ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
ve věci opatření SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finsko Finavia, Airpro a Ryanair na letišti Tampere-Pirkkala
(oznámeno pod číslem C(2012) 5036)
(Pouze finské a švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/664/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly své připomínky (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V únoru 2005 obdržela Komise stížnost finské letecké společnosti Blue1 Oy („Blue1“), která je dceřinou společností společnosti SAS Group. Společnost Blue1 mj. tvrdila, že společnost Ryanair Ltd („Ryanair“) získává podporu v podobě podprůměrných letištních poplatků, jež jsou jí účtovány na letišti Tampere-Pirkkala („letiště TMP“ nebo „letiště“).
(2)
Ve spojitosti s touto stížností požádala Komise Finsko dopisy ze dne 2. března 2005 a 23. května 2006 o další údaje. Finsko odpovědělo dopisy ze dne 27. dubna 2005 a 27. července 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 Komise Finsko vyrozuměla o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (2) („rozhodnutí zahájit řízení“) ve věci smlouvy mezi společnostmi Airpro Oy a Ryanair a nízkonákladové strategie, kterou na letišti TMP uplatňovaly společnosti Finavia a Airpro Oy. Připomínky k rozhodnutí zahájit řízení podalo Finsko dne 28. listopadu 2007.
(4)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce ode dne zveřejnění podaly k předmětnému opatření své připomínky.
(5)
Připomínky ve věci Komise obdržela od čtyř zúčastněných stran (Ryanair, společnost SAS Group, Air France a Sdružení evropských leteckých společností) a dopisem ze dne 13. února 2008 je předala Finsku. Finsko se k připomínkám vyjádřilo dne 15. dubna 2008.
(6)
Dopisem ze dne 25. června 2010 si Komise vyžádala další informace. Finsko odpovědělo dopisem ze dne 1. července 2010. Dopisem ze dne 5. dubna 2011 si Komise vyžádala další informace k financování letiště. Finsko odpovědělo dopisem ze dne 5. května 2011, avšak v neúplném rozsahu. Komise proto zaslala Finsku upomínku podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4). Finsko odpovědělo dopisem ze dne 15. června 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
2.1. Okolnosti vyšetřování
(7)
Letiště TMP se nachází ve městě Pirkkala 13 kilometrů jihozápadně od města Tampere v jižním Finsku. Jedná se o třetí největší letiště ve Finsku (měřeno podle počtu cestujících, viz tabulka v 10. bodě odůvodnění). Kromě odbavování civilních letů slouží letiště i jako základna finského letectva.
(8)
Letiště TMP má dva terminály k odbavování plánovaných letů pro cestující:
-
terminál 1 (též „T1“) byl vybudován v roce 1998 a aktuálně jej využívají letecké společnosti Finnair, Flybe, SAS, Blue1 a Air Baltic. Jeho kapacita v roce 2003 činila 550 000 cestujících ročně;
-
terminál 2 (též „T2“), jejž původně využívala společnost DHL jako nákladový hangár, byl (poté, co se v roce 2002 uvolnil) přebudován na nízkonákladový terminál. T2 v současnosti slouží pouze společnosti Ryanair a jeho kapacita dosahuje 425 000 cestujících ročně.
(9)
Vlastníkem a provozovatelem letiště TMP - s výjimkou terminálu 2 - je společnost Finavia Oyj (5) („Finavia“). Terminál 2 Finavia pronajímá své dceřiné společnosti Airpro Oy (6) („Airpro“), která terminál provozuje a poskytuje zde služby pozemního odbavení. Společnost Airpro dále uzavřela se společností Ryanair smlouvu […] (7) na období od 3. dubna 2003.
(10)
Pohyb cestujících na letišti se mezi lety 2003 a 2010 zvýšil z 304 025 na 617 397 osob s tím, že tento vývoj je dán nárůstem počtu cestujících na terminálu 2. Podíl cestujících, jež na letišti TMP přepravil v roce 2010 Ryanair, činil zhruba […]. Vývoj počtu cestujících na tomto letišti v letech 2003-2010 shrnuje následující tabulka:
Rok
Počet cestujících na T1
Počet cestujících na T2
Celkový počet cestujících na letišti TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. Opatření, jež jsou předmětem vyšetřování, a původní posouzení ze strany Komise
(11)
V rozhodnutí zahájit řízení byly nadneseny tyto otázky:
-
za prvé, zdali společnost Finavia jednala jako investor v tržním hospodářství, když se rozhodla přestavět nákladový hangár na nízkonákladový terminál 2, v kterémžto případě toto investiční rozhodnutí neznamená poskytnutí státní podpory ve prospěch společnosti Airpro; není-li tomu tak, je nutno určit, lze-li takovou podporu posoudit jako slučitelnou s vnitřním trhem; a
-
za druhé, zdali by podobnou smlouvu jako společnosti Airpro a Ryanair uzavřel hospodářský subjekt v tržním hospodářství („tržní subjekt“); není-li tomu tak, je nutno určit, zdali lze podporu, která je s takovou smlouvou spojena, posoudit jako slučitelnou s vnitřním trhem.
(12)
V souvislosti s první otázkou vyjádřila Komise pochybnosti, zdali se společnost Finavia při svém rozhodnutí přebudovat nákladový hangár na nízkonákladový terminál řídila perspektivou dlouhodobé výnosnosti. Komise měla dále pochybnosti, zdali by investice do přeměny hangáru, jež tato společnost realizovala, nebylo rovněž možno pokládat za selektivní výhodu pro společnost Airpro, kterou by Airpro nemohla za obvyklých tržních podmínek získat.
(13)
V souvislosti s druhou otázkou musela Komise posoudit, zdali se jednání společnosti Airpro v tomto zvláštním případě řídilo perspektivou dlouhodobé výnosnosti a zdali zvýhodnění, jehož se údajně dostalo Ryanairu, nebylo možno jinak získat za obvyklých tržních podmínek. Komise vyjádřila zejména pochybnosti, zdali se „paušální poplatek“, jejž Ryanair hradil, odvíjel od nákladů na poskytování služeb, jež mu poskytovala společnost Airpro. Finsko nepředložilo Komisi ani znění smlouvy s Ryanairem, ani podnikatelský záměr, který by vyhodnocoval její ekonomickou přínosnost z pohledu společnosti Airpro. Ve svém rozhodnutí zahájit řízení tedy Komise vyjádřila pochybnosti, zdali se chování společnosti Airpro řídilo perspektivou dlouhodobé výnosnosti. V souladu s tím nebylo možno vyloučit, že smlouva znamenala pro Ryanair zvýhodnění, kterého by se mu v obvyklých tržních podmínkách nedostalo.
(14)
Komise vyjádřila pochybnosti, zdali podmínky slučitelnosti, jež stanoví pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (8) („pokyny pro odvětví letecké dopravy z roku 2005“), byly v tomto případě splněny a zdali by bylo možné předmětná opatření státní podpory prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
3. PŘIPOMÍNKY FINSKA
3.1. Nízkonákladová strategie společností Finavia a Airpro na letišti TMP
(15)
Finsko své vyjádření uvedlo informacemi o pozadí nízkonákladové strategie, kterou společnosti Finavia a Airpro na letišti TMP sledovaly. Uvedlo, že terminál 2 byl vybudován v roce 1979 pro účely dočasného užívání jako letištní budova. V roce 1995 byl přestavěn na nákladový hangár vhodný pro nákladní dopravu a využívat jej začalo DHL. V roce 2002, když DHL svou nájemní smlouvu ukončilo, se terminál uvolnil.
(16)
Finsko uvedlo, že jelikož se společnosti Finavia nepodařilo přilákat do Tampere další nákladní dopravce ani hangár pronajmout, rozhodla se přebudovat jej na nízkonákladový terminál vhodný k poskytování základních služeb pozemního odbavení. Původní náklady na výstavbu T2 byly tou dobou již odepsány a jeho modernizace si žádala jen menší stavební úpravy (9). Investiční náklady na modernizaci T2 ve výši 760 612 EUR jsou rozepsány v tabulce níže:
Modernizační práce
Investiční náklady v EUR
Projekční práce
[…]
Kopie, povolení, cesty
[…]
Stavební inženýring
[…]
Topení, potrubí, klimatizace
[…]
Elektrické rozvody
[…]
Instalace nízkého napětí
[…]
Dopravníky
[…]
Bezpečnostní detekční zařízení
[…]
Částka celkem
760 612
(17)
S ohledem na výše uvedenou kalkulaci Finsko uvedlo, že i kdyby byla společnost Finavia schopna nalézt pro T2 jiného nájemce, který by budovu užíval jako nákladový hangár, bylo by přesto nutné provést určité stavební práce v hodnotě zhruba 100 000 EUR. Dopravníky navíc mohou najít vždy využití na jiných letištích společnosti Finavia.
(18)
Finsko dále uvedlo, že záměrem společnosti Finavia bylo dát nový nízkonákladový terminál k dispozici všem leteckým společnostem, jež by byly ochotny akceptovat nižší kvalitu služeb. Úroveň služeb a zařízení na terminálu 1 a 2 letiště TMP je porovnána v následující tabulce:
Terminál 1 (T1)
Terminál 2 (T2)
Provozní model
Tradiční model: registraci cestujících, bezpečnostní kontroly, přepravu, třídění, nakládku a vykládku zavazadel provádějí různé profesní skupiny a společnosti.
Nízkonákladový model: veškeré úkoly různých profesních skupin na terminálu 1 (např. registraci cestujících, bezpečnostní kontroly, nakládku a vykládku zavazadel) provádějí tytéž osoby. Výkon těchto funkcí je soustředěn na omezené ploše terminálu, takže je zapotřebí jen minimum pracovníků a pohyb cestujících je rychlejší.
Kapacita pozemního odbavení
Tři až pět současných vzletů či přistání (v závislosti na typu letadla).
Jeden odlet za hodinu.
Zařízení
Zařízení poskytují dobré služby, mj. promyšlený systém přepravy zavazadel, příjemné prostory pro čekání, kde jsou poskytovány související služby, zařízení, jež splňují potřeby několika poskytovatelů pozemního odbavení, atd.
Základní zařízení, jež odpovídají zejména skladovým standardům (např. betonové podlahy) a mají jen několik oken.
(19)
Jelikož mohl terminál 2 poskytovat služby pozemního odbavení pouze jednomu odlétajícímu letadlu za hodinu, byl podle údajů Finska vhodný pouze pro dopravce, kteří nabízeli přímé lety velkými letadly. Současně v zájmu optimalizace využití svých zaměstnanců požadoval provozovatel terminálu po leteckých společnostech, aby uzavřely dlouhodobé smlouvy a smlouvy o letových řádech; na rozdíl od terminálu 1 např. nebylo vždy možné provozovat lety v časech, jež letecké společnosti požadovaly. Podle Finska umožnila tato optimalizace výdajů na zaměstnance a poskytovaná úroveň služeb ušetřit oproti T1 náklady ve výši zhruba […].
(20)
Finsko uvedlo, že před zahájením modernizace T2 a přijetím jeho nízkonákladové strategie věc několikrát na svých schůzích projednávalo představenstvo společnosti Finavia. Pro tento účel byl zpracován i podnikatelský záměr, jehož nejhorší scénář pro modernizaci T2 a realizaci nízkonákladové strategie shrnuje tabulka níže: […]
(21)
Podle sdělení Finska tento předem zpracovaný podnikatelský záměr vycházel z opatrných předpokladů, v jejichž rámci byly pro poslední roky uvažovaného období podhodnoceny očekávané příjmy a nadhodnoceny náklady. Ostatní scénáře očekávaly, že bude nízkonákladová strategie ještě výnosnější. Paušální poplatky, jež měly uživatelské letecké společnosti na T2 odvádět, se v různých scénářích pohybovaly mezi […] za průletové odbavení letadla. Vzhledem k tomu, že o nízkonákladové strategii rozhodlo představenstvo společnosti Finavia na bázi výpočtů a studií, není toto rozhodnutí přičitatelné státu. Opatření nebyla výsledkem požadavků ani příkazů orgánů, ani se žádné orgány neúčastnily jejich přijímání.
(22)
Podle sdělení Finska postupovaly společnosti Finavia a Airpro v souladu s podnikatelskými zásadami a svou činnost financovaly ze servisních poplatků a příjmů, jež plynuly od cestujících a z dalších podnikatelských činností. Ani jedna z těchto společností zejména neobdržela prostředky ze státního rozpočtu: obě svou činnost vykonávaly se ziskem a každoročně jeho část vyplácely státu v souladu s jeho požadavky.
(23)
Podle sdělení Finska rozhodovalo o výkonnostních cílech společnosti Finavia ministerstvo dopravy a spojů. Tyto výkonnostní cíle se však týkají skupiny jako celku, zatímco individuální podnikatelská rozhodnutí přijímala společnost na základě vlastní úvahy. V uplynulých několika letech (2003 až 2005) pro ni platil požadavek výnosnosti zhruba 4 % z investovaného kapitálu. Výkonnost společnosti je shrnuta v tabulce níže:
Hlavní finanční ukazatele společnost Finavia v milionech EUR (skutečné údaje)
Rok
2003
2004
2005
Příjmy
219
234
243
Zisk
17
15
22
Dividendy vyplacené státu
6
5
10
(24)
Finsko uvedlo, že společnost Finavia nesestavuje účetní závěrky pro jednotlivá letiště, neboť všechna její letiště jsou součástí téže právnické osoby. Nicméně od roku 2000 společnost o jednotlivých letištích shromažďuje specifické údaje, a to na základě svých interních propočtů (podle konkrétních dat). Tyto údaje se opírají o trendy ve vývoji objemů na jednotlivých letištích a souvisejících příjmů a dále o náklady na zdroje využívané na letištích, zejména na personál, nakupované služby a odpisy stálých aktiv. Celkovou výkonnost společnosti Finavia na letišti TMP (s výjimkou služeb, jež poskytovala společnost Airpro), shrnuje tabulka níže: […]
(25)
Kromě výsledků podnikatelské činnosti se na finančních výsledcích společnosti Finavia na letišti TMP podílejí též činnosti, jež spadají do kompetence veřejné správy a k nimž patří např. řízení letového provozu a užívání dráhy pro vojenské účely. Podle sdělení Finska musí být tato dráha pro vojenské účely k dispozici 24 hodin denně, 365 dní v roce. Dráha byla pro tyto účely skutečně využívána (v rozsahu nejméně 30 % ze skutečných pohybů letadel ročně). Náklady na řízení letového provozu činily zhruba […]. Ve výše uvedených číselných údajích je zohledněno nájemné, jež společnosti hradilo Airpro za užívání T2, jakož i přistávací a další letištní poplatky za služby poskytované uživatelům T2 z řad leteckých společností.
