PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 16. prosince 2011
o vynětí některých finančních služeb v poštovním odvětví v Maďarsku z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2011) 9197)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/875/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost předloženou prostřednictvím pošty společností Magyar Posta obdrženou dne 24. června 2011,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 24. června 2011 obdržela Komise žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES, která jí byla zaslána poštou. Dne 8. srpna 2011 požádala Komise prostřednictvím e-mailu žadatele a maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže o doplňující informace. Odpovědi byly obdrženy 2. září a 15. září 2011. Žádost předložená společností Magyar Posta (dále jen „Posta“) se týká různých finančních služeb, které společnost Posta poskytuje, a tvoří ji dvě části, konkrétně platební služby a služby prováděné v zastoupení jiných finančních institucí. Každá z těchto částí se týká různých finančních služeb, které byly podle vymezení společnosti Posta seskupeny do těchto okruhů:
Platební služby:
1.
Stávající vlastní služby:
1.1
služby umožňující vložení hotovosti na platební účet (inkasní platby a expresní platby);
1.2
služby umožňující výběry hotovosti z platebního účtu (doručení hotovosti a výplata důchodů);
1.3
služby spojené s převodem peněz (tuzemská peněžní poukázka, mezinárodní peněžní poukázka a peněžní poukázka prostřednictvím služby Western Union prováděné v zastoupení jiných institucí).
2.
Služby v oblasti bankovních účtů a související platební služby, které by měly být dle návrhu poskytovány v budoucnosti:
2.1
služby umožňující vložení hotovosti na platební účet, jakož i operace nutné pro vedení platebního účtu;
2.2
služby umožňující výběry hotovosti z platebního účtu, jakož i operace nutné pro vedení platebního účtu;
2.3
provádění platebních transakcí mezi platebními účty;
2.4
vydání platebních nástrojů nahrazujících platební kartu.
Služby prováděné v zastoupení jiných institucí:
3.1
zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb (služby v oblasti soukromých a firemních bankovních účtů nabízené v zastoupení úvěrových institucí, včetně přijímání a předávání příkazů k úhradě, ke zpracování a zprostředkování vkladových účtů a termínovaných vkladů, které se váží k bankovnímu účtu);
3.2
zprostředkování úvěrů prováděné v zastoupení úvěrových institucí;
3.3
zprostředkování a přijímání platebních karet prováděné v zastoupení úvěrových institucí (kreditní karty, debetní karty, přijímání bankovních karet a platební terminály u obchodníků);
3.4
zprostředkování investic a spoření pro zvláštní účely v zastoupení jiných institucí
a)
prodej finančních nástrojů (státní dluhopisy, investiční fondy a další cenné papíry);
b)
zprostředkování spořících produktů pro domácnosti;
3.5
zprostředkování pojistných produktů (životní pojištění a neživotní pojištění).
(2)
Podle žádosti (2) sestává síť společnosti Posta z více než 2 600 stálých poštovních provozoven. Veškeré služby uvedené v žádosti však neposkytují všechny provozovny (3). V současné době působí na území Maďarska celkem 4 605 poboček úvěrových institucí. Podle společnosti Giro Zrt. je největší institucí OTP Bank s 809 pobočkami, po ní následují K&H Bank Zrt. (377 poboček), CIB Bank Zrt. (218 poboček), Reiffeisen Bank Zrt. (180 poboček) a Erste Bank Hungary Nyrt. (145 poboček). Každá z osmi největších bank v odvětví úvěrových institucí má více než 100 poboček, navíc zde působí i 22 malých a středně velkých bank, 10 poboček úvěrových institucí a 138 úvěrových institucí, které jsou sdruženy s jednou větší úvěrovou institucí provozující síť 20 až 40 poboček. V mezinárodním srovnání podle údajů z modré knihy ECB z roku 2007 (4) se tak Maďarsko dostává na střední příčky v počtu poboček na obyvatele.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Je třeba připomenout, že podle čl. 6 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/17/ES se uvedená směrnice vztahuje na poskytování finančních služeb vymezených ve čtvrté odrážce uvedeného písmene c) pouze v případě, že jsou tyto služby poskytovány subjekty, které poskytují rovněž poštovní služby ve smyslu písmene b) uvedeného ustanovení. Společnost Posta je jediným zadavatelem v Maďarsku, který nabízí služby dotčené tímto rozhodnutím.
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na něž se uvedená směrnice vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je v členském státě, ve kterém má být činnost vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství o otevření daného odvětví nebo jeho části. Nejsou-li v příloze XI směrnice žádné příslušné právní předpisy Společenství uvedeny, jako v případě služeb dotčených tímto rozhodnutím, pak čl. 30 odst. 3 druhý pododstavec vyžaduje, že „musí být prokázáno, že přístup na trh je volný fakticky i právně“.
(5)
Pokud jde o finanční služby, je třeba připomenout, že na úrovni Evropské unie byl přijat rozsáhlý korpus právních předpisů zaměřený na liberalizaci zavádění a poskytování služeb v tomto odvětví (5). Pokud jde o platební služby, podotýká se, že Maďarsko zcela a včas provedlo směrnici 2007/64/ES o platebních službách, a to zákonem č. LXXXV z roku 2009 o provozování obchodních a platebních služeb.
(6)
Maďarsko provedlo právní předpisy Evropské unie ohledně liberalizace pohybu kapitálu a volného poskytování služeb i právní předpisy ohledně liberalizace finančních trhů. Maďarsko navíc splnilo požadavky stanovené akčním plánem pro finanční služby. Maďarský trh úvěrových institucí a platebních služeb je náležitě regulován. Podle zákona č. CXII z roku 1996 o úvěrových institucích a finančních podnicích (bankovní zákon) podléhají finanční služby a doplňkové činnosti povolení. Podle zákona č. CXXXVII z roku 2007 o investičních podnicích a obchodnících s komoditami a o regulaci jejich činností mohou investiční služby provádět pouze investiční podniky a úvěrové instituce. Zákon č. LX z roku 2003 o pojišťovnách a pojišťovnictví stanoví, že činnosti pojišťovnictví mohou vykonávat pouze pojišťovny. Provozování finančních služeb, které jsou předmětem této žádosti, společností Posta bylo povoleno maďarským orgánem pro finanční dohled. Každá instituce, která je schopna dostát ustanovením, která se týkají obezřetné činnosti a účinného dohledu, může získat povolení k provádění těchto služeb. Provozování finančních služeb nebo činností doplňujících finanční služby, jakož i investičních služeb a pojistných služeb, je otevřeno rovněž nerezidentním společnostem prostřednictvím jejich poboček, disponují-li povolením příslušného orgánu dozoru v zemi usazení. Požadavek na zřízení pobočky v Maďarsku se nevztahuje na finanční instituce se sídlem v některém z členských států EHP, protože tyto instituce mohou poskytovat své služby přeshraničně.
(7)
S náležitým přihlédnutím ke skutečnostem uvedeným v 5. a 6. bodě odůvodnění výše lze předpokládat, že podmínku volného přístupu stanovenou v čl. 30 odst. 3 je možné považovat za splněnou.
(8)
Přímé vystavení hospodářské soutěži na konkrétním trhu by mělo být posouzeno na základě různých kritérií, z nichž žádné není samo o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, podíl hlavních účastníků na daném trhu představuje kritérium, které by mělo být vzato v úvahu. Dalším zvažovaným kritériem může být stupeň koncentrace na těchto trzích anebo přelévání klientů. Jelikož podmínky se u různých činností, jichž se toto rozhodnutí týká, liší, zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže by mělo vzít v úvahu odlišnou situaci na jednotlivých trzích.
(9)
Ačkoliv v určitých případech by bylo možné předpokládat užší nebo širší definice trhů, přesnou definici relevantního trhu lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou, pokud jde o řadu služeb uvedených v žádosti předložené společností Posta, neboť výsledek analýzy zůstává stejný bez ohledu na to, zda je založen na úzké nebo širší definici.
(10)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(11)
V žádosti jsou uvedeny dvě odlišné kategorie platebních služeb, konkrétně a) stávající služby a b) služby, jejichž zavedení je plánováno na rok 2012. Pro účely posouzení, které se vztahuje k tomuto rozhodnutí, budou vzaty v úvahu pouze stávající služby, neexistují totiž žádné závažné důkazy o účincích plánovaných služeb v případě jejich zavedení.
(12)
Stávající platební služby prováděné společností Posta jsou služby umožňující vložení hotovosti na platební účet a služby umožňující výběry hotovosti z bankovního účtu, v jejichž případě společnost Posta jedná jako zprostředkovatel, a služby spojené s převodem peněz (vlastní služby tuzemských a mezinárodních peněžních poukázek, jakož i zprostředkované služby peněžních poukázek prostřednictvím služby Western Union).
(13)
Cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda služby nabízené společností Posta jsou vystaveny takové úrovni hospodářské soutěže (na trzích, na které je volný přístup), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2004/17/ES bude zadávání veřejných zakázek společnosti Posta pro výkon dotčených činností probíhat průhledným a nediskriminačním způsobem na základě kritérií, která umožní určit ekonomicky nejvýhodnější řešení. Za tímto účelem je tedy nezbytné zkoumat, zda banky a další finanční instituce mají možnost vyvolat konkurenční tlak na společnost Posta.
(14)
Hlavními konkurenty společnosti Posta na trhu platebních služeb jsou banky a jiné finanční instituce, na něž se směrnice 2004/17/ES nevztahuje, protože nejsou smluvními subjekty ve smyslu směrnice anebo neposkytují finanční služby společně s poštovními službami.
