ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. května 2011
o státní podpoře C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09), kterou Řecko poskytlo některým řeckým kasinům
(oznámeno pod číslem K(2011) 3504)
(Pouze řecké znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/716/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 8. července 2009 podalo konsorcium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (dále jen „stěžovatel“ nebo „kasino Loutraki“) (2) Komisi stížnost na řecké právní předpisy o vytvoření systému vstupních poplatků kasin a tvrdilo, že systém poskytl státní podporu třem provozovatelům, a to Regency Casino Mont Parnès, kasinu Korfu a Regency Casino Soluň (3). Ve zprávě zaslané e-mailem ze dne 7. října 2009 stěžovatel uvedl, že vůči zveřejnění své totožnosti nemá námitky. Dne 14. října 2009 se uskutečnila schůzka mezi zaměstnanci Komise a zástupci stěžovatele. Dopisem ze dne 26. října 2009 poskytl stěžovatel další údaje k doložení své stížnosti.
(2)
Dne 21. října 2009 předala Komise stížnost Řecku a požádala je, aby dotyčné záležitosti objasnilo. Dopisem ze dne 17. listopadu 2009 požádalo Řecko o prodloužení lhůty pro odpověď, jež Komise schválila ve zprávě zaslané e-mailem ze dne 18. listopadu 2009. Řecko Komisi odpovědělo dne 27. listopadu 2009.
(3)
Dne 15. prosince 2009 předala Komise odpověď Řecka stěžovateli. Stěžovatel podal připomínky k odpovědi Řecka dne 29. prosince 2009.
(4)
Dne 25. února, 4. a 23. března a 13. dubna 2010 si Komise od Řecka vyžádala další informace, které Řecko poskytlo dne 10. března a 1. a 21. dubna 2010.
(5)
Rozhodnutím ze dne 6. července 2010 (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) Komise Řecko informovala, že s ohledem na opatření, které Řecko zavedlo, tj. účtování nižší sazby daně ze vstupu do některých kasin, zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4) a zúčastněné strany byly vyzvány k podání připomínek.
(6)
Dopisem ze dne 9. srpna 2010 požádalo Řecko o prodloužení lhůty pro odpověď, jež Komise schválila dopisem ze dne 18. srpna 2010. Komise obdržela připomínky Řecka k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. října 2010. Další informace týkající se sporného opatření poskytly řecké orgány dne 12. října 2010.
(7)
Po zahájení vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dvou zúčastněných stran: zástupců kasina Mont Parnès, jednoho z příjemců podpory na základě opatření, které byly zaslány v dopise ze dne 4. srpna 2010, a zástupců soukromého kasina Loutraki, jež byly zaslány v dopisech ze dne 8. a 25. října 2010.
(8)
Dopisem ze dne 29. října 2010 předala Komise tyto připomínky řeckým orgánům, aby jim umožnila se k nim vyjádřit. V dopise ze dne 6. prosince 2010 se řecké orgány vyjádřily k připomínkám třetích stran, přičemž se mimo jiné snažily objasnit některé aspekty uplatňování dotyčného režimu a výkladu řeckých právních předpisů, jež jsou důležité pro analýzu tohoto případu.
II. POSUZOVANÉ OPATŘENÍ
II.1 Opatření
(9)
Opatření, jež má být posouzeno, spočívá v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňování řady (5) (částečně závazných) předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % z ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to ve výši 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví,
což pro kasina v soukromém vlastnictví představuje konkurenční nevýhodu.
(10)
Opatření zvýhodňuje veřejná kasina a jedno soukromé kasino (Soluň), jemuž bylo na základě výjimky přiznáno stejné zacházení jako veřejným kasinům, jak je objasněno níže.
II.2 Příjemci
(11)
Příjemci podpory na základě opatření, jež je předmětem analýzy, jsou tato řecká kasina: Mont Parnès (6), Soluň (7), Korfu (8) a Rhodos (9).
(12)
V době vydání rozhodnutí o zahájení řízení se nižší regulovaný vstupní poplatek ve výši 6 EUR vztahoval pouze na tři řecká kasina: Mont Parnès, jehož 49 % akcií bylo privatizováno a 51 % akcií zůstalo pod veřejnou kontrolou; Soluň, které bylo soukromým kasinem, zacházelo se s ním však jako s veřejným kasinem, a Korfu, jež bylo veřejným kasinem. Kasina na Rhodu a Korfu přestala opatření využívat v dubnu 1999 (10) respektive v srpnu 2010 (11), jelikož jakmile byla zcela zprivatizována, přestala účtovat nižší vstupní poplatek.
II.3 Příslušná ustanovení řeckého zákona
(13)
Před liberalizací trhu v roce 1994 působila v Řecku pouze tři kasina, a to Mont Parnès, Korfu a Rhodos. V té době byla kasina veřejnými podniky a jako kluby ve státním vlastnictví je provozoval řecký úřad pro cestovní ruch (EOT) (12). Vstupní poplatek těchto kasin byl stanoven rozhodnutím generálního tajemníka EOT, a to následovně (13):
-
Mont Parnès: v roce 1991 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 2 000 GRD (přibližně 6 EUR) (14);
-
Korfu: v roce 1992 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 1 500 GRD a v roce 1997 jej upravil na 2 000 GRD;
-
Rhodos: v roce 1992 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 1 500 GRD.
(14)
Trh byl na základě zákona č. 2206/1994 liberalizován v roce 1994, kdy se k stávajícím kasinům ve veřejném vlastnictví připojilo šest nově zřízených soukromých kasin (15). Zákon z roku 1994 umožnil udělit celkem čtrnáct licencí, a to pro tři stávající kasina ve veřejném vlastnictví Rhodos, Mont Parnès a Korfu a jedenáct soukromých kasin, jež měla být zřízena (16). Z celkem jedenácti plánovaných nových soukromých kasin však byly licence uděleny pouze šesti kasinům, která posléze začala fungovat, a to kasinům Chalkidiki, Loutraki, Soluň, Rio (Achaia), Xanthi (Thrákie) a Syros (v roce 1995 a 1996); zbývajících pět licencí bylo zrušeno.
(15)
Ustanovení § 2 odst. 10 zákona č. 2206/1994 uvádělo, že vstupní poplatek kasin v určitých oblastech bude stanoven ministerským rozhodnutím; v témže rozhodnutí bude stanoven rovněž procentní podíl poplatku, který představuje příjem řeckého státu. Dne 16. listopadu 1995 rozhodnutí ministra financí (17) stanovilo, že ode dne 15. prosince 1995 jsou všichni provozovatelé kasin, jejichž činnost je upravena zákonem č. 2206/1994 (18), povinni vybírat vstupní poplatek ve výši 5 000 GRD (19) (přibližně 15 EUR) (20). V rozhodnutí se vyžaduje, aby provozovatelé kasin odvedli státu 80 % nominální hodnoty každé vstupenky, zatímco zbývajících 20 %, včetně příslušné DPH, má představovat příjem pro kasino (21). V rozhodnutí je stanoveno, že kasina mohou povolit bezplatný vstup (22). Bez ohledu na částku, kterou skutečně účtují zákazníkům, však musí kasina odvést státu 80 % regulovaného vstupního poplatku (23). Podle rozhodnutí musí kasina odvádět poplatky měsíčně (24). Rozhodnutí rovněž obsahuje ustanovení o zvláštních slevách u vstupenek platných po dobu 15 nebo 30 dnů (25).
(16)
Všechna nová soukromá kasina zřízená podle zákona č. 2206/1994 od roku 1995 uplatňují ministerské rozhodnutí z roku 1995 a účtují (zpravidla, jak bylo objasněno v předchozím bodě) vstupní poplatek ve výši 15 EUR, s výjimkou kasina Soluň, jak bude vysvětleno dále.
