ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 26. ledna 2011
o režimech podpory C 50/07 (ex N 894/06), které hodlá Francie zavést pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě
(oznámeno pod číslem K(2011) 267)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/319/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedeným článkem (2),
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 28. prosince 2006 oznámila Francie Komisi režimy podpory pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, uvedené v návrhu opravného finančního zákona na rok 2006. Ustanovení těchto režimů převzal článek 88 zákona č. 2006-1771 ze dne 30. prosince 2006 o opravném finančním zákoně na rok 2006 (3). Francie sdělila Komisi doplňující informace v dopisech ze dne 26. února, 11. května a 18. září 2007.
(2)
Dopisem ze dne 13. listopadu 2007 informovala Komise Francii o svém rozhodnutí zahájit ve věci této podpory formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (SFEU).
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k dotčeným režimům podpory.
(4)
Francie předala své připomínky k rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení dopisem ze dne 21. prosince 2007.
(5)
Komise v této věci obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Předala je Francii a umožnila jí komentovat je, její poznámky obdržela v dopise ze dne 8. května 2008.
(6)
Francie předala Komisi doplňující informace v dopise ze dne 31. října 2008.
(7)
Některé zúčastněné strany předaly Komisi doplňující informace v průběhu měsíce února 2009.
(8)
V závěru setkání útvarů Komise s francouzskými orgány dne 2. června 2009 se francouzské orgány zavázaly, že posoudí možnost provedení určitých změn oznámených režimů a co nejdříve seznámí útvary Komise se svou analýzou.
(9)
Komise dopisem ze dne 22. září 2009 stanovila Francii lhůtu pro předání analýzy na 20 pracovních dnů.
(10)
Francouzské orgány dopisem ze dne 3. listopadu 2009 požádaly o přerušení formálního vyšetřovacího řízení až do dne 1. dubna 2010.
(11)
Komise dne 17. listopadu 2009 vyslovila souhlas s přerušením formálního vyšetřovacího řízení do 1. dubna 2010 podle kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (5), aby Francii umožnila upravit návrh zákona a přikročit k nezbytným konzultacím.
(12)
Francouzské orgány informovaly Komisi dopisem ze dne 26. dubna 2010, že případný změněný návrh režimu obdrží dne 17. května 2010.
(13)
Francouzské orgány předaly Komisi informace dopisem ze dne 27. května 2010, aniž však zamýšlely do oznámených režimů vnést změny.
II. PODROBNÝ POPIS PODPORY
(14)
Předmětem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování byly dva oddělené daňové režimy:
(15)
Prvním oznámeným opatřením je režim osvobození od daně z příjmu právnických osob uvedený v článku 207-2 všeobecného daňového zákoníku (dále jen „CGI“) a od ekonomické teritoriální kvóty (6) (článek 1461-1 CGI) z důvodu správy určitých smluv o zdravotním pojištění, takzvaně „založených na zásadách solidarity a odpovědnosti“. Tato osvobození budou ku prospěchu všem subjektům nabízejícím tyto smlouvy: vzájemné pojišťovny a spolky řídící se zákonem o vzájemném pojištění, fondy sociálního zabezpečení řídící se hlavou III knihy IX zákona o sociálním zabezpečení nebo knihou VII zemědělského zákoníku, jakož i všechny pojišťovny řídící se zákonem o pojišťovnictví.
(16)
Hlavním cílem tohoto opatření je rozšířit pomocí rozvoje tohoto typu smluv doplňkové zdravotní pojištění francouzského obyvatelstva. Z toho důvodu bude opatření doplňkem režimu osvobození od daně z úmluv o pojištění, které se vztahuje na stejný typ smluv a které Komise schválila rozhodnutími ze dne 2. června 2004 (7) a 29. října 2010 (8).
(17)
Smlouvy o zdravotním pojištění, na něž se tento režim osvobození vztahuje, byly ve Francii zavedeny v roce 2001 (9). Jedná se na jedné straně o smlouvy o kolektivních transakcích s povinnou účastí, na druhé straně o smlouvy o individuálních i kolektivních transakcích s dobrovolnou účastí.
(18)
Aby tyto smlouvy byly způsobilé, musí konkrétně splnit následující podmínky:
-
pojišťující subjekt nebude k účasti na dobrovolných smlouvách vyžadovat žádnou lékařskou zprávu o pojištěnci,
-
výše příspěvků nebo pojistného nebude stanovena podle zdravotního stavu pojištěnce,
-
poskytnuté záruky musí povinně krýt výkony spojené s prevencí a prohlídkami u ošetřujícího lékaře, jakož i s jeho recepty,
-
poskytnuté záruky nemohou krýt podíl na nákladech na lékařské ošetření, které by pojištěnec předkládal buď z důvodu překročení sazby honorářů za určité úkony nebo prohlídky, nebo kvůli tomu, že nebyl určen ošetřující lékař.
(19)
Aby pojišťující subjekty mohly využívat preferenčního režimu, musí kromě toho dodržovat prahové hodnoty týkající se počtu smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v celkovém portfoliu smluv o zdravotním pojištění. Tyto prahové hodnoty se mění v závislosti na povaze smluv:
-
smlouvy týkající se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí:
Jejich podíl musí činit 150 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 80 % až 90 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (10).
-
smlouvy týkající se kolektivních transakcí s povinnou účastí:
Jejich podíl musí činit 120 000 osob nebo minimální podíl (stanovený vyhláškou) 90 % až 95 % všech upisovatelů a účastníků smluv týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s povinnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (11).
(20)
Nakonec musí příjemci rovněž splnit nejméně jednu z následujících podmínek:
-
zavést úpravu tarifů nebo převzetí příspěvků v závislosti na sociální situaci upisovatelů a účastníků,
-
účastníci a upisovatelé, kteří využívají pomoci při uzavírání doplňkového zdravotního pojištění (12), tvoří nejméně 3 % až 6 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění týkajících se individuálních a kolektivních transakcí s dobrovolnou účastí uzavřených u pojišťujícího subjektu (13),
-
osoby ve věku nejméně 65 let tvoří nejméně 15 % až 20 % účastníků nebo upisovatelů smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (14),
-
osoby mladší 25 let tvoří nejméně 28 % až 35 % příjemců smluv o zdravotním pojištění uzavřených u pojišťujícího subjektu (15).
(21)
Tato poslední kritéria podle francouzských orgánů ukládají sdružení tarifů nebo generací a dosažení minimálního stupně účinné solidarity. Mají podpořit nabídku smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti a pojištění veškerého obyvatelstva, zejména přistoupením významného podílů mladých lidí nebo seniorů, což jsou dvě kategorie, které nejobtížněji uzavírají zdravotní pojištění (doplňkové) z důvodu nízkých příjmů (mladí lidé) nebo možných nákladů (senioři).
(22)
Mechanismus kromě toho ukládá, aby byla tato kritéria posuzována na úrovni skupin s ohledem na jejich činnosti zdanitelné ve Francii. Cílem tohoto ustanovení je zabránit obcházení mechanismu nebo spojením vedoucím k soustředění tohoto typu rizik do několika struktur ad hoc v rozporu s cílem vzájemnosti.
(23)
Podle francouzských orgánů je cílem všech těchto podmínek podnítit pojišťovací subjekty k rozšíření nabídky těchto smluv, k účasti na vytvoření všeobecného základního a doplňkového zdravotního pojištění a k nabídce doplňkového zdravotního pojištění všeho obyvatelstva za kontrolovaných tarifních podmínek. Cílovou skupinou jsou zejména osoby, jejichž zdravotní stav nebo finanční možnosti jim nedovolují pojistit se individuálně.
(24)
Nabytí účinnosti tohoto mechanismu, původně stanovené na 1. ledna 2008, pokud jde o osvobození právnických osob od daně, a finanční rok 2010, pokud jde o osvobození od ekonomické teritoriální kvóty, bylo odloženo na 1. ledna 2012, respektive na finanční rok 2013, v očekávání schválení dotyčných režimů ze strany Komise.
(25)
Tento druhý daňový mechanismus má umožnit pojišťujícím subjektům, aby využily daňového odpočtu ze subvencí vyrovnávacích rezerv týkajících se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění (článek 39d GD CGI) nad to, co u takových rezerv umožňuje režim obecného práva (článek 39d GB).
(26)
Vytvoření vyrovnávací technické rezervy (16) předepisují účetní a finanční předpisy pro pojišťující subjekty. Článek 30 směrnice Rady 91/674/EHS ze dne 19. prosince 1991 o ročních účetních závěrkách a konsolidovaných účetních závěrkách pojišťoven (17) definuje vyrovnávací rezervu následovně: „Vyrovnávací rezerva zahrnuje veškeré částky odložené v souladu s právními nebo správními předpisy pro vyrovnání kolísání ukazatelů ztrát v příštích letech anebo pro pokrytí zvláštních rizik.“
(27)
V daném případě je vyrovnávací rezerva určena na vyrovnání kolísání u škod týkajících se kolektivních transakcí pojištění proti úmrtí nebo úrazu (zdravotní postižení a invalidita). Tato kolísání výsledků (mezi finančními obdobími) jsou spojena s faktickým plněním záruk podle uzavřených pojistných smluv ve srovnání s předpoklady zavedení povinností záruk, které byly vzaty v úvahu při sestavování sazeb pojistného. Rezerva umožňuje srovnání technických výsledků spojených s dotyčnými transakcemi za účelem vyrovnání značného kolísání škod, k nimž by mohlo později dojít.
(28)
Podle francouzských orgánů se nová vyrovnávací rezerva podle článku 39d GD podílí na obecném cíli rozšíření a zkvalitnění nabídky záruk ze sociálního zabezpečení ze strany pojišťujících subjektů v rámci takzvaného „určovacího“ řízení. To se vztahuje na doplňkové kolektivní záruky vyplývající z úmluv nebo oborových či mezioborových kolektivních dohod nebo z rozhodnutí zaměstnavatele, v jejichž rámci určují pojišťující subjekt sociální partneři („určovací řízení“). Toto určení má pro určený subjekt za následek povinnost dodržovat smluvní podmínky dohodnuté sociálními partnery (18) (včetně doložek ohledně upravování tarifů). Určení se provádí na období nejdéle pěti let, na jehož konci musí být pojišťující subjekt povinně opět posouzen. Smlouvy s určovací doložkou, uplatňované na úrovni skupiny profesních oborů po dohodě sociálních partnerů, jsou vždy předmětem rozhodnutí o rozsahu ministra odpovědného za sociální zabezpečení. Následně se plně vztahují na všechny zaměstnance a bývalé zaměstnance v oboru, jakož i na jejich právní nástupce (bez ohledu na jejich zdravotní stav a věk), a jejich zaměstnavatelé jsou povinni na ně přistoupit a spojit se s určeným subjektem (19).
(29)
Podle francouzských orgánů umožňuje určení dotčenému určenému subjektu dosáhnout výhodnějšího poměru příspěvek/záruka a všem zaměstnancům hospodářského odvětví získat stejné záruky bez ohledu na velikost podniku, v němž jsou zaměstnáni. Předpokládá rovněž pravidelné přezkoumání organizačních podmínek vzájemnosti rizik a určení zvažovaného subjektu.
(30)
Toto opatření rovněž umožní zlepšit kontrolu tarifů a kvalitu výkonů ve prospěch individuálního spotřebitele v případě závažných událostí, například invalidity, zdravotního postižení nebo úmrtí se závažnými sociálními nebo finančními důsledky pro pojištěnce nebo jeho rodinu (dodatečné výdaje, ztráta příjmů, sociální vyloučení atd.).
(31)
Mechanismus rezervy na záruky v případě úmrtí, invalidity a zdravotního postižení, dohodnuté v rámci určovacího řízení, má konkrétněji určeným pojišťujícím subjektům umožnit:
-
převzetí deficitních rozdílů oproti původně předpokládanému průměru u tohoto typu smluv, které by mohly vzniknout z nepředvídaných výkyvů škod (částek a množství) nebo z vývoje rizika (změny údajů, podle nichž byla nastavena původní tarifikace),
-
zvýšení vlastního kapitálu a míry solventnosti subjektů, které tyto transakce nabízejí, díky vytvoření zvláštní rezervy.
(32)
V praxi je roční subvence na tvorbu rezervy uznávána pro odečtení dotyčných transakcí do výše technického zisku (20). Celková výše rezervy nesmí přesáhnout 130 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem těchto transakcí provedených v průběhu finančního období. Rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí.
(33)
Roční subvence, které zůstaly nevyužity po dobu deseti let, budou převedeny do zvláštní nezdaněné rezervy. Výše této zvláštní rezervy nesmí přesáhnout 70 % celkové výše příspěvků spojených se souhrnem dotyčných transakcí provedených v průběhu finančního období. Přebytek těchto subvencí bude po uplynutí 10 let od jejich zaúčtování převeden do zdanitelného zisku.
(34)
V režimu obecného práva mohou pojišťovny a zajišťovny (článek 39d GB) v současnosti vytvářet nezdanitelné vyrovnávací rezervy spojené s transakcemi skupinového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení nebo invaliditě do následující výše:
-
roční subvence rezervy je omezena na 75 % technického zisku z dotyčných smluv,
-
celková výše rezervy nesmí přesáhnout podíl 23 % až 100 % výše příspěvků spojených s dotyčnými smlouvami a získaných v průběhu finančního roku v závislosti na počtu pojištěnců.
Každá rezerva je určena k vyrovnání ztrátových technických výsledků za finanční období podle chronologického pořadí ročních subvencí. Subvence, které nemohly být využity ve lhůtě 10 let, budou převedeny do zdanitelného zisku.
III. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(35)
Komise v rozhodnutí ze dne 13. listopadu 2007 o zahájení formálního vyšetřování vyjádřila pochybnosti ohledně použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, jestliže se týká obou dotyčných daňových opatření (21).
(36)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), Komise usoudila, že Francie neprokázala, že výhody se v plném rozsahu převedou přímo na spotřebitele.
(37)
Komise si také položila otázku, zda je splněna podmínka zákazu diskriminace na základě původu výrobku z důvodu existence prahových hodnot počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (podíl 80/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti v portfoliu pojistných smluv o zdravotním pojištění dotyčných pojišťujících subjektů.
(38)
Pokud jde o druhé opatření (daňový odpočet subvencí vyrovnávacích rezerv), Komise má za to, že žádná ze tří prováděcích podmínek čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU zřejmě nebyla splněna.
(39)
Za prvé, sociální povaha opatření se nejeví Komisi jako zcela prokázaná, pokud se posuzuje v okamžiku podepsání pojistné smlouvy, tedy před tím, než nastanou uvedené závažné události.
(40)
Za druhé, převod podpory na spotřebitele/pojištěnce v plném rozsahu se tedy ještě více než v případě předchozího opatření jeví jako hypotetický a nahodilý. Mimoto z převodu výhody zřejmě mohou těžit rovněž zaměstnavatelé, pokud se rovněž podílejí na financování smlouvy.
(41)
Za třetí, vysoký stupeň soustředění trhu s určovacími smlouvami do rukou fondů sociálního zabezpečení by se v současném kontextu zřejmě mohl projevit ve faktické diskriminaci ve prospěch těchto institucí.
IV. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(42)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení zaslaly poznámky Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), jakož i neznámý subjekt.
(43)
Většina zúčastněných stran hodnotí obě dotyčná opatření kladně a svými poznámkami se z velké části přidávají k argumentům francouzských orgánů. Zdůrazňují existenci silné konkurence na trhu doplňkového zdravotního pojištění, jakož i vynikající likviditu trhu. Zdůrazňují rovněž, že pojištění, jichž se obě opatření týkají, zmírňují nedostatky sociálního zabezpečení. Francouzské orgány tím, že vytvářejí daňové pobídky snadno dostupné všem účastníkům doplňkového zdravotního pojištění, vytvářejí podmínky pro přeměnu segmentu a priori nezajímavých osob co do rizikového profilu nebo solventnosti na nově ekonomicky lákavý segment.
(44)
Co se týče prvního opatření (osvobození u smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), FFSA se nicméně obává příliš vysokých prahových hodnot, které by představovaly zjevnou výhodu pro účastníky již rozsáhle působící na trhu. Ačkoli FFSA chápe zásadu prahové hodnoty za účelem zamezení příliš složitým a těžko zvládnutelným situacím, domnívá se, že je nezbytné, aby tato hodnota svou výší netvořila překážku poskytnutí podpory. Domnívá se rovněž, že kritéria spojená se strukturou pojištěného obyvatelstva (procento mladších 25 let, důchodců atd.) vedou k selekci příjemců podpory bez reálného odůvodnění s ohledem na vyhlášený cíl. Tato kritéria by zvýhodňovala homogenní vzájemné pojišťovny, přístupné na základě kritérií statutu nebo povolání, na úkor vzájemných pojišťoven otevřených celé veřejnosti. Tato kritéria by rovněž vytvářela potencionální rozdíl v jednání s pojištěnci.
(45)
CTIP upřesňuje, že mají-li být služby nabízené pojišťujícími subjekty kvalitní, vyžadují značné investice, které bude nutno amortizovat přes dostatečně početné skupiny pojištěnců. Tento cíl vysvětluje prahové hodnoty.
(46)
CTIP rovněž poukazuje na povinnost pojišťoven v Evropské unii vytvářet určitou míru solventnosti. Jestliže by veškeré technické zisky měly plynout pojištěncům, solventnost by nebyla dostatečná. Bylo by tudíž normální, aby alespoň část výhody sloužila ke krytí úplného nebo částečného každoročního zvýšení požadavku na solventnost.
(47)
CTIP kromě toho upřesňuje, že podle judikatury Soudního dvora nespadají profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu pod ustanovení práva Evropské unie o hospodářské soutěži (22). Na takové režimy se dále nemohou vztahovat obchodní daně, neboť se jedná o pojištění zmírňující nedostatky sociálního zabezpečení a zakládající se na úmluvách a kolektivních smlouvách.
(48)
FNMF se rovněž dovolává slučitelnosti prvního opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Na jedné straně je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Opatření má čelit selhání trhu, které směřuje k segmentaci obyvatelstva, neboť trh nedokáže účinně zajistit celkové dobré podmínky nevýnosnému obyvatelstvu. Na druhé straně bude podpora nezbytná a přiměřená, neboť dříve zavedené mechanismy neumožnily dosáhnout sledovaného cíle.
(49)
Neznámý subjekt zdůrazňuje nedostatek poznatků a statistických údajů francouzského státu o hospodářské a finanční situaci podniků působících na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním. To znemožňuje jakoukoli objektivní analýzu situace.
(50)
Tentýž neznámý subjekt rovněž poukazuje na vývoj ziskových marží, jichž dosáhly podniky v tomto odvětví mezi roky 2001 a 2007. Zatímco obrat dotyčných podniků se za uvedené období zvýšil o 50 %, výdaje za výkony týchž pojišťoven se zvýšily pouze o 35 %. Hrubé provozní marže se tedy v průběhu šesti let dále zvýšily o 15 %.
(51)
Pokud jde o druhé opatření (vyrovnávací rezerva), FFSA zastává názor, že nic neodůvodňuje výhodnější daňový režim pro smlouvy s určovací doložkou než pro skupinové podnikové smlouvy kryjící stejná rizika. Logika tvorby rezervy, jakož i rizika, jsou stejné při širší vzájemnosti, která omezuje jejich působení v případě smluv s určovací doložkou. Opatření je kromě toho fakticky určeno fondům sociálního zabezpečení. Ačkoli volba pojišťujícího subjektu sociálními partnery je z právnického hlediska otevřená, téměř všechny smlouvy tohoto typu určují v praxi fond sociálního zabezpečení zřízený z podnětu sociálních partnerů.
(52)
CTIP soudí, že je normální, když sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(53)
CTIP kromě toho připomíná omezení, jimž by byly pojišťující subjekty vystaveny v případě určení:
-
striktní dodržování ustanovení dohody nebo kolektivní smlouvy (záruky, tarify, revalvační doložky, zachování práv v případě nejistoty atd.),
-
zákaz zrušení záruk i v případě neplacení,
-
povinnost pojistit všechny podniky zahrnuté do působnosti dohody nebo úmluvy,
-
nezbytnost zarovnat tarify na dobu cyklu dotčeného hospodářského odvětví, aby přizpůsobily zvyšování tarifů hospodářským krizím zasahujícím profesní odvětví.
(54)
CTIP kromě toho soudí, že smluvní režimy doplňkového sociálního zabezpečení tvoří složku zaměstnaneckých odměn, a proto nemohou podléhat obchodním daním. Mechanismus doplňkového odpočtu vyrovnávacích rezerv tedy v důsledku nelze označit za státní podporu.
(55)
CTIP i FNMF se rovněž dovolávají slučitelnosti druhého opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a upřesňují, že má usnadnit rozvoj trhu v oblasti sociálního zabezpečení bez narušení podmínek obchodu v míře odporující společnému zájmu.
(56)
CTIP se kromě toho odvolává na rozsudek Albany (23) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu. Obchodní daně z transakcí spojených se smluvními režimy sociálního zabezpečení zavedenými pojišťujícím subjektem by odporovaly plnění poslání obecného hospodářského zájmu, jímž byly pojišťující subjekty pověřeny.
V. POZNÁMKY FRANCIE
(57)
Pokud jde o dopad podpory na individuální spotřebitele, francouzské orgány tvrdí, že tento dopad bude zaručen konkurenční povahou trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním a samotným uspořádáním opatření.
(58)
Nejenže počet účastníků na trhu bude vysoký (24), ale také distribuční okruhy budou početné a rozmanité (běžní pojišťovací agenti, zástupci pojišťoven, zaměstnanci pojišťujících subjektů, přímý internetový prodej atd.). Hospodářskou soutěž v odvětví kromě toho zaručí Orgán pro dohled nad pojišťovnami a vzájemnými pojišťovnami (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, ACAM).
(59)
Tržní mechanismy by tudíž měly zaručit dopad výhody na spotřebitele v podobě snížení finanční účasti pojištěnce, aniž by bylo nutno zavádět mechanismus povinného přerozdělování daňové úspory. Kromě toho uspořádání opatření zaručí, že z výhody budou těžit kategorie spotřebitelů vyloučené z doplňkového zdravotního pojištění z důvodu svého věku nebo příjmů.