(15)
Platební metody nabízené bankami jsou celkově atraktivnější než metody v papírové nebo hotovostní formě a jsou všeobecně dostupné. Podle společnosti GfK Hungaria (6) oproti minulému roku vzrostl počet uživatelů služeb internetového bankovnictví do konce roku 2010 o 200 000 a dosáhl 1 milionů uživatelů, přičemž se tempo růstu zvyšuje. Podle stejného zdroje se současně snižuje počet těch, kteří dávají přednost osobnímu bankovnictví, jedna čtvrtina všech klientů už nevyřizuje své bankovní záležitosti na pobočkách banky.
(16)
Trh produktů vymezený žadatelem je trhem platebních služeb poskytovaných úvěrovými institucemi nebo jinými poskytovateli platebních služeb, ačkoli se příslušný zeměpisný trh považuje za celostátní. Maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) uvedl, že i přesto, že nemá k dispozici veškeré informace a údaje, aby mohl náležitě a přesně definovat trh produktů, příslušné vymezení trhu produktů předložené žadatelem „je pravděpodobně přijatelné“. Pokud jde o dotčený zeměpisný trh, v rámci téhož prohlášení zmíněného výše GVH uvedl, že „si není vědom žádných důkazů, na jejichž základě by zeměpisným trhem nemělo být celé území Maďarska“.
(17)
Pro účely tohoto rozhodnutí nebude trh platebních služeb dále dělen na trhy soukromých a firemních produktů, neboť výsledek analýzy zůstává stejný bez ohledu na to, zda je založen na úzké nebo širší definici.
(18)
Maďarské orgány pro hospodářskou soutěž s odvoláním na stupeň koncentrace na platebním trhu uvádí, že podle všeho „má 5 až 6 větších bank spolu se společností Magyar Posta velmi silně kumulovaný podíl na trhu, pokud jde o služby malých plateb, a možná zaujímají většinu trhu. Velkoobchodní trh by nejspíše mohl být méně koncentrovaný, a to díky přítomnosti několika dalších finančních institucí“.
(19)
Tyto služby umožňují klientům provádět platby za zakoupené služby a zboží. Využívají je soukromé osoby pro plnění platební povinnosti a slouží především k provádění plateb za veřejné služby, telekomunikace, finanční služby, pojištění, donášku do domu, odvod daní atd.
(20)
Hlavním faktorem pro přesné určení relevantního trhu produktů je stanovení rozsahu náhradních produktů, které přestavují alternativní prostředky, jichž by klient využil při plnění platební povinnosti. Žadatel se tudíž domnívá, že relevantní trh produktů zahrnuje hotovostní vklady na bankovní účty prováděné v bankách nebo prostřednictvím ATM (7), platby kartou a převody mezi bankovními účty (jednoduché převody a trvalé příkazy).
(21)
Pokud jde o změnu platebních metod, maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) potvrdil, že „většina poskytovatelů veřejných a jiných služeb obvykle nabízí svým zákazníkům různé platební metody, mezi nimiž lze snadno přecházet. Rovněž jsou zřejmé tendence přesvědčovat klienty, aby místo papírové a hotovostní formy používali elektronické platební metody.“ V této souvislosti je třeba zmínit nárůst v používání internetového bankovnictví. Jak je však uvedeno v 9. bodě odůvodnění výše, přesnou definici lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou.
(22)
Podíl společnosti Posta na trhu služeb umožňujících vkládání hotovosti na platební účet vyčíslený procentem z celého vymezeného trhu představoval (8) 3,91 % v roce 2007, 3,88 % v roce 2008 a 4,14 % v roce 2009. V souvislosti s objemem i hodnotou je třeba zmínit, že v porovnání s předchozími dvěma roky počet transakcí společnosti Posta i jejich hodnota v roce 2009 poklesly (9).
(23)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(24)
Služby umožňující výběry hotovosti se vyznačují tím, že majitel účtu schvaluje platbu ze svého platebního účtu na příkaz třetí strany. Do rámce těchto služeb v současnosti patří doručení hotovosti a výplata důchodů. Hlavními směnečnými dlužníky jsou ministerstvo financí a městské samosprávy, které využívají tento režim k výplatě rodinných přídavků, sociálních dávek, dávek v nezaměstnanosti atd. U plateb prováděných státem má příjemce možnost nechat si částky připisovat na bankovní účet nebo zasílat poštovní poukázkou. Při výplatě důchodů mají příjemci rovněž možnost nechat si část částky připsat na svůj účet a zbylou část obdržet v hotovosti. Také je možné kdykoli změnit doručení hotovosti na bankovní převod, a to jednoduchou žádostí podanou Ústřední správě národního důchodového pojištění.
(25)
Maďarský stát prostřednictvím národní banky provádí politiku, která se zaměřuje na snižování objemu hotovostních transakcí a podporuje rozvoj elektronických platebních metod a související infrastruktury. Firemní subjekty musí uskutečňovat platby prostřednictvím platebních účtů a státním zaměstnancům jsou mzdy vypláceny na bankovní účty. Podle nedávné studie (10), kterou provedla Maďarská národní banka, v současné době více než polovinu důchodů vyplácí stát jinými prostředky než peněžní poukázkou, a podle žádosti (11) počet i celkový objem důchodů vyplácených prostřednictvím společnosti Posta v posledních letech stále klesají.
(26)
Z výše uvedených důvodů se platební převod mezi platebními účty (jednoduchý převod a hromadné převody), výběry hotovosti bankovní kartou z bankomatů a na terminálech POS (12) a výběry hotovosti z bankomatů považují za relevantní trh produktů pro služby umožňující výběry z platebního účtu.
(27)
Pokud jde o výše uvedené služby, lze pro účely plateb prováděných ve prospěch osob s bankovním účtem považovat platby mezi platebními účty (jednoduché transakce a hromadné transakce, kdy platby odcházejí z jednoho účtu několika osobám) za náhradní produkty. Rovněž v tomto případě lze přesnou definici pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou.
(28)
Podíl společnosti Posta na trhu služeb umožňujících výběry hotovosti z platebního účtu vyjádřený procentem z celkové náhradní služby představoval (13) 2,44 % v roce 2007, 2,49 % v roce 2008 a 2,61 % v roce 2009. V souvislosti s objemem a hodnotou je třeba zmínit, že počet transakcí společnosti Posta a jejich celková hodnota měly v posledních třech letech, za něž jsou údaje k dispozici, tedy v roce 2007, 2008 a 2009, sestupnou tendenci (14).
(29)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(30)
Služba spojená s převodem peněz, kterou poskytuje společnost Posta, je obecně využívána k provádění plateb mezi soukromými osobami. Tyto služby zahrnují tuzemské peněžní poukázky a mezinárodní peněžní poukázky, které společnost Posta poskytuje samostatně, a tuzemský i mezinárodní převod peněz prostřednictvím služby Western Union, který nabízí metodu převodu peněz v reálném čase.
(31)
Pokud jde o tuzemské převody prováděné samostatně společností Posta i v zastoupení společnosti Western Union, žadatel se domnívá, že transakce mezi platebními účty se podobají převodům peněz, má-li příjemce platební účet. Trh plateb prováděných v Maďarsku mezi platebními účty je možné považovat za relevantní trh produktů pro tuzemské převody peněz, ačkoli lze přesnou definici ponechat otevřenou.
(32)
Odpovídajícím způsobem vypočítané podíly společnosti Posta na trhu představovaly v letech 2007, 2008 a 2009 méně než 1 %.
(33)
V případě mezinárodních převodů peněz se činnosti prováděné společnostmi Posta a Western Union považovaly za téměř podobné. Platby prostřednictvím platebních účtů se navíc považují za nahraditelné prostředky, žadatel proto považuje přeshraniční platby mezi platebními účty za relevantní trh produktů. Přesnou definici relevantního trhu však lze ponechat otevřenou.
(34)
Na tomto základě vypočtený podíl společnosti Posta na trhu představoval v letech 2007, 2008 a 2009 0,5 %.
(35)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(36)
Žádost o udělení výjimky se rovněž vztahuje k určitým činnostem společnosti Posta, které jsou prováděny v zastoupení jiných institucí, ve spojení s některými finančními službami, v jejich případě jedná společnost Posta jako zprostředkovatel.
(37)
Žádost o udělení výjimky se vztahuje na zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb, konkrétně na služby v oblasti soukromých a firemních bankovních účtů nabízené v zastoupení úvěrových společností, včetně přijímání a předávání příkazů k úhradě ke zpracování, a zprostředkování vkladových účtů a termínovaných vkladů, které se váží k bankovnímu účtu.
(38)
Finanční produkty a služby nabízené společností Posta v roli zprostředkovatele poskytují banky Erste Bank a OTP Bank. Společnost Posta také nabízí své vlastní vkladové produkty.
(39)
Předchozí praxe Komise (15) rozlišuje mezi retailovým bankovnictvím a firemním bankovnictvím. Do definice retailového bankovnictví spadají veškeré bankovní služby pro soukromé osoby a velmi malé podniky, zatímco firemní bankovnictví obvykle představuje bankovní služby pro velké firemní klienty a malé a střední podniky. V předchozích rozhodnutích (16), která souvisí s retailovým bankovnictvím, ponechala Komise otevřené, zda jednotlivé produkty retailového bankovnictví představují samostatné trhy produktů, nebo zda produkty retailového bankovnictví mohou tvořit část jediného relevantního trhu produktů.
(40)
Relevantní trh produktů je nutné rozlišovat podle úrovně v distribučním řetězci (předcházející, tj. poskytování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb, nebo navazující, tj. zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb). Pro činnost zprostředkování soukromých platebních účtů se může za relevantní trh produktů považovat trh v oblasti zprostředkování soukromých běžných účtů a vkladových produktů. Pro činnost zprostředkování firemních platebních účtů se může za relevantní trh produktů považovat trh v oblasti zprostředkování firemních běžných účtů a vkladových produktů. Podle 9. bodu odůvodnění tohoto rozhodnutí však není nutné relevantní trh definovat.
