PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. dubna 2012
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem C(2012) 2426)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/218/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost Spolkového svazu energetického a vodního hospodářství (Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V.) (dále jen „BDEW“) zaslanou elektronickou poštou dne 26. října 2011,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 26. října 2011 podal BDEW Komisi elektronickou poštou žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Dne 11. listopadu 2011 Komise o této žádosti informovala německé orgány a rovněž požádala německé orgány dne 10. ledna 2012 a BDEW dne 21. prosince 2011 prostřednictvím elektronické pošty o další informace. Německé orgány poskytly další informace elektronickou poštou dne 14. prosince 2011 a BDEW tak učinil dne 17. ledna 2012, dne 26. ledna 2012 a dne 28. února 2012.
(2)
Žádost, kterou BDEW předložil jménem zadavatelů v daném odvětví, se týká - jak je v ní uvedeno - „výstavby, nákupu a provozu (včetně údržby) všech druhů zařízení na výrobu elektřiny, jakož i související podpůrné činnosti“ (2).
(3)
K žádosti je připojeno stanovisko Spolkového kartelového úřadu (Bundeskartellamt) ze dne 25. července 2011. Toto stanovisko (dále jen „stanovisko“) bylo vydáno na základě příslušných německých právních předpisů a týká se otázky, zda je činnost, na kterou se postup vztahuje, přímo vystavena hospodářské soutěži. Stanovisko je podloženo výsledky rozsáhlého odvětvového průzkumu příslušných trhů.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na něž se uvedená směrnice vztahuje, se uvedenou směrnicí neřídí, pokud je v členském státě, ve kterém má být činnost vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektroenergetiky odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4), která byla rovněž nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (5).
(5)
Německo provedlo a uplatnilo nejen směrnici 96/92/ES, ale i směrnice 2003/54/ES a 2009/72/ES. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být na celém území Německa považován za neomezený.
(6)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není nutně sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, je jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je stupeň koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice dotčených trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci přecházejí k jiným dodavatelům.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(8)
Německý trh s elektřinou se vyznačuje velkým počtem elektráren provozovaných velkým počtem účastníků trhu (6). Většina výrobní kapacity je v rukou čtyř velkých energetických společností: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG a Vattenfall Europe AG. Jelikož však dvě z těchto společností, konkrétně RWE a E.ON, jsou soukromé společnosti (tj. společnosti, které nepodléhají přímo ani nepřímo dominantnímu vlivu veřejných zadavatelů, jak je stanoveno v čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/17/ES), které v odvětví výroby elektřiny nepůsobí na základě zvláštních nebo výlučných práv ve smyslu čl. 2 odst. 3 směrnice 2004/17/ES, nejsou zadavateli ve smyslu směrnice 2004/17/ES. Z toho důvodu se na zadávání jejich zakázek na výrobu nebo prodej elektřiny ustanovení uvedené směrnice nevztahují; proto by, pokud jde o tyto činnosti, měly být považovány za konkurenty zadavatelů, na jejichž zadávání zakázek se uvedená směrnice vztahuje. Při zkoumání, zda je činnost na trzích, na které není omezen přístup, vystavena hospodářské soutěži, bude proto analýza v následujícím textu zaměřena na zadavatele.
(9)
Prodej elektřiny na velkoobchodní úrovni se uskutečňuje prostřednictvím burz, tj. spotových a termínovaných trhů Evropské energetické burzy (European Energy Exchange AG (EEX)) a Evropské burzy pro elektřinu (European Power Exchange S.E. (EPEX)), nebo prostřednictvím transakcí mimoburzovního trhu. Cena při burzovním prodeji elektřiny obvykle slouží jako referenční cena pro mimoburzovní transakce. Výrobní podniky optimalizují provoz svých elektráren podle výsledků burzovního obchodu na spotovém trhu. V zásadě jsou provozovány pouze elektrárny, jejichž mezní náklady jsou nižší než tržní cena.
(10)
Zákon o upřednostnění obnovitelných energií (Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien) (7) (dále jen „EEG“), stanoví pravidla pro elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů energie (8), která vedle elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů (9) hraje na německém trhu stále významnější roli. Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, bylo stanoveno, že podíl obnovitelných zdrojů energie na výrobě elektřiny má do roku 2020 vzrůst na 35 %, do roku 2030 na 50 % a do roku 2050 na 80 %.
(11)
Na konci roku 2010 bylo připojeno 160,5 GW výrobní kapacity k sítím provozovatelů přenosových soustav (77,6 GW) a provozovatelů distribučních soustav (82,9 GW). Ve srovnání s rokem 2009 (152,7 GW) to představuje nárůst o přibližně 7,8 GW. Obnovitelné zdroje energie se na celkové kapacitě podílejí 54,2 GW. Z toho jsou za zhruba 50,7 GW vypláceny výkupní ceny podle EEG. To znamená, že obnovitelné zdroje energie představují přibližně 34 % celkové kapacity (10).
(12)
Celkově bylo v roce 2010 dodáno do sítě 531,2 TWh elektrické energie, z toho 367,5 TWh do sítě provozovatelů přenosových soustav a 163,7 TWh do sítě provozovatelů distribučních soustav. Množství dodané elektrické energie z obnovitelných zdrojů činilo 93,7 TWh, z toho za 80,7 TWh byly provedeny platby podle EEG. To znamená, že podíl obnovitelných energií na celkovém množství elektrické energie dodané do sítě představuje zhruba 18 %, což je méně, než činí podíl obnovitelných zdrojů energie na celkové výrobní kapacitě, tj. 34 % (11). Tento rozdíl je způsoben tím, že období, kdy lze obnovitelné zdroje během roku využívat, je kratší než v případě konvenčních zdrojů.
(13)
Další specifikum německého trhu s elektřinou souvisí s tím, že se německé vnitrostátní orgány v návaznosti na jadernou katastrofu v Japonsku na jaře roku 2011 nedávno rozhodly uzavřít osm jaderných elektráren o celkové kapacitě 8 400 MW (12). Kromě toho bylo rozhodnuto, že do roku 2022 bude ukončen provoz všech ostatních jaderných elektráren v Německu. V krátkodobém horizontu toto rozhodnutí změnilo poměr dovozu a vývozu, takže se Německo z čistého vývozce elektřiny, kterým bylo do roku 2010, změnilo v roce 2011 na čistého dovozce.