(26)
Ke společnosti Airpro Finsko dále uvedlo, že se jedná o společnost s ručením omezeným a samostatný právní subjekt. Její skutečné finanční výsledky z činnosti na letišti TMP shrnuje níže uvedená tabulka: […]
(27)
Ve finančních výsledcích společnosti Airpro na letišti TMP jsou zohledněny náklady, např. nájemné za T2 na letišti TMP, vlastní náklady společnosti Airpro na personál a vybavení a náklady na služby, jež poskytuje společnost Finavia. V účetních závěrkách jsou zohledněny příjmy, např. paušální poplatek, jejž hradí Ryanair, parkovací poplatky a další příjmy z podnikatelské činnosti.
(28)
Z uvedených důvodů Finsko tvrdilo, že společnosti Finavia a Airpro jednaly jako investoři v tržním hospodářství, když se rozhodly uplatňovat nízkonákladovou strategii a přebudovat nákladový hangár na nízkonákladový terminál pro odbavování cestujících.
(29)
Finsko uvedlo, že i kdyby bylo financování modernizace T2 pokládáno za státní podporu, bylo by na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU slučitelné s vnitřním trhem, neboť splňovalo kritéria slučitelnosti podle pokynů pro odvětví letecké dopravy z roku 2005.
(30)
Dle sdělení Finska lze mít za to, že opatření splňují cíle v obecném zájmu, což je podle něj dáno nejen povahou obecného zájmu, kterou provozování letiště má, nýbrž také tím, že jsou dopravní spojení v regionu diverzifikována způsobem, který uspokojuje potřeby rezidentů a společnosti. Podle Finska tedy byly stavební úpravy terminálu 2 přiměřené svému účelu i dosaženému výsledku.
(31)
K doplnění Finsko uvádí, že provozování letiště má svá specifika, jež je nutno zohlednit. Např. letiště TMP pomáhá v souladu s cílem Unie zlepšit mobilitu na přetížených letištích. Provoz letiště TMP též přispívá k regionálně vyváženému rozvoji v tak řídce obydlené zemi, jakou Finsko je. V této souvislosti je zejména důležité zaručit dopravní spojení z odlehlejších finských regionů do Evropy, neboť jiné způsoby dopravy nejsou schůdnou alternativou. Náklady vynaložené na výstavbu terminálu byly přiměřené svému účelu a nezbytné. Předmětná infrastruktura měla podle podnikatelských záměrů i skutečných číselných údajů dostatečné střednědobé vyhlídky na to, že bude využita. Terminál 2 je k dispozici všem leteckým společnostem, a to za nediskriminačních a rovných podmínek. Doposud však o něj kromě Ryanairu neprojevila zájem žádná letecká společnost.
(32)
Podle údajů Finska neovlivňuje předmětná infrastruktura obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se zájmy Unie. Letiště TMP je malé, a předmětné opatření má na úrovni Unie tedy jen nevýznamný dopad. Nad případným negativním dopadem opatření na úrovni Unie navíc převažují výhody, které z něj plynou pro region.
3.2. Smlouva o nájmu T2 na letišti TMP mezi společnostmi Finavia a Airpro
(33)
Podle sdělení Finska uzavřely společnosti Finavia a Airpro na nájem terminálu 2 dne 23. února 2003 smlouvu s dobou účinnosti od 1. dubna 2003 do 31. března 2013 (dále též „nájemní smlouva“). Přestože náklady na modernizaci původně hradila Finavia, měla jí společnost Airpro tyto náklady kompenzovat v rámci nájemného. Finsko předložilo též kopii nájemní smlouvy.
(34)
Podle nájemní smlouvy hradí Airpro za užívání tohoto zařízení nájemné ve výši […] měsíčně spolu s DPH ve výši […]. Celkové měsíční nájemné včetně DPH tak činí […]. Podle smlouvy zahrnuje tato částka kromě základního nájemného též náklady na přestavbu nákladového hangáru na nízkonákladový terminál pro odbavování cestujících spolu se souvisejícími úroky.
(35)
Jak Finsko uvedlo, stavební úpravy T2 v době uzavírání nájemní smlouvy stále probíhaly, takže aby bylo možno určit výši nájemného, musely být náklady na modernizaci odhadnuty. Tento odhad činil 700 000 EUR a očekávalo se, že v měsíčním nájemném bude tato částka zohledněna ve výši zhruba […]. Kromě nákladů na modernizaci společnost Finavia odhadla i náklady na dodatečné práce a úpravy po zahájení provozu T2 ve výši přibližně […], které se v měsíčním nájemném promítnou ve výši […]. V souladu s výše uvedenými propočty kompenzovala společnost Airpro Finavii tyto náklady na stavební úpravy T2 měsíčním nájemným ve výši […].
(36)
Měsíční nájemné, jež společnost Airpro hradí, není podle vyjádření Finska nižší nežli nájemné tržní, nýbrž fakticky vyšší, než kolik hradil předchozí nájemce DHL. DHL za užívání tohoto zařízení platilo měsíčně nájem […] bez DPH, tedy přibližně […] (10). Při sazbě DPH ve výši […] tak celkové měsíční nájemné včetně DPH dosahovalo […], tedy zhruba […].
(37)
Finsko dále poznamenalo, že pokud by nebyla realizována nízkonákladová strategie a pokud by nebyl nákladový hangár přebudován na nízkonákladový terminál, bylo možné, že by terminál 2 zůstal neobsazený, což by letišti TMP zkomplikovalo finanční situaci.
3.3. Realizace nízkonákladové strategie společnosti Airpro a smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair ze dne 3. dubna 2003
(38)
K realizaci nízkonákladové strategie společnosti Airpro Finsko uvedlo, že jednání s leteckými společnostmi započala ještě před touto fází. Např. s Ryanairem probíhala jednání po několik let, než bylo o nízkonákladové strategii letiště TMP rozhodnuto.
(39)
Podle sdělení Finska byla nabídka, kterou společnost Airpro rozeslala několika leteckým společnostem s výzvou, aby zvážily činnost na tomto nízkonákladovém terminálu, pouze jednou ze součástí marketingové strategie ohledně T2. Terminál 2 letiště TMP byl několik let od roku 2002 aktivně nabízen potenciálním zákazníkům na veletrhu Routes (11). Vycházelo se z toho, že na zahájení činnosti na tomto terminálu budou mít kromě Ryanairu zájem i další letecké společnosti.
(40)
Finsko předložilo kopii marketingové nabídky. Tento dokument uvádí poplatky na T2, např. poplatek za pozemní odbavení a užívání terminálu, jehož výše závisí na použitém typu letadla. Kromě poplatků na T2 měly letecké společnosti hradit běžné přistávací a bezpečnostní poplatky, jakož i poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů.
(41)
Finsko předložilo kopii smlouvy, kterou dne 3. dubna 2003 spolu uzavřely společnosti Airpro a Ryanair na dobu […] („smlouva“). Smlouva upravuje provozní a finanční podmínky, za nichž má Ryanair zahájit a provozovat komerční lety z T2 na letišti TMP a na toto letiště. Smlouva nabyla účinnosti dnem po svém podpisu (tj. 4. dubna 2003) a skončí k […].
(42)
Za služby letiště TMP má Ryanair počínaje 4. dubnem 2003 hradit za každé průletové odbavení letadla (odlet a přistání) jednotný poplatek, tj. paušální poplatek za každé letadlo typu B737-800 nebo jinou variantu letadel B737 s maximální vzletovou hmotností (12)67 000 kg. Tento poplatek zahrnuje přistávací a vzletový poplatek, poplatky za osvětlení, poplatky za hluk a noční příplatky, poplatek za přibližovací a letištní služby řízení letů, poplatky za odbavení na rampě a za odbavení cestujících včetně poplatků za ochranu a bezpečnost a za služby cestujícím.
(43)
Jak vyplývá z níže uvedených souhrnů, závisí výše paušálního poplatku na tom, jak velkou frekvenci letů na letišti Ryanair realizuje, a na roce uzavření smlouvy: […]
(44)
Ve smlouvě se Ryanair zavazuje zahájit činnost na letišti TMP s četností […] průletových odbavení letadla denně. Ryanair dále sjednává, že v předstihu […] oznámí, pokud by se měl počet průletových odbavení za den na letišti snížit.
(45)
[…]
(46)
Podle smlouvy Ryanair očekával, že bude mít na letišti TMP během prvních 12 měsíců zhruba […] a během následujících 12 měsíců zhruba […] odletových cestujících.
(47)
Podle smlouvy dosahuje T2 na letišti TMP maximální kapacity mezi 7.00 hodin a 24.00 hodin, a to ve výši jednoho průletového odbavení letadla za hodinu. Na letovém řádu se mají Ryanair a Airpro dohodnout předem.
(48)
Airpro bude na dobře přístupném místě v hlavním letištním terminálu (T1) provozovat přepážku služeb cestujícím a nabídne cestujícím Ryanairu možnost provádět rezervace. Podle smlouvy hradí Ryanair společnosti Airpro provizi ve výši […] % ze všech svých letů (bez daní, poplatků a dalších odvodů), jež Airpro prodá a jež jsou uhrazeny debitní či úvěrovou kartou.
(49)
Smlouva obsahuje i ujednání na léto 2003, kdy měla na letišti TMP probíhat potřebná údržba dráhy a kdy mělo být letiště uzavřeno pro veškerou dopravu. Během tohoto období měla být doprava z TMP odkláněna na letiště Pori s tím, že společnost Airpro měla pro cestující Ryanairu zajišťovat autobusovou přepravu.
(50)
Podle sdělení Finska má smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair komerční charakter a neobsahuje prvky státní podpory. Možnost sjednat se společností Airpro podobné smluvní podmínky, jaké získal Ryanair, měly i další letecké společnosti. Např. propagační brožura „The Case for Tampere-Pirkkala Airport“ zpracovaná pro veletrh v roce 2004 zdůrazňuje fakt, že je terminál 2 otevřen všem dopravcům, neboť tou dobou měl volnou kapacitu pro další dvě letecké společnosti.
(51)
Finsko dále vyjádřilo názor, že poplatky, jež Ryanair na letišti TMP hradí, jsou kalkulovány podle nákladů a generují společnostem Airpro a Finavia z jejich činnosti na letišti TMP zisk. Společnost Airpro vybírá od Ryanairu jednak poplatky za služby, jež mu poskytuje sama, jednak za služby, jež poskytuje Finavia. Poplatky z činnosti Ryanairu na letišti, která je zaznamenávána v letecké informační příručce („AIP“) (13) společnosti Finavia, společnost Airpro Finavii následně vyplácí. Případné rozdíly v poplatcích se odvíjejí od povahy a rozsahu daných služeb.
(52)
Finsko uvedlo, že všechny letecké společnosti, jež letiště TMP užívají, hradí za služby téže kvality tytéž poplatky. Například poplatek za služby cestujícím vybíraný za služby na T2 je dán kvalitou těchto služeb, jež jsou na tomto terminálu poskytovány. Ve výběru poplatků za služby pro cestující, který je vyznačen na letence Ryanairu a který tato společnost vybírá od svých cestujících, nehrají společnosti Finavia ani Airpro žádnou roli. Na rozdíl od tvrzení společnosti Blue1 není Ryanair osvobozen od úhrady poplatku za služby cestujícím. Dokladem toho, že Ryanair musí hradit za služby poskytované společností Airpro poplatek, je skutečnost, že je činnost společnosti Airpro na T2 zisková.
(53)
Společnost Finavia vybírá prostřednictvím společnosti Airpro na letišti TMP od Ryanairu níže uvedené poplatky v celkové výši […]:
-
přistávací poplatek (14): […]
-
poplatek za letové navigační služby: […]
(54)
K poplatku za letové navigační služby Finsko uvedlo, že jeho výše závisí na hmotnosti letadla, délce letu a obsahu využitých služeb. Zisk společnosti Finavia zahrnuje též roční poplatek za traťovou službu (15), jenž za rok 2006 činil zhruba […] a měl se zvyšovat spolu s tím, jak by Ryanair zvyšoval četnost provozovaných letů.
(55)
Finsko dále uvedlo, že za rok 2005 dosáhl provozní zisk z činnosti Ryanairu na letišti TMP celkem […]. V neposlední řadě uvedlo, že se Ryanair ve smlouvě rovněž zavázal zvyšovat objem dopravy a plnit smluvní cíle ohledně počtu cestujících.
4. VYJÁDŘENÍ TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise obdržela vyjádření čtyř zúčastněných stran.
4.1. Ryanair
(57)
Ryanair úvodem svého vyjádření ze dne 16. listopadu 2007 uvedl, že zahájení formálního vyšetřovacího řízení je podle jeho názoru nespravedlivé a zbytečné. Vyjádřil politování nad tím, že mu Komise nedala možnost účastnit se předběžného posouzení.
(58)
Ve věci samé Ryanair vyjádřil názor, že se Komise měla opírat o běžná obchodní ujednání a rozhodnout, že smlouva je v souladu se zásadou tržního subjektu, a tedy neobsahuje prvky státní podpory. Jelikož podle názoru Ryanairu mají společnosti Finavia i Airpro z jeho přítomnosti na letišti TMP prospěch, jednají obě jako tržní subjekty a financování T2 není spojeno s žádnou podporou.