(60)
Pokud jde o případnou diskriminaci ve prospěch některých subjektů, Francie upřesňuje, že prahové hodnoty podněcují pojišťující subjekty ke sdružení „škodlivého rizika“ vzniklého z důvodu věku nebo úrovně příjmů dotyčných osob v jejich portfoliu.
(61)
Podíl nebo nedostatečný počet smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti neumožní dosažení tohoto cíle sdružení a bez těchto prahových hodnot by zamýšlená zproštění znamenala pro dotyčné organizace značnou výhodu. Jediným účinkem samotného fungování hospodářské soutěže (bez stanovení prahových hodnot) bude dopad daňového zvýhodnění na koncového spotřebitele a umožnění pojišťujícím subjektům, aby si zachovaly své podíly na trhu bez zvyšování míry pokrytí. Mechanismus dvojí prahové hodnoty (procentní podíl nebo absolutní hodnota) bude tedy nezbytnou složkou zvýšení míry pokrytí pojištění v současnosti nezabezpečených kategorií obyvatel.
(62)
V souvislosti s neustálým zdražováním doplňkových zdravotních pojištění by se návrh daňové pobídky pro tyto kategorie obyvatel stal skutečným vkladem do národní solidarity.
(63)
Francouzské orgány nejprve podtrhují, že daňový mechanismus v celku nelze považovat za podporu. Označení za státní podporu je třeba vyhradit pouze té části mechanismu, která nebude odůvodněna specifičností dotyčného pojištění s ohledem na finanční normy.
(64)
Specifičnosti určovacích smluv, která spočívá ve značných omezeních souvisejících s tarify, výběrem rizik a správou, vystavují tyto smlouvy značnou měrou rizikům výkyvů škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim subvencí.
(65)
Na jedné straně se rizika, krytá určovacími smlouvami uzavřenými v rámci kolektivních oborových dohod, týkají obyvatel specificky spojených s určitým odvětvím, a tudíž obzvlášť citlivých na cyklické zvraty v tomto odvětví. Dlouhodobé předjímání těchto cyklů tedy vyžaduje dlouhodobé vyrovnání výsledků určení.
(66)
Na druhé straně se určovací smlouvy plynoucí z podnikových dohod týkají nutně omezeného okruhu obyvatel, a tudíž odůvodňují zvýšené míry tvorby rezerv z důvodu značného kolísání škod.
(67)
Daňový odpočet subvencí takových rezerv za upravených a důraznějších podmínek, mimo daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, tak lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska.
(68)
Francouzské orgány nicméně uvádějí, že je velmi obtížné odůvodnit konkrétně přípustné míry subvencí těchto transakcí z důvodu technických potíží při ohodnocení „obvyklé“ úrovně tvorby rezerv na takto specifická rizika. Francouzské orgány nicméně upřesňují, že stropy odečitatelnosti subvencí rezerv byly stanoveny dohodou s odvětvím.
(69)
Pokud se týká slučitelnosti podpory s ohledem na čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, Francie tvrdí, že všechny tři podmínky tohoto ustanovení byly řádně splněny. Co se týče sociální povahy podpory, Francie upřesňuje, že kolektivní smlouvy uzavřené v rámci oborových dohod zaručují vysokou míru vzájemnosti rizik, jakož i nižší úroveň pojistného než na trhu s individuálními smlouvami, přičemž umožňují zaměstnancům a jejich rodinám přístup k vysokým zárukám.
(70)
Francie v odpovědi na argument Komise, podle něhož není prokázána sociální povaha opatření v okamžiku podpisu smlouvy, zdůrazňuje, že poskytnutí podpory před naplněním rizika je jediným prostředkem dosažení sledovaného společenského cíle.
(71)
Pokud jde o převod podpory na konečného spotřebitele, Francie nejprve rozlišuje mezi odvětvovými kolektivními dohodami a podnikovými dohodami. Ačkoli první soubor se skutečně může vyznačovat převahou fondů sociálního zabezpečení, tento trh by získal novou dynamiku a ostatní subjekty v pojišťovnictví by se o něj od té chvíle začaly zajímat. Konkurence mezi fondy sociálního zabezpečení by v každém případě byla skutečná a již by umožnila zaručit maximální dopad ve prospěch pojištěnce. Pokud jde o druhý soubor (podnikové dohody), existuje velmi silná konkurence mezi dohodami a není možno zjistit žádný monopol ve prospěch fondů sociálního zabezpečení.
(72)
Podle francouzských orgánů lze použít totéž odůvodnění, když se tarify snižují nebo zmírňují ve prospěch podniku. Účast zaměstnavatele na financování záruky odpovídá příplatku ke mzdě zaměstnance/pojištěnce, a tudíž jeho výhodě.
(73)
Ohledně existence faktické diskriminace ve prospěch fondů sociálního zabezpečení Francie upřesňuje, že opatření se týká rovným dílem všech subjektů bez ohledu na jejich stanovy. Trh sociálního zabezpečení není monopolním trhem ve prospěch fondů sociálního zabezpečení a od nynějška se vyznačuje silnou konkurencí mezi hlavními účastníky.
(74)
Francie rovněž připomíná, že volba pojišťujícího subjektu (určovací řízení) je v odpovědnosti zaměstnavatele a zástupců zaměstnanců. Transparentnost tohoto procesu a veřejná soutěž budou probíhat za obvyklých podmínek trhu otevřeného konkurenci. Veřejná soutěž se uskuteční formou výzvy několika pojišťovnám k podání nabídek na základě zadávací dokumentace vypracované sociálními partnery.
(75)
Francie má kromě toho za to, že posuzované opatření by bylo každopádně možno považovat za slučitelnou podporu určenou k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností a neměnící podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Prokázaný společenský cíl dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením.
(76)
Podle francouzských orgánů má být rozvoj smluv o sociálním zabezpečení s určovacím řízením zaměřen na rozvoj zavádění výhodnějších a spolehlivějších režimů doplňkového sociálního zabezpečení za současné podpory sociálního dialogu a účasti zaměstnanců.
(77)
Francie nakonec dodává, že poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení lze považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je vykonávána v paritním rámci.
(78)
Kolektivní úmluva stanovící záruky a určující pojišťovnu se může povinně vztahovat na všechny zaměstnance, bývalé zaměstnance a držitele práv podle řízení o rozsahu (články L 911-3 a 911-4 zákona o sociálním zabezpečení) z rozhodnutí odpovědného ministra. Právě toto rozhodnutí by mělo být považováno za akt, jímž členský stát ukládá podniku povinnosti veřejné služby.
(79)
Francie připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za službu obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství pro státní podporu v podobě vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby (25). Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
VI. REAKCE FRANCIE NA POZNÁMKY TŘETÍCH STRAN
(80)
Francouzské orgány berou na vědomí poznámky třetích stran a odpovídají zvláště na poznámky Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Pokud jde o osvobození od daně ve prospěch smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, francouzské orgány uvádějí, že skladba portfolií pojišťujících subjektů je homogenní, takže podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti ve srovnání s jinými typy smluv o zdravotním pojištění je dnes stejný u všech tří kategorií pojišťujících subjektů působících na trhu (podniky řídící se zákonem o pojišťovnictví, vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení).
(82)
Pokud jde o novou vyrovnávací rezervu, Francie zdůrazňuje, že možnost uzavírat profesní určovací smlouvy je otevřena všem subjektům, jak francouzským, tak zahraničním, které působí na trhu doplňkového sociálního zabezpečení.
(83)
Francie nakonec dodává, že fondy sociálního zabezpečení netěží z monopolní situace, a tudíž se nejedná o diskriminační zvýhodnění. Skutečnost, že trh se otevírá konkurenci pomalu a postupně, vyplývá z historických okolností, avšak nemění nic na stávající konkurenci mezi fondy sociálního zabezpečení. Skutečnost, že fondy sociálního zabezpečení jsou na toto odvětví více specializované, nestačí k prokázání jakékoli diskriminace.
VII. DOPLŇUJÍCÍ INFORMACE, KTERÉ FRANCIE POSKYTLA PO POZASTAVENÍ ŘÍZENÍ
(84)
V průběhu vyšetřovacího řízení navrhly útvary Komise Francii určité cesty vedoucí ke slučitelnosti režimů podpory s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 2 SFEU.
(85)
Co se týče prvního opatření (osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty ze správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti), byly navrženy následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby revidovaly mechanismus prahových hodnot.
(86)
Francie však v dopise ze dne 27. května 2010 uvedla, že se rozhodla ponechat oznámený režim podpory beze změny, a potvrdila svou analýzu, podle níž jsou oznámené režimy slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(87)
Francie v témže dopise dodala, že pojistné smlouvy o doplňujícím zdravotním pojištění představují pro pojištěnce věrnostní produkt, který umožňuje nabízet dále týmž pojištěncům výnosnější produkty, například smlouvy o životním pojištění. Všichni činitelé na trhu budou tudíž podněcováni k provádění přitažlivé tarifní politiky. Za těchto podmínek bude přímým důsledkem daňového zvýhodnění, které určitý subjekt povolil a převedl je na příspěvky pojištěnců, úprava tarifů jeho konkurentů, a tím dopad ve prospěch všech pojištěnců.
(88)
Co se týče druhého opatření (doplňující daňový odpočet z vyrovnávacích rezerv), útvary Komise navrhly Francii následující cesty:
-
za účelem splnění druhého kritéria (faktický převod výhody) bylo Francii navrženo, aby se inspirovala systémem výpomoci schváleným již dříve komisí pro doplňkové zdravotní pojištění francouzských úředníků (N 911/06), daňovým úvěrovým systémem ve prospěch individuálních spotřebitelů nebo jakýmkoli systémem zaručujícím faktický převod podpory,
-
za účelem vyloučení jakékoli diskriminace byly francouzské orgány vyzvány, aby zvážily zavedení povinného a transparentního mechanismu veřejné soutěže na přidělování určovacích smluv.
(89)
Francie však stejně jako u prvního opatření rozhodla ponechat oznámený mechanismus podpory ve prospěch rozvoje kolektivního sociálního zabezpečení beze změny.
(90)
Francie v dopise ze dne 27. května 2010 opět potvrdila zvláště omezující povahu určování, která odůvodňuje obzvláště obezřetný mechanismus subvencí. Proto tedy lze vyrovnávací rezervu považovat za státní podporu pouze ve velmi omezené míře a je třeba posoudit její slučitelnost s vnitřním trhem.
VIII. POSOUZENÍ PODPORY
VIII.1 Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty z důvodu správy smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti
(91)
CTIP s odvoláním na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (26) tvrdí, že profesní smluvní režimy z důvodu své povahy a předmětu nespadají pod ustanovení práva Společenství o hospodářské soutěži.
(92)
Komise nicméně poznamenává, že opatření, na něž se vztahuje výše uvedená judikatura, se týká hlavně ze zákona povinné účasti průmyslových podniků v odvětvovém penzijním fondu využívajícím výsadního práva. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že režim osvobození týkající se prvního opatření se vztahuje rovněž na individuální smlouvy, jakož i na kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí. Kromě toho kolektivní smlouvy s povinnou účastí, na něž se opatření vztahuje, spadají do rámce svobodné volby sociálních partnerů uzavírat takové kolektivní úmluvy, a nikoli do rámce zákonné povinnosti uzavírat takové dohody nebo vstoupit do odvětvového či meziodvětvového fondu, jak tomu bylo v případě věci Albany.
(93)
Rozsudek Soudního dvora dále potvrzuje, že režimy pojištění rizik doplňující zákonný systém sociálního zabezpečení, jaký například oznámily francouzské orgány v daném případě, se řídí pravidly hospodářské soutěže a že fondy tvořící složku těchto režimů zcela odpovídají pojmu podniku ve smyslu článků 101 a následujících SFEU (27).
(94)
Komise má tudíž za to, že režim pojištění, na nějž se vztahuje první opatření, se nevymyká pravidlům Smlouvy v oblasti hospodářské soutěže, a zejména pravidlům v oblasti zákazu státní podpory.
(95)
Sociální zabezpečení (režim povinného zdravotního pojištění) hradí pouze část zdravotní péče pojištěnců v sociálním zabezpečení. Doplňková zdravotní pojištění tedy přebírají tu část výkonů, kterou nefinancuje režim povinného zdravotního pojištění.
(96)
Trh s doplňkovým zdravotním pojištěním zahrnuje hlavně tři následující skupiny subjektů:
-
vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky, řídící se zákonem o vzájemném pojištění,
-
fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení,
-
pojišťovny řídící se zákonem o pojištění.
(97)
Podle dopisu francouzských orgánů ze dne 21. prosince 2007 působí na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním 263 pojišťoven, 66 fondů sociálního zabezpečení a 1 201 vzájemných pojišťoven. Francouzské orgány rovněž uvádějí, že v roce 2006 představovalo 20 největších účastníků na trhu pouze 35 % trhu, přičemž podíl žádného z nich nepřesáhl 4 % a kromě toho 65 % trhu tvořili účastníci s podílem na trhu menším než 1 % (28).
(98)
Podle oficiálních číselných údajů zveřejněných v roce 2009 však počet účastníků na tomto trhu nečinil koncem roku 2008 více než 876 subjektů a od roku 2001 se neustále zmenšoval (snížení o 48 % v roce 2008 ve srovnání s rokem 2001) (29). Vzájemných pojišťoven bylo 748, pojišťoven 92 a počet fondů sociálního zabezpečení dosáhl 36.
(99)
Podle nedávné analýzy zpracované francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž zaujímají největší podíl trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (podíl na trhu 7,7 %), vzájemná pojišťovna Groupama (30) (podíl na trhu 6,7 %) a dále pojišťovna Swiss Life (podíl na trhu 4 %) (31).
(100)
Pokud jde o trh s kolektivním doplňkovým pojištěním, největší tržní podíly zaujímají pojišťovna Axa (tržní podíl 17,51 %), skupina fondů sociálního zabezpečení Malakoff-Médéric (podíl na trhu 8,7 %) a dále uskupení AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (podíl na trhu 6,9 %) (33).
(101)
Komise navzdory žádostem v tomto směru neobdržela od francouzských orgánů přesnější informace o struktuře trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním, které by se týkaly uskupení vzájemných pojišťovacích společností, vzájemnostních spolků a institucí sociálního zabezpečení. Francouzské orgány navíc navzdory žádostem Komise v tomto směru nebyly schopny poskytnout statistiky týkající se smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti (jak úhrnné, tak za každou kategorii účastníků trhu). Statistiky převzaté v tabulkách 102. a 103. bodu odůvodnění se tudíž vztahují k trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním jako celku, včetně smluv, které nesplňují podmínky pro využívání oznámeného opatření. Zpráva, kterou vydal Francouzský účetní dvůr v roce 2008 (34), ostatně zdůrazňuje značné mezery ve statistikách doplňkového pojištění ohledně počtu pojištěnců, jejich rozdělení do jednotlivých kategorií pojistitelů a jednotlivých typů smluv (individuální smlouva, dobrovolná kolektivní smlouva a povinná kolektivní smlouva), jakož i výše hrazených výdajů podle kategorií domácností a příjmů. Na základě analýz provedených státním úřadem pro hospodářskou soutěž se však tento trh jeví jako roztříštěný, ba velmi roztříštěný, pokud se jedná o individuální smlouvy (35), které ovšem představují pouze jeden z dílčích trhů, na něž se oznámené opatření vztahuje.
(102)
V období mezi roky 2001 a 2007 se toto odvětví značně rozvinulo, jak dokládá tabulka na konci tohoto bodu odůvodnění (36). Úhrnný obrat těchto subjektů v roce 2007 dosáhl 27,4 miliard EUR, což je nárůst o 55,8 % oproti roku 2001, čili průměrný roční nárůst o 7,6 %. Obrat za rok 2008 překročí 29 miliard EUR a vykáže nárůst o 6 % oproti roku 2007 (37).
Vývoj obratu doplňkových subjektů v letech 2001-2007
(v miliardách EUR)
Vzájemné pojišťovny
Instituce sociálního zabezpečení
Pojišťovny
Celkem
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Podle číselných údajů předaných francouzskými orgány bylo rozdělení mezi individuálními a kolektivními smlouvami provedeno následovně (údaje se týkají roku 2004):
Instituce sociálního zabezpečení
Vzájemné pojišťovny
Pojišťovny
Kolektivní smlouvy
38 %
33 %
29 %
Individuální smlouvy
6 %
67 %
27 %
Kolektivní + individuální smlouvy
18 %
54 %
28 %
(104)
Zatímco vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky nabízejí hlavně individuální smlouvy, fondy sociálního zabezpečení nabízejí hlavně smlouvy kolektivního typu (podnikové nebo oborové smlouvy). Pokud je o pojišťovny, jejich portfolio je vyváženější.
(105)
Míra pojištění obyvatel kromě toho výrazně vzrostla z 84 % v roce 1996 na 92,8 % v roce 2006. Bylo zjištěno 32 až 38 milionů příjemců vzájemného pojištění, 13 milionů od pojišťoven a 11 milionů od fondů sociálního zabezpečení, k nimž je třeba připočítat více než 4 miliony příjemců od fondů CMU-C (všeobecné zdravotní pojištění), které nabízí bezplatné doplňkové zdravotní pojištění nejméně majetným. To znamená, že v současnosti nemá doplňkové pojištění 7 % až 8 % Francouzů (38).
(106)
Podle článku 107 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(107)
Označení opatření za státní podporu tudíž předpokládá, že budou splněny následující kumulativní podmínky: 1) že dotyčné opatření poskytuje výhodu 2) ze státních zdrojů, 3) že je tato výhoda selektivní a 4) že dotčené opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(108)
Osvobození od daně z příjmu právnických osob a od ekonomické teritoriální kvóty nebo jejich snížení spočívající v odstranění nebo snížení nákladů, které dotyčné podniky běžně nesou, nepochybně představuje výhodu pro příjemce (39). Z toho důvodu tato daňová osvobození nebo snížení představují hospodářské výhody.
(109)
Komise s ohledem na odkazy CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (40) (pro vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména odstavec 144, neboť třetí podmínka Altmark spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(110)
Tyto výhody přiznává francouzský stát, který se tím vzdává vybírání daní. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(111)
Opatření má rovněž selektivní povahu. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na odvětví hospodářství, to znamená na odvětví pojišťovnictví, jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). V tomto ohledu je třeba především konstatovat, že daň z příjmu právnických osob představuje daň, která se vztahuje na všechny právnické osoby bez ohledu na odvětví, v němž působí. Jelikož z osvobození od této daně má prospěch výhradně odvětví pojišťovnictví, jedná se o výjimku z obecného režimu daně z příjmu právnických osob, která tak specificky zvýhodňuje některé podniky. Je tomu tak i v případě osvobození od ekonomické teritoriální kvóty. Dotčené osvobození kromě toho rovněž podporuje v rámci odvětví pojišťovnictví určité smlouvy o zdravotním pojištění, v daném případě smlouvy o zdravotním pojištění založené na zásadách solidarity a odpovědnosti. Opatření tedy podporuje subjekty vázané smlouvami „založenými na zásadě solidarity“ na úkor subjektů vázaných „klasickými“ smlouvami.
(112)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho interní činnost s tím důsledkem, že se tím sníží šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu (41).
(113)
Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(114)
Je tudíž třeba usoudit, že první opatření skutečně představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Francie toto označení nezpochybňuje.
(115)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(116)
Článek 107 odst. 2 písm. a) SFEU zní: „S vnitřním trhem jsou slučitelné: a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků“.
(117)
Opatření státní podpory je na základě tohoto ustanovení slučitelné, pokud jsou splněny všechny tři následující podmínky:
1.
podpora musí být sociální povahy;
2.
musí být poskytována individuálním spotřebitelům;
3.
musí být poskytována bez diskriminace, pokud jde o původ výrobku.
(118)
Je třeba nejprve upřesnit, že čl. 107 odst. 2 SFEU se odchyluje od zásady zákazu státních podpor, tak jak je formulován v čl. 107 odst. 1 SFEU, a je tudíž nutno jej vykládat restriktivně (42).
(119)
Co se týče konkrétněji použití čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU, je ovšem třeba poznamenat, že rozhodovací postup Komise nevylučuje, aby byla podpora poskytnuta prostředníkovi, který se postará o její dopad na individuální spotřebitele (43). Za tohoto předpokladu je však nezbytné, aby zavedený mechanismus zaručil faktický dopad na konečného spotřebitele.
(120)
Komise se domnívá, že sociální povaha (první kritérium) opatření je řádně prokázána, pokud je zaměřeno na to, aby umožnilo osobám, které z důvodu svého věku, zdravotního stavu nebo nízkých příjmů mají obtížný přístup k doplňkovému zdravotnímu pojištění. Článek 207 CGI totiž stanoví kritéria sociální povahy, která musí splňovat pojišťující subjekty, aby mohly opatření využívat (44). Tato kritéria určují minimální podíly určitého sociálně slabého obyvatelstva, například osob s nízkým příjmem nebo seniorů, v pojistném portfoliu dotyčných subjektů. Předběžný návrh vyhlášky předložený francouzskými orgány, který upřesňuje některé podmínky obměňování tarifů v závislosti na sociální situaci pojištěnců (45), potvrzuje sociální povahu opatření ve prospěch sociálně slabého obyvatelstva.
(121)
Naproti tomu z posouzení opatření Komisí nevyplynulo, že z podpory budou mít faktický prospěch individuální spotřebitelé (druhé kritérium).
(122)
Podle francouzských orgánů budou mít z podpor poskytovaných podnikům nepřímo prospěch individuální spotřebitelé. Silná konkurence na trhu s doplňkovým zdravotním pojištěním zajistí převod podpor poskytnutých podnikům na spotřebitele cestou stanovení výše pojistného požadovaného na spotřebiteli.