(41)
Žadatel vymezuje zeměpisný trh na celé území Maďarska. Maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) potvrdil, že „pro účely tohoto případu všechny finanční instituce, které v Maďarsku působí, provádějí své činnosti celostátně; žádný aspekt poskytování finančních služeb nejeví známky regionální odchylky“. Předchozí praxe Komise (17) navíc v souvislosti s finančními trhy považovala relevantní zeměpisný trh za trh s celostátní působností, a to kvůli různým podmínkám hospodářské soutěže v jednotlivých členských státech a významu sítě poboček.
(42)
Podíly společnosti Posta na trhu, vypočtené se zřetelem na výše uvedené, představovaly v případě soukromých běžných účtů a vkladů 1,45 % v roce 2007, 1,38 % v roce 2008 a 1,51 % v roce 2009, zatímco podíly společnosti Posta na trhu firemních běžných účtů a vkladů byly v letech 2007, 2008 a 2009 nepatrné (0 %). Tyto údaje ukazují, že podíly na trhu v oblasti zprostředkování těchto finančních služeb jsou též malé.
(43)
Zbývající část daného trhu je rozdělena mezi ostatní banky a finanční instituce, na které se nevztahuje směrnice 2004/17/ES.
(44)
Ve svém šetření z roku 2009, které se týkalo soukromého bankovnictví (18), došel maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) k závěru, že v Maďarsku neexistují žádné větší překážky pro změnu běžného účtu, navíc bylo zjištěno, že míra změny běžného účtu je v porovnání s ostatními členskými státy EU jedna z nejvyšších.
(45)
Výhody rozsáhlé sítě společnosti Posta jsou vyvažovány rostoucím významem internetového bankovnictví.
(46)
Podle průzkumu (19) faktorů, které ovlivňují klienta při výběru banky, bylo zjištěno, že nejdůležitějšími faktory jsou spolehlivost a důvěra, blízkost a přístupnost (včetně dostupných prostředků pro výběr hotovosti) a kvalita služby. Tyto závěry rovněž potvrdily výsledky průzkumu (20) v oblasti finančních služeb a služeb běžných účtů. Podle tohoto zdroje jsou nejdůležitějším aspektem při výběru banky náklady a její pověst, zatímco snadný přístup (tj. rozsáhlá síť) se jeví méně důležitým. Dále se za důležité považuje také spektrum bankovních služeb, konkrétně dostupnost široké škály bankovních služeb, a vysoká kvalita služby. S přihlédnutím k výše uvedenému a přesto, že společnost Posta disponuje rozsáhlou sítí, existují i další kritéria, která klienti označili za podstatná (pověst banky, bankovní služby, kvalita služby) a která jsou při výběru banky v protiváze. Klienti, kteří potřebují široké spektrum služeb, by tedy váhali s výběrem poštovního běžného účtu, který nenabízí spektrum služeb, na něž jsou zvyklí, nebo s přechodem na takový účet.
(47)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(48)
Tato činnost představuje zprostředkování úvěrů poskytovaných třetími stranami, kdy společnost Posta jedná jako zprostředkovatel vícečetných zvláštních služeb. Společnost Posta nabízí soukromým klientům úvěrové produkty (bez jakýchkoli bankovních záruk, a to ani ve formě movitého ani nemovitého majetku) Erste Bank, segmentu firemních klientů pak společnost Posta nabízí produkty Magyar Fejlesztesi Bank a jedná tedy jako zprostředkovatel vícečetných zvláštních služeb.
(49)
Dotčené služby lze dále dělit podle mnoha různých faktorů, např. podle toho, za jakými účely si klienti úvěry berou, nebo podle typického klienta (spotřebitelé, malé a střední podniky, větší společnosti nebo veřejná správa). Zprostředkování soukromých úvěrů a zprostředkování firemních úvěrů lze tedy považovat za samostatné trhy produktů.
(50)
Trh produktů v oblasti zprostředkování soukromých úvěrů žadatel definuje jako trh s neomezenými hypotečními úvěry a osobními úvěry v maďarských forintech (HUF) i v cizích měnách. To není v rozporu s předchozí praxí Komise (21), kdy Komise ponechala otevřené, zda jednotlivé produkty retailového bankovnictví přestavují samostatné relevantní trhy produktů, nebo zda produkty retailového bankovnictví mohou tvořit část jediného relevantního trhu produktů.
(51)
Ve firemním sektoru nabízí společnost Posta pouze jeden typ firemního úvěrového produktu. Tento produkt obvykle nabízí jiné finanční instituce (tj. úvěrní družstva). Společnost Posta tyto produkty nenabízí prostřednictvím celé své sítě, ale jen na 45 vyhrazených místech. Žadatel se domnívá, že relevantní trh produktů ve firemním sektoru zahrnuje půjčky malým a středním podnikům nabízené úvěrovými institucemi. Jak je však uvedeno v 9. bodě odůvodnění, přesnou definici trhu lze pro účely tohoto rozhodnutí ponechat otevřenou.
(52)
Zeměpisný trh tvoří celé území Maďarska, a to prakticky ze stejných důvodů, které uvádí 41. bod odůvodnění.
(53)
Podíly společnosti Posta na definovaném trhu soukromých úvěrů představovaly v letech 2007, 2008 a 2009 méně než 0,5 %, zatímco podíly společnosti Posta na trhu firemních úvěrů byly ve stejném období nepatrné (0 %). Dostupné údaje ukazují, že podíly společnosti Posta na těchto úzce vymezených trzích jsou tak malé, že při širším vymezení trhů by byly podíly společnosti Posta na trhu ještě menší.
(54)
Zbývající část trhu je rozdělena mezi ostatní banky a finanční instituce, na které se nevztahuje směrnice o veřejných službách. Kumulované tržní podíly prvních tří konkurentů (22) na trhu soukromých půjček tvořily 52,54 % v roce 2007, 51,39 % v roce 2008 a 54,27 % v roce 2009 a na trhu firemních úvěrů 42,69 % v roce 2007, 47,36 % v roce 2008 a 48,07 % v roce 2009.
(55)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být výše zmíněné faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(56)
Společnost Posta nabízí kreditní karty vydané Erste Bank Zrt. Tento produkt je běžnou kreditní kartou, pokud jde o podmínky a nabízené služby.
(57)
V případě debetních karet jedná společnost Posta jako zprostředkovatel a nabízí drobným i firemním klientům bankovní karty vázané k běžným účtům. Společnost Posta jedná jako zprostředkovatel vícečetných zvláštních služeb, samotnou službu poskytuje Erste Bank Hungary Nyrt. Nabízené platební karty jsou běžnými debetními kartami.
(58)
Pokud jde o přijímání platebních karet, jsou poštovní provozovny vybaveny terminály POS, které umožňují výběry hotovosti prostřednictvím bankovních karet. Žadatel tvrdí, že z hlediska klientů lze stejnou službu (vyzvednutí hotovosti) získat výběrem prostřednictvím bankovního úředníka nebo na jiném terminálu POS provozovaném třetí stranou jinde než na poštovní provozovně, a že jsou tyto produkty tudíž zaměnitelné.
(59)
Komise v minulosti rozlišovala (23) ve vztahu k platebním kartám mezi dvěma hlavními činnostmi: první je vydávání karet jednotlivcům a společnostem a druhou je „získávání“ obchodníků pro přijímání platebních karet. Pokud jde o vydávání platebních karet, Komise se i v předchozích rozhodnutích (24) zabývala možností rozlišovat mezi různými typy karet, nakonec ale ponechala přesnou definici otevřenou.
(60)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, budou zohledněny tři trhy produktů, konkrétně trh kreditních karet, trh debetních karet a přijímání platebních karet.
(61)
Pokud jde o trh přijímání platebních karet, není trh produktů definovaný žadatelem tím trhem, který byl obecně vymezen předchozími rozhodnutími Komise uvedenými v 59. bodě odůvodnění. „Původní“ trh přijímání platebních karet tvoří obchodníci, kteří přijímají platby kartou. Další možný trh přijímání karet tvoří banky, které takovýmto obchodníkům služby pro přijímání karet nabízejí. Jak ale v případě společnosti Posta potvrdil maďarský Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (GVH) (25), s přihlédnutím k tomu, že zařízení POS fungují jako bankomaty dvou bank, za které společnost Posta jedná jako zprostředkovatel, „společnost Magyar Posta pravděpodobně postupovala správně, když předložila údaje o koncentraci vycházející z koncentrace podle počtu bankomatů v provozu“.
(62)
Pokud jde o zeměpisný trh, vyplývá z předchozích věcí Komise (26), že trh platebních karet má nadále celostátní působnost, přestože se připouští, že může existovat prostor pro jeho budoucí rozšíření. V tomto případě se za zeměpisný trh považuje celé území Maďarska.
(63)
V období 2007-2009 tvořil podle žadatele podíl společnosti Posta na trhu kreditních karet méně než 1 %, na trhu debetních karet méně než 3 % a na trhu přijímání platebních karet méně než 6 %.
(64)
Podle maďarského Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (27) z nedávné studie, kterou tento orgán provedl společně s Maďarskou národní bankou, vyplývá, že z celkového počtu 24 bank, které vydávají debetní karty, činí podíl 5 největších bank na trhu v oblasti vydávání debetních karet asi 82 %. Stejný zdroj uvádí, že trh vydávání kreditních karet je méně koncentrovaný, z 18 bank, které vydávají kreditní karty, má největších 7 bank kumulovaný 68 % podíl na trhu. Podle žadatele je stupeň koncentrace stejně vysoký i v sektoru přijímání kreditních karet, tři čtvrtiny z celkového počtu bankomatů provozují čtyři banky.