(59)
Ohledně rozvoje nízkonákladového terminálu na letišti TMP Ryanair poukázal na probíhající projekty, v jejichž rámci mají být služby poskytované na letištích v Unii diferencovány s cílem lépe vyhovět potřebám nízkonákladových leteckých společností a jejich cestujících. Tato diferencovaná úroveň služeb na letištích vede k diferenciaci poplatků, jež hradí letecké společnosti. Mezi prvními, kdo přijali model diferencované úrovně služeb na témže letišti, bylo TMP. Ryanair potvrdil, že provozovatel tohoto letiště Finavia rozhodl budovat T2 na bázi solidního podnikatelského záměru, jenž byl rychle realizován a vedl ke zvýšení provozovatelových příjmů. Rozvoj nízkonákladového terminálu, pokud jde o činnost společnosti Finavia na letišti TMP, tak podle názoru Ryanairu neobsahuje prvky státní podpory.
(60)
V souvislosti se správou T2 Ryanair uvedl, že konkurence mezi terminály na témže letišti přinesla zvýšení efektivity a redukci nákladů. Vyšší normy efektivity na T2 vedly podle jeho názoru též ke zefektivnění činnosti T1, a to ku prospěchu všech leteckých společností, jež letiště užívaly. Podle informací Ryanairu pronajímá společnost Airpro terminál na komerční bázi. Společnost Finavia navíc profituje jak z vyššího objemu dopravy na letišti, tak z vyšších příjmů z přistávacích poplatků a poplatků za řízení letového provozu. Podle názoru Ryanairu tedy obchodní smlouvy mezi společnostmi Finavia a Airpro, pokud jde o správu T2, neobsahují prvky státní podpory.
(61)
Ohledně své smlouvy se společností Airpro Ryanair nejprve odkázal na svůj podnikatelský model založený na zvyšování efektivity, z nějž mohou následně profitovat cestující v podobě nižších leteckých tarifů. Paušální poplatek, jejž Ryanair na letišti TMP hradí, zahrnuje všechny poplatky, jež jsou leteckým společnostem užívajícím tohoto letiště účtovány. Diferenciace poplatků za užívání T2 je dána odlišnou úrovní poskytovaných služeb. Ke slevě z letištních poplatků poskytnuté za navýšení četnosti letů Ryanair uvedl, že se jedná o běžný komerční postup uplatňovaný ve všech odvětvích. Většina podmínek jeho smlouvy se společností Airpro o užívání T2 je obecně použitelná na všechny letecké společnosti, jež jsou ochotny z tohoto terminálu létat, a smlouva tedy nemá podle jeho názoru selektivní charakter. Ryanair dále uvedl, že z jeho přítomnosti na letišti TMP mají prospěch Finavia i Airpro.
4.2. SAS Group
(62)
SAS Group předložila své připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Toto podání se podle jejího vyjádření soustředí na vazbu mezi společnostmi Finavia a Airpro, na náklady na přestavbu T2 a na příznivější zacházení se společností Ryanair na letišti TMP.
(63)
K vazbě mezi společnostmi Finavia a Airpro společnost SAS Group uvedla, že generální ředitel letiště TMP byl v době, kdy Finavia rozhodla pronajmout T2 společnosti Airpro, členem představenstva společnosti Airpro. Těsná vazba mezi oběma společnostmi je patrná i z publikace pod názvem Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
Podle tvrzení společnosti SAS Group poskytuje společnost Finavia terminálu 2 křížové subvence, jež financuje z příjmů z terminálu 1. Podle názoru SAS Group zejména nejsou na T2 hrazeny žádné poplatky za služby cestujícím. Společnost Airpro si též ponechává příjmy z parkoviště v sousedství T2, které spravuje. Parkovací poplatky na parkovišti vedle T2 jsou přitom dvojnásobné než poplatky na T1.
(65)
K nákladům na služby poskytované na terminálu 2 společnost SAS Group uvedla, že jí Finsko neposkytlo k těmto informacím přístup. SAS Group nemá údaje o tom, zdali jsou terminál 2 či letiště TMP ziskové a zdali společnost Airpro platí za infrastrukturu, kterou jí společnost Finavia poskytuje. Společnost Finavia například pořídila pro T2 bezpečnostní detekční zařízení. SAS Group uvedla, že podle sdělení Finska a společnosti Airpro je cenová hladina na T2 odvozena z úrovně služeb. Dodala, že se úroveň služeb běžně odvíjí od koncepce pozemního odbavení, na níž se určitá letecká společnost dohodne se společností, jež pozemní odbavení provádí, nikoli však od prostoru či zařízení, jež jsou k dispozici.
(66)
Podle dalšího tvrzení společnosti SAS Group zvýhodňují ujednání o T2 na letišti TMP jeden určitý podnikatelský model a jsou jednoznačně v rozporu s ustanovením čl. 107 odst. 1 SFEU.
4.3. Air France
(67)
Společnost Air France předložila připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Své podání uvedla popisem své podnikatelské situace ve Finsku s tím, že na letiště TMP ani z něj neprovozuje žádné lety. Na základě ujednání o společném označování linek se společností Finnair však provozuje pět denních letů mezi pařížským letištěm Charlese de Gaulla a letištěm v Helsinkách (situovaným zhruba 180 km od letiště TMP).
(68)
Společnost Air France dle svého vyjádření přivítala pokyny pro odvětví letecké dopravy z roku 2005 i předběžné posouzení, jež Komise ve spojitosti s finančními ujednáními na letišti TMP provedla. Podle jejího názoru znamená výjimka z úhrady poplatku za služby cestujícím pro Ryanair zvýhodnění a má jednoznačně diskriminační charakter, takže by neměla být pokládána za slučitelnou s vnitřním trhem.
4.4. Sdružení evropských leteckých společností
(69)
Sdružení evropských leteckých společností („AEA“) předložilo připomínky dopisem ze dne 16. listopadu 2007. Tyto připomínky se odvíjely ve stejném duchu jako vyjádření společnosti SAS Group a Air France.
5. VYJÁDŘENÍ FINSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(70)
Finsko obdrželo připomínky všech čtyř zúčastněných stran.
(71)
K připomínkám Ryanairu Finsko poznamenalo, že se tato letecká společnost vyjadřovala jak k obecnému vývoji na trhu letecké dopravy v Evropě, tak k vývoji na letišti TMP. V této souvislosti Finsko odkázalo na svá dřívější podání, jež předložilo po zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(72)
Finsko dále poznamenalo, že připomínky společnosti SAS Group nastolují nové otázky, které je třeba vyjasnit. Jak Finsko již ve svém dřívějším podání uvedlo, je Airpro z právního hlediska samostatnou společností a nemá prospěch z žádné podpory, kterou by jí poskytoval jeho vlastník Finavia.
(73)
Finsko uvedlo, že generální ředitel letiště TMP nebyl v době, kdy se podepisovala nájemní smlouva, členem představenstva Airpro. Tuto funkci v představenstvu totiž zastával pouze v době od května 2003 do dubna 2007. K propagační publikaci o letišti TMP a jeho nízkonákladové strategii Finsko uvedlo, že z těchto marketingových činností nelze předčasně usuzovat na právní ani ekonomické vazby mezi příslušnými společnostmi. Společnost SAS Group, jež provozovala lety z T1 na letišti TMP, publikace nezmiňovala proto, že jejím účelem bylo propagovat nízkonákladovou strategii tohoto letiště.
(74)
K tvrzením společnosti SAS Group o možném křížovém subvencování mezi T2 a T1 na letišti TMP Finsko uvedlo, že již předložilo důkazy o tom, že je činnost společnosti Airpro na letišti TMP zisková a že tato společnost nedostává od Finavie žádné subvence.
(75)
K úpravám na infrastruktuře v rámci modernizace T2 Finsko uvedlo, že tyto náklady spolu s úroky pokrývá nájemné, jež společnost Airpro hradí Finavii. V nájemném jsou dle vyjádření Finska zohledněny i náklady na pořízení bezpečnostního detekčního zařízení pro T2. Parkoviště v okolí T2 je součástí areálu, jejž si společnost Airpro najímá. Tato společnost může výši poplatků stanovovat svobodně, pokud tak činí transparentním způsobem.
(76)
Pokud jde o tvrzení SAS o stanovování odlišných cen na terminálu 2 letiště TMP, odkázalo Finsko na své připomínky k zahájení řízení.
6. EXISTENCE PODPORY
(77)
Jak uvádí ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(78)
Kritéria čl. 107 odst. 1 platí kumulativně. Podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU představuje určité opatření pouze v případě, jsou-li splněny všechny níže uvedené podmínky. Finanční podpora musí:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.1. Představují finanční ujednání ve spojitosti s realizací nízkonákladové strategie na letišti TMP státní podporu?
(79)
Při posuzování otázky, nejsou-li prvky podpory obsaženy ve finančních ujednáních ve spojitosti s nízkonákladovou strategií na letišti TMP, zejména pak ve spojitosti s přestavbou uvolněného nákladového hangáru na nízkonákladový terminál a s následnou nájemní smlouvou sjednanou se společností Airpro, musí Komise posoudit, zdali by tatáž či podobná ujednání jako Finavia sjednal za podobných podmínek investor v tržním hospodářství (16).
(80)
Podle zásad zakotvených v ustálené judikatuře musí Komise porovnat chování společnosti Finavia s investorem v tržním hospodářství, jehož chování může být vedeno perspektivou dlouhodobé výnosnosti (17). Podle rozsudku ve věci Charleroi navíc má Komise povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext (18). Jinými slovy musí Komise při své analýze, jíž podrobuje rozhodnutí společnosti Finavia o modernizaci nákladového hangáru na letišti TMP a o plánované realizaci nízkonákladové strategie na tomto letišti, uplatnit ucelený přístup, při němž zohlední všechny relevantní skutečnosti.
(81)
Ve svém rozsudku ve věci Stardust Marine Soudní dvůr totiž prohlásil, že „[…] pro zjištění, zda se stát choval jako investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci“ (19).
(82)
K tomu, aby mohla Komise posoudit, je-li splněno kritérium investora v tržním hospodářství, musí se vrátit do kontextu období, kdy se Finavia rozhodla modernizovat uvolněný nákladový hangár a následně jej pronajmout společnosti Airpro. Tímto obdobím je počátek roku 2003. Komise též musí své posouzení založit na informacích a předpokladech, jež měl daný hospodářský subjekt k dispozici, když rozhodoval o finančních ujednáních ve spojitosti s realizací nízkonákladové strategie.
(83)
Finsko argumentuje tím, že společnost Finavia jednala racionálně, a své tvrzení dokládá kopií předem sestaveného podnikatelského záměru této společnosti, jakož i skutečnými výsledky, jichž Finavia a Airpro na letišti TMP dosáhly.
(84)
Komise v této souvislosti poznamenává, že se nákladový hangár na letišti TMP uprázdnil poté, co svou nájemní smlouvu zde ukončilo DHL. Finavia na nájemném ztrácela měsíčně zhruba […]. Po několika měsících bylo zřejmé, že se jí nepodaří přilákat na letiště TMP další leteckou nákladní společnost. Navíc nízkonákladové letecké společnosti nebyly ochotny využívat na letišti terminál 1, neboť náklady na služby pozemního odbavení překračovaly částku, kterou byly ochotny akceptovat. Prognózy pro odvětví letecké dopravy na rok 2002 však slibovaly výrazný růstový potenciál nízkonákladových dopravců (např. Ryanairu) ve výši zhruba 30 % ročně.
(85)
Komise dále poznamenává, že prázdný nákladový hangár byl v plné výši odepsán a že náklady na modernizaci v rámci jeho přestavby na nízkonákladový terminál pro cestující činily 760 612 EUR. I kdyby k této přestavbě na terminál pro cestující nedošlo, musela by Finavia i tak provést některé modernizační práce v hodnotě přibližně 100 000 EUR.
(86)
Finavia byla navíc povinna udržovat po 24 hodin denně, 365 dní v roce dráhu letiště TMP k dispozici pro vojenské účely. Nárůst objemu dopravy na letišti tak mohl určitě přinést lepší alokaci zdrojů a odbourat případné nadměrné kapacity. Diverzifikace leteckých společností, jež by letiště používaly, mohla též omezit podnikatelská rizika na letišti (např. riziko nevyužité kapacity v případě, že by jedna z nich ukončila činnost) a zefektivnit využití dráhy.
(87)
Tuto situaci popisuje podnikatelský záměru Finavie k realizaci nízkonákladové strategie. Jak uvádí jeho scénář pro nejhorší případ, očekával se od investičního záměru pozitivní přínos: průměrná zisková marže (20) měla dosáhnout přibližně […] (viz tabulka ve 20. bodě odůvodnění)), což podle údajů Komise zhruba odpovídá ziskovým maržím na jiných letištích v Unii (21). Komise dále poznamenává, že tento předem sestavený podnikatelský záměr vycházel z opatrných předpokladů, neboť pro poslední roky uvažovaného období podhodnocoval příjmy a nadhodnocoval náklady. Záměr navíc nepřihlížel k zisku, jejž Finavia generovala z přistávacích poplatků, neboť tyto náklady byly odečteny od očekávaných příjmů. Náklady na modernizaci a náležité protiplnění za investovaný kapitál se navíc v plné výši promítaly do nájemného, jež Finavii hradila společnost Airpro a jež bylo rovněž odečteno od očekávaných příjmů.