(14)
Podle precedentů Komise (13) lze v odvětví elektrické energie rozlišovat tyto relevantní výrobkové trhy: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) distribuce a iv) maloobchodní dodávky. Zatímco některé tyto trhy lze dále rozčlenit, dle dosavadní praxe Komise (14) se nerozlišovalo mezi trhem výroby elektřiny a trhem velkoobchodních dodávek, neboť výroba jako taková představuje pouze první krok v hodnotovém řetězci, avšak objem vyrobené elektřiny je prodáván na velkoobchodního trhu.
(15)
Žádost BDEW se týká výroby elektřiny a velkoobchodu s elektřinou. Spolkový kartelový úřad ve svém stanovisku definuje výrobkový trh jako „primární trh pro prodej elektřiny“ (15), který zahrnuje první prodej vlastní výroby všech dodavatelů elektrické energie a čistý dovoz elektřiny, avšak nezahrnuje následné obchodování mezi účastníky trhu. Kromě toho je Spolkový kartelový úřad toho názoru, že výroba a prodej elektřiny, na kterou se vztahuje EEG (dále jen „elektřina podléhající EEG“), nejsou součástí tohoto trhu.
(16)
Spolkový kartelový úřad má za to, že trh s elektřinou podléhající EEG je samostatným trhem, pokud jde o první prodej této elektřiny. Elektřina podléhající EEG se obvykle neprodává přímo na velkoobchodním trhu, ale nejprve ji kupují provozovatelé přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny, kteří ji poté ve druhém kroku prodají na velkoobchodním trhu.
(17)
Spolkový kartelový úřad dospěl k závěru, že výroba a prodej elektřiny podléhající EEG neprobíhají na základě hospodářské soutěže a že tato elektřina je nezávislá na ukazatelích poptávky a cenových ukazatelích (16). Tento závěr vychází zejména z následujících skutečností:
(18)
Elektřina podléhající EEG se odebírá do sítě přednostně, a proto je její výroba zcela nezávislá na poptávce. Výroba a dodávky do sítě nezávisí ani na cenách, neboť provozovatelé mají nárok na zákonem stanovené platby. Provozovatelé přenosových soustav prodávají elektřinu podléhající EEG na spotovém trhu podle pravidel stanovených v zákoně, přičemž však nemají žádný manévrovací prostor.
(19)
Spolkový kartelový úřad rovněž konstatoval, že podle zákona může být elektřina podléhající EEG prodávána přímo, a určitá část provozovatelů této možnosti využívá. Podle EEG mohou provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG přecházet od přímého prodeje na prodej za zákonem stanovené výkupní ceny a naopak vždy k prvnímu dni v měsíci. Tito provozovatelé se tak mohou každý měsíc na základě předpovědí tržních cen a podle poptávky rozhodnout, který způsob prodeje pro ně bude výhodnější. Tento přímý prodej však bude mít v budoucnu jen okrajový význam.
(20)
Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, bylo stanoveno, že provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mohou - jak je uvedeno výše - elektřinu, kterou vyrobili, sami prodávat a navíc i získat tržní prémii. Tržní prémie má nahradit rozdíl mezi stanovenou výkupní cenou podle EEG a průměrnou měsíční cenou na burze stanovenou ex post. Využití možnosti získat tržní prémii je však volitelné, tzn. že provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mohou v režimu zákonem stanovených výkupních cen zůstat nebo se do něj kdykoli na začátku měsíce vrátit. Předpokládá se však, že největší podíl elektřiny podléhající EEG bude prodáván prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Kromě toho model tržní prémie nezmění nic na tom, že celková výše výkupních cen pro výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů není primárně určena tržními cenami (17).
(21)
Spolkový kartelový úřad proto konstatuje, že elektřina podléhající EEG sice vyvíjí konkurenční tlak na elektřinu vyráběnou z konvenčních zdrojů, avšak opačně to neplatí; z toho důvodu nelze elektřinu podléhající EEG zahrnout do stejného trhu jako konvenční elektřinu, neboť tržní podmínky převládající při prvním prodeji jsou u těchto dvou způsobů výroby značně odlišné. Navíc první prodej elektřiny podléhající EEG se ve většině případů uskutečňuje prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Tento trh se tak od velkoobchodního trhu s konvenční elektřinou zjevně liší i z pohledu poptávky.
(22)
S ohledem na specifičnost německého trhu s elektřinou a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES vymezuje relevantní výrobkový trh jako trh pro výrobu a první prodej elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů. Výroba a první prodej elektřiny podléhající EEG nejsou z výše uvedených důvodů součástí tohoto trhu a budou dále posuzovány odděleně.
(23)
Žádost se týká činností na území Spolkové republiky Německo. Žadatel se zabývá otázkou, zda existuje širší trh, který by zahrnoval Německo a Rakousko, přičemž vychází z několika trendů souvisejících s vývojem regulačního rámce, objemem dovozu a vývozu elektřiny, propojováním trhů a postupy řízení přetížení, avšak nakonec dochází k závěru, že „žadatel nemůže vyvodit konečný závěr, zda je již v současnosti dosaženo dostatečného stupně integrace mezi německým velkoobchodním trhem s elektřinou a relevantními trhy v sousedních zemích, aby mohly být považovány za regionální trh.“
(24)
Spolkový kartelový úřad se na základě výsledků uskutečněného odvětvového průzkumu domnívá, že společný primární trh s elektřinou v Německu a Rakousku existuje. Tento závěr vychází ze skutečnosti, že u přeshraničních propojovacích vedení mezi Německem a Rakouskem nejsou žádná kapacitní omezení a že na Evropské burze pro elektřinu (EPEX) existuje standardní tržní a cenová oblast.
(25)
Dle dosavadní praxe Komise byly trhy s elektřinou ve většině případů co do rozsahu definovány jako vnitrostátní (18) či ještě menší (19). V některých případech byla otázka, zda mohou existovat trhy větší než vnitrostátní, ponechána otevřená (20).
(26)
Komise se domnívá, že pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, není nutné dospět k závěru o přesném rozsahu relevantního zeměpisného trhu pro výrobu a první prodej konvenční elektřiny, neboť výsledky posouzení by i při jakémkoli jiném alternativním vymezení trhu byly stejné.