(123)
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Komise pokládala osvobození od poplatku ze smluv o zdravotním pojištění založených na zásadě solidarity, které zavedla Francie, za slučitelnou podporu podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU (46). V tomto případě nebylo totiž pochyb o tom, že z osvobození od poplatku mají prospěch v první řadě individuální spotřebitelé, na nichž břemeno poplatku fakticky spočívalo. Výše poplatku tvořila složku výše pojistného a osvobození od poplatku ve prospěch smluv založených na zásadě solidarity stejnou měrou sníží výši pojistného.
(124)
V daném případě nebyla poskytnuta podpora prostřednictvím nepřímého osvobození od poplatku úměrně výši pojistného placeného pojištěnci, nýbrž osvobozením od daně z příjmu právnických osob vypočtené na základě zisku, jehož dosáhl pojišťující subjekt ze všech pojištěnců, kteří podepsali smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(125)
Faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečného spotřebitele je přinejmenším nejistý. Na jedné straně nemá Komise k dispozici údaje prokazující, že daň z příjmu právnických osob (a osvobození od takové daně) má při dotyčné transakci faktický dopad na individuální spotřebitele. Kromě toho nedávná zpráva Francouzského účetního dvora poukázala na velmi značná zvýšení ziskových marží v odvětví zdravotního pojištění v průběhu posledních let (v roce 2003 o 12 % a v roce 2007 o 23 %) (47). V tomto kontextu značného zvyšování ziskových marží je obtížné usoudit na existenci tržního mechanismu, který by zaručoval faktický dopad osvobození od daně z příjmu právnických osob na konečné spotřebitele.
(126)
CTIP ostatně zdůrazňuje, že část zisků musí být vyčleněna na tvorbu rezerv, aby byly splněny povinnosti v oblasti solventnosti, a bylo by tudíž normální, aby výhoda alespoň zčásti sloužila k úplnému nebo částečnému krytí každoročního zvýšení požadavku na solventnost. Tento argument se snaží dokázat, že opatření vyvolá zvýšení zisků pojišťujících subjektů spíše než snížení cen pojištění dotyčných rizik pro spotřebitele.
(127)
Hodnocení Komise konečně nikterak nezpochybňuje argument Francie, podle něhož smlouvy o doplňkovém zdravotním pojištění představují věrnostní produkt pro pojišťující subjekty, které budou podněcovány k provádění přitažlivé tarifní politiky. Je totiž třeba připomenout, že čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU vyžaduje, aby výhoda byla fakticky postoupena individuálním spotřebitelům. Existence pouhého podnětu k postoupení části výhody konečným spotřebitelům tedy nesplňuje požadavek faktického postoupení.
(128)
Komise tudíž soudí, že opatření nezaručuje faktický převod výhody na individuální spotřebitele, jak požaduje čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(129)
Vyšetřování Komise rovněž dospělo k závěru, že nebyla splněna podmínka týkající se neexistence diskriminace na základě původu výrobku (třetí kritérium). Pro získání jistoty, že je splněna tato podmínka, je třeba ověřit, zda spotřebitelé mají z dotyčné podpory prospěch bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které jsou schopny plnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává, a že pro pojišťující subjekty sídlící v Evropské unii neexistuje žádná překážka přístupu (48). Kromě podmínek týkajících se typu způsobilých smluv musí podniky, které hodlají využít režimu, ve svém portfoliu smluv o doplňkovém zdravotním pojištění dodržet prahové hodnoty ohledně počtu (120 000/150 000 smluv) nebo podílu (80 %/90 %) smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti.
(130)
Francouzské orgány se domnívají, že tyto prahové hodnoty představují pobídku pro hromadné rozšíření tohoto typu smlouvy tím, že sdružují „škodlivé riziko“ vzniklé z důvodu věku nebo úrovně příjmů pojištěnců v jejich portfoliu a kromě toho jsou nezbytné pro to, aby se daňové zvýhodnění nevztahovalo jen na příliš malou část činnosti subjektů, a bylo tak dosaženo cílů solidarity a vzájemnosti. Sledování společenského cíle opatření lze zajistit pouze mechanismem, který uloží pojišťujícím subjektům, aby do svého portfolia smluv o zdravotním pojištění zahrnuly minimální počet nebo významný podíl smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti. Bez tohoto mechanismu prahových hodnot by žádné uspořádání nemohlo zajistit zvýšení míry pojištění dosud nezabezpečeného obyvatelstva a osvobození od daně by se projevilo jednoduše jako značná výhoda pro pojišťující subjekty. Prahová hodnota vyjádřená v procentech by umožnila malým subjektům, jejichž takřka výhradním předmětem činnosti jsou tyto smlouvy, aniž přitom dosahují čistě kvantitativní prahové hodnoty, aby využily opatření, zatímco prahové hodnoty v absolutním vyjádření umožňují subjektům nabízejícím značný počet smluv tohoto typu (jako nevýhradní činnost) využít opatření.
(131)
Komise nejprve konstatuje, že francouzské orgány nemohly poskytnout žádnou přesnou informaci ohledně současného rozdělení smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti mezi jednotlivé účastníky trhu ani ohledně počtu a podílu těchto smluv v jejich portfoliu. Z analýzy Komise však vyplývá, že vzájemné pojišťovny a vzájemnostní spolky jsou ze zákona povinny nabízet pouze smlouvy založené na zásadě solidarity (49). V praxi se rovněž jeví, že fondy sociálního zabezpečení podléhají téže povinnosti. Vzájemné pojišťovny a fondy sociálního zabezpečení tedy musí vždy splnit kritérium hodnoty vyjádřené v procentech, kdežto pojišťovny s omezeným působením na trhu smluv založených na zásadě solidarity a ty, které se na něm hodlají výrazněji podílet, by mohly mít problémy se splněním kritérií prahových hodnot (vyjádřeno jak v procentech, tak v absolutní hodnotě), a tudíž s využitím osvobození od daně. Konkrétněji by se jednalo o pojišťovny s významným portfoliem „klasických“ smluv o doplňkovém zdravotním pojištění, které nesplňují podmínky pro to, aby byly považovány za smlouvy založené na základě solidarity.
(132)
Prahové hodnoty v tomto kontextu nepovedou k ekvivalentnímu úsilí bez ohledu na pojišťující subjekt a nebudou působit jako pobídka pro pojišťující subjekty, které již splňují kritéria prahových hodnot (zejména vzájemné pojišťovny, vzájemnostní spolky a fondy sociálního zabezpečení). V rozporu s tvrzením Francie nemůže tudíž zavedení prahových hodnot svou povahou zabránit případnému značnému zvýhodnění.
(133)
Podle Komise bude důsledkem těchto prahových hodnot zcela jednoduše diskriminace na základě původu výrobku. Tyto hodnoty tak zřejmě mohou vyloučit určitý počet subjektů z možnosti využít osvobození, i když budou tyto subjekty nabízet smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, které francouzské orgány hodlají podporovat. Existence těchto hodnot kromě toho může zvýhodnit subjekty, jež na trhu již působí, a představovat překážku vstupu některých účastníků, kteří by je nemohli splnit nebo by se obávali, že je nemohou splnit, na zvažovaný trh.
(134)
Nakonec je pravděpodobné, že částka podpory je u každého pojišťujícího subjektu jiná v závislosti na dosaženém zisku z dotyčných transakcí, což se neshoduje s požadavkem, podle něhož spotřebitelé musí mít prospěch z dotčené podpory bez ohledu na hospodářský subjekt poskytující produkt nebo službu, které mohou splnit společenský cíl, jehož se dotyčný členský stát dovolává (50).
(135)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že Francií oznámený režim podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(136)
Nedovolává-li se Francie výslovně jiného ustanovení týkajícího se slučitelnosti státních podpor, je třeba konstatovat, že žádné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU se na daný případ nevztahuje.
(137)
Co se týče ustanovení čl. 107 odst. 2 SFEU jiných než písmeno a), je třeba uvést, že kritéria slučitelnosti, stanovená v písmenech b) a c), se zřejmě na daný případ nevztahují.
(138)
Podporu lze považovat za slučitelnou na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud je určena k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(139)
Podle FNMF je podpora určena na usnadnění rozvoje doplňkového zdravotního pojištění dodržujícího zásadu solidarity a odpovědnosti za podmínek, které nenarušují podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Komise však navzdory žádostem neobdržela od francouzských orgánů číselné údaje, které by podepřely použitelnost kritéria slučitelnosti uvedeného v předchozím bodu odůvodnění, ani ohledně účinku stávajících daňových opatření na smlouvy založené na zásadách solidarity a odpovědnosti, ani ohledně vztahu mezi zamýšleným dodatečným zvýhodněním a dodatečnými náklady nebo požadavky spojenými se správou tohoto typu smluv. Komise tudíž není schopna se přesvědčit o nezbytnosti a přiměřenosti zamýšlených nových osvobození vzhledem k dosažení popsaného cíle. Každopádně je třeba konstatovat, že osvobození od daně z příjmu právnických osob není spojeno s investicemi ani s vytvářením pracovních míst nebo specifických projektů. Představuje tedy stálé zmírnění poplatků, které znamená podporu činnosti a které podle ustálené praxe nelze v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU prohlásit za slučitelné.
(140)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(141)
Podle CTIP je předmětem opatření založených na úmluvách a kolektivních dohodách, jako je dotčené opatření, zmírnit nedostatky sociálního zabezpečení. Komise poznamenává, že CTIP se výslovně nedovolává existence služby obecného hospodářského zájmu a že Francie, jíž přísluší dokázat slučitelnost dotčené podpory se Smlouvou, se nedovolává čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise za těchto okolností není schopna posoudit slučitelnost dotčené podpory ve světle čl. 106 odst. 2 SFEU. Komise kromě toho poznamenává následující:
(142)
V čl. 106 odst. 2 SFEU se stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(143)
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s výjimkou odvětví, kde již tato otázka byla předmětem právní úpravy Evropské unie, mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu. Ovšem i za předpokladu, že se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu (což Francie neuvedla), je třeba konstatovat, že pro účely čl. 106 odst. 2 SFEU nesmí náhrada poskytnutá podnikům zejména přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s nimi souvisejí, jakož i k přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
(144)
V této souvislosti stačí uvést, že dotčené daňové opatření neobsahuje mechanismus, který by vyloučil nadměrnou vyrovnávací platbu ve srovnání s náklady, které dotyčné subjekty vynakládají ve spojitosti s tímto pověřením. Je totiž třeba konstatovat, že výše dotčené podpory (osvobození dotyčných transakcí od daně) není žádným způsobem spojena s dodatečnými náklady, které vynakládají pojišťující subjekty. Není spojena ani s pojistným placeným pojištěnci, ani s počtem smluv.
(145)
Komise v této souvislosti došla k závěru, že dotyčné opatření každopádně nelze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
VIII.2 Daňový odpočet subvencí na vyrovnávací rezervy týkající se některých kolektivních smluv o doplňkovém pojištění
(146)
Trh se „sociálním pojištěním“ zahrnuje transakce, jejichž předmětem je prevence a pojištění rizik v případě úmrtí, tělesného postižení osob nebo rizik spojených s mateřstvím nebo pracovní neschopností nebo invaliditou nebo ztrátou zaměstnání (51) jako doplněk k zákonnému systému sociálního zabezpečení.
(147)
Pojištění sociálního zabezpečení umožňují:
-
usnadnit přístup k lékařské péči doplňující úhradou zdravotních výloh v případě nemoci, mateřství, úrazu atd.,
-
zajistit zachování celé nebo částečné mzdy v případě pracovní neschopnosti, invalidity nebo zdravotního postižení,
-
zajistit partnerovi a dětem majetek a důchody v případě úmrtí pojištěnce,
-
plánovat finanční doplněk v případě závislosti.
(148)
Na tomto trhu působí tři kategorie podniků: společnosti řídící se zákonem o pojišťovnictví (pojišťovny, vzájemné pojišťovny a bankovní pobočky), vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění a fondy sociálního zabezpečení řídící se zákonem o sociálním zabezpečení.
(149)
Pojištění sociálního zabezpečení lze uzavřít buď kolektivně přistoupením ke kolektivní smlouvě prostřednictvím zaměstnavatele, profesního nebo meziodvětvového oboru, nebo individuálně přímo s pojišťovnou nebo vzájemnou pojišťovnou.
(150)
V současnosti je převážná většina zaměstnanců pojištěna kolektivní smlouvou o sociálním zabezpečení. Účast může být povinná nebo dobrovolná.
(151)
Kolektivní režim sociálního zabezpečení tvoří trojstranný vztah:
-
zaměstnavatel se zavazuje vůči zaměstnancům a podepisuje pojistnou smlouvu (52),
-
pojišťující subjekt pojišťuje riziko a za to vybírá příspěvky,
-
zaměstnanci jsou příjemci.
(152)
Podle předaných odhadů francouzských orgánů za rok 2005 dosahoval trh sociálního zabezpečení ročního obratu 20 miliard EUR (kolektivní i individuální pojištění). Pojišťovny zaujímaly největší podíl na trhu se 71 % vybraných příspěvků, zatímco fondy sociálního zabezpečení a vzájemné pojišťovny zaujímaly 21 %, respektive 8 % trhu. Je však třeba upřesnit, že tyto posledně uvedené číselné údaje se vztahují na všechny kategorie smluv v tomto odvětví: individuální smlouvy, kolektivní smlouvy s dobrovolnou účastí a kolektivní smlouvy s povinnou účastí.
(153)
Francouzské orgány se kromě toho domnívají, že trh profesního určení (53) u rizik úmrtí, zdravotního postižení a invalidity převyšuje 4 miliardy EUR a zahrnuje téměř všechny transakce sociálního zabezpečení zajišťované fondy sociálního zabezpečení (4,2 miliardy EUR), jakož i část kolektivních smluv pojišťoven a vzájemných pojišťoven. Nebyl však sdělen žádný přesný číselný údaj ohledně této části, kterou zaujímají posledně zmíněné subjekty.
(154)
Ačkoli Francie ve svém oznámení připustila označení opatření za státní podporu, následně upozornila na to, že přinejmenším část mechanismu nelze považovat za podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU z důvodu specifičností určovacích smluv (značná omezení v oblasti tarifů, výběru rizik a správy), které by se tak staly zvláště citlivými na výkyvy škod ve srovnání s původními odhady, a tudíž plně odůvodňují obzvláště obezřetný režim rezerv, a tedy i zvýšenou daňovou odečitatelnost subvencí rezerv, aniž by tím vznikla výhoda.
(155)
Francie se tedy domnívá, že daňový odpočet subvencí za upravených a důraznějších podmínek, mimo stávající daňový mechanismus obecného práva podle článku 39d GB CGI, lze odůvodnit z předpisového a finančního hlediska, a že tak nevytváří výhodu.
(156)
Je tudíž především třeba zjistit, zda opatření zvýhodňuje dotyčné pojišťující subjekty.
(157)
Podle čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona stanoví, že odečitatelné jsou „rezervy vytvořené za účelem krytí jasně stanovených ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné, pokud byly fakticky zjištěny z účetních dokladů za finanční období“. Zákon v určitých případech počítá s paušální odečitatelností u určitých typů transakcí. To je konkrétně případ v oblasti pojištění a zajištění, kde články 39d G až 39d GD zákona stanoví specifická pravidla pro odečitatelnost rezerv, aby zohlednily specifičnosti odvětví pojišťovnictví, jehož hlavní činnost spočívá právě v pojišťování rizik. Ke zjištění případné existence výhody je tedy třeba ověřit, zda z transakcí spadajících pod opatření skutečně vyplývají ztráty nebo dodatečné náklady ve smyslu čl. 39 odst. 1 bodu 5 výše uvedeného zákona v míře stanovené článkem 39d GD.
(158)
Na úvod je třeba přistoupit na zásadu, podle níž se povaha a velikost rizik škodovosti v odvětví doplňkového pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě mohou měnit v závislosti na typech pojištěného obyvatelstva a způsobech pojištění (individuální/kolektivní smlouvy, smlouvy s dobrovolnou/povinnou účastí).
(159)
Smlouvy vzešlé z podnikových dohod, včetně určovacích smluv vzešlých z takových dohod, se týkají omezeného okruhu obyvatel. Způsobují „bodové“ riziko (riziko škodní události v podniku), aniž by nabízely možnost vzájemnosti mezi širokými vrstvami obyvatelstva. Kolektivní smlouvy zaměřené na určité odvětví (obor) se však týkají širší vrstvy obyvatelstva, a tudíž s sebou a priori nesou větší vzájemnost. U tohoto typu smlouvy však existuje pevná spojitost mezi škodovostí a krizovými obdobími, která může ovlivnit celé hospodářské odvětví. Krizová období podle CTIP zesilují kolísavost škodních událostí na úrovni oboru.
(160)
Pokud se týká určovacích kolektivních smluv vzešlých z podnikové dohody, Komise má za to, že není důvodu domnívat se, že povaha a velikost (a tedy kolísání) rizika škod se značně liší podle situace, kdy jsou smlouvy tohoto typu uzavírány mimo vyjednávání na paritní úrovni mezi odbory a zaměstnavateli (a tudíž mimo určovací postup).
(161)
Kromě toho bez přesných informací o škodovosti v tomto odvětví nic neopravňuje k závěru, že kolísání rizik vlastních oborovým určovacím smlouvám (smlouvám vyznačujícím se zvýšenou citlivostí na konjunkturu, ale také větší vzájemností), jsou větší než stejná rizika vztahující se k podnikovým smlouvám (smlouvám vyznačujícím se bodovým rizikem a menší vzájemností).
(162)
Mimoto i v případě, kdy by faktickým účinkem omezení určení, jichž se Francie dovolává, byl dodatečný tlak na pojistné vybírané pojišťujícími subjekty, je nutno konstatovat, že se jedná o okolnost, která může ovlivnit výnosy, a nikoli náklady na škodní události. Na tento typ rizika (ztráta výnosu) se tedy nevztahuje čl. 39 odst. 1 bodu 5 CGI, a nemůže tudíž využít odečitatelných subvencí rezerv.
(163)
Není tedy prokázán rozdíl v riziku mezi smlouvami s určující doložkou a vnitropodnikovými skupinovými smlouvami pojišťujícími stejná rizika. Účinkem doplňkové daňové odečitatelnosti podle článku 39d GD je tedy snížení nebo odstranění břemene daně z příjmu právnických osob, které dotyčné podniky běžně nesou. Z toho důvodu představuje doplňkové odečtení hospodářskou výhodu.
(164)
Komise s ohledem na odkazy Francie a CTIP na případné poslání veřejné služby bere na vědomí, že podmínky určené ve věci Altmark (za účelem vyloučení samotného označení podpory v určitých případech služby obecného hospodářského zájmu) nebyly v daném případě splněny (viz zejména 189. bod odůvodnění - třetí podmínka judikatury Altmark totiž spočívá v neexistenci nadměrné vyrovnávací platby). Jedná se tedy skutečně o hospodářské zvýhodnění.
(165)
Tyto výhody, které opatření poskytuje, přiznává francouzský stát, který se tím vzdává daňových příjmů. Poskytuje tedy tuto výhodu ze státních zdrojů.
(166)
Z důvodů, které již byly vyloženy ohledně prvního opatření, je také druhé opatření selektivní. Selektivnost vyplývá jednak z omezení dotčeného opatření na jedno odvětví hospodářství, a sice na odvětví pojišťovnictví, a jednak z jeho omezení v rámci tohoto odvětví na zvláštní typ smluv (dílčí odvětví). Opatření prospívá určitým podnikům odvětví pojišťovnictví, které uzavírají kolektivní smlouvy pojišťující proti úmrtí a škodám na zdraví v rámci určujícího řízení vedeného sociálními partnery. Opatření se tudíž nevztahuje na smlouvy pojišťující stejná rizika mimo určovací řízení. Mimoto je třeba konstatovat, že opatření se nevztahuje na zajišťovny vystavené stejnému typu rizika.
(167)
Je však třeba ověřit, zda tato selektivnost není odůvodněna povahou a logikou referenčního daňového systému. Ačkoli CGI ve věci odečítání rezerv stanoví paušální odečitatelnost subvencí určitých typů rezerv, je nutno konstatovat, že z výše uvedených důvodů (viz 156.-163. bod odůvodnění) odečitatelnost přesahující výši stanovenou v článku 39d GB není odůvodněna logikou systému, který předpokládá tvorbu rezerv ve výši ztrát nebo nákladů, které jsou za současného stavu pravděpodobné.
(168)
Nakonec kromě skutečnosti, že odvětví pojišťovnictví je předmětem obchodu uvnitř Evropské unie, je třeba připomenout, že pokud členský stát poskytne některému podniku podporu, může tím udržet nebo rozšířit jeho provoz s tím důsledkem, že se tím zmenší šance podniků sídlících v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu. Postavení dotyčných podniků v obchodech v rámci Evropské unie se tudíž posílí. Je rovněž třeba dodat, že závaznost určovacích smluv zvýšenou měrou narušuje hospodářskou soutěž. Toto opatření tedy může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Evropské unie.
(169)
Je tudíž třeba usoudit, že druhé opatření skutečně představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud předpokládá vyšší stupeň odečitatelnosti, než je stanoveno v článku 39d GB CGI.
(170)
Jelikož oznámené opatření představuje státní podporu, je třeba analyzovat jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Francouzské orgány soudí, že dotyčné opatření představuje státní podporu slučitelnou podle čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(171)
Komise má především za to, že sociální povaha (první kritérium) opatření je dokázána, jak poukazují francouzské orgány, pokud transakce spravované v rámci určovací doložky směřují k co nejširšímu pojištění zaměstnanců proti rizikům, která sociální zabezpečení přebírá pouze v malé míře (úmrtí, zdravotní postižení, invalidita). Sociální povaha se projevuje prostřednictvím značné vzájemnosti mezi generacemi a mezi kategoriemi zaměstnanců, jednotnosti příspěvků (bez diskriminace na základě věku, pohlaví, zdravotního stavu), jakož i uplatňování opatření sociální povahy (bezplatné dávky v případě nezaměstnanosti, na nezaopatřené děti atd.). V dobrovolném a výlučně individuálním rámci je rovněž třeba očekávat, že zaměstnanci s nízkými příjmy se rozhodnou neuzavírat pojištění proti závažným, ale výjimečným rizikům.
