ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 23 november 2011
betreffende staatssteun C 28/10 die Portugal heeft toegekend in de vorm van een regeling voor kortlopende exportkredietverzekeringen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 7756)
(Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/532/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
(1)
Het onderhavige besluit heeft betrekking op de staatssteun die door Portugal is verleend in de vorm van een regeling voor kortlopende exportkredietverzekering (hierna: „de regeling”).
1. PROCEDURELE ASPECTEN
(2)
Op 12 januari 2009 heeft Portugal een regeling voor kortlopende exportkredietverzekering aangemeld overeenkomstig punt 5.1 van de mededeling van de Commissie „Tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis” (2) (hierna „de tijdelijke kaderregeling” genoemd).
(3)
Hoewel de regeling aanvankelijk als steun in de vorm van een regeling voor kortlopende exportkredietverzekering voor OESO-landen was aangemeld, heeft zij ook betrekking op commerciële activiteiten op de binnenlandse markt.
(4)
Daar de Portugese autoriteiten hebben bevestigd dat de regeling vanaf januari 2009 is toegepast, heeft de Commissie Portugal bij brief van 19 april 2010 laten weten dat deze was opgenomen in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen.
(5)
Bij brief van 27 oktober 2010 heeft de Commissie Portugal meegedeeld dat een onderzoek overeenkomstig artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) ten aanzien van de regeling was ingesteld.
(6)
Bij brief van 29 november 2010 hebben de Portugese autoriteiten hun opmerkingen over de brief van de Commissie van 27 oktober 2010 toegezonden. In de bijlage bij hun brief waren tevens brieven van twee kredietverzekeraars (CESCE en COSEC) opgenomen van 22 respectievelijk 23 november 2010.
(7)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 9 april 2011 (3) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de regeling kenbaar te maken. Er werden geen opmerkingen ontvangen.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. DOELSTELLING
(8)
De Portugese autoriteiten hebben verklaard dat de huidige financiële crisis tot grotere risico's voor commerciële activiteiten heeft geleid. Dit heeft, op zijn beurt, een steeds conservatievere houding bij de kredietverzekeraars in de hand gewerkt, die tot uiting komt in het dekkingsniveau voor risico's die eigen zijn aan commerciële activiteiten. Slechts 18 % van het totale aangevraagde bedrag voor transacties met buitenlandse cliënten werd aanvaard, waarbij de verleende dekking minder dan een derde van het gevraagde volume bedroeg. Voor binnenlandse handelstransacties werd 20 % van de aanvragen aanvaard.
(9)
Het doel van de regeling is een marktfalen aan te pakken dat te wijten is aan de onbeschikbaarheid van kredietverzekeringsdekking, en het herstel van het vertrouwen in de kredietverzekeringsmarkt te bevorderen.
(10)
Om dit doel te bereiken wordt verzekeringsdekking geboden aan exporteurs en aan ondernemingen die, voor transacties met ondernemingen in OESO-landen of voor binnenlandse transacties, op de particuliere markt tijdelijk geen verzekeringsdekking kunnen krijgen.
(11)
Volgens de Portugese autoriteiten is de verzekeringssector sinds 2008 aanzienlijk gekrompen, waardoor er geen dekking beschikbaar was. Zo liep de totale waarde van de verzekeringsportefeuille van 31 december 2008 tot 31 december 2009 terug met 32,84 % en van 31 december 2009 tot 30 september 2010 met nog eens 22,4 %. In absolute cijfers daalde de totale waarde van 30,6 miljard EUR eind 2008 tot 15,9 miljard EUR in 2010. Het aantal verzekerde ondernemingen daalde van 3 709 eind 2008 tot 2 290 in september 2010. Ook werden brieven van verzekeraars overgelegd om de noodzaak van de instandhouding van de regeling tot eind 2010 te rechtvaardigen, al werd in die brieven wel aangegeven dat het maximumbedrag van de dekking die door de regeling werd verleend niet zou worden bereikt. In deze brieven werd uiteengezet dat de regeling in kwestie noodzakelijk was omdat het risico van exportkredietverzekering was toegenomen ten gevolge van de algemene economische situatie die in die periode van herstel na de crisis bestond, waardoor de tarieven waren gestegen en de door particuliere verzekeraars in bepaalde sectoren geboden dekking was afgenomen.
2.2. RECHTSGROND
(12)
De nationale rechtsgrond voor de regeling was Wetsbesluit nr. 175/2008 - Oprichting van Finova, van 26 augustus 2008, en Wetsbesluit nr. 211/98 van 16 juli 1998, waarin de voorschriften zijn vastgelegd die van toepassing zijn op onderlinge waarborgmaatschappijen (zoals gewijzigd door Wetsbesluit nr. 19/2001 van 30 januari 2001 en Wetsbesluit nr. 309-A/2007 van 7 september 2007).
2.3. UITVOERINGSORGAAN
(13)
De regeling wordt ten uitvoer gelegd via de volgende particuliere kredietverzekeraars die op de Portugese markt actief zijn: COSEC, CESCE, COFACE en Credito y Caución.
2.4. DE BEGUNSTIGDEN
(14)
Volgens de op 26 november 2010 door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens maakten tot oktober 2010 399 begunstigden van de regeling gebruik.
(15)
De verdeling van de per oktober 2010 toegekende kredietlimieten wordt in onderstaande tabellen weergegeven:
(16)
Benutting per intermediaire verzekeraar:
Verzekeringsmaatschappij
Begunstigden
Kredietlimiet in EUR
Aantal
(%)
Waarde
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Totaal
399
100
211 630 292
100
(17)
Uitsplitsing naar marktomvang in EUR in binnenlandse transacties en exporttransacties (oktober 2010):
Daadwerkelijk gebruikte kredietlimiet (4)
Waarde (EUR)
(%)
Binnenlandse handelstransacties
137 175 542
73,20
Exporttransacties
50 221 841
26,80
Totaal
187 397 383
100
(18)
Uitsplitsing naar omvang van de begunstigde:
Omvang van de begunstigde
Begunstigden
Kredietlimiet in EUR
Aantal
(%)
Waarde (EUR)
(%)
Grote ondernemingen
126
31,58
101 135 009
47,79
Middelgrote ondernemingen
158
39,60
71 507 618
33,79
Kleine en microbedrijven
115
28,82
38 987 665
18,42
Totaal
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALITEITEN EN VOORWAARDEN VOOR DE TOEPASSING VAN DE REGELING
(19)
De regeling dekt commerciële risico's (zoals insolventie en „voortgezette wanbetaling” (protracted default)), voor perioden van minder dan twee jaar, van transacties met OESO-landen en van binnenlandse handelstransacties.
(20)
De door de overheid geboden dekking werkt als een risicodelingsfaciliteit („top-up”) met particuliere verzekeraars; zij wordt alleen verleend als aanvulling op de dekking die door een particuliere verzekeraar wordt verschaft.
(21)
De dekking door de overheidssector wordt, volgens de Portugese autoriteiten, tegen precies dezelfde voorwaarden als de particuliere verzekering verleend. Het door de publieke sector gedekte bedrag mag daarom nooit hoger zijn dan het bedrag dat door de particuliere verzekeraar wordt gedekt. Niettemin bedraagt de overeenkomstig de regeling toepasselijke verzekeringspremie slechts 60 % van de door de particuliere verzekeraars aangerekende premie. Het gemiddelde tarief dat volgens de regeling van toepassing is, bedroeg 0,21 % van de omzet, terwijl het markttarief dat door de particuliere verzekeraars werd toegepast gemiddeld 0,36 % van de in 2009 behaalde omzet bedroeg. Zelfs de gemiddelde markttarieven die in 2007 en 2008 door de particuliere verzekeraars werden aangerekend - respectievelijk 0,23 % en 0,24 % - waren hoger dan het gemiddelde tarief dat vanaf 2009 volgens de regeling van toepassing was.