(17)
Kasina Mont Parnès, Korfu a Rhodos ve státním vlastnictví však fungovala i nadále jako kluby EOT (26) a až do udělení licencí podle zákona č. 2206/1994 se na ně právní předpisy z let 1994 a 1995 nevztahovaly.
(18)
Z připomínek a vysvětlení vnitrostátních předpisů, které poskytly řecké orgány, Komise vyrozuměla, že systém v praxi fungoval následovně.
(19)
Řecké orgány objasnily, že provozování kasin je v Řecku obecně upraveno zákonem č. 2206/1994. Zvláštní předpisy vztahující se na veřejná kasina, která existovala před přijetím zákona č. 2206/1994, se považují za výjimky, na něž se nevztahují obecná ustanovení zákona (a prováděcí ministerské rozhodnutí z roku 1995), a to až do privatizace těchto kasin a vydání licencí stanovených v zákoně.
(20)
Do doby udělení licencí podle zákona č. 2206/1994 se proto mělo za to, že se na veřejná kasina nevztahuje ministerské rozhodnutí z roku 1995, a to s ohledem na běžný vstupní poplatek ve výši 15 EUR ani s ohledem na požadavek odvést 80 % tohoto poplatku státu. Veřejná kasina začala odvádět 80 % vstupního poplatku teprve po udělení licencí stanovených v zákoně č. 2206/1994 (viz bod 23 a následující body). I pak se však mělo za to, že stávající rozhodnutí EOT, která stanoví výši vstupního poplatku na 6 EUR, představují zvláštní výjimku (stávající lex specialis), která se obecnými ustanoveními zákona č. 2206/1994 a ministerským rozhodnutím z roku 1995 nezměnila, cena vstupního poplatku do veřejných kasin zůstala výjimečně na úrovni 6 EUR a tato kasina odváděla 80 % z poplatku ve výši pouze 6 EUR. Rozhodnutí EOT se považovala za neplatná teprve po privatizaci, kdy již kasina nevlastnil zcela stát. Teprve poté začala kasina účtovat běžný vstupní poplatek ve výši 15 EUR a musela státu odvádět 80 % z částky ve výši 15 EUR.
(21)
Ačkoliv se zdá, že toto mělo být pravidlem, s ohledem na částečnou privatizaci kasina Mont Parnès existovala výjimka, jak potvrdil zákon č. 3139/2003 (který obsahoval rovněž ustanovení o pozdější privatizaci kasina Korfu): v tomto zákoně je výslovně uvedeno, že výše vstupního poplatku do kasina Mont Parnès zůstane ve výši 6 EUR.
(22)
V roce 2000 byl EOT jako provozovatel kasin Korfu a Mont Parnès nahrazen společností Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (společnost pro rozvoj řeckého cestovního ruchu, dále jen „ETA“), kterou zcela vlastnil řecký stát, a od konce roku 2000 do roku 2003, kdy byla kasinům provozovaným společností ETA udělena licence podle zákona č. 2206/1994, se začala ETA nejprve dobrovolně a posléze podle § 24 zákona č. 2919/2001 postupně přizpůsobovat požadavkům, která kasinům ukládal zákon č. 2206/1994, s cílem připravit dva kluby, jež byly dříve ve veřejném vlastnictví, na udělení plné licence a privatizaci (27). Během tohoto přechodného období odváděla společnost ETA státu 80 % z ceny vstupenek do kasin Mont Parnès a Korfu ve výši 6 EUR.
(23)
V roce 2003 bylo kasino Mont Parnès ve veřejném vlastnictví přeměněno na společnost s ručením omezeným a 49 % jeho kapitálu bylo odprodáno soukromému sektoru (28). Licence stanovená v zákoně č. 2206/1994 byla kasinu Mont Parnès udělena v roce 2003 podle zákona č. 3139/2003 (§ 1 odst. 1). Tentýž zákon zachoval výši vstupního poplatku kasina Mont Parnès na úrovni 6 EUR (§ 1 odst. 1 bod vii)).
(24)
V případě kasina Korfu byla licence podle zákona č. 2206/1994 společnosti ETA udělena v roce 2003 na základě zákona č. 3139/2003 (§ 1 odst. 3), takže ETA je mohla zahrnout do pozdější privatizace. Ve stejném ustanovení se uvádělo, že výše vstupního poplatku kasina Korfu bude stanovena novým ministerským rozhodnutím, což znamenalo, že neplatí ministerské rozhodnutí z roku 1995. Podle informací, které má Komise k dispozici, však nebylo nové ministerské rozhodnutí vydáno a kasino Korfu nadále účtovalo poplatek ve výši 6 EUR, a to až do své privatizace v srpnu 2010, kdy začalo účtovat poplatek ve výši 15 EUR (29).
(25)
V případě kasina Rhodos byla licence podle zákona č. 2206/1994 vydána v roce 1996 ministerským rozhodnutím č. Τ/633 ze dne 29. května 1996. Kasino však nadále účtovalo nižší vstupní poplatek a na poplatek ve výši 15 EUR přešlo až po své privatizaci v dubnu 1999: do doby privatizace fungovalo pod kontrolou EOT, a uplatňovalo proto rozhodnutí EOT z roku 1992 (30), které stanovilo výši vstupního poplatku kasina Rhodos ve výši 1 500 GRD.
(26)
Kasino Soluň v soukromém vlastnictví bylo zřízeno a licenci podle zákona č. 2206/1994 obdrželo v roce 1995 (31). Vždy účtovalo nižší poplatek ve výši 6 EUR, který uplatňovala kasina ve veřejném vlastnictví (Mont Parnès a Korfu), a to na základě legislativní vyhlášky č. 2687/1953 (32), která stanoví, že podnikům založeným s pomocí zahraničních investic je poskytnuto přinejmenším stejně příznivé zacházení jako v případě jiných podobných podniků v zemi (33). Když byla tato záležitost jednou nadnesena, správce kasina (tj. Hyatt Regency) požádal, aby byl vstupní poplatek kasina Soluň stanoven ve stejné výši jako v případě kasina Mont Parnès, tj. na 6 EUR. Po obdržení stanoviska Právní rady státu (stanovisko č. 631/1997) byla tato žádost schválena. Od doby vydání licence kasinu Soluň v roce 1995 se na toto kasino vztahoval požadavek odvádět státu 80 % nominální hodnoty vstupenek (34).
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(27)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, jelikož měla vážné obavy ohledně diskriminačního daňového zacházení s několika konkrétně určenými kasiny v Řecku, která využívala příznivější daňový režim než ostatní kasina v této zemi.
(28)
Komise se domnívala, že se sporné opatření odchyluje od obecných právních předpisů, které stanoví základní úroveň vstupních poplatků kasin, a zlepšilo tudíž konkurenční postavení příjemců.
(29)
Zdálo se, že sporné opatření představuje pro řecký stát ztrátu příjmů a kasinům s nižším vstupním poplatkem poskytuje výhodu. Na tvrzení řeckých orgánů, že přímou výhodu z nižšího vstupního poplatku má zákazník, Komise odpověděla, že příspěvky zákazníkům mohou přestavovat státní podporu pro podnik, pokud jsou tyto příspěvky podmíněny využíváním konkrétního zboží nebo služby od konkrétního podniku (35).
(30)
Komise rovněž podotkla, že se nezdá, že by byla úroveň zdanění stanovena podle situace jednotlivého kasina (36); Komise vyvodila předběžný závěr, že opatření je selektivní (37).