(27)
Pokud jde o výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG, nemohl by zeměpisný rozsah tohoto trhu přesahovat území Německa, protože je založen na specifických právních podmínkách stanovených v německém EEG.
a) Podíly na trhu a koncentrace trhu
(28)
Jak vyplývá z ustálené praxe (21) ohledně rozhodnutí Komise podle článku 30, dospěla Komise k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“.
(29)
Podle stanoviska Spolkového kartelového úřadu (22) činil kumulativní podíl na trhu tří největších výrobců, pokud jde o množství elektřiny dodané do sítě, 74 % v roce 2007,73 % v roce 2008 a 70 % v roce 2010. Německý trh s elektřinou se tak ve srovnání s dřívějšími rozhodnutími o vynětí podle článku 30 směrnice 2004/17/ES řadí mezi trhy se střední koncentrací (23).
(30)
Je však třeba připomenout, že na první dva výrobce - společnosti RWE a E.ON -, jejichž podíl na trhu činí dohromady 58 % (24), se nevztahují ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek.
(31)
Cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda výroba a velkoobchodní prodej elektřiny jsou vystaveny takové úrovni hospodářské soutěže (na trzích, na které je volný přístup), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2004/17/ES bude zadávání veřejných zakázek pro výkon dotčených činností probíhat průhledným a nediskriminačním způsobem na základě kritérií, která umožní určit ekonomicky celkově nejvýhodnější řešení. V této souvislosti je třeba si uvědomit, že společnosti, na které se nevztahují postupy zadávání veřejných zakázek, (tedy RWE a E.ON) mají možnost vyvíjet na ostatní účastníky trhu konkurenční tlak, když na těchto trzích působí. Na tom se nic nezmění, ani kdyby do relevantního zeměpisného trhu bylo zahrnuto Rakousko, neboť tržní podíly těchto největších výrobců by se na trhu zahrnujícím Německo i Rakousko podle předpokladů zmenšily jen nepatrně (25).
(32)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie z konvenčních zdrojů, lze výše uvedené skutečnosti považovat za příznak přímého vystavení hospodářské soutěži v případě účastníků trhu, na něž se vztahují ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek.
(33)
Rovněž je třeba poznamenat, že pracovní dokument útvarů Komise nazvaný „Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou za období 2009-2010“ z června 2011 (26) uvádí, že koncentrace trhu v Německu se ve srovnání s předchozími lety snížila (27), a řadí německý trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných trhů“ (28), tzn. trhů, jejichž hodnota Herfindahl-Hirschmanova indexu (HHI) (29) (ve vztahu ke kapacitě) se pohybuje v rozmezí 750 až 1 800.
(34)
S ohledem na výše uvedené číselné údaje lze pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, ve vztahu k zadavatelům předpokládat, že stupeň koncentrace trhu lze považovat za příznak toho, že výroba a velkoobchodní prodej elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu jsou do určité míry vystaveny hospodářské soutěži.
b) Další faktory
(35)
V posledních letech (až do března 2011) bylo Německo čistým vývozcem elektřiny. Avšak v důsledku rozhodnutí zastavit výrobu elektřiny v několika jaderných elektrárnách se Německo stalo čistým dovozcem. Proto v současné době na trhu existuje konkurenční tlak vyplývající z možnosti dovážet elektřinu do Německa ze zahraničí. Tím je zajištěno, že investice v odvětví elektrické energie v Německu nelze provádět bez ohledu na ostatní výrobce v okolních zemích. Tyto faktory by proto měly být vnímány tak, že nejsou v rozporu se závěrem, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži. Kromě toho analýza situace, pokud jde o přecházení zákazníků k jiným dodavatelům (30), a stupeň likvidity na velkoobchodním trhu (31) ukazují, že tyto faktory nejsou v rozporu se závěrem, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži. A konečně je třeba rovněž poznamenat, že ani německý vyrovnávací trh (32) a jeho hlavní charakteristiky (tržní určování cen a cenový rozdíl mezi pozitivní a negativní vyrovnávací energií) neodporují závěru, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži.
(36)
Elektřina podléhající EEG má prioritní napojení na síť a při dodávání do sítě má přednost před konvenční elektřinou, což znamená, že výroba elektřiny podléhající EEG je nezávislá na poptávce. Jelikož náklady spojené s výrobou elektřiny podléhající EEG jsou obecně vyšší než tržní cena, byl vytvořen systém, díky kterému se elektřině podléhající EEG dostává zvláštní podpory. Provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG (33) mají právo prodávat elektřinu provozovatelům přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny po dobu 20 let a navíc v roce uvedení zařízení do provozu. Výše těchto cen pokrývá jejich náklady, a je tedy vyšší než tržní cena. Mohou proto svou elektřinu do sítě dodávat bez ohledu na cenu na burze (34).
(37)
Elektřina podléhající EEG se obecně neprodává přímo na velkoobchodním trhu, ale nejprve ji kupují provozovatelé přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny. Provozovatelé přenosových soustav nesou odpovědnost za prodej elektřiny podléhající EEG na burzovním spotovém trhu s elektřinou, z čehož jim tak vzniká ztráta. Tyto náklady nakonec hradí koneční spotřebitelé elektřiny, kteří svým dodavatelům energie platí zvláštní poplatek podle EEG, který je pak dále přenesen na provozovatele přenosových sítí. Dodavatelé energie, kteří kupují více než 50 % elektřiny podléhající EEG, z čehož nejméně 20 % elektřiny vyrobené ze sluneční nebo větrné energie, platí snížený poplatek podle EEG.
(38)
Provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mají rovněž možnost „přímého prodeje“ vyrobené elektřiny. To znamená, že se mohou rozhodnout, že elektřinu nebudou prodávat za zákonem stanovené výkupní ceny, nýbrž přímo na spotovém trhu. Vzhledem k vysokým výrobním nákladům elektřiny podléhající EEG nepředstavuje zpravidla přímý prodej, který není zákonem regulován, schůdné řešení. V minulosti byl tento způsob využíván v omezené míře hlavně v případech, kdy kupující mohli uplatnit osvobození od zvláštního poplatku podle EEG, když s konvenční elektřinou zkombinovali určité množství elektřiny podléhající EEG odebrané přímo od výrobce (35). Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, byla možnost uplatnění této zvláštní výjimky omezena, což dle předpokladů povede k tomu, že tato forma přímého prodeje bude využívána v menší míře (36).