(65)
S ohledem na malé podíly společnosti Posta na trhu a přítomnost jiných bank a finančních institucí, která na činnost společnosti Posta vytváří konkurenční tlak, můžeme dospět k závěru, že pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta hospodářské soutěži.
(66)
Do této kategorie služeb patří prodej finančních nástrojů a uvádění zvláštních investičních produktů na trh. Nabízenými finančními nástroji jsou státní dluhopisy, investiční fondy Erste Befektetesi Zrt., jiné cenné papíry a zvláštní spoření pro domácnosti v zastoupení Fundamenta Lakaskassza Zrt. a OTP Lakastakarekpenztar Zrt., které společnost Posta nabízí jako zprostředkovatel.
(67)
V předchozích případech ponechala Komise otevřenou otázku, zda tyto jednotlivé služby mohou tvořit samostatné trhy produktů (28). Bez ohledu na vymezení dotyčného alternativního trhu bude definice v tomto případě ponechána otevřená, protože v souvislosti se službami, které společnost Posta poskytuje jako zprostředkovatel, není důvod k obavám z ohrožení hospodářské soutěže.
(68)
Pokud jde o zeměpisnou působnost, Komise se domnívala (29), že většina tržních segmentů má mezinárodní působnost, některé segmenty však byly analyzovány z celostátního hlediska (30). Přesná definice zeměpisného trhu bude ponechána otevřená, pro účely tohoto případu bude za zeměpisný trh považováno území Maďarska.
(69)
V období 2007-2009 byl podíl společnosti Posta na trhu státních dluhopisů nižší než 4 %, na trhu investičních jednotek 3-9 %, na trhu dluhopisů méně než 2 % a na trhu spoření pro domácnosti méně než 4 %.
(70)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta na investičním trhu hospodářské soutěži.
(71)
Pošta nabízí životní pojištění v zastoupení Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. a neživotní pojištění v zastoupení Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
Ve svých předchozích rozhodnutích (31) Komise rozlišovala tři obecné kategorie pojištění, konkrétně životní pojištění, neživotní pojištění a zajištění. Dále bylo zjištěno, že z hlediska žadatele lze životní a neživotní pojištění ještě rozdělit na trhy jednotlivých produktů podle různých typů krytých rizik. Pokud jde o životní pojištění, rozlišovala Komise v předchozích rozhodnutích tyto segmenty: životní pojištění jednotlivců, životní pojištění skupin a jednorázové životní pojištění, nebo případně ochranu jednotlivců, ochranu skupin, osobní penze, skupinové penze, úspory a investice (32). Pokud jde o neživotní pojištění, rozlišovala Komise v předchozích rozhodnutích mj. pojištění motorových vozidel, pojištění proti požáru, dopravní pojištění, pojištění zdraví, pojištění majetku, pojištění obecné občanskoprávní odpovědnosti, úrazové pojištění, pojištění právní ochrany, pojištění pracovních úrazů a pojištění úvěru (33). Důvody na straně poskytovatelů však mohly vést k rozšíření trhů produktů. Pro účely tohoto rozhodnutí lze přesnou definici trhu produktů ponechat otevřenou.
(73)
Komise v minulosti rovněž analyzovala distribuci pojistných produktů a potvrdila, že relevantní trh pro distribuci neživotního i životního pojištění by tvořily všechny vnější (tj. třetí strany nebo nevlastněné) distribuční kanály, např. obchodníci s cennými papíry, zástupci a další zprostředkovatelé (34). Pro účely tohoto rozhodnutí lze však přesnou definic trhu produktů ponechat otevřenou.
(74)
Pokud jde o zeměpisný trh, vymezila Komise ve svých předchozích rozhodnutích (35) trhy životního pojištění jako celostátní, a to na základě celostátních distribučních kanálů, zavedené struktury trhu, finančních omezení a různých regulačních rámců. Stejný přístup se použije v tomto případě, za zeměpisný trh bude považováno celé území Maďarska.
(75)
V období 2007-2009 odpovídal podíl společnosti Posta na trhu produktů životního pojištění méně než 5 % (36) a na trhu produktů neživotního pojištění méně než 1 % (37). Tyto údaje ukazují, že podíly na trhu v oblasti zprostředkování pojištění jsou též malé.
(76)
Kumulovaný tržní podíl tři největších konkurentů činil ve stejném období na trhu produktů životního pojištění 52,29 %, 51,08 % a 50,1 %, na trhu produktů neživotního pojištění pak 54,84 %, 52,56 % a 51,66 %.
(77)
Pro účely tohoto rozhodnutí, aniž je dotčeno právo hospodářské soutěže, by měly být tyto faktory považovány za známku přímého vystavení činnosti společnosti Posta na trhu pojištění hospodářské soutěži.
IV. ZÁVĚRY
(78)
Vzhledem k faktorům zkoumaným v 11. až 77. bodě odůvodnění lze mít za to, že podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES je v Maďarsku splněna, pokud jde o tyto činnosti:
a)
služby umožňující vložení hotovosti na platební účet;
b)
služby umožňující výběry hotovosti z platebního účtu;
c)
služby spojené s převodem peněz;
d)
zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb;
e)
zprostředkování úvěrů;
f)
zprostředkování a přijímání platebních karet vydaných úvěrovými institucemi;
g)
zprostředkování investic a spoření pro zvláštní účely v zastoupení jiných institucí;
h)
zprostředkování pojistných produktů.
(79)
Jelikož podmínka neomezeného přístupu na trh je také splněna, směrnice 2004/17/ES by se neměla použít v případě, kdy zadavatelé zadávají zakázky určené pro umožnění služeb uvedených v 78. bodě odůvodnění, které mají být poskytovány v Maďarsku, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Maďarsku.
(80)
Finanční služby prováděné společností Posta jsou pomocnými službami v rámci poštovních služeb podle čl. 6 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/17/ES. Tato žádost o udělení výjimky se nevztahuje na poštovní služby prováděné společností Posta, pro tyto činnosti se tedy nadále používá směrnice 2004/17/ES. V této souvislosti je třeba upozornit na to, že zakázky zahrnující více činností se řídí ustanoveními článku 9 směrnice 2004/17/ES. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání jak činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2004/17/ES, tak činností, které vyňaty nejsou, je třeba dbát na to, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena. V případě smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora poštovních činností, se uplatňují ustanovení směrnice 2004/17/ES. Není-li objektivně možné určit, pro kterou činnost je zakázka především zamýšlena, zadává se v souladu s pravidly uvedenými v čl. 9 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17/ES.
(81)
Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z července až října 2011, jak se jeví na základě informací předložených společností Magyar Posta a maďarským Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže Rozhodnutí lze revidovat, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES.
(82)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které mají v Maďarsku umožnit vykonávání níže uvedených služeb:
a)
služby umožňující vložení hotovosti na platební účet;
b)
služby umožňující výběry hotovosti z platebního účtu;
c)
služby spojené s převodem peněz;
d)
zprostředkování běžných účtů a souvisejících produktů a služeb;
e)
zprostředkování úvěrů;
f)
zprostředkování a přijímání platebních karet vydaných úvěrovými institucemi;
g)
zprostředkování investic a spoření pro zvláštní účely v zastoupení jiných institucí;
h)
zprostředkování pojistných produktů.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice v souladu se Smlouvami.
V Bruselu dne 16. prosince 2011.
UITVOERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 16 december 2011
tot vrijstelling van bepaalde financiële diensten in de postsector in Hongarije van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 9197)
(Alleen de tekst in de Hongaarse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/875/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gezien Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (1), en met name artikel 30, lid 5 en lid 6,
Gezien het bij schrijven, verzonden via Magyar Posta, ingediende en op 24 juni 2011 ontvangen verzoek van Hongarije,
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 24 juni 2011 heeft de Commissie een bij postschrijven ingediend verzoek overeenkomstig artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG ontvangen. Bij e-mail van 8 augustus 2011 heeft de Commissie de aanvrager en de Hongaarse mededingingsautoriteit verzocht aanvullende informatie toe te zenden. De respectieve antwoorden werden ontvangen op 2 september en op 15 september 2011. Het door Magyar Posta (hierna „Posta” genoemd) ingediende verzoek heeft betrekking op diverse door Posta verrichte financiële diensten, bestaande uit twee onderdelen, namelijk: betalingsdiensten en voor rekening van andere financiële instellingen verrichte diensten. Elk onderdeel op zijn beurt bestaat uit verschillende financiële diensten die zijn gegroepeerd in de volgende categorieën, als gedefinieerd door Posta:
Betalingsdiensten
1.
Bestaande eigen diensten:
1.1.
diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen (betaling van facturen en snelle betaling van facturen);
1.2.
diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen: (verstrekken van contanten en betaling van pensioenen);
1.3.
geldovermakingsdiensten (binnenlandse betaalopdrachten, internationale betaalopdrachten en betaalopdrachten voor Western Union - uitgevoerd voor rekening van derden).
2.
Aan een rekening gerelateerde diensten, voorgesteld om in de toekomst te worden geleverd:
2.1.
diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen, alsook alle verrichtingen die vereist zijn voor het gebruik van een betaalrekening;
2.2.
diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen, alsook alle verrichtingen die vereist zijn voor het gebruik van een betaalrekening;
2.3.
uitvoering van betalingstransacties tussen betaalrekeningen;
2.4.
uitgifte van betalingsinstrumenten die kaarten vervangen.