(31)
Komise se domnívala, že sporné opatření může narušit hospodářskou soutěž mezi kasiny v Řecku a na trhu pro nabývání podniků v Evropě. Komise uvedla, že plně respektuje právo členských států regulovat hazardní hry na svém území s výhradou práva EU, nesouhlasí však s tím, že dotyčné opatření nemůže narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Provozovateli v tomto odvětví jsou často mezinárodní hotelové skupiny, jejichž investiční rozhodnutí mohla být tímto opatřením ovlivněna, a kasina mohou do Řecka přitahovat turisty. Komise proto vyvodila závěr, že opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy (38).
(32)
Komise zastávala předběžně názor, že opatření představuje protiprávní podporu, jelikož bylo řeckými orgány zavedeno bez předchozího schválení Komisí, a že může být požadováno navrácení podpory s výhradou článku 15 procesního nařízení (39).
(33)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možno sporné opatření považovat za slučitelné s vnitřním trhem; zdálo se, že opatření představuje neoprávněnou provozní podporu pro kasina využívající opatření (40).
(34)
Komise poznamenala, že pokud se potvrdí její obavy, že opatření obsahuje neslučitelnou státní podporu, bude muset podle čl. 14 odst. 1 procesního nařízení nařídit, aby Řecko od příjemců požadovalo navrácení podpory, není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva (41).
IV. PŘIPOMÍNKY ŘECKÝCH ORGÁNŮ A ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(35)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky Řecka, zástupce společnosti Elliniko Kazino Parnithas AE (dále jen „kasino Mont Parnès“) a zástupců soukromého kasina v Loutraki (dále jen „kasino Loutraki“).
IV.1 Připomínky Řecka a kasina Mont Parnès
(36)
Připomínky, které předložil zástupce kasina Mont Parnès využívajícího opatření, a připomínky obdržené od řeckých orgánů jsou v podstatně totožné a budou v tomto oddíle shrnuty společně.
IV.1.1 Existence podpory
(37)
Řecké orgány i kasino Mont Parnès popírají existenci státní podpory. Tvrdí, že stát nepřišel o žádné příjmy, nebo v případě, že by tomu tak bylo, že kasina nezískala žádnou výhodu.
(38)
Řecké orgány uvedly, že rozdíl v ceně je pouze otázkou regulace cen, jelikož vybíraná daň představuje stejný podíl z příslušné ceny vydaných vstupenek.
(39)
Podle řeckých orgánů není cílem, který sleduje stanovení výše poplatku a požadování odvodu pro stát, zvýšení příjmů státu, nýbrž snaha odradit od hazardních her osoby s nízkými příjmy. Skutečnost, že účtování poplatku vytváří rovněž veřejné příjmy, nemění jeho povahu coby kontrolního opatření. Řecké orgány proto zastávají názor, že požadavek, aby byla zákazníkům vstupujícím do herních oblastí kasin vydána vstupenka se stanovenou cenou, představuje správní kontrolní opatření, které ukládá účtování poplatku, nemá však povahu daně, a nelze je považovat za daňovou zátěž, jak bylo uvedeno v rozhodnutí Rady státu, nejvyššího správního soudu v Řecku, č. 4027/1998 (42).
(40)
Pokud jde o rozdíly v cenách jednotlivých kasin, Řecko uvádí, že se hospodářská a sociální situace jednotlivých kasin liší a není srovnatelná. Řecké orgány tvrdí, že rozdíl mezi poplatky je odůvodněný na základě cílů veřejné politiky: zejména tvrdí, že situace jednotlivých kasin odůvodňuje stanovení jiných cen vstupenek u kasin, která se nacházejí v blízkosti velkých městských center, a u kasin na venkově, kde bydlí převážně venkovské obyvatelstvo, jež má většinou nižší příjmy a nižší úroveň dosaženého vzdělání a je více třeba je odrazovat od hazardních her než obyvatele v městských oblastech, a je zcela v souladu s touto praxí.
(41)
Stěžovatel, kasino Loutraki, poznamenal, že když bylo kasino Korfu v roce 2010 zprivatizováno, vzrostla cena vstupního poplatku z 6 EUR na 15 EUR, což je podle kasina Loutraki v rozporu s tvrzeními týkajícími se veřejné politiky; řecké orgány odpověděly, že odlehlá zeměpisná poloha ostrova Korfu znamená, že toto kasino nesoutěží s ostatními řeckými kasiny, takže nemůže dojít k narušení hospodářské soutěže. Řecké orgány dále tvrdí, že je nezbytné, aby byla výše vstupního poplatku odrazující s cílem ochránit obyvatele Korfu, jelikož změna provozních podmínek kasina po privatizaci nevyhnutelně povede k výraznému zvýšení počtu provozních hodin, celkové úrovně jeho činnosti a jeho přitažlivosti.
(42)
Pokud existuje nějaká výhoda, která byla poskytnuta kasinům s nižším vstupním poplatkem, jelikož přilákají více zákazníků, řecké orgány a kasino Mont Parnès nesouhlasí s názorem, že se musí nutně jednat o ztrátu veřejných příjmů. Není rovněž jisté, zda by v případě, že by byl vstupní poplatek vyšší, tito údajní příjemci podpory vytvořili vyšší příjmy pro stát, takže údajná ztráta příjmů je hypotetická. Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že výhoda v podobě nižšího vstupního poplatku je poskytnuta zákazníkovi a že část poplatku, kterou si ponechává kasino, činí více v případě kasin, která účtují poplatek ve výši 15 EUR, což představuje výhodu pro kasina s vyšším vstupním poplatkem.
(43)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že neexistuje žádný dopad na hospodářskou soutěž ani na obchod, jelikož každé kasino obsluhuje místní trh. Zpochybňují možnost hospodářské soutěže s ostatními formami hazardních her, jak se tvrdí v rozhodnutí o zahájení řízení, a podotýkají, že hazardní hry prostřednictvím internetu jsou v současnosti v Řecku nelegální.
(44)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès uvedly, že i kdyby se uznalo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR mohl ovlivnit nebo dosud ovlivňuje rozhodnutí zahraničních společností investovat do kasin v Řecku, zahraniční společnost může vždy využít legislativní vyhlášku č. 2687/1953, jak to učinila společnost Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE v případě kasina Soluň.
(45)
Stěžovatel tvrdí, že příjemci mohou povolit bezplatný vstup, přičemž musí přesto odvést 80 % poplatku, což podle jeho názoru velmi jasně dokládá, že opatření představuje státní podporu; řecké orgány odpověděly, že tato praxe je výjimečná, jelikož kasina tuto možnost využívají k tomu, aby bezplatný vstup nabídly především zákazníkům z řad VIP nebo celebrit, a že tato praxe je v rozporu s daňovým právem (zákon č. 2238/1994), jelikož se odvod státu ve výši 80 % ceny vstupenky z vlastních zdrojů podniku neuznává jako produktivní výdaj a nelze jej odečíst od příjmů společnosti, takže společnost uplatňující tento postup nese značnou daňovou zátěž.
(46)
Orgány a kasino Mont Parnès Komisi upozornily na další rozdíly mezi kasiny na základě různých daňových a regulačních opatření. Uvedly, že tyto rozdíly zvýhodňují stěžovatele, kasino Loutraki, a vyrovnávají výhody, které mají příjemci v důsledku nižšího vstupního poplatku. Každé kasino zejména odvádí státu určitou část hrubého ročního zisku, podle zákona však kasino Loutraki odvádí nižší část než ostatní kasina. Komise především podotýká, že pokud by skutečně existovala jiná opatření, na která odkázaly řecké orgány a kasino Mont Parnès, pak tato opatření mohou představovat zvláštní opatření podpory ve prospěch kasina Loutraki, jsou-li splněny všechny podmínky stanovené v použitelných právních předpisech EU v oblasti státních podpor. Tato opatření se však každopádně liší od posuzovaného opatření a nespadají do oblasti působnosti tohoto rozhodnutí.