(172)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení usoudila, že sociální povaha opatření nebyla zcela prokázána, pokud ji hodnotíme v okamžiku podepsání pojistné smlouvy (před tím, než nastanou uvedené závažné události). Je však třeba konstatovat, jak Francie zdůrazňuje, že poskytnutí pomoci před naplněním rizika prostřednictvím pojištění dotyčných rizik je fakticky jediným prostředkem k dosažení sledovaného sociálního cíle.
(173)
Naproti tomu z důvodů, které již byly vyloženy v rámci posouzení prvního opatření, posouzení opatření provedené Komisí neumožnilo prokázat, že podpora zaručuje faktický dopad výhody na individuální spotřebitele (druhé kritérium). Účinkem doplňkové odečitatelnosti vyrovnávacích rezerv je zmenšení nebo odstranění daňových nákladů právnických osob, a tudíž je tento účinek rovnocenný mechanismu osvobození, který se týká prvního opatření.
(174)
Co se týče argumentu, který Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, podle něhož má případný dopad výhody přiznané pojišťujícím subjektům prospět nejen pojištěncům/zaměstnancům, ale rovněž zaměstnavatelům (kteří přispívají na placení části pojistného), Francie i CTIP soudí, že účast zaměstnavatele na financování smluvních režimů doplňkového sociálního zabezpečení představuje odměnu zaměstnanců a výhodu pro ně. Komise nicméně zastává názor, že i když financování pojistného režimu zaměstnavatelem ve prospěch zaměstnanců skutečně představuje výhodu pro zaměstnance, je nesporné, že případné snížení příspěvků znamená rovněž snížení nákladů zaměstnavatele, a tak výhodu pro něho.
(175)
Pokud jde o případnou existenci diskriminace podle původu výrobků (třetí kritérium), Komise potvrzuje své hodnocení, podle něhož vysoký stupeň koncentrace do fondů sociálního zabezpečení, jímž se v současnosti vyznačují činnosti související s určujícími smlouvami, se projevuje jako faktická diskriminace ve prospěch těchto subjektů. Ačkoli Francie nebyla schopna poskytnout přesné informace ohledně rozdělení trhu mezi jeho jednotlivé účastníky, Komise poznamenává, že na základě dostupných informací fondy sociálního zabezpečení v současnosti spravují velkou většinu určovacích smluv.
(176)
Ačkoli je pojišťující subjekt určený sociálními partnery závislý pouze na jejich volbě, jak upřesňují francouzské orgány, je nutno konstatovat, že žádné zákonné ustanovení neukládá sociálním partnerům vyhlásit na určení subjektu veřejnou soutěž za účasti všech účastníků trhu. FFSA tvrdí, aniž by francouzské orgány jejímu tvrzení odporovaly, že sociální partneři přednostně volí zřízení fondu sociálního zabezpečení, který mohou následně spravovat.
(177)
Ačkoli z výše uvedené judikatury Albany vyplývá, že dohody, které jsou uzavírány v rámci kolektivního vyjednávání mezi sociálními partnery a jež sledují sociální cíle, nespadají pod čl. 101 odst. 1 SFEU, který se týká zákazu určitých dohod, je nutno konstatovat, jak již bylo uvedeno výše, že tato judikatura nikterak neznamená, že podpora poskytnutá pojišťujícímu subjektu v rámci určovacího řízení je slučitelná s čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(178)
Jiné pojišťující subjekty než fondy sociálního zabezpečení, zejména pojišťovny působící na trhu s kolektivním sociálním zabezpečením na úrovni podniků, mohou být tudíž předmětem diskriminace z důvodu neexistence povinnosti sociálních partnerů obracet se na konkurenci s cílem umožnit každému účastníkovi trhu, aby v případě svého zájmu nabídl pojištění výkonů dohodnutých mezi sociálními partnery a mohl být vybrán z důvodu vyšší kvality svých služeb a/nebo jejich nižší ceny. Pro srovnání je třeba uvést, že některé francouzské mechanismy doplňkového zdravotního pojištění počítají s mechanismem volby pojišťujícího subjektu (pojišťujících subjektů) na základě transparentní soutěže (54).
(179)
Je tudíž třeba dospět k závěru, že dvě ze tří kritérií slučitelnosti nebyla splněna a že Francií oznámený režim podpory ve prospěch určovacích smluv v oblasti sociálního zabezpečení není slučitelný s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU.
(180)
Kritéria slučitelnosti stanovená v čl. 107 odst. 2 písm. b) a c) SFEU se zcela zjevně na daný případ nevztahují.
(181)
Pokud jde o slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, Francie upřesňuje, že prokázané společenské opatření dokládá význam, jehož v budoucnu nabude rozvoj trhu se sociálním zabezpečením. Tento rozvoj spadá do cíle veřejného zdravotnictví, ekonomické a sociální soudržnosti, rozvoje sociálního dialogu, ochrany pracujících a boje proti nejistotám, což jsou cíle Evropské unie v oblasti společného zájmu. Komise však soudí, že nezbytnost a přiměřenost opatření nebyly prokázány. Komise zastává názor, který vyslovila již v posouzení existence výhody, že nic neodůvodňuje vyloučení prospěšnosti opatření u skupinových smluv na úrovni podniků pojišťujících stejná rizika, avšak neuzavřených v rámci určení. Opatření je tudíž nepřiměřené, pokud nezahrnuje smlouvy mimo určení. Kromě toho je třeba konstatovat, jak již Komise učinila u prvního opatření, že opatření přináší stálou úlevu od nákladů, která představuje podporu činnosti a kterou podle ustálené praxe nelze prohlásit za slučitelnou v rámci čl. 107 odst. 3 SFEU.
(182)
Francie nakonec neuvedla žádné jiné kritérium slučitelnosti stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU.
(183)
Podle Francie a CTIP lze poskytování doplňkových pojištění v oblasti sociálního zabezpečení v rámci určovacího řízení považovat za základ služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, zejména je-li účast na režimu výkonů povinná a jeho správa je prováděna v paritním rámci. CTIP se rovněž odvolává na judikaturu Soudního dvora ve věci Albany (55) a upřesňuje, že smluvní režimy sociálního zabezpečení s povinnou účastí plní poslání obecného hospodářského zájmu.
(184)
Toto ustanovení stanoví, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvě, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly uloženy. Kromě toho rozvoj obchodu nesmí být ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(185)
Jak již bylo uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (56), mají členské státy širokou posuzovací pravomoc týkající se povahy služeb, které lze označit za služby obecného hospodářského zájmu.
(186)
Komise rovněž poznamenává, že Soudní dvůr ve výše uvedené věci Albany dospěl k závěru, že udělení výhradního práva spravovat doplňkový důchodový režim v určitém odvětví lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zdůrazňuje význam sociální funkce doplňkových důchodů.
(187)
V této souvislosti není vyloučeno, že výkony poskytované pojišťujícími subjekty v rámci určení sociálními partnery lze považovat za službu obecného hospodářského zájmu, pokud se dohoda mezi sociálními partnery v rámci určení povinně vztahuje na všechny podniky dotyčného odvětví (nebo na dotyčný podnik) a pojišťuje rizika, která veřejný systém sociálního zabezpečení nepojišťuje nebo pojišťuje nedostatečně. Jak bylo již uvedeno v rámci posouzení prvního opatření (57), finanční opatření na podporu takového mechanismu se však musí omezit na to, co je nezbytné k náhradě dodatečných nákladů pojišťujících subjektů z titulu povinností veřejné služby.
(188)
Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (58) určuje podmínky, za kterých Komise považuje takovou náhradu za slučitelnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Poskytnutá vyrovnávací platba zejména nesmí přesáhnout náklady na poskytování veřejné služby s přihlédnutím k příjmům, které s ní souvisejí, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk z plnění uvedených závazků.
(189)
V tomto ohledu je však třeba konstatovat, že daňová úspora vyplývající z doplňkové odečitatelnosti subvencí vyrovnávacích rezerv tuto podmínku nesplňuje. Nelze totiž zjistit jakoukoli souvislost mezi výší daňové úspory a náklady na poskytování veřejné služby.
(190)
Francie v dopise ze dne 31. října 2008 připouští, že výše vyrovnávací platby (daňová úspora) za poskytování služby obecného hospodářského zájmu nesplňuje podmínky uložené rámcem Společenství. Soudí nicméně, že tyto podmínky neodpovídají zvláštnostem dotyčných transakcí. Mechanismus daňové odečitatelnosti je podle Francie vhodnější a pružnější než dotace na základě přesného odhadu dodatečných nákladů vyplývajících z poskytování služby.
(191)
Komise nicméně zastává názor, že kritéria stanovená rámcem Společenství je nutno přesně dodržovat, neboť umožňují zajistit nezbytnou rovnováhu mezi řádným fungováním služeb obecného hospodářského zájmu na jedné straně a nedostatečným rozvojem obchodu v míře odporující zájmu Evropské unie na straně druhé.
(192)
Komise tudíž zastává názor, že podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU, rozpracované v rámci Společenství, nebyly splněny, a opatření tedy nelze na základě tohoto ustanovení prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem.
IX. ZÁVĚR
(193)
Komise shledala, že Francií oznámené režimy podpory ve prospěch rozvoje smluv založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, jakož i kolektivních smluv o sociálním zabezpečení, představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Mimoto shledala, že navzdory prokázanému společenskému cíli dotyčných režimů podpor způsoby jejich uplatnění brání splnění podmínek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3, jakož i čl. 106 odst. 2 SFEU. Oba režimy podpory je tudíž nutno považovat za neslučitelné s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Režimy podpory, které hodlá Francie zavést podle čl. 207 odst. 2, čl. 1461 odst. 1 a článku 39d GD všeobecného daňového zákoníku jednak pro rozvoj smluv o zdravotním pojištění založených na zásadách solidarity a odpovědnosti, a jednak pro rozvoj kolektivních smluv o doplňkovém pojištění proti úmrtí, zdravotnímu postižení a invaliditě, představují státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
Z toho důvodu nesmí být tyto režimy podpory zavedeny.
Článek 2
Francie bude informovat Komisi ve lhůtě dvou měsíců od data oznámení tohoto rozhodnutí o opatřeních, která přijala k jeho plnění.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 26. ledna 2011.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 26 januari 2011
betreffende de steunregelingen C 50/07 (ex N 894/06) die Frankrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van de ontwikkeling van solidaire en verantwoordelijke ziekteverzekeringsovereenkomsten en collectieve aanvullende verzekeringsovereenkomsten ter dekking van het overlijdens-, het arbeidsongeschiktheids- en het invaliditeitsrisico
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 267)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/319/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig het genoemde artikel te hebben verzocht hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 28 december 2006 heeft Frankrijk steunregelingen bij de Commissie aangemeld ten behoeve van de ontwikkeling van solidaire en verantwoordelijke ziekteverzekeringsovereenkomsten zoals bedoeld in het „projet de loi de finances rectificative” (ontwerp van wet tot wijziging van de begroting) voor 2006. De bepalingen van deze regelingen zijn opgenomen in artikel 88 van de „Loi de finances rectificative” voor 2006 nr. 2006-1771 van 30 december 2006 (3). Frankrijk heeft de Commissie bij brieven van 26 februari, 11 mei en 18 september 2007 aanvullende inlichtingen verstrekt.
(2)
Bij brief van 13 november 2007 heeft de Commissie Frankrijk in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoekprocedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag (VWEU) ten aanzien van deze steunregelingen in te leiden.
(3)
Het besluit van de Commissie om de formele onderzoekprocedure in te leiden is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de betrokken steunregelingen te maken.
(4)
Frankrijk heeft zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure bij brief van 21 december 2007 toegezonden.
(5)
De Commissie heeft van verscheidene belanghebbenden opmerkingen over deze zaak ontvangen. Zij heeft deze aan Frankrijk voor commentaar doorgezonden, en Frankrijk heeft hierop bij brief van 8 mei 2008 gereageerd.
(6)
Frankrijk heeft de Commissie bij brief van 31 oktober 2008 aanvullende inlichtingen verstrekt.
(7)
Enkele belanghebbenden hebben in de loop van februari 2009 bijkomende informatie aan de Commissie verschaft.
(8)
Na een bijeenkomst tussen de diensten van de Commissie en de Franse autoriteiten op 2 juni 2009 hebben de Franse autoriteiten toegezegd te zullen onderzoeken of bepaalde wijzigingen in de aangemelde regelingen zouden kunnen worden aangebracht, en de resultaten van dit onderzoek zo spoedig mogelijk aan de diensten van de Commissie te doen toekomen.
(9)
Bij brief van 22 september 2009 heeft de Commissie Frankrijk een termijn van 20 werkdagen toegekend om de resultaten van zijn onderzoek mee te delen.
(10)
Bij brief van 3 november 2009 hebben de Franse autoriteiten verzocht om opschorting van de formele onderzoekprocedure tot 1 april 2010.
(11)
Op 17 november 2009 heeft de Commissie, op grond van de Code voor goede praktijken bij staatssteunprocedures (5), ingestemd met de opschorting van de formele onderzoekprocedure tot 1 april 2010 om Frankrijk in staat te stellen het wetsontwerp aan te passen en de nodige raadplegingen te houden.
(12)
Bij brief van 26 april 2010 hebben de Franse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat zij op 17 mei mogelijk een gewijzigde ontwerpregeling zou ontvangen.
(13)
Bij brief van 27 mei 2010 hebben de Franse autoriteiten inlichtingen aan de Commissie gezonden, zonder evenwel wijzigingen in de aangemelde regelingen aan te brengen.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNREGELINGEN
(14)
Het besluit tot inleiding van de procedure heeft betrekking op twee onderscheiden belastingmaatregelen:
(15)
De eerste aangemelde maatregel betreft een regeling inzake de vrijstelling van vennootschapsbelasting, ingevoerd bij artikel 207-2 van de Code général des impôts (algemene belastingwet - hierna „CGI” genoemd), en inzake de vrijstelling van de contribution économique territoriale (6) (artikel 1461-1o CGI) (hierna „economische territoriale bijdrage” genoemd), voor activiteiten in verband met het beheer van bepaalde zogenaamde „solidaire en verantwoordelijke” (solidaires et responsables) ziekteverzekeringsovereenkomsten. Deze vrijstellingen gelden voor alle organen die dergelijke overeenkomsten sluiten: mutuelles (onderlinge waarborgmaatschappijen) en unions (verenigingen van onderlinge maatschappijen) die onder de Code de la mutualité (ziekenfondswet) vallen, institutions de prévoyance (voorzorgsinstellingen) die onder titel III van boek IX van de Code de la sécurité sociale (socialezekerheidswet) of onder boek VII van de Code rural (landbouwwet) vallen, evenals alle verzekeringsondernemingen waarop de Code des assurances (verzekeringswet) van toepassing is.
(16)
Het voornaamste doel van deze maatregel is om, door de ontwikkeling van dit soort overeenkomsten, de mate waarin de Franse bevolking door een aanvullende ziektekostenverzekering gedekt is, uit te breiden. Daarmee zou de maatregel een aanvulling vormen op de regeling inzake vrijstelling van de belasting voor verzekeringsovereenkomsten die reeds op dit soort overeenkomsten van toepassing is, en die door de Commissie bij besluiten van 2 juni 2004 (7) en van 29 oktober 2010 (8) is goedgekeurd.
(17)
De ziekteverzekeringsovereenkomsten waarop deze vrijstellingsregeling betrekking heeft, zijn in 2001 in Frankrijk geïntroduceerd (9). Het betreft enerzijds overeenkomsten betreffende collectieve verzekering met verplichte aansluiting, en anderzijds overeenkomsten betreffende individuele en collectieve verzekering met facultatieve aansluiting.
(18)
Om voor de vrijstelling in aanmerking te komen moeten deze overeenkomsten met name aan de volgende voorwaarden voldoen:
-
het verzekeringsorgaan mag geen medische informatie van de verzekerde eisen bij het sluiten van facultatieve overeenkomsten;
-
het bedrag van de bijdragen of premies wordt niet vastgesteld op grond van de gezondheidstoestand van de verzekerde;
-
de toegekende waarborgen moeten prestaties omvatten met betrekking tot ziektepreventie, raadplegingen van de huisarts en de door hem voorgeschreven geneesmiddelen;
-
de toegekende waarborgen mogen niet de patiëntenbijdrage aan de medische kosten omvatten die ten laste van de verzekerde kunnen komen hetzij omdat het voor bepaalde handelingen of raadplegingen vastgestelde tarief is overschreden, hetzij omdat er geen vaste huisarts is gekozen.
(19)
Om voor de preferentiële regeling in aanmerking te komen, moeten de verzekeringsorganen bovendien de drempels in aanmerking nemen betreffende het aantal solidaire en verantwoordelijke ziekteverzekeringsovereenkomsten in hun gehele portefeuille van ziekteverzekeringsovereenkomsten. Deze drempels lopen uiteen naargelang van de aard van de overeenkomsten:
-
overeenkomsten inzake individuele en collectieve verzekering met facultatieve aansluiting:
Deze overeenkomsten moeten 150 000 personen omvatten of een (bij decreet vastgesteld) minimumaandeel van 80 à 90 % van het geheel van verzekeringnemers en deelnemers aan de overeenkomsten betreffende individuele en collectieve activiteiten met facultatieve aansluiting van het verzekeringsorgaan (10);
-
overeenkomsten betreffende collectieve verzekering met verplichte aansluiting:
Deze overeenkomsten moeten 120 000 personen omvatten of een (bij decreet vastgesteld) minimumaandeel van 90 à 95 % van het geheel van verzekeringnemers en deelnemers aan met het verzekeringsorgaan gesloten overeenkomsten betreffende individuele en collectieve verzekering met verplichte aansluiting (11).
(20)
Ten slotte moeten de begunstigde verzekeringsorganen eveneens aan ten minste één van de volgende voorwaarden voldoen:
-
zij moeten, naar gelang van de maatschappelijke situatie van de verzekeringnemers en deelnemende leden, gedifferentieerde tarieven of een overname van de verzekeringsbijdragen aanbieden;
-
de deelnemende leden en verzekeringnemers die steun ontvangen voor de aankoop van een aanvullende ziekteverzekering (12) maken ten minste 3 à 6 % uit van het totale aantal deelnemers of verzekeringnemers van ziekteverzekeringsovereenkomsten in het kader van individuele en collectieve verzekering met facultatieve aansluiting die met het verzekeringsorgaan zijn gesloten (13);
-
personen boven de 65 jaar maken ten minste 15 à 20 % uit van het totale aantal deelnemende leden of verzekeringnemers van de met het verzekeringsorgaan gesloten ziekteverzekeringsovereenkomsten (14);
-
personen onder de 25 jaar maken ten minste 28 à 35 % uit van het totale aantal personen dat een ziekteverzekeringsovereenkomst met het verzekeringsorgaan heeft gesloten (15).
(21)
Volgens de Franse autoriteiten verplichten deze laatste criteria tot een spreiding van het lidmaatschap over alle tariefcategorieën en generaties, en vereisen zij dat een minimumniveau van daadwerkelijke solidariteit tot stand wordt gebracht. Zij beogen de verspreiding van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten alsmede de verzekeringsdekking van de gehele bevolking te bevorderen, met name door de opname van een aanzienlijk percentage jongeren en ouderen, de twee categorieën die wegens gebrek aan middelen (jongeren) of potentiële kosten (ouderen) de meeste moeite hebben om een (aanvullende) ziekteverzekering af te sluiten.
(22)
Verder schrijft de regeling voor dat deze criteria op het niveau van groepen personen worden beoordeeld, op grond van hun in Frankrijk belastbare activiteiten. Met deze bepaling moet worden voorkomen dat de regeling wordt omzeild of dat constructies worden bedacht waarbij dit soort risico’s binnen enkele ad hoc-structuren worden geconcentreerd, in strijd met de doelstelling van onderlinge waarborg.
(23)
Volgens de Franse autoriteiten hebben al deze voorwaarden ten doel de verzekeringsorganen ertoe aan te zetten de verspreiding van deze overeenkomsten te bevorderen, deel te nemen aan de totstandbrenging van een universele basisverzekering en aanvullende verzekering voor ziektekosten en de gehele bevolking een aanvullende ziektekostenverzekering te bieden met gecontroleerde tariefvoorwaarden. Zij zijn met name bedoeld ten voordele van personen die, wegens hun gezondheidstoestand of financiële omstandigheden, niet op individuele basis over een verzekeringsdekking kunnen beschikken.
(24)
De inwerkingtreding van deze fiscale maatregelen, die oorspronkelijk was voorzien voor 1 januari 2008 wat de vrijstelling van vennootschapsbelasting betreft en het belastingjaar 2010 wat de vrijstelling van de territoriale economische bijdrage betreft, is in afwachting van de goedkeuring van de betrokken regelingen door de Commissie uitgesteld tot respectievelijk 1 januari 2012 en het belastingjaar 2013.
(25)
Deze tweede belastingmaatregel staat verzekeringsorganen toe gebruik te maken van de belastingaftrek voor toevoegingen aan egalisatievoorzieningen met betrekking tot bepaalde collectieve aanvullende verzekeringsovereenkomsten (artikel 39 quinquies GD CGI), bovenop de aftrek die volgens de normale regeling (artikel 39 quinquies GB) voor dergelijke voorzieningen geldt.
(26)
De vorming van een technische egalisatievoorziening (16) is in de boekhoudkundige en prudentiële regelgeving betreffende verzekeringsorganen vastgelegd. In artikel 30 van Richtlijn 91/674/EEG van de Raad van 19 december 1991 betreffende de jaarrekening en de geconsolideerde jaarrekening van verzekeringsondernemingen (17) wordt de egalisatievoorziening als volgt gedefinieerd: „de egalisatievoorziening omvat alle bedragen die overeenkomstig wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen worden gereserveerd om schommelingen in de schadequoten in de komende jaren te egaliseren of bijzondere risico’s te dekken”.