Namens derden uitgevoerde diensten
3.1.
bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten (voor rekening van kredietinstellingen geleverde bankdiensten op retailniveau en voor ondernemingen, inclusief het aanvaarden en versturen van betaalopdrachten voor uitvoering, en bemiddeling bij aan een bankrekening verbonden zichtdeposito’s en termijndeposito’s);
3.2.
voor rekening van kredietinstellingen verrichte kredietbemiddeling;
3.3.
bemiddeling bij uitgifte van betaalkaarten door kredietinstellingen en aanvaarding daarvan (kredietkaarten, debetkaarten, aanvaarding van bankkaarten en betaalterminals);
3.4.
beleggingsbemiddeling en bemiddeling met betrekking tot spaargelden voor een bijzonder doel, voor rekening van derden:
a)
verkoop van financiële instrumenten (overheidpapier, beleggingsfondsen en andere effecten);
b)
bemiddeling met betrekking tot woonspaarproducten;
3.5.
verzekeringsbemiddeling: (levensverzekeringen en schadeverzekeringen).
(2)
Overeenkomstig de aanvraag (2) bestaat het Posta-netwerk uit meer dan 2 600 permanente postpunten. Niet alle in de aanvraag vermelde diensten worden echter in alle postpunten geleverd (3). Het totale aantal bijkantoren van kredietinstellingen die momenteel op Hongaars grondgebied actief zijn, bedraagt 4 605. Overeenkomstig Giro Zrt, is OTP Bank de grootste met 809 bijkantoren, gevolgd door K&H Bank Zrt. (377 bijkantoren), CIB Bank Zrt. (218 bijkantoren), Reiffeisen Bank Zrt. (180 bijkantoren) en Erste Bank Hungary Nyrt. (145 bijkantoren). De 8 grootste banken in de kredietverleningssector beschikken elk over meer dan 100 bijkantoren en daarnaast zijn er nog 22 kleine en middelgrote banken, 10 bijkantoren van kredietinstellingen en 138 als coöperatief opgerichte kredietinstellingen, waarvan de grootste een netwerk van 20-40 bijkantoren heeft. Gebruikmakend van de gegevens van het 2007 ECB Blue Book (4) kan derhalve worden geconcludeerd dat Hongarije een middenpositie inneemt wat het aantal bijkantoren per hoofd van de bevolking betreft.
II. RECHTSKADER
(3)
Er zij aan herinnerd dat, overeenkomstig artikel 6, lid 2, onder c), van Richtlijn 2004/17/EG, het verlenen van financiële diensten in de zin van het vierde streepje van genoemde letter c) slechts onder die richtlijn valt in zoverre dergelijke diensten verricht worden door entiteiten die tevens postdiensten verlenen in de zin van letter b) van die bepaling. Posta is de enige aanbestedende dienst in Hongarije die de hier betrokken diensten aanbiedt.
(4)
Bij artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat opdrachten voor activiteiten waarop Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is, niet onder deze richtlijn vallen indien die activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden tot welke de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende EU-wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Daar waar geen toepasselijke communautaire wetgeving in bijlage XI van de richtlijn is opgenomen, zoals ten aanzien van de hier betrokken diensten het geval is, vereist artikel 30, lid 3, tweede alinea, dat „moet worden aangetoond dat de toegang tot de betrokken markt rechtens en feitelijk vrij is”.
(5)
Betreffende financiële diensten zij eraan herinnerd dat op communautair niveau een uitgebreide wetgeving is vastgesteld die gericht is op de vrijmaking van de vestiging en verrichting van diensten in deze sector (5). Wat de betalingsdiensten betreft, wordt opgemerkt dat Hongarije op tijdige en volledige wijze Richtlijn 2007/64/EG betreffende betalingsdiensten heeft omgezet in nationaal recht via Wet LXXXV/2009 betreffende het verrichten van betalingsdiensten.
(6)
Hongarije heeft de wetgeving van de Unie met betrekking tot de liberalisering van kapitaalbewegingen en de vrijheid om diensten te leveren, alsook de relevante wetgeving betreffende de liberalisering van de financiële markten, ten uitvoer gelegd. Bovendien voldoet Hongarije aan de eisen van het Actieplan Financiële Diensten. De Hongaarse markt voor kredietinstellingen en betalingsdiensten is goed gereguleerd. Krachtens Wet CXII: 1996 inzake kredietinstellingen en financiële ondernemingen (de Bankwet) zijn financiële diensten en aanvullende diensten onderworpen aan een vergunningsplicht. Krachtens Wet CXXXVII/2007 inzake investeringsvennootschappen en grondstoffenhandelaren en de regelgeving met betrekking tot hun activiteiten mogen investeringsdiensten uitsluitend worden aangeboden door investeringsvennootschappen en kredietinstellingen. Overeenkomstig Wet LX/2003 betreffende verzekeringsmaatschappijen en het verzekeringswezen mogen verzekeringsactiviteiten uitsluitend worden uitgevoerd door verzekeringsmaatschappijen. De Hongaarse Financiële toezichtsautoriteit heeft de Posta vergunning verleend om de financiële diensten waarop deze aanvraag betrekking heeft, aan te bieden. Elke instelling die voldoet aan de regels van prudente bedrijfsvoering en de eis van effectief toezicht kan een vergunning krijgen om deze diensten aan te bieden. Financiële diensten of diensten ter aanvulling van financiële diensten, alsmede investerings- en verzekeringsdiensten, mogen worden aangeboden door buitenlandse vennootschappen, via de bijkantoren daarvan, op voorwaarde dat hen een vergunning is verleend door de bevoegde toezichtsautoriteit in het land van vestiging. De eis een Hongaars bijkantoor te hebben geldt niet voor financiële instellingen die gevestigd zijn in een EER-lidstaat aangezien dergelijke instellingen hun diensten grensoverschrijdend mogen aanbieden.
(7)
Op grond van de in de overwegingen 5 en 6 uiteengezette feiten kan worden aangenomen dat de in artikel 30, lid 3, vervatte voorwaarde van vrije toegang tot de markt vervuld is.
(8)
De rechtstreekse blootstelling aan de mededinging in een specifieke markt moet worden geëvalueerd op basis van verscheidene criteria, waarvan geen noodzakelijkerwijs en op zich beslissend is. Wat de markten betreft waarop dit besluit betrekking heeft, is het te hanteren criterium het marktaandeel van de voornaamste spelers. Andere te hanteren criteria kunnen de concentratiegraad op de markten in kwestie zijn en/of het feit of klanten gemakkelijk van leverancier kunnen veranderen. Aangezien de voorwaarden verschillen voor de onderscheiden activiteiten waarop dit besluit betrekking heeft, moet bij de evaluatie van de mededingingstoestand rekening worden gehouden met de verschillende situaties op de onderscheiden markten.
(9)
Hoewel in bepaalde gevallen een engere of bredere marktomschrijving zou kunnen worden overwogen, is voor een aantal van de in het verzoek van Posta beschreven diensten geen precieze omschrijving van de relevante markt nodig om onderhavig besluit toe te passen, aangezien de analyse bij een enge en een bredere omschrijving hetzelfde resultaat oplevert.
(10)
Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.
III. BEOORDELING
(11)
In de aanvraag worden twee categorieën betalingsdiensten onderscheiden, namelijk: A) bestaande diensten, en B) diensten waarvan de invoering wordt gepland in 2012. Voor de evaluatie die met betrekking tot het onderhavige besluit moet worden gemaakt, wordt uitsluitend gekeken naar de bestaande diensten aangezien er geen materiële aanwijzingen zijn betreffende de effecten die de geplande diensten kunnen hebben indien en zodra zij worden geïntroduceerd.
(12)
De betalingsdiensten die momenteel door Posta worden aangeboden zijn: diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen en diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen, waarbij Posta als tussenpersoon optreedt, en geldovermakingsdiensten (binnenlandse en internationale betaalopdrachten, voor eigen rekening, alsmede betaalopdrachten voor Western Union, waarbij Posta als tussenpersoon optreedt).
(13)
Doel van het onderhavige besluit is na te gaan of de door Posta aangeboden diensten (op markten waartoe de toegang vrij is) aan een zodanig niveau van mededinging zijn blootgesteld dat dit ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die wordt verzekerd door de toepassing van de nadere regels voor het plaatsen van opdrachten van Richtlijn 2004/17/EG, de plaatsing door Posta van opdrachten voor de uitoefening van de hier betrokken activiteiten zal plaatsvinden op een transparante, niet-discriminerende wijze op basis van criteria waardoor Posta in staat is de economisch voordeligste oplossing aan te wijzen. Daartoe dient bijgevolg te worden onderzocht of de banken en andere financiële instellingen over de mogelijkheid beschikken concurrentiedruk op Posta uit te oefenen.
(14)
De voornaamste concurrenten van Posta op de markt voor betalingsdiensten zijn de banken en andere financiële instellingen die niet onder het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG vallen, aangezien zij geen aanbestedende diensten zijn in de zin van de richtlijn en/of zij geen financiële diensten aanbieden samen met postdiensten.
(15)
De door banken aangeboden betaalmethoden zijn doorgaans aantrekkelijker dan de op papier en/of contanten gebaseerde methoden en zijn algemeen beschikbaar. Overeenkomstig GfK Hungaria (6) is het aantal gebruikers van online-bankdiensten eind 2010 met 200 000 toegenomen ten opzichte van het jaar voordien en zijn er momenteel 1 miljoen online-gebruikers, terwijl de groei nog steeds versnelt. Overeenkomstig diezelfde bron loopt het aantal mensen dat zijn bankzaken in persoon wil uitvoeren achteruit; een vierde van alle klanten gaat niet langer naar een bankkantoor om bankverrichtingen af te handelen.
