hun aard, op het budget van een onderneming drukken, ongeacht of deze kosten al dan niet uit wettelijke verplichtingen of collectieve arbeidsovereenkomsten voortvloeien (70). In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat het feit dat de betrokken overheidsmaatregelen meerkosten beogen te compenseren, niet betekent dat die maatregelen niet als steun kunnen worden aangemerkt (71).
(263)
Volgens de Commissie maken de kosten die ingevolge het arbeidsrecht of collectieve overeenkomsten met vakbonden op een onderneming drukken - dus bijvoorbeeld pensioenkosten - deel uit van de gewone kosten die een onderneming uit eigen middelen dient te bekostigen (72). Deze kosten dienen als een aan de economische activiteit van de onderneming inherente uitgave te worden beschouwd (73). In dat opzicht is het niet van belang of de onderneming de pensioenkosten draagt via onmiddellijke financiering van de pensioenen van haar vroegere werknemers (zoals bij de ambtenaren in dienst bij Deutsche Post) dan wel door betaling van een bijdrage aan de pensioenverzekering van de particuliere werknemers, die op haar beurt de ontvangen bijdragen gebruikt om de pensioenen van alle particuliere werknemers te bekostigen. Doorslaggevend is veel meer dat de onderneming op de ene of de andere wijze de volledige kosten van de pensioenen ten laste neemt.
(264)
Voorts merkt de Commissie op dat de Deutsche Bundespost sinds haar oprichting in 1950 de rechtsvorm van een Sondervermögen heeft. Een Sondervermögen heeft weliswaar geen aparte rechtspersoonlijkheid, maar beschikt wel over een eigen begroting en boekhouding (artikel 3 PostVwG 1953 en artikel 48 HGrG (74)). Volgens de voor overheidsinstanties geldende begrotingsregels moet hun begroting de personeelskosten omvatten, waaronder ook de kosten voor pensioenen van de gepensioneerde vroegere ambtenaren van de betrokken overheidsinstantie (artikel 10 HGrG). Daarom heeft Deutsche Post deze kosten sinds 1950 uit haar opbrengsten gefinancierd. Overeenkomstig artikel 15 PostVwG 1953 zijn subsidies uit de federale schatkist aan de Deutsche Bundespost uitdrukkelijk verboden. Deze bepaling is overgenomen in artikel 37, lid 1, PostVerfG 1989.
(265)
Deze wet uit 1989 bevestigt deze verplichting in het deel dat handelt over personeel en sociale voorzieningen. Deutsche Post was, overeenkomstig artikel 54, lid 2, PostVerfG 1989, verplicht om alle kosten, daaronder begrepen de pensioenen voor haar ambtenaren, uit eigen middelen te financieren.
(266)
Na de tweede posthervorming van 1995 bleef deze verplichting tot betaling en tot het dragen van de kosten voor de vermogensrechtelijke aanspraken van ambtenaren, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994, verder op Deutsche Post rusten, maar werd Deutsche Post ten dele bevrijd van het betalen van de kosten voor ambtenarenpensioenen. Overeenkomstig artikel 16, lid 1, PostPersRG 1994 betaalde Deutsche Post in de periode 1995-1999 jaarlijks een vast bedrag van 2,045 miljard EUR aan het pensioenfonds. Overeenkomstig artikel 16, lid 2, PostPersRG 1994 werden deze jaarlijkse vaste bedragen vanaf 2000 vervangen door een bijdrage ten belope van 33 % van de salarismassa van de ambtenaren. In datzelfde artikel 16, lid 2, is voorts bepaald dat de resterende pensioenkosten vanaf 1995 door de Bondsstaat ten laste worden genomen. Figuur 1 laat de jaarlijkse betalingen van de Bondsstaat zien voor de verschillende jaren vanaf 1995, te beginnen met 151 miljoen EUR in 1995.
(267)
Uit dit alles volgt dat de argumenten die Duitsland aanvoert ter staving van het feit dat DPAG hogere kosten voor pensioenen moest dragen dan haar particuliere concurrenten, niet relevant zijn voor het beantwoorden van de vraag of de pensioensubsidie als steun kan worden aangemerkt, maar bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregelen wel moeten worden meegenomen.
(268)
Zo heeft Duitsland betoogd dat bij het onderzoek van de vraag of Deutsche Post door de pensioensubsidie een voordeel verleend heeft gekregen, de bijdrage van Deutsche Post aan het pensioenfonds dient te worden vergeleken met het aandeel van een particuliere werkgever in de bijdragen aan de pensioenverzekering, onder uitsluiting van het werknemersaandeel. Dit argument ziet op de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt, maar volledigheidshalve zij hier in de eerste plaats opgemerkt dat de werkgever verplicht is om voor de betrokken werknemer het werknemersaandeel in de totale verschuldigde bijdrage op diens brutoloon in te houden en af te dragen aan de sociale verzekering. Daarnaast, en meer fundamenteel, blijkt dat, wanneer een lidstaat medewerkers van een bepaalde onderneming bevrijdt van last die dezen anders moeten dragen, dit de betrokken werkgevers een voordeel oplevert, omdat door dit soort maatregel het verschil tussen het brutoloon en het nettoloon afneemt. Zodoende wordt het voor de werkgevers mogelijk om werknemers ook tegen lagere brutolonen in dienst te nemen of te houden. De voordelen met betrekking tot het werknemersaandeel in de sociale bijdragen houden dus tegelijkertijd ook voor de werkgevers een voordeel in.
(269)
Duitsland heeft verder betoogd dat er voor Deutsche Post pas dan sprake is van een financieel voordeel dankzij de compensatie voor haar niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten wanneer de aan Deutsche Post betaalde compensatiebetalingen hoger uitvallen dan de totale niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten die Deutsche Post voor haar ambtenaren in het segment mét en het segment zonder tariefregulering zou moeten dragen. De Commissie herinnert eraan dat het feit dat bij een maatregel sprake is van een compensatie, niet vooraf uitsluit dat er sprake is van staatssteun; zij verwijst hiervoor naar overweging 260.
(270)
Daarnaast houdt Duitsland zijn mening staande dat de eigenlijke schuldenaar voor de pensioenaanspraken van de ambtenaren steeds de Bondsstaat is geweest. Omdat met de pensioenhervorming van 1995 aan de aansprakelijkheid van de Bondsstaat ten aanzien van de ambtenaren niets is gewijzigd, ontstaat er door de pensioensubsidie geen financieel voordeel voor Deutsche Post.
(271)
Niet betwist wordt dat vóór en ná 1995 uiteindelijk de Bondsstaat de financiering van de pensioenaanspraken van de ambtenaren garandeerde, ook wanneer, zoals de Commissie wil doen opmerken, overeenkomstig artikel 3 PostVwG 1953 en artikel 2 PostVerfG 1989, duidelijk uitsluitend het Sondervermögen - niet de Bondsstaat - voor de verplichtingen van het Sondervermögen aansprakelijk is. Toch waren tot 1995 de pensioenbetalingen, overeenkomstig de geldende postwetgeving en de algemene rechtsvoorschriften, opgenomen in de begroting van het Sondervermögen Deutsche Bundespost. Deze betalingen moesten voor het volledige bedrag door de met het Sondervermögen behaalde opbrengsten worden gedekt. Voor de toetsing aan de staatssteunregels is niet doorslaggevend wie uiteindelijk aansprakelijk is voor het garanderen van de financiering van de pensioenaanspraken. Doorslaggevend is veeleer wie, volgens het geldende recht, normaal gesproken verplicht was om deze te financieren. Volgens PostVwG 1953, HGrG en PostVerfG 1989 rust die verplichting duidelijk volledig op Deutsche Post.
(272)
Daarbij komt dat pensioenkosten voor iedere onderneming normale exploitatiekosten zijn, ongeacht of het om een publieke dan wel particuliere onderneming gaat en ongeacht of deze al dan niet rechtspersoonlijkheid heeft. Zowel tussen lidstaten als binnen een lidstaat heeft zich een heel scala aan financieringsmechanismen voor pensioenen ontwikkeld. Vaak worden verschillende systemen toegepast, afhankelijk van het tijdstip van indienstneming. Bijgevolg moet Deutsche Post voor de medewerkers die zij in dienst heeft - dus ook voor haar ambtenaren - op dezelfde wijze pensioenkosten dragen als iedere andere onderneming. Het feit dat de ambtenarenpensioenen op een andere wijze worden gefinancierd dan de pensioenen van particuliere werknemers, laat de verplichting voor Deutsche Post onverlet om de financiering van haar pensioenkosten tot haar normale exploitatiekosten te rekenen. Dit argument van Duitsland accepteren, zou betekenen dat de staat overheidsbedrijven mag bevrijden van een belangrijke kostenfactor die met hun normale bedrijfsvoering samenhangt.
(273)
Wanneer Duitsland ten slotte aanvoert dat Deutsche Post nimmer over voldoende eigen middelen beschikte om de pensioenaanspraken van haar ambtenaren te financieren, dan wordt daarbij over het hoofd gezien dat de beoordeling van de vraag of er sprake is van een financieel voordeel, los staat van de economische draagkracht van een onderneming.
(274)
Omdat de pensioenhervorming van 1995 Deutsche Post voor een deel heeft bevrijd van haar verplichting om de pensioenaanspraken van haar ambtenaren te financieren, heeft Deutsche Post door de pensioensubsidie een financieel voordeel verleend gekregen.
VII.1.2. Verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer
(275)
Wanneer een lidstaat steun verleent, wordt daardoor het handelsverkeer binnen de Unie verstoord indien daarmee de positie van een onderneming wordt versterkt ten opzichte van concurrenten in het handelsverkeer binnen de Unie. Volgens vaste rechtspraak (75) vervalst een maatregel reeds dan de mededinging en beïnvloedt deze het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wanneer de ontvanger van de steun op voor concurrentie open staande markten met andere ondernemingen concurreert.
(276)
In Duitsland stonden de markten voor pakketten, kranten en tijdschriften steeds open voor concurrentie. Op deze markten concurreerde DB Postdienst met andere ondernemingen, ook uit andere lidstaten (zoals bv. UPS, FedEx, TNT Express, GLS of DPD). Tussen 1998 en 2007 heeft DPAG haar uitsluitende vergunning voor briefpost geleidelijk verloren. Met de openstelling van de markt voor concurrentie betraden nieuwe ondernemingen de markt. Bijgevolg beïnvloedt de steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig en kan deze de mededinging vervalsen.
(277)
In dat verband tekent de Commissie ook aan dat Deutsche Post en haar holdingmaatschappij DPWN in 1997 begonnen zijn pakketdiensten op Europese en internationale markten over te nemen. In 1999 was DPWN op de Europese markten voor pakket- en expressediensten met jaarlijkse opbrengsten van rond 4,6 miljard EUR al marktleider. Door de overname van DHL in 1998 breidde DPWN haar activiteiten uit naar Azië en Noord-Amerika. Door verdere overnames van logistieke ondernemingen (bv. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) groeide DPWN uit tot een van de grootste aanbieders van lucht- en zeevervoersdiensten en van wereldwijde logistieke diensten. Daarnaast is DPWN inmiddels ook aanwezig op postmarkten buiten Duitsland (bv. door de overname van Unipost in Spanje en van Williams Lee in het Verenigd Koninkrijk). In de periode 1998-2007 nam DPWN ondernemingen ter waarde van in totaal rond 21 miljard EUR over (76).
(278)
De Commissie komt dan ook tot de bevinding dat de pensioensubsidie staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
VII.2. Beoordeling van bestaande steun overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU
(279)
Volgens Duitsland dient de pensioensubsidie, mocht deze al staatssteun zijn, als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999 te worden beschouwd. Duitsland voert aan dat de staat sinds de inwerkingtreding van de betrokken bepaling in de Duitse Grondwet in 1953 de uiteindelijke schuldenaar was en financieel aansprakelijk was voor de pensioenaanspraken van de ambtenaren. Duitsland blijft bij zijn standpunt dat de oprichting van het pensioenfonds aan deze verplichting niets heeft afgedaan.
(280)
Overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999 omvat het begrip „bestaande steun” alle steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn.
(281)
Tot en met 1995 waren de pensioenbetalingen volgens de toen geldende postwetgeving en de algemene rechtsvoorschriften in de begroting van het Sondervermögen Deutsche Bundespost opgenomen en dienden zij voor het volledige bedrag te worden gedekt door de met dit Sondervermögen behaalde opbrengsten (een uitvoerige beoordeling van deze voorschriften is te vinden in de overwegingen 262 en 263). Vóór de tweede posthervorming van 1995 was Deutsche Post dus verplicht om de pensioenuitgaven voor haar ambtenaren uit eigen middelen te financieren en ontving zij geen steun die bedoeld was om Deutsche Post van pensioenkosten te bevrijden.
(282)
De oprichting van DPAG en het opzetten van het postpensioenfonds in 1995 deden een volledig nieuwe regeling voor de financiering van de ambtenarenpensioenen ontstaan. Na deze tweede posthervorming in 1995 nam Deutsche Post de fundamentele verplichting over tot het betalen en dragen van de kosten voor de vermogensrechtelijke aanspraken van ambtenaren, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994, maar werd zij gedeeltelijk bevrijd van de pensioenkosten die zij voor ambtenaren moet dragen. Overeenkomstig artikel 16, leden 1 en 2, PostPersRG 1994 was Deutsche Post niet langer verplicht om voor de pensioenkosten méér bij te dragen dan de vaste bedragen (periode 1995-1999) of de vastgelegde bedragen (vanaf 2000). Het resterende saldo wordt sindsdien door de pensioensubsidie gedekt.