(39)
Novelizovaný zákon přináší novou možnost „přímého prodeje“, která však stanoví, že výrobcům elektřiny podléhající EEG bude placena tzv. „tržní prémie“, která pokryje rozdíl mezi jejich vyššími náklady a průměrnou tržní cenou (dále jen „model tržní prémie“). Provozovatelé přenosových soustav odhadují, že v roce 2012 bude prostřednictvím modelu tržní prémie prodáno 15 % celkového množství všech druhů obnovitelných energií (37). Lze tak soudit, že v současnosti i blízké budoucnosti se zdaleka největší část elektřiny podléhající EEG bude prodávat za zákonem stanovené výkupní ceny a prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Nedotovaný přímý prodej bude hrát jen okrajovou roli.
(40)
Z výše uvedených důvodů jsou výroba a první prodej elektřiny podléhající EEG součástí regulovaného systému, kde výrobci prodávají elektřinu za zákonem stanovené ceny. Tito výrobci nejsou vystaveni hospodářské soutěži, neboť mohou elektřinu podléhající EEG, kterou vyrobili, dodávat do sítě bez ohledu na běžnou tržní cenu. Díky přednostnímu právu dodávat elektřinu do sítě rovněž mohou prodat veškeré množství energie, které vyrobí. Z toho důvodu nelze vyvodit, že činnost výrobců elektřiny podléhající EEG je vystavena hospodářské soutěži. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem není třeba posuzovat žádné další ukazatele, jako jsou například ukazatele uvedené v 6. bodě odůvodnění.
IV. ZÁVĚRY
(41)
S ohledem na výše zkoumané faktory by podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES měla být se zřetelem k zadavatelům považována za splněnou, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu.
(42)
Dále by se směrnice 2004/17/ES, vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla použít ani v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky, které mají umožnit výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu, ani v případě, kdy zadavatelé pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(43)
Nicméně podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES by měla být se zřetelem k zadavatelům považována za nesplněnou, pokud jde o výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG v Německu.
(44)
Jelikož se na výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG nadále vztahují ustanovení směrnice 2004/17/ES, je třeba připomenout, že veřejné zakázky zahrnující více činností se řídí článkem 9 směrnice 2004/17/ES. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání jak činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2004/17/ES, tak činností, které vyňaty nejsou, přihlíží se k tomu, které činnosti mají být hlavním předmětem zakázky. Ustanovení směrnice 2004/17/ES se použijí v případě smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny podléhající EEG. Není-li objektivně možné určit, která činnost má být hlavním předmětem zakázky, zadává se v souladu s pravidly uvedenými v čl. 9 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17/ES. Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z října 2011 až února 2012, jak se jeví na základě informací, které předložil BDEW a německé orgány. Může být revidováno, pokud by v případě významných změn právního či skutkového stavu došlo k tomu, že podmínky pro použití čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů, již nejsou splněny.
(45)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které mají umožnit výrobu a první prodej elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů a mají být provedeny v Německu.
Pro účely tohoto rozhodnutí se elektřinou vyrobenou z konvenčních zdrojů rozumí elektřina, která nespadá do oblasti působnosti EEG. Kromě toho, ve smyslu EEG a za podmínek v něm stanovených, se „obnovitelnými zdroji energie“ rozumí vodní energie, včetně energie vln, energie přílivu, energie gradientu soli, energie proudění, větrné energie, energie slunečního záření, geotermální energie, energie z biomasy, včetně bioplynu, biometanu, skládkového plynu a plynu z čistíren odpadních vod, jakož i biologicky rozložitelné části komunálního a průmyslového odpadu.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 24. dubna 2012.
UITVOERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 24 april 2012
waarbij de productie van en groothandel in elektriciteit uit conventionele bronnen in Duitsland worden vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 2426)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/218/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gezien Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (1), en met name artikel 30, leden 5 en 6,
Gezien het verzoek dat door het Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Verbond van energie- en waterbedrijven) (hierna het „BDEW” genoemd) bij e-mail d.d. 26 oktober 2011 is ingediend.
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 26 oktober 2011 heeft het BDEW bij e-mail een verzoek overeenkomstig artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG gericht tot de Commissie. De Commissie heeft bij e-mail van 11 november 2011 de Duitse autoriteiten op de hoogte gebracht van dit verzoek en heeft tevens de Duitse autoriteiten bij e-mail van 10 januari 2012 en het BDEW bij e-mail van 21 december 2011 verzocht aanvullende informatie toe te zenden. De Duitse autoriteiten hebben bij e-mail van 14 december 2011 en het BDEW heeft bij e-mail van 17 januari 2012, 26 januari 2012 en 28 februari 2012 aanvullende informatie toegezonden.
(2)
Het door het BDEW namens de aanbestedende diensten in de sector ingediende verzoek heeft betrekking op, zoals in het verzoek omschreven, „de bouw, de aankoop en de exploitatie (inclusief onderhoud) van alle types elektriciteitsproductiefaciliteiten, alsmede de desbetreffende ondersteunende activiteiten” (2).
(3)
Het verzoek gaat vergezeld van een advies van het Bundeskartellamt (Kartelbureau van de Bondsrepubliek) d.d. 25 juli 2011. Dit advies (hierna het „advies” genoemd) is uitgebracht op grond van de relevante Duitse wetgeving en heeft betrekking op de vraag of de activiteit waarop de procedure betrekking heeft rechtstreeks aan mededinging blootstaat. Dit advies is gebaseerd op een breed sectoraal onderzoek en een overzicht van de desbetreffende markten.
II. RECHTSKADER
(4)
Bij artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat opdrachten voor activiteiten waarop Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is, niet onder deze richtlijn vallen wanneer die activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden tot welke de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende EU-wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG; voor de elektriciteitssector gaat het om Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (3). Richtlijn 96/92/EG is vervangen door Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (4) die daarna is vervangen door Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van Richtlijn 2003/54/EG (5).
(5)
Duitsland heeft niet alleen Richtlijn 96/92/EG, maar ook de Richtlijnen 2003/54/EG en 2009/72/EG, ten uitvoer gelegd en toegepast. Bijgevolg, en in overeenstemming met artikel 30, lid 3, eerste alinea, moet de toegang tot de markt als niet-beperkt worden beschouwd op het gehele Duitse grondgebied.