(88)
K posouzení nízkonákladové strategie společností Finavia a Airpro na bázi integrovaného přístupu zkonsolidoval Komisí ustavený znalec příjmy a náklady, jež předem sestavený podnikatelský záměr (v základním scénáři) uvažoval. Do příjmů znalec zahrnul zejména platby mezi společnostmi (např. nájemné, jež Finavii za užívání T2 hradila společnost Airpro, přistávací poplatky a poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů). Propočty příjmů a nákladů spojených s realizací výše popsané nízkonákladové strategie na letišti TMP a příspěvek této strategie k zisku před úroky a zdaněním (EBIT) na konsolidované bázi (tj. za Finavii i Airpro) v následujících deseti letech shrnuje tabulka níže. […] (22)
(89)
Komise poznamenává, že vzhledem k předem sestavenému podnikatelskému záměru a kladné čisté současné hodnotě (23) bylo rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii v souladu s tím, jak by postupoval investor v tržním hospodářství. Kladná čistá současná hodnota nízkonákladové strategie zvýšila společnosti Finavia hodnotu jejího vlastního kapitálu. Komise dále poznamenává, že jak předpoklady, na nichž předem sestavený podnikatelský záměr stál, tak očekávané výsledky nízkonákladové strategie jsou dále potvrzeny v podobě pozitivních výsledků, jichž dosáhla společnost Airpro ze své činnosti na letišti TMP (viz zejména tabulka v 26. bodě odůvodnění). Jsou-li pak uvažovány celkové finanční výsledky letiště TMP (včetně finančních výsledků společností Airpro a Finavia z činnosti na letišti TMP, viz tabulky ve 24. a 26. bodě odůvodnění), dosáhla činnost celého letiště díky provozování nízkonákladového terminálu ziskovosti.
(90)
S ohledem na výše uvedené může Komise vyvodit závěr, že rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii i související finanční ujednání splňují zásadu investora v tržním hospodářství, a tedy s nimi není spojeno žádné ekonomické zvýhodnění, jež by nebylo v souladu s obvyklými tržními podmínkami.
(91)
Jelikož není splněno jedno z kumulativních kritérií čl. 107 odst. 1 SFEU, dospívá Komise k názoru, že rozhodnutí společnosti Finavia realizovat na letišti TMP nízkonákladovou strategii a související finanční ujednání neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(92)
K případnému křížovému subvencování společnosti Airpro společností Finavia (např. formou ušlých příjmů z nájemného nebo náhrady provozních ztrát) Komise poznamenává, že jelikož i) veškerá finanční ujednání ohledně nízkonákladové strategie na letišti TMP vycházejí z předem sestaveného podnikatelského záměru v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství ii) společnost Airpro hradí za užívání T2 tržní nájemné, iii) náklady na činnost této společnosti na letišti TMP jsou v plné výši pokryty z poplatků, které hradí uživatelské letecké společnosti na T2 (tj. Ryanair), a jelikož iv) činnost společnosti Finavia na letišti TMP je zisková pouze díky provozování T2, lze křížové subvencování společnosti Airpro společností Finavia vyloučit.
6.2. Představuje smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair státní podporu?
(93)
K smlouvě mezi společnostmi Airpro a Ryanair Finsko uvedlo, že společnost Airpro jednala způsobem, jaký by v podobné situaci zvolil tržní subjekt. Je-li tomu skutečně tak, pak Ryanair nebyl smlouvou zvýhodněn a o státní podporu se nejedná.
(94)
Při posuzování otázky, byla-li smlouva uzavřena za obvyklých tržních podmínek, musí Komise zhodnotit, zdali by tatáž nebo podobná obchodní ujednání jako Airpro uzavřelo za podobných okolností letiště, které funguje v obvyklých podmínkách tržního hospodářství a řídí se perspektivou dlouhodobé výnosnosti (24). Komise musí dále analyzovat očekávaný dopad, jakou smlouva na činnost společností Airpro a Finavia na letišti TMP má, přičemž musí uplatnit ucelený přístup a při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti (25).
(95)
K tomu, aby mohla Komise posoudit splnění zásady soukromého investora, musí se vrátit do kontextu období, kdy byla smlouva podepsána. Své posouzení tedy musí založit na informacích a předpokladech, jež měl daný hospodářský subjekt v době podpisu smlouvy k dispozici. Smlouvu s Ryanairem podepsala společnost Airpro dne 3. dubna 2003 na dobu účinnosti […].
(96)
Ve smlouvě se Ryanair zavazuje zahájit činnost na letišti TMP s četností […] průletových odbavení letadla denně. Za těchto předpokladů Ryanair očekával, že bude mít na letišti TMP během prvních 12 měsíců zhruba […] a během následujících 12 měsíců zhruba […] odletových cestujících. Smlouva obsahuje sazebník poplatků za průletové odbavení letadla, jež jsou odstupňovány podle počtu denních letů (viz zejména tabulky ve 43. bodě odůvodnění). Průměrná cena za jedno průletové odbavení (při třech letech za den) činí […]. V následující tabulce jsou porovnány poplatky, jež hradily letecké společnosti užívající T1 na letišti TMP, s průměrnou cenou, kterou hradil Ryanair.
Poskytovaná služba
Letištní poplatky na terminálu 1 (T1) v EUR
Letištní poplatky hrazené Ryanairem (průměrný poplatek) na terminálu 2 (T2)
Přistávací poplatek
442
442
Poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů
92
92
Bezpečnostní poplatek
410
410
Terminálové služby (pro cestující) a pozemní odbavení
[…]
[…]
Celková cena za průletové odbavení letadla
[…]
[…]
(97)
Komise poznamenává, že Ryanair hradí tytéž přistávací, bezpečnostní poplatky a poplatky za přibližovací a letištní služby řízení letů jako letecké společnosti, jež na letišti TMP užívají T1. Podle údajů Finska není Ryanair osvobozen od poplatku za služby cestujícím. Jediný cenový rozdíl je dán u poplatků, jež Ryanair hradí za terminálové služby (pro cestující) a za pozemní odbavení. Současně však platí, že jsou služby, které jsou Ryanairu a jeho cestujícím na T2 poskytovány, na kvalitativně nižší úrovni nežli služby poskytované na T1. Výsledná úspora na souvisejících nákladech, zejména osobních, činí zhruba […] z celkových nákladů společnosti Airpro (včetně nájemného, přistávacích poplatků a poplatků za přibližovací a letištní služby řízení letů, jež jsou hrazeny společnosti Finavia). Na rozdíl od T1 je na T2 udržován nízký počet zaměstnanců a tito zaměstnanci vykonávají celou řadu činností spojených s registrací cestujících, bezpečnostními kontrolami a pozemním vybavením. Podle údajů, jež letiště poskytlo znalci ustavenému Komisí, jsou osobní náklady na T2 o zhruba […] nižší než v případě T1. Komise dále poznamenává, že letištní poplatky, jež Ryanair hradí za terminálové služby (pro cestující) a za pozemní odbavení, jsou nižší než poplatky na T1 jen o zhruba […]. Rozdíl mezi úsporami na nákladech (přibližně […]) a diference v poplatcích, jež letecké společnosti na obou terminálech hradí (zhruba […]), jsou výrazem dodatečné ziskové marže, kterou generuje Airpro (přibližně […], viz též tabulka ve 20. bodě odůvodnění). Komise tedy dospívá k názoru, že rozdíl mezi poplatky, jež hradí Ryanair na T2, a poplatky hrazenými na T1 je opodstatněný.
(98)
Na základě výše uvedeného byla společnost Airpro s to sestavit prognózu příjmů, jež by smlouva s Ryanairem generovala. Předpokládala při tom, že v roce 1 bude Ryanair realizovat […] průletových odbavení letadla za den při obsazenosti […]; od roku 2 se počítalo s tím, že po zbývající dobu účinnosti smlouvy bude Ryanair při téže obsazenosti jako v roce 1 realizovat […] průletových odbavení za den. Výsledek propočtů zohledňuje příjmy, které společnosti Airpro plynuly z činností v oblasti letecké dopravy i z činností mimo tuto oblast (příjmy z parkoviště atd.). Náklady této společnosti za dobu účinnosti smlouvy byly odhadnuty z předpokládaných nákladů na realizaci nízkonákladové strategie na letišti TMP. Například osobní náklady měly podle očekávání dosáhnout […] za průletové odbavení (a […], počítáno podle počtu denně odbavených letů).
(99)
Propočty příjmů a nákladů, jež plynou ze smlouvy, a kladný příspěvek k výši vlastního kapitálu společnosti Airpro, který tato smlouva měla za dobu své účinnosti generovat, shrnuje tabulka níže. Propočty se opírají o podnikatelský záměr, jejž předložilo Finsko, a o výše uvedené předpoklady. […] (26)
(100)
Komise konstatuje, že během doby své účinnosti měla smlouva s Ryanairem podle očekávání generovat kladný příspěvek k výši vlastního kapitálu společnosti Airpro a její čistá současná hodnota měla dosáhnout 0,5 milionu EUR. Dále se očekávalo, že činnost společností Airpro a Finavia na letišti TMP bude po celou dobu účinnosti smlouvy dosahovat celkově kladné čisté současné hodnoty.
(101)
Komise dále poznamenává, že z příjmů ze smlouvy jsou pokryty jednak všechny náklady společnosti Airpro na letišti TMP, jednak všechny náklady společnosti Finavia se smlouvou spojené. Zohlednění plné výše nákladů v tomto případě znamená, že byly uvažovány náklady na kapitál (tj. odpisy letištní infrastruktury) a náklady provozní (např. osobní náklady, energie, materiál atd.). Zohledněny jsou i náklady na bezpečnostní a ochranná opatření, u nichž by se mohlo jednat o opatření, která spadají do kompetence veřejné správy a která by nebyla pokládána za hospodářskou činnost ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Vypočtená současná čistá hodnota je tedy podhodnocena, a pozitivní příspěvek smlouvy tedy opravdu může být dokonce vyšší.
(102)
Komise poznamenává, že na základě předem sestaveného podnikatelského záměru bylo rozhodnutí společnosti Airpro jakožto dceřiné společnosti Finavie uzavřít s Ryanairem předmětnou smlouvu v souladu s tím, jak by postupoval investor v tržním hospodářství. Komise dále poznamenává, že jak předpoklady, na nichž stál předem sestavený podnikatelský záměr, tak očekávané výsledky smlouvy byly dále potvrzeny v podobě faktických pozitivních výsledků, jež společnost Airpro ze své činnosti na letišti TMP dosáhla (viz zejména tabulka v 26. bodě odůvodnění). Jak vyplývá z celkových skutečných finančních výsledků letiště TMP (do nichž jsou zahrnuty finanční výsledky společností Airpro a Finavia z činnosti na letišti TMP, viz zejména tabulky ve 24. a 26. bodě odůvodnění), dosáhlo ziskovosti nejen provozování nízkonákladového terminálu, nýbrž i činnost letiště jako celek.
(103)
S ohledem na výše uvedené Komise dospívá k závěru, že rozhodnutí společnosti Airpro uzavřít s Ryanairem předmětnou smlouvu splňuje zásadu investora v tržním hospodářství, a tedy s ním není spojeno žádné ekonomické zvýhodnění, jež by nebylo v souladu s obvyklými tržními podmínkami.
(104)
Vzhledem k tomu, že nejsou splněna kumulativní kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU, dospívá Komise k názoru, že smlouva mezi společnostmi Airpro a Ryanair ze dne 3. dubna 2003 neobsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření, jež přijaly společnosti Finavia Oyj a Airpro Oy a jež spočívala ve finančních ujednáních o realizaci nízkonákladové strategie na letišti Tampere-Pirkkala, zejména náklady na modernizaci terminálu 2 a nájemní smlouva na terminál 2, kterou spolu dne 23. února 2003 společnosti Finavia Oyj a Airpro Oy uzavřely, nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Smlouva mezi společnostmi Airpro Oy a Ryanair Ltd ze dne 3. dubna 2003 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Finské republice.
V Bruselu dne 25. července 2012.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 juli 2012
betreffende steunmaatregel SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finland Finavia, Airpro en Ryanair op de Luchthaven Tampere-Pirkkala
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 5036)
(Slechts de teksten in de Finse en de Zweedse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2013/664/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
In februari 2005 heeft de Commissie een klacht ontvangen van de Finse luchtvaartmaatschappij Blue1 Oy (hierna „Blue1” genoemd), die deel uitmaakt van de SAS-groep. Blue1 stelde onder meer dat Ryanair Ltd (hierna „Ryanair” genoemd) steun ontving in de vorm van lager dan gemiddelde luchthavengelden op de luchthaven van Tampere-Pirkkala (hierna „luchthaven TMP” of „de luchthaven” genoemd).
(2)
Bij brieven van 2 maart 2005 en 23 mei 2006 heeft de Commissie Finland om aanvullende informatie over de klacht verzocht. Finland antwoordde hierop bij brieven van 27 april 2005 en 27 juli 2006.
(3)
Bij schrijven van 10 juli 2007 heeft de Commissie Finland in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (2) in te leiden ten aanzien van de overeenkomst tussen Airpro Oy en Ryanair en de uitvoering van de kostenverlagingsstrategie door Finavia en Airpro Oy op luchthaven TMP (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd). Finland heeft op 28 november 2007 opmerkingen ingediend over het besluit tot inleiding van de procedure.
(4)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de desbetreffende maatregel binnen een maand na de publicatiedatum kenbaar te maken.
(5)
De Commissie heeft van vier belanghebbenden (Ryanair, de SAS-groep, Air France en de Association of European Airlines) opmerkingen over de zaak ontvangen Bij schrijven van 13 februari 2008 heeft zij deze opmerkingen doorgestuurd aan Finland. Op 15 april 2008 heeft Finland zijn opmerkingen doen toekomen aan de Commissie.
(6)
De Commissie heeft bij schrijven van 25 juni 2010 om nadere informatie verzocht. Finland antwoordde hierop bij brief van 1 juli 2010. Bij schrijven van 5 april 2011 verzocht de Commissie om aanvullende informatie over de financiering van de luchthaven. Finland antwoordde hierop bij brief van 5 mei 2011. Het antwoord van Finland was evenwel onvolledig. De Commissie stuurde daarom een herinnering krachtens artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (4). Finland antwoordde hierop bij brief van 15 juni 2011.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN EN GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
2.1. Achtergrond van het onderzoek
(7)
Luchthaven TMP ligt in Pirkkala, 13 kilometer ten zuidwesten van Tampere in het zuiden van Finland. Het is de op twee na grootste luchthaven in Finland (wat aantallen passagiers betreft, zie de tabel in overweging 10). De luchthaven dient niet alleen ter afhandeling van civiele vluchten, maar is ook een basis van de Finse luchtmacht.