(22)
Indien zich een verzekerde gebeurtenis voordoet, worden de eventuele verhaalde bedragen verdeeld tussen de staat en de particuliere verzekeraar die de basisdekking verstrekt, in verhouding tot hun aandeel in de totale gewaarborgde dekking („quota share”). De verhaalsprocedure wordt door de particuliere verzekeraar beheerd.
2.6. LOOPTIJD
(23)
De regeling werd op 12 januari 2009 aangemeld en loopt van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2010. Er is bij de Commissie geen verlenging aangemeld.
2.7. BUDGET
(24)
Volgens de door de Portugese autoriteiten aan de Commissie verstrekte gegevens bedraagt de maximumgarantie per begunstigde 1,5 miljoen EUR.
(25)
Volgens de door de Portugese autoriteiten aan de Commissie verstrekte gegevens beloopt het totale budget van de regeling voor zowel binnenlandse als exporttransacties 2 miljard EUR (5).
3. BESLUIT VAN DE COMMISSIE TOT INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(26)
In haar besluit van 27 oktober 2010 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie een voorlopige beoordeling gegeven waarbij zij twijfels heeft geuit over de verenigbaarheid van de regeling in kwestie met de interne markt. Deze twijfels betroffen met name:
-
de toepassing van de regeling op kortlopende exportkredietverzekeringen, waarbij het tarief van de verzekeringsdekking werd vastgesteld onder het niveau dat normaal gesproken is vereist op grond van de mededeling van de Commissie inzake kortlopende exportkredietverzekering (6) (hierna „de mededeling” genoemd). De Commissie betwijfelde of de vergoeding noodzakelijk en evenredig was om de doelstelling van de regeling te bereiken, gelet op het potentieel concurrentievervalsend effect ervan.
-
de toepassing van de regeling op binnenlandse transacties. De Commissie betwijfelde of de maatregel in kwestie verenigbaar was en stelde wederom de prijs van de geboden verzekeringsdekking ter discussie.
4. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL
(27)
In hun opmerkingen in het kader van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure betogen de Portugese autoriteiten dat de bewering van de Commissie dat ondernemingen die onder de regeling vallen een voordeel genieten dat zij anders niet zouden krijgen, niet strookt met de in de tijdelijke kaderregeling genoemde doelstellingen. Om het marktfalen aan te tonen verwijzen de Portugese autoriteiten naar de schadequote, die in 2008 een recordniveau had bereikt van 102 %, terwijl het aantal door een verzekering gedekte ondernemingen tussen eind 2008 en eind 2009 met 29,41 % terugliep, en tot eind september 2010 nog eens met 12,53 % afnam. De waarde van de verzekeringsportefeuille was eind 2009 gedaald met 32,84 % ten opzichte van eind 2008, en tot eind september 2010 kwam daar nog eens een daling met 22,36 % bij. Portugal voert bovendien aan dat ook andere lidstaten soortgelijke regelingen hebben ingevoerd.
(28)
Wat het selectieve karakter van het voordeel betreft, betogen de Portugese autoriteiten dat de regeling niet selectief is, maar, daarentegen een algemene maatregel is die geen intersectorale of sectoroverschrijdende discriminatie met zich meebrengt. Portugal betreurt tevens dat de Commissie geen omschrijving geeft van wat onder algemene maatregel moet worden verstaan. De Portugese autoriteiten betogen dat het feit dat er geen sprake is van discriminatie wordt aangetoond dat: i) de regeling ook wordt toegepast op ondernemingen uit andere lidstaten die in Portugal actief zijn; ii) de aanvragen om aan de regeling deel te nemen van alle vier de verzekeraars die in Portugal actief zijn en die, althans ten dele, in handen van buitenlandse rechtspersonen zijn, zijn aanvaard; iii) de financieringsbehoeften tijdens een crisis niet zijn gewijzigd; iv) de voornaamste begunstigde van de regeling in oktober 2010 het deel van de activiteiten was dat betrekking heeft op de nationale markt (73,2 %); v) alle ondernemingen met activiteiten in Portugal van de regeling gebruik kunnen maken, los van de vraag of de aard van hun activiteiten al dan niet verband houdt met de handel in goederen (de bouwsector, de vervoersector en de sector „andere diensten - met uitzondering van handel” - hebben van de regeling geprofiteerd voor bedragen van 2 155 000 EUR, 471 500 EUR en 4 580 000 EUR respectievelijk), hoewel exportkredieten uiteraard vooral op goederentransacties betrekking hebben. Bovendien zou, volgens Portugal, het model van aanvullende dekking nietals discriminerend moeten worden beschouwd omdat het ondernemingen niet belet om met een particuliere verzekeraar over een dergelijke polis te onderhandelen. De overheidsinstanties baseren zich uitsluitend op de door de particuliere verzekeraars verrichte risicobeoordeling. Bovendien belet de maximumlimiet die voor elke verzekering is vastgesteld, volgens de Portugese autoriteiten niet dat grote ondernemingen van deze verzekering gebruik kunnen maken: gemeten in waarde van de activiteiten, bedraagt de deelname van grote ondernemingen 47,79 %, tegenover 33,79 % voor middelgrote en 18,42 % voor kleine ondernemingen, maar gemeten naar het aantal begunstigden hebben zij een aandeel van slechts 31,58 %, tegen 39,60 % voor middelgrote en 28,82 % voor kleine ondernemingen. Met die maximumlimiet wordt beoogd ervoor te zorgen dat de staatsmiddelen die voor deze regeling zijn bestemd, in verhouding staan tot de beoogde doelstellingen en dat het risico voldoende gediversifieerd is, terwijl tegelijkertijd een groter aantal ondernemingen van de regeling gebruik kan maken. Volgens de Portugese autoriteiten bewijst het feit dat het in de regeling vastgelegde maximumbedrag niet is bereikt, dat er geen sprake is van discriminatie van grote ondernemingen. Tot slot trekt Portugal het bestaan van een verband tussen de door de Commissie in punt 36 van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure genoemde rechtspraak en de discriminatie in twijfel. Portugal betreurt dat de Commissie geen criteria heeft vastgesteld waaraan een maatregel moet voldoen om als algemene maatregel te worden beschouwd.
(29)
Portugal rechtvaardigt de lagere tarieven van de regeling ten opzichte van de premies van particuliere verzekeraars door erop te wijzen dat er sprake is van negatieve risicoselectie, aangezien ondernemingen geneigd zijn de minder riskante transacties in het kader van de regeling te verzekeren en de dekking van transacties met een hoger risico aan de particuliere verzekeraars over te laten. Tegen deze achtergrond gaat, volgens de Portugese autoriteiten, de redenering van de Commissie niet op voor de sector exportkredieten, waar het risico niet groter wordt naarmate het bedrag van het krediet hoger is, wat wel het geval is bij bankkredieten. Het lage risico zou volgens de Portugese autoriteiten ook blijken uit het feit dat het volume van de in het kader van de regeling ingediende schadeclaims tot oktober 2010 slechts met 0,26 % van de totale waarde van de afgesloten verzekeringen was gestegen. Bovendien komen de tarieven die op de door de overheid gesteunde verzekeringsdekking van toepassing zijn volgens de Portugese autoriteiten overeen met de marktprijzen vóór de crisis en houden zij derhalve geen voordeel voor de begunstigden in.