(47)
Řecko rovněž uvedlo, že zvažuje možnost změny své cenové politiky u kasin s cílem odstranit diskriminaci mezi nimi. Dosud však Komisi o zavedení takovéto změny neinformovalo.
(48)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès nepředložily žádné připomínky týkající se slučitelnosti a zákonnosti podpory.
IV.1.2. Vyčíslení a vrácení podpory
(49)
Alternativně řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že i pokud by se zjistilo, že posuzované opatření představuje protiprávní a neslučitelnou státní podporu, bylo by vrácení této podpory v rozporu se dvěma zásadami.
-
Bylo by v rozporu se zásadou přiměřených očekávání občana. Otázka vstupního poplatku do kasin, a zejména skutečnost, nakolik vstupní poplatek představuje pro kasina finanční zátěž, byla předložena Radě státu přibližně před patnácti lety (43). Rada státu na základě vnitrostátního práva rozhodla, že vstupní poplatek nemá povahu daně, což nepřímo prokazuje, že pro kasina nepředstavuje ekonomickou zátěž. Kasina využívající opatření mohla proto přiměřeně jednat na základě předpokladu, že rozdíl v poplatcích nevyvolává otázku státní podpory, jelikož podle vnitrostátního práva se tyto poplatky nepovažovaly za ekonomickou zátěž.
-
Bylo by v rozporu se zásadou, že by se právo nemělo uplatňovat zneužívajícím způsobem. Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že vzhledem k tomu, že kasino Loutraki podalo Komisi stížnost až po patnácti letech od přijetí sporného opatření (v roce 1995), zneužívá své právo obrátit se na Komisi při obraně svých zájmů a práv na základě pravidel týkajících se státních podpor, která jsou obsažena v SFEU.
(50)
Pokud jde o výpočet částky, jež má být navrácena, řecké orgány a kasino Mont Parnès zpochybnily výpočet, který navrhlo kasino Loutraki, podle něhož se má rozdíl v dani za zákazníka, kterou vybrala kasina s vyšším vstupním poplatkem a kasina s nižším vstupním poplatkem, vynásobit počtem zákazníků kasin využívajících opatření. Tento výpočet je podle jejich názoru chybný a svévolný, jelikož není jisté, zda by v případě vyšší ceny vstupenky měla kasina Mont Parnès, Soluň a Korfu (44), která jsou údajnými příjemci podpory, stejnou klientelu.
IV.2 Připomínky kasina Loutraki
(51)
Kasino Loutraki tvrdí, že opatření stanovená ve vnitrostátních právních předpisech představují daňovou diskriminaci ve prospěch některých kasin, jelikož se jednotný odvod státu ve výši 80 % vstupního poplatku do kasin vztahuje na různé daňové základy, konkrétně na dvě různé ceny vstupenek stanovené státem. Vstupní poplatek do kasin využívajících opatření je podstatně nižší než vstupní poplatek u ostatních kasin (6 EUR namísto 15 EUR), což pro stát znamená ztrátu příjmů a vzhledem k narušení hospodářské soutěže, které to způsobuje, představuje státní podporu.
(52)
Kasino Loutraki dále uvádí, že opatření není objektivně odůvodněné, jelikož uložení nižšího vstupního poplatku kasinům využívajícím opatření je ve skutečnosti v rozporu se sociálním cílem a s odůvodněním a charakteristikou stanovení výše vstupního poplatku kasin, jímž se zabývalo rozhodnutí Rady státu č. 4027/1998. Kasino Loutraki uvádí, že nelze přiměřeně tvrdit, že účtováním odlišných cen vstupenek lze dosáhnout správní kontroly a sociální ochrany - v případě kasina Mont Parnès, které se nachází přibližně pouze 20 km od centra Atén, činí vstupní poplatek 6 EUR, zatímco v Loutraki, přibližně 85 km od centra Atén, činí vstupní poplatek 15 EUR; v kasinu Soluň, které se nachází přibližně pouze 8 km od centra Soluně, činí vstupní poplatek 6 EUR, zatímco na Chalkidiki, přibližně 120 km od centra Soluně, činí 15 EUR.
(53)
Kasino Loutraki podotýká, že Řecko původně tvrdilo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR je odůvodněn zvláštní situací každého kasina využívajícího opatření, která souvisí zejména s jeho zeměpisnou polohou (určující některé hospodářské, sociální, demografické a jiné zvláštní znaky), avšak po privatizaci v srpnu 2010 začalo kasino Korfu účtovat poplatek ve výši 15 EUR bez jakéhokoli vysvětlení, proč již tyto zvláštní okolnosti neplatí.
(54)
Co se týká vyčíslení částky, jež má být navrácena, kasino Loutraki tvrdí, že dotyčnou částku představuje rozdíl v dani odvedené za zákazníka, který je vynásoben počtem zákazníků kasin využívajících opatření.
(55)
Pokud jde o zvláštní opatření, na něž odkázaly řecké orgány a kasino Mont Parnès a která podle jejich názoru zvýhodňují kasino Loutraki, přičemž hlavním opatřením je to, že kasino Loutraki údajně odvádí státu nižší podíl hrubého ročního zisku než ostatní kasina, kasino Loutraki tvrdí, že v praxi platí stejnou částku jako jeho konkurenti, a to na základě zvláštní dohody s orgány.
V. POSOUZENÍ
(56)
Posuzované opatření spočívá v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňováním řady předpisů (45), které stanoví jednotný odvod ve výši 80 % vstupního poplatku kasin a různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví, což pro soukromá kasina představuje konkurenční nevýhodu (46).
V.1 Existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(57)
V zájmu zjištění, zda opatření představuje státní podporu, na niž se vztahuje Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU), musí Komise posoudit, zda opatření splňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 této smlouvy. V čl. 107 odst. 1 se uvádí: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(58)
Komise v souladu s tím posoudí, zda sporné opatření splňuje všechny čtyři podmínky, které se požadují, má-li opatření představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1.
V.1.1 Poskytnutá výhoda
(59)
Aby opatření představovalo státní podporu, musí příjemcům poskytovat výhodu v podobě osvobození od poplatků, které by museli obvykle hradit ze svých rozpočtů.
(60)
Řecké orgány za prvé uvedly, že opatření nespadá do oblasti působnosti pravidel státní podpory, jelikož výše příspěvku, který musí všechna kasina působící v Řecku odvádět státu, je stejná a činí 80 % hodnoty každé vstupenky, přičemž rozdíl v zacházení vyplývá z cenové politiky stanovené v právních předpisech z let 1994 a 1995, které určily výši vstupního poplatku kasin, jimž byla udělena licence podle zákona č. 2206/1994, na 15 EUR.
(61)
Řecké orgány rovněž tvrdí, že vstupní poplatek je pouze správním kontrolním opatřením a nemá povahu daně, jelikož podle rozhodnutí Rady státu č. 4025/1998 má stanovení výše vstupního poplatku do kasin sociální povahu a nepředstavuje daňové opatření.
(62)
Především je třeba uvést, že stanovení výše poplatků zákonem č. 2206/1994 nelze snadno popsat jako typickou cenovou politiku, jelikož se zdá, že všechna kasina mohou zákazníkům účtovat nižší vstupní poplatek či jim dokonce povolit bezplatný vstup, ačkoliv ve všech případech musí státu odvést 80 % hodnoty vydané vstupenky bez ohledu na částku, která byla zákazníkovi skutečně účtována.