(16)
De door de aanvrager omschreven productmarkt is de markt van betalingsdiensten, geleverd door kredietinstellingen en andere aanbieders van betaaldiensten, en de desbetreffende geografische markt is die van het gehele land. De Hongaarse mededingingsautoriteit (de „GVH”) heeft aangegeven dat, hoewel zij niet beschikt over alle informatie en gegevens om de productmarkt op toereikende en nauwkeurige wijze te omschrijven, de door de aanvrager verstrekte definitie van de productmarkt „naar alle waarschijnlijkheid aanvaardbaar is”. Wat de desbetreffende geografische markt betreft heeft de GVH, met hetzelfde hierboven genoemde voorbehoud, aangegeven dat zij „niet beschikt over enige aanwijzing om te besluiten dat de geografische markt niet het gehele Hongaarse grondgebied zou zijn”.
(17)
Voor de doeleinden van dit besluit wordt geen verder onderscheid gemaakt tussen de markt van betalingsdiensten op retail- en op wholesaleniveau, aangezien het resultaat van de analyse grotendeels hetzelfde blijft of nu een enge, dan wel brede definitie wordt gebruikt.
(18)
Met betrekking tot de graad van concentratie op de markt van betalingsdiensten merkt de Hongaarse mededingingsautoriteit op dat kan worden aangenomen dat „de 5 à 6 grote banken, samen met Magyar Posta, een zeer groot gecombineerd marktaandeel hebben op het gebied van de betalingsdiensten op retailniveau en wellicht het grootste deel van de markt dekken. Aangenomen mag worden dat de wholesalemarkt minder geconcentreerd is ten gevolge van de aanwezigheid van verschillende andere financiële instellingen”.
(19)
Deze diensten maken het voor klanten mogelijk betalingen te doen voor een product of dienst. Zij worden door particulieren gebruikt om aan hun betalingsverplichtingen te voldoen en worden in het bijzonder gebruikt voor de betaling van diensten van openbare nutsbedrijven, telecommunicatiediensten, financiële diensten, verzekeringen, diensten voor aan-huis-bezorging, betaling van belastingen, enz.
(20)
De desbetreffende productmarkt wordt het gemakkelijkst omschreven als wordt gekeken naar het bereik van de vervangende producten, dat wil zeggen de alternatieven waarover een klant beschikt om aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen. Op die basis besluit de aanvrager dat de relevante productmarkt die is van de deposito’s van contanten op bankrekeningen, in banken of via ATM’s (7), betaling via betaalkaarten en overschrijvingen tussen bankrekeningen (eenvoudige overschrijvingen en automatisch incasso).
(21)
Wat het overstappen van de ene naar de andere betaalmethode betreft, bevestigt de Hongaarse mededingingsautoriteit (GVH) dat „de voornaamste nutsbedrijven en andere dienstenleveranciers verschillende betaalmethoden voor hun klanten beschikbaar stellen met de mogelijkheid gemakkelijk van betaalmethode te veranderen. Er lijkt ook een ontwikkeling gaande om klanten ertoe aan te sporen elektronische betaalmethoden te gebruiken in plaats van op papier en contanten gebaseerde methoden”. In deze context moet worden gewezen op de toename van het online-bankieren. Zoals aangegeven in overweging 9 kan, voor de doeleinden van dit besluit, de exacte definitie echter achterwege blijven.
(22)
Het aandeel van Posta op de markt voor diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen, berekend als percentage van de totale gedefinieerde markt, bedroeg (8) 3,91 % in 2007, 3,88 % in 2008 en 4,14 % in 2009. Opgemerkt moet worden dat zowel het aantal Posta-transacties als de waarde daarvan is afgenomen in 2009 in vergelijking met de twee voorgaande jaren (9).
(23)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(24)
Diensten die het mogelijk maken contanten af te halen, houden in dat de houder van een betaalrekening toestemming geeft een betaling aan order van een derde uit te voeren. Dergelijke diensten omvatten momenteel het verstrekken van contanten en het betalen van pensioenen. De voornaamste betalende partijen zijn de schatkist en de gemeentelijke overheden die deze regeling gebruiken voor de betaling van gezinstoelagen, sociale toelagen, werkloosheidsvergoedingen, enz. Voor betalingen door de staat beschikt de ontvanger over de keuze het bedrag te laten crediteren op zijn bankrekening of het via postbezorging te ontvangen. In het geval van pensioenbetalingen hebben ontvangers ook de mogelijkheid een deel van het bedrag te laten crediteren op hun rekening en het andere deel in contanten uitbetaald te krijgen. Het is ook mogelijk op elk moment te kiezen tussen uitbetaling in contanten via de post en uitbetaling via bankoverschrijving, meer bepaald door een eenvoudig verzoek in die zin bij de centrale dienst voor nationale pensioenverzekering.
(25)
De Hongaarse overheid legt, via de Nationale Bank, een beleid ten uitvoer dat tot doel heeft de hoeveelheid transacties in contanten te verminderen en de ontwikkeling van elektronische betaalmethoden en de desbetreffende infrastructuur te bevorderen. Ondernemingen zijn verplicht hun betalingen via betaalrekeningen te verrichten en de salarissen van ambtenaren worden uitbetaald op hun bankrekeningen. Overeenkomstig een recente studie (10) van de Hongaarse nationale bank wordt de helft van de van de staat afkomstige pensioenen betaald via andere wegen dan postbezorging en overeenkomstig de aanvraag (11) is zowel het aantal als de totale waarde van de via Posta betaalde pensioenen in de afgelopen jaren gestaag teruggelopen.
(26)
Om bovenstaande redenen worden betalingen tussen betaalrekeningen (enkelvoudige overschrijvingen en groepsoverschrijvingen), opname van contanten met bankkaarten aan ATM- en POS (12)-terminals, en afhaling van contanten aan bankautomaten beschouwd als de relevante productmarkt voor diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen.
(27)
In het geval van bovenstaande diensten kunnen, voor de doeleinden van betaling aan personen met een bankrekening, betalingen tussen betaalrekeningen (enkelvoudige transacties en groepstransacties, waarbij betalingen gebeuren van één rekening naar de rekening van verscheidene personen) beschouwd worden als vervangende producten. Ook hier kan, voor de doeleinden van dit besluit, de exacte definitie achterwege blijven.
(28)
Het aandeel van Posta op de markt voor diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen, berekend als percentage van de totale gedefinieerde markt, bedroeg (13) 2,44 % in 2007, 2,49 % in 2008 en 2,61 % in 2009. Opgemerkt moet worden dat zowel het aantal Posta-transacties als de totale waarde daarvan is afgenomen in de afgelopen drie jaar waarvoor informatie beschikbaar is, namelijk 2007, 2008 en 2009 (14).
(29)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(30)
De door Posta aangeboden geldovermakingsdiensten worden in het algemeen gebruikt voor betalingen tussen particulieren. De desbetreffende diensten zijn binnenlandse betaalopdrachten en internationale betaalopdrachten, voor rekening van Posta zelf, alsmede betaalopdrachten voor Western Union, zowel binnenlands als internationaal, die geldovermaking in real time mogelijk maken.
(31)
Wat binnenlandse betaalopdrachten betreft, zowel voor rekening van Posta zelf als namens Western Union, is de aanvrager van mening dat transacties tussen betaalrekeningen vervangmiddelen voor geldovermaking zijn wanneer de ontvanger een betaalrekening heeft. Bijgevolg kan de markt voor in Hongarije uitgevoerde betalingen tussen rekeningen als de relevante productmarkt voor binnenlandse geldovermakingen worden beschouwd, hoewel de exacte definitie achterwege kan blijven.
(32)
Op basis van deze marktomschrijving bedroeg het marktaandeel van Posta minder dan 1 % in 2007, 2008 en 2009.
(33)
Wat de internationale geldovermakingsdiensten betreft, werden de activiteiten van Posta en Western Union als vervangproducten beschouwd. Daarenboven werden betalingen via betaalrekeningen als vervangbare producten beschouwd. De aanvrager beschouwt de grensoverschrijdende betalingen tussen betaalrekeningen derhalve als de relevante productmarkt. De exacte definitie van de relevante markt kan evenwel achterwege blijven.
(34)
Berekend op die basis bedroeg het marktaandeel van Posta 0,5 % in 2007, 2008 en 2009.
(35)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(36)
De aanvraag voor vrijstelling heeft tevens betrekking op bepaalde door Posta voor rekening van derden uitgevoerde activiteiten, meer bepaald in verband met bepaalde financiële diensten waarbij Posta als tussenpersoon optreedt.
(37)
De aanvraag voor een vrijstelling heeft ook betrekking op de bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten, namelijk: voor rekening van kredietinstellingen geleverde bankdiensten in de retailsector en voor ondernemingen, inclusief het aanvaarden en versturen van betaalopdrachten voor uitvoering, en bemiddeling bij aan een bankrekening verbonden zichtdeposito’s en termijndeposito’s.
(38)
De als tussenpersoon door Posta aangeboden financiële producten en diensten worden geleverd door Erste Bank en OTP Bank. Posta biedt ook depositoproducten aan op eigen naam.
(39)
Overeenkomstig de gevestigde praktijk van de Commissie (15) wordt een onderscheid gemaakt tussen retailbanking en bankdiensten voor ondernemingen. Retailbanking is gedefinieerd als alle bankdiensten die worden aangeboden aan particulieren en zeer kleine ondernemingen, terwijl bankdiensten voor ondernemingen doorgaans de bankdiensten omvatten die voor grote ondernemingen en voor het midden- en kleinbedrijf worden geleverd. In vorige besluiten (16) met betrekking tot de retailbanksector heeft de Commissie het echter open gelaten of specifieke retailbankproducten afzonderlijke productmarkten vormen, dan wel of verscheidene retailbankproducten samen een relevante productmarkt vormen.