(8)
De luchthaven TMP beschikt over twee passagiersterminals:
-
Terminal 1 (ook „T1” genoemd) werd in 1998 aangelegd en wordt thans door Finnair, Flybe, SAS, Blue1 en Air Baltic gebruikt. In 2003 bedroeg de capaciteit van T1 550 000 passagiers per jaar.
-
Terminal 2 (ook „T2” genoemd) werd oorspronkelijk door DHL als vrachthangar gebruikt en werd (nadat hij 2002 was komen leeg te staan) omgebouwd in een terminal voor goedkope vluchten. Momenteel worden via T2 alleen vluchten van Ryanair afgehandeld. De capaciteit van T2 bedraagt 425 000 passagiers per jaar.
(9)
De luchthaven TMP, met uitzondering van T2, is eigendom van en wordt geëxploiteerd door Finavia Oyj (5) (hierna „Finavia” genoemd). T2 wordt door Finavia verhuurd aan haar dochteronderneming Airpro Oy (6) (hierna „Airpro” genoemd). Airpro exploiteert de terminal en verzorgt er grondafhandelingsdiensten. Voorts heeft Airpro een overeenkomst met Ryanair gesloten […] (7), die op 3 april 2003 in werking is getreden.
(10)
Het reizigersverkeer via de luchthaven nam toe van 304 025 passagiers in 2003 tot 617 397 in 2010. De toename is het gevolg van de groei van het aantal op T2 afgehandelde passagiers. In 2010 had Ryanair een aandeel van […] % in het totale aantal passagiers op luchthaven TMP. De volgende tabel geeft een overzicht van de ontwikkelingen van de passagiersaantallen op luchthaven TMP van 2003 tot en met 2010.
Jaar
Aantal passagiers T1
Aantal passagiers T2
Totaal aantal passagiers op luchthaven TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. De onderzochte maatregelen en de eerste beoordeling door de Commissie
(11)
In het besluit tot inleiding van de procedure werden de volgende vragen gesteld:
-
ten eerste of Finavia als particuliere investeerder in een markteconomie handelde toen zij besloot om een vrachthangar om te bouwen in een terminal voor goedkope vluchten (T2), in welk geval deze investering geen staatssteun voor Airpro zou betekenen, en zo niet, of dergelijke steun verenigbaar zou kunnen worden geacht met de interne markt; en
-
ten tweede of een particuliere investeerder in een markteconomie een overeenkomst als die tussen Airpro en Ryanair zou hebben gesloten, en zo niet, of de volgens deze overeenkomst verleende steun verenigbaar zou kunnen worden geacht met de interne markt.
(12)
Ten aanzien van de eerste vraag betwijfelde de Commissie of het besluit van Finavia om de vrachthangar om te bouwen in een terminal voor goedkope vluchten was ingegeven door de verwachting van winstgevendheid op lange termijn. Bovendien vroeg de Commissie zich af of de investeringen van Finavia om deze vroegere hangar in een terminal voor goedkope vluchten om te bouwen niet ook zou kunnen worden beschouwd als toekenning van een selectief voordeel aan Airpro, dat deze onderneming in normale marktomstandigheden niet had verkregen.
(13)
Met betrekking tot de tweede vraag moest de Commissie onderzoeken of het optreden van Airpro in dit geval was ingegeven door de verwachting van winstgevendheid op lange termijn en of het beweerdelijk aan Ryanair toegekende voordeel een voordeel was dat Ryanair in normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen. De Commissie betwijfelde met name of de door Ryanair betaalde „all in”-vergoeding gebaseerd was op de kosten voor de verlening van diensten aan de luchtvaartmaatschappij door Airpro. Finland deed de Commissie noch de voorwaarden van de overeenkomst met Ryanair toekomen, noch het bedrijfsplan met de raming van de winst die de overeenkomst voor Airpro zou opleveren. Daarom uitte de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure twijfels of het optreden van Airpro was ingegeven door de verwachting van winstgevendheid op lange termijn. Volgens haar kon dan ook niet worden uitgesloten dat Ryanair bij deze overeenkomst een voordeel werd toegekend dat die onderneming in normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen.
(14)
De Commissie betwijfelde of in deze zaak was voldaan aan de voorwaarden voor de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt, zoals omschreven in de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (8) (hierna „de luchtvaartrichtsnoeren van 2005” genoemd), en of de steunmaatregelen overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het VWEU verenigbaar met de interne markt konden worden beschouwd.
3. OPMERKINGEN VAN FINLAND
3.1. De kostenverlagingsstrategie van Finavia en Airpro op de luchthaven TMP
(15)
Finland verstrekte in zijn opmerkingen allereerst achtergrondinformatie over de kostenverlagingsstrategie van Finavia en Airpro op de luchthaven TMP. Finland verklaarde dat T2 in 1979 was gebouwd voor voorlopig gebruik als luchthavengebouw. In 1995 werd de terminal omgebouwd in een hangar voor vrachtafwikkeling, die door DHL werd gebruikt. In 2002 werd de huurovereenkomst door DHL opgezegd en kwam de terminal leeg te staan.
(16)
Finland gaf aan dat Finavia er niet in slaagde een andere vrachtonderneming aan te trekken of een huurder voor de hangar te vinden en daarom besloot de hangar om te bouwen tot een terminal voor goedkope vluchten die geschikt zou zijn voor de afwikkeling van eenvoudige grondafhandelingsdiensten. De oorspronkelijke bouwkosten van T2 waren tegen die tijd reeds afgeschreven en de renovatie van de terminal vergde slechts kleinere verbouwingen (9). De volgende tabel bevat nadere gegevens over de investeringskosten van de renovatie van T2, die in totaal 760 612 EUR beliepen.
Renovatiewerkzaamheden
Investeringskosten in EUR
Planning
[…]
Kopieën, vergunningen, reiskosten
[…]
Verbouwingswerkzaamheden
[…]
Verwarming/leidingen/airconditioning
[…]
Elektriciteit
[…]
Laagspanningsinstallaties
[…]
Transportbanden
[…]
Apparatuur voor veiligheidscontroles
[…]
Totaal bedrag
760 612
(17)
Bij het hierboven weergegeven kostenoverzicht merkte Finland op dat bepaalde verbouwingswerkzaamheden met totale kosten van rond 100 000 EUR in elk geval nodig waren, ook al had Finavia een nieuwe huurder kunnen vinden. Bovendien zouden de transportbanden altijd nog op andere luchthavens van Finavia kunnen worden gebruikt.
(18)
Finland verklaarde voorts dat Finavia voornemens was de nieuwe terminal voor goedkope vluchten beschikbaar te stellen aan alle luchtvaartmaatschappijen die bereid waren de beperkte dienstverleningscapaciteit te aanvaarden. De volgende tabel bevat een vergelijking van het niveau van de dienstverlening en de voorzieningen in respectievelijk T1 en T2 van de luchthaven TMP.
Terminal 1 (T1)
Terminal 2 (T2)
Bedrijfsmodel
Traditioneel model: incheckdiensten, veiligheidscontroles, vervoer, sorteren, in- en uitladen van bagage door verschillende groepen werknemers en ondernemingen.
Lageprijzenmodel: dezelfde personen verrichten alle taken van de verschillende werknemersgroepen op T1, zoals inchecken, veiligheidscontroles, in- en uitladen van bagage. De taken worden binnen een klein deel van de terminal verricht, zodat slechts een minimum aan personeel vereist is en passagiersstromen sneller kunnen worden verwerkt.
Capaciteit voor grondafhandeling
Drie tot vijf gelijktijdige starts en landingen (afhankelijk van het type vliegtuig).
Eén vertrekkende vlucht per uur.
Voorzieningen
Voorzieningen voor kwaliteitsvolle dienstverlening, inclusief een geavanceerd systeem voor vervoer van bagage, prettige wachtruimten met bijbehorende diensten, voorzieningen voor verschillende aanbieders van grondafhandelingsdiensten enz.
Basisvoorzieningen overeenkomstig de inrichting van een opslaghal (betonnen vloeren, weinig ramen).
(19)
Finland stelde dat T2 slechts grondafhandelingsdiensten voor één vertrekkende vlucht per uur kon verzorgen, zodat de terminal alleen geschikt was voor luchtvaartmaatschappijen die met grote vliegtuigen point-to-pointvluchten aanbieden. Om het personeel zo efficiënt mogelijk te kunnen inzetten, dwong de exploitant van de terminal de luchtvaartmaatschappijen langlopende overeenkomsten en overeenkomsten over de dienstregeling te sluiten. Zo konden bijvoorbeeld vluchten niet altijd op het door de luchtvaartmaatschappij gewenste tijdstip plaatsvinden, wat op T1 wel het geval was. Volgens Finland konden door de rationalisering van de personeelskosten en het aangeboden dienstverleningsniveau kosten van rond […] worden bespaard ten opzichte van T1.
(20)
Finland verklaarde dat deze kwestie voor het begin van de renovatie van T2 en de invoering van een lageprijzenstrategie voor die terminal verschillende keren was besproken tijdens vergaderingen van de raad van bestuur van Finavia. Voor dit doeleinde werd ook een bedrijfsplan opgesteld. In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van het bedrijfsplan (worstcasescenario) voor de renovatie van T2 en de implementatie van de lageprijzenstrategie: […]
(21)
Finland gaf aan dat het vooraf opgestelde bedrijfsplan was gebaseerd op voorzichtige aannamen, die tot een onderschatting van de te verwachten inkomsten en een overschatting van de te verwachten kosten in de laatste jaren van het onderzoekstijdvak leidden. Volgens de andere scenario’s zou de lageprijzenstrategie tot nog hogere winsten leidden. De door de luchtvaartmaatschappijen voor het gebruik van T2 betaalde „all in”-vergoedingen varieerden in de verschillende scenario’s tussen […] per aankomst en vertrek van een toestel. Aangezien de beslissing over de lageprijzenstrategie op basis van ramingen en studies werd genomen door de raad van bestuur van Finavia, is die beslissing niet toe te schrijven aan de overheid. De maatregelen waren niet het resultaat van voorschriften of verordeningen van de autoriteiten, noch waren deze betrokken bij de goedkeuring van de maatregelen.
(22)
Finland verklaarde dat Finavia en Airpro in overeenstemming met zakelijke beginselen hebben gehandeld en hun activiteiten hebben gefinancierd met vergoedingen voor diensten, en inkomsten van klanten en uit andere bedrijfsactiviteiten verkregen middelen. Met name heeft noch Finavia noch Airpro steun ontvangen uit de overheidsbegroting: hun bedrijfsactiviteiten waren winstgevend en zij droegen jaarlijks een deel van hun winst af aan de staat, in overeenstemming met de aan de ondernemingen opgelegde winstvereisten.
(23)
Finland verklaarde dat de prestatiedoelstellingen voor Finavia werden vastgelegd door het ministerie van Vervoer en Communicatie. Deze prestatiedoelstellingen golden echter voor de groep als geheel, terwijl de doelstellingen voor de afzonderlijke ondernemingen door Finavia zelf worden bepaald. In de voorafgaande jaren (2003 tot en met 2005) bedroeg de winstdoelstelling voor Finavia rond 4 % op het geïnvesteerde kapitaal. De volgende tabel bevat een overzicht over de prestaties van Finavia:
Financiële kerngegevens van Finavia in miljoenen EUR (feitelijke cijfers)
Jaar
2003
2004
2005
Inkomsten
219
234
243
Winst
17
15
22
Aan de overheid uitgekeerde dividenden
6
5
10
(24)
Finland verklaarde dat Finavia geen specifieke jaarrekeningen per luchthaven opstelde, aangezien alle luchthavens toebehoorden aan dezelfde rechtspersoon. Sinds 2000 had Finavia echter wel specifieke gegevens voor elke luchthaven verzameld op basis van haar eigen interne berekeningen (feitelijke gegevens). Deze gegevens waren gebaseerd op de ontwikkelingen met betrekking tot het aantal passagiers en de daaraan verbonden inkomsten en op de kosten voor de op de luchthavens ingezette middelen, zoals personeel, externe diensten en de afschrijving van vaste activa. De prestaties van Finavia op de luchthaven TMP (uitgezonderd door Airpro verleende diensten) worden weergegeven in onderstaande tabel: […]
(25)
De financiële resultaten van Finavia op de luchthaven TMP omvatten naast haar commerciële activiteiten ook activiteiten op het gebied van overheidsdiensten, zoals luchtverkeersleiding en het gebruik van de start- en landingsbaan op de luchthaven TMP voor militaire doeleinden. Finland gaf aan dat de start- en landingsbaan op de luchthaven TMP 24 uur per dag en 365 dagen per jaar beschikbaar moest zijn voor militaire doeleinden. De start- en landingsbaan werd inderdaad voor militaire doeleinden gebruikt (ten minste 30 % van de jaarlijkse vliegbewegingen). De kosten gemaakt voor luchtverkeersleidingstaken beliepen rond […]. In de bovenstaande cijfers is rekening gehouden met de door Airpro aan Finavia betaalde huur voor het gebruik van T2 en de landingsheffingen en andere luchthavengelden voor de aan luchtvaartmaatschappijen verleende diensten op T2.
(26)
Wat Airpro betreft, legde Finland uit dat het om een vennootschap gaat die juridisch gescheiden is van Finavia. De volgende tabel geeft een overzicht van de door Airpro met haar activiteiten op de luchthaven TMP behaalde financiële resultaten: […]
(27)
In de financiële resultaten van Airpro op de luchthaven TMP is rekening gehouden met de kosten, zoals de huur voor T2, de eigen kosten van Airpro voor personeel en uitrusting, alsmede de kosten voor dienstverlening door Finavia. In de jaarrekeningen zijn ook de inkomsten, zoals de door Ryanair betaalde „all in”-vergoedingen, parkeergelden en andere uit commerciële activiteiten behaalde inkomsten opgenomen.