(27)
In het onderhavige geval is de egalisatievoorziening bedoeld om het hoofd te bieden aan fluctuaties van de schadelast bij collectieve verzekeringen ter dekking van risico’s inzake overlijden of lichamelijk letsel (arbeidsongeschiktheid en invaliditeit). Deze fluctuaties in de resultaten (van het ene op het andere boekjaar) kunnen verband houden met het verschil tussen de daadwerkelijke uitvoering van de waarborgen die in de verzekeringsovereenkomsten zijn vastgelegd en de hypothesen inzake de na te komen waarborgverplichtingen waarvan bij de vaststelling van de premietarieven werd uitgegaan. Dankzij deze voorziening kunnen de uit de betrokken verzekeringsovereenkomsten voortvloeiende technische resultaten gelijkmatig worden gespreid ten einde aanzienlijke fluctuaties van de schadelast, die mogelijk pas in een later stadium aan het licht komen, te kunnen opvangen.
(28)
Volgens de Franse autoriteiten sluit de nieuwe egalisatievoorziening bedoeld in artikel 39 quinquies GD aan bij de algemene doelstelling om het aanbod van voorzorgsverzekeringen door verzekeringsorganen, welke door middel van een zogenoemde „aanwijzingsprocedure” („procédure de désignation”) worden afgesloten, uit te breiden en te verbeteren. Het betreft aanvullende collectieve verzekeringen op basis van voor één of meer bedrijfstakken geldende collectieve overeenkomsten, bedrijfsakkoorden of werkgeversbesluiten in het kader waarvan het verzekeringsorgaan door de sociale partners wordt aangewezen („aanwijzingsprocedure”). Deze aanwijzing brengt voor het aangewezen orgaan de verplichting met zich om de voorwaarden van de overeenkomst die op basis van onderhandelingen met de sociale partners zijn vastgesteld (18) (met inbegrip van de voorwaarden inzake tarifaire aanpassingen) in acht te nemen. De aanwijzing geldt voor een periode van maximaal vijf jaar, aan het eind waarvan het aangewezen orgaan opnieuw aan een onderzoek moet worden onderworpen. Overeenkomsten met een aanwijzingsclausule die op bedrijfstakniveau door middel van een overeenkomst tussen de sociale partners tot stand zijn gekomen, worden door de voor de sociale zekerheid verantwoordelijke minister steeds algemeen verbindend verklaard. De overeenkomsten zijn vervolgens van rechtswege van toepassing op alle werknemers en oud-werknemers van de bedrijfstak evenals op hun rechthebbenden (ongeacht hun gezondheidstoestand en hun leeftijd), en hun werkgevers zijn verplicht deze overeenkomsten te ondertekenen en zich bij het aangewezen orgaan aan te sluiten (19).
(29)
Volgens de Franse autoriteiten kan door de aanwijzing een gunstiger verhouding tussen bijdragen en verzekeringsdekking van het aangewezen orgaan worden verkregen en kunnen alle werknemers van een economische sector toegang krijgen tot hetzelfde dekkingsniveau, ongeacht de omvang van de onderneming waartoe zij behoren. De aanwijzing zou bovendien een geregelde herevaluatie met zich brengen van de wijze waarop voor de onderlinge dekking van de risico’s wordt gezorgd en van de wijze waarop het betrokken orgaan wordt aangewezen.
(30)
Dankzij deze maatregel zouden tevens de tarieven en de kwaliteit van de prestaties, ten voordele van de individuele consument, beter kunnen worden gecontroleerd wanneer zich ernstige schadegevallen voordoen, zoals invaliditeit, arbeidsongeschiktheid of overlijden, die voor de verzekerde of zijn familie verstrekkende sociale en financiële gevolgen hebben (bijkomende uitgaven, verlies van inkomsten, sociale uitsluiting, enz.).
(31)
Het vormen van voorzieningen ten behoeve van de in het kader van een aanwijzingsprocedure afgesloten overlijdens-, invaliditeits- en arbeidsongeschiktheidsverzekering is meer in het bijzonder bedoeld om de aangewezen verzekeringsorganen in staat te stellen:
-
de tekorten voor hun rekening te nemen die bij dit soort overeenkomsten kunnen ontstaan, ten opzichte van de oorspronkelijk verwachte gemiddelde afwijking, hetzij als gevolg van gebeurtenissen die de schadelast beïnvloeden (bedragen en aantallen), hetzij door een verschuiving van het risico (verandering van de gegevens op basis waarvan de oorspronkelijke tarieven waren vastgesteld);
-
het eigen vermogen en de solvabiliteitsmarge van de organen die deze verzekeringen aanbieden te verbeteren door de vorming van een bijzondere voorziening.
(32)
In de praktijk mag de jaarlijkse toevoeging aan de voorziening slechts in mindering worden gebracht binnen de grenzen van de technische winst (20) uit de betrokken verzekeringsactiviteiten. Het totaalbedrag van de voorziening mag niet hoger zijn dan 130 % van het totale bedrag van de verzekeringsbijdragen die betrekking hebben op al deze activiteiten die in de loop van het boekjaar hebben plaatsgevonden. De voorziening wordt gebruikt ter compensatie van de negatieve technische resultaten van het boekjaar, waarbij de oudste jaarlijkse toevoegingen het eerst worden aangesproken.
(33)
De jaarlijkse toevoegingen die niet binnen een termijn van tien jaar worden gebruikt, worden in een bijzondere reserve opgenomen die is vrijgesteld van belasting. Het bedrag van deze bijzondere reserve mag niet hoger zijn dan 70 % van het totale bedrag van de bijdragen die betrekking hebben op alle betrokken verzekeringsactiviteiten welke in de loop van het boekjaar hebben plaatsgevonden. Het restant van deze toevoegingen wordt tien jaar na de boeking ervan toegevoegd aan de belastbare winst.
(34)
Volgens de algemene rechtsvoorschriften kunnen verzekerings- en herverzekeringsondernemingen (artikel 39 quinquies GB) momenteel met vrijstelling van belasting egalisatievoorzieningen vormen met betrekking tot groepsverzekeringen tegen het overlijdens-, het arbeidsongeschiktheids- of het invaliditeitsrisico, binnen de volgende grenzen:
-
de jaarlijkse toevoeging aan de voorziening is beperkt tot 75 % van de technische winst uit de betrokken overeenkomsten;
-
het totaalbedrag van de voorziening mag, ten opzichte van het totaal van de bijdragen die met betrekking tot de desbetreffende overeenkomsten in de loop van het boekjaar zijn ontvangen, niet groter zijn dan tussen de 23 % en 100 %, naargelang van het aantal verzekerden.
Elke voorziening wordt bestemd voor de compensatie van de negatieve technische resultaten die in het boekjaar zijn behaald, waarbij de oudste jaarlijkse toevoegingen het eerst worden aangesproken. Overigens worden de toevoegingen die niet binnen een termijn van tien jaar zijn gebruikt, toegevoegd aan de belastbare winst.
III. REDENEN WAAROM DE FORMELE ONDERZOEKPROCEDURE IS INGELEID
(35)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure van 13 november 2007 betwijfelde de Commissie of artikel 107, lid 2, onder a), VWEU, op de twee betrokken belastingmaatregelen van toepassing was (21).
(36)
Wat de eerste maatregel betreft (vrijstelling van vennootschapsbelasting en van de „economische territoriale bijdrage” voor het beheer van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten), is de Commissie van mening dat Frankrijk niet heeft aangetoond dat het voordeel van deze maatregel volledig aan de consumenten wordt doorgegeven.
(37)
De Commissie vraagt zich ook af of de voorwaarde van niet-discriminatie wat de oorsprong van het product betreft in acht is genomen gezien de drempelwaarden die zijn vastgesteld voor het aantal (120 000/150 000 overeenkomsten) of het aandeel (percentage van 80/90 %) solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten in de portefeuille van ziekteverzekeringsovereenkomsten van de betrokken verzekeringsorganen.
(38)
Wat de tweede maatregel betreft (belastingaftrek van toevoegingen aan egalisatievoorzieningen) was de Commissie van mening dat aan geen van de drie toepassingsvoorwaarden van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU, leek te zijn voldaan.
(39)
Ten eerste leek de sociale aard van de maatregel volgens de Commissie niet duidelijk te zijn aangetoond wanneer men kijkt naar het tijdstip van sluiting van de verzekeringsovereenkomst, d.w.z. voordat de desbetreffende ernstige gebeurtenissen zich voordoen.
(40)
Ten tweede leek de volledige doorgifte van de steun aan de verbruiker/verzekerde nog hypothetischer en onzekerder dan bij de voorgaande maatregel. Het voordeel leek bovendien eveneens ten goede te kunnen komen aan de werkgevers in zoverre zij eveneens bijdragen aan de financiering van de overeenkomst.
(41)
Ten derde leek de hoge mate van marktconcentratie van de aanwijzingsovereenkomsten bij de voorzorgsinstellingen in de huidige situatie neer te kunnen wijzen op de facto discriminatie ten gunste van deze instellingen.
IV. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(42)
Na de bekendmaking van het inleidingsbesluit zijn opmerkingen ontvangen van de Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), de Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), het Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), de Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), de Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, de Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), evenals van een anonieme belanghebbende.
(43)
De meeste belanghebbenden hebben een gunstig oordeel over de beide belastingmaatregelen en hun opmerkingen sluiten grotendeels aan bij de door de Franse autoriteiten aangevoerde argumenten. Zij benadrukken de intensieve concurrentie op de markt voor aanvullende ziektekostenverzekering alsook de uitstekende marktliquiditeit. Verder verklaren zij dat de verzekeringen waarop de twee maatregelen betrekking hebben de leemten in de Franse sociale zekerheid moeten vullen. Door het vaststellen van fiscale stimuleringsmaatregelen die gemakkelijk toegankelijk zijn voor alle spelers op de markt voor aanvullende ziekteverzekering zouden de Franse autoriteiten de juiste voorwaarden scheppen om het marktsegment van personen die wat hun risicoprofiel of hun financiële draagkracht betreft op het eerste gezicht weinig interessante personen, om te vormen tot een segment dat opnieuw economisch aantrekkelijk is.
(44)
Wat de eerste maatregel betreft (belastingvrijstelling voor solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten) is de FFSA niettemin bezorgd over de te hoge drempels die een duidelijk voordeel zouden vormen voor ondernemingen die reeds sterk op de markt vertegenwoordigd zijn. De FFSA begrijpt dat het beginsel van één drempel moet voorkomen dat er situaties ontstaan die te ingewikkeld zijn om te kunnen beheren, maar is toch van mening dat deze drempel, door het niveau ervan, geen belemmering mag vormen voor de toekenning van de steun. De onderneming is tevens van oordeel dat de criteria inzake de structuur van de verzekerde groep personen (percentage jongeren onder de 25 jaar, gepensioneerden, enz.) ertoe leiden dat begunstigden van de steun worden geselecteerd zonder daadwerkelijke rechtvaardiging op grond van de verklaarde doelstelling. Deze criteria zouden homogene onderlinge maatschappijen bevoordelen waarvan de toegang gebonden is aan statutaire of beroepsgerelateerde criteria, ten nadele van de onderlinge maatschappijen die voor alle groepen openstaan. Deze criteria zouden verder aanleiding kunnen geven tot een verschil in behandeling tussen verzekerden onderling.
(45)
Het CTIP wijst erop dat, willen de door de verzekeringsorganen verleende diensten kwalitatief hoogwaardig zijn, er belangrijke investeringen noodzakelijk zijn. Deze investeringen moeten over voldoende grote groepen verzekerden kunnen worden afgeschreven. Dit zou een verklaring zijn voor het niveau van de voorgestelde drempels.
(46)
Het CTIP verwijst tevens naar de verplichting voor verzekeringsondernemingen in de Europese Unie om een solvabiliteitsmarge aan te houden. Indien de technische winst in zijn geheel ten goede van de verzekeringnemers zou komen, zou niet aan dit solvabiliteitsvereiste worden voldaan. Het zou dus volgens het CTIP volkomen normaal zijn indien ten minste een deel van de winst wordt gebruikt om de jaarlijkse toename van de vereiste solvabiliteitsmarge geheel of gedeeltelijk te dekken.
(47)
Verder verduidelijkt het CTIP dat, volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie, bedrijfstakregelingen in de vorm van overeenkomsten wegens hun aard en doel, niet onder de mededingingsregels van de Europese Unie vallen (22). Dergelijke regelingen kunnen evenmin onder de bedrijfsbelasting vallen omdat het verzekeringen betreft die de leemten in de sociale zekerheid moeten vullen en die gebaseerd zijn op collectieve convenanten en overeenkomsten.
(48)
De FNMF wijst eveneens op de verenigbaarheid van de eerste maatregel op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Enerzijds is de steun bedoeld om de ontwikkeling van een aanvullende ziektekostenverzekering die gebaseerd is op de kenmerken van solidariteit en verantwoordelijkheid te bevorderen zonder dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Met de maatregel wordt beoogd een marktfalen tegen te gaan dat een scheiding tussen bevolkingsgroepen dreigt te veroorzaken omdat de markt het algemeen welzijn van „onrendabele” bevolkingsgroepen niet op efficiënte wijze kan waarborgen. Anderzijds is de steun volgens de FNMF noodzakelijk en evenredig omdat het beoogde doel met eerdere maatregelen niet is bereikt.
(49)
Een anonieme belanghebbende benadrukt het gebrek aan kennis en statistische gegevens van de Franse staat betreffende de economische en financiële situatie van ondernemingen die actief zijn op de markt voor aanvullende ziektekostenverzekeringen. Hierdoor zou elke objectieve analyse van de situatie onmogelijk zijn.
(50)
Dezelfde anonieme belanghebbende vermeldt de ontwikkeling van de winstmarges van de ondernemingen in de sector tussen 2001 en 2007. Terwijl de omzet van de betrokken ondernemingen in die periode met 50 % was gestegen, waren de uitgaven van dezelfde verzekeraars voor uitkeringen slechts met 35 % toegenomen. De bruto exploitatiewinst zou derhalve in zes jaar tijd nog met 15 % zijn gestegen.
(51)
Wat de tweede maatregel betreft (egalisatievoorziening) is de FFSA van mening dat er geen enkele rechtvaardiging is voor een gunstiger fiscale regeling voor overeenkomsten met een aanwijzingsclausule dan voor groepsverzekeringen van ondernemingen die dezelfde risico’s dekken. De redenen voor de vorming van de voorziening zijn dezelfde, evenals de risico’s, met, in het geval van overeenkomsten met aanwijzingsclausule, een sterkere onderlinge waarborg waardoor de omvang van de risico’s wordt beperkt. Bovendien zou de maatregel in feite zijn voorbehouden aan de voorzorgsinstellingen. Hoewel de keuze van het verzekeringsorgaan door de sociale partners wettelijk vrij is, wordt bij bijna alle overeenkomsten van dit type in de praktijk de voorzorgsinstelling aangewezen die op initiatief van de sociale partners is opgericht.
(52)
Het CTIP is op zijn beurt van mening dat het normaal is dat de sociale partners de voorkeur zouden geven aan de oprichting van een voorzorgsinstelling die zij vervolgens zelf kunnen beheren.
(53)
Het CTIP herinnert verder aan de verplichtingen die de verzekeringsorganen moeten nakomen wanneer zij worden aangewezen:
-
strikte toepassing van de in het collectieve akkoord of de collectieve overeenkomst opgenomen bepalingen (verzekeringsdekking, tarieven, herwaarderingsclausules, behoud van rechten in onzekere situaties, enz.);
-
verbod om de verzekeringsdekking op te schorten, zelfs bij niet-betaling;
-
verplichting tot verzekering die voor alle ondernemingen geldt die onder het toepassingsgebied van het akkoord of de overeenkomst vallen;
-
spreiding van het tarief over de gehele conjunctuurcyclus van de betrokken bedrijfstak teneinde de tariefverhogingen af te stemmen op de economische crisissen die een bedrijfstak mogelijk treffen.
(54)
Het CTIP is verder van mening dat aanvullende sociale-beschermingsregelingen van contractuele aard een vorm van beloning van werknemers zijn en daarom niet aan ondernemingsbelasting kunnen worden onderworpen. Bijgevolg moet de maatregel inzake aanvullende belastingaftrek voor toevoegingen aan de egalisatievoorzieningen niet als staatssteun worden beschouwd.
(55)
Het CTIP meent, net als de FNMF, dat de tweede maatregel op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar is, waarbij het aangeeft dat de maatregel bedoeld is om de ontwikkeling van de voorzorgsmarkt te bevorderen zonder dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(56)
Verder merkt het CTIP, onder verwijzing naar het arrest in de zaak Albany (23), op dat socialebeschermingsregelingen van contractuele aard met verplichte aansluiting een taak van algemeen economische belang vervullen. Het zou dan ook in tegenspraak zijn met de uitoefening van deze taak van algemeen economisch belang die aan de verzekeringsorganen is toevertrouwd indien verrichtingen die in het kader van dergelijke regelingen door een verzekeringsorgaan worden uitgevoerd, aan ondernemingsbelasting zouden worden onderworpen.
V. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK
(57)
Ten aanzien van de vraag of de steun aan de individuele verbruikers wordt doorgegeven, bevestigen de Franse autoriteiten dat dit inderdaad het geval zal zijn dankzij het competitieve karakter van de markt voor aanvullende ziekteverzekering en de opzet van de maatregel als zodanig.
(58)
Niet alleen is het aantal marktdeelnemers groot (24), maar er is tevens sprake van een groot aantal verschillende distributiekanalen (algemene verzekeringsagenten, assurantiemakelaars, werknemers van verzekeringsorganen, rechtstreekse verkoop via internet, enz.). Het competitieve karakter van deze sector wordt bovendien gewaarborgd door de Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) (toezichthoudende autoriteit voor het verzekeringsbedrijf en de onderlinge maatschappijen).
(59)
De marktmechanismen zouden er derhalve voor moeten zorgen dat het voordeel van de steun aan de verbruikers wordt doorgegeven in de vorm van een lagere financiële bijdrage van de verzekerden, zonder dat het noodzakelijk is een mechanisme voor de verplichte herverdeling van de belastingbesparing in te voeren. Bovendien zou de dankzij de maatregel bereikte besparing garanderen dat het voordeel van de maatregel ten goede komt aan die groepen verbruikers die, vanwege hun leeftijd of hun gebrek aan financiële middelen, zijn uitgesloten van een aanvullende ziekteverzekering.
(60)
Ten aanzien van de vraag of er mogelijk sprake is van discriminatie ten gunste van bepaalde verzekeringsorganen verklaart Frankrijk dat de vastgestelde drempels de verzekeringsorganen stimuleren om het „slecht risico”, dat in de leeftijd of het inkomensniveau van de betrokken personen besloten ligt, in hun portefeuille te spreiden.
(61)
Dit spreidingsdoel zou met een ontoereikend percentage of een onvoldoende aantal solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten niet kunnen worden bereikt. Zonder dergelijke drempels zouden de voorgenomen vrijstellingen voor de betrokken organen tot een buitenkanseffect leiden. De mededinging als zodanig (zonder drempelwaarden) zou er slechts toe leiden dat het belastingvoordeel aan de eindverbruiker wordt doorgegeven en dat de verzekeringsorganen hun marktaandelen behouden zonder een toename van de dekkingsgraad te garanderen. Het mechanisme van de twee drempels (percentage of absolute waarde) zou daarom een noodzakelijke voorwaarde vormen voor de uitbreiding van de verzekeringsdekking onder bevolkingsgroepen die momenteel niet verzekerd zijn.
(62)
Aangezien aanvullende ziektekostenverzekeringen in de huidige omstandigheden steeds duurder worden getuigt een voorstel voor een fiscale stimulans ten behoeve van deze bevolkingsgroepen van een daadwerkelijk streven naar nationale solidariteit.
(63)
De Franse autoriteiten verklaren allereerst dat de belastingmaatregel niet in zijn geheel als steun mag worden beschouwd. Enkel het gedeelte van de maatregel dat vanuit het oogpunt van de prudentiële regelgeving niet kan worden gerechtvaardigd op grond van de specifieke kenmerken van de betrokken verzekeringsactiviteit, dient als staatssteun te worden aangemerkt.
(64)
De specifieke kenmerken van aanwijzingsovereenkomsten, die verband houden met de strenge eisen inzake tarieven, risicoselectie en beheer, zouden deze overeenkomsten bijzonder gevoelig maken voor afwijkingen van de schadelast ten opzichte van de oorspronkelijke prognoses, en zouden derhalve een uiterst voorzichtige regeling inzake toevoegingen aan voorzieningen ten volle rechtvaardigen.
(65)
Enerzijds hebben de risico’s die worden gedekt door aanwijzingsovereenkomsten welke in het kader van bedrijfstak-CAO’s zijn gesloten, betrekking op een groep personen die specifiek met deze sector verbonden is en derhalve bijzonder gevoelig is voor conjuncturele omslagen die deze sector treffen. Om lang van tevoren op deze conjunctuurveranderingen te anticiperen is het derhalve noodzakelijk de resultaten van de aanwijzing over een lange termijn te spreiden.
(66)
Anderzijds zouden aanwijzingsovereenkomsten die in de vorm van bedrijfs-CAO’s zijn gesloten logischerwijs betrekking hebben op een beperkte groep personen, waardoor het vormen van verhoudingsgewijs hogere voorzieningen wegens aanzienlijke fluctuaties in de schadelast gerechtvaardigd zou zijn.
(67)
Daarom zou de belastingaftrek van toevoegingen aan dergelijke voorzieningen, onder aangepaste en versterkte voorwaarden, bovenop de gewone belastingmaatregel van artikel 39 quinquies GB CGI, vanuit het oogpunt van de regelgeving en in prudentieel opzicht gerechtvaardigd zijn.
(68)
De Franse autoriteiten wijzen er niettemin op dat het bijzonder moeilijk is precies aan te geven welk niveau van toevoegingen aan de voorzieningen voor deze verrichtingen toelaatbaar is, omdat het technisch moeilijk is een „normaal” voorzieningenniveau vast te stellen voor dergelijke specifieke risico’s. Toch zijn volgens de Franse autoriteiten de maximumniveaus voor aftrekbaarheid van toevoegingen aan de voorzieningen in overleg met de bedrijfstak vastgesteld.