(283)
Bijgevolg is er bij de pensioensubsidie sprake van nieuwe steun, omdat deze in 1995 is ingevoerd.
(284)
Wat betreft het standpunt van Duitsland ten aanzien van de verklaring van de Commissie in zaak T-266/02, merkt de Commissie in de eerste plaats op dat het Gerecht in punt 54 van zijn arrest in die zaak het standpunt van Duitsland weergeeft (en dus niet, zoals door Duitsland aangegeven, het standpunt van de Commissie). Punt 54 van dat arrest laat zien dat - zelfs volgens Duitsland - in de negatieve beschikking van 2002 geen beoordeling is gemaakt van de pensioensubsidie. Punt 61 van het arrest geeft het standpunt van de Commissie weer:
„De Commissie repliceert in de eerste plaats dat […] de Commissie in het kader van de bestreden beschikking alleen de betalingen door DB-Telekom relevant heeft geacht.”
(285)
Bijgevolg staaft het arrest niet het door Duitsland verdedigde standpunt dat de verklaring van de gemachtigde van de Commissie de pensioensubsidie impliciet heeft goedgekeurd. Hoe dan ook is duidelijk dat dit soort verklaring niet dergelijke gevolgen kan hebben.
(286)
Bovendien heeft het Gerecht in zaak T-421/07 (77) opgemerkt dat het besluit van 1999 tot inleiding van de procedure ook zag op de pensioensubsidie en dat de procedure met betrekking tot deze maatregel niet was afgesloten met de negatieve beschikking van 2002.
(287)
Omdat de Commissie op geen enkel tijdstip een beschikking of besluit heeft vastgesteld waarin werd verklaard dat de pensioensubsidie geen steun vormde dan wel met de interne markt verenigbare steun, komt zij tot de conclusie dat de pensioensubsidie nieuwe steun vormt.
VII.3. Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(288)
De afwijkingen van artikel 107, lid 2, VWEU en artikel 107, lid 3, onder a) en b), VWEU, zijn in deze zaak duidelijk niet van toepassing.
(289)
In het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure overwoog de Commissie de mogelijkheid dat de pensioensubsidie als compensatie voor het verrichten van openbare diensten in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU - ten minste gedeeltelijk - met de interne markt verenigbaar kon zijn. In zijn antwoord op het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure beklemtoonde Duitsland dat de pensioensubsidie, mocht deze al steun vormen, aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU diende te worden getoetst - en niét aan artikel 106, lid 2, VWEU. In het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure beschreef de Commissie voorts een methode om de pensioensubsidie op haar verenigbaarheid te toetsen aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, besluit waarbij Duitsland zijn opmerkingen heeft gemaakt.
(290)
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (78) staat het aan de lidstaat om mogelijke gronden voor de verenigbaarheid met de interne markt aan te dragen en om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor deze verenigbaarheid is voldaan. Uit die rechtspraak volgt a fortiori dat de Commissie in deze zaak niet verplicht is de pensioensubsidie te onderzoeken op haar verenigbaarheid uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU, wanneer de lidstaat en de ontvanger van de subsidie een mogelijk onderzoek naar de verenigbaarheid op die grondslag uitdrukkelijk afwijzen.
(291)
De Commissie zal dus nagaan of bij de pensioensubsidie sprake is van steun die op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar is. Volgens datzelfde artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken met de interne markt verenigbaar worden verklaard, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(292)
Op grond van de rechtspraak kan de Commissie een steunmaatregel als verenigbaar met de interne markt aanmerken wanneer de steun aan de verwezenlijking van een doel van gemeenschappelijk belang bijdraagt (79), noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken (80) en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (evenredigheid).
VII.3.1. De openstelling van de markt in de postsector als doelstelling van gemeenschappelijk belang
(293)
Postdiensten dragen bij tot de sociale, economische en territoriale cohesie in de Unie. De openstelling van de postdiensten voor concurrentie, die op EU-niveau in 1998 is begonnen, heeft tot een verhoging van de kwaliteit, meer efficiëntie en een grotere klantgerichtheid geleid (81). De openstelling van de markt heeft de totstandbrenging van een interne markt voor postdiensten mogelijk gemaakt. Bijgevolg draagt deze bij tot de in artikel 3, lid 3, VEU vastgelegde doelstelling van de totstandbrenging van de interne markt.
(294)
Sinds Deutsche Post in 1995 tot een Aktiengesellschaft (naamloze vennootschap) is omgevormd, heeft zij geen ambtenaren meer in dienst genomen. Haar verplichtingen wat betreft de sociale voorzieningen voor ambtenaren gaan dus terug op de periode vóór de openstelling van de postmarkt voor concurrentie. Deze zijn te vergelijken met de zogenoemde „gestrande kosten”, die ontstaan zijn door vóór de openstelling van de markt aangegane verplichtingen en die in een bij concurrenten gebruikelijke marktomgeving niet meer tegen dezelfde voorwaarden kunnen worden vervuld, omdat de gevestigde exploitant de betreffende kosten niet langer op de gebruikers kan afwentelen. Wanneer Deutsche Post niet ten minste voor een deel van deze lasten uit het verleden zou zijn bevrijd, had zij de markt moeten verlaten.
(295)
De Commissie heeft erkend dat de geleidelijke overgang van een situatie van sterk beperkte concurrentie naar daadwerkelijke concurrentie op het niveau van de Unie onder economisch aanvaardbare voorwaarden moet verlopen (82). Daarom heeft zij in een reeks beschikkingen en besluiten toegestaan dat lidstaten staatssteun toekennen om gevestigde exploitanten te bevrijden van een deel van hun lasten uit het verleden wat betreft pensioenverplichtingen (83).
VII.3.2. Noodzaak en evenredigheid van de pensioensubsidie
(296)
De Commissie heeft zich in haar beschikkingspraktijk op het standpunt gesteld dat de verlichting van de pensioenlasten beperkt moet blijven tot hetgeen noodzakelijk is om het premiepercentage sociale verzekeringen dat de gevestigde exploitant als kosten draagt, gelijk te schakelen met het premiepercentage van zijn concurrenten (84).
(297)
In de onderhavige zaak erkent de Commissie dat Deutsche Post zonder een overheidsmaatregel waarmee zij voor een deel van haar pensioenverplichtingen ten aanzien van haar ambtenaren wordt bevrijd, niet in staat was geweest zich staande te houden tegenover haar concurrenten. Door haar sociale lasten uit het verleden, die haar concurrenten niet hoeven te dragen, zou zij uit de voor concurrentie opengestelde segmenten van de markt voor postdiensten zijn verdrongen.
(298)
In de La Poste-beschikking heeft de Commissie voor het eerst de noodzaak en de evenredigheid van een steunmaatregel beoordeeld waarmee pensioenkosten ten behoeve van vóór de openstelling van de markt in dienst genomen ambtenaren werden overgenomen. In die beschikking is de Commissie nagegaan of met de pensioensubsidie de hoogte van de wettelijke sociale premies van de gevestigde exploitant wordt gelijkgeschakeld met die van andere ondernemingen in de briefpost- en pakketsector (85).
(299)
In het onderhavige besluit zal de Commissie dezelfde aanpak volgen. Het onderzoek van de Commissie zal in drie stappen verlopen:
1.
in eerste instantie bepaalt de Commissie de hoogte van de sociale premies van de overige ondernemingen in de briefpost- en de pakketsector;
2.
vervolgens dient zij na te gaan in welke mate Deutsche Post de sociale premies voor haar ambtenaren ten laste neemt;
3.
ten slotte dient zij na te gaan of de beide bedragen die zij heeft verkregen, even hoog uitkomen.
VII.3.2.1. De hoogte van de sociale premies van andere ondernemingen in de briefpost- en de pakketsector
(300)
De hoogte van de sociale premies wordt door twee factoren bepaald: het premiepercentage en het daaraan ten grondslag liggende premieloon.
a) Berekening van het benchmarkpercentage
(301)
De particuliere concurrenten moeten zowel het werkgeversaandeel als het werknemersaandeel uit hun opbrengsten financieren. Zoals uit figuur 2 blijkt, ligt het totale premiepercentage sinds 1995 tussen 38 en 42 % van het brutoloon van een particuliere werknemer (brutoloon = nettoloon + werknemersaandeel). Het werkgevers- en het werknemersaandeel van het premiepercentage bedroeg telkens 19 tot 21 % van het brutoloon (zie, voor gedetailleerde tijdreeksen, de bijlage).
(302)
Anders dan het aandeel van particuliere werknemers in de sociale premies, omvat het aandeel van ambtenaren slechts 30 tot 50 % van hun ziektekosten, maar geen verdere bijdragen voor hun kosten voor pensioenen, ziekte en langdurige zorg. De bijdrage van Deutsche Post ligt dus hoger dan het aandeel van de particuliere werkgevers en omvat alle pensioenkosten, alsmede de resterende ziektekosten en kosten voor langdurige zorg.
(303)
Bij het bepalen van een gelijkwaardig benchmarkpercentage voor Deutsche Post dient daarom ermee rekening te worden gehouden dat de bijdrage van de ambtenaren lager ligt dan die van de particuliere werknemers.
(304)
Bij de bijdrage van 30 tot 50 % van de ambtenaren voor hun ziektekosten en kosten voor langdurige zorg mag ervan worden uitgegaan dat het economische effect ervan grotendeels gelijkloopt met de bijdrage van de particuliere werknemers aan de verplichte verzekering tegen ziektekosten en kosten van langdurige zorg (die in 2006 bijvoorbeeld rond 8,5 % van het brutoloon van de particuliere werknemers lag).
(305)
Omdat ambtenaren niet bijdragen voor de verplichte pensioen- en werkloosheidsverzekering, moet Deutsche Post een overeenkomstig bedrag voor haar rekening nemen, om daadwerkelijk sociale premies te voldoen voor een bedrag dat overeenstemt met de verplichte sociale premies die een particuliere onderneming uit haar opbrengsten moet financieren.
(306)
Het benchmarkpercentage voor de sociale premies van Deutsche Post (hierna „het benchmarkpercentage” genoemd) dient dus, zoals in de tabel weergegeven, de totale bijdragen (= werkgevers- + werknemersaandeel) voor de pensioen- en werkloosheidsverzekering, plus het werkgeversaandeel in de verzekering voor ziektekosten en langdurige zorg te omvatten.
Figuur 7
Vaststelling benchmarkpercentage voor de sociale premies van Deutsche Post
(307)
Zoals uit figuur 8 blijkt, lag het benchmarkpercentage in de periode 2003-2010 tussen 30 en 34,1 % van het brutoloon van particuliere werknemers (86).
(308)
Duitsland brengt hiertegen in dat een benchmark die hoger uitkomt dan het werkgeversaandeel in de sociale premies, Deutsche Post zou benadelen tegen concurrenten die alleen het werkgeversaandeel verschuldigd zijn. Zoals uit het volgende, vereenvoudigde (op de premiepercentages voor 2006 gebaseerde) voorbeeld blijkt, zou Deutsche Post ten opzichte van haar particuliere concurrenten duidelijk bevoordeeld worden wanneer het benchmarkpercentage alleen met het werkgeversaandeel in de sociale premies zou overeenstemmen:
1.
Deutsche Post en een particuliere concurrent betalen een ambtenaar of een particuliere werknemer hetzelfde nettoloon van 79,5 EUR;
2.
het werkgevers- en het werknemersaandeel in de sociale premies bedraagt telkens 20,5 % van het brutoloon van de particuliere werknemer. Worden het nettoloon van 79,5 EUR en het werknemersaandeel van 20,5 EUR samengeteld, dan levert dat een brutoloon van 100 EUR op. De totale sociale premies bedragen dus 41 EUR (= 41 % van het brutoloon van de particuliere werknemer);
3.
Duitsland is van oordeel dat Deutsche Post alleen het werknemersaandeel in de sociale premies dat bovenop de bijdragen van de ambtenaar voor de ziektekosten komt, ten laste moet nemen (premies die geacht worden gelijk te lopen met de bijdrage van 7,5 EUR van de particuliere werknemer aan de verzekering voor ziektekosten en kosten van langdurige zorg);
4.
Duitsland berekent het werkgeversaandeel op basis van het netto-ambtenarensalaris van 87 EUR (de som van het nettosalaris van 79,5 EUR en de bijdrage van 7,5 EUR van de ambtenaar in de ziektekosten). De sociale kosten zijn dus de som van 17,8 EUR (werkgeversaandeel van 20,5 % van het netto-ambtenarensalaris van 87 EUR) en de bijdrage van 7,5 EUR van de ambtenaar in de ziektekosten;
5.
op basis van de berekeningen van Duitsland zouden de sociale kosten van een ambtenaar slechts 25,3 EUR bedragen tegenover 41 EUR voor een particuliere werknemer.
(309)
Ook al betalen Deutsche Post en de particuliere concurrent hetzelfde nettoloon, toch zou Deutsche Post, wanneer het werknemersaandeel in de sociale premies in de benchmark wordt opgenomen, sociale kosten dragen die slechts rond 62 % van de verplichte sociale premies voor een particuliere werknemer bedragen.