(28)
Finland is derhalve van mening dat Finavia en Airpro als particuliere investeerders in een markteconomie handelden toen zij besloten een lageprijzenstrategie in te voeren en de vrachthangar in een terminal voor goedkope vluchten te veranderen.
(29)
Finland voerde aan dat de financiering van de renovatie van T2, ook al zou deze als staatssteun worden aangemerkt, verenigbaar was met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het VWEU, aangezien de financiering aan de verenigbaarheidscriteria van de luchtvaartrichtsnoeren van 2005 voldeed.
(30)
Finland voerde voorts aan dat de maatregelen geacht konden worden aan doelstellingen van algemeen belang te voldoen, gezien het algemene belang van luchthavenactiviteiten en van de diversificatie van verkeersverbindingen in de regio met het oog op de behoeften van de regionale bevolking en de samenleving als geheel. Volgens Finland waren de aanpassingen van T2 daarom evenredig in het licht van de doelstelling en de behaalde resultaten.
(31)
Voorts stelde Finland dat rekening moest worden gehouden met de specifieke kenmerken van het luchthavenbeheer. Zo zou de luchthaven TMP in overeenstemming met de doelstelling van de Unie hebben bijgedragen tot een verbetering van de mobiliteit op overbelaste luchthavens. Het beheer van de luchthaven TMP droeg bij tot een evenwichtige regionale ontwikkeling in een dunbevolkt land als Finland. In dit verband zou het bijzonder belangrijk zijn om de luchtverkeersverbindingen tussen afgelegen gebieden in Finland en de rest van Europa te waarborgen, aangezien andere vormen van vervoer geen levensvatbaar alternatief vormden. De kosten van de aanleg van de terminal waren evenredig aan het gestelde doel en waren noodzakelijk. Gezien het bedrijfsplan en de feitelijke cijfers waren de vooruitzichten voor deze infrastructuur op middellange termijn goed. T2 was voor alle luchtvaartmaatschappijen op eerlijke en niet-discriminerende wijze toegankelijk. Tot dusver had echter alleen Ryanair belangstelling getoond.
(32)
Volgens Finland had de infrastructuur geen handelsverstorend effect waardoor het belang van de Unie werd geschaad. De luchthaven TMP zou kleinschalig zijn, zodat het effect van de maatregelen op het niveau van de Unie te verwaarlozen zouden zijn. Bovendien zouden de voordelige gevolgen van de maatregelen voor de regio opwegen tegen een eventueel nadelig effect op het niveau van de Unie.
3.2. De huurovereenkomst tussen Finavia en Airpro voor T2 van luchthaven TMP
(33)
Finland verklaarde dat Finavia op 23 februari 2003 met Airpro een huurovereenkomst betreffende T2 voor de periode 1 april 2003 tot en met 31 maart 2013 had gesloten (hierna „de huurovereenkomst” genoemd). Weliswaar had Finavia de kosten voor de renovatie oorspronkelijk voor haar rekening genomen, maar Airpro zou deze kosten via de huur aan Finavia terugbetalen. Finland verstrekte ook een kopie van de huurovereenkomst.
(34)
Volgens de huurovereenkomst betaalt Airpro maandelijks een huur van […], vermeerderd met […] % btw, voor het gebruik van de voorzieningen. De maandelijkse huur inclusief btw beloopt dus […]. In de overeenkomst is bepaald dat de huur naast de basishuur ook de kosten voor de verbouwing van de vrachthangar in een terminal voor goedkope vluchten omvat, vermeerderd met rente.
(35)
Finland verklaarde dat de aanpassing van T2 ten tijde van de ondertekening van de overeenkomst nog gaande was en dat de kosten van de renovatie moesten worden geraamd om de hoogte van de huur te kunnen bepalen. De kosten werden op 700 000 EUR geschat, met een maandelijks effect op de huur van naar schatting rond […]. Volgens de ramingen van Finavia zouden naast de geraamde kosten voor de renovatie bijkomende kosten ter hoogte van […] ontstaan voor werken en aanpassingen na de inbedrijfstelling van T2, met een maandelijks effect op de huur van […]. In overeenstemming met de voorgaande ramingen werden de door Finavia gemaakte kosten voor de aanpassing van T2 door Airpro vergoed door een maandelijkse huur van […].
(36)
Finland voerde aan dat de door Airpro betaalde maandelijkse huur niet onder de marktprijs lag. De door Airpro betaalde huur was zelfs hoger dan de huur die door de eerdere huurder, DHL, werd betaald. DHL betaalde een maandelijkse huur van […], exclusief btw, voor het gebruik van de voorzieningen, een bedrag dat ongeveer overeenkwam met […] (10). De btw over de huur bedroeg […], zodat de totale maandelijkse huur inclusief btw […] beliep, wat ongeveer overeenkwam met […].
(37)
Finland merkte voorts op dat T2 zonder de invoering van de lageprijzenstrategie en de ombouw van de vrachthangar tot een terminal voor goedkope vluchten mogelijkerwijs leeg had gestaan, wat een financiële belasting voor de luchthaven TMP had betekend.
3.3. Uitvoering van de lageprijzenstrategie door Airpro en de overeenkomst van 3 april 2003 tussen Airpro en Ryanair
(38)
Met betrekking tot de invoering van de lageprijzenstrategie door Airpro verklaarde Finland dat de gesprekken met luchtvaartmaatschappijen op een eerder tijdstip waren begonnen. Zo werden bijvoorbeeld met Ryanair reeds sinds enkele jaren gesprekken gevoerd, voordat de beslissing werd genomen om op de luchthaven TMP een lageprijzenstrategie in te voeren.
(39)
Volgens Finland vormde de brief die door Airpro aan een aantal luchtvaartmaatschappijen was verstuurd met de uitnodiging om activiteiten te ontplooien op de terminal voor goedkope vluchten, slechts een deel van de marketingstrategie voor T2. Voor T2 op de luchthaven TMP werd vanaf 2002 een aantal jaren actief reclame gemaakt op de jaarbeurs Routes (11). Er werd aangenomen dat naast Ryanair ook andere luchtvaartmaatschappijen belangstelling zouden tonen om activiteiten op deze terminal te ontplooien.
(40)
Finland heeft een kopie van de uitnodigingsbrief verstrekt. In de brief worden de vergoedingen vermeld die op T2 van toepassing zijn, zoals de vergoedingen voor grondafhandeling en terminalgebruik, waarvan de hoogte afhankelijk is van het type vliegtuig. Naast de vergoedingen die op T2 worden toegepast, moeten luchtvaartmaatschappijen de normale landingsheffingen, plaatselijke luchtnavigatieheffingen en veiligheidsvergoedingen betalen.
(41)
Finland heeft een kopie overgelegd van de tussen Airpro en Ryanair gesloten overeenkomst van 3 april 2003 (hierna „de overeenkomst” genoemd), die een looptijd heeft van […]. In de overeenkomst worden de operationele en financiële voorwaarden beschreven waaronder Ryanair commerciële vluchten van en naar T2 op de luchthaven TMP zal uitvoeren. De overeenkomst trad op de dag na ondertekening ervan in werking (d.w.z. op 4 april 2003) en eindigt op […].
(42)
Voor op de luchthaven TMP geleverde diensten betaalt Ryanair vanaf 4 april 2003 één vergoeding per aankomst en vertrek van een toestel, d.w.z. een „all in”-vergoeding voor elk vliegtuig van het type B-737-800 of elke andere variant van de B-737 met een MTOW (12) van ten hoogste 67 000 kg. De vergoeding omvat een landings- en startheffing, licht-, lawaai- en nachtvergoedingen, de plaatselijke luchtnavigatieheffingen, vergoedingen voor platform- en passagiersafhandeling, met inbegrip van veiligheids- en beveiligingsvergoedingen, en de passagiersheffing.
(43)
Zoals in de tabellen hieronder is aangegeven is de „all in”-vergoeding afhankelijk van de dagelijkse frequentie waarmee toestellen van Ryanair de luchthaven aandoen en van het jaar van de looptijd van de overeenkomst: […]
(44)
In de overeenkomst verbindt Ryanair zich ertoe haar activiteiten op de luchthaven van TMP met […] dagelijkse vluchten naar en vanaf de luchthaven te beginnen. Bovendien zegt Ryanair toe om Airpro met inachtneming van een termijn van […] in kennis te stellen van een eventuele verlaging van het aantal vluchten naar en vanaf de luchthaven.
(45)
[…]
(46)
Volgens de overeenkomst verwachtte Ryanair gedurende de eerste 12 maanden voor rond […] vanaf de luchthaven TMP vertrekkende passagiers te zorgen en voor rond […] vertrekkende passagiers in de 12 maanden daarna.
(47)
Volgens de overeenkomst heeft T2 op de luchthaven TMP een maximale capaciteit van één aankomst/vertrek per uur tussen 7.00 en 24.00 uur. Ryanair en Airpro zullen vooraf een dienstregeling overeenkomen.
(48)
Airpro zal een centraal gelegen balie onderhouden in de hoofdterminal (T1) van de luchthaven en zal reserveringsvoorzieningen voor passagiers van Ryanair verzorgen. Volgens de overeenkomst betaalt Ryanair aan Airpro een commissie van […] over alle boekingen van Ryanair-vluchten (exclusief belastingen, vergoedingen en andere heffingen) die door Airpro worden verkocht en die door middel van een betaalkaart of creditcard worden betaald.
(49)
Tevens voorziet de overeenkomst in een regeling voor de periode in de zomer van 2003 wanneer noodzakelijke onderhoudswerkzaamheden aan de start- en landingsbaan worden uitgevoerd en de luchthaven voor het gehele luchtverkeer zal worden gesloten. Tijdens deze periode zal het luchtverkeer met bestemming luchthaven TMP worden omgeleid naar de luchthaven van Pori, vanwaaruit Airpro busvervoer voor passagiers van Ryanair zal verzorgen.
(50)
Volgens Finland werd de overeenkomst tussen Airpro en Ryanair op commerciële voorwaarden gesloten, zonder dat er staatssteun aan te pas kwam. Andere luchtvaartmaatschappijen hadden eveneens de mogelijkheid om met Airpro op vergelijkbare voorwaarden een overeenkomst te sluiten. Zo werd bijvoorbeeld in de reclamebrochure The Case for Tampere-Pirkkala Airport, die voor de jaarbeurs van 2004 was opgesteld, gewezen op het feit dat T2 toegankelijk was voor alle marktdeelnemers, aangezien op de terminal op dat tijdstip capaciteit voor nog eens twee luchtvaartmaatschappijen beschikbaar was.
(51)
Finland was voorts van mening dat de door Ryanair op de luchthaven TMP betaalde vergoedingen kostengebaseerd waren en economisch voordeel opleverden in het kader van de bedrijfsactiviteiten van Airpro en Finavia op de luchthaven TMP. Airpro inde van Ryanair de heffingen voor de door Airpro zelf en door Finavia geleverde diensten. Vervolgens werden de vergoedingen voor de activiteiten van Ryanair op de luchthaven door Airpro uitbetaald aan Finavia overeenkomstig de Aeronautical Information Publication (AIP) (13) van Finavia. Eventueel verschillende heffingen zouden zijn gebaseerd op de aard en de omvang van de verleende diensten.
(52)
Finland verklaarde dat alle luchtvaartmaatschappijen die van de luchthaven TMP gebruik maken, voor dezelfde diensten dezelfde vergoedingen betaalden. De passagiersheffing voor de op T2 geleverde diensten was bijvoorbeeld afhankelijk van de kwaliteit van de op de terminal verleende diensten. Noch Finavia noch Airpro was betrokken bij het innen van de op de tickets van Ryanair aangegeven passagiersheffing, die door Ryanair van haar passagiers werd geïnd. In tegenstelling tot wat Blue1 beweerde was Ryanair niet vrijgesteld van betaling van de passagiersheffing. Uit het feit dat de activiteiten van Airpro op T2 winstgevend waren, zou blijken dat Ryanair een heffing moest betalen voor de door Airpro geleverde diensten.
(53)
Op de luchthaven TMP inde Finavia via Airpro de volgende vergoedingen van Ryanair, die in totaal […] beliepen.
-
landingsheffing (14): […]
-
heffing voor luchtverkeersleidings-diensten: […]
(54)
Wat de heffingen voor luchtverkeersleidingsdiensten betreft, verklaarde Finland dat deze gebaseerd waren op het gewicht van het toestel, de afstand van de vlucht en de aard van de benutte diensten. Tot de inkomsten van Finavia behoorde ook een jaarlijkse heffing per vliegverbinding (15), die in 2006 rond […] beliep en afhankelijk was van het aantal vluchten van Ryanair.
(55)
Finland verklaarde voorts dat de opbrengst uit de activiteiten van Ryanair op de luchthaven TMP in 2005 in totaal […] bedroeg. Tot slot voerde Finland aan dat Ryanair volgens de overeenkomst had toegezegd het vluchtverkeer te zullen uitbreiden en de in de overeenkomst vastgelegde passagiersdoelstellingen te verwezenlijken.
4. OPMERKINGEN VAN DERDEN
(56)
De Commissie heeft opmerkingen van vier belanghebbenden ontvangen.
4.1. Ryanair
(57)
Allereerst verklaarde Ryanair in haar opmerkingen van 16 november 2007 dat de inleiding van een formele onderzoeksprocedure naar haar mening oneerlijk en onnodig was. Tevens verklaarde Ryanair te betreuren dat de Commissie haar niet in de gelegenheid had gesteld om aan het voorlopig onderzoek mee te werken.
(58)
Inhoudelijk was Ryanair van oordeel dat de Commissie haar beoordeling had moeten baseren op commerciële standaardovereenkomsten en tot de conclusie had moeten komen dat de overeenkomst in overeenstemming was met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en dat er dus geen sprake was van staatssteun. Daar volgens Ryanair zowel Finavia als Airpro van de aanwezigheid van de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven TMP profiteerden, handelden zij beide als particuliere investeerders in een markteconomie en was er bij de financiering van T2 op generlei wijze staatssteun in het spel.