(6)
De rechtstreekse blootstelling aan mededinging moet worden getoetst aan diverse indicatoren, waarbij geen van deze indicatoren op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop deze beschikking betrekking heeft, vormt het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt één van de te hanteren criteria. Een ander criterium is de concentratiegraad op de markten in kwestie. Gezien de kenmerken van de betrokken markten moet ook rekening worden gehouden met andere criteria, zoals de werking van de balanceringsmarkt, prijsconcurrentie en de mate waarin afnemers van leverancier wisselen.
(7)
Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.
III. BEOORDELING
(8)
De Duitse elektriciteitsmarkt wordt gekenmerkt door een groot aantal elektriciteitscentrales die worden geëxploiteerd door een groot aantal marktdeelnemers (6). Het grootste deel van de productiecapaciteit behoort aan vier grote energiebedrijven: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG en Vattenfall Europe AG. Aangezien echter twee van die bedrijven, namelijk RWE en E.ON particuliere ondernemingen zijn (d.w.z. ondernemingen waarop aanbestedende diensten niet rechtstreeks of middellijk een overheersende invloed kunnen uitoefenen als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder b), van Richtlijn 2004/17/EG) die niet actief zijn op de elektriciteitsproductiemarkt op basis van bijzondere of uitsluitende rechten in de zin van artikel 2, lid 3, van Richtlijn 2004/17/EG, zijn zij geen aanbestedende dienst in de zin van Richtlijn 2004/17/EG. Hun opdrachten voor de productie of verkoop van elektriciteit zijn dus niet onderworpen aan het bepaalde in deze richtlijn; wat deze activiteiten betreft, moeten zij bijgevolg worden beschouwd als concurrenten van de aanbestedende diensten waarvan de opdrachten aan deze richtlijn zijn onderworpen. De verdere analyse zal derhalve zijn toegespitst op de aanbestedende diensten waarbij wordt nagegaan of de activiteit rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden tot welke de toegang niet beperkt is.
(9)
Elektriciteit wordt op groothandelsniveau verhandeld via beurzen, meer bepaald de spot- en de termijnmarkten van de European Energy Exchange AG (EEX) en de European Power Exchange S.E. (EPEX), of via over-the-counter-transacties buiten de beurs. De prijs op de elektriciteitsbeurzen dient doorgaans als referentieprijs voor over-the-counter-transacties. De productiebedrijven optimaliseren de operationele werking van hun productie-eenheden overeenkomstig de resultaten van de spotmarkthandel op de beurzen. In beginsel zijn uitsluitend die productie-eenheden in bedrijf waarvan de marginale kosten beneden de marktprijs liggen.
(10)
Bij de Wet inzake prioriteit voor hernieuwbare energie (Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7), hierna de „GEE” genoemd) zijn regels vastgesteld voor de uit hernieuwbare bronnen geproduceerde elektriciteit (8) die bovenop de uit conventionele bronnen geproduceerde elektriciteit (9) een steeds grotere rol speelt op de Duitse markt. Overeenkomstig de gewijzigde GEE, die begin 2012 van kracht is geworden, moet het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsvoorziening in 2020 zijn opgelopen tot 35 %, in 2030 tot 50 % en in 2050 tot 80 %.
(11)
Eind 2010 was een totale opwekkingscapaciteit van 160,5 GW verbonden met de netten van de transmissiesysteembeheerders (TSB's) (77,6 GW), respectievelijk de distributiesysteembeheerders (DSB's) (82,9 GW). In vergelijking met 2009 (152,7 GW) is dat een toename met ongeveer 7,8 GW. Hernieuwbare energie is goed voor 54,2 GW van de totale capaciteit. Ongeveer 50,7 GW van de hernieuwbare energie wordt betaald overeenkomstig de GEE-tarieven. Dit houdt in dat hernieuwbare energie goed is voor ongeveer 34 % van de totale capaciteit (10).
(12)
In termen van feed-in werd in 2010 een totaal van 531,2 TWh ingevoerd in de systemen van de TSB's (367,5 TWh) en DSB's (163,7 TWh). Het volume dat daarbij van hernieuwbare energiebronnen afkomstig was, bedroeg 93,7 TWh, waarvan 80,7 TWh werd vergoed overeenkomstig de GEE-regels. Dit houdt in dat de feed-in uit hernieuwbare bronnen goed is voor ongeveer 18 % van het totale feed-in-volume, een percentage dat dus lager ligt dan dat van de totale opwekkingscapaciteit uit dergelijke bronnen die goed is voor 34 % (11). Het verschil volgt uit het feit dat de periode van daadwerkelijk gebruik van hernieuwbare energiebronnen per jaar beperkter is dan de periode waarin conventionele bronnen kunnen worden gebruikt.
(13)
Een ander kenmerk van de Duitse elektriciteitsmarkt is dat de nationale autoriteiten onlangs, na de nucleaire catastrofe in Japan, hebben besloten begin 2011 acht kerncentrales, met een totale capaciteit van 8 400 MW (12), te sluiten. Bovendien werd beslist om de rest van het Duitse kernpark tegen 2022 stil te leggen. Op korte termijn heeft dit de bestaande balans tussen de elektriciteitsin- en uitvoer gewijzigd zodat Duitsland in plaats van een netto-exporteur van elektriciteit, zoals in de periode tot 2010, in 2011 een netto-importeur is geworden.
(14)
Gezien de precedenten van de Commissie (13) moeten de volgende relevante productmarkten in de elektriciteitssector worden onderscheiden: i) opwekking en groothandelsverkoop; ii) transmissie; iii) distributie en iv) kleinhandelsverkoop. Hoewel sommige van deze markten verder kunnen worden opgedeeld, is het tot dusverre een gevestigde praktijk van de Commissie geweest (14) om het onderscheid te verwerpen tussen een elektriciteitsproductiemarkt en een groothandelsverkoopsmarkt aangezien opwekking als zodanig slechts een eerste stap is in de waardeketen, maar de opgewekte elektriciteitsvolumes worden verhandeld via de groothandelsmarkt.
(15)
Het verzoek van het BDEW heeft betrekking op elektriciteitsproductie en groothandel. In haar standpunt heeft het Bundeskartellamt de productmarkt gedefinieerd als „een markt voor de eerste verkoop van elektriciteit” (15), waarmee wordt bedoeld de initiële verkoop door alle elektriciteitsleveranciers van hun eigen productie en van de netto-invoer van elektriciteit, exclusief de daaropvolgende handel tussen de marktdeelnemers. Bovendien heeft het Bundeskartellamt geoordeeld dat de productie van en handel in onder de GEE vallende elektriciteit (hierna „GEE-elektriciteit” genoemd) geen deel uitmaakt van deze markt.