(310)
Voorts dient te worden opgemerkt dat het werkgeversaandeel in het percentage sociale verzekeringen (vanaf 1995 tussen 19 en 21 %) ook duidelijk onder het bijdragepercentage van 33 % van de netto-ambtenarensalarissen lag, dat in de pensioenwetgeving van 1995 als benchmark voor de bijdrage van Deutsche Post aan het pensioenfonds was vastgesteld. Het lag dus niet in de bedoeling van de Duitse wetgever dat Deutsche Post alleen het werkgeversaandeel zou financieren, maar hij legde Deutsche Post een substantieel hogere bijdrage in de pensioenkosten van de ambtenaren én de overname van alle resterende sociale kosten (bv. bijdrage voor de ziektekosten van de ambtenaren) op.
(311)
Daarom wijst de Commissie het gebruik van de werkgeversbijdrage in de sociale premies als benchmarkpercentage af, omdat ambtenaren - anders dan particuliere werknemers - niet verplicht zijn premie te betalen voor de pensioen- en werkloosheidsverzekering. Bijgevolg dienen deze bijdragen hoe dan ook te worden opgenomen in het benchmarkpercentage, om te garanderen dat zowel Deutsche Post als haar particuliere concurrenten directe of indirecte bijdragen van dezelfde omvang dragen.
b) Berekening van de loongrondslag
(312)
Omdat het niveau van de sociale premies die Deutsche Post voor haar ambtenaren moet dragen, moet worden gelijkgeschakeld met dat van de verplichte sociale premies die particuliere concurrenten moeten dragen, is het van belang dat voor Deutsche Post niet alleen hetzelfde premiepercentage geldt, maar ook dat dit percentage op een daarmee overeenstemmende loongrondslag wordt berekend. Zoals in het bovenstaande voorbeeld is aangetoond, levert het werkgeversaandeel van 20,5 % berekend op de grondslag van de netto-ambtenarensalarissen een bijdrage van 17,8 EUR op, terwijl de particuliere concurrenten 20,5 EUR moeten dragen (20,5 % berekend op de grondslag van het brutoloon van 100 EUR).
(313)
Bijgevolg moet een brutoambtenarensalaris worden berekend dat een met het brutoloon van particuliere werknemers overeenstemmende grondslag biedt. De aanname is dat de bijdrage van de ambtenaren voor de ziektekosten overeenkomt met de bijdrage van de particuliere werknemers voor de verzekering tegen ziektekosten en kosten van langdurige zorg. Zo levert het resterende verschil tussen het brutoloon en het nettoloon het werknemersaandeel in de bijdragen voor de pensioen- en werkloosheidsverzekering op. Met de volgende formule wordt het nettoloon omgerekend in een brutosalaris dat met het brutoloon van particuliere werknemers overeenstemt.
Tabel 6
Berekening van het brutosalaris van ambtenaren (berekend op de grondslag van de premies voor 2006)
Brutosalaris ambtenaren =
(314)
Worden bijvoorbeeld de premiepercentages voor 2006 beschouwd, dan ligt het brutosalaris van ambtenaren rond 15 % hoger dan het netto-ambtenarensalaris. Dit percentage kwantificeert dus de fout die zou ontstaan wanneer als grondslag voor de berekening van de sociale premies van Deutsche Post ten opzichte van de verplichte sociale premies van particuliere concurrenten het nettosalaris in plaats van het brutosalaris zou worden gebruikt. Het voorbeeld in overweging 308 maakt dit duidelijk: het werkgeversaandeel van 20,5 EUR, dat correct op het brutoloon is berekend, ligt daar immers rond 15 % hoger dan een werkgeversaandeel van 17,8 EUR dat wordt verkregen wanneer het nettoloon verkeerdelijk als berekeningsgrondslag wordt gebruikt.
(315)
De Commissie is daarom van oordeel dat het benchmarkpercentage voor de sociale premies van Deutsche Post moet zijn gebaseerd op de werkgevers- en werknemersbijdrage voor de pensioen- en werkloosheidsverzekering én op de werknemersbijdrage voor de verzekering tegen ziektekosten en langdurige zorg. Het benchmarkpercentage moet op het brutosalaris van ambtenaren worden toegepast (zoals bepaald in tabel 6).
VII.3.2.2. Door Deutsche Post ten behoeve van haar ambtenaren ten laste genomen sociale premies
(316)
Overeenkomstig artikel 16, lid 1, PostPersRG 1994 moest Deutsche Post in de periode 1995-1999 een jaarlijkse bijdrage van 2,045 miljard EUR of in totaal 10,225 miljard EUR aan het pensioenfonds betalen. Overeenkomstig artikel 16, lid 2, PostPersRG 1994 betaalde Deutsche Post vanaf 2000 een premie van 33 %. Dit percentage wordt op het netto-ambtenarensalaris berekend.
(317)
Bij het onderzoek naar de noodzaak en de evenredigheid van de steun moet echter ook rekening worden gehouden met het feit dat, uit economisch oogpunt, niet de volledige bijdrage van 2,045 miljard EUR aan het pensioenfonds (die overeenstemt met 33 % van de nettolonen) ten laste valt van Deutsche Post. In dit verband dient volgens de Commissie een onderscheid te worden gemaakt tussen de periode 1995-2002 en de periode van 2003 tot heden.
a) De bijdrage van Deutsche Post in de periode 1995-2002
(318)
Duitsland betoogt dat Deutsche Post, met name gelet op de in de periode 1995-1999 jaarlijkse vaste vergoedingen aan het pensioenfonds voor in totaal 2,045 miljard EUR aan sociale premies heeft betaald, die de door de concurrenten verschuldigde wettelijke premies overschrijden. Bijgevolg zou Deutsche Post in de periode tot 1999, maar ook in de hele hier te onderzoeken periode ten minste even hoge, misschien zelfs hogere premies hebben betaald dan de particuliere ondernemingen. Daarom kan ook niet worden verklaard dat Deutsche Post door de pensioensubsidie in een gunstigere positie verkeerde dan haar concurrenten. De Commissie moet deze argumentatie afwijzen, omdat hiermee geen rekening wordt gehouden met de betreffende regelingen in het toezichtskader dat de Duitse overheid heeft vastgesteld met betrekking tot het dekken van de kosten van diensten zonder tariefregulering.
(319)
De Commissie komt in het onderhavige besluit tot de bevinding dat Deutsche Post op markten zonder tariefregulering in een betere positie verkeerde dan haar concurrenten omdat een deel van de verschuldigde sociale kosten voor de in deze diensten werkzame ambtenaren niet ten laste vielen van deze diensten zelf. In plaats daarvan werd dit gedeelte van de verschuldigde sociale kosten toegerekend aan de diensten met tariefregulering, waarvan de opbrengsten op een niveau werden gehouden dat voldoende hoog was om daarnaast daarmee ook de door de diensten met tariefregulering zelf gegenereerde kosten te kunnen financieren.
(320)
Zo blijkt uit de interne boekhouding van Deutsche Post vanaf 1995 dat Deutsche Post aan de diensten zonder tariefregulering de sociale premies alleen voor een op het GFR-premiepercentage gebaseerd bedrag heeft toegewezen. De gescheiden financiële rapportage van 2002 en de daarop volgende rapportages bevestigen deze praktijk. Bijgevolg bestond het economische voordeel voor de diensten zonder tariefregulering zowel vóór als ná 1999, omdat deze diensten duidelijk van de ontstane kosten werden bevrijd.
(321)
Het argument van Duitsland dat voor Deutsche Post op de markten met tariefregulering een comparatief nadeel is ontstaan omdat zij door de vaste bedragen in de periode 1995-1999 hogere sociale kosten diende te financieren, strookt niet met de feiten. In de eerste plaats bezat Deutsche Post voor de meeste van haar diensten met tariefregulering nog steeds een uitsluitende vergunning. In de tweede plaats, en nog belangrijker, de vergoeding voor de aan de uitsluitende vergunning ten grondslag liggende diensten waren voldoende hoog vastgesteld om deze kosten op de gebonden (captive) gebruikers af te wentelen.
(322)
Voor de periode tot 1995 was de vergoedingsregeling gebaseerd op de Postdienstverordnung van 24 juni 1991 (87), die bepaalde dat de vergoedingen voor het monopolie evenwichtig moesten zijn. In de bestuurlijke praktijk hield dit ook de pensioenkosten in. In de periode 1995-1997 was de vergoedingsregeling gebaseerd op het Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens vom 14. September 1994 (PTRegG) (BGBl. blz. I-2325, 2371). Volgens artikel 4, junctis de artikelen 2 en 7 van diezelfde wet mochten met de opbrengsten uit de sector met tariefregulering niet alleen de bij de diensten met tariefregulering ontstane kosten, met inbegrip van de bijdragen aan het pensioenfonds, worden gedekt, maar mochten daarmee ook de kosten voor de financiering van diensten zonder tariefregulering worden gefinancierd.
(323)
Zoals uit de jaarrekeningen van Deutsche Post blijkt, bleven de gereguleerde tarieven bij de pensioenhervorming van 1995 op hetzelfde niveau als voordien, toen Deutsche Post nog de volledige pensioenkosten moest dragen. Werden de pensioenkosten nadien hetzij (voor de periode 1995-1999) beperkt tot het niveau van het vaste bedrag hetzij (vanaf 2000) vastgesteld op 33 % van de jaarlijks afnemende salarismassa van de ambtenaren, dan werden de gereguleerde tarieven niet overeenkomstig verlaagd, zodat alleen de sociale premies zouden worden gedekt die overeenstemmen met de in het kader van de verplichte verzekeringen door de concurrenten verschuldigde premiepercentages. Omdat de vastgestelde bijdragen aan het pensioenfonds tot 1999 (2,045 miljard EUR per jaar) ongeveer op het niveau van de pensioenkosten in 1994 bleven, veranderde de economische situatie voor Deutsche Post niet wat betreft de dekking van de pensioenkosten via de diensten met tariefregulering. Zowel de hoogte van de opbrengsten van Deutsche Post als haar bijdrage aan het pensioenfonds bleven in evenwicht.
(324)
In PostG 1997 is duidelijk bepaald dat de gereguleerde tarieven niet alleen de kosten van de „efficiënte” dienstverrichting moet dekken, maar ook de lasten als gevolg van bijvoorbeeld de sociale kosten van de ambtenaren. In PostG 1997 wordt daarom uitdrukkelijk erkend dat de opbrengsten uit het segment met tariefregulering zo moeten worden vastgesteld dat daarmee de dekking van alle vaste vergoedingen gegarandeerd wordt. Omdat de Duitse wetgever kennelijk van mening was dat het toenmalige niveau van de gereguleerde tarieven aan de voorwaarden van PostG 1997 voldeed, besloot hij dat de tarieven tot en met 1999 op het niveau van 1997 moesten worden gehandhaafd. De toenmalige minister van Economische Zaken en Technologie besloot vervolgens op 27 maart 2000 dat de op 1 september 1997 goedgekeurde tarieven tot en met 31 december 2002 van kracht moesten blijven.
(325)
De gereguleerde tarieven werden zo op het historisch hoge peil gehouden en niet verlaagd tot een niveau waardoor er voor Deutsche Post een comparatief nadeel zou zijn ontstaan.
(326)
Vanaf 2000 bevond Deutsche Post zich in een nog gunstigere positie ten opzichte van haar concurrenten, omdat de vastgestelde bijdragen aan het pensioenfonds werden verlaagd tot 33 % van de netto-ambtenarensalarissen. Dit niveau levert in absolute cijfers een daling van de kosten van 2,045 miljard EUR tot 735 miljoen EUR op (en tot een nog lager bedrag in de jaren nadien, omdat het aantal ambtenaren daalde en deze ontwikkeling slechts ten dele door de stijging van de salarissen werd gecompenseerd). Omdat de gereguleerde tarieven op het historisch hoge niveau werden gehouden, kon Deutsche Post vanaf 2000 opvallende winst boeken voor de diensten met tariefregulering.
(327)
Bij het onderzoek naar de winstgevendheid van Deutsche Post in het segment van diensten met tariefregulering over de hele periode 1995-2002 werd in de WIK-studie geconcludeerd dat Deutsche Post bijvoorbeeld in de periode tot 1999, ondanks de vaste bijdragen aan het pensioenfonds, geen verliezen heeft geleden op de diensten met tariefregulering. Vanaf 2000 geeft de WIK-studie zelfs opvallend positieve resultaten te zien.
(328)
Bijgevolg moet de Commissie het argument van Duitsland afwijzen als zou Deutsche Post wat betreft de dekking van sociale premies in het segment van diensten met tariefregulering ten opzichte van haar concurrenten benadeeld zijn geweest en als was de pensioensubsidie in de periode vóór 2002 noodzakelijk en evenredig.