(59)
Met betrekking tot de ontwikkeling van de terminal voor goedkope vluchten op de luchthaven TMP verklaarde Ryanair dat er verschillende projecten in de maak waren gericht op de differentiëring van de door luchthavens in de Unie aangeboden diensten, teneinde in te spelen op de behoeften van goedkope luchtvaartmaatschappijen en hun passagiers. De door de luchthavens aangeboden gedifferentieerde diensten zouden gedifferentieerde vergoedingen van de kant van de luchtvaartmaatschappijen tot gevolg hebben. De luchthaven TMP was een van de eerste die het model van een gedifferentieerd aanbod van diensten op één en dezelfde luchthaven in de praktijk brachten. Ryanair bevestigde dat luchthavenexploitant Finavia zijn besluitvorming over T2 had gebaseerd op een solide bedrijfsplan dat snel ten uitvoer werd gelegd en in een toename van de inkomsten van Finavia resulteerde. Ryanair was derhalve van mening dat de ontwikkeling van de terminal voor goedkope vluchten geen enkel element van staatssteun voor de activiteiten van Finavia op de luchthaven TMP omvatte.
(60)
Wat het beheer van T2 betreft, lichtte Ryanair toe dat de concurrentie tussen de terminals op dezelfde luchthaven tot meer efficiency en lagere kosten leidde. Volgens Ryanair zorgde de grotere efficiency op T2 voor een verhoging van de efficiency op T1, waarvan alle luchtvaartmaatschappijen profiteerden die van de luchthaven gebruik maakten. Naar beste weten van Ryanair verhuurde Airpro de terminal op commerciële voorwaarden. Finavia profiteerde bovendien van de toename van het luchtverkeer op de luchthaven en van een toename van de inkomsten uit landings- en luchtverkeersleidingsheffingen. Bijgevolg was er naar mening van Ryanair geen sprake van staatssteun in de commerciële overeenkomsten tussen Finavia en Airpro betreffende het beheer van T2.
(61)
Met betrekking tot de overeenkomst tussen Ryanair en Airpro verklaarde Ryanair allereerst dat haar bedrijfsmodel gebaseerd was op een verhoging van de efficiency, waarmee de passagiers hun voordeel zouden doen in de vorm van lagere vliegprijzen. De op de luchthaven TMP betaalde „all in”-vergoeding omvatte alle heffingen die op de luchthaven van toepassing waren op de luchtvaartmaatschappijen. De gedifferentieerde heffingen voor het gebruik van T2 waren gerechtvaardigd op grond van het geboden dienstverleningsniveau. Met betrekking tot de korting op de luchthavenheffingen in verband met een hogere frequentie van vluchten voerde Ryanair aan dat dit een normale commerciële praktijk was die in alle bedrijfstakken wordt toegepast. De meeste voorwaarden van de overeenkomst tussen Ryanair en Airpro voor T2 waren algemeen van toepassing op alle luchtvaartmaatschappijen die vluchten vanaf T2 zouden verzorgen. Daarom was Ryanair van mening dat deze overeenkomst met Airpro geen selectief karakter had. Voorts voerde Ryanair aan dat zowel Finavia als Airpro profijt trokken van haar aanwezigheid op de luchthaven TMP.
4.2. De SAS-groep
(62)
De SAS-groep diende haar opmerkingen bij brief van 16 november 2007 in. De SAS-groep wees erop dat haar opmerkingen met name betrekking hadden op de relaties tussen Finavia en Airpro, de kosten van de ombouw van T2 en de voorkeursbehandeling van Ryanair op de luchthaven TMP.
(63)
Wat de relaties tussen Finavia en Airpro betreft, verklaarde de SAS-groep dat de directeur van de luchthaven TMP lid van de raad van bestuur van Airpro was op het tijdstip waarop Finavia besloot T2 aan Airpro te verhuren. Daarnaast zouden de nauwe relaties tussen Finavia en Airpro duidelijk tot uitdrukking komen in de publicatie getiteld Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
De SAS-groep voerde aan dat Finavia T2 met inkomsten uit T1 subsidieerde. De SAS-groep was in het bijzonder van oordeel dat op T2 geen passagiersheffingen werden betaald. Bovendien beheerde Airpro de parkeerplaats bij T2 en behield zij de uit de parkeergelden verkregen inkomsten. De parkeertarieven op de parkeerplaats bij T2 waren twee keer zo hoog als die bij T1.
(65)
Wat de kosten voor de op T2 verleende diensten betreft, voerde de SAS-groep aan dat Finland haar geen toegang tot desbetreffende informatie had verleend. De SAS-groep beschikte niet over informatie over de vraag of T2 en de luchthaven TMP rendabel waren en of Airpro voor de door Finavia ter beschikking gestelde infrastructuur had betaald. Zo had Finavia bijvoorbeeld apparatuur voor veiligheidscontroles op T2 aangeschaft. De SAS-groep verklaarde dat het prijspeil op T2 volgens Finland en Airpro te maken had met het niveau van de dienstverlening. De SAS-groep voerde aan dat het niveau van de dienstverlening normaliter was gebaseerd op het grondafhandelingsconcept dat wordt overeengekomen door de luchtvaartmaatschappij en de grondafhandelingsonderneming, en niet op de beschikbare ruimte of voorzieningen.
(66)
Voorts voerde de SAS-groep aan dat de afspraken betreffende T2 op de luchthaven TMP één bepaald bedrijfsmodel begunstigden en duidelijk in strijd waren met artikel 107, lid 1, van het VWEU.
4.3. Air France
(67)
Air France diende haar opmerkingen in bij brief van 16 november 2007. Allereerst beschreef Air France haar commerciële situatie in Finland. Air France verzorgde in Finland geen vluchten van en naar de luchthaven van TMP. Wel bood Air France via een code-sharingovereenkomst met Finnair vijf dagelijkse vluchten aan tussen de luchthaven Charles de Gaulle in Parijs en de luchthaven van Helsinki (op een afstand van rond de 180 kilometer van de luchthaven TMP).
(68)
Air France verklaarde de luchtvaartrichtsnoeren van 2005 en de voorlopige beoordeling van de financiële afspraken op de luchthaven TMP door de Commissie te onderschrijven. Inzonderheid was Air France van opvatting dat Ryanair door de vrijstelling van de betaling van de passagiersheffing een voordeel werd verschaft dat duidelijk discriminerend van aard was en derhalve geacht moest worden in strijd te zijn met de interne markt.
4.4. Association of European Airlines
(69)
De Association of European Airlines (hierna „AEA” genoemd) diende haar opmerkingen bij schrijven van 16 november 2007 in. De opmerkingen van de AEA waren geheel in overeenstemming met die van de SAS-groep en Air France.
5. OPMERKINGEN VAN FINLAND NAAR AANLEIDING VAN DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(70)
De opmerkingen van de vier belanghebbenden werden doorgestuurd naar Finland.
(71)
Ten aanzien van de opmerkingen van Ryanair merkte Finland op dat de luchtvaartmaatschappij zich zowel over de algemene ontwikkelingen op de luchtvaartmarkt in Europa als over de ontwikkelingen op de luchthaven TMP had uitgelaten. Met betrekking tot deze aspecten verwees Finland naar zijn eerdere opmerkingen die het naar aanleiding van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure had ingediend.
(72)
Volgens Finland werden in de opmerkingen van de SAS-groep nieuwe vraagstukken opgeworpen die opheldering behoeven. Finland verklaarde dat Airpro, zoals het eerder had meegedeeld, een zelfstandige rechtspersoon was die geen enkele steun van haar eigenaar Finavia ontving.
(73)
Finland gaf aan dat de directeur van de luchthaven TMP ten tijde van de ondertekening van de huurovereenkomst geen lid van de raad van bestuur van Airpro was. De directeur van de luchthaven TMP maakte slechts van mei 2003 tot april 2007 deel uit van de raad van bestuur van Airpro. Met betrekking tot de reclamepublicatie over de luchthaven TMP en zijn lageprijzenstrategie voerde Finland aan dat de aard van de juridische en economische relaties tussen de betrokken ondernemingen niet uit dergelijke marketingactiviteiten kunnen worden opgemaakt. De SAS-groep, die activiteiten ontplooide op T1 van de luchthaven TMP, werd niet genoemd in de publicatie, omdat deze erop gericht was de lageprijzenstrategie van de luchthaven TMP onder de aandacht te brengen.
(74)
Met betrekking tot de beweringen van de SAS-groep over mogelijke kruissubsidiëring tussen T2 en T1 op de luchthaven TMP verklaarde Finland dat het reeds bewijzen had verstrekt dat de activiteiten van Airpro op de luchthaven TMP winstgevend waren en dat Airpro geen subsidies van Finavia ontving.
(75)
Met betrekking tot de verschillende aanpassingen van de infrastructuur in verband met de renovatie van T2 gaf Finland aan dat de desbetreffende kosten inclusief rente werden gedekt door de door Airpro aan Finavia betaalde huur. Wat de aanschaf door Finavia van apparatuur voor veiligheidscontroles voor T2 betreft, verklaarde Finland dat deze kosten werden aangerekend in de betaalde huur. De parkeerplaats naast T2 behoorde tot het aan Airpro verhuurde terrein. Het stond Airpro vrij de hoogte van de parkeertarieven zelf vast te stellen, zolang dit op transparante wijze gebeurde.
(76)
Met betrekking tot de beweringen van de SAS-groep over het gedifferentieerde prijsbeleid op de terminals van de luchthaven TMP verwees Finland naar zijn opmerkingen over de inleiding van de procedure.
6. DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STEUN
(77)
Volgens artikel 107, lid 1, van het VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(78)
De criteria van artikel 107, lid 1, van het VWEU zijn cumulatief. Een maatregel wordt alleen aangemerkt als steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan. De financiële steun moet:
-
door de overheid of uit overheidsmiddelen worden toegekend;
-
bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen begunstigen;
-
de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen;
-
de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
6.1. Is er bij de financiële afspraken in verband met de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP sprake van staatssteun?
(79)
In het kader van de beoordeling of de financiële afspraken in verband met de lageprijzenstrategie op de luchthaven van TMP een element van staatssteun omvatten, met name waar het gaat om de ombouw van een leegstaande vrachthangar tot een terminal voor goedkope vluchten en de daarop volgende huurovereenkomst met Airpro, moet de Commissie onderzoeken of een particuliere investeerder in een markteconomie dezelfde of soortgelijke commerciële afspraken had gemaakt als Finavia (16).
(80)
Overeenkomstig de in de rechtspraak ontwikkelde beginselen moet de Commissie het optreden van Finavia vergelijken met dat van een particuliere investeerder in een markteconomie die zich laat leiden door het uitzicht op rendement op lange termijn (17). Daarnaast moet de Commissie, overeenkomstig het arrest in de zaak Charleroi (18), bij de beoordeling van de maatregelen in kwestie rekening houden met alle met alle relevante elementen en hun context. De Commissie moet met andere woorden het besluit van Finavia om de vrachthangar op de luchthaven TMP te renoveren en de geplande invoering van de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP door Airpro beoordelen op basis van een geïntegreerde aanpak waarbij alle elementen van de maatregelen in kwestie in aanmerking worden genomen.
(81)
Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak Stardust Marine verklaard dat „[…] met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige investeerder in een markteconomie heeft gedragen, voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie” (19).
(82)
Om het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie te kunnen toepassen, dient de Commissie zich te verplaatsen in de context van de periode waarin Finavia besloot de leegstaande vrachthangar te renoveren en deze vervolgens aan Airpro te verhuren, d.w.z. de situatie begin 2003. De Commissie moet haar beoordeling bovendien baseren op de informatie en de aannamen waarvan de marktdeelnemer kon uitgaan toen de besluiten over de financiële afspraken voor de invoering van de lageprijzenstrategie werden genomen.
(83)
Finland voert aan dat Finavia rationeel heeft gehandeld en staaft zijn argumenten met een kopie van het vooraf opgestelde bedrijfsplan van Finavia en de destijds door Finavia en Airpro op de luchthaven TMP geboekte resultaten.
(84)
In dit verband wijst de Commissie erop dat de vrachthangar op de luchthaven leeg kwam te staan nadat DHL haar huurovereenkomst had opgezegd. Finavia verloor daarmee maandelijkse huurinkomsten van rond […]. Na een aantal maanden werd duidelijk dat Finavia er niet in zou slagen een andere luchtvrachtonderneming naar de luchthaven TMP te halen. Evenmin waren goedkope luchtvaartmaatschappijen bereid om terminal 1 op de luchthaven te gebruiken, omdat de kosten van de grondafhandelingsdiensten voor deze luchtvaartmaatschappijen te hoog waren. Volgens prognoses van 2002 voor de luchtvaartsector viel echter een groot groeipotentieel van rond 30 % voor goedkope luchtvaartmaatschappijen zoals Ryanair te verwachten.
(85)
De Commissie constateert verder dat de leegstaande vrachthangar volledig was afgeschreven en dat de kosten voor de ombouw van de hangar tot een passagiersterminal voor goedkope vluchten 760 612 EUR beliepen. Ook als de hangar niet tot een passagiersterminal was omgebouwd, zou Finavia toch bepaalde renovatiewerkzaamheden hebben verricht, die ongeveer 100 000 EUR zouden hebben gekost.
(86)
Bovendien was Finavia verplicht de start- en landingsbaan van de luchthaven TMP 24 uur per dag en 365 dagen per jaar ter beschikking te stellen voor militaire doeleinden. Een toename van het luchtverkeer op de luchthaven zou daarom kunnen resulteren in een betere toewijzing van middelen en een vermindering van mogelijke overcapaciteiten. Tevens zouden door een diversificatie van de luchtvaartmaatschappijen die gebruik maakten van de luchthaven, de zakelijke risico’s van de luchthaven (zoals het risico van onbenutte capaciteit indien een van de luchtvaartmaatschappijen haar activiteiten zou beëindigen) worden verminderd en de start- en landingsbaan efficiënter kunnen worden gebruikt.