(30)
Voorts leidt de regeling volgens de Portugese autoriteiten niet tot concurrentieverstoring tussen de lidstaten, en wel om de volgende redenen: i) zij heeft ook betrekking op binnenlandse activiteiten; ii) de kosten van verzekering lopen tussen de lidstaten uiteen, zoals blijkt uit de verschillende verzekeringstarieven; en iii) dit soort dienstverlening is niet op de markt verkrijgbaar.
5. OPMERKINGEN VAN ANDERE BELANGHEBBENDEN
(31)
De Commissie heeft na de bekendmaking van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in het Publicatieblad van de Europese Unie van 9 april 2011 geen opmerkingen van derden ontvangen.
6. BEOORDELING
6.1. DE VRAAG OF DE MAATREGELEN STAATSSTEUN VORMEN
(32)
Artikel 107, lid 1, VWEU luidt als volgt:
„Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”
.
(33)
Artikel 107, lid 1, VWEU kan slechts van toepassing zijn indien een steunmaatregel aan de staat valt toe te rekenen, met staatsmiddelen wordt bekostigd, het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging op de interne markt vervalst door bepaalde ondernemingen een selectief voordeel toe te kennen.
Staatsmiddelen
(34)
Zoals in het besluit van de Commissie van 27 oktober 2010 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure werd uiteengezet, wordt de verzekering rechtstreeks door de staat verleend en komen eventuele uit de regeling voortvloeiende verliezen ten laste van de nationale begroting. De regeling wordt derhalve met staatsmiddelen bekostigd. Dit wordt door Portugal niet betwist.
Selectief voordeel voor de verzekeraars
(35)
De Commissie heeft in haar besluiten inzake regelingen voor kortlopende exportkredietverzekeringen, de markten voor exportkredieten onderzocht (7). De premies op de markt voor exportkredietverzekeringen worden doorgaans voor een periode van minstens één jaar in overeenkomsten vastgelegd. Een wijziging van het tarief van de geboden dekking treedt dan ook slechts met enige vertraging in werking. Daarenboven bestaat de marktpraktijk erin het aanbod van kredietverzekering aan te passen door de limieten van het geboden krediet te verhogen of te verlagen, en niet door alleen de voor de dekking geheven premie te wijzigen. Deze handelwijze werd ook sinds het begin van de financiële crisis waargenomen, zoals blijkt uit de door Portugal verzonden brieven waarin dekking wordt geweigerd, en de weigeringsbrieven die in andere gevallen betreffende regelingen voor kortlopende exportkredietverzekering zijn verstuurd (8). Over het algemeen wordt in weigeringsbrieven van verzekeraars aan exporteurs geen hoger tarief als alternatief voor de dekking van bepaalde kopers aangeboden. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat particuliere verzekeraars ten gevolge van de financiële crisis de geboden dekking aanzienlijk hebben verlaagd en deze dikwijls volledig introkken. Kortom, uit de marktpraktijk op het gebied van kortlopende exportkredietverzekeringen blijkt dat de markt zich veeleer aanpast door de volumes te wijzigen dan door een verandering van de tarieven (9). Concurrentie tussen verzekeraars vindt derhalve hoofdzakelijk plaats op het niveau van de inhoud van de verleende dekking en niet op het niveau van de tarieven. Met de maatregel in kwestie voorzag de staat in een op de markt bestaande vraag waaraan door de huidige particuliere marktpartijen niet werd voldaan, terwijl een nieuwe marktdeelnemer aan de vraag had kunnen voldoen door aanvullende verzekeringsdekking te verschaffen. Derhalve heeft het optreden van de staat tot gevolg gehad dat de marktpositie van de reeds op de Portugese markt aanwezige particuliere verzekeraars werd beschermd.
(36)
Kortlopende exportkredietverzekering is een product waarbij de verzekeraar het commerciële en politieke risico van wanbetaling door de koper bij een handelstransactie overneemt. Ook banken bieden aan de commerciële risico's van handelstransacties over te nemen door middel van documentair krediet en non-recoursefactoring. Kortlopende exportkredietverzekering die door verzekeraars worden aangeboden en documentair krediet dat door banken wordt aangeboden zijn substituten aan de vraagzijde op de markt voor de bescherming van handelstransactie tegen commerciële risico's. Zonder de regeling van de overheid hadden de exporterende bedrijven, althans ten dele, hun toevlucht kunnen nemen tot het documentair krediet (kredietbrieven) dat door de banken wordt aangeboden (10). Ten gevolge van de mogelijke substitueerbaarheid tussen de exportkredietverzekering van de verzekeraars en het documentair krediet van de banken, houdt de maatregel een voordeel in zich mee voor de sector van de kortlopende exportkredietverzekering, omdat deze ertoe bijdraagt dat het marktaandeel van exportkredietverzekeraars op de markt voor de bescherming van handelstransacties tegen commerciële risico's behouden blijft. Aangezien banken niet in aanmerking komen voor de regeling is het voordeel selectief.
(37)
Gelet op het voorgaande concludeert de Commissie dat de maatregel een selectief voordeel aan verzekeraars verschaft.
Selectief voordeel voor exportbedrijven en bedrijven die actief zijn in de binnenlandse handel
(38)
Exporteurs en handelsondernemingen die van de regeling gebruikmaken, betalen een premie die onder de marktpremie ligt. Hierdoor wordt de positie versterkt van ondernemingen die van de regeling gebruikmaken, ten opzichte van ondernemingen die alleen bij particuliere verzekeraars tegen markttarief dekking zouden kunnen krijgen. Een door een regeling teweeggebrachte versterking van de positie van enkele marktpartijen ten opzichte van hun concurrenten in een vergelijkbare situatie, wordt als zodanig als een voordeel beschouwd (11). De versterking van de positie van die begunstigden zou zonder de regeling niet in dezelfde mate mogelijk zijn geweest.
(39)
Bovendien is, volgens Portugal, op de markt geen dekking beschikbaar - althans in dezelfde mate - voor de door de regeling gedekte risico's. Ondernemingen die van de regeling gebruikmaken, genieten aldus een dubbel voordeel in de vorm van toegang tot een verzekeringsdekking die anders niet beschikbaar zou zijn: niet alleen ligt de hun aangerekende premie onder de marktprijs, maar daarnaast profiteren zij van de aanwezigheid van aanvullende dekking.
(40)
De Portugese regeling biedt enige speelruimte bij de vaststelling van de begunstigde en is de facto selectief.
(41)
Een eerste indicatie dat de regeling selectief is, is het feit dat de ondernemingen die van de maatregel profiteren bijna uitsluitend ondernemingen zijn die goederen verhandelen, terwijl ondernemingen die diensten verlenen er veel minder van profiteren. In het kader van de formele onderzoeksprocedure voeren de Portugese autoriteiten aan dat er geen juridische belemmeringen zijn waardoor ondernemingen die geen commerciële activiteiten uitoefenen niet van de regeling kunnen profiteren en dat de bouwsector, de vervoersector en de sector „andere diensten - met uitzondering van handel” van de regeling gebruik hebben gemaakt. Portugal geeft echter ook toe dat exportkredietverzekeringen vanwege hun aard vooral op goederentransacties betrekking hebben. In oktober 2010 maakten ondernemingen die transportdiensten en andere diensten verlenen, slechts 2,4 % van de in het kader van de regeling verstrekte verzekeringen uit. Aangezien slechts acht van de in totaal 361 ondernemingen die van de regeling gebruik hebben gemaakt, ondernemingen waren die diensten verlenen, en deze ongeveer 1,25 % van de kredietlimieten vormen, is het duidelijk dat de maatregel in kwestie voornamelijk steun heeft geboden aan ondernemingen die goederen verhandelen.