(16)
Het Bundeskartellamt is van mening dat de markt voor GEE-elektriciteit een afzonderlijke markt is voor zover het de eerste verkoop ervan betreft. De GEE-elektriciteit wordt normaliter niet direct verkocht op de groothandelsmarkt, maar wordt eerst tegen een wettelijk vastgestelde vergoeding gekocht door de transmissiesysteembeheerders. Die verkopen de elektriciteit vervolgens in een tweede fase door op de groothandelsmarkt.
(17)
Het Bundeskartellamt concludeert dat de productie en het in de handel brengen van GEE-elektriciteit niet op een concurrerende basis is georganiseerd en dat de GEE-elektriciteit onafhankelijk is van de vraag en van de prijsindicatoren (16). Deze conclusie is met name gebaseerd op de volgende feiten:
(18)
De GEE-elektriciteit heeft feed-in-prioriteit; de productie van GEE-elektriciteit is derhalve totaal onafhankelijk van de vraag. De productie en feed-in is ook onafhankelijk van de prijzen aangezien de desbetreffende spelers recht hebben op betaling van een wettelijke vergoeding. De GEE-elektriciteit wordt door de TSB's verhandeld op de spotmarkt overeenkomstig de wettelijke regeling, zonder dat er enige manoeuvreerruimte is.
(19)
Het Bundeskartellamt heeft ook opgemerkt dat overeenkomstig de wetgeving GEE-elektriciteit rechtstreeks mag worden verhandeld; een bepaald percentage van de markdeelnemers maakt van die mogelijkheid gebruik. Krachtens de GEE mogen exploitanten van GEE-installaties op de eerste dag van de maand overstappen van directe verkoop naar ontvangst van een overeenkomstig de GEE wettelijk vastgesteld tarief, en vice versa. Afhankelijk van de prognoses inzake de marktprijs en afhankelijk van de vraag kunnen de exploitanten van GEE-installaties dus elke maand beslissen welke vorm van verkoop hen het best uitkomt. Deze directe handel zal in de toekomst echter slechts van marginaal belang zijn.
(20)
Overeenkomstig de gewijzigde GEE, die begin 2012 van kracht is geworden, beschikken exploitanten van GEE-installaties zoals hierboven aangegeven over de optie de door hen geproduceerde elektriciteit zelf te verkopen en tegelijk een marktpremie te ontvangen. De marktpremie is bedoeld om het verschil te overbruggen tussen de ex-postbepaalde maandelijkse gemiddelde prijs op de beurs en het vaste GEE-tarief. Het aanvaarden van die marktpremie is echter optioneel, d.w.z. exploitanten van GEE-installaties kunnen in het systeem van vastgestelde tarieven blijven of kunnen er om de maand naar terugkeren. Naar verwachting zal het grootste deel van de GEE-elektriciteit echter worden verhandeld via de exploitanten van de transmissienetten. Bovendien zal het marktpremiemodel niets veranderen aan het feit dat het totale vergoedingsniveau voor GEE-producenten onafhankelijk blijft van de marktprijzen (17).
(21)
Het Bundeskartellamt erkent derhalve dat, hoewel GEE-elektriciteit een concurrentiedruk uitoefent op conventionele elektriciteit, het omgekeerde niet het geval is; GEE-elektriciteit kan dan ook niet worden opgenomen in hetzelfde marktsegment als conventionele elektriciteit aangezien de voor de eerste verkoop geldende marktcondities aanzienlijk verschillen voor de twee productievormen. De eerste verkoop van GEE-elektriciteit vindt bovendien grotendeels plaats via de transmissiesysteembeheerders. Dus ook vanuit het standpunt van de vraagzijde is de eerste markt erg verschillend van de markt voor conventionele elektriciteit.
(22)
Rekening houdend met de specificiteit van de Duitse elektriciteitmarkt wordt, met het oog op de evaluatie van de in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG neergelegde voorwaarden en onverlet de mededingingswetgeving, de relevante productmarkt hierbij omschreven als de markt voor de opwekking en eerste verkoop van op conventionele wijze geproduceerde elektriciteit. De opwekking en eerste verkoop van GEE-elektriciteit maken om de hierboven gegeven redenen geen deel uit van deze markt en zullen hierna afzonderlijk worden behandeld.
(23)
Overeenkomstig de aanvraag heeft het verzoek betrekking op activiteiten op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland. De aanvrager verkent de mogelijkheid van een bredere markt die Duitsland én Oostenrijk omspant, gebaseerd op verschillende trends wat de ontwikkeling van het regelgevingskader, het niveau van elektriciteitsinvoer en -uitvoer en de marktkoppelings- en congestiebeheersprocedures betreft, maar besluit uiteindelijk: „de aanvrager kan niet tot een definitieve conclusie komen over de vraag of de Duitse groothandelsmarkt voor elektriciteit en de relevante markten in de buurlanden op dit moment voldoende geïntegreerd zijn om ze samen als een regionale markt te kunnen beschouwen”.
(24)
Na uitvoering van een sectoraal onderzoek gaat het Bundeskartellamt ervan uit dat er een gemeenschappelijke primaire markt bestaat voor elektriciteit in Duitsland en Oostenrijk. Deze conclusie is gebaseerd op de afwezigheid van knelpunten in de interconnectoren aan de grenzen tussen Duitsland en Oostenrijk en de standaardzone voor handel en prijsvorming op de European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
In de gevestigde praktijk van de Commissie worden de elektriciteitsmarkten doorgaans als van nationale aard (18) of zelfs kleiner (19) beschouwd. Bij gelegenheid heeft de Commissie de mogelijkheid opengelaten van een markt die breder is dan de nationale markt (20).
(26)
De Commissie is van mening dat met het oog op de evaluatie van de in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG neergelegde voorwaarden en onverlet de mededingingswetgeving, het niet noodzakelijk is de nauwkeurige omvang van de relevante geografische markt voor de opwekking en eerste verkoop van conventionele elektriciteit vast te leggen aangezien, ongeacht welke andere marktomschrijving, de resultaten van deze beoordeling dezelfde blijven.