(69)
Wat de verenigbaarheid van de steun op grond van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU betreft, stelt Frankrijk dat wel degelijk aan de drie voorwaarden van deze bepaling is voldaan. Ten aanzien van het sociale karakter van de steun wijzen de Franse autoriteiten erop dat de collectieve overeenkomsten die op basis van onderhandelingen in het kader van de bedrijfstakakkoorden tot stand zijn gekomen, een brede spreiding van risico’s waarborgen evenals een lager premieniveau dan op de markt voor individuele overeenkomsten gebruikelijk is, terwijl werknemers en hun gezinsleden toch een ruimere dekking wordt geboden.
(70)
In antwoord op het argument van de Commissie dat de sociale aard van de maatregel niet volledig bewezen is wanneer men naar het moment van het sluiten van de overeenkomst kijkt, brengt Frankrijk naar voren dat de toekenning van de steun voordat de verzekerde gebeurtenis zich voordoet de enige manier is om het beoogde sociale doel te bereiken.
(71)
Wat de doorgifte van de steun aan de eindverbruiker betreft maakt Frankrijk allereerst een onderscheid tussen de bedrijfstak-CAO’s en bedrijfs-CAO’s. Hoewel de voorzorginstellingen ten aanzien van de eerste soort overeenkomsten wellicht inderdaad een dominante positie hebben, zou er op deze markt een nieuwe dynamiek heersen waardoor andere actoren van het verzekeringsbedrijf belangstelling krijgen voor deze markt. Hoe dan ook zou er sprake zijn van daadwerkelijke concurrentie tussen de voorzorgsinstellingen die reeds een maximale doorgifte van het voordeel aan de verzekerden zou waarborgen. Ten aanzien van de tweede categorie overeenkomsten (bedrijfsakkoorden) bestaat er een zeer felle concurrentie en zouden de voorzorgsinstellingen geen monopoliepositie innemen.
(72)
Volgens de Franse autoriteiten kan dezelfde redenering worden gevolgd wanneer de verlaging of matiging van de tarieven de onderneming ten goede komt. Immers, de bijdrage van de werkgever aan de financiering van de verzekering komt neer op een aanvulling op het loon voor de werknemer/verzekerde en vormt derhalve een voordeel voor laatstgenoemde.
(73)
Frankrijk verklaart met betrekking tot het bestaan van een de facto-discriminatie ten gunste van de voorzorgsinstellingen dat de maatregel alle actoren op gelijke wijze behandelt, ongeacht hun rechtsvorm. Er zou op de voorzorgsmarkt geen monopoliepositie van de voorzorgsinstellingen bestaan, en deze markt zou reeds gekenmerkt worden door een felle concurrentie tussen de voornaamste actoren.
(74)
Frankrijk brengt tevens in herinnering dat de keuze van het verzekeringsorgaan (aanwijzingsprocedure) tot de verantwoordelijkheid van de werkgever en de personeelsvertegenwoordigers behoort. Deze keuze zou op transparante wijze via een op mededinging gebaseerd proces worden gemaakt, onder de normale voorwaarden van een markt die openstaat voor concurrentie. Deze mededinging zou worden georganiseerd door middel van een aanbesteding onder verscheidene verzekeraars, op basis van een door de sociale partners opgesteld bestek.
(75)
Verder meent Frankrijk dat de beoordeelde maatregel in ieder geval kan worden beschouwd als een steunmaatregel om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken waardoor de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. De aangetoonde sociale doelstelling van de maatregel zou het belang van de ontwikkeling van de voorzorgsmarkt in de toekomst onderstrepen.
(76)
Volgens de Franse autoriteiten heeft het bevorderen van voorzorgsovereenkomsten waarbij gebruik wordt gemaakt van een aanwijzingsprocedure ten doel, stelsels voor aanvullende sociale bescherming in het leven te roepen die gunstiger voor werknemers zijn en hun een grotere mate van bescherming bieden, terwijl zij tegelijkertijd de sociale dialoog en de participatie van werknemers stimuleren.
(77)
Ten slotte voegt Frankrijk hieraan toe dat de aanvullende verzekeringsactiviteiten op voorzorgsgebied in het kader van de aanwijzingsprocedure als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden beschouwd in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU, met name indien de aansluiting bij het verzekeringstelsel verplicht is en het stelsel paritair wordt beheerd.
(78)
De collectieve overeenkomst die een bepaalde verzekeringsdekking biedt en de verzekeraar aanwijst, kan door middel van een procedure van algemeenverbindendverklaring (artikelen L 911-3 en 911-4 van de Franse socialezekerheidswet) bij besluit van de bevoegde minister verplicht worden gesteld voor alle werknemers, voormalige werknemers en overige rechthebbenden. Dit besluit dient te worden beschouwd als de rechtshandeling waarbij een lidstaat een openbaredienstverplichting aan een onderneming toevertrouwt.
(79)
Frankrijk geeft toe dat het bedrag van de compensatie (belastingbesparing) voor de dienst van algemeen economisch belang niet voldoet aan de voorwaarden die in de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst zijn vastgesteld (25). Het meent echter dat deze voorwaarden niet zijn toegesneden op de specifieke aard van de betrokken verrichtingen. Volgens Frankrijk is het mechanisme van fiscale aftrekbaarheid geschikter en flexibeler dan een subsidie op basis van een nauwkeurige berekening van de extra kosten die in verband met het beheer van de dienst worden gemaakt.
VI. REACTIE VAN FRANKRIJK OP DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(80)
De Franse autoriteiten nemen nota van de opmerkingen van belanghebbenden en reageren meer in het bijzonder op de opmerkingen van de Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Wat de belastingvrijstelling voor solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten betreft wijzen de Franse autoriteiten erop dat de samenstelling van de portefeuilles van de verzekeringsorganen homogeen is. Dit houdt in dat het aandeel van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten ten opzichte van de overige soorten ziekteverzekeringsovereenkomsten momenteel bij de drie grote categorieën verzekeringsorganen die op deze markt actief zijn (ondernemingen die onder de verzekeringswet vallen, onderlinge waarborgmaatschappijen die onder de desbetreffende wet vallen en voorzorgsinstellingen die onder de socialezekerheidswet vallen) even groot is.
(82)
Wat de nieuwe egalisatievoorziening betreft, benadrukt Frankrijk dat alle actoren, zowel Franse als buitenlandse, die actief zijn op de markt voor aanvullende voorzorg, aanwijzingsovereenkomsten op bedrijfstakniveau kunnen sluiten.
(83)
Ten slotte merkt Frankrijk op dat de voorzorgsinstellingen geen monopoliepositie hebben en dat er daarom geen sprake is van positieve discriminatie. Het feit dat de markt langzaam en stapsgewijs wordt opengesteld voor concurrentie zou historische redenen hebben maar dit zou geen afbreuk doen aan de bestaande concurrentie tussen de voorzorgsinstellingen. Dat de voorzorgsinstellingen in deze sector meer gespecialiseerd zijn, zou niet voldoende zijn om aan te tonen dat er sprake is van discriminatie.
VII. AANVULLENDE INLICHTINGEN DIE NA DE OPSCHORTING VAN DE PROCEDURE DOOR FRANKRIJK ZIJN VERSTREKT
(84)
De diensten van de Commissie hebben, in de loop van de procedure, Frankrijk bepaalde aanpassingen voorgesteld om de steunregelingen verenigbaar te maken met de interne markt op grond van artikel 107, lid 2, VWEU.
(85)
Wat de eerste maatregel betreft (vrijstelling van vennootschapsbelasting en van de „economische territoriale bijdrage” voor activiteiten inzake het beheer van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten) zijn de volgende aanpassingen voorgesteld:
-
teneinde te voldoen aan het tweede criterium (daadwerkelijke doorgifte van het voordeel), is voorgesteld dat Frankrijk zich baseert op de subsidieregeling die eerder door de Commissie is goedgekeurd voor de aanvullende ziektekostenverzekering van Franse ambtenaren (N 911/06), een belastingverminderingsregeling ten gunste van individuele consumenten, of welke regeling dan ook waarmee een daadwerkelijke doorgifte van het voordeel van de steun wordt gegarandeerd;
-
om elke vorm van discriminatie te voorkomen is de Franse autoriteiten verzocht het drempelmechanisme te herzien.
(86)
Bij brief van 27 mei 2010 verklaarde Frankrijk dat het besloten had de aangemelde steunregeling niet te zullen wijzigen, en bevestigde het nogmaals dat volgens zijn analyse de aangemelde regelingen verenigbaar waren met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU.
(87)
In dezelfde brief voegde Frankrijk hieraan toe dat de aanvullende ziektekostenverzekeringsovereenkomsten een klantenbindend product vormen waarmee vervolgens aan dezelfde verzekerden lucratiever producten kunnen worden aangeboden, zoals levensverzekeringsovereenkomsten. Met het oog op klantenbinding zouden de marktdeelnemers in de sector derhalve gemotiveerd zijn om een aantrekkelijk tariefbeleid te voeren. Onder deze omstandigheden zou het belastingvoordeel dat aan een orgaan wordt verleend en vervolgens door dit orgaan wordt doorberekend in de bijdragen van de verzekerden, onmiddellijk tot gevolg hebben dat zijn concurrenten hun tarieven aanpassen, zodat een doorgifte van het voordeel aan alle verzekerden gewaarborgd is.
(88)
Wat de tweede maatregel betreft (aanvullende belastingaftrek voor egalisatievoorzieningen) hebben de diensten van de Commissie Frankrijk het volgende voorgesteld:
-
teneinde te voldoen aan het tweede criterium (daadwerkelijke doorgifte van het voordeel), is voorgesteld dat Frankrijk zich baseert op de subsidieregeling die eerder door de Commissie is goedgekeurd voor de aanvullende ziektekostenverzekering van Franse ambtenaren (N 911/06), een belastingverminderingsregeling ten gunste van individuele consumenten, of welke regeling dan ook waarmee een daadwerkelijke doorgifte van het voordeel van de steun wordt gegarandeerd;
-
om elke vorm van discriminatie te voorkomen is de Franse autoriteiten verzocht de verplichte invoering van een transparante aanbestedingsprocedure in overweging te nemen voor de toewijzing van aanwijzingsovereenkomsten.
(89)
NET als bij de eerste maatregel heeft Frankrijk echter besloten de aangemelde steunregeling ten behoeve van de ontwikkeling van collectieve voorzorgsovereenkomsten ongewijzigd te laten.
(90)
In zijn brief van 27 mei 2010 heeft Frankrijk de bijzonder strenge voorwaarden die aan aanwijzingen worden gesteld, bevestigd die een uiterst voorzichtige regeling inzake de toevoegingen aan voorzieningen zouden rechtvaardigen. Daarom zou de maatregel betreffende de egalisatievoorziening slechts in zeer beperkte mate als staatssteun kunnen worden beschouwd, en zou de verenigbaarheid ervan met de interne markt dus ook slechts in die mate moeten worden onderzocht.
VIII. BEOORDELING VAN DE STEUN
VIII.1. Vrijstelling van vennootschapsbelasting en van de „economische territoriale bijdrage” voor activiteiten in verband met het beheer van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten
(91)
Onder verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie in de zaak Albany (26) betoogt het CTIP dat contractuele bedrijfstakregelingen, vanwege hun aard en het doel dat ermee wordt beoogd, niet onder de mededingingsregels van het EU-recht vallen.
(92)
De Commissie merkt evenwel op dat de maatregel waarop de voornoemde jurisprudentie ziet voornamelijk betrekking heeft op de wettelijk verplichte aansluiting van industriële ondernemingen bij een bedrijfstakpensioenfonds dat een exclusief recht heeft. In dit verband moet worden opgemerkt dat de vrijstellingsregeling van de eerste maatregel eveneens geldt voor individuele overeenkomsten en collectieve overeenkomsten met facultatieve aansluiting. Verder geldt voor collectieve overeenkomsten met verplichte aansluiting waarop de maatregel is gericht, dat zij in het kader van de vrije keuze van de sociale partners om dergelijke collectieve overeenkomsten te sluiten tot stand komen en niet in het kader van een wettelijke verplichting om dergelijke overeenkomsten te sluiten of zich aan te sluiten bij een sectoraal of intersectoraal fonds, zoals het geval was in de zaak Albany.
(93)
Voorts zijn, volgens het arrest van het Hof, regelingen op het gebied van risicodekking die een aanvulling vormen op het wettelijk stelsel van de sociale zekerheid, zoals de regeling die in de onderhavige zaak door de Franse autoriteiten is aangemeld, onderworpen aan de mededingingsregels en zijn fondsen die met het beheer van dergelijke regelingen zijn belast wel degelijk ondernemingen in de zin van de artikelen 101 en volgende van het VWEU (27).
(94)
De Commissie is derhalve van oordeel dat de regeling waarop de eerste maatregel betrekking heeft niet ontsnapt aan de Verdragsregels inzake mededinging en met name niet aan de regels inzake het verbod op staatssteun.
(95)
De sociale zekerheid (het verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel) keert slechts een deel van de ziektekosten van de sociaal verzekerden uit. De aanvullende ziektekostenverzekeringen nemen daarom het deel van de uitkeringen voor hun rekening dat niet door het verplichte stelsel wordt gefinancierd.
(96)
De markt voor aanvullende ziektekostenverzekeringen omvat voornamelijk de volgende drie groepen actoren:
-
de onderlinge waarborgmaatschappijen en onderlinge waarborgverenigingen die onder de wet op de onderlinge waarborgmaatschappijen vallen;
-
de voorzorgsinstellingen die onder de socialezekerheidswet vallen;
-
de verzekeringsondernemingen die onder de verzekeringswet vallen.
(97)
Volgens een brief van de Franse autoriteiten van 21 december 2007 zouden 263 verzekeringsondernemingen, 66 voorzorgsinstellingen en 1 201 onderlinge waarborgmaatschappijen op de markt voor aanvullende ziektekostenverzekering actief zijn. Verder verklaarden de Franse autoriteiten in hun brief dat in 2006 de 20 grootste spelers slechts 35 % van de markt in handen hadden, dat geen van hen een marktaandeel had van meer dan 4 % en dat de overige 65 % van de markt bestond uit organen met een marktaandeel van minder dan 1 % (28).
(98)
Volgens officiële cijfers die in 2009 zijn gepubliceerd zou het aantal actoren op deze markt per eind 2008 evenwel nog slechts 876 bedragen, en zou hun aantal sinds 2001 gestaag zijn afgenomen (een vermindering met 48 % in 2008 ten opzichte van 2001) (29). Er zouden in 2008 748 onderlinge waarborgmaatschappijen zijn, 92 verzekeringsondernemingen, en 36 voorzorgsinstellingen.
(99)
Volgens een recent onderzoek, uitgevoerd door de Franse mededingingsautoriteit, zijn de grootste marktaandelen op de markt voor individuele aanvullende ziektekostenverzekering in handen van de Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 %), de onderlinge waarborgmaatschappij Groupama (30) (6,7 %), en de verzekeringsonderneming Swiss Life (met een marktaandeel van 4 %) (31).
(100)
Wat de markt voor collectieve aanvullende verzekering betreft hebben de verzekeringsonderneming Axa (17,51 %), de groep voorzorgsinstellingen Malakoff-Médéric (8,7 %) en de groep AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 %) de grootste marktaandelen (33).
(101)
Ondanks de hiertoe bij de Franse autoriteiten ingediende verzoeken beschikt de Commissie niet over nauwkeuriger gegevens over de structuur van de markt voor aanvullende ziektekostenverzekering, zoals gegevens over samenwerkingsverbanden van onderlinge vennootschappen, onderlinge waarborgmaatschappijen, verenigingen van onderlinge waarborgmaatschappijen en voorzorgsinstellingen. Bovendien konden de Franse autoriteiten, ondanks de verzoeken hiertoe van de Commissie, geen statistieken overleggen met betrekking tot de solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten (noch op algemeen niveau, noch op het niveau van de verschillende categorieën marktdeelnemers). De statistische gegevens die zijn opgenomen in de tabel welke in de overwegingen 102 en 103 is weergegeven, hebben derhalve betrekking op de gehele markt voor aanvullende ziektekostenverzekering, met inbegrip van de overeenkomsten die niet voldoen aan de voorwaarden om voor de aangemelde maatregel in aanmerking te komen. In een door de Franse Rekenkamer in 2008 gepubliceerd verslag (34) wordt overigens gewezen op de omvangrijke statistische leemten wat het aanvullend verzekeringsbedrijf betreft, zowel ten aanzien van het aantal verzekerden, de verdeling daarvan onder de verschillende categorieën verzekeraars en de verschillende soorten overeenkomsten (individuele overeenkomsten, facultatieve collectieve overeenkomsten en verplichte collectieve overeenkomsten), als ten aanzien van het bedrag aan terugbetaalde ziektekosten volgens de categorieën huishoudens en inkomens. Op basis van de door de nationale mededingingsautoriteit uitgevoerde analyses lijkt deze markt evenwel gefragmenteerd te zijn, en zelfs zeer gefragmenteerd wat de individuele overeenkomsten betreft (35); overigens is deze markt slechts een van de submarkten waarop de eerste aangemelde maatregel betrekking heeft.
(102)
Tussen 2001 en 2007 is de sector sterk gegroeid, zoals blijkt uit de tabel aan het eind van deze overweging (36). De wereldwijde omzet van de betrokken ondernemingen bedroeg in 2007 27,4 miljard EUR, een stijging met 55,8 % ten opzichte van 2001, wat neerkomt op een gemiddelde jaarlijkse groei van 7,6 %. De omzet over 2008 zou ruim 29 miljard EUR bedragen, een toename met 6 % ten opzichte van 2007 (37).
Ontwikkeling van de omzet van organen voor aanvullende verzekering 2001-2007
(in miljard EUR)
Onderlinge waarborgmaatschappijen
Voorzorgsinstellingen
Verzekeringsondernemingen
Totaal
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Volgens de door de Franse autoriteiten overgelegde cijfers is de verdeling tussen individuele en collectieve overeenkomsten als volgt (cijfers over het jaar 2004):
Voorzorgsinstellingen
Onderlinge waarborgmaatschappijen
Verzekeringsondernemingen
Collectieve overeenkomsten
38 %
33 %
29 %
Individuele overeenkomsten
6 %
67 %
27 %
Collectieve en individuele overeenkomsten
18 %
54 %
28 %
(104)
Terwijl onderlinge waarborgmaatschappijen en onderlinge waarborgverenigingen voornamelijk individuele overeenkomsten sluiten, bieden de voorzorgsinstellingen in hoofdzaak collectieve overeenkomsten (bedrijfs- of bedrijfstak-CAO’s) aan. De verzekeringsondernemingen hebben een meer evenwichtige portefeuille.
(105)
De dekkingsgraad van de bevolking is trouwens aanzienlijk toegenomen, van 84 % in 1996 tot 92,8 % in 2006. Er zijn tussen de 32 en 38 miljoen aangeslotenen bij de onderlinge maatschappijen, 13 miljoen bij de verzekeringsondernemingen en 11 miljoen bij de voorzorgsinstellingen, waaraan de 4 miljoen aangeslotenen bij het Fonds CMU-C (universele ziekteverzekering), die een gratis aanvullende ziekteverzekering biedt aan de meest behoeftigen, nog moeten worden toegevoegd. Dit betekent dat momenteel 7 à 8 % van de Fransen niet over een aanvullende verzekering beschikken (38).
(106)
Krachtens artikel 107 VWEU zijn „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(107)
Om een nationale maatregel als staatssteun te kunnen aanmerken, moet aan alle volgende voorwaarden zijn voldaan: 1) de maatregel in kwestie levert een voordeel op, 2) dit voordeel wordt met staatsmiddelen gefinancierd, 3) dit voordeel is selectief, en 4) de desbetreffende maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en kan het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
(108)
Het lijdt geen twijfel dat de vrijstellingen of verlagingen van vennootschapsbelasting en van de „economische territoriale bijdrage”, waardoor de kosten die de betrokken ondernemingen normaal zouden moeten dragen worden verminderd of opgeheven, een voordeel inhouden voor de begunstigden van deze maatregelen (39). Deze belastingvrijstellingen of -verlagingen vormen derhalve een economische voordeel.
(109)
Met betrekking tot de opmerkingen die het CTIP heeft gemaakt over een eventuele openbarediensttaak wijst de Commissie erop dat aan de voorwaarden die in de zaak Altmark (40) zijn vastgesteld (om de kwalificatie als staatssteun voor bepaalde diensten van algemeen economisch belang uit te sluiten) in het onderhavige geval niet is voldaan (zie met name punt 144; de derde voorwaarde in het Altmark-arrest betreft de afwezigheid van overcompensatie). Er is in dit geval dus wel degelijk sprake van een economisch voordeel.
(110)
De voordelen worden toegekend door de Franse overheid, die hierdoor afziet van de inning van belastinggelden. Het voordeel wordt derhalve met staatsmiddelen bekostigd.
(111)
De maatregel heeft eveneens een selectief karakter. Deze selectiviteit vloeit enerzijds voort uit het beperken van de betrokken maatregel tot een sector van de economie, het verzekeringsbedrijf, en anderzijds uit de beperking ervan, binnen deze sector, tot een bepaald soort overeenkomsten (deelsector). In dit verband moet allereerst worden opgemerkt dat de vennootschapsbelasting een belasting is die op alle vennootschappen van toepassing is, ongeacht de sector waarin zij werkzaam zijn. Een vrijstelling van deze belasting die uitsluitend ten goede komt aan de verzekeringssector vormt derhalve een afwijking van het algemene stelsel van de vennootschapsbelasting die derhalve specifiek bepaalde ondernemingen begunstigt. Hetzelfde geldt voor de vrijstelling van de „economische territoriale bijdrage”. Verder begunstigt de vrijstelling, binnen de verzekeringssector, het aanbod van bepaalde ziekteverzekeringsovereenkomsten, in dit geval van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten. De maatregel begunstigt derhalve de marktdeelnemers die door „solidaire” overeenkomsten worden gebonden, ten koste van marktdeelnemers die door „klassieke” overeenkomsten worden gebonden.