(42)
Ook uit andere elementen blijkt dat de regeling de facto selectief is.
(43)
In de eerste plaats verlenen de uit hoofde van de regeling vastgestelde voorwaarden, ondanks de bewering van de Portugese autoriteiten dat de regeling van algemene aard is omdat de begunstigden worden gedefinieerd aan de hand van objectieve criteria die geen discriminatie inhouden tegen rechtspersonen uit andere lidstaten, een zekere mate van vrijheid bij de keuze van de begunstigden. In de regeling wordt een „top-up”-model toegepast, waarbij alleen ondernemingen die een kredietlimiet bij een particuliere verzekeraar hebben voor de regeling in aanmerking komen, terwijl ondernemingen waaraan particuliere kredietverzekeraars iedere vorm van dekking weigeren, niet voor deze „top-up” in aanmerking komen. De regeling laat de beslissing of een onderneming voor dekking in aanmerking komt, volledig aan de particuliere verzekeraars over. Daar er geen objectieve en eenvormige criteria zijn om het risico te bepalen dat besloten ligt in transacties die door iedere exporteur of binnenlandse handelaar worden verricht, biedt de regeling particuliere marktpartijen een zekere ruimte bij de beoordeling van de kredietwaardigheid van de ondernemingen die voor dekking in aanmerking komen. Volgens het Hof van Justitie moet een maatregel, om als niet-selectief te worden beschouwd, gebaseerd zijn op een toepassingscriterium dat objectief is, zonder geografische of sectorale raakvlakken, dat bovendien met het doel van de maatregel strookt (12). In het onderhavige geval leidt het ontbreken van objectieve criteria voor het besluit om dekking aan de particuliere sector te verlenen tot potentiële discriminatie tussen ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke situatie bevinden (13).
(44)
Ten tweede heeft het Gerecht geoordeeld dat, zelfs indien de criteria voor toegang tot de regeling als objectief moesten worden beschouwd, het eenvoudige feit dat er sprake is van objectieve criteria niet uitsluit dat de maatregel selectief is wanneer deze ertoe leidt dat bepaalde ondernemingen worden bevoordeeld boven andere. Zo oordeelde het Gerecht dat „het feit dat de steun niet voor een of meer bijzondere en vooraf aangewezen begunstigden is bedoeld, maar met toepassing van een aantal objectieve criteria en binnen een vooraf bepaald globaal budget aan een onbepaald aantal begunstigden kan worden verleend die niet tevoren zijn geïndividualiseerd, niet volstaat om het selectief karakter van de maatregel te ontkennen en derhalve de kwalificatie ervan als steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te voorkomen. Een dergelijke omstandigheid betekent hoogstens, dat de betrokken maatregel geen individuele steunmaatregel is. Zij sluit daarentegen niet uit, dat deze hulp van de overheid moet worden aangemerkt als een steunregeling die een selectieve, en derhalve specifieke, maatregel vormt, indien op grond van de toepassingscriteria ervan een voordeel wordt verleend aan bepaalde ondernemingen of aan bepaalde producenten, met uitsluiting van alle anderen (14)”. Derhalve moeten, volgens het Hof van Justitie, steunmaatregelen van de staten niet naar hun oorzaken of doelstellingen, maar naar hun gevolgen worden beoordeeld (15). In het onderhavige geval is de regeling feitelijk selectief.
(45)
Ten derde moet een maatregel niet alleen op objectieve en horizontale criteria gebaseerd zijn om een algemene maatregel te zijn, maar mag zij noch in de tijd, noch qua toepassingsgebied beperkt zijn. De regeling is, hoewel Portugal benadrukt dat deze een algemeen karakter heeft, zowel in de tijd als qua toepassingsgebied ervan beperkt, onder meer door de aard van het „top-up”-model, zoals in overweging 43 is uiteengezet.
(46)
Ten slotte zijn de in de regeling vastgelegde criteria niet in overeenstemming met de doelstelling en de opzet van de maatregel (16). Zelfs indien de regeling op objectieve wijze door de particuliere verzekeraars zou worden toegepast, zouden alleen ondernemingen waarvan de dekking tijdens de crisis is verlaagd daarvoor in aanmerking komen. Ondernemingen ten aanzien waarvan particuliere verzekeraars de kredietlimieten volledig hebben afgeschaft, zijn van de regeling uitgesloten. Daarom heeft de regeling, ondanks haar doelstelling om de vermeende onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking op de particuliere markt te ondervangen, geen betrekking op ondernemingen die het sterkst wordt getroffen door de afname van de particuliere verzekeringscapaciteit op de markt. In die zin is de opzet van de maatregel niet geschikt om het geconstateerde marktfalen te verhelpen.
(47)
Gelet op het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de voordelen welke zijn verleend aan exporteurs en handelsondernemingen die van de regeling gebruikmaken, een selectief karakter hebben.
Beïnvloeding van het handelsverkeer en verstoring van de mededinging
(48)
Wat de beoordeling van de gevolgen van de regeling voor het handelsverkeer betreft zij opgemerkt dat de regeling van toepassing is op exporttransacties en binnenlandse transacties met verhandelbare goederen.
(49)
Doordat de regeling ook voor binnenlandse transacties geldt, kan zij potentieel gevolgen hebben voor het handelsverkeer tussen de lidstaten, en wel in die mate dat de handelsstromen aanmerkelijk verstoord zouden kunnen worden, bijvoorbeeld doordat economische activiteiten van export naar binnenlandse transacties worden verlegd.
(50)
Wat de verstoring van de mededinging betreft wijst, volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie, het enkele feit dat de concurrentiepositie van een onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen wordt versterkt doordat haar een economisch voordeel wordt verschaft dat zij anders in het kader van de normale uitoefening van haar activiteiten niet zou hebben gehad, erop dat er mogelijk sprake is van een verstoring van de mededinging (17).
(51)
Aangezien de regeling op export van toepassing is, ook voor andere lidstaten, beïnvloedt de maatregel duidelijk de handelsstromen tussen de lidstaten, omdat deze het voor de begunstigden gemakkelijker maakt om exportactiviteiten uit te oefenen.
(52)
De regeling beïnvloedt het handelsverkeer ook ongunstig voor zover zij op binnenlandse transacties van toepassing is. Het is vaste rechtspraak dat wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed. Wat dit aangaat, kan de omstandigheid dat een sector van de economie op gemeenschapsniveau is geliberaliseerd, een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op de mededinging alsmede het effect daarvan op het handelsverkeer tussen de lidstaten aan het licht brengen. Het is trouwens niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf aan het intracommunautaire handelsverkeer deelneemt. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse activiteit in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen. Bovendien kan de versterking van een onderneming die voordien niet deelnam aan het intracommunautaire handelsverkeer, haar in een situatie brengen waardoor zij de markt van een andere lidstaat kan betreden (18).
(53)
In deze zaak komt de maatregel ten goede aan ondernemingen die actief zijn in verscheidene sectoren die openstaan voor handelsverkeer binnen de Europese Unie. Derhalve hebben ook voordelen die worden toegekend voor binnenlandse transacties van ondernemingen die enkel op de Portugese markt actief zijn een ongunstige invloed op de handel tussen de lidstaten.
(54)
Daarenboven heeft de maatregel ten doel de commerciële handelsactiviteiten van in Portugal gevestigde ondernemingen te ondersteunen, en niet die van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen. De maatregel kan derhalve de concurrentie in de interne markt verstoren.