(40)
De relevante productmarkt moet worden onderscheiden naargelang van de fase in de distributieketen waarin zij zich bevinden (upstream - levering van rekeningen-courant en verwante producten en diensten, of downstream - bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten). Voor de activiteit van bemiddeling met betrekking tot betaalrekeningen op retailniveau kan als de relevante productmarkt de retailmarkt voor bemiddeling met betrekking tot rekeningen-courant en depositoproducten worden genomen. Voor de activiteit van bemiddeling bij betaalrekeningen voor ondernemingen kan als de relevante productmarkt de markt voor bemiddeling met betrekking tot rekeningen-courant en depositoproducten voor ondernemingen worden genomen. Zoals aangegeven in overweging 9 kan, voor de doeleinden van dit besluit, de exacte definitie echter achterwege blijven.
(41)
De aanvrager definieert de geografische markt als het gehele grondgebied van Hongarije. De Hongaarse mededingingsautoriteit (GVH) bevestigt dat „wat dit geval betreft, alle in Hongarije aanwezige financiële instelling hun activiteit in het gehele land uitoefenen; er zijn geen tekenen van regionale afwijking bij enig aspect van de financiële dienstverlening”. Daarenboven werd in de gevestigde praktijk van de Commissie (17) met betrekking tot financiële markten de relevante geografische markt als zijnde van nationale aard beschouwd gezien de verschillende mededingingsomstandigheden binnen afzonderlijke lidstaten en het belang van een netwerk van bijkantoren.
(42)
Op basis van bovenstaande overwegingen bedraagt het marktaandeel van Posta voor rekeningen-courant en deposito’s in de retailsector 1,45 % in 2007, 1,38 % in 2008 en 1,51 % in 2009, terwijl het aandeel van Posta voor rekeningen-courant en deposito’s op de markt voor ondernemingen verwaarloosbaar is, namelijk (0 %) in 2007, 2008 en 2009. Deze cijfers tonen aan dat het marktaandeel voor bemiddeling bij deze financiële diensten eveneens beperkt is.
(43)
De rest van de markt wordt verdeeld tussen andere banken en financiële instellingen, waarop het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG geen betrekking heeft.
(44)
Op basis van haar enquête over retailbanking van 2009 (18) heeft de Hongaarse mededingingsautoriteit (GVH) geconcludeerd dat er in Hongarije geen grote hindernissen bestaan om een rekening bij een andere instelling te openen en bovendien werd opgemerkt dat het niveau van overstap naar een andere rekening-courant één van de hoogste is van alle EU-lidstaten.
(45)
De voordelen van Posta’s uitgebreide netwerk vinden hun tegengewicht in het feit dat online-bankieren steeds belangrijker wordt.
(46)
Overeenkomstig een enquête (19) inzake de factoren die de selectie van een bank door klanten beïnvloeden, zijn daarbij de belangrijkste factoren de betrouwbaarheid en het vertrouwen, de nabijheid en toegankelijkheid (inclusief de beschikbaarheid van middelen om contanten op te nemen) en de kwaliteit van de dienstverlening. Deze conclusies werden ook bevestigd door de resultaten van een enquête (20) betreffende financiële diensten en diensten in verband met rekeningen-courant. Overeenkomstig deze bron is het belangrijkste element bij de keuze van een bank het kostenaspect en de reputatie, terwijl gemakkelijke toegang (d.w.z. een uitgebreid netwerk) minder belangrijk lijkt te zijn. Voorts worden ook het totale spectrum aan bankdiensten, namelijk de beschikbaarheid van een groot aantal diverse bankdiensten, en de hoge kwaliteit van de dienstverlening als belangrijk genoemd. Gezien het bovenstaande kan worden gesteld dat, hoewel Posta over een uitgebreid netwerk beschikt, er ook andere criteria zijn die door klanten als belangrijk worden aangemerkt (reputatie als bank, aangeboden bankdiensten, kwaliteit van de dienstverlening) die een tegengewicht vormen bij het proces van keuze van een bank. Klanten die behoefte hebben aan een groot aantal diverse diensten zullen daarom terughoudend zijn om een bank te kiezen, of over te stappen op een postrekening, waarbij alle gewenste diensten niet kunnen worden geleverd.
(47)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(48)
Deze activiteit behelst de bemiddeling bij kredietverlening door een derde partij, waarbij Posta optreedt als tussenpersoon die meerdere speciale diensten aanbiedt. Posta biedt kredietproducten aan (zonder additionele eisen qua roerend of onroerend goed) die door Erste Bank worden geleverd aan retailklanten. In de ondernemingssector biedt Posta een product aan van Magyar Fejlesztesi Bank, waarbij Posta optreedt als tussenpersoon die meerdere speciale diensten aanbiedt.
(49)
De desbetreffende diensten kunnen op vele verschillende manieren worden ingedeeld, naargelang van factoren als de doeleinden waarvoor een krediet wordt opgenomen of de typische klant (consumenten, kmo’s, grotere ondernemingen of overheidsadministraties). Kredietbemiddeling op retailniveau en kredietbemiddeling voor ondernemingen kunnen derhalve als afzonderlijke productmarkten worden beschouwd.
(50)
De productmarkt van kredietbemiddeling op retailniveau wordt door de aanvrager gedefinieerd als de markt van hypotheken en persoonlijke leningen zonder beperkingen, zowel in Hongaarse Forint als in buitenlandse munt. Dit staat niet in tegenspraak met vorige gevestigde praktijk van de Commissie (21) waarbij de Commissie in het midden laat of individuele bankproducten op retailniveau afzonderlijke productmarkten vormen, dan wel of verschillende retailbankproducten samen één relevante productmarkt vormen.
(51)
In de ondernemingssector biedt Posta slechts één type kredietproduct voor ondernemingen aan. Dit product wordt typisch door andere financiële instellingen (d.w.z. spaarcoöperatieven) aangeboden. Posta biedt dit product aan in 45 specifieke bijkantoren en niet in het gehele Posta-netwerk. De aanvrager gaat ervan uit dat de relevante productmarkt voor de ondernemingssector door kredietinstellingen aangeboden leningen van kmo’s omvat. Zoals aangegeven in overweging 9 kan, voor de doeleinden van dit besluit, de exacte definitie echter achterwege blijven.
(52)
De geografische markt is het gehele Hongaarse grondgebied, in wezen om dezelfde redenen als uiteengezet in overweging 41.
(53)
Het aandeel van Posta in de retailkredietmarkt, als omschreven, bedroeg minder dan 0,5 % in 2007, 2008 en 2009, terwijl het marktaandeel in de markt voor ondernemingskrediet in diezelfde jaren verwaarloosbaar (0 %) was. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat het marktaandeel van Posta in deze nauw omschreven markten zo klein is dat, wanneer de markt breder zou worden gedefinieerd, het aandeel van Posta zelfs nog kleiner zou worden.
(54)
De rest van de markt wordt verdeeld tussen andere banken en financiële instellingen, waarop het bepaalde in de richtlijn betreffende nutsbedrijven geen betrekking heeft. Het gecumuleerde marktaandeel (22) van de eerste drie concurrenten bedroeg in 2007, 2008 en 2009 respectievelijk 52,54 %, 51,39 % en 54,27 % van de retailkredietmarkt en respectievelijk 42,69 %, 47,36 % en 48,07 % van de markt voor ondernemingskrediet.
(55)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(56)
Posta biedt de door Erste Bank Zrt uitgegeven kredietkaarten aan. Qua voorwaarden en verstrekte dienstverlening is dit een standaard kredietkaartproduct.
(57)
Wat debetkaarten betreft, treedt Posta op als bemiddelaar voor aan rekeningen-courant verbonden bankkaarten op retail- en ondernemingsniveau. Posta treedt op als tussenpersoon die meerdere speciale diensten aanbiedt, terwijl de dienst zelf wordt geleverd door Erste Bank Hungary Nyrt. De aangeboden kaarten zijn standaard debetkaarten.
(58)
Wat de aanvaarding van kredietkaarten betreft, zijn de Posta-verkooppunten uitgerust met POS-terminals die het opnemen van contanten met bankkaarten mogelijk maken. De aanvrager stelt dat uit het oogpunt van klanten dezelfde dienst (het verkrijgen van contanten) kan worden verkregen door contanten af te halen aan een bankautomaat of aan een andere POS-terminal die door een derde partij op andere locaties dan de Posta-punten wordt geëxploiteerd, en dat de desbetreffende producten dus vervangbaar zijn.
(59)
In het verleden heeft de Commissie een onderscheid gemaakt (23) tussen de twee voornaamste met betaalkaarten verband houdende activiteiten, in de eerste plaats het uitgeven van kaarten aan personen en ondernemingen, in de tweede plaats het „werven” van handelaars voor de aanvaarding van betaling met betaalkaarten. Wat de activiteit van het uitgegeven van betaalkaarten betreft, heeft de Commissie in vorige besluiten (24) bovendien de mogelijkheid besproken om een onderscheid te maken tussen verschillende soorten kaarten, maar uiteindelijk werd de exacte definitie in het midden gelaten.
(60)
Voor de doeleinden van dit besluit, en onverminderd de mededingingswetgeving, worden in dit besluit drie productmarkten bekeken, namelijk de kredietkaartmarkt, de debetkaartmarkt en de aanvaarding van kaarten.
(61)
Wat de markt van aanvaarding van kaarten betreft, is de door de aanvrager omschreven productmarkt niet de markt die in het algemeen was gedefinieerd in de vorige in overweging 59 genoemde besluiten. De „oorspronkelijke” markt van aanvaarding van kaarten was de markt die bestond uit handelaren die betaling via betaalkaarten aanvaarden. Een andere mogelijke omschrijving van deze markt is de markt die bestaat uit banken die kaartaanvaardingsdiensten aan dergelijke handelaren aanbieden. Zoals echter bevestigd door de Hongaarse mededingingsautoriteit (GVH) (25) was, in het geval van Posta en rekening houdend met het feit dat de POS-apparaten functioneren als ATM-machines van de twee banken waarvoor Posta als intermediair optreedt, „Magyar Posta waarschijnlijk correct om gegevens inzake concentratie te verstrekken gebaseerd op het aantal op de markt aanwezige ATM-machines”.