(329)
Niettemin moet de Commissie toegeven dat zij in deze zaak over onvoldoende bewijsmateriaal beschikt om het precieze bedrag te kunnen bepalen van de sociale premies die Deutsche Post in de periode 1995-2002 heeft betaald. Zij is niet alleen van mening dat dit soort kwantificering niet goed kan worden gebaseerd op de vaststelling achteraf dat een bepaald aandeel van de sociale kosten van diensten zonder tariefregulering werd verschoven om uit de opbrengsten van het segment met tariefregulering te worden gefinancierd, maar ook dat Deutsche Post in het kader van de regelingen voor het pensioenfonds al met al niet werd benadeeld, omdat de opbrengsten uit het segment met tariefregulering de facto voldoende hoog werden ingeschat om het aandeel daarvan in de bijdragen voor het pensioenfonds, daaronder begrepen de verschoven lasten, te kunnen dekken. Evenmin is het mogelijk om een methode te bepalen waarmee de lidstaat de hoogte van de premies voor deze periode zou kunnen berekenen. De Commissie merkt, na onderzoek van de rechtsgrondslag voor de in de periode 1995-2002 geldende gereguleerde tarieven, op dat uit de wettelijke bepalingen niet ondubbelzinnig kan worden afgeleid dat de bevoegde autoriteiten vooraf over de samenstelling van de gereguleerde tarieven hadden beslist. Met name kan in dit geval niet met zekerheid worden aangetoond dat de bevoegde autoriteiten op het tijdstip dat de hoogte van de gereguleerde tarieven zo werd vastgesteld dat de doorgeschoven kosten daarmee de facto uiteindelijk werden gedekt, een bepaald aandeel van de gereguleerde tarieven in hun besluiten duidelijk hadden bestemd voor het dekken van het bedrag van de opgevoerde lasten afkomstig van diensten zonder tariefregulering.
(330)
Anders dan bij de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011 waarbij deze lasten door de toezichthouder voor de postsector uitdrukkelijk werden bevestigd én goedgekeurd, is het mogelijk dat deze vroegere de-factodekking terug te voeren is op overwegingen van de voor het bepalen van de tarieven bevoegde autoriteiten die verband houden met de ontwikkeling van andere kostenbestanddelen of de ontwikkeling van andere bedrijfsvariabelen. Deze vroegere de-factodekking is in deze zaak echter niet voldoende om nauwkeurig en met zekerheid te bepalen in hoeverre de bevoegde autoriteiten het gereguleerde tarief hebben verhoogd om rekening te houden met de opgevoerde lasten voor diensten zonder tariefregulering.
(331)
Voor de periode vanaf 1 januari 2003 valt dan weer duidelijk uit de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011 af te leiden hoe de toezichthouder voor de postsector de samenstelling van de gereguleerde tarieven heeft vastgesteld. De gereguleerde tarieven werden duidelijk op een hoger niveau bepaald, om de lasten van de diensten zonder tariefregulering te dekken met de opbrengsten uit de diensten mét tariefregulering.
b) De bijdrage van Deutsche Post vanaf 2003
(332)
Volgens PostG 1997 kan Deutsche Post de toezichthouder voor de postsector verzoeken om, bij het vaststellen van het toegestane niveau van de opbrengsten uit de uitsluitende vergunning en de diensten met tariefregulering, in de aan de gebruikers door te berekenen kosten onder andere de „niet bij concurrenten gebruikelijke sociale lasten” en de kosten voor een „doelmatige universele-dienstverrichting” (effiziente Bereistellung des Universaldienstes) op te nemen. Deze methode werd door de toezichthouder voor de postsector voor het eerst in het price-cap-besluit van 2002 toegepast. De toezichthouder heeft de lasten afkomstig van de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies ook in de price-cap-besluiten van 2007 en 2011 goedgekeurd. Het feit dat voor slechts een deel van de diensten met tariefregulering een voorafgaande tariefcontrole geldt, doet niets af aan de beoordeling van de Commissie. Deutsche Post had nog steeds het recht om de volledige lasten door te schuiven door gebruikmaking van haar dominante positie. In dat verband maakt het geen verschil of de toezichthouder vooraf of achteraf controle uitoefent.
(333)
De toezichthouder voor de postsector heeft het verzoek van Deutsche Post om last nr. 2 (sociale kosten die boven het GFR-premiepercentage uitkomen) te mogen herfinancieren door opbrengsten uit het segment met tariefregulering, steeds toegestaan. Zo werden bij het onderzoek van de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten (last nr. 2) voor 2001 de sociale premies ten belope van [40-45] % van het nettosalaris dat Deutsche Post voor haar ambtenaren verschuldigd was (88), afgezet tegen de GFR-benchmark. Deze benchmark is samengesteld uit het werkgeversaandeel van de premies voor de sociale verzekering, de ongevallenverzekering en de aanvullende pensioenverzekering, die samen [20-25] % van het nettosalaris uitmaken.
(334)
Dit verschil tussen beide percentages van [15-20] % van het netto-ambtenarensalaris werd in last nr. 2 meegerekend en werd gedekt door de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering (vgl. tabel 2).
(335)
Uit economisch oogpunt draagt Deutsche Post dus geen aandeel in de premies voor de sociale verzekeringen ten belope van 33 % van de nettosalarissen, maar slechts een aandeel in de premies van [20-25] %. Sinds 2003 wordt het resterende deel gedragen door gebonden gebruikers die tarieven moeten betalen waarmee de sociale kosten van Deutsche Post worden gedekt voor de diensten waarvoor Deutsche Post tot 2007 over een uitsluitende vergunning beschikte of voor de universele dienst waarvoor Deutsche Post een dominante positie had.
(336)
Om het over de nettosalarissen berekende premiepercentage met het niveau van de sociale premies van een concurrent te vergelijken, moet het nettosalaris worden omgezet in het brutosalaris van de ambtenaren.
(337)
Het nettosalaris bedraagt [85-90] % van het brutosalaris van de ambtenaren (89). Op basis daarvan komt [20-25] % van de nettosalarissen overeen met [17,5-22,5] % van het brutosalaris.
(338)
Door de bijdrage van Deutsche Post aan het pensioenfonds te beperken tot 33 % en door de goedkeuring van last nr. 2 door de toezichthouder voor de postsector betaalt Deutsche Post dus sociale premies van [17,5-22,5] % van het brutosalaris van de ambtenaren.
VII.3.2.3. Vergelijking
a) De periode 1995-2002
(339)
In de periode 1995-2002 hebben de opbrengsten uit de door Deutsche Post in het gereserveerde segment berekende tarieven de daadwerkelijke economische last van haar bijdrage ter dekking van haar sociale kosten aanzienlijk doen dalen. Bij gebreke van een speciaal daartoe bestemd bestanddeel van de tarieven kan de Commissie alleen maar vaststellen dat de hoogte van de bijdrage van Deutsche Post onder het benchmarkpercentage bleef. De Commissie is niet bij machte om het precieze verschil tussen deze beide niveaus te berekenen, noch kan zij een methode uitwerken waarmee de lidstaat dat zou kunnen doen.
b) De periode vanaf 2003
(340)
Met het oog op een vergelijking tussen het GFR-premiepercentage en het benchmarkpercentage dient te worden opgemerkt dat het GFR-premiepercentage is gebaseerd op de netto-ambtenarensalarissen, die, vergeleken met het brutoloon van particuliere werknemers, een te laag premieloon zijn. Het GFR-premiepercentage dient dus te worden herberekend als percentage van de brutosalarissen van ambtenaren.
(341)
Uit een vergelijking voor 2006 blijkt dat de reële sociale premies van [17,5-22,5] % van de brutosalarissen van de ambtenaren (of [20-25] % van de netto-ambtenarensalarissen) ten laste vielen van de diensten zonder tariefregulering - ten opzichte van het benchmarkpercentage van 33,5 %. Wat betreft de premiepercentages leverde dit Deutsche Post in 2006 een comparatief voordeel op van [10-15] % van de brutosalarissen van de ambtenaren.
Tabel 7
Vergelijking van het GFR-premiepercentage met het benchmarkpercentage voor de sociale premies van Deutsche Post in 2006
Premiepercentage verplichte sociale verzekering
GFR-premie-percentage
Benchmark-premiepercentage sociale verzekeringen Deutsche Post
aandeel in %
Brutoloon particuliere werknemers
Brutosalaris ambtenaren
Brutosalaris ambtenaren
Werkgeversaandeel
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Ziektekostenverzekering
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Verzekering langdurige zorg
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Werkloosheidsverzekering
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pensioenverzekering
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Werknemersaandeel
20,50 %
Ziektekostenverzekering
6,65 %
Verzekering langdurige zorg
0,85 %
Werkloosheidsverzekering
3,25 %
3,25 %
Pensioenverzekering
9,75 %
9,75 %
Aanvullende pensioenverzekering
[0-5] %
Ongevallenverzekering
[0-5] %
Premiepercentage
[17,5-22,5] %
33,50 %
(342)
Volgens tabel 7 bedraagt het benchmarkpercentage voor Deutsche Post 33,5 % van het brutosalaris van de ambtenaren en ligt het [10-15] procentpunt boven het niveau dat daadwerkelijk ten laste valt van Deutsche Post.
(343)
Het verschil van [10-15] procentpunt voor 2006 ligt hoger dan het nominale verschil van [8-13] % tussen het benchmarkpercentage van 33,5 % en het GFR-premiepercentage van [20-25] %. Dit verschil omvat een aanvullende betaling van [2-3] procentpunt waarmee rekening wordt gehouden met het feit dat het nominale GFR-premiepercentage van [20-25] % ten onrechte op het nettosalaris van ambtenaren is gebaseerd en niet op het brutosalaris van de ambtenaren, dat overeenstemt met het brutoloon van particuliere werknemers.
VII.3.2.4. Voorlopige conclusie ten aanzien van de noodzaak en de evenredigheid
(344)
De pensioensubsidie waarmee de boven het premiepercentage van 33 % op de nettosalarissen van de ambtenaren van Deutsche Post uitkomende financieringsbehoefte van het pensioenfonds wordt gedekt, is om de volgende redenen noodzakelijk noch evenredig:
1.
de in de periode 1995-2002 daadwerkelijk door Deutsche Post gemaakte kosten lagen onder de benchmark; het precieze verschil valt echter niet te bepalen;
2.
vanaf 2003 droeg Deutsche Post gemiddeld kosten ten belope van rond [17,5-22,5] % van het brutosalaris van haar ambtenaren, terwijl de gemiddelde benchmark 32 % van het brutosalaris van ambtenaren bedraagt; de resterende kosten worden gedragen door de gebruikers, omdat in de in het kader van de price-cap-regeling toegestane opbrengsten de last vervat is voor niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten, die de resterende [10-15] % van het brutosalaris van de ambtenaren dekken.
(345)
Voor het feit dat de percentages vanaf 2003 uiteenlopen, zijn er twee verklaringen:
1.
de premies voor de verplichte sociale verzekering die ondernemingen in de briefpost- en de pakketbezorgingssector betalen, bedragen 41 % van de brutolonen. Voor een vergelijking met de sociale premies die Deutsche Post voor haar ambtenaren betaalt, is een correctie nodig waarmee rekening wordt gehouden met het feit dat ambtenaren 30 tot 50 % van hun ziektekosten en kosten voor langdurige zorg zelf dragen. Dit door de ambtenaren te dragen aandeel valt gelijk te stellen met het werknemersaandeel van 7,5 % van het brutoloon voor de verzekering tegen ziektekosten en kosten voor langdurige zorg;
2.
de door Deutsche Post verschuldigde premie wordt berekend op basis van het nettosalaris van ambtenaren - en niet hun brutosalaris. De benchmark voor ambtenaren van Deutsche Post bedraagt dus 33,5 % van het brutosalaris. Het overnemen van kosten die daarboven uitkomen, is in beginsel noodzakelijk noch evenredig.
(346)
Voor de periode 1995-2002 is het niet mogelijk om nauwkeurig het gedeelte te bepalen dat boven dit als noodzakelijk en evenredig aanvaardbare niveau uitkwam. Vanaf 2003 bedraagt dit aandeel [10-15] % van het brutosalaris.
VII.3.2.5. Gevolgen van het bijzondere concurrentie- en toezichtskader voor de criteria noodzaak en evenredigheid
(347)
Wanneer de pensioensubsidie op haar noodzaak en evenredigheid wordt onderzocht, dient echter rekening te worden gehouden met het feit dat hier een bijzonder concurrentie- en toezichtskader speelt.
(348)
Zoals in deel II.2.1 aangegeven, beschikte Deutsche Post tot en met 31 december 2007 over een uitsluitende vergunning voor het bestellen van bepaalde briefpostzendingen. Overeenkomstig artikel 52 PostG 1997 was zij tot dat tijdstip belast met de universele-dienstverplichting overeenkomstig hoofdstuk 2 van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad (90) en artikel 11 PostG 1997. Sinds 1 januari 2008 levert Deutsche Post universele-dienstverrichtingen op vrijwillige basis.
(349)
Zolang Deutsche Post over de uitsluitende vergunning voor bepaalde briefdiensten beschikte, konden haar concurrenten hun diensten niet aanbieden op dit deel van de postmarkt. Doordat de toezichthouder voor de postsector aan Deutsche Post toestond om, via hogere tarieven voor diensten met tariefregulering, het gedeelte van de sociale kosten van postambtenaren dat door het verrichten van de onder de uitsluitende vergunning vallende diensten was ontstaan, volledig en voor een bedrag dat boven de sociale premies van haar concurrenten uitkwam, te herfinancieren, werden de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.
(350)
De universele-dienstverplichting wordt verantwoord met het argument dat postexploitanten in een voor concurrentie openstaande markt bepaalde diensten in landelijke of afgelegen gebieden gewoonweg niet of alleen tegen te hoge tarieven zouden aanbieden. Daarom moet, overeenkomstig artikel 4 van Richtlijn 97/67/EG, iedere lidstaat ervoor zorgen dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.