(27)
Wat de opwekking en eerste verkoop van GEE-elektriciteit betreft, kan de geografische reikwijdte niet worden uitgebreid buiten het grondgebied van Duitsland aangezien hiervoor de specifieke wettelijke voorwaarden gelden die zijn neergelegd in de Duitse GEE.
a) Marktaandeel en marktconcentratie
(28)
Het is een vaste praktijk van de Commissie (21) om in haar beschikkingen/besluiten overeenkomstig artikel 30 ten aanzien van de elektriciteitsproductie te stellen dat „een indicator voor de mate van mededinging op de nationale markten het totale marktaandeel van de drie grootste producenten is”.
(29)
Overeenkomstig het advies van het Bundeskartellamt (22) bedroeg het gecumuleerde marktaandeel van de drie grootste producenten, als naar de feed-in-elektriciteit wordt gekeken, 74 % in 2007,73 % in 2008 en 70 % in 2010. De Duitse elektriciteitsmarkt neemt dus een gemiddelde plaats in in vergelijking met andere vrijstellingsbesluiten overeenkomstig artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG (23).
(30)
Er wordt echter opnieuw aan herinnerd dat de twee grootste producenten, RWE and E.ON, die samen over een marktaandeel van 58 % beschikken (24), niet vallen onder het bepaalde in de wetgeving betreffende opdrachten.
(31)
Het doel van het onderhavige besluit is vast te stellen of de activiteiten van productie en groothandelsverkoop van elektriciteit (op markten waartoe de toegang vrij is) aan een zodanig niveau van mededinging zijn blootgesteld dat dit ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die wordt verzekerd door de toepassing van de gedetailleerde regels voor het plaatsen van opdrachten van Richtlijn 2004/17/EG, de plaatsing van opdrachten voor de uitoefening van de hier betrokken activiteiten zal plaatsvinden op een transparante, niet-discriminerende wijze op basis van criteria die het mogelijk maken de economisch voordeligste oplossing aan te wijzen. In deze context is het belangrijk voor ogen te houden dat de ondernemingen die niet zijn onderworpen aan de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten (meer bepaald RWE en E.ON), wanneer zij optreden op deze markten de mogelijkheid hebben om concurrentiedruk uit te oefenen op de andere marktdeelnemers. Dit zal niet veranderen, ook niet als Oostenrijk in de relevante geografische markt is opgenomen aangezien het marktaandeel van de grootste producenten naar verwachting slechts een beetje kleiner zal zijn in een markt die zowel Oostenrijk als Duitsland omvat (25).
(32)
Wat de productie en groothandelsverkoop van elektriciteit uit conventionele energiebronnen betreft, kunnen de hierboven geschetste feiten als een indicatie worden beschouwd van rechtstreekse blootstelling aan mededinging van de marktdeelnemers die vallen onder de huidige wetgeving betreffende het plaatsen van opdrachten.
(33)
Ook mag worden opgemerkt dat in het werkdocument van de Commissiediensten „2009-2010 Verslag over de vorderingen die worden gemaakt bij de totstandbrenging van de interne markt voor gas en elektriciteit” van juni 2011 (26) een vermindering van de marktconcentratie in Duitsland werd gemeld (27) in vergelijking met de voorafgaande jaren, wat de Duitse elektriciteitsmarkt in de categorie bracht van „gematigd geconcentreerde markten” (28), dat wil zeggen van markten met een Herfindahl-Hirschman Index (HHI) (29) voor capaciteit gelegen tussen 750 en 1 800.
(34)
Gelet op bovenstaande cijfers en onverlet de mededingingswetgeving kan voor de doeleinden van dit besluit, wat de aanbestedende diensten betreft, worden aangenomen dat de concentratiegraad op de markt als indicatie kan worden beschouwd dat de Duitse markt voor productie en groothandelsverkoop van elektriciteit uit conventionele energiebronnen blootstaat aan een zekere mate van mededinging.
b) Andere elementen
(35)
In de afgelopen jaren, meer bepaald tot maart 2011, was Duitsland een netto-exporteur van elektriciteit. Gezien het besluit echter om de productie van verscheidene kerncentrales uit te bannen, is Duitsland een netto-importeur geworden. Er bestaat momenteel derhalve concurrentiedruk op de markt ten gevolge van de mogelijkheid elektriciteit van buiten Duitsland in te voeren. Dit waarborgt dat investeringen in de elektriciteitssector in Duitsland niet kunnen worden gemaakt zonder rekening te houden met andere producenten in de omringende landen. Dit element lijkt derhalve niet in tegenspraak met de conclusie dat aanbestedende diensten die actief zijn op de Duitse markt voor productie uit conventionele bronnen, blootstaan aan mededinging. Uit een analyse van de situatie inzake van leverancier wisselende klanten (30) en het niveau van liquiditeit op de groothandelsmarkt (31) blijkt tevens dat ook dit element niet in tegenspraak is met de conclusie dat aanbestedende diensten die actief zijn op de Duitse markt voor productie uit conventionele bronnen, blootstaan aan mededinging. Ten slotte moet ook worden opgemerkt dat de Duitse balanceringsmarkt (32) en de voornaamste kenmerken daarvan (marktgebaseerde prijsvorming en prijsverschil tussen positief en negatief balanceringsvermogen) niet in tegenspraak zijn met de conclusie dat aanbestedende diensten die actief zijn op de Duitse markt voor productie uit conventionele bronnen, blootstaan aan mededinging.
(36)
GEE-elektriciteit heeft recht op een prioritaire aansluiting op het net en heeft prioriteit over conventionele elektriciteit voor feed-in in het net, wat inhoudt dat de GEE-elektriciteitsproductie onafhankelijk is van de vraag. Aangezien GEE-elektriciteit in het algemeen wordt geproduceerd tegen kosten die hoger liggen dan de marktprijs is een systeem ingevoerd waarbij GEE-elektriciteit een bijzondere steun krijgt. Exploitanten van GEE-installaties (33) hebben recht op ontvangst van een wettelijk vastgestelde vergoeding van de transmissiesysteembeheerders voor een periode van 20 jaar plus het startjaar. Deze vergoeding maakt kostendekking mogelijk en ligt daarom hoger dan de marktprijs. Producenten van GEE-elektriciteit kunnen derhalve de door hen geproduceerde stroom in het net invoeren ongeacht de op de beurzen bereikte prijs (34).