Conclusie
(55)
Derhalve vormt deze regeling staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De steun kan uitsluitend als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd indien hij in aanmerking komt voor een van de uitzonderingen waarin het Verdrag voorziet.
6.2. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN AAN VERZEKERAARS
(56)
De Commissie heeft in haar mededeling de voorwaarden vastgelegd waaronder steun aan verzekeraars in de vorm van door de overheid gesteunde regelingen voor kortlopende exportkredietverzekering, als verenigbaar wordt beschouwd. In verband met de financiële crisis zijn de voorwaarden voor de toepassing van de mededeling in de tijdelijke kaderregeling vastgelegd.
(57)
Punt 2.5 van de mededeling, zoals gewijzigd (19), definieert „verhandelbare risico's” als commerciële en politieke risico's met betrekking tot niet-openbare debiteuren die in de in de bijlage genoemde landen zijn gevestigd (20). Financiële voordelen ten behoeve van exportkredietverzekeraars die deelnemen aan een als verhandelbaar risico aangemerkte transactie of hiervoor dekking verschaffen, zijn normaal gesproken verboden.
(58)
Overeenkomstig punt 3.1 van de mededeling omvatten de factoren die de mededinging tussen particuliere en openbare of door de overheid gesteunde exportkredietverzekeraars die verhandelbare risico's verzekeren kunnen vervalsen, onder andere rechtens of feitelijk verleende staatsgaranties voor leningen en verliezen. Dergelijke garanties stellen de verzekeraar in staat, tegen lagere rentevoeten dan de normale markttarieven te lenen of om hoe dan ook leningen aan te gaan. Bovendien voorkomen zij dat verzekeraars zich op de particuliere markt moeten herverzekeren.
(59)
Wat de landen betreft die niet in de bijlage bij de mededeling zijn opgenomen, zijn dit soort risico's „niet-verhandelbaar” in de zin van de mededeling; de mededeling heeft geen betrekking op overheidssteun voor het verzekeren van deze risico's.
(60)
Bovendien mogen lidstaten geen staatssteun verlenen met betrekking tot verhandelbare risico's (punt 4.2 van de mededeling), tenzij deze risico's tijdelijk als niet-verhandelbaar kunnen worden beschouwd. In punt 4.4 van de mededeling wordt bepaald dat risico's ten aanzien van debiteuren welke zijn gevestigd in landen die in de bijlage bij de mededeling worden vermeld, alleen als tijdelijk niet-verhandelbaar worden beschouwd indien kan worden aangetoond dat particuliere verzekeringsdekking voor de risico's die doorgaans als verhandelbaar worden beschouwd niet beschikbaar is. lidstaten die van die ontsnappingsclausule gebruik willen maken moeten een marktverslag indienen en verklaringen overleggen van twee grote, internationaal erkende exportkredietverzekeraars, alsmede van een nationale kredietverzekeraar, waarin wordt aangetoond dat er op de particuliere verzekeringsmarkt geen dekking beschikbaar is. Daarnaast moet de door de overheid gesteunde exportkredietverzekeraar zijn tarieven voor dergelijke niet-verhandelbare risico's zoveel mogelijk afstemmen op die welke elders door particuliere exportkredietverzekeraars voor het betrokken soort risico worden berekend, en moet hij een beschrijving geven van de voorwaarden die hij voor deze risico's wil hanteren.
(61)
Om de procedure te bespoedigen voerde de tijdelijke kaderregeling een vereenvoudiging in van het bewijs van de onbeschikbaarheid van dekking dat de lidstaten moeten verstrekken, die tot en met 31 december 2010 van toepassing was. Daartoe moesten de lidstaten verklaringen overleggen van een grote, internationaal erkende exportkredietverzekeraar alsmede van een nationale kredietverzekeraar, dan wel van ten minste vier in de binnenlandse markt gevestigde exporteurs. De tijdelijke kaderregeling werd verlengd tot en met 31 december 2011 (21).
Onbeschikbaarheid van dekking
(62)
Portugal heeft een aantal brieven van exporteurs aan de Commissie gezonden waaruit blijkt dat hun voor een aantal transacties dekking is geweigerd. De Commissie heeft in de door de Portugese autoriteiten verstrekte brieven evenwel niet voldoende bewijzen voor onbeschikbaarheid van dekking gevonden. De redenen die in deze brieven worden opgegeven voor de weigering zijn ofwel vertrouwelijk, ofwel wordt uitdrukkelijk aangegeven dat de oorzaak van de weigering ligt in de onvoldoende liquiditeit en de slechte financiële situatie van de cliënt, wat in een goed werkende verzekeringsmarkt een normale praktijk is. In zijn antwoord op het besluit van de Commissie van 27 oktober 2010 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft Portugal gegevens overgelegd die een daling laten zien van het aantal ondernemingen die een verzekering hebben afgesloten (er is een daling met 29,41 % tot eind 2009 ten opzichte van het voorgaande jaar en een daling met nog eens 12,53 % tot september 2010), evenals een daling van de waarde van de verzekeringsportefeuille (met 32,84 % tot eind 2009 ten opzichte van het voorafgaande jaar en met nog eens 22,36 % tot september 2010). In één van de twee door Portugal verstrekte brieven van particuliere verzekeraars, waarin wordt gewezen op de onbeschikbaarheid van dekking op de particuliere markt (van CESCE, gedateerd 22 november 2010), wordt echter gesteld dat de financieringsbehoefte van ondernemingen ook is afgenomen door het krimpen van de kopersmarkten. Derhalve vormt de vermeende afname van de verzekerde volumes niet voldoende bewijs voor de onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking op de markt.
(63)
Indien bovendien op de particuliere markt daadwerkelijk geen dekking beschikbaar is en deze vervolgens beschikbaar wordt wanneer de staat gedeeltelijke dekking verleent, zou dit erop kunnen wijzen dat de verzekeraars staatssteun hebben gekregen. Aangezien die markt zich voornamelijk aanpast via de volumes en niet via de tarieven, zoals in overweging 35 werd uiteengezet, kunnen dankzij de beschikbaarheid van krediet ondernemingen op de markt bestaan die er anders niet zouden zijn geweest.
Afstemming van de premies op de tarieven die door de particuliere kredietverzekeraars worden berekend
(64)
De tarieven die in het kader van de regeling worden berekend belopen 60 % van het tarief dat door een particuliere verzekeraar wordt gehanteerd om aan dezelfde cliënt dekking te verschaffen. Verder kan, in tegenstelling tot hetgeen door Portugal wordt betoogd, het risico dat uit hoofde van de regeling aan de staat wordt overgedragen groter worden geacht dan het risico dat door de particuliere verzekeraar afzonderlijk wordt gedekt. Er zij aan herinnerd dat het wanbetalingsrisico toeneemt naarmate het door de verzekering gedekte bedrag hoger is. Derhalve zou de exporteur er bij een hoger bedrag aan verzekeringsdekking mee instemmen meer handelstransacties met een bepaalde koper te sluiten. Het totale volume van de transacties zou groter kunnen zijn dan de terugbetalingscapaciteit van die koper.
(65)
De Portugese autoriteiten zijn van mening dat het risico dat in aanvullende transacties besloten ligt lager is aangezien een exporteur die een beperkte dekking heeft verkregen in eerste instantie een verzekering zal afsluiten voor de transacties met kopers die het grootste risico vormen; beschikt hij over een ruimere dekking, dan zal de exporteur geleidelijk ook de transacties met minder riskante kopers verzekeren. Met dit argument wordt evenwel voorbijgegaan aan het feit dat de kredietlimieten over het algemeen per cliënt worden toegekend; de exporteur heeft derhalve niet de keuze om de gehele toegekende kredietlimiet uitsluitend voor transacties met de minst kredietwaardige kopers te gebruiken.