(351)
In dat verband wordt in de Duitse wetgeving aan alle postexploitanten met een dominante positie op een bepaalde markt waarvoor de universele-dienstverplichting geldt, een bijzondere verplichting opgelegd. Overeenkomstig artikel 2 PDLV (91) moet dit soort aanbieders van postdiensten de diensten op die markt aan alle gebruikers op dezelfde voorwaarden beschikbaar stellen. Tot dusver had alleen Deutsche Post dit soort dominante marktpositie en gold voor haar deze verplichting.
(352)
Sinds Deutsche Post is geprivatiseerd, heeft zij geen staatssteun meer ontvangen ter compensatie van universele-dienstverrichtingen. Wel ontvangt zij uit de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering waarvoor zij een dominante marktpositie heeft, een compensatie voor de kosten die ontstaan door het verzekeren van de universele dienst. Bij het onderzoek naar de evenredigheid en noodzaak van de pensioensubsidie dient volgens de Commissie met dit gegeven rekening te worden gehouden.
(353)
De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat in het geval van de sociale kosten voor postambtenaren die ontstaan zijn door het leveren van diensten met tariefregulering welke onder de universele-dienstverplichting vallen en waarvoor Deutsche Post een dominante marktpositie heeft, door het feit dat de toezichthouder voor de postsector erin heeft toegestemd om deze over het verrichten van diensten met tariefregulering verschuldigde sociale kosten, ook wanneer deze sociale kosten uitkomen boven het niveau dat in de regel ten laste valt van de concurrenten van Deutsche Post, volledig via hogere tarieven te laten financieren, de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Deze conclusie is gebaseerd op het bijzondere concurrentie- en toezichtskader waarbinnen deze diensten werden verricht. Zij kan dus niet tot andere sectoren worden uitgebreid.
VII.3.3. Conclusie
(354)
Geconcludeerd mag worden dat Deutsche Post vanaf 2003 voor haar ambtenaren die in de segmenten van diensten zonder tariefregulering werkzaam waren, sociale premies heeft betaald die 11 tot 14 procentpunten onder de premiepercentages van haar concurrenten lagen.
Figuur 8
Comparatief voordeel wat betreft het premiepercentage sociale verzekeringen ten opzichte van diensten zonder tariefregulering (premiepercentages als percentage van de brutosalarissen van de ambtenaren)
[…]
(355)
De lage sociale premies zijn noodzakelijk noch evenredig om de doelstelling van een geleidelijke openstelling van de markt voor postdiensten te bereiken. Op de betrokken markten ondervindt Deutsche Post scherpe concurrentie van andere marktpartijen. Daarom is de Commissie van oordeel dat door het lagere bedrag aan sociale premies de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; het kan derhalve niet met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
(356)
Het niet met de interne markt verenigbare deel van de pensioensubsidie voor de periode vanaf 1 januari 2003 wordt volgens de volgende formule berekend: het verschil tussen het benchmarkpercentage en het GFR-premiepercentage wordt vermenigvuldigd met de som van de brutosalarissen van de ambtenaren die werkzaam zijn in de diensten zonder tariefregulering.
Tabel 8
Formule om de niet met de interne markt verenigbare steun voor de periode vanaf 1 januari 2003 te bepalen
Niet met de interne markt verenigbare steun =
=
(benchmarkpercentage - voor het toezicht gehanteerde premiepercentage)
×
Som van de brutosalarissen ambtenaren in diensten zonder tariefregulering
(357)
Op grond van de beschikbare gegevens levert dit voor de periode 2003-2010 een comparatief voordeel van in totaal [500-1 000] miljoen EUR op (zie bijlage). In die periode is het jaarlijkse bedrag van de niet met interne markt verenigbare steun door het afnemende aantal ambtenaren gedaald van […] miljoen EUR (in 2003) tot […] miljoen EUR (in 2010).
VII.3.4. Tegenargumenten voor de argumenten van Duitsland
(358)
In het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure betwijfelde de Commissie of de pensioensubsidie wel noodzakelijk en evenredig was, omdat voor de diensten zonder tariefregulering sociale premies werden betaald die 11 tot 14 % lager liggen dan die van particuliere concurrenten. In datzelfde besluit van 2011 wordt het daaruit resulterende jaarlijkse voordeel op 100 tot 200 miljoen EUR becijferd.
(359)
Duitsland formuleerde in zijn opmerkingen bij het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure twee belangrijke bezwaren:
1.
Duitsland blijft erbij dat het benchmarkpercentage alleen op het werkgeversaandeel in de sociale premies kan worden gebaseerd, omdat particuliere werknemers wettelijk niet verplicht zijn om het werknemersaandeel te betalen. Voorts dient bij de benchmark rekening te worden gehouden met het feit dat het salarisniveau van Deutsche Post steeds boven het „bij concurrenten gebruikelijke” niveau lag;
2.
Duitsland tekent aan dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de opbrengsten uit de universele-dienstverrichtingen met tariefregulering afdoende waren voor het financieren van de opgevoerde lasten als gevolg van niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten.
VII.3.4.1. De Commissie heeft terecht de werknemersbijdrage in het benchmarkpercentage opgenomen en het salarisniveau niet gecorrigeerd tot een „bij concurrenten gebruikelijk salaris”
(360)
Duitsland voert aan dat een benchmark die hoger uitkomt dan het werkgeversaandeel in de sociale premies, Deutsche Post zou benadelen tegenover concurrenten die alleen het werkgeversaandeel verschuldigd zijn.
(361)
Ten aanzien van dit eerste argument merkt de Commissie op dat ambtenaren, anders dan particuliere werknemers, niet verplicht zijn premie te betalen voor de pensioen- en de werkloosheidsverzekering. Bijgevolg dient dit soort bijdragen noodzakelijkerwijs te worden opgenomen in het benchmarkpercentage, om te garanderen dat zowel Deutsche Post als haar particuliere concurrenten directe of indirecte premies van dezelfde omvang ten laste nemen.
(362)
Daarnaast voert Duitsland aan dat het benchmarkpercentage niet op het brutosalaris van de ambtenaren of de nettosalarissen van de ambtenaren moet worden toegepast, maar alleen op de „bij concurrenten gebruikelijke” salarissen. In de gescheiden financiële rapportage van 2002, 2007 en 2011 diende, volgens Deutsche Post, het „bij concurrenten gebruikelijke salaris” te worden gebaseerd op het cao-loon of op de cao’s van 2003 voor de postsector.
(363)
In de gescheiden financiële rapportage van 2009 wordt het minimumloon voor 2007, dat nog onder het cao-loon ligt, als een „bij concurrenten gebruikelijk” salaris aangemerkt.
(364)
Volgens Duitsland dient de berekening op dit soort „bij concurrenten gebruikelijke” salarissen te worden gebaseerd, zodat de sociale premies van Deutsche Post op hetzelfde niveau liggen als die van haar concurrenten.
(365)
De Commissie kan dit argument niet accepteren omdat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt dient te zijn, zodat verzekerd is dat de geleidelijke overgang van een situatie van sterk beperkte concurrentie naar daadwerkelijke concurrentie op het niveau van de Unie onder economisch aanvaardbare voorwaarden verloopt.
(366)
Daarom zou het onevenredig zijn om de steun zozeer op te trekken dat Deutsche Post vanaf 1995 alleen sociale premies zou hoeven te financieren op basis van de „bij concurrenten gebruikelijke” salarissen, die geen rekening houden met de arbeidsmarktvoorwaarden in de jaren voordien. In de economie is het normaal dat er verschillen zijn tussen de lonen van werknemers die door gevestigde exploitanten of nieuwe marktdeelnemers op andere tijdstippen in dienst zijn genomen.
(367)
In de steunzaak-France Télécom (92) heeft de Commissie het door Frankrijk aangevoerde argument dat bij de percentages sociale verzekeringen ook rekening dient te worden gehouden met het feit dat ambtenaren hogere salarissen ontvangen dan de werknemers van concurrenten, eveneens afgewezen. De Commissie heeft in dit verband beklemtoond dat de gevestigde exploitant bij de openstelling van de markt dankzij de ambtenaren over gekwalificeerde en bekwame medewerkers beschikt, zonder wie hij zijn marktpositie niet had kunnen handhaven. Het is sowieso gekunsteld om bijzondere nadruk te leggen op de nadelen van de gevestigde postonderneming en de aanzienlijke voordelen - bijvoorbeeld met betrekking tot marktaandeel, merkbekendheid en klantenbasis - buiten beschouwing te laten.
(368)
Voorts kan aan de hand van de berekeningen van Deutsche Post niet geloofwaardig worden aangetoond dat Deutsche Post zonder de verplichting ambtenaren in dienst te hebben, de berekende besparingen op de loonkosten had bereikt. Zelfs indien de ambtenaren in 1995 daadwerkelijk naar de status van werknemer waren overgestapt, staat niet vast hoeveel ambtenaren in 1995 door particuliere werknemers waren vervangen noch tegen welk loonpeil dit was gebeurd. Alleen het grote aantal ambtenaren dat in 1995 bij Deutsche Post in dienst was (93), maakt het weinig waarschijnlijk dat het vanaf 1995 rechtens en economisch mogelijk was geweest om alle ambtenaren door even productieve particuliere werknemers met lagere lonen te vervangen.
(369)
De Commissie wijst bijgevolg de beide bezwaren van Duitsland met betrekking tot het benchmarkpercentage en de salarissen af.
VII.3.4.2. Het argument van Duitsland dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering ontoereikend waren om de opgevoerde lasten te financieren
(370)
Duitsland betoogt dat de Commissie alleen een beoordeling maakt van de hoogte van de sociale premies voor de diensten zonder tariefregulering en niet nagaat of de winst uit de gereguleerde universele-dienstverrichtingen toereikend was om de opgevoerde lasten te financieren.
(371)
Duitsland gaat daarbij uit van een dubbele redenering. In de eerste plaats heeft de Commissie niet aangetoond dat de Duitse toezichthouder voor de postsector die door Deutsche Post opgevoerde lasten daadwerkelijk heeft goedgekeurd. In de tweede plaats is, zelfs indien de toezichthouder voor de postsector deze lasten had goedgekeurd, de winst uit de universele-dienstverrichtingen met tariefregulering niet hoog genoeg om deze lasten te financieren. Duitsland heeft twee deskundigenrapporten meegedeeld - een rapport van professor Weber en een advies van CTcon - om aan te tonen dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering niet volstonden om de opgevoerde lasten te dekken die door niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten waren ontstaan, zodat er bij Deutsche Post sprake is van ondercompensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten.
a) De price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011 zijn gebaseerd op door Deutsche Post voorgelegde gescheiden financiële rapportage en keuren alle opgevoerde lasten goed
(372)
Uit de betreffende documenten blijkt dat de toezichthouder voor de postsector sinds het price-cap-besluit van 2002 de lasten van Deutsche Post goedkeurt en de gereguleerde tarieven overeenkomstig heeft vastgesteld om deze lasten te dekken. De price-cap-besluiten van 2007 en 2011 bevestigen bovendien dat de toezichthouder voor de postsector op het verzoek van Deutsche Post inging en toestond dat de opgevoerde niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten werden gefinancierd met de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering.
b) De studie van professor Weber onderbouwt niet het argument dat de opbrengsten uit de universele-dienstverrichtingen met tariefregulering ontoereikend waren om de door Deutsche Post opgevoerde lasten te dekken.
(373)
De studie van professor Weber betreft de periode 1995-2010 en constateert dat Deutsche Post niet alleen de pensioensubsidie is verleend, maar ook dat haar last nr. 2 volledig door de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering werd gedekt (een uitvoerige beschrijving van deze studie is te vinden in deel VI.1.4.2 (a)).
(374)
Met het oog op de beoordeling van deze studie zij hier in de eerste plaats herinnerd aan de maatstaven voor de goedkeuring van de tarieven overeenkomstig artikel 20, lid 2, PostG 1997. Volgens die bepaling moet de price-cap afdoende rekening houden met de kosten van een doelmatige dienstverrichting, de lasten ontstaan door de kosten van een landelijk aanbod aan postdiensten en de kosten voor het overnemen van de lasten van de voorzieningen voor de medewerkers, zoals die uit rechtsopvolging van de Deutsche Bundespost zijn ontstaan.
Tabel 9
Vastlegging tarieven overeenkomstig artikel 20, lid 2, PostG 1997
Price-cap voor de gereguleerde diensten =
=
De kosten van de doelmatige verrichting van gereguleerde diensten + lasten
=
Totale kosten van de gereguleerde diensten + lasten uit de niet-gereguleerde diensten
(375)
De toezichthouder voor de postsector moet de gereguleerde tarieven zodanig vaststellen dat de opbrengsten de kosten van een „doelmatige verrichting” van diensten met tariefregulering en de goedgekeurde lasten dekken. Enigszins anders geformuleerd betekent dit dat de gereguleerde tarieven niet alleen de totale kosten van de diensten met tariefregulering volledig dekken - en dit ongeacht of deze als „lasten” of als „kosten van de doelmatige dienstverrichting” worden aangemerkt - maar ook het deel van de lasten dat afkomstig is van de diensten zonder tariefregulering. Artikel 20, lid 2, PostG 1997 biedt de garantie dat de goedgekeurde lasten volledig door de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering worden gedekt. Anders dan Duitsland betoogt, is dus ook wettelijk ervoor gezorgd dat door de overname van niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor werknemers in de diensten zonder tariefregulering geen overcompensatie voor de diensten met tariefregulering ontstaat.