(63)
Při uplatňování pravidel EU v oblasti státních podpor není každopádně důležité, zda je posuzované opatření daňovým opatřením nebo opatřením týkajícím se stanovení ceny, jelikož se článek 107 vztahuje na podpory „v jakékoli formě“, které poskytují výhodu. Skutečnost, že prvořadým cílem není vytvoření daňových příjmů, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby se toto opatření nepokládalo za státní podporu.
(64)
I pokud se připustí, že stanovení výše vstupního poplatku kasin může mít sociální cíl, je nutno otázku, zda opatření představuje výhodu rovnající se státní podpoře, posoudit z hlediska dopadů na jednotlivé podniky, aby bylo možno určit, zda některé podniky přispívají k veřejným příjmům méně. Vzhledem ke skutečnosti, že výjimka týkající se uplatňování obecného vstupního poplatku ve výši 15 EUR byla konkrétním kasinům udělena jednotlivě, a zejména vzhledem k tomu, že odvod státu ve výši 80 % je nutno platit na základě nižšího vstupního poplatku, který tato kasina požadují (v zásadě viz výše), je těmto kasinům poskytnuta výhoda.
(65)
Komise uznává právo členských států vymezit na základě svého vnitrostátního práva určité opatření jako daňové opatření či jinak. Posouzení ze strany Komise není v žádném případě zaměřeno na výklad vnitrostátního práva. Toto opatření však umožňuje pravidelné průběžné odvody státu ve výši 80 % ceny každé vstupenky vydané každým kasinem. Komise mimoto podotýká, že podle vnitrostátního práva (zejména zákona č. 2206/1994 a ministerského rozhodnutí z roku 1995) musí být splatné částky uloženy u příslušného finančního úřadu odpovědného za daň z příjmu (47). Ačkoliv klasifikace opatření podle vnitrostátního práva zůstává nedotčena, Komise poznamenává, že opatření má účinky podobné účinkům daňového opatření. V souladu s tím bude proto Komise výhradně pro účely tohoto rozhodnutí a posouzení podle práva EU v oblasti státních podpor odkazovat na opatření jako na „daňové opatření“, „daň“ nebo „zdanění“.
(66)
Posuzované opatření, tj. daňová diskriminace způsobená společným účinkem jednotné daně ze vstupu uplatňované na různé regulované vstupní poplatky, znamená pro kasina v Řecku, která vlastní stát, výhodu oproti kasinům v soukromém vlastnictví. Společný účinek těchto dvou opatření státu je ten, že zatímco kasina v soukromém vlastnictví musí státu odvádět daň ze vstupu ve výši 12 EUR za osobu (80 % z 15 EUR), kasina ve vlastnictví státu platí pouze 4,80 EUR (80 % z 6 EUR) (48).
(67)
Tímto opatřením řecký stát zbavuje veřejná kasina zátěže, kterou by musela jinak nést, pokud by zdanění nebylo diskriminační a bylo by z hlediska hospodářské soutěže neutrální. Nediskriminační zdanění, které je z hlediska hospodářské soutěže neutrální, bylo v Řecku v zásadě zavedeno zákonem č. 2206/1994 o zřízení, organizaci a provozování kasin a o dohledu nad nimi, který stanovil vstupní poplatek ve výši 15 EUR a daň odváděnou státu ve výši 80 % z tohoto vstupního poplatku. Řecký stát však tento nediskriminační a z hlediska hospodářské soutěže neutrální systém zdanění neuplatňuje na veřejná kasina (ani na soukromé kasino Soluň, s nímž se zachází stejně) a místo toho jim povolil hradit daň ze vstupu ve výši pouze 4,80 EUR: proto tyto podniky zvýhodnil. Tato kasina hradí ze svého celkového příjmu nižší daň za osobu. Jejich celkové příjmy zahrnují nejen příjmy plynoucí ze vstupních poplatků (výhradně z ceny vstupenek), nýbrž rovněž z jiných zdrojů výnosů, jako jsou hazardní hry, ubytování, služby barů a restaurací, představení atd.
(68)
Podle ustálené judikatury zahrnuje státní podpora nejen pozitivní výhody, nýbrž rovněž opatření, která snižují výdaje, jež jsou obvykle hrazeny z rozpočtu podniku, a která tudíž sice nepředstavují dotace v úzkém slova smyslu, mají však podobný charakter a stejný účinek (49). Tato výhoda může být poskytnuta prostřednictvím různých forem snížení daňové zátěže podniků, včetně snížení daňového základu.
(69)
V tomto případě získala kasina Korfu, Mont Parnès a Soluň (a do roku 1999 rovněž kasino Rhodos) (50) výhodu podobnou snížení daňového základu, jelikož se (jak bylo objasněno výše) na tato kasina vztahují zvláštní ustanovení, podle nichž je daň, kterou odvádějí za osobu, jíž je povolen vstup do kasina, na nižší úrovni, než je úroveň, která je uložena ostatním kasinům.
(70)
Řecké orgány uvedly, že přímou výhodu z nižšího vstupního poplatku má zákazník. I kdyby však bylo možno tvrdit, že výhodu v důsledku nižší daně ze vstupu mají rovněž zákazníci, jelikož platí nižší celkovou cenu, nebrání to tomu, aby opatření poskytovalo výhodu příslušným podnikům, v tomto případě kasinům využívajícím opatření, jelikož tyto podniky platí nižší částku daně z obdrženého poplatku za zákazníka.
(71)
V případech týkajících se daní bylo prokázáno, že osvobození od daně placené jmenovitě zákazníkem, kterou však vybírá dodavatel, může představovat státní podporu stejně jako jiné pobídky pro spotřebitele, aby nakupovali konkrétní zboží a služby (51).
(72)
V souladu s minulou praxí se Komise domnívá, že snížení daní u spotřebitelů může představovat státní podporu pro podniky, je-li toto snížení podmíněno využíváním konkrétního zboží nebo služby konkrétního podniku (52). Tvrzení, že přímou výhodu má spotřebitel, proto nebrání tomu, aby se opatření považovalo za státní podporu.
(73)
Vzhledem k běžné obchodní praxi kasin v Řecku spočívající v upuštění od vstupního poplatku při současném odvodu daně ze vstupu státu (80 % nominální hodnoty vstupenky) je výhoda poskytnutá veřejným kasinům prostřednictvím daňové diskriminace ještě větší, jelikož náklady na vstup zákazníka jsou u soukromých kasin, u nichž splatná daň ze vstupu činí 12 EUR, podstatně vyšší než je tomu u veřejných kasin, která musí z celkových příjmů ze své činnosti financovat pouze částku ve výši 4,80 EUR.
(74)
Řecké orgány uvedly, že praxe spočívající v povolování bezplatného vstupu do kasin využívajících opatření v určitých dnech v týdnu je výjimečná. Ve vnitrostátních právních předpisech (ministerské rozhodnutí z roku 1995) je však toto výslovně umožněno. Řecko tvrdilo, že tato praxe je vyhrazena pro VIP nebo celebrity, Komise však má k dispozici důkazy ve formě veřejně dostupných informací, jako jsou letáky nabízející bezplatný vstup, jež jsou distribuovány v novinách nebo zveřejněny na internetu, prokazující, že v určitých dnech v týdnu (a to každý týden) je všem zákazníkům běžně umožněn bezplatný vstup (kasino Soluň na svých internetových stránkách například uvádí, že od neděle do čtvrtka trvale umožňuje bezplatný vstup) (53). Nezdá se, že by u kasin využívajících opatření byla tato praxe spočívající v bezplatném vstupu výjimečná.