(66)
Daarnaast zou het argument van de Portugese autoriteiten dat de met een aanvullende verzekering gedekte transacties een geringer risico inhouden dan transacties die door een particuliere verzekeraar worden gedekt, tot de conclusie leiden dat de particuliere verzekeraars voor een gegeven premieniveau een hoger risico zouden accepteren, terwijl zij de verzekering van transacties met een geringer risico voor hetzelfde premieniveau weigeren. Indien dat argument juist was, zou een rationele particuliere verzekeraar meer transacties verzekeren, waardoor zijn premie-inkomen zou stijgen en het risico zou afnemen. Met andere woorden; het argument van de Portugese autoriteiten zou duiden op irrationeel gedrag van particuliere verzekeraars, die immers zouden instemmen met het verzekeren van het gedeelte van de portefeuille waaraan een hoger risico is verbonden in plaats van het minder riskante gedeelte. Dit argument kan derhalve niet worden aanvaard.
(67)
Doordat met de steunregeling het grotere risico wordt gedekt is de blootstelling van de staat aan potentieel hogere uiteindelijke verliezen groter dan die van de particuliere verzekeraar die autonoom de aanvankelijke dekking verleent en de prijs daarvan vaststelt. Daarom moet bij regeling voor een aanvullende verzekering waarbij het besluit om de dekking te verruimen pas wordt genomen nadat de premie voor de aanvankelijke kredietverzekeringslimiet is vastgesteld, de prijs van de aanvullende verzekering het hogere risico van de eventuele bijkomende dekking weerspiegelen. Het argument van de Portugese autoriteiten dat exporteurs voor een negatieve selectie zouden opteren zodat riskantere transacties door particuliere verzekeraars zouden worden gedekt, wordt noch door concrete gegevens noch door de bekende marktpraktijk gestaafd. Bij de meest gebruikelijke vorm van kortlopende exportkredietverzekering die door de particuliere verzekeraars wordt aangeboden (omzetpolis), moet de polis de volledige portefeuille van de verzekerde verkopen van een cliënt dekken. De verzekerde cliënt kan derhalve zijn risico's niet selectief verzekeren. In het onderhavige geval had het hogere risico dat wordt gelopen in de prijs van de aanvullende verzekering moeten worden verdisconteerd. De premietarieven hadden derhalve hoger moeten zijn dan de prijs die de particuliere verzekeraars voor de basisdekking aanrekenen.
(68)
De tarieven die in het kader van de regeling worden gehanteerd zijn lager dan de huidige tarieven op de markt voor exportkredietverzekering, wat door Portugal wordt bevestigd in zijn antwoord op het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van 27 oktober 2010. Die tarieven liggen ook lager dan de markttarieven van 2007 en 2008. Om die reden wordt het argument van de Portugese autoriteiten dat de prijzen in kwestie overeenkomen met de prijzen die vóór de crisis op de markt werden gehanteerd, eveneens niet gestaafd. Bovendien moet bij het vaststellen van de prijs rekening worden gehouden met het risico dat wordt gelopen. Daarom zouden de prijzen in feite hoger moeten zijn dan de marktprijzen.
(69)
Gelet op het voorgaande is de regeling zoals deze op verzekeraars wordt toegepast, onverenigbaar met de mededeling en met de tijdelijke kaderregeling.
6.3. VERENIGBAARHEID VAN DE AAN EXPORTEURS EN BINNENLANDSE HANDELSONDERNEMINGEN VERLEENDE STEUN
6.3.1. Verenigbaarheid van de regeling betreffende kortlopende exportkredietverzekering
(70)
Overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU dat onder normale marktvoorwaarden van toepassing is, en artikel 107, lid 3, onder b), VWEU dat in perioden van ernstige verstoring in de economie van toepassing is, kan steun onder bepaalde voorwaarden als verenigbaar met de interne markt wordt beschouwd.
(71)
De Commissie herinnert eraan dat het Gerecht van eerste aanleg heeft benadrukt dat artikel 107, lid 3, onder b), VWEU in restrictieve zin moet worden uitgelegd en dat de verstoring in kwestie de gehele economie van de lidstaat moet raken (22).
(72)
In overeenstemming met de beginselen die in de tijdelijke kaderregeling, die tot 31 december 2012 is verlengd, zijn vastgelegd (punt 5.1) moeten steunmaatregelen, om verenigbaar te zijn, aan de volgende criteria voldoen:
a)
Geschiktheid
de steun moet doelgericht zijn, zodat daarmee daadwerkelijk de doelstelling van het opheffen van een ernstige verstoring in de economie kan worden bereikt. Dit is niet het geval indien de maatregel niet geschikt is om deze verstoring op te heffen.
b)
Noodzaak
De steunmaatregel moet, wat bedrag en vorm betreft, noodzakelijk zijn om de doelstelling te behalen. De maatregel moet dan ook een bedrag vertegenwoordigen dat minimaal vereist is om de doelstelling te verwezenlijken, en in de meest geschikte vorm moet worden gegoten om de verstoring op te heffen. Met andere woorden, indien een geringer steunbedrag of een maatregel die minder verstoringen zou veroorzaken zouden volstaan om een ernstige verstoring in de gehele economie op te heffen, zou de maatregel in kwestie niet nodig zijn. Die analyse wordt bevestigd door de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (23).
c)
Evenredigheid
de positieve effecten van de maatregel moeten naar behoren worden afgewogen tegen de concurrentieverstoringen, opdat de verstoringen worden beperkt tot het noodzakelijke minimum om de doelstellingen van de maatregel te verwezenlijken. Artikel 107, lid 1, VWEU verbiedt alle selectieve overheidsmaatregelen die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Telkens wanneer er gebruik wordt gemaakt van de uitzondering van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU op grond waarvan staatssteun is toegestaan, moet ervoor worden gezorgd dat deze steun worden beperkt tot het noodzakelijke minimum om de gestelde doelen te bereiken.
Geschiktheid
(73)
Zoals is uiteengezet in overweging 46 is de regeling op zodanige wijze opgezet dat ondernemingen die het sterkst de gevolgen van de crisis ondervinden ervan zijn uitgesloten; daarom is de regeling niet geschikt om het vermeende marktfalen op het vlak van de onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking door particuliere verzekeraars op te vangen.
Noodzaak en evenredigheid: afstemming van de premies op de door de particuliere kredietverzekeraars aangerekende tarieven
(74)
Zoals in overweging 62 werd gesteld, wijzen de door Portugal verstrekte inlichtingen weliswaar op het bestaan van spanningen op de markt voor particuliere kredietverzekeringen, maar tonen zij niet aan dat er geen dekking beschikbaar is. Daarom kan de noodzaak van de steunmaatregel niet worden vastgesteld.
(75)
Zoals in de overwegingen 21 en 64 werd vermeld, belopen de tarieven in het kader van de regeling 60 % van de tarieven die door particuliere verzekeraars worden gehanteerd om aan dezelfde cliënt dekking te verschaffen.
(76)
Zoals in de overwegingen 65 tot en met 67 is uiteengezet, moet bij een aanvullende regeling waarbij het besluit om de dekking te verruimen pas wordt genomen wanneer de premie voor de aanvankelijke kredietverzekeringslimiet eenmaal is vastgesteld, de prijs van deze „top-up” het hogere risico van de eventuele bijkomende dekking weerspiegelen.