(376)
In eerste instantie worden in de studie de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor ambtenaren bepaald als het verschil tussen alle sociale kosten van Deutsche Post voor haar ambtenaren (betalingen aan het pensioenfonds en ziektekosten, ongevallenverzekering en overige verzekeringspremies) en de werkgeversbijdragen voor de pensioen-, de ziektekosten- en de langdurige-zorgverzekering op basis van het minimumloon voor 2007. In een tweede fase wordt dit verschil afgezet tegen last nr. 2.
(377)
De studie van professor Weber is op twee punten aanvechtbaar. Ten eerste worden de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten overdreven hoog vastgesteld. Ten tweede wordt voorbijgegaan aan het feit dat daardoor de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten ook kosten bevatten waarvoor Deutsche Post compensatiebetalingen heeft ontvangen die niet voor last nr. 2 maar voor andere kostenposten bestemd zijn. Specifiek zij hier op de volgende zwakke punten gewezen.
(378)
In de eerste plaats werden in de studie de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten berekend op basis van het werkgeversaandeel in de sociale premies, terwijl last nr. 2 op basis van het GFR-premiepercentage wordt berekend. Omdat het GFR-premiepercentage hoger is dan het werkgeversaandeel in de sociale premies, vallen de in de studie berekende niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten hoger uit dan last nr. 2. De studie houdt vervolgens geen rekening met niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten die de toezichthouder voor de postsector als kosten voor de „doelmatige dienstverrichting” beschouwt.
(379)
In de tweede plaats wordt in de studie geen rekening gehouden met het feit dat de in last nr. 1 (bij concurrenten gebruikelijke loonkosten) ook een deel van de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten is vervat (bv. op grond van de verschillen tussen de nettolonen en de benchmark voor het „bij concurrenten gebruikelijke” loonpeil) en dat deze kosten dus uit last nr. 1 worden gefinancierd. Andere sociale kosten die in de studie in rekening worden genomen, worden door andere lasten gedekt (bv. vallen de betalingen aan de BAnstPT onder last nr. 6) en worden dus gecompenseerd. Wordt wel het totaal van alle voor de ambtenaren gemaakte sociale kosten vermeld, dan wordt niet vermeld dat niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten ook door andere lasten zoals last nr. 2 worden gedekt.
(380)
In de derde plaats dient voor ogen te worden gehouden dat in last nr. 2 de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten niet alleen voor ambtenaren, maar ook voor particuliere werknemers zijn vervat. De sociale premies voor de particuliere werknemers lagen in de periode vóór 2003 hoger dan het GFR-premiepercentage, omdat in deze kosten ook de rentekosten van rond […] miljoen EUR voor de aanvullende pensioenverzekering van de particuliere werknemers waren vervat. Sinds 2003 worden deze rentekosten aan de financiële kosten toegerekend, en sindsdien liggen de gemaakte sociale kosten voor particuliere werknemers onder het GFR-premiepercentage.
(381)
Omdat in de studie last nr. 2 volledig als compensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten wordt opgenomen, resulteerde dit voor de periode vóór 2003 in een buitensporige verlichting van de sociale kosten van de ambtenaren en voor de periode ná 2003 in een onvoldoende verlichting van diezelfde kosten. Om de passende compensatie door last nr. 2 voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor ambtenaren te kunnen bepalen, dienen bij last nr. 2 ambtenaren en particuliere werknemers dan ook afzonderlijk te worden beschouwd.
(382)
De in de studie berekende ondercompensatie is dus misleidend omdat geen rekening werd gehouden met het feit dat de opgevoerde niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten niet alleen door last nr. 2 worden gedekt en dat de toezichthouder voor de postsector een hoger aandeel van de sociale kosten als kosten van de „doelmatige dienstverrichting” heeft beschouwd. Worden de fouten in de studie met betrekking tot de compensatie adequaat gecorrigeerd, dan komen de lasten en de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten, zoals geëist in artikel 20, lid 2, PostG 1997, precies gelijk uit.
(383)
Het bezwaar van Duitsland dat de Commissie in haar besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure de fout heeft gemaakt alleen het comparatieve voordeel voor de diensten zonder tariefregulering te berekenen, dient dus te worden afgewezen, omdat overeenkomstig artikel 20, lid 2, PostG 1997 de toezichthouder voor de postsector de price-cap zo moet bepalen dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering de kosten van de doelmatige verrichting van diensten met tariefregulering en de goedgekeurde lasten dekken.
c) Op basis van de WIK-studie kan geen ondercompensatie van de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten worden aangetoond
(384)
Met betrekking tot de gescheiden financiële rapportage van 2009 betoogt Duitsland dat Deutsche Post sinds 1990 voor haar diensten met tariefregulering aanzienlijke verliezen lijdt, omdat de opbrengsten uit de gereguleerde diensten opgaan aan de diensten met tariefregulering en de nettokosten van het vervullen van de universele-dienstverplichting (94). Ook om die reden wijst Duitsland het argument van de Commissie af dat de winst uit de diensten met tariefregulering had volstaan om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor de diensten zonder tariefregulering te financieren.
(385)
In dat verband voert de Commissie in de eerste plaats aan dat uit de besluiten van de toezichthouder voor de postsector sinds 2003 duidelijk blijkt dat deze een deel van de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering als compensatie voor last nr. 2 heeft bestemd. Het bestaan zelf van deze bijdrage afkomstig van de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering blijkt dus klaar en duidelijk uit de besluiten van de toezichthouder voor de postsector.
(386)
In de tweede plaats laat de WIK-studie, anders dan in de gescheiden financiële rapportage van 2009, zien dat de diensten met tariefregulering vanaf 2000 duidelijk positieve winstmarges van meer dan [6,5-8,5] % van de omzet behalen.
Figuur 9
Berekening van de ROS voor de diensten met tariefregulering op basis van de WIK-studie
[…]
Toelichting:
De berekeningen zijn gebaseerd op de gescheiden financiële rapportage van 2009 zoals die in de WIK-studie is aangepast. Voorts is de aanname dat de diensten met tariefregulering alle verliezen van de universele-dienstverrichtingen zonder tariefregulering dekken. De lage winst in 2007 valt vooral te verklaren door een buitengewone afschrijving voor het vastgoedportfolio.
(387)
De hogere winst sinds 2000 houdt rechtstreeks verband met de daling van de overeenkomstig de pensioenwetgeving van 1995 vastgestelde pensioenpremies. Betaalde Deutsche Post in 1999 jaarlijks nog een vast bedrag van 2,045 miljard EUR, dan beliep het betreffende bedrag in 2000 nog maar rond 735 miljoen EUR (33 % van de netto-ambtenarensalarissen). Omdat de toezichthouder voor de postsector de gereguleerde tarieven in 2000 niet neerwaarts corrigeerde in lijn met de lagere pensioenpremies, liep de winst van Deutsche Post daardoor aanzienlijk op. De behaalde winst bleef ook na het price-cap-besluit van 2002 op een hoog niveau, omdat de gereguleerde tarieven niet sterk genoeg werden verlaagd om in overeenstemming te zijn met de kosten van de diensten met tariefregulering.
(388)
Wat betreft de kritiek van Duitsland op de WIK-studie is de Commissie van mening dat deze studie een beter inzicht biedt in de economische situatie van Deutsche Post in het algemeen en de winst van de diensten met tariefregulering in het bijzonder, dan het geval is met de gescheiden financiële rapportage van 2009. De redenen daarvoor zijn als volgt.
i) Correctere toerekening van de kosten aan de commerciële diensten
(389)
Volgens het Chronopost-arrest moeten de commerciële diensten hun directe kosten zelf dragen en een passende bijdrage in de gemeenschappelijke kosten leveren. De correcte toerekening van de kosten aan de verschillende diensten kan aan de hand van externe benchmarks (bv. marktprijzen) of interne kostengegevens worden aangetoond (95).
(390)
De gescheiden financiële rapportage van 2009 is gebaseerd op het in artikel 20, lid 2, PostG 1997 geformuleerde beginsel dat aan de diensten zonder tariefregulering alleen de kosten van doelmatige dienstverrichting mogen worden toegerekend, terwijl alle lasten (bv. de aanvullende kosten als gevolg van het overnemen van de lasten van voorzieningen ten behoeve van de medewerkers van DB Postdienst en de nettokosten van de universele-dienstverplichting) moeten worden gefinancierd met de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering. In de WIK-studie wordt echter, na onderzoek van de gescheiden financiële rapportage van 2009, in vergelijking met de winstgevendheid van particuliere concurrenten vastgesteld dat Deutsche Post aan de diensten met tariefregulering een te groot aandeel in de lasten toewijst en onvoldoende kosten aan de commerciële diensten.
(391)
Een onderzoek van de opgevoerde „bij concurrenten gebruikelijke” benchmark die Deutsche Post heeft gehanteerd om de verschillende lasten te berekenen, bevestigt de uitkomsten van de WIK-studie. Zoals reeds aangegeven, is het GFR-premiepercentage om last nr. 2 (niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten) te berekenen in vergelijking met de verplichte sociale premies die particuliere concurrenten moeten voldoen, een te lage benchmark. Bovendien gaat het bijvoorbeeld bij de infrastructuurkosten van postkantoren om een louter hypothetische benchmark, omdat niet kan worden aangetoond dat Deutsche Post, zonder de universele-dienstverplichting, vanaf 1990 geen eigen postkantoren meer zou hebben geëxploiteerd. Evenmin valt aan te tonen dat Deutsche Post vanaf 1990 uitsluitend met medewerkers had kunnen opereren die zij slechts lonen ten belope van het minimumloon voor 2007 had moeten betalen.
(392)
Daarom komt de Commissie tot de conclusie dat de WIK-studie beter geschikt is als basis om de kosten te bepalen die aan de commerciële diensten moeten worden toegerekend.
(393)
Bovendien moet de waardering van de kosten, overeenkomstig Richtlijn 97/67/EG en Richtlijn 2006/111/EG, voldoen aan de algemene boekhoudkundige beginselen. Noch de verhoogde afschrijvingkosten noch de hoger bepaalde aanvullende pensioenkosten zijn in de jaarrekeningen van Deutsche Post opgenomen. Dit soort kosten - en dat geldt zowel voor Deutsche Post als voor haar concurrenten - worden normaal gesproken gefinancierd uit de boekhoudkundige winst van een onderneming. Een nieuwe opwaartse waardering zou Deutsche Post dus bevoordelen ten opzichte van haar concurrenten.
ii) Benchmarking met het oog op het bepalen van een redelijke winst, rekening houdende met de risicopositie van Deutsche Post
(394)
De winst die Deutsche Post sinds 2000 behaalt, ligt duidelijk boven de ROS-mediaan van 3,48 % uit de WIK-studie en de ROS-ondergrens van 6,1 % in de Deloitte II-studie. Het argument van Duitsland dat Deutsche Post zo hoge verliezen heeft geleden dat zij de lasten niet met de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering kon dekken, kan derhalve niet worden geaccepteerd.
(395)
Bovendien moet de Deloitte II-studie die is gebaseerd op een kleine benchmarkgroep van hoofdzakelijk internationale koerierbedrijven (o.a. UPS, FedEx, TNT Express), kritisch worden benaderd. Wanneer in de Deloitte II-studie de aanbeveling wordt gedaan om voor een bandbreedte voor wat als redelijke winst kan gelden een ROS-ondergrens van 6,1 % en een ROS-mediaan van 7,4 % te hanteren, wordt buiten beschouwing gelaten dat de activiteiten van Deutsche Post niet alleen fundamenteel minder kapitaalintensief zijn, maar ook minder risicovol:
1.
internationale koerierdiensten worden niet door Deutsche Post zelf, maar alleen door haar DHL-dochterondernemingen geleverd;
2.
voor de briefpost, waarmee Deutsche Post 75 % van haar opbrengsten behaalt, moet in vergelijking met internationale koerierdiensten aanzienlijk minder kapitaal worden geïnvesteerd, omdat de lonen van postbodes de grootste kostenposten zijn. Koerierdiensten vergen aanzienlijke hogere investeringen in kapitaalintensieve uitrusting (96);
3.
de dominante positie van Deutsche Post op de briefpostmarkt kwam tot stand en werd verstevigd dankzij de uitsluitende vergunning die Deutsche Post een gegarandeerde klantenbasis verschafte, zonder dat zij grotere investeringen in marketing of merknamen hoefde te doen. De internationale pakketdiensten moesten daarentegen hun positie op de verschillende nationale markten vanaf nul opbouwen en hebben op eigen risico en op eigen kosten een aantal van de bekendste merken (97) gecreëerd;
4.
de markt- en kostenrisico’s van Deutsche Post werden door overheidsmaatregelen (98) afgedekt. De tariefregulering heeft met name ervoor gezorgd dat alle lasten van de diensten zonder tariefregulering (99) zijn afgedekt.
(396)
In de WIK-studie wordt derhalve terecht een winstbenchmark gehanteerd die onder de bandbreedte van de Deloitte II-studie ligt, om afdoende rekening te houden met de - in vergelijking met internationale koeriersdiensten - lagere kapitaalintensiteit en de lagere risico’s van de activiteiten van Deutsche Post. Het precieze niveau van de winstbenchmark bepalen, is echter niet noodzakelijk omdat de ROS-marges van 8,3 % die gemiddeld worden behaald, al hoger liggen dan de in de Deloitte II-studie geraamde ROS-ondergrens van 6,1 %. Zelfs aan de hand van het door Duitsland verstrekte deskundigenrapport kon niet worden vastgesteld dat Deutsche Post sinds 2000 een te lage compensatie zou hebben gekregen.