(75)
Řecko tvrdilo, že tato praxe je v rozporu s vnitrostátním daňovým právem; Komise podotýká, že možnost povolit bezplatný vstup je výslovně uvedena ve vnitrostátních právních předpisech týkajících se kasin a že kasina využívající opatření ji zjevně uplatňují.
(76)
Řecko uvedlo, že odvod státu ve výši 80 % ceny vstupenky hrazený z vlastních zdrojů kasina se neuznává jako produktivní výdaj a podle řeckého daňového zákona jej nelze odpočítat od příjmů společnosti, takže se společnost, která uplatňuje tuto praxi, vystavuje značné daňové zátěži. Komise poznamenává, že tato argumentace ve skutečnosti podporuje tvrzení stěžovatele, že kvůli značné daňové zátěži vyplývající z placení daně z vlastních příjmů si soukromé kasino ve skutečnosti nemůže dovolit, aby umožňovalo bezplatný vstup; podporuje tudíž tvrzení, že kasina s nižším vstupním poplatkem jsou zvýhodněna.
(77)
Řecko rovněž tvrdilo, že vzhledem ke skutečnosti, že si kasina ponechávají 20 % z rozdílného vstupního poplatku, je výhoda poskytnuta kasinům účtujícím vyšší cenu, která zajišťuje čistý příjem ve výši 3 EUR v porovnání s částkou ve výši 1, 20 EUR, kterou získají veřejná kasina. Toto tvrzení je zavádějící, jelikož opomíjí dvě skutečnosti, jež mají pro náležité pochopení skutečných účinků opatření narušujících hospodářskou soutěž zásadní význam. Na straně jedné skutečnost, že orgány stanovily ceny vstupenek, včetně daně ze vstupu, u některých kasin na nižší úrovni, což tato kasina činí přitažlivějšími pro zákazníky, a toto i) mění poptávku v porovnání se strukturou, která by existovala, pokud by kasina soutěžila pouze na základě svých vlastních schopností, tj. na základě individuálního rozsahu a kvality poskytovaných služeb, a ii) za jinak stejných podmínek uměle zvyšuje počet vstupů. Příjem ze vstupních poplatků představuje na druhou stranu (jak bylo objasněno výše) pouze omezenou část celkových příjmů, které zákazník, jehož kasino přiláká, vytvoří pro podnik a z nichž musí kasina platit daň ze vstupu.
(78)
Skutečnost, že daňová diskriminace poskytuje výhodu, se uznává v samotných vnitrostátních právních předpisech. Jak uvedly řecké orgány, kasino Soluň může účtovat nižší vstupní poplatek a odvádět nižší daň na základě legislativní vyhlášky z roku 1953, podle níž je podnikům založeným s pomocí zahraničního kapitálu přiznáno nejpříznivější zacházení poskytované domácím podnikům. Ačkoliv řecké orgány trvají na tom, že dotyčný režim není výhodný, uplatňují tento právní předpis na kasino Soluň z toho důvodu, že představuje nejpříznivější zacházení poskytované domácím podnikům na rozdíl od nevýhodnějšího zacházení uplatňovaného na ostatní soukromá kasina.
(79)
Alternativně řecké orgány a kasino Mont Parnès upozorňují na další rozdíly mezi kasiny na základě daňových nebo regulačních opatření, které podle nich zvýhodňují stěžovatele, kasino Loutraki, a vyrovnávají tudíž případné výhody, které mají příjemci v důsledku nižšího vstupního poplatku (54); Komise poznamenává, že tvrzení, že by jedno opatření (rozdíl ve všeobecném zdanění) mělo být vyrovnáno jiným opatřením (rozdíl v cenách vstupenek a zvláštní daň odváděná z těchto vstupenek), nelze uznat jako argument podporující názor, že posuzované opatření nepředstavuje podporu. Tyto aspekty se každopádně liší (jak již bylo zmíněno) od posuzovaného opatření a nespadají do oblasti působnosti tohoto rozhodnutí (viz 46. bod odůvodnění).
(80)
Komise vyvozuje závěr, že posuzované opatření, tj. daňová diskriminace vyplývající ze společného účinku jednotné daně ze vstupu uplatňované na různé regulované ceny, zvýhodňuje kasina s nižším vstupním poplatkem.
V.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(81)
Výše uvedenou výhodu lze přičíst státu a je financována ze státních prostředků.
(82)
Jak bylo objasněno výše, daňová diskriminace je výsledkem řady správních aktů, vyhlášek a nařízení přijatých řeckým státem, včetně zejména: zákona č. 2206/1994, ministerského rozhodnutí z roku 1995, zákona č. 3139 ze dne 30. dubna 2003, legislativní vyhlášky č. 2687/1953, rozhodnutí generálního tajemníka EOT (spravujícího veřejná kasina) vydaných v souladu se zákonem č. 1624/1951 a vyhláškou č. 4109/1960, konkrétně rozhodnutí EOT č. 535633 ze dne 21. listopadu 1991, které stanoví vstupní poplatek kasina Mont Parnès ve výši 2 000 GRD, a rozhodnutí EOT č. 508049 ze dne 24. března 1992, které stanoví vstupní poplatek kasin Korfu a Rhodos ve výši 1 500 GRD (v případě Korfu byl tento poplatek rozhodnutím č. 532691 ze dne 24. listopadu 1997 později upraven na 2 000 GRD), a licencí udělených každému kasinu podle vnitrostátního práva, které potvrzují příslušný vstupní poplatek a povinnost odvádět 80 % vstupního poplatku platného pro dané kasino.
(83)
Daňová diskriminace je mimoto financována ze státních prostředků. Jestliže stát promine příjmy, které by jinak vybral od podniku, je příslušné opatření financováno ze státních prostředků.
(84)
Z daňového hlediska vyplývá v tomto případě výhoda poskytnutá veřejným kasinům z umělého snížení daňového základu, z něhož se odvádí 80 % daň ze vstupu, tj. z běžné nominální hodnoty vstupenky ve výši 15 EUR na 6 EUR v případě veřejných kasin.
(85)
Soudní dvůr rozhodl (55), že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU vede takovéto diskriminační snížení daňového základu ke ztrátě daňových příjmů státu, která se rovná spotřebě státních prostředků. V posuzovaném případě se řecký stát vzdává daňových příjmů plynoucích z veřejných kasin ve výši 7,20 EUR za vstup, což je rozdíl mezi daní ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina, a daní ve výši 4,80 EUR za vstup, kterou státu odvádějí veřejná kasina. Při posuzování výhody poskytnuté každému kasinu využívajícímu opatření však lze přihlédnout k určitým úpravám (jak je blíže objasněno v oddíle V.4 „Vyčíslení a vrácení podpory“: zejména se zdá, že až do roku 2000 neodváděla kasina Mont Parnès a Korfu státu žádnou daň ze vstupu, takže v tomto případě se výhoda rovná dani ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina).
(86)
Řecko uvedlo, že vzhledem k tomu, že kasina, která účtují nižší vstupní poplatek, mohou přilákat více zákazníků, není jisté, že se stát vzdal svých příjmů. Řecko tvrdí, že opatření proto nepředstavuje státní podporu.
(87)
Jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise toto tvrzení nemůže přijmout. V souladu se svou předchozí praxí se Komise domnívá, že skutečnost, že snížení daně u určitých daňových poplatníků může vést k zvýšení celkové výše příjmů vybraných prostřednictvím této daně, nutně neznamená, že opatření není financováno ze státních prostředků (56).