(77)
Het doel om de dekking te verstrekken waarvan wordt beweerd dat deze op de markt niet beschikbaar is, zou ook kunnen worden bereikt met een regeling waarin de premies zodanig zijn vastgesteld dat zij het onderliggende risico dat de staat op zich neemt, weerspiegelen. Daarom staat de prijsstelling in de regeling op basis van lagere premies dan de premies die op de markt voor soortgelijke risico's worden gehanteerd, niet in verhouding tot de doelstelling van de regeling.
(78)
Gelet op het voorgaande kan het gedeelte van de regeling dat betrekking heeft op exportkredietverzekering, niet worden geacht met de interne markt verenigbare steun aan exporteurs te zijn overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en de tijdelijke kaderregeling.
(79)
Er zij op gewezen dat alle argumenten met betrekking tot geschiktheid, noodzaak en evenredigheid die aan artikel 107, lid 3, onder b), VWEU getoetst zijn, evenzeer opgaan wanneer de regeling in het licht van artikel 107, lid 3, onder c), wordt beoordeeld. Daarom kan het gedeelte van de regeling dat betrekking heeft op exportkredietverzekering niet worden geacht met de interne markt verenigbare steun aan exporteurs te zijn op grond van artikel 107, lid 3, onder c), om dezelfde redenen als die welke hierboven zijn uiteengezet.
6.3.2. Verenigbaarheid van de regeling ten aanzien van de verzekering van handelstransacties op de binnenlandse markt
(80)
Ten aanzien van de toepassing van de regeling op binnenlandse transacties kan verzekeringsdekking voor binnenlandse handelstransacties onder de marktprijs ertoe leiden dat binnenlandse transacties worden begunstigd ten nadele van exporttransacties, met grote gevolgen voor de import. Onder normale marktvoorwaarden is staatssteun ten behoeve van binnenlandse handelstransacties dan ook streng verboden. In artikel 107, lid 3, onder b) en c), VWEU wordt echter bepaald dat steun onder bepaalde omstandigheden als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd. In die context zijn in de mededeling en de tijdelijke kaderregeling criteria voor de verenigbaarheid van steunmaatregelen in de vorm van kortlopende exportkredietverzekering vastgelegd. Deze teksten zijn evenwel niet van toepassing op binnenlandse handelstransacties.
(81)
Portugal heeft de regeling echter in de context van de huidige financiële crisis overeenkomstig de tijdelijke kaderregeling aangemeld. Daarom moet worden vastgesteld of de regeling, gezien de verstrekkende gevolgen van de huidige economische crisis, rechtstreeks op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU als verenigbaar kan worden beschouwd. Zo niet, dan moet worden onderzocht of de maatregel op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar kan worden beschouwd.
(82)
Wat de verenigbaarheid ingevolge artikel 107, lid 3, onder b), VWEU betreft, kan de Commissie steun als verenigbaar met de interne markt aanmerken wanneer deze erop is gericht „een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen”.
(83)
De Commissie herinnert eraan dat artikel 107, lid 3, onder b), VWEU in restrictieve zin moet worden uitgelegd en dat de verstoring in kwestie de gehele economie van de lidstaat moet raken (24). Zij herinnert er tevens aan dat, zoals in overweging 73 wordt gesteld, de maatregel moet voldoen aan de beginselen van geschiktheid, noodzaak en evenredigheid.
(84)
De maatregel is genomen in de context van de huidige financiële crisis en is beperkt in de tijd.
(85)
De Commissie heeft brieven ontvangen van exporteurs en particuliere verzekeraars waarin erop wordt gewezen dat de verzekeringsdekking voor binnenlandse transacties terugloopt. De Portugese autoriteiten betogen dat de schadequote tot 102 % is opgelopen. Deze opmerking is evenwel niet overtuigend omdat de stijging sedert 2004 een constant verloop heeft, zoals uit de door de Portugese autoriteiten ingediende opmerkingen blijkt. Die constante toename van de schadequote, zelfs vóór het begin van de financiële crisis, kan erop wijzen dat er niet zozeer sprake is van marktfalen wat de financiering van binnenlandse transacties betreft, maar veeleer van een structureel probleem in de markt. De Commissie heeft dus geen elementen gevonden die aantonen dat de regeling geschikt is om een ernstige verstoring van de economie op te heffen, en zij is daarom van mening dat de regeling niet verenigbaar kan worden verklaard op grond van de tijdelijke kaderregeling of artikel 107, lid 3, onder b).
(86)
Wat de verenigbaarheid van de maatregel overeenkomstig de mededeling en artikel 107, lid 3, onder c), betreft, bestaat de doelstelling van de regeling erin de onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking in de verzekeringsmarkt te verhelpen. Aangezien het hier echter een aanvullende regeling betreft die particuliere verzekeraars een zekere vrijheid laat bij de keuze van de begunstigde, sluit de regeling mogelijk ondernemingen van verzekeringsdekking uit die zich in een vergelijkbare feitelijke situatie bevinden als de ondernemingen die onder de regeling vallen maar die de gevolgen van de crisis in sterkere mate ondervinden. De verzekeringsdekking zou voor dergelijke uitgesloten ondernemingen niet gedeeltelijk, maar volledig zijn geweigerd. Bovendien voorziet de regeling niet alleen in aanvullende dekking voor begunstigden maar verleent zij hun tevens een voordeel wat de tarifering betreft, aangezien de premies onder de markttarieven liggen. Zoals reeds werd opgemerkt, belopen de tarieven die in het kader van de regeling worden gehanteerd 60 % van de tarieven die door een particuliere verzekeraar worden toegepast om aan dezelfde cliënt dekking te verschaffen, terwijl het feit dat de dekkingslimiet is uitgebreid tot tweemaal de aanvankelijke limiet een hoger risico inhoudt, wat niet in de premie tot uiting komt. Het prijsniveau dat in het kader van de regeling wordt gehanteerd is niet gerechtvaardigd, gelet op de noodzaak om de onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking te verhelpen. De regeling is niet evenredig en evenmin geschikt om het gestelde doel te verwezenlijken, doordat zij de mededinging kan verstoren.
(87)
De Commissie komt dan ook tot de slotsom dat de staatssteun die ten behoeve van de verzekering van binnenlandse handelstransacties is verleend, niet voldoet aan de in artikel 107, lid 3, onder b) of c), VWEU vervatte voorwaarden en onverenigbaar is met de interne markt.
7. CONCLUSIE
(88)
In het licht van het voorgaande concludeert de Commissie dat de regeling staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU die niet verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard.
8. TERUGVORDERING
(89)
Volgens artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (25) besluit de Commissie, indien negatieve besluiten worden vastgesteld in gevallen van onrechtmatige steun, dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigden terug te vorderen. Alleen met de interne markt onverenigbare steun zal worden teruggevorderd.
(90)
Terugvordering heeft als doel de situatie te herstellen die vóór de toekenning van de steun bestond. Dit wordt bereikt wanneer de onverenigbare steun is terugbetaald door de begunstigden, die aldus afzien van de voordelen die zij ten opzichte van hun concurrenten genoten. Het teruggevorderde bedrag is van dien aard dat het economisch voordeel van de begunstigden teniet wordt gedaan.