(112)
Afgezien van het feit dat in de Europese Unie handelsverkeer plaatsvindt in de producten van de verzekeringssector, zij eraan herinnerd dat, wanneer een lidstaat steun aan een onderneming toekent, de binnenlandse productie hierdoor gehandhaafd kan worden of kan stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun producten uit te voeren naar de markt van die lidstaat, afnemen (41).
(113)
De positie van de betrokken ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer wordt derhalve versterkt. Deze maatregel kan dus concurrentiedistorsies veroorzaken en het handelsverkeer binnen de Europese Unie ongunstig beïnvloeden.
(114)
Daarom moet worden geconcludeerd dat de eerste maatregel daadwerkelijk staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Frankrijk betwist deze kwalificatie niet.
(115)
Aangezien de aangemelde maatregel staatssteun inhoudt dient de verenigbaarheid ervan met de interne markt te worden beoordeeld. De Franse autoriteiten zijn van mening dat de maatregel in kwestie verenigbare steun vormt in de zin van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU.
(116)
Artikel 107, lid 2, onder a), VWEU, luidt als volgt: „Met de interne markt zijn verenigbaar: (a) steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers op voorwaarde dat deze toegepast worden zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten”.
(117)
Een staatssteunmaatregel is volgens deze bepaling derhalve verenigbaar wanneer aan alle volgende voorwaarden is voldaan:
1.
de maatregel is van sociale aard;
2.
hij wordt aan individuele verbruikers toegekend;
3.
hij wordt toegepast zonder onderscheid naar de oorsprong van het product.
(118)
Allereerst zij erop gewezen dat artikel 107, lid 2, VWEU, een uitzondering vormt op het algemene beginsel van het verbod op staatssteun als bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU, en derhalve strikt moet worden uitgelegd (42).
(119)
Ten aanzien van met name de toepassing van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU, moet echter worden opgemerkt dat de besluitvormingspraktijk van de Commissie niet uitsluit dat de steun wordt toegekend aan een tussenpersoon die zich verplicht deze aan de individuele eindverbruikers door te berekenen (43). In een dergelijk geval is het echter wel noodzakelijk dat de vastgestelde regeling de daadwerkelijke doorgifte aan de eindverbruiker garandeert.
(120)
De Commissie is van oordeel dat de sociale aard (eerste criterium) van de maatregel vaststaat, omdat de maatregel gericht is op personen die, vanwege hun leeftijd, hun gezondheidstoestand of hun financiële middelen, moeilijk een aanvullende ziektekostenverzekering kunnen krijgen. Artikel 207 CGI bevat inderdaad criteria van sociale aard die door de verzekeringsorganen in acht moeten worden genomen om voor de maatregel in aanmerking te komen (44). Deze criteria houden in dat de desbetreffende verzekeringsorganen minimumpercentages van bepaalde kwetsbare bevolkingsgroepen, zoals personen met een laag inkomen of ouderen, in hun portefeuille moeten opnemen. Het voorontwerp van decreet dat door de Franse autoriteiten is ingediend en dat bepaalde tariefdifferentiaties bevat naargelang van de sociale positie van de verzekerden (45), bevestigt de sociale aard van de maatregel ten behoeve van kwetsbare bevolkingsgroepen.
(121)
Daarentegen heeft het onderzoek van de maatregel door de Commissie niet uitgewezen dat de steun daadwerkelijk ten goede komt aan de individuele eindverbruikers (tweede criterium).
(122)
Volgens de Franse autoriteiten komt de aan de ondernemingen toegekende steun indirect ten goede aan de individuele eindverbruikers. De felle concurrentie op de markt voor aanvullende ziektekostenverzekeringen zorgt er volgens hen voor dat de ontvangen steun door de ondernemingen aan de eindverbruikers wordt doorgegeven via het tarief van de door hen te betalen premies.
(123)
In dit verband moet worden opgemerkt dat de door Frankrijk toegepaste vrijstelling van de belasting op solidaire ziekteverzekeringsovereenkomsten in een eerdere zaak door de Commissie als verenigbare steun is beschouwd op grond van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU (46). In dat geval leed het geen twijfel dat de vrijstelling van belasting in de eerste plaats de individuele consumenten ten goede kwam die de belasting daadwerkelijk moesten opbrengen. Het bedrag van de belasting vormde een onderdeel van het bedrag van de premies, en dit premiebedrag werd naar aanleiding van de belastingvrijstelling voor solidaire overeenkomsten dienovereenkomstig verlaagd.
(124)
In het onderhavige geval wordt de steun niet toegekend door middel van een vrijstelling van indirecte belasting die evenredig is met het door de verzekerden te betalen premiebedrag, maar door middel van een vrijstelling van vennootschapsbelasting die berekend wordt op basis van de winst die door het verzekeringsorgaan is behaald met betrekking tot alle met de verzekerden gesloten solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten.
(125)
Het is op zijn minst onzeker of de vrijstelling van vennootschapsbelasting daadwerkelijk aan de eindverbruiker wordt doorberekend. Enerzijds beschikt de Commissie niet over gegevens die aantonen dat de vennootschapsbelasting (en de vrijstelling van een dergelijke belasting) daadwerkelijk ten goede komt aan de individuele verbruikers in de betrokken markt. Overigens heeft een recent verslag van de Franse Rekenkamer aan het licht gebracht dat de winstmarges in de sector ziektekostenverzekering in de afgelopen jaren sterk zijn gestegen (van 12 % in 2003 tot 23 % in 2007) (47). Gezien deze aanzienlijke winsttoename kan moeilijk worden geconcludeerd dat er een marktmechanisme bestaat dat garandeert dat de vrijstelling van vennootschapsbelasting daadwerkelijk aan de eindverbruikers wordt doorgegeven.
(126)
Het CTIP deelt overigens mee dat een deel van de winst moet worden gebruikt om reserves te vormen teneinde aan de solvabiliteitsverplichtingen te voldoen, en dat het daarom niet ongewoon is dat althans een deel van het voordeel wordt gebruikt om de jaarlijkse toename van het solvabiliteitsvereiste geheel of gedeeltelijk te financieren. Dit argument lijkt erop te wijzen dat de maatregel eerder tot een winststijging voor de verzekeringsorganen leidt dan tot een verlaging van de tarieven van de betrokken verzekeringen voor de eindverbruiker.
(127)
Ten slotte wordt de beoordeling van de Commissie geenszins ontkracht door het argument van Frankrijk dat aanvullende ziektekostenverzekeringen een klantenbindingsproduct vormen voor de verzekeringsorganen, wat laatstgenoemden zou stimuleren een aantrekkelijk prijsbeleid te voeren. Er zij immers aan herinnerd dat artikel 107, lid 2, onder a), VWEU, voorschrijft dat het voordeel daadwerkelijk aan individuele verbruikers moet worden doorgegeven. Een eenvoudige prikkel om een deel van het voordeel aan de eindverbruikers door te geven voldoet derhalve niet aan de eis van daadwerkelijke doorberekening.
(128)
De Commissie is daarom van oordeel dat de maatregel de daadwerkelijke doorberekening van het voordeel aan de individuele verbruikers, zoals door artikel 107, lid 2, onder a), VWEU, wordt voorgeschreven, niet waarborgt.
(129)
Uit het onderzoek van de Commissie blijkt tevens dat niet is voldaan aan de voorwaarde inzake het niet maken van onderscheid naar de oorsprong van de producten (derde criterium). Om na te gaan of aan deze voorwaarde is voldaan moet worden vastgesteld of de steun in kwestie aan de eindverbruikers ten goede komt, ongeacht de marktdeelnemer die de producten levert of de diensten verricht welke mogelijk voldoen aan de sociale doelstelling waarop de betrokken lidstaat zich beroept, en of er geen enkele toetredingsdrempel bestaat voor verzekeringsorganen die in de Europese Unie gevestigd zijn (48). Afgezien van de voorwaarden betreffende het type in aanmerking komende overeenkomsten moeten de ondernemingen die voor de regeling in aanmerking wensen te komen immers voldoen aan de drempels inzake het aantal (120 000/150 000 overeenkomsten) of het aandeel (percentage van 85 %/93 %) van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten in hun portefeuille van aanvullende ziektekostenverzekeringsovereenkomsten.
(130)
De Franse autoriteiten zijn van mening dat deze drempels voor verzekeringsorganen een prikkel vormen om dit soort overeenkomsten massaal aan te bieden, waardoor zij het „slechte risico”, dat besloten ligt in de leeftijd of de financiële draagkracht van de verzekerden, in hun portefeuilles kunnen spreiden, en dat de drempels bovendien noodzakelijk zijn om te voorkomen dat het fiscale voordeel betrekking heeft op een te kleine fractie van de activiteiten van de verzekeringsorganen om de doelstellingen van solidariteit en risicospreiding te verwezenlijken. De sociale doelstelling van de maatregel zou slechts kunnen worden bereikt via een mechanisme waarbij de verzekeringsorganen worden gedwongen in hun portefeuille van ziekteverzekeringsovereenkomsten een minimumaantal of een aanzienlijk percentage solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten aan te houden. Zonder dit drempelmechanisme zou geen enkele bepaling een verhoging van de dekkingsgraad van de thans niet-verzekerde groepen personen kunnen garanderen, en zouden de belastingvrijstellingen slechts tot een buitenkanseffect voor de verzekeringsorganen leiden. De in percentage uitgedrukte drempel zou kleine ondernemingen die vrijwel uitsluitend dergelijke overeenkomsten aanbieden zonder dat zij een louter kwantitatieve drempel bereiken, in staat stellen van de maatregel te profiteren terwijl de drempels met een absolute waarde ondernemingen die een aanzienlijk aantal van dit soort overeenkomsten aanbieden, zonder dat deze overeenkomsten echter hun enige activiteit vormen, in de gelegenheid zouden stellen van de maatregel gebruik te maken.
(131)
Allereerst stelt de Commissie vast dat de Franse autoriteiten geen nauwkeurige gegevens hebben verstrekt over de daadwerkelijke verdeling van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten onder de verschillende marktdeelnemers, noch wat het aantal, noch wat het percentage van deze overeenkomsten in hun portefeuilles betreft. Volgens de Commissie blijkt niettemin uit haar analyse dat de onderlinge waarborgmaatschappijen en de verenigingen van onderlinge waarborgmaatschappijen wettelijk gehouden zijn slechts solidaire overeenkomsten aan te bieden (49). In de praktijk blijkt tevens dat de voorzorgsinstellingen aan dezelfde verplichting zijn onderworpen. De onderlinge waarborgmaatschappijen en de voorzorgsinstellingen moeten derhalve steeds aan het in percentage uitgedrukte drempelcriterium voldoen, terwijl de verzekeringsondernemingen met een beperkte aanwezigheid op de markt voor solidaire overeenkomsten, die hun aanwezigheid zouden willen uitbreiden, moeite zouden kunnen hebben om aan de drempelcriteria te voldoen (zowel qua percentage als in absolute zin) en derhalve om van de fiscale vrijstellingen te profiteren. Dit zou met name gelden voor verzekeringsondernemingen die een omvangrijke bestaande portefeuille met „klassieke” aanvullende ziekteverzekeringsovereenkomsten hebben die niet aan de voorwaarden voldoen om als solidaire overeenkomsten te worden beschouwd.
(132)
Gezien deze situatie zou het halen van de drempels derhalve geen gelijkwaardige inspanning vergen van de verschillende categorieën verzekeringsorganen en zou er geen stimulerend effect van uitgaan voor de verzekeringsorganen die reeds aan de drempelcriteria voldoen (met name de onderlinge waarborgmaatschappijen, verenigingen van onderlinge waarborgmaatschappijen en voorzorgsinstellingen). In tegenstelling tot wat Frankrijk beweert wordt een eventueel buitenkanseffect door de invoering van de drempels niet voorkomen.
(133)
Volgens de Commissie leiden deze drempels simpelweg tot een onderscheid naar de oorsprong van de producten. Zo lijken de drempels een aantal organen van de vrijstelling te kunnen uitsluiten, ondanks het feit dat deze organen solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten aanbieden die de Franse autoriteiten wensen te ondersteunen. Verder zou het bestaan van deze drempels de reeds op de markt aanwezige organen kunnen bevoordelen en de toegang tot de betrokken markt kunnen belemmeren voor bepaalde actoren die zich niet aan deze drempels kunnen, of denken te kunnen houden.
(134)
Ten slotte is het waarschijnlijk dat het steunbedrag per verzekeringsorgaan varieert naargelang van de met de betrokken overeenkomsten behaalde winst, wat niet in overeenstemming zou zijn met de eis dat de steun in kwestie ten goede moet komen aan de eindverbruikers, ongeacht welke marktdeelnemer het product of de dienst levert waarmee de door de betrokken lidstaat aangevoerde sociale doelstelling kan worden vervuld (50).
(135)
Er moet derhalve worden geconcludeerd dat de door Frankrijk aangemelde steunregeling met het oog op de ontwikkeling van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten niet verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU.
(136)
Ook al doet Frankrijk niet expliciet een beroep op een andere bepaling betreffende de verenigbaarheid van staatssteun, toch is het passend vast te stellen dat geen enkel van de verenigbaarheidscriteria van artikel 107, leden 2 en 3, VWEU in deze zaak van toepassing is.
(137)
Wat de overige bepalingen van artikel 107, lid 2, VWEU betreft, nl. de bepalingen onder b) en c), moet worden vastgesteld dat in deze zaak duidelijk niet wordt voldaan aan de in deze bepalingen genoemde verenigbaarheidscriteria.
(138)
Op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kan steun als verenigbaar worden beschouwd indien deze bedoeld is om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(139)
Volgens de FNMF zou de steun bestemd zijn om de ontwikkeling van de aanvullende ziektekostenverzekering met een solidair en verantwoordelijk karakter te bevorderen, waarbij de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Toch heeft de Commissie, ondanks haar verzoeken ter zake, van de Franse autoriteiten geen cijfergegevens ontvangen op grond waarvan de toepasselijkheid van het in de voorgaande overweging genoemde verenigbaarheidscriterium kan worden gestaafd, noch met betrekking tot het effect van de bestaande belastingmaatregelen op de verspreiding van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten, noch wat betreft het verband tussen het verwachte extra voordeel en de bijkomende kosten of verplichtingen die het beheer van dit soort overeenkomsten met zich brengt. Hierdoor kan de Commissie niet vaststellen of de nieuwe vrijstellingen die zijn voorgenomen om het beschreven doel te bereiken, noodzakelijk en evenredig zijn. Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat de vrijstelling van vennootschapsbelasting niet gekoppeld is aan het doen van investeringen, noch aan de schepping van banen of de uitvoering van specifieke projecten. De vrijstelling is dus een voortdurende lastenverlichting die neerkomt op exploitatiesteun en die, volgens de vaste praktijk, niet verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, VWEU.
(140)
Frankrijk heeft geen beroep gedaan op een ander verenigbaarheidscriterium van artikel 107, lid 3, VWEU.
(141)
Volgens het CTIP zijn maatregelen die gebaseerd zijn op convenanten en collectieve overeenkomsten, zoals de onderhavige maatregel, bedoeld om leemten van het socialezekerheidsstelsel te vullen. De Commissie merkt op dat het CTIP niet uitdrukkelijk verwijst naar het bestaan van een economische dienst van algemeen belang en dat Frankrijk, dat de verenigbaarheid van de betrokken steun met het Verdrag zou moeten aantonen, geen beroep doet op artikel 106, lid 2, VWEU. Daarom is de Commissie niet in staat de verenigbaarheid van de betrokken steun te beoordelen in het licht van artikel 106, lid 2, VWEU. Verder merkt zij het volgende op.
(142)
Artikel 106, lid 2, VWEU bepaalt dat de ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, vallen voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hen vertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.
(143)
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat, behalve in de sectoren waar deze kwestie reeds op het niveau van de Europese Unie geregeld is, de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken ten aanzien van de aard van de diensten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt. Zelfs indien zou worden aangenomen dat er in het onderhavige geval sprake is van een dienst van algemeen economisch belang (wat door Frankrijk niet is beweerd) dient toch te worden vastgesteld dat, in het kader van artikel 106, lid 2, VWEU, de aan de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang toegekende compensatie niet hoger mag zijn dan de kosten van de uitvoering van de openbare dienst, rekening houdend met de daarmee samenhangende opbrengsten evenals met een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen.
(144)
Hierover behoeft slechts te worden opgemerkt dat de desbetreffende belastingmaatregel geen mechanisme bevat waardoor overcompensatie van de betrokken marktdeelnemers voor de kosten die de uitvoering van de openbare dienst voor met zich brengt, is uitgesloten. Vastgesteld moet worden dat het betrokken steunbedrag (belastingvrijstelling voor de desbetreffende overeenkomsten) op geen enkele wijze gekoppeld is aan de bijkomende kosten voor de verzekeringsorganen. De steun is evenmin gerelateerd aan de door de verzekerden betaalde premies, noch aan het aantal overeenkomsten.
(145)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de maatregel in geen geval verenigbaar kan worden verklaard met de interne markt op grond van artikel 106, lid 2, VWEU.
VIII.2. Belastingaftrek voor toevoegingen aan egalisatievoorzieningen met betrekking tot bepaalde collectieve aanvullende verzekeringsovereenkomsten
(146)
De „voorzorgs”-markt omvat verrichtingen met het oog op de preventie en de dekking van het overlijdensrisico, de risico’s inzake de aantasting van de fysieke integriteit van personen of van het moederschap, evenals risico’s inzake arbeidsongeschiktheid of invaliditeit dan wel werkloosheid (51), ter aanvulling van het wettelijk stelsel van de sociale zekerheid.
(147)
Met de voorzorgsverzekering:
-
kan gemakkelijker toegang worden verkregen tot medische zorg dankzij een aanvullende vergoeding van ziektekosten in geval van ziekte, moederschap, ongevallen, enz.;
-
kan in geval van arbeidsonderbreking, invaliditeit of arbeidsongeschiktheid de volledige of gedeeltelijke doorbetaling van het loon worden gewaarborgd;
-
kan, in geval van overlijden van de verzekerde, de uitkering van een kapitaalbedrag en renten aan de echtgenoot en de kinderen worden gewaarborgd;
-
kan in geval van zorgafhankelijkheid een extra uitkering worden verstrekt.
(148)
Op deze markt zijn drie categorieën ondernemingen actief: ondernemingen die onder de Franse verzekeringswet vallen (verzekeringsondernemingen, onderlinge verzekeringsmaatschappijen en dochterondernemingen van banken), de onderlinge waarborgmaatschappijen die onder de ziekenfondswet vallen, en de voorzorgsinstellingen die onder de socialezekerheidswet vallen.
(149)
Een voorzorgsverzekering kan hetzij collectief worden aangegaan, door aansluiting bij een collectieve overeenkomst via de werkgever, een bedrijfstak of een sector, hetzij op individuele basis door zich rechtstreeks tot een verzekeringsonderneming of onderlinge verzekeringsmaatschappij te wenden.
(150)
Momenteel wordt een grote meerderheid van de werknemers gedekt door een collectieve voorzorgsovereenkomst. De aansluiting bij een dergelijke overeenkomst kan verplicht of facultatief zijn.
(151)
Een collectieve voorzorgsregeling wordt afgesloten in het kader van een driehoeksrelatie:
-
de werkgever verbindt zich jegens de werknemers en sluit uit dien hoofde een verzekeringsovereenkomst (52);
-
het verzekeringsorgaan dekt het risico als tegenprestatie voor het innen van de bijdragen;
-
de werknemers zijn de begunstigden.
(152)
Volgens de door de Franse autoriteiten meegedeelde ramingen had de voorzorgsmarkt in 2005 een jaaromzet van 20 miljard EUR (collectieve en individuele verzekeringen). De verzekeringsondernemingen zouden het grootste deel van deze markt vertegenwoordigen met 71 % van de bijdragen, terwijl de voorzorgsinstellingen en de onderlinge waarborgmaatschappijen respectievelijk een aandeel van 21 % en 8 % van de markt zouden hebben. Overigens hebben deze laatste cijfers betrekking op alle categorieën overeenkomsten in deze sector: individuele overeenkomsten, collectieve overeenkomsten met facultatieve aansluiting en collectieve overeenkomsten met verplichte aansluiting.
(153)
De Franse autoriteiten menen dat de „bedrijfstakaanwijzingsmarkt”, d.w.z. de markt waarin bedrijfstakken een verzekeraar aanwijzen (53) voor de dekking van het overlijdens-, het arbeidsongeschiktheids- en het invaliditeitsrisico, 4 miljard EUR overschrijdt en vrijwel alle voorzorgsverzekeringen die door de voorzorgsinstellingen worden aangeboden (4,2 miljard EUR) evenals een deel van de collectieve overeenkomsten van de verzekeringsondernemingen en de onderlinge waarborgmaatschappijen omvat. Er is echter geen enkel nauwkeurig cijfer overgelegd inzake het aandeel dat laatstgenoemden op de aanwijzingsmarkt in handen hebben.
(154)
Hoewel Frankrijk in zijn aanmelding heeft erkend dat de maatregel als staatssteun kon worden aangemerkt, heeft het daarna opgemerkt dat althans een deel van de maatregel niet als steun moest worden beschouwd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vanwege de specifieke kenmerken van de aanwijzingsovereenkomsten (strenge eisen op het gebied van de tarieven, de selectie van risico’s en het beheer) waardoor deze overeenkomsten bijzonder gevoelig zouden zijn voor afwijkingen van de schadelast ten opzichte van de oorspronkelijke ramingen, hetgeen een uiterst voorzichtige voorzieningenregeling, en bijgevolg ook een ruimere aftrekbaarheid van de toevoegingen aan de voorzieningen ten volle zou rechtvaardigen zonder dat dit tot een voordeel leidt.