(88)
Tvrzení řeckých orgánů je mylné v tom, že srovnávací měřítko, na jehož základě porovnávají dopady daňové diskriminace na státní rozpočet, je zkresleno výhodou obsaženou v opatření. Ve své argumentaci řecké orgány vzaly v úvahu dynamický účinek snížení ceny, jež může vést k zvýšení poptávky a rovněž vybrané daně, jelikož vybraná daň je úměrná počtu vstupů. Toto srovnání je však chybné, jelikož k zvýšení poptávky vede nerovnost způsobená výhodou, konkrétně skutečností, že existuje nižší vstupní poplatek, a tudíž nižší daň ze vstupu.
(89)
Řecké orgány každopádně neposkytly žádné důkazy, že tato struktura rozdílných cen maximalizuje celkové daňové příjmy plynoucí z daně ze vstupu uložené kasinům. Pokud by Komise akceptovala argumentaci, že snížení vstupního poplatku na 6 EUR zvyšuje vybranou daň, byly by daňové příjmy nejvyšší tehdy, pokud by ceny všech vstupenek do všech kasin, veřejných i soukromých, činily 6 EUR, což je v rozporu s tvrzením Řecka, že tohoto bodu je dosaženo v důsledku daňové diskriminace vyplývající z rozdílných cen.
(90)
Sporná výhoda je proto financována ze státních prostředků.
V.1.3 Selektivita
(91)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU musí být opatření specifické nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“, aby představovalo státní podporu.
(92)
V judikatuře Soudního dvora (57) je uvedeno: „Pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je definičním znakem pojmu státní podpory, z judikatury vyplývá, že čl. 87 odst. 1 ES [nyní čl. 107 odst. 1 SFEU] ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření zvýhodňovat ‚určité podniky nebo určitá odvětví výroby‘ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci“ (58). Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o ES nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státních podpor, nýbrž je definuje podle jejich účinků (59). Podle vlastní praxe Komise a judikatury EU v případech týkajících se daní může dotyčná selektivní výhoda vyplývat z výjimky z daňových ustanovení legislativní, regulační nebo správní povahy nebo z volného uvážení finančních úřadů. Selektivní povaha opatření však může být opodstatněná na základě „povahy nebo vnitřního uspořádání systému“, přičemž v tomto případě lze mít za to, že opatření nepředstavuje státní podporu (60).
(93)
Komise za prvé podotýká, že v posuzovaném případě je obecný daňový systém systémem, jenž se v zásadě vztahuje na všechna kasina a který je stanoven v zákoně č. 2206/1994 a v prováděcím ministerském rozhodnutí z roku 1995 (což řecké orgány potvrdily, viz 19. bod odůvodnění výše).
(94)
Komise za druhé uvádí, že dotyčné opatření představuje odchylku od obecného daňového systému. Jak potvrdily řecké orgány, zvláštní ustanovení vztahující se na veřejná kasina (a soukromé kasino Soluň) se pokládají za výjimky z obecných ustanovení zákona č. 2206/1994 a prováděcího ministerského rozhodnutí z roku 1995 (viz 19. bod odůvodnění a následující body).
(95)
Komise podotýká, že až do roku 2003 se na kasina Mont Parnès a Korfu nevztahoval požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % vstupního poplatku. Jak bylo zmíněno výše, tento požadavek začal pro kasina Soluň a Rhodos platit v okamžiku, kdy jim byly uděleny licence podle zákona č. 2206/1994, kasinu Soluň v roce 1995 a kasinu Rhodos v roce 1996. V případě kasin Mont Parnès a Soluň zůstal vstupní poplatek ve výši 6 EUR až do současnosti, v případě kasina Korfu zůstal ve výši 6 EUR do privatizace v srpnu 2010 a v případě kasina Rhodos do privatizace v roce 1999. Požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % a vstupního poplatku ve výši 15 EUR však byl pro ostatní kasina od roku 1995 závazný a byl takto uplatňován.
(96)
Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní.
(97)
Komise za třetí poznamenává, že selektivní povaha opatření může být opodstatněná na základě „povahy nebo vnitřního uspořádání systému“, tj. tím, nakolik výjimky z daňového systému či rozdíly v rámci systému přímo vyplývají ze základních nebo hlavních zásad systému v dotyčném členském státě (jedná se o třetí krok v analýze selektivity). Komise v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora usuzuje, že opatření zavádějící rozlišení mezi podniky nepředstavují státní podporu, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo struktury soustavy poplatků, do níž tato opatření patří (61). Tato opodstatněnost na základě povahy nebo celkového uspořádání daňového systému odráží soulad konkrétního daňového opatření s vnitřní logikou obecného daňového systému. Praxe Komise a judikatura Soudního dvora však zaujímají k takovémuto opodstatnění velmi restriktivní přístup. Důvody, na nichž je toto opodstatnění založeno, musí souviset s daňovým systémem.
(98)
Řecké orgány uvedly, že se individuální situace každého kasina liší a že vstupní poplatky jsou stanoveny na základě této situace, přičemž se přihlíží k tomu, že cílem je stanovit cenu, která odrazuje osoby s nízkými příjmy od hazardních her.
(99)
Komise nemůže tato tvrzení přijmout. Tvrzení, že výše poplatku je stanovena a opodstatněná na základě situace každého kasina s přihlédnutím k tomu, že cílem je odradit osoby s nízkými příjmy od hazardních her, není slučitelná se skutečností, že se kasina Mont Parnès a Soluň, která uplatňují vstupní poplatek ve výši 6 EUR, nacházejí v blízkosti nejlidnatějších oblastí. Je rovněž v rozporu s ustanovením, které výslovně povoluje bezplatný vstup zákazníků, je-li státu přesto odvedeno 80 % vstupního poplatku.
(100)
Komise rovněž podotýká, že není zjevné, proč je tento nižší poplatek nezbytný konkrétně v případě těchto kasin, a nikoli v případě ostatních kasin. Řecké orgány neobjasnily ekonomický výpočet ke stanovení nižšího vstupního poplatku ve výši 6 EUR místo na jiné střední úrovni, nebo za předpokladu, že skutečně existují zvláštní okolnosti, které podle Řecka spočívají především v zeměpisné poloze konkrétního kasina, skutečnost, proč musí všechna kasina využívající opatření (zpravidla, viz výše) účtovat stejný vstupní poplatek místo ceny přizpůsobené jejich individuální situaci. Pokud se například tvrdí, že nižší vstupní poplatek odůvodňují faktory, které souvisí se zeměpisnou polohou každého kasina, toto odůvodnění každopádně neplatí pro kasino Soluň, které (jak se zdá) využívá toto zacházení nikoli kvůli své zeměpisné poloze, nýbrž na základě vnitrostátního předpisu, jenž poskytuje podnikům založeným s pomocí zahraničního kapitálu nejvýhodnější zacházení použitelné na domácí podniky. Při stanovení vstupního poplatku do kasina Soluň nebyla tudíž nikdy (jak se zdá) aspektem jeho zeměpisná poloha. Jako další příklad, po privatizaci v srpnu 2010 začalo kasino Korfu účtovat vstupní poplatek ve výši 15 EUR. Řecké orgány nevysvětlily uspokojivě, proč již nyní výše uvedené zvláštní okolnosti neplatí a proč již není nutná nižší cena vstupenek.
(101)
Komise vyvozuje závěr, že selektivní povaha posuzovaného opatření není opodstatněná na základě povahy nebo obecného uspořádání systému. Komise se domnívá, že sporné opatření obsahuje prvek diskriminace v podobě snížení daňového základu, jež má za následek daňovou úlevu poskytnutou individuálně určeným kasinům, a že tato diskriminace není opodstatněná na základě logiky příslušného obecného daňového systému v Řecku.