(91)
Wat de exacte berekening van het steunbedrag betreft, moet, aangezien er geen passende marktprijs beschikbaar is voor het vergoeden van de door de staat verschafte dekking, een geschikte benchmark worden vastgesteld. Zoals in punt 4.2, eerste streepje, van de mededeling van de Commissie betreffende garanties (26) wordt uiteengezet, kan het „contante subsidie-equivalent” van een leninggarantie in een bepaald jaar op dezelfde wijze worden berekend als het subsidie-equivalent van een zachte lening. Het steunbedrag kan dus worden berekend als het verschil tussen de theoretische marktrente en het rentepercentage dat dankzij de staatsgarantie wordt betaald, rekening houdend met eventueel betaalde premies.
(92)
Wat de steun aan verzekeraars betreft, ligt het voordeel in het behoud van het marktaandeel van de verzekeraars. Zonder steun zou de dekking door een andere marktpartij kunnen zijn verschaft. Zoals in overweging 35 al is uiteengezet, berust de concurrentie in de markt zich niet zozeer op de prijs van de verleende dekking als wel op het relatieve vermogen van de marktpartijen om kredietlimieten aan te bieden. Daarnaast bestaat de marktpraktijk erin voor de gehele portefeuille een gemiddelde prijs vast te stellen die vervolgens door dezelfde verzekeraar moet worden gedekt (27), om te voorkomen dat de verzekerde onderneming de dekkingslimiet alleen gebruikt met betrekking tot kopers met een groter risico („cherry picking”). Selectieve verzekering van riskantere transacties zou zich kunnen voordoen wanneer de verzekerde onderneming alleen voor cliënten met een hoger risico een gemiddelde prijs zou betalen en geen cliënten met een geringer risico in haar portefeuille zou opnemen of voor deze cliënten bij een andere leverancier van kredietprotectie een verzekering zou afsluiten. Daarom hadden de exporteurs, indien een andere marktpartij de dekking voor de exporteurs en/of binnenlandse handelaren had verstrekt voor het totaalbedrag van de gevraagde kredietlimieten, zelfs voor een hogere prijs, waarschijnlijk al hun verzekeringspolissen naar die andere marktpartij overgebracht. Het financiële voordeel is de winstmarge die wordt behaald op de dekking van het volume dat door elke leverancier van kredietprotectie wordt verzekerd, verminderd met de aan de dekking van dit volume verbonden kosten. Deze voordelen, die tot uiting komen in de winst welke is behaald door de particuliere verzekeraars die hebben deelgenomen aan de regeling gedurende de periode waarin de staat voor de aanvullende dekking zorgde, zouden zonder de steunregeling door een andere marktpartij zijn behaald. De steun voor de verzekeraars wordt derhalve gekwantificeerd als de winst die door de verzekeraars die aan de regeling hebben deelgenomen is behaald in de periode waarin deze van kracht was, en die voortvloeide uit de dekking die zij verschaften aan exporteurs en handelsondernemingen op de binnenlandse markt die van de regeling gebruikt maakten. Het voordeel voor de cliënten die van de regeling gebruik maakten moet afzonderlijk worden berekend voor iedere verzekeraar die aan de regeling heeft deelgenomen; indien dat voordeel het de-minimisbedragoverschrijdt, moet dit bedrag worden teruggevorderd.
(93)
Wat de exporteurs en de handelsondernemingen op de binnenlandse markt betreft, hadden de begunstigden voor de dekking door de staat een marktconforme vergoeding moeten betalen. Het bedrag van de steun moet dus worden berekend op basis van het verschil tussen de prijs die daadwerkelijk op de markt wordt gehanteerd, gecorrigeerd voor de wijziging van het risiconiveau. De Commissie heeft een methode ontwikkeld voor de berekening van het in te vorderen bedrag (welke in de bijlage bij dit besluit wordt uiteengezet) die is gebaseerd op redelijke hypothesen en op gangbare marktpraktijken. Overeenkomstig die methode is een theoretische marktprijs voor de door de staat verleende dekking gelijk aan 110 % van de prijs (wat de premie betreft) die door de particuliere verzekeraar ten aanzien van iedere cliënt afzonderlijk wordt gehanteerd. Aangezien de prijs die in het kader van de regeling worden toegepast 60 % bedraagt van de premie die door de particuliere verzekeraars wordt gehanteerd, is het bedrag dat voor elke transactie moet worden teruggevorderd gelijk aan het bedrag dat door de staat in het kader van de regeling is gedekt, vermenigvuldigd met 5/6.
(94)
Het in overweging 93 bedoelde bedrag vormt het terug te vorderen bedrag, te vermeerderen met de opgelopen terugvorderingsrente vanaf de datum waarop de steun aan de begunstigden ter beschikking werd gesteld (datum van de individuele garanties) tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op een samengestelde grondslag overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (28), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 271/2008 (29).
(95)
Het onderhavige besluit treedt onverwijld in werking, met name wat de terugvordering betreft van alle individuele steun die uit hoofde van de regeling is toegekend, met uitzondering van de steun die voldoet aan de voorwaarden van krachtens de artikelen 1 en 2 van Verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad (30) vastgestelde verordeningen of enige andere goedgekeurde steunregeling, voor zover de voor dit soort steun vastgestelde maximale steunintensiteit of de de-minimisgrenzen in acht zijn genomen.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die besloten ligt in de regeling voor kortlopende exportkredietverzekeringen, welke regeling door Portugal is vastgesteld overeenkomstig Wetsbesluit nr. 175/2008 - Oprichting van Finova, van 26 augustus 2008, en Wetsbesluit nr. 211/98 van 16 juli 1998 waarin de voorschriften zijn vastgelegd die van toepassing zijn op onderlinge waarborgmaatschappijen, van 16 juli 1998 (zoals gewijzigd door Wetsbesluit nr. 19/2001 van 30 januari 2001 en Wetsbesluit nr. 309-A/2007 van 7 september 2007), en die door Portugal onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de interne markt is verleend, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
De individuele steun welke is verleend uit hoofde van de in artikel 1 genoemde regeling en die, op de datum waarop deze werd verleend, voldeed aan de voorwaarden welke zijn vastgelegd in de verordening die is goedgekeurd op grond van de artikelen 1 of 2 van Verordening (EG) nr. 994/98 of in een andere goedgekeurde steunregeling, is verenigbaar met de interne markt, tot de maximale steunintensiteiten of het de-minimisniveau die op dit soort steun van toepassing zijn.
Artikel 3
1. Portugal vordert de in artikel 1 bedoelde onverenigbare steun van de begunstigden terug.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop deze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004, laatstelijk gewijzigd door Verordening (EG) nr. 271/2008.
4. Portugal trekt de in artikel 1 genoemde steunregeling onverwijld in en schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 1 bedoelde steunregeling vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit.
Artikel 4
1. De terugvordering van steun die uit hoofde van de in artikel 1 bedoelde regeling is verleend, geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Portugal zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 5
1. Binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van dit besluit verstrekt Portugal de Commissie de volgende informatie:
a)
de lijst van begunstigden die in het kader van de in artikel 1 vermelde regeling steun hebben ontvangen en het totale bedrag aan steun dat elke begunstigde heeft ontvangen;
b)
het totale van elke begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
c)
een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan het onderhavige besluit te voldoen;
d)
documenten die aantonen dat aan de begunstigden opdracht is gegeven de steun terug te betalen.
2. Portugal houdt de Commissie op de hoogte van de vooruitgang die bij de nationale maatregelen ter uitvoering van dit besluit is geboekt totdat de in artikel 1 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Op verzoek van de Commissie verstrekt Portugal onmiddellijk de benodigde informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan het onderhavige besluit te voldoen. Daarnaast verstrekt Portugal gedetailleerde informatie over de steunbedragen en terugvorderingsrente die reeds door de begunstigden zijn terugbetaald.
Artikel 6
Dit besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 23 november 2011.