(87)
Deze situatie wordt toegelicht in het bedrijfsplan van Finavia voor de invoering van de lageprijzenstrategie. Zoals uit het worstcasescenario van het bedrijfsplan van Finavia naar voren kwam, zou het investeringsproject naar verwachting een positief effect hebben: de gemiddelde winstmarge (20) zou naar verwachting rond […] bedragen (zie de tabel in overweging 20), wat volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt ruwweg overeenkomt met de winstmarges van andere luchthavens in de Unie (21). De Commissie merkt voorts op dat het vooraf opgestelde bedrijfsplan was gebaseerd op voorzichtige aannamen, die tot een onderschatting van de te verwachten inkomsten en een overschatting van de te verwachten kosten in de laatste jaren van het onderzoekstijdvak leidden. Bovendien werd in het vooraf opgestelde bedrijfsplan geen rekening gehouden met de winst die Finavia uit landingsheffingen zou verkrijgen, aangezien deze inkomsten van de omzet werden afgetrokken. Ook werden de renovatiekosten en een vergoeding voor het geïnvesteerde kapitaal volledig aangerekend in de door Airpro aan Finavia betaalde huur, die eveneens van de verwachte omzet werd afgetrokken.
(88)
Om de lageprijzenstrategie van Finavia en Airpro op basis van een geïntegreerde benadering te kunnen beoordelen, werden de in het vooraf opgestelde bedrijfsplan (basisscenario) aangegeven inkomsten en kosten door de deskundige van de Commissie geconsolideerd. Met name werden de betalingen tussen de ondernemingen onderling (zoals de door Airpro aan Finavia betaalde huur voor het gebruik van T2, de landingsheffingen en de plaatselijke luchtnavigatieheffingen) in aanmerking genomen als inkomsten. In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de berekende inkomsten en kosten in verband met de hierboven beschreven invoering van de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP en de bijdrage ervan aan het resultaat vóór interest en belastingen („earnings before interest and taxes” - EBIT) op geconsolideerd niveau (d.w.z. voor Finavia én Airpro) voor de volgende tien jaar: […] (22)
(89)
De Commissie merkt op dat op grond van het vooraf opgestelde bedrijfsplan en de positieve contante nettowaarde (23) moet worden geoordeeld dat het besluit van Finavia om een lageprijzenstrategie in te voeren op de luchthaven TMP in overeenstemming was met de handelwijze van een particuliere investeerder in een markteconomie. Door de positieve netto contante waarde van de lageprijzenstrategie werd het eigen vermogen van Finavia verhoogd. De Commissie merkt voorts op dat de aannamen van het vooraf opgestelde bedrijfsplan en de verwachtingen met betrekking tot de resultaten van de lageprijzenstrategie verder worden gestaafd door de feitelijk geboekte positieve resultaten van de activiteiten van Airpro op de luchthaven TMP (zie in het bijzonder de tabel in overweging 26). Bovendien blijkt uit de gecombineerde financiële resultaten van de luchthaven TMP (rekening houdend met de financiële resultaten van de activiteiten van Airpro en Finavia op de luchthaven TMP, zie de tabellen in de overwegingen 24 en 26) dat de activiteiten van de luchthaven als geheel winstgevend zijn geworden dankzij de exploitatie van de terminal voor goedkope vluchten.
(90)
In het licht van het bovenstaande kan de Commissie concluderen dat het besluit van Finavia om de lageprijzenstrategie in te voeren en de onderliggende financiële afspraken te maken, in overeenstemming is met het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie en daarom geen enkel economisch voordeel heeft verschaft dat niet met normale marktomstandigheden strookt.
(91)
Aangezien niet is voldaan aan een van de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, van het VWEU, is de Commissie van oordeel het besluit van Finavia om de lageprijzenstrategie in te voeren en de onderliggende financiële afspraken te maken, generlei staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU.
(92)
Ten aanzien van een mogelijke kruissubsidiëring van Airpro door Finavia (in de vorm van gederfde huurinkomsten of vergoeding voor operationele verliezen) merkt de Commissie op dat op grond van het feit dat alle financiële afspraken in verband met de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP zijn gebaseerd op een vooraf in overeenstemming met het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie opgesteld bedrijfsplan, dat Airpro een marktconforme huur betaalt voor het gebruik van T2, dat de volledige kosten van de activiteiten van Airpro op de luchthaven TMP worden gedekt door vergoedingen betaald door de van T2 gebruik makende luchtvaartmaatschappijen (d.w.z. Ryanair) en dat de activiteiten van Finavia op de luchthaven TMP alleen dankzij de exploitatie van T2 winstgevend zijn, kruissubsidiëring van Airpro door Finavia kan worden uitgesloten.
6.2. Vormt de overeenkomst tussen Airpro en Ryanair staatssteun?
(93)
Wat de tussen Airpro en Ryanair gesloten overeenkomst betreft, heeft Finland aangevoerd dat Airpro heeft gehandeld zoals een particuliere investeerder in een markteconomie in een soortgelijke situatie gehandeld zou hebben. Indien dit het geval is, heeft Ryanair door de overeenkomst geen voordeel verkregen en is er geen sprake van staatssteun.
(94)
Bij haar beoordeling of de overeenkomst onder normale marktomstandigheden werd gesloten, moet de Commissie onderzoeken of een in normale marktomstandigheden en in de verwachting winstgevendheid op lange termijn opererende luchtvaartmaatschappij in soortgelijke omstandigheden dezelfde of soortgelijke commerciële afspraken zou hebben gemaakt als Airpro (24). Bovendien moet de Commissie het verwachte effect van de overeenkomst op de activiteiten van Airpro en Finavia op de luchthaven TMP op basis van een geïntegreerde benadering en rekening houdend met alle elementen van de maatregel in kwestie analyseren (25).
(95)
Om het criterium van de particuliere investeerder toe te kunnen passen, moet de Commissie zich verplaatsen in de context van de periode waarin de overeenkomst werd gesloten. De Commissie moet haar beoordeling tevens baseren op de informatie en de aannamen waarvan de marktdeelnemer kon uitgaan toen de overeenkomst werd gesloten. Airpro heeft de overeenkomst met Ryanair op 3 april 2003 gesloten met een looptijd van […].
(96)
Volgens de overeenkomst verbond Ryanair zich ertoe haar activiteiten op de luchthaven van TMP met […] dagelijkse starts en landingen te beginnen. Op basis hiervan verwachtte Ryanair gedurende de eerste 12 maanden voor rond […] vanaf de luchthaven TMP vertrekkende passagiers te zorgen en voor rond […] vertrekkende passagiers in de 12 maanden daarna. De overeenkomst voorziet in een schema voor vergoedingen per aankomst/vertrek op basis van het aantal dagelijkse vluchten (zie met name de tabel in overweging 43). De gemiddelde prijs voor een aankomst/vertrek (bij drie vluchten per dag) bedraagt […]. In de volgende tabel worden de vergoedingen die worden betaald door de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven TMP gebruik maken van T1, vergeleken met de door Ryanair betaalde gemiddelde prijs:
Geleverde dienst
Luchthavenvergoedingen van toepassing op terminal 1 (T1) in EUR
Luchthavenvergoedingen betaald door Ryanair (gemiddeld tarief) op terminal 2 (T2)
Landingsheffing
442
442
Plaatselijke luchtnavigatieheffingen
92
92
Veiligheidsheffing
410
410
Heffingen voor terminaldiensten (passagiers) en grondafhandeling
[…]
[…]
Totale prijs per aankomst/vertrek
[…]
[…]
(97)
De Commissie constateert dat Ryanair dezelfde landings-, plaatselijke luchtnavigatie- en veiligheidsvergoedingen betaalt als de luchtvaartmaatschappijen die op luchthaven TMP gebruik maken van T1. Volgens de door Finland verstrekte informatie is Ryanair niet vrijgesteld van de passagiersheffing. Het enige verschil tussen de door Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen betaalde prijs houdt verband met de heffingen voor terminaldiensten voor passagiers en grondafhandelingsdiensten. De kwaliteit van de aan Ryanair en haar passagiers op T2 verleende diensten is echter lager dan de kwaliteit van de op T1 geleverde diensten, en de daardoor bereikte verlaging van de onderliggende kosten, met name personeelskosten, vertegenwoordigt rond […] van de totale kosten van Airpro (met inbegrip van aan Finavia betaalde huur en landings- en plaatselijke luchtnavigatiediensten). Anders dan op T1 wordt op T2 een klein aantal personeelsleden ingezet, die verschillende taken vervullen op het gebied van inchecken, veiligheidscontroles en grondafhandeling. Volgens de door de luchthaven aan de deskundige van de Commissie verstrekte informatie zijn de personeelskosten op T2 rond […] lager dan op T1. Tevens constateert de Commissie dat de door Ryanair voor terminaldiensten voor passagiers en grondafhandelingsdiensten betaalde luchthavenvergoedingen slechts rond […] lager zijn dan de op T1 betaalde vergoedingen. De discrepantie tussen de kostenbesparing (rond […]) enerzijds en het verschil van de door de luchtvaartmaatschappijen voor het gebruik van de beide terminals betaalde vergoedingen (rond […]) anderzijds is het gevolg van een door Airpro gegenereerde winstmarge (rond […], zie ook de tabel in overweging 20). Derhalve is de Commissie van oordeel dat het verschil tussen de door Ryanair op T2 en de door andere luchtvaartmaatschappijen op T1 betaalde vergoedingen gerechtvaardigd is.
(98)
Op basis van de voorgaande informatie was Airpro in staat te voorspellen welke inkomsten zij uit de overeenkomst met Ryanair kon verwachten. Airpro nam aan dat Ryanair in jaar 1 […] dagelijkse vluchten met een bezettingsgraad van […] zou uitvoeren; voorts was de verwachting dat Ryanair vanaf jaar 2 voor de resterende looptijd van de overeenkomst […] dagelijkse vluchten zou uitvoeren met dezelfde bezettingsgraad als in jaar 1. In het resultaat is rekening gehouden met zowel de uit luchtvaartdiensten als de niet uit luchtvaartdiensten verkregen inkomsten (zoals parkeergelden, enz.). De kosten van Airpro over de looptijd van de overeenkomst werden geschat aan de hand van de geraamde kosten voor de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP. Zo werd verwacht dat de personeelskosten […] per aankomst/vertrek zouden bedragen (en […] per dag).
(99)
In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de berekening van de ontvangsten en uitgaven in verband met de overeenkomst en het positieve effect van de overeenkomst op het eigen vermogen van Airpro gedurende de looptijd. Deze berekeningen zijn gebaseerd op het door Finland ingediende bedrijfsplan en de voorgaande aannamen. […] (26)
(100)
De Commissie merkt op dat de overeenkomst met Ryanair gedurende de looptijd naar verwachting een positieve bijdrage zou opleveren aan het eigen vermogen van Airpro, met een netto contante waarde van 0,5 miljoen EUR. Bovendien werd verwacht dat de activiteiten van Airpro en Finavia als geheel gedurende de looptijd van de overeenkomst een positief resultaat zouden opleveren.
(101)
Daarnaast constateert de Commissie dat de inkomsten uit de overeenkomst alle door Airpro op de luchthaven TMP en door Finavia in verband met de overeenkomst gemaakte kosten dekken. De totalekostenbenadering omvat in dit geval de kapitaalkosten (d.w.z. afschrijvingskosten voor de luchthaveninfrastructuur) en de operationele kosten (kosten voor personeel, energie, materiaal enz.). Tevens vallen hieronder de kosten voor beveiligings- en veiligheidsmaatregelen die mogelijk onder overheidstaken zouden kunnen vallen die niet als economische activiteit in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU worden beschouwd. De berekening van de netto contante waarde is derhalve te laag uitgevallen, terwijl de positieve bijdrage van de overeenkomst zelfs nog groter zou kunnen zijn.
(102)
De Commissie constateert dat op basis van het vooraf opgestelde bedrijfsplan moet worden geoordeeld dat het besluit van Airpro om als dochteronderneming van Finavia de overeenkomst in kwestie met Ryanair te sluiten, in overeenstemming was met de handelwijze van een particuliere investeerder in een markteconomie. De Commissie merkt voorts op dat de aannamen van het vooraf opgestelde bedrijfsplan en de verwachtingen met betrekking tot de resultaten van de overeenkomst verder worden gestaafd door de feitelijk geboekte positieve resultaten van de activiteiten van Airpro op de luchthaven TMP (zie in het bijzonder de tabel in overweging 26). Bovendien blijkt uit de gecombineerde financiële resultaten van de luchthaven TMP (rekening houdend met de financiële resultaten van de activiteiten van Airpro én Finavia op de luchthaven TMP, zie met name de tabellen in de overwegingen 24 en 26) dat niet alleen de activiteiten van de terminal voor goedkope vluchten, maar ook die van de luchthaven als geheel winstgevend zijn geworden.
(103)
Op grond van het bovenstaande concludeert de Commissie dat het besluit van Airpro om de overeenkomst in kwestie met Ryanair te sluiten, in overeenstemming was met het criterium van een particuliere investeerder in een markteconomie en derhalve geen enkel economisch voordeel heeft verschaft dat niet met normale marktomstandigheden strookt.
(104)
Aangezien niet aan de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, van het VWEU is voldaan, is de Commissie van oordeel dat de op 3 april 2003 tussen Airpro en Ryanair gesloten overeenkomst generlei staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De door Finavia Oyj en Airpro Oy genomen maatregelen bestaande uit financiële afspraken betreffende de invoering van een lageprijzenstrategie op de luchthaven Tampere-Pirkkala, in het bijzonder betreffende de renovatiekosten voor terminal 2 en de op 23 februari 2003 tussen Finavia Oyj en Airpro Oy gesloten huurovereenkomst, vormen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
De op 3 april 2003 tussen Airpro Oy en Ryanair Ltd gesloten overeenkomst vormt geen steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de Republiek Finland.
Gedaan te Brussel, 25 juli 2012.