(37)
GEE-elektriciteit wordt in het algemeen niet rechtstreeks verkocht op de groothandelsmarkt, maar wordt eerst tegen een wettelijk vastgestelde vergoeding gekocht door de transmissiesysteembeheerders. De transmissiesysteembeheerders zijn vervolgens verantwoordelijk voor de verdere verkoop van de GEE-elektriciteit op de spotmarkt, wat voor hen onvermijdelijk een verlies inhoudt. De desbetreffende kosten worden uiteindelijk betaald door de eindverbruiker die hun elektriciteitsleveranciers een extra GEE-vergoeding betalen welke vervolgens wordt doorgespeeld aan de transmissiesysteembeheerders. Alleen energieleveranciers die meer dan 50 % GEE-elektriciteit aankopen, inclusief minimaal 20 % zonne- en windelektriciteit, hebben recht op een verlaagde GEE-heffing.
(38)
De exploitanten van GEE-installaties kunnen ook overgaan tot „direct marketing” van de geproduceerde elektriciteit. Dit houdt in dat de exploitant van een GEE-installatie kan afzien van de wettelijk vastgestelde vergoeding en ervoor kan kiezen de elektriciteit rechtstreeks op de spotmarkt te verkopen. Gezien de hoge kosten van opwekking van GEE-elektriciteit, is direct marketing waarbij wordt afgezien van de wettelijk vastgelegde vergoeding normaliter geen levensvatbare optie. In het verleden is deze methode voornamelijk, in beperkte mate, gebruikt in gevallen waarin de kopers konden genieten van een vrijstelling van de extra GEE-heffing door combinatie van een bepaalde hoeveelheid rechtstreeks van een producent betrokken GEE-elektriciteit met conventionele elektriciteit (35). Met de nieuwe begin 2012 in werking getreden GEE-wet is de mogelijkheid van deze specifieke vrijstelling ingeperkt, wat gebruikmaking van deze vorm van direct marketing naar verwachting nog zal beperken (36).
(39)
De nieuwe wet bevat een nieuwe mogelijkheid voor „direct marketing” die evenwel de betaling inhoudt van een zogenaamde „marktpremie” aan de producenten van GEE-elektriciteit welke het verschil dekt tussen hun hogere kosten en de lagere marktprijs (hierna het „marktpremiemodel” genoemd). Naar raming van de transmissiesysteembeheerders zou verkoop in het marktpremiemodel in 2012 een aandeel kunnen krijgen van 15 % voor alle types van hernieuwbare energie samen (37). Er kan dus worden geconcludeerd dat nu en in de nabije toekomst bij verre het grootste deel van de GEE-elektriciteit zal worden verhandeld via de transmissiesysteembeheerders en in het stelsel van wettelijk vastgestelde vergoedingen. Niet-gesubsidieerde direct marketing zal voorlopig slechts een marginale rol spelen.
(40)
Om de hierboven aangegeven redenen maken de productie en eerste verkoop van GEE-elektriciteit deel uit van een gereguleerd systeem waarin de producenten worden vergoed via wettelijk vastgestelde betalingen. Zij zijn niet aan mededinging blootgesteld aangezien bedoelde elektriciteit in het net kan worden ingevoerd ongeacht de geldende marktprijs. Dankzij de feed-in-prioriteit voor dergelijke elektriciteit kunnen de producenten in kwestie ook alle hoeveelheden verkopen die zij produceren. Er kan derhalve niet worden geconcludeerd dat de activiteit van producenten van GEE-elektriciteit blootstaat aan mededinging. Gezien het bovenstaande moeten geen andere indicatoren, zoals die welke in overweging 6 zijn genoemd, worden geëvalueerd.
IV. CONCLUSIES
(41)
Gezien de hierboven onderzochte elementen moet de voorwaarde rechtstreeks bloot te staan aan mededinging, zoals neergelegd in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG, als vervuld worden beschouwd voor wat de aanbestedende diensten betreft in verband met de opwekking van en groothandel in elektriciteit uit conventionele bronnen in Duitsland.
(42)
Voorts wordt ook aan de verdere voorwaarde van onbeperkte toegang tot de markt geacht te zijn voldaan en daarom is Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor de opwekking van en groothandel in elektriciteit uit conventionele bronnen in Duitsland of wanneer zij prijsvragen organiseren om in diezelfde geografische zone een dergelijke activiteit te verrichten.
(43)
Aan de voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG wordt door de aanbestedende diensten evenwel niet geacht te zijn voldaan wat de productie en eerste verkoop van GEE-elektriciteit in Duitsland betreft.
(44)
Aangezien de productie en eerste verkoop van GEE-elektriciteit onderworpen blijft aan het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG wordt eraan herinnerd dat contracten die betrekking hebben op onderscheiden activiteiten zullen worden behandeld overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2004/17/EG. In de huidige context houdt dit in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG als van niet-vrijgestelde activiteiten, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van de productie en groothandelsverkoop van GEE-elektriciteit is, blijft het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk is bedoeld, wordt dit contract gegund overeenkomstig de regels van artikel 9, leden 2 en 3, van Richtlijn 2004/17/EG. Dit besluit is gebaseerd op de wettelijke en feitelijke situatie in de periode van oktober 2011 tot en met februari 2012, zoals naar voren komt in de door het BDEW en de Duitse autoriteiten verstrekte informatie. Wanneer betekenisvolle wijzigingen van de wettelijke en feitelijke situatie tot gevolg hebben dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG wat de productie van en groothandel in uit conventionele bronnen geproduceerde elektriciteit betreft, kan het onderhavige besluit worden herzien.
(45)
De in dit besluit vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Richtlijn 2004/17/EG is niet van toepassing op opdrachten die door aanbestedende diensten worden gegund of die zij voornemens zijn te gunnen om de productie en eerste verkoop van uit conventionele bronnen geproduceerde elektriciteit in Duitsland mogelijk te maken.
In dit besluit wordt met „elektriciteit uit conventionele energiebronnen” elektriciteit bedoeld die niet valt onder het toepassingsgebied van de GEE. In de zin van de GEE en onder de hierin uiteengezette voorwaarden worden met „hernieuwbare energiebronnen” bedoeld: waterkracht, met inbegrip van golfenergie, getijde-energie, zoutgradiënt- en stromingsenergie, windenergie, zonnekracht, geothermische energie, energie uit biomassa, met inbegrip van biogas, biomethaan, stortplaatsgas en gas uit waterbehandelingsinstallaties, alsook de biologisch afbreekbare fractie van huishoudelijk en industrieel afval.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 24 april 2012.