(155)
Frankrijk is derhalve van mening dat de fiscale aftrekbaarheid van deze toevoegingen onder aangepaste en strengere voorwaarden, die verder gaan dan de normale belastingmaatregel van artikel 39 quinquies GB van de CGI, op het niveau van de regelgeving en in prudentieel opzicht voor een deel gerechtvaardigd zou zijn en geen voordeel zou inhouden.
(156)
Er dient dus allereerst te worden nagegaan of de maatregel een voordeel inhoudt voor de betrokken verzekeringsorganen.
(157)
Artikel 39, lid 1, punt 5, van de voornoemde wet bepaalt dat aftrekbaar zijn „de voorzieningen die gevormd zijn om nauw omschreven verliezen of lasten te compenseren die in het licht van de lopende gebeurtenissen waarschijnlijk zullen ontstaan, mits zij daadwerkelijk in de boekhoudbescheiden van het belastingjaar zijn vastgesteld”. De wet voorziet in bepaalde gevallen in een forfaitaire aftrekbaarheid voor bepaalde soorten verrichtingen. Dit geldt met name op het gebied van de verzekering en de herverzekering, ten aanzien waarvan de artikelen 39 quinquies G tot 39 quinquies GD CGI specifieke regels bevatten met betrekking tot de aftrekbaarheid van voorzieningen, teneinde rekening te houden met de bijzondere kenmerken van de verzekeringssector waarvan de voornaamste activiteit immers het dekken van risico’s betreft. Om te bepalen of er eventueel sprake is van een voordeel dient derhalve te worden nagegaan of de verrichtingen die onder de maatregel vallen inderdaad tot verliezen of bijkomende lasten leiden in de zin van artikel 39, lid 1, punt 5, van de aangehaalde wet in de mate die in artikel 39 quinquies GD wordt bedoeld.
(158)
Allereerst dient te worden erkend dat de aard en de omvang van het schadelastrisico in de sector aanvullende verzekeringen tegen overlijdens-, arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsrisico’s kunnen variëren naargelang van de categorieën verzekerden en de dekkingsvoorwaarden (individuele/collectieve overeenkomsten, facultatieve/verplichte overeenkomsten).
(159)
De overeenkomsten die het resultaat zijn van akkoorden op ondernemingsniveau, met inbegrip van de aanwijzingsovereenkomsten die op dergelijke akkoorden zijn gebaseerd, betreffen een beperkte groep. Zij dekken een „toprisico” (schaderisico in de betrokken onderneming) zonder evenwel de mogelijkheid van gespreide dekking onder brede lagen van de bevolking te bieden. De collectieve overeenkomsten voor een bepaalde sector (bedrijfstak) daarentegen zijn gericht op een grotere groep personen en brengen daardoor a priori een grotere onderlinge spreiding met zich. Bij dit laatste type overeenkomsten zou er evenwel een sterke correlatie zijn tussen de schadelast en de crisisperioden die een gehele economische sector kunnen treffen. Volgens het CTIP wordt de volatiliteit van de schadelast op het niveau van de bedrijfstak in tijden van crisis versterkt.
(160)
Wat collectieve aanwijzingsovereenkomsten betreft die het resultaat zijn van een bedrijfsakkoord, meent de Commissie dat er geen reden is om aan te nemen dat de aard en de omvang (en derhalve de fluctuatie) van het schadelastrisico sterk zouden verschillen van de situatie waarin hetzelfde soort overeenkomst wordt gesloten zonder dat er sprake is van onderhandelingen tussen vakbonden en werkgevers (en dus zonder aanwijzingsprocedure).
(161)
Overigens kan, bij ontbreken van nauwkeurige informatie over de schadefrequentie in deze sector, niet worden geconcludeerd dat de fluctuaties van de risico’s die eigen zijn aan aanwijzingsovereenkomsten welke door bedrijfstakken zijn aangegaan (overeenkomsten die gekenmerkt worden door een grotere gevoeligheid voor de conjunctuur maar ook door een beter gespreide risicodekking) groter zouden zijn dan de fluctuaties van dezelfde risico’s in het kader van bedrijfsakkoorden (overeenkomsten die gekenmerkt worden door een „toprisico” en door een geringere spreiding).
(162)
Bovendien moet worden vastgesteld dat, zelfs indien de verplichtingen die de aanwijzing volgens Frankrijk met zich brengt daadwerkelijk tot gevolg zouden hebben dat er een extra druk ontstaat op de door de verzekeringsorganen geïnde premies, dit een omstandigheid is die wel van invloed kan zijn op de inkomsten maar niet op de schadelasten. Dit type risico (derving van inkomsten) wordt derhalve niet bedoeld in artikel 39, lid 1, onder 5o, CGI en kan daarom geen rechtvaardiging vormen voor de fiscale aftrekbaarheid van toevoegingen aan de voorzieningen.
(163)
Er is dus geen bewijs dat overeenkomsten met een aanwijzingsclausule en collectieve overeenkomsten binnen ondernemingen die dezelfde risico’s dekken, verschillende risico’s met zich brengen. Daardoor leidt de fiscale aftrekbaarheid van aanvullende verzekeringen als bedoeld in artikel 39 quinquies GD ertoe dat bepaalde lasten in het kader van de vennootschapsbelasting, die de betrokken ondernemingen normaal zouden moeten dragen, worden verminderd of weggenomen. In die zin is de aftrek voor aanvullende verzekeringen derhalve een economisch voordeel.
(164)
Ten aanzien van de opmerkingen van Frankrijk en het CTIP dat het hier eventueel om een openbaredienstverplichting zou gaan, merkt de Commissie op dat aan de voorwaarden die in de zaak Altmark zijn vastgelegd (om de kwalificatie als steun bij diensten van algemeen economisch belang in bepaalde gevallen uit te sluiten) niet is voldaan (zie met name overweging 189 - de derde voorwaarde van het Altmark-arrest betreft met name de afwezigheid van overcompensatie). In de onderhavige zaak is derhalve wel degelijk sprake van een economisch voordeel.
(165)
De voordelen van de maatregel worden toegekend door de Franse overheid die hiermee afziet van het innen van belastinginkomsten. Zij kent dit voordeel derhalve toe met staatsmiddelen.
(166)
Om de redenen die reeds met betrekking tot de eerste maatregel zijn uiteengezet, heeft ook de tweede maatregel een selectief karakter. Dit vloeit voort uit enerzijds de beperking van de maatregel tot een bepaalde economische sector, namelijk de verzekeringssector, en anderzijds de beperking ervan, binnen deze sector, tot een bepaald soort overeenkomsten (subsector). De maatregel begunstigt bepaalde ondernemingen van de verzekeringssector die collectieve overeenkomsten sluiten welke risico’s van overlijden en van lichamelijk letsel dekken in het kader van de aanwijzingsprocedure door de sociale partners. De maatregel is dus niet van toepassing op overeenkomsten die dezelfde risico’s dekken zonder aanwijzingsprocedure. Daarnaast moet worden vastgesteld dat de maatregel niet van toepassing is op herverzekeringsondernemingen die dezelfde risico’s dragen.
(167)
Toch moet worden nagegaan of deze selectiviteit niet gerechtvaardigd wordt door de aard en de opzet van het betrokken belastingstelsel. Hoewel de CGI wat de belastingaftrek van voorzieningen betreft een forfaitaire aftrekbaarheid van toevoegingen aan bepaalde soorten voorzieningen omvat, moet worden vastgesteld dat om de hierboven uiteengezette redenen (zie overwegingen 156 tot en met 163), een aftrekbaarheid die het in artikel 39 quinquies GB bedoelde bedrag overschrijdt, niet gerechtvaardigd wordt door de opzet van het stelsel, waarbij wordt voorzien in de vorming van voorzieningen ten bedrage van de verliezen of lasten die gelet op de lopende gebeurtenissen waarschijnlijk zullen ontstaan.
(168)
Afgezien van het feit dat het handelsverkeer in de verzekeringssector zich uitstrekt over de Europese Unie, moet er ten slotte aan worden herinnerd dat, wanneer een lidstaat steun aan een onderneming toekent, de binnenlandse activiteit hierdoor in stand kan blijven of kan toenemen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om de markt van die lidstaat te betreden, afnemen. De positie van de betrokken ondernemingen in het handelsverkeer binnen de Europese Unie wordt versterkt. Hieraan moet worden toegevoegd dat het verplichte karakter van aanwijzingsovereenkomsten de concurrentiedistorsie versterkt. Deze maatregel kan derhalve concurrentiedistorsies veroorzaken en het handelsverkeer in de Europese Unie ongunstig beïnvloeden.
(169)
Er moet dus worden geconcludeerd dat de tweede maatregel daadwerkelijk steun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien het hierin vastgestelde aftrekbaarheidsniveau hoger is dan het niveau dat in artikel 39 quinquies GB van de CGI is bepaald.
(170)
Aangezien de maatregel staatssteun vormt, moet de verenigbaarheid ervan met de interne markt worden onderzocht. De Franse autoriteiten zijn van oordeel dat de betrokken maatregel verenigbare staatssteun vormt uit hoofde van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU.
(171)
De Commissie is allereerst van mening dat de sociale aard (eerste criterium) van de maatregel vaststaat voor zover, zoals de Franse autoriteiten betogen, de verrekeningsverrichtingen die in het kader van een aanwijzingsclausule worden beheerd ten doel hebben een zo breed mogelijke dekking van de werknemers tot stand te brengen tegen risico’s die door de sociale zekerheid onvoldoende worden gedekt (overlijden, arbeidsongeschiktheid, invaliditeit). De sociale aard van de maatregel komt tot uitdrukking in de sterke spreiding onder de verschillende generaties en categorieën werknemers, het feit dat een vaste bijdrage wordt verlangd (geen onderscheid naar leeftijd, geslacht, gezondheidstoestand), evenals in het feit dat in tegemoetkomingen met een sociaal karakter is voorzien (kosteloze dekking bij werkloosheid, voor kinderen ten laste, enz.). Verder valt in een facultatieve en zuiver individuele situatie te verwachten dat werknemersgroepen met lage inkomens geen verzekeringen sluiten die ernstige, maar zeldzame risico’s dekken.
(172)
De Commissie oordeelde in haar inleidingsbesluit dat de sociale aard van de maatregel niet volledig was aangetoond wanneer het tijdstip waarop de verzekeringsovereenkomst wordt gesloten als uitgangspunt wordt genomen (voordat de desbetreffende ernstige gebeurtenissen zich voordoen). Toch kan niet worden ontkend dat, zoals Frankrijk betoogt, de toekenning van de steun voordat het verzekerde schadegeval zich voordoet door middel van een verzekering die het desbetreffende risico dekt, in feite de enige manier is om het beoogde sociale doel te bereiken.
(173)
Daarentegen heeft het onderzoek van de maatregel door de Commissie, om de redenen die reeds in het kader van de beoordeling van de eerste maatregel zijn uiteengezet, niet kunnen aantonen dat de steun een daadwerkelijke doorberekening van het voordeel ten gunste van de individuele verbruikers garandeert (tweede criterium). De aanvullende aftrekbaarheid van de egalisatievoorzieningen leidt ertoe dat de vennootschapsbelasting wordt gereduceerd of geëlimineerd, en heeft dus hetzelfde effect als de belastingvrijstelling van de eerste maatregel.
(174)
Ten aanzien van het argument dat de Commissie in haar inleidingsbesluit aanvoerde, namelijk dat de eventuele doorberekening van het aan de verzekeringsorganen toegekende voordeel niet alleen ten goede zou kunnen komen aan de verzekerden/werknemers maar ook aan de werkgevers (die een deel van de premies betalen), zijn zowel Frankrijk als het CTIP van mening dat de bijdrage van de werkgever aan de financiering van contractuele regelingen voor aanvullende sociale bescherming een beloning, en derhalve een voordeel voor de werknemers vormt. De Commissie is echter van mening dat, hoewel de financiering van een verzekeringsregeling ten behoeve van de werknemers door de werkgever inderdaad een voordeel vormt voor de werknemers, niet kan worden ontkend dat een eventuele verlaging van de bijdragen eveneens een vermindering met zich brengt van de lasten voor de werkgever, en dus een voordeel voor laatstgenoemde inhoudt.
(175)
Wat een mogelijk onderscheid naar de oorsprong van de producten betreft (derde criterium) blijft de Commissie bij haar oordeel dat het feit dat de activiteiten op het gebied van de aanwijzingsovereenkomsten die thans in zeer hoge mate in de handen zijn van de voorzorgsinstellingen, neerkomt op een de facto-onderscheid ten gunste van deze instellingen. Hoewel Frankrijk geen nauwkeurige inlichtingen heeft kunnen verstrekken over de verdeling van de aanwijzingsmarkt onder de verschillende marktdeelnemers, merkt de Commissie, op basis van de informatie waarover zij beschikt, op dat de grote meerderheid van aanwijzingsovereenkomsten momenteel door voorzorgsinstellingen worden beheerd.
(176)
Hoewel de Franse autoriteiten verklaren dat de keuze van het verzekeringsorgaan uitsluitend een zaak is van de sociale partners, moet worden vastgesteld dat de sociale partners niet verplicht zijn bij de aanwijzing van het orgaan alle marktdeelnemers met elkaar te laten concurreren. De FFSA betoogt, zonder op dit punt door de Franse autoriteiten te worden tegengesproken, dat de sociale partners er de voorkeur aan geven een voorzorgsinstelling op te richten waarvan zij vervolgens zelf het beheer op zich kunnen nemen.
(177)
Weliswaar vloeit uit de eerder aangehaalde jurisprudentie in de zaak Albany voort dat overeenkomsten die in het kader van collectieve onderhandelingen tussen sociale partners worden gesloten en die sociale doelstellingen nastreven niet onder artikel 101, lid 1, VWEU, betreffende het kartelverbod vallen, doch vastgesteld moet worden dat deze jurisprudentie geenszins impliceert, zoals in het bovenstaande reeds is opgemerkt, dat steun die in het kader van een aanwijzingsprocedure aan een verzekeringsorgaan wordt toegekend, verenigbaar is met artikel 107, lid 2, onder a), VWEU.
(178)
Het is derhalve mogelijk dat verzekeringsorganen die geen voorzorgsinstellingen zijn, en met name verzekeringsondernemingen die actief zijn op de markt voor collectieve voorzorg op bedrijfsniveau, worden gediscrimineerd, want de sociale partners zijn niet verplicht de aanwijzing te organiseren via een openbare procedure die alle marktdeelnemers in staat zou stellen een offerte in te dienen om de tussen de sociale partners overeengekomen prestaties te verrichten en te worden gekozen op grond van de betere kwaliteit van hun dienstverlening en/of van hun lagere prijs. Bij wijze van vergelijking zij opgemerkt dat sommige Franse regelingen op het gebied van aanvullende ziekteverzekering beschikken over een mechanisme voor de selectie van het verzekeringsorgaan/de verzekeringsorganen op basis van een transparante openbare aanbestedingsprocedure (54).
(179)
Er moet derhalve worden geconcludeerd dat aan twee van de drie verenigbaarheidscriteria niet is voldaan en dat de door Frankrijk aangemelde steunregeling ten behoeve van aanwijzingsovereenkomsten op voorzorgsgebied niet verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 2, onder a), VWEU.
(180)
De verenigbaarheidscriteria van artikel 107, lid 2, onder b) en c), VWEU zijn in dit geval duidelijk niet van toepassing.
(181)
Wat de verenigbaarheid van de maatregel op basis van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU betreft, betoogt Frankrijk dat het bewezen sociale doel van de maatregel zou aantonen hoe belangrijk de toekomstige ontwikkeling van de voorzorgsmarkt is. Deze ontwikkeling zou aansluiten bij het streven naar een verbetering van de volksgezondheid, de bestrijding van de armoede en een grotere economische en sociale cohesie, de ontwikkeling van de sociale dialoog en de bescherming van de werknemers, welke doelstellingen van algemeen belang van de Europese Unie zijn. Toch is de Commissie van mening dat het noodzakelijke en evenredige karakter van de maatregel niet is aangetoond. Zoals zij reeds bij haar onderzoek inzake het voordeel van de maatregel heeft uiteengezet, is zij van oordeel dat volstrekt niet kan worden gerechtvaardigd dat groepsovereenkomsten op bedrijfsniveau die dezelfde risico’s dekken maar die niet in het kader van een aanwijzingsprocedure zijn gesloten, van het voordeel van de maatregel zijn uitgesloten. De maatregel is derhalve onevenredig in zoverre hij niet van toepassing is op overeenkomsten zonder aanwijzing. Evenals bij de eerste maatregel het geval was, houdt ook de tweede maatregel een voortdurende lastenverlichting in die neerkomt op exploitatiesteun en die als zodanig, overeenkomstig de vaste praktijk, niet verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, VWEU.
(182)
Frankrijk heeft geen beroep gedaan op een ander verenigbaarheidscriterium van artikel 107, lid 3, VWEU.
(183)
Volgens Frankrijk en het CTIP kunnen aanvullende verzekeringsprestaties op voorzorgsgebied in het kader van de aanwijzingsprocedure worden beschouwd als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU, met name wanneer de aansluiting bij het stelsel van verzekeringsprestaties verplicht is en het stelsel paritair wordt beheerd. Het CTIP verwijst tevens naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie in de zaak Albany (55), waarbij het verduidelijkt dat contractuele stelsels voor sociale bescherming met verplichte aansluiting een taak van algemeen economisch belang vervullen.
(184)
Deze Verdragsbepaling stelt dat ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels vallen, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. Bovendien mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Europese Unie.
(185)
Zoals reeds bij het onderzoek van de eerste maatregel is opgemerkt (56) beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid ten aanzien van de aard van de diensten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt.
(186)
De Commissie wijst er verder op dat het Hof in de voornoemde zaak Albany heeft geoordeeld dat de verlening van een uitsluitend recht om in een bepaalde bedrijfstak een aanvullende pensioenregeling te beheren, kan worden beschouwd als een dienst van algemeen economisch belang, waarbij het Hof het belang van de aan de aanvullende pensioenen opgedragen bijzondere sociale taak benadrukte.
(187)
Het is bijgevolg niet uitgesloten dat de door de verzekeringsorganen in het kader van aanwijzing door de sociale partners geleverde prestaties kunnen worden beschouwd als een dienst van algemeen economisch belang voor zover de overeenkomst tussen de sociale partners die in het kader van de aanwijzing is gesloten, verplicht van toepassing is in alle ondernemingen van de betrokken sector (of in de betrokken onderneming) en risico’s dekt die door het openbare socialezekerheidsstelsel niet of onvoldoende worden gedekt. Zoals reeds in het kader van het onderzoek van de eerste maatregel is opgemerkt (57) moeten de financiële maatregelen waarmee een dergelijk mechanisme wordt ondersteund echter beperkt blijven tot hetgeen noodzakelijk is om de verzekeringsorganen te compenseren voor de bijkomende kosten die voortvloeien uit de uitvoering van hun openbaredienstverplichtingen.
(188)
In de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (58) worden de voorwaarden uiteengezet waaronder de Commissie een dergelijke compensatie als verenigbaar beschouwt op grond van artikel 106, lid 2, VWEU. Zo mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare dienst te dekken, rekening houdend met de daarmee samenhangende opbrengsten alsmede met een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen.
(189)
De belastingbesparing die een gevolg is van de aftrekbaarheid van toevoegingen aan egalisatievoorzieningen met betrekking tot bepaalde aanvullende verzekeringsovereenkomsten voldoet echter niet aan deze voorwaarde. Het is immers niet mogelijk het bedrag van de belastingbesparing en de kosten van de uitvoering van de openbare dienst aan elkaar te relateren.
(190)
In zijn brief van 31 oktober 2008 erkent Frankrijk dat het compensatiebedrag (belastingbesparing) voor de dienst van algemeen economisch belang niet voldoet aan de in de communautaire kaderregeling gestelde voorwaarden. Toch meent het dat deze voorwaarden niet zijn afgestemd op de bijzondere kenmerken van de betrokken activiteiten. Volgens Frankrijk is het mechanisme van belastingaftrekbaarheid geschikter en flexibeler dan een subsidie op basis van een nauwkeurige berekening van de bijkomende kosten die het beheer van de dienst met zich brengt.
(191)
De Commissie is daarentegen van mening dat de bij de communautaire kaderregeling vastgestelde voorwaarden strikt in acht moeten worden genomen omdat zij zorgen voor een noodzakelijk evenwicht tussen enerzijds een goede werking van diensten van algemeen economisch belang en anderzijds een ontwikkeling van het handelsverkeer op een wijze die het belang van de Europese Unie niet schaadt.
(192)
De Commissie is derhalve van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 106, lid 2, VWEU, zoals deze in de communautaire kaderregeling nader worden gepreciseerd, en dat de maatregel niet op basis van deze bepaling met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard.
IX. CONCLUSIE
(193)
De Commissie stelt vast dat de door Frankrijk aangemelde steunregelingen ten behoeve van de ontwikkeling van solidaire en verantwoordelijke overeenkomsten evenals van collectieve voorzorgsovereenkomsten, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Verder stelt zij vast dat, ondanks het aangetoonde sociale doel van de betrokken steunregelingen, de uitvoeringsbepalingen van die regelingen van dien aard zijn dat niet aan de voorwaarden van artikel 107, leden 2 en 3, noch aan de voorwaarden van artikel 106, lid 2, VWEU, is voldaan. De beide steunregelingen moeten derhalve als onverenigbaar met de interne markt worden beschouwd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De steunregelingen die Frankrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van de ontwikkeling van solidaire en verantwoordelijke ziekteverzekeringsovereenkomsten enerzijds en de ontwikkeling van collectieve aanvullende verzekeringsovereenkomsten tegen het overlijdens-, het arbeidsongeschiktheids- en het invaliditeitsrisico anderzijds, op grond van artikel 207, lid 2, artikel 1461, 1o, en artikel 39 quinquies GD van de Code générale des impôts, vormen staatssteun die onverenigbaar is met de interne markt.
Deze steunregelingen mogen daarom niet ten uitvoer worden gelegd.
Artikel 2
Frankrijk deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 26 januari 2011.