(397)
Hoe dan ook valt de kritiek van Duitsland op de WIK-studie moeilijk te begrijpen, omdat de ROS-mediaan van 3,48 % niet boven het winstpeil ligt dat de toezichthouder voor de postsector en Deutsche Post zelf als redelijk beschouwt. De ROS-benchmark van 3,48 % resulteert, in absolute termen, in een hogere winst dan de door Deutsche Post in haar gescheiden financiële rapportage opgevoerde en door de toezichthouder voor de postsector goedgekeurde kapitaalkosten (bv. de kosten voor […] en […]) (zie deel IV.4.3). Daartegenover staat dat de in de WIK-studie genoemde ROA-mediaan van 7,66 % binnen een zelfde bandbreedte ligt als het kapitaalrendement, dat Deutsche Post […].
(398)
De verwijzing van Duitsland naar redelijke winstmarges in het spoor- en busvervoer (ROS van 7-8 %) doet niet af aan de conclusies met betrekking tot de benchmarking met het oog op het bepalen van een redelijke winst. Deze economische sectoren zijn kapitaalintensiever en vergen dus een hogere ROS om de kapitaalkosten te kunnen dekken. Uit deze cijfers wordt integendeel duidelijk dat de benchmark voor de redelijke winst in de Deloitte II-studie veeleer beantwoordt aan de gemiddelde ROS van een kapitaalintensieve bedrijfstak dan die van een arbeidsintensieve bedrijfstak.
c) Conclusies
(399)
De Commissie moet het argument van Duitsland afwijzen dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering niet zouden volstaan om de voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten opgevoerde lasten te dekken. Dit argument van Duitsland kan niet worden onderbouwd door de deskundigenrapporten die Duitsland heeft verstrekt of door de gescheiden financiële rapportage van 2009.
(400)
Daarentegen blijkt duidelijk uit de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011 dat de toezichthouder voor de postsector steeds de compensatie van de opgevoerde lasten door de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering heeft goedgekeurd.
VII.3.5. Afschaffing van de met de interne markt onverenigbare steun vanaf 1 januari 2003
(401)
Wanneer de Commissie constateert dat een steunmaatregel onverenigbaar is met de interne markt is zij, volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (100), bevoegd te beslissen dat de betrokken staat die maatregel moet intrekken of wijzigen. Volgens deze rechtspraak beoogt deze verplichting het herstel van de vroegere toestand (101). In dat verband merkte het Hof op dat deze doelstelling wordt bereikt wanneer de begunstigde de onrechtmatige steun heeft terugbetaald, zodat hij het marktvoordeel verliest dat hij ten opzichte van zijn concurrenten genoot en de toestand van vóór de steunverlening wordt hersteld (102).
(402)
In lijn met deze rechtspraak is in artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 het volgende bepaald: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […]. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.”
(403)
Voorts merkt de Commissie op dat de besluiten van 2007 en van 2011 tot uitbreiding van de procedure op de periode 1990-2007 zien. Bij de pensioensubsidie gaat het echter om een nog steeds bestaande steunregeling die doorloopt tot ná 2007. Zo werd ook de compensatie voor de lasten uit de opbrengsten van diensten met tariefregulering in 2007 niet stopgezet. Daarom bevatte de mededeling van Duitsland van 2 januari 2012 dan ook gegevens over de pensioensubsidie en de opbrengsten die tot en met 2010 werden behaald met diensten met tariefregulering. Bijgevolg concludeert de Commissie dat de terugvordering van het met de interne markt onverenigbare gedeelte van de pensioensubsidie niet mag eindigen in 2007, maar moet doorlopen tot de datum van de kennisgeving van dit besluit.
(404)
Ten aanzien van de berekening van het steunelement dat de Deutsche Post ter beschikking is gesteld, dient te worden aangetekend dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie, geen enkele bepaling van het EU-recht vereist dat de Commissie, wanneer zij de terugbetaling van met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het precieze bedrag van de terug te betalen steun vaststelt. Het is voldoende dat het besluit van de Commissie de gegevens bevat waarmee de adressaat van dat besluit zonder buitensporige moeilijkheden zelf het bedrag kan vaststellen (103).
(405)
De met de interne markt onverenigbare steun dient te worden berekend volgens de formule in tabel 8 op basis van het GFR-premiepercentage en het benchmarkpercentage (voor de definitie waarvan, zie de bijlage en tabel 7) en op basis van het brutosalaris van de ambtenaren (voor de definitie waarvan, zie tabel 6). Over de jaarlijks onrechtmatige verleende steun dient rente te worden berekend tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. Deze rente dient te worden berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (104).
(406)
De berekeningen in de bijlage, waarmee de onrechtmatige steun voor de periode 2003-2010 (zonder rente) wordt bepaald, zijn gebaseerd op de aanname dat de ambtenaren in een gelijke verhouding in de diensten mét en de diensten zonder tariefregulering werkzaam waren. Uit de beschikbare gegevens blijkt niet wat het precieze aantal ambtenaren was dat in de diensten met en in de diensten zonder tariefregulering werkzaam was. Bijgevolg wordt ervan uitgegaan dat het aandeel van de opbrengsten uit de diensten met en de diensten zonder tariefregulering een betrouwbare alternatieve maatstaf is voor het uitsplitsen van de loonkosten.
(407)
Preciezere gegevens kunnen dus resulteren in preciezere berekeningen en andere uitkomsten. Duitsland heeft onlangs nieuwe gegevens verstrekt over de salarissom van de ambtenaren die tussen 1995 en 2007 in de diensten zonder tariefregulering werkzaam waren. Deze gegevens lijken erop te wijzen dat het bedrag van de ambtenarensalarissen dient te worden geraamd aan de hand van de in de gescheiden financiële rapportage vermelde personeelskosten van Deutsche Post. Dit soort benadering zou voor de ambtenarensalarissen een totaal kunnen opleveren dat lager ligt dan bij ramingen aan de hand van de uitsplitsing op basis van het aandeel in de opbrengsten. Op 2 en 19 januari 2012 diende Duitsland opmerkingen in die erop wijzen dat de relatieve uitsplitsing van de lasten binnen de diensten met tariefregulering en tussen diensten mét en diensten zonder tariefregulering - ten minste wat het price-cap-besluit van 2011 betreft - is gewijzigd. Volgens deze gegevens zou vanaf 2008 kennelijk een deel van de lasten aan de diensten zonder tariefregulering zijn toegerekend. Bij de tenuitvoerlegging van het onderhavige besluit zal het precieze bedrag van de onrechtmatige steun, in het licht van deze overwegingen, samen met Duitsland worden berekend.
(408)
Ondanks al haar inspanningen kon de Commissie geen betrouwbare cijfers bepalen voor de onrechtmatige steun die tussen 1995 en 2002 is uitgekeerd. Het lijkt ook niet mogelijk te zijn in dit besluit berekeningsparameters aan te reiken die zo nauwkeurig zijn dat de lidstaat bij de tenuitvoerlegging van het onderhavige besluit (zelfstandig of in samenwerking met de Commissie) de definitieve berekeningen kan maken. Onder deze bijzondere omstandigheden verzetten, overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999, de rechten van verdediging van de lidstaat en het beginsel van de rechtszekerheid zich tegen een terugvordering, aangezien volgens die bepaling „[d]e Commissie geen terugvordering van de steun [verlangt] indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht”.
(409)
Bijgevolg dient de terugvordering vanaf 1 januari 2003 aan te vangen en te eindigen op het tijdstip waarop het comparatieve voordeel voor de diensten zonder tariefregulering niet meer bestaat.
(410)
Voor de periode vanaf de kennisgeving van dit besluit dient ervoor te worden gezorgd dat het niveau van de op het salaris berekende sociale premies die Deutsche Post voor haar ambtenaren betaalt, niet lager ligt dan dat van de premies voor particuliere werknemers van haar concurrenten. Bij deze vergelijking dient rekening te worden gehouden met de compensatie die Deutsche Post op grond van de tariefregulering overeenkomstig artikel 20 PostG ontvangt.
VIII. DE COMPENSATIEBETALINGEN DOOR DE STAAT AAN DE STEUNVOORSCHRIFTEN GETOETST
VIII.1. De vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(411)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Om te kunnen bepalen of een maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt, dient de Commissie na te gaan of de volgende criteria zijn vervuld: valt de maatregel de staat toe te rekenen en wordt deze uit staatsmiddelen bekostigd? krijgen bepaalde ondernemingen of sectoren een voordeel verleend dat de mededinging vervalst?, en wordt door de maatregel het interstatelijke handelsverkeer ongunstig beïnvloed?
(412)
Bij de compensatiebetalingen door de staat gaat het om staatsmiddelen, omdat die overeenkomstig artikel 37 of artikel 40 PostVerfG 1989 en artikel 2 PostUmwG 1994 zijn verleend en werden bekostigd uit de middelen van het overheidsbedrijf DB Telekom.
VIII.1.1. Het met de compensatiebetalingen door de staat verleende financiële voordeel
VIII.1.1.1. Het argument van Duitsland dat de Ablieferungen als een bijzondere heffing moeten worden beschouwd
(413)
Duitsland voert aan dat de compensatiebetalingen door de staat slechts een compensatie waren voor de Ablieferungen, die kosten waren die een particuliere concurrent normaal gesproken niet zou moeten dragen. Volgens Duitsland gaat het bij de Ablieferungen om een sui generis-heffing, die noch als belasting noch als dividend kan worden beschouwd.
(414)
Van 1924 tot 1995 diende Deutsche Post deze Ablieferungen van tussen 6,6 en 10 % van haar omzet te voldoen. Volgens de KPMG-studie heeft het Bundesverfassungsgericht zich in zijn arrest van 22 maart 1984 niet precies uitgesproken over het juridische karakter van de Ablieferungen, maar deze wel tot de inkomstenbronnen (Erwerbseinkünfte) van de federale staat gerekend. De Ablieferungen werden voorts aangemerkt als dienstverrichtingskosten (Kosten der Leistung) die Deutsche Post voor het verrichten van haar diensten verschuldigd was.
(415)
Hoewel het Bundesverfassungsgericht niet precies heeft bepaald in hoeverre de Ablieferungen als substituut voor een belasting of dividend moeten worden beschouwd, is duidelijk dat de Ablieferungen de federale begroting inkomsten opleverden.
(416)
In de eerste plaats hebben talrijke lidstaten in het verleden de opbrengsten van het post- en telecommunicatiemonopolie als inkomstenbron voor hun overheidsbegroting gebruikt. Omdat de Deutsche Bundespost en haar voorgangers tot en met 1995 als overheidsbedrijven niet onder de algemene belastingplicht vielen, werd een sui generis-heffing opgelegd, zodat ook deze sectoren de federale staat inkomsten opleverden. Voorts was het ook uit economisch oogpunt zinvol om heffingen op dit soort monopolies toe te passen. De gebruikers van de betrokken diensten waren bereid hogere tarieven te accepteren, zonder hun gebruik van die diensten sterk in te krimpen, hetgeen de federale begroting hoge inkomsten opleverde.
(417)
In de tweede plaats was Deutsche Post, anders dan particuliere ondernemingen, rechtstreeks noch indirect belastingplichtig en hoefde zij evenmin dividend uit te keren voor het ter beschikking gestelde eigen vermogen. Daarom waren de Ablieferungen de enige mogelijkheid voor de federale staat om - in zijn hoedanigheid van fiscale overheid dan wel in zijn hoedanigheid van aandeelhouder - inkomsten te halen uit Deutsche Post. Of de Ablieferungen precies beantwoorden aan de definities van bepaalde belasting- of dividendsystemen, is in deze context niet van belang. Hoe dan ook ging het bij de Ablieferungen om betalingen die Deutsche Post sinds 1924 verschuldigd was en die de federale staat inkomsten opleverden.
(418)
Geconcludeerd dient te worden dat de verplichting om Ablieferungen te betalen in overeenstemming was met het publieke doel om uit een staatsmonopolie inkomsten voor de federale overheid te halen, ongeacht of dat nu in de vorm van belastingen dan wel dividenden gebeurde. Bijgevolg vormden de Ablieferungen normale kosten die Deutsche Post uit haar eigen middelen diende te financieren.
VIII.1.1.2. Het argument van Duitsland dat de compensatiebetalingen door de staat in overeenstemming zijn met de handelwijze van een particuliere investeerder in een markteconomie
(419)
Duitsland betoogt dat het bij het toekennen van compensatiebetalingen door de staat voor een deel als een particuliere kapitaalverschaffer heeft gehandeld, omdat met deze betalingen winstgevende investeringen in het netwerk van Deutsche Post werden gefinancierd.
(420)
Omdat echter niet investeringsplannen, maar de opgelopen verliezen de grondslag voor de compensatiebetalingen door de staat vormden, is het duidelijk dat een particuliere kapitaalverschaffer dit soort investeringsstrategie niet zou hebben gevolgd.
(421)
Derhalve hebben de compensatiebetalingen door de staat aan Deutsche Post een financieel voordeel opgeleverd.