(62)
Wat de geografische markt betreft, werd in vorige zaken van de Commissie (26) aangegeven dat de betaalkaartmarkt nog steeds nationaal van omvang is, hoewel wordt toegegeven dat er ruimte is voor een verbreding van de markt in de toekomst. In het huidige geval wordt als geografische markt het gehele grondgebied van Hongarije beschouwd.
(63)
Tussen 2007 en 2009 bedroeg het marktaandeel van Posta minder dan 1 % van de kredietkaartmarkt, minder dan 3 % van de debetkaartmarkt en minder dan 6 % wat de markt van aanvaarding van betaalkaarten, als omschreven door de aanvrager, betreft.
(64)
Overeenkomstig de Hongaarse mededingingsautoriteit (27) blijkt uit een recente studie van de GVH en de Hongaarse nationale bank dat het marktaandeel van de 5 grootste van 24 banken, wat het uitgeven van debetkaarten betreft, ongeveer 82 % bedroeg. Overeenkomstig dezelfde bron is de markt voor het uitgeven van kredietkaarten minder geconcentreerd; van de 18 banken die kredietkaarten uitreiken, hebben de 7 op dit gebied grootste banken een gecombineerd marktaandeel van 68 %. Overeenkomstig de aanvraag was het niveau van concentratie bovendien hoog in de sector van de aanvaarding van betaalkaarten aangezien drie vierde van het totale aantal ATM’s geëxploiteerd werd door slechts vier banken.
(65)
Gezien het kleine marktaandeel van Posta en de aanwezigheid van andere banken en financiële instellingen, wat concurrentiedruk legt op de activiteit van Posta, kunnen wij concluderen dat voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving deze elementen moeten worden gezien als een aanwijzing dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(66)
Deze categorie van diensten behelst de verkoop van financiële instrumenten en de marketing van speciale investeringsproducten. De aangeboden financiële middelen zijn overheidpapier, beleggingsfondsen van Erste Befektetesi Zrt, andere effecten en speciale woonspaarregelingen namens Fundamenta Lakaskassza Zrt. en OTP Lakastakarekpenztar Zrt., waarbij Posta als tussenpersoon optreedt.
(67)
In vorige gevallen heeft de Commissie de vraag in het midden gelaten of elk van deze diensten eventueel een afzonderlijke productmarkt vormt (28). De exacte definitie kan in dit geval achterwege blijven aangezien de door Posta als tussenpersoon aangeboden diensten geen mededingingskwesties aan de orde stellen, ongeacht of al dan niet een alternatieve marktdefinitie wordt gehanteerd.
(68)
Wat het geografische bereik betreft, was de Commissie van mening (29) dat de meeste marktsegmenten internationaal van aard zijn, terwijl sommige vanuit een nationaal perspectief zijn geanalyseerd (30). De exacte geografische marktdefinitie kan achterwege blijven en in het onderhavige geval wordt als geografische markt het Hongaarse grondgebied genomen.
(69)
Tussen 2007 en 2009 bedroeg het marktaandeel van Posta minder dan 4 % op de markt van overheidpapier, tussen 3 % en 9 % op de markt van beleggingsfondsen, minder dan 2 % op de markt voor overige effecten en minder dan 4 % op de markt van de woonspaarregelingen.
(70)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(71)
Posta biedt levensverzekeringen aan namens Magyar Posta Eletbiztosito Zrt., alsook schadeverzekeringen namens Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
In haar vorige besluiten (31) heeft de Commissie een onderscheid gemaakt tussen drie brede categorieën van verzekeringsproducten, namelijk levensverzekeringen, schadeverzekeringen en herverzekeringen. Voorts werd opgemerkt dat levensverzekeringen en schadeverzekeringen verder kunnen worden onderverdeeld in zoveel afzonderlijke productmarkten als er verschillende types gedekte risico’s bestaan. Wat levensverzekeringen betreft, heeft de Commissie in vorige besluiten de volgende onderverdeling gebruikt: levensverzekering-individueel, levensverzekering-groep en aan deelnemingsrechten gekoppelde levensverzekering, of, als alternatief, individuele bescherming, groepsbescherming, persoonlijk pensioen, groepspensioen, spaar en belegging (32). Wat schadeverzekeringen betreft, heeft de Commissie in vorige gevallen een onderscheid gemaakt tussen onder meer motorvoertuigen, brand, vervoer, gezondheid, eigendom, algemene burgerlijke aansprakelijkheid, ongevallen, gerechtskosten, ongevallen op het werk en kredietverzekering (33). Overwegingen met betrekking tot de vraagzijde kunnen echter resulteren in bredere omschrijvingen van de productmarkten. Voor de doeleinden van dit besluit kan de exacte definitie van de productmarkt achterwege blijven.
(73)
De Commissie heeft in het verleden ook de distributie van verzekeringsproducten bekeken en heeft bevestigd dat de relevante markt voor de distributie van levensverzekerings- en schadeverzekeringsproducten alle externe (d.w.z. door derden of niet in eigen bezit) distributiekanalen, zoals makelaars, agenten en andere bemiddelaars, omvat (34). Voor de doeleinden van dit besluit kan de exacte definitie van de productmarkt echter achterweg blijven.
(74)
Wat de geografische markt betreft, heeft de Commissie in haar vorige besluiten (35) de markt voor levensverzekeringen als van nationale omvang omschreven ten gevolge van de nationale distributiekanalen, de gevestigde marktstructuur, belastingsrestricties en onderling afwijkende reguleringssystemen. In dit geval wordt dezelfde aanpak gebruikt en als geografische markt wordt dus het gehele Hongaarse grondgebied genomen.
(75)
Tussen 2007 en 2009 bedroeg het marktaandeel van Posta minder dan 5 % (36) op de markt van levensverzekeringsproducten en minder dan 1 % (37) voor schadeverzekeringsproducten. Uit deze cijfers blijkt dat ook het marktaandeel voor de bemiddeling met betrekking tot verzekeringsproducten beperkt is.
(76)
In diezelfde jaren bedroeg het gecombineerde marktaandeel van de eerste drie concurrenten respectievelijk 52,29 %, 51,08 % en 50,1 % in de markt van de levensverzekeringen en respectievelijk 54,84 %, 52,56 % en 51,66 % in de markt van de schadeverzekeringsproducten.
(77)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
IV. CONCLUSIES
(78)
Gezien de elementen die werden onderzocht in de overwegingen 11 t/m 77 moet de voorwaarde rechtstreeks bloot te staan aan mededinging, zoals neergelegd in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG, als vervuld worden beschouwd in Hongarije voor wat de volgende activiteiten betreft:
a)
diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen;
b)
diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen;
c)
geldovermakingsdiensten;
d)
bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten;
e)
kredietbemiddeling;
f)
bemiddeling bij uitgifte van kaarten door kredietinstellingen en aanvaarding daarvan;
g)
beleggingsbemiddeling en bemiddeling met betrekking tot spaargelden voor een bijzonder doel, voor rekening van derden;
h)
verzekeringsbemiddeling.
(79)
Aangezien de voorwaarde van niet-beperkte toegang tot de markt als vervuld kan worden beschouwd, is Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten gunnen die bedoeld zijn om de uitvoering in Hongarije van de in overweging 78 genoemde diensten mogelijk te maken, noch wanneer prijsvragen worden georganiseerd voor de uitvoering van dergelijke activiteiten in Hongarije.
(80)
De door Posta aangeboden financiële diensten zijn „andere diensten dan postdiensten” in de zin van artikel 6, lid 2, onder b), van Richtlijn 2004/17/EG. De door Posta uitgevoerde postdiensten vallen niet onder dit verzoek om vrijstelling en derhalve blijven voor die diensten de bepalingen van Richtlijn 2004/17/EG van toepassing. In deze context wordt eraan herinnerd dat opdrachten voor meerdere activiteiten worden behandeld overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2004/17/EG. Dit houdt in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG als van niet-vrijgestelde activiteiten, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van postactiviteiten is, blijft het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk is bedoeld, wordt dit contract gegund overeenkomstig de regels van artikel 9, leden 2 en 3, van de Richtlijn 2004/17/EG.
(81)
Dit besluit is gegrond op de juridische en feitelijke situatie van juli tot en met oktober 2011 zoals die naar voren komt uit de door Magyar Posta, en de Hongaarse mededingingsautoriteit ingediende informatie. Het kan worden herzien wanneer een aanmerkelijke wijziging van de juridische en feitelijke situatie met zich meebrengt dat niet langer aan de voorwaarden voor de toepasselijkheid van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is voldaan.
(82)
De in dit besluit vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Richtlijn 2004/17/EG is niet van toepassing op opdrachten die door de aanbestedende diensten worden gegund en die bedoeld zijn om de volgende in Hongarije uit te voeren diensten mogelijk te maken:
a)
diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen;
b)
diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen;
c)
geldovermakingsdiensten;
d)
bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten;
e)
kredietbemiddeling;
f)
bemiddeling bij uitgifte van kaarten door kredietinstellingen en aanvaarding daarvan;
g)
beleggingsbemiddeling en bemiddeling met betrekking tot spaargelden voor een bijzonder doel, voor rekening van derden;
h)
verzekeringsbemiddeling.
Artikel 2
Dit besluit is overeenkomstig de Verdragen gericht tot de Republiek Hongarije.
Gedaan te Brussel, 16 december 2011.