(102)
Komise dospěla k závěru, že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU je kritérium selektivity splněno.
V.1.4 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(103)
Aby opatření představovalo státní podporu, musí narušovat hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Bez ohledu na právní postavení příjemce nebo zdroje financování toto kritérium předpokládá, že příjemce podpory na základě opatření vykonává hospodářskou činnost.
(104)
V judikatuře Soudního dvora je uvedeno (62): „Za účelem kvalifikace vnitrostátního opatření jako zakázané státní podpory není namístě zjistit skutečný dopad podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale pouze přezkoumat, zda může podpora ovlivnit tento obchod a narušit hospodářskou soutěž. Konkrétně, pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodě v rámci Společenství, musí být tento obchod považován za ovlivněný podporou. […] Krom toho není nezbytné, aby se zvýhodněný podnik sám o sobě podílel na obchodu uvnitř Společenství. Pokud totiž členský stát poskytne podniku podporu, může zůstat vnitrostátní činnost zachována nebo může být zvýšena s tím důsledkem, že možnosti podniků usazených v jiných členských státech proniknout na trh tohoto členského státu jsou snížené“. Aby bylo možno dojít k závěru, že opatření narušuje hospodářskou soutěž, je navíc podle ustálené judikatury (63) dostačující, že příjemce podpory konkuruje jiným podnikům na trzích otevřených hospodářské soutěži na vnitřním trhu (64). Komise se domnívá, že podmínky uvedené v judikatuře jsou splněny z následujících důvodů.
(105)
Sporné opatření snižuje v porovnání s ostatními kasiny v Řecku daně, které musí příjemci platit, čímž zlepšuje jejich poměrnou finanční situaci a zajišťuje vyšší ziskovost jejich investic, než by tomu bylo v případě, že by toto bylo založeno pouze na jejich vlastních schopnostech.
(106)
Jak již bylo uvedeno, podle ustálené judikatury je kritérium, že podpora musí ovlivnit obchod, splněno, pokud podnik, který je příjemcem podpory, vykonává hospodářskou činnost zahrnující obchod mezi členskými státy. Aby bylo možno vyvodit závěr, že je ovlivněn vnitroevropský obchod, postačuje, že podpora posiluje postavení dotyčného podniku vzhledem k jiným podnikům, které s ním soutěží ve vnitroevropském obchodu. Výše podpory může být relativně nízká, příjemcem může být menší podnik nebo jeho podíl na evropském trhu může být velmi malý a příjemce případně nemusí své výrobky vyvážet, či může vyvážet prakticky veškerou svou výrobu na trh mimo Evropu: nic z toho tento závěr nemění (65).
(107)
Řecko tvrdilo, že poloha kasin a vzdálenosti mezi nimi znamenají, že každé z nich obsluhuje místní trh, a opatření proto nemůže narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Podle ustálené judikatury (66) však neexistuje žádná prahová hodnota, která určuje skutečný nebo možný dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy, a toto kritérium za účelem použitelnosti čl. 107 odst. 1 proto nezávisí na místní nebo regionální povaze poskytnutých služeb nebo významu dotyčné oblasti činnosti.
(108)
Řecko rovněž uvedlo, že trh hazardních her není mezi členskými státy harmonizován, a členské státy mají proto právo regulovat hazardní hry na vnitrostátní úrovni. Řecko cituje judikaturu Soudního dvora, která povoluje omezení jednotného trhu pro služby v odvětví hazardních her s cílem chránit spotřebitele před podvody a trestnou činností (67).
(109)
Komise plně respektuje právo členských států určovat cíle politiky v oblasti hazardních her, pokud jsou případná omezení volného pohybu služeb vhodná k splnění sledovaných cílů, nepřekračují rámec toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, a jsou uplatňována nediskriminačním způsobem. Komise však nesouhlasí s tím, že z toho vyplývá, že dotyčné opatření nemůže narušit hospodářskou soutěž a neovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(110)
Provozovateli v tomto odvětví jsou často mezinárodní hotelové skupiny (68), které spolu vzájemně soutěží, a jejich rozhodnutí investovat do kasin či jiných hotelových zařízení by mohla být tímto opatřením ovlivněna, jelikož to má dopad na poměrnou ziskovost těchto skupin a jejich investic. Kasina se často nacházejí v turistických oblastech, což naznačuje, že existence kasina může přitahovat do Řecka turisty. Ministerstvem, které v Řecku odpovídá za kasina, je ministerstvo cestovního ruchu. Komise rovněž podotýká, že existuje i určitá přeshraniční mobilita zákazníků. Služby kasin jsou poskytovány na přeshraničním základě - kasina poskytují tyto služby například na výletních lodích spojujících Řecko s Itálií a jinými turistickými oblastmi. Osoby, které chtějí hrát hazardní hry, si mohou vybrat mezi hrou v kasinu a na internetu. On-line hazardní hry představují mezinárodní odvětví podnikání a hráči v Řecku mají přístup k takovýmto službám poskytovaným provozovateli v jiných členských státech. On-line hazardní hry byly předmětem rozsudku, na nějž odkázalo Řecko (viz bod 108). Řecké orgány popřely možnost hospodářské soutěže s jinými formami hazardních her, která byla uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení, a poukázaly na to, že hazardní hry prostřednictvím internetu jsou v současnosti v Řecku nelegální. Navzdory současné právní situaci v Řecku samotné řecké orgány připustily, že se hazardní hry prostřednictvím internetu rozrůstají do „nekontrolovatelných rozměrů“ (69). Je třeba odkázat rovněž na rozsudek Soudního dvora ve věci C-65/05 Komise v. Řecko (70), v němž Soudní dvůr rozhodl, že zákon 3037/2002, jenž měl zakázat hazardní hry prostřednictvím internetu v Řecku, představuje neodůvodněnou překážku svobody usazování a volného pohybu služeb.
(111)
Zvyky spotřebitelů a disponibilní příjem, který je k dispozici pro volnočasové činnosti, jako je využívání služeb kasin, mimoto ovlivňuje světová hospodářská krize. V této zvláštní situaci má rozlišení vstupních poplatků ještě rušivější dopad na rozhodnutí spotřebitelů, a tudíž s větší pravděpodobností narušuje hospodářskou soutěž na trhu kasin.
(112)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdily, že i pokud by se uznalo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR mohl nebo dosud může ovlivnit rozhodnutí zahraniční společnosti, zda investovat do kasina v Řecku, či nikoli, může zahraniční společnost vždy využít legislativní vyhlášku č. 2687/1953; Komise podotýká, že se tato vyhláška nepoužívá automaticky a že by ve skutečnosti umožnila, aby bylo výhodnější zacházení poskytnuté kasinům využívajícím opatření (tj. nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR) přiznáno rovněž ostatním podnikům. Toto opatření proto může posuzovanou daňovou diskriminaci dále rozšířit. Komise rovněž podotýká, že ačkoliv legislativní vyhlášku č. 2687/1953 mohla využít i ostatní kasina, pokud by vložila zahraniční kapitál a podala včas příslušnou žádost, její uplatňování podléhá zvláštním svévolným pravidlům, která znamenají, že opatření je selektivní. Jediný další příklad možného použití tohoto právního předpisu, na něž byla Komise upozorněna, se týkal kasina na Syrosu, které podalo žádost, tato však byla zamítnuta, jelikož byla podána až po vložení zahraničního kapitálu, a nikoli předem.