VIII.1.1.3. Het argument van Duitsland dat er sprake is van een compensatie voor de nettokosten van de universele-dienstverplichting
(422)
Duitsland betoogt dat de compensatiebetalingen door de staat geen staatssteun vormden, omdat hiermee de nettokosten van de universele-dienstverplichting werden gecompenseerd.
(423)
Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest in de zaak-Altmark (105) verklaard dat compensaties als tegenprestatie voor openbaredienstverplichtingen geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU vormen wanneer elk van de vier volgende voorwaarden is vervuld. In de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk zijn belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten deze verplichtingen duidelijk omschreven zijn. In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld. In de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met de opbrengsten en met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken. In de vierde plaats moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
(424)
Omdat Deutsche Post niet in het kader van een procedure voor overheidsopdrachten is geselecteerd en Duitsland niet heeft aangetoond dat Deutsche Post een goed beheerde onderneming is, is het vierde criterium van het Altmark-arrest niet vervuld.
VIII.1.2. Conclusies ten aanzien van de vraag of er sprake is van steun
(425)
De compensatiebetalingen door de staat werden uit staatsmiddelen verleend en Deutsche Post werd daardoor bevrijd van kosten die particuliere ondernemingen normaal gesproken moeten dragen. Duitsland heeft niet kunnen aantonen dat de compensatiebetalingen door de staat aan de Altmark-criteria voldoen - en dus niet als staatssteun zijn aan te merken.
(426)
Om de in deel VII.1.2 uiteengezette redenen kunnen deze compensatiebetalingen de mededinging vervalsen en het handelsverkeer ongunstig beïnvloeden.
(427)
Bijgevolg concludeert de Commissie dat compensatiebetalingen door de staat staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
VIII.2. Beoordeling van bestaande steun overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU
(428)
De compensatiebetalingen door de staat werden ingevoerd bij artikel 37, leden 2 en 3, PostVerfG 1989 en vormen dus nieuwe steun.
VIII.3. Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt op grond van artikel 106, lid 2, VWEU
(429)
Ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen, overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU, onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels. Het Verdrag voorziet echter in een afwijking van de regels van het Verdrag mits aan een aantal criteria is voldaan. In de eerste plaats moet er een besluit zijn waarmee de staat een onderneming de verantwoordelijkheid toevertrouwt een bepaalde taak uit te voeren. Ten tweede moet de toevertrouwde taak een dienst van algemeen economisch belang betreffen. Ten derde moet deze afwijking voor de uitvoering van de toevertrouwde taken noodzakelijk zijn en daarmee evenredig zijn. Ten slotte mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.
(430)
In haar mededelingen van 1996 (106) en van 2001 (107) en in de DAEB-kaderregeling 2005 heeft de Commissie aangegeven hoe de criteria „noodzaak” en „evenredigheid” ten aanzien van de afwijking van artikel 106, lid 2, VWEU moeten worden toegepast. Uiteindelijk zijn in deel 2.4 van de DAEB-kaderregeling 2005 de bepalingen over de betekenis en reikwijdte van deze criteria gecodificeerd, zoals die in het verleden door het Hof van Justitie, het Gerecht en de Commissie consequent zijn toegepast.
(431)
Volgens deel 2.4 van de DAEB-kaderregeling 2005 dienen met betrekking tot de noodzaak en de evenredigheid van de verleende compensatie de volgende beginselen in acht te worden genomen:
1.
het compensatiebedrag mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen;
2.
het compensatiebedrag omvat alle voordelen die door de staat of in welke vorm ook uit staatsmiddelen worden toegekend, ongeacht hun kwalificatie ten aanzien van artikel 107, lid 1, VWEU;
3.
het compensatiebedrag mag alleen voor het beheer van de betrokken dienst van algemeen economisch belang worden gebruikt. Compensatie voor de openbare dienst die ten behoeve van het beheer van een dienst van algemeen economisch belang wordt toegekend, maar die in feite wordt gebruikt om op andere markten werkzaam te zijn, is niet gerechtvaardigd en is bijgevolg aan te merken als onverenigbare staatssteun.
(432)
In haar beschikkingspraktijk heeft de Commissie compensatiebetalingen door de staat ten behoeve van kosten voor de universele dienst als met de interne verenigbare steun (dan wel als „geen steun”) aangemerkt, voor zover die compensatiebetalingen de gemaakte nettokosten van de universele dienst onderschreden (108).
VIII.3.1. Het belasten met een dienst van algemeen economisch belang
(433)
In de verschillende postrichtlijnen, maar ook in de rechtspraak van het Hof van Justitie (109) is een landelijk aanbod van postdiensten steeds als dienst van algemeen economisch belang erkend.
(434)
Deutsche Post was tot en met 31 december 2007 door de opeenvolgende postwetten belast met het verrichten van universele postdiensten.
VIII.3.2. Noodzaak en evenredigheid van de compensatiebetalingen door de staat
(435)
Duitsland blijft bij zijn standpunt dat de compensatiebetalingen door de staat evenredig zijn, omdat deze volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009 in de periode 1990-1995 ver onder de door universele-dienstverplichtingen gegenereerde nettokosten lagen. De gescheiden financiële rapportage van 2009 geeft, ondanks de compensatiebetalingen door de staat, voor 1995 een ondercompensatie van Deutsche Post te zien van […] miljard EUR (contant gemaakt naar 1995) van de gecumuleerde nettokosten van de universele-dienstverplichtingen voor de periode 1990-1995.
(436)
Na de aanpassingen van de kostentoerekening en boekhoudkundige gegevens in de gescheiden financiële rapportage van 2009 is de conclusie in de WIK-studie dat de compensatiebetalingen door de staat de gecumuleerde nettokosten van de universele-dienstverplichtingen voor de periode 1990-1995 hebben gecompenseerd.
(437)
Uit de berekeningen in de WIK-studie blijkt dat de compensatie de gecumuleerde nettokosten in 1995 met [0-20] miljoen EUR overschreed. De Commissie erkent echter dat de boekhoudkundige gegevens voor deze jaren onvolkomen zijn. Voorts worden in de WIK-studie alleen de Ablieferungen als kapitaalkosten erkend, zonder rekening te houden met een andere redelijke winst.
(438)
Om deze beide redenen merkt de Commissie op dat de WIK-studie niet als basis kan dienen om het argument van Duitsland af te wijzen dat de compensatiebetalingen door de staat een passende compensatie vormen van de kosten van de universele diensten voor Deutsche Post.
Tabel 10
Berekening van de gecumuleerde nettokosten van de universele-dienstverplichting en van de compensatiebetalingen door de staat (contant gemaakt naar 1995)
Gescheiden financiële rapportage van 2009
WIK-studie
Gecumuleerde nettokosten
- […] miljard EUR
- […] miljard EUR
Compensatiebetalingen door de staat
+ 6,707 miljard EUR
+ 6,707 miljard EUR
Over- resp. ondercompensatie
- […] miljard EUR
+ [0-20] miljoen EUR
(439)
De compensatiebetalingen door de staat zijn derhalve uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU met de interne markt verenigbare steun, omdat deze de nettokosten die voor Deutsche Post als gevolg van haar universele-dienstverplichtingen zijn ontstaan, niet overschrijden.
IX. DE STAATSGARANTIE VOOR SCHULDPAPIER UITGEGEVEN VÓÓR 1995 IS BESTAANDE STEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 108, LID 3, VWEU
(440)
De Commissie merkt op dat de voorschriften met betrekking tot de staatsgarantie voor schuldpapier in 1953 zijn ingevoerd bij artikel 22, lid 4, PostVwG 1953. Toen PostVwG 1953 door PostVerfG 1989 werd opgeheven, werd deze bepaling ongewijzigd in artikel 40 PostVerfG 1989 overgenomen.
(441)
Omdat de staatsgarantie voor schuldpapier in 1953 - en dus vóór de inwerkintreding van het EEG-Verdrag in 1958 - is ingevoerd, vormt deze bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(442)
Door artikel 2, lid 4, PostUmwG 1995 kwam een eind aan deze bestaande steun. Omdat de federale staat garant stond voor het schuldpapier dat vóór de privatisering van Deutsche Post is uitgegeven, vormt deze garantie geen nieuwe steun, omdat Deutsche Post het voordeel verleend kreeg op het tijdstip dat het schuldpapier werd uitgegeven.
X. CONCLUSIES
(443)
De Commissie tekent aan dat de pensioensubsidie en de compensatiebetalingen door de staat staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen, omdat Deutsche Post daarmee werd bevrijd van de kosten die ondernemingen normaal gesproken moeten dragen.
(444)
De Commissie tekent voorts aan dat Duitsland de pensioensubsidie en de compensatiebetalingen door de staat in strijd met artikel 108, lid 2, VWEU onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd. De staatsgarantie voor schuldpapier dat Deutsche Post vóór haar privatisering heeft uitgegeven, vormt bestaande steun, die in 1995 is afgeschaft.
(445)
De pensioensubsidie is in zoverre niet uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar dat voor de diensten zonder tariefregulering een comparatief voordeel is ontstaan, gezien de door de toezichthouder voor de postsector goedgekeurde financiering van de lasten met de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering. Duitsland heeft DPAG in onevenredige mate bevrijd van sociale premies, omdat in het kader van de maatregelen voor het overnemen van pensioenverplichtingen niet alleen de pensioensubsidie is verleend, maar DPAG daarnaast ook een deel van de sociale kosten voor de diensten zonder tariefregulering die DPAG - evenals haar particuliere concurrenten - zelf ten laste had moeten nemen, mocht afwentelen op de gebruikers van diensten met tariefregulering.
(446)
Daardoor bevindt DPAG zich dankzij de maatregelen voor het overnemen van pensioenverplichtingen in een voordelige positie ten opzichte van particuliere concurrenten, omdat de lasten als gevolg van de sociale premies die DPAG voor haar diensten zonder tariefregulering had moeten dragen, lager liggen dan de wettelijke kosten die de particuliere concurrenten verplicht zijn te dragen.
(447)
Bijgevolg dient de met de interne markt onverenigbare steun te worden bepaald als het verschil tussen het benchmarkpercentage (waarmee de sociale premies van DPAG voor de diensten zonder tariefregulering worden afgestemd op die van concurrenten) en het GFR-premiepercentage (dat daadwerkelijk ten laste viel van DPAG voor haar diensten zonder tariefregulering), vermenigvuldigd met het brutosalaris van de ambtenaren die in diensten zonder tariefregulering werkzaam zijn. Meer bepaald dient de met de interne markt onverenigbare steun te worden berekend op basis van de definities van het GFR-premiepercentage en het GFR-benchmarkpercentage in tabel 7 en in de bijlage, en van het brutosalaris van ambtenaren in tabel 6 volgens de formule in tabel 8.
(448)
De aan Deutsche Post sinds 1 januari 2003 ter beschikking gestelde en met de interne markt onverenigbare steun dient vanaf die datum te worden teruggevorderd en dit tot het tijdstip waarop er geen comparatief voordeel meer bestaat. Voorts dient Duitsland alle nodige maatregelen te nemen om de op de pensioensubsidie en de tariefregulering berustende overname van pensioenkosten zo aan te passen dat het comparatieve voordeel wordt opgeheven.
(449)
De Commissie tekent aan dat bij de compensatiebetalingen door de staat sprake is van uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU met de interne markt verenigbare steun, omdat de als gevolg van de universele-dienstverplichting van Deutsche Post ontstane gecumuleerde nettokosten daarmee worden gecompenseerd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De pensioensubsidie voor Deutsche Post AG vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en is door Duitsland, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, onrechtmatig verleend.
2. De pensioensubsidie is onverenigbaar met de interne markt, voor zover Duitsland onevenredig aan de financiering van de gepensioneerde ambtenaren van Deutsche Post AG heeft bijgedragen.
Artikel 2
De compensatiebetalingen van de staat die staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU voor Deutsche Post AG vormen en die door Duitsland, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, onrechtmatig zijn verleend, zijn met de interne markt verenigbaar.
Artikel 3
De staatsgarantie vormt bestaande steun voor Deutsche Post AG in de zin van artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 3, VWEU.
Artikel 4
1. Duitsland vordert de in artikel 1 bedoelde, met de interne markt onverenigbare steun die aan Deutsche Post AG is of wordt verleend, van Deutsche Post AG terug vanaf 1 januari 2003 tot en met het tijdstip waarop het comparatieve voordeel volledig is afgebouwd.
2. Het overeenkomstig lid 1 terug te vorderen bedrag omvat rente vanaf de datum waarop dit de begunstigde ter beschikking is gesteld, tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 en Verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie (110) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.
4. Duitsland zorgt vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit ervoor dat Deutsche Post AG, rekening houdende met de door de toezichthouder voor de postsector toegestane financiering van de lasten door de opbrengsten van diensten met tariefregulering, geen comparatief voordeel voor de diensten zonder tariefregulering meer krijgt.
Artikel 5
1. De in artikel 1 bedoelde steun wordt overeenkomstig artikel 4 onverwijld en daadwerkelijk teruggevorderd.
2. Duitsland zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 6
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Duitsland de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van Deutsche Post AG terug te vorderen bedrag (hoofdsom en rente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat Deutsche Post AG is gelast de met de interne markt onverenigbare steun terug te betalen.
2. Duitsland houdt de Commissie regelmatig op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, totdat de terugbetaling van de in de artikel 1 bedoelde, met de interne markt onverenigbare steun is afgerond. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt eveneens nadere inlichtingen over de reeds door Deutsche Post AG terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 7
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 25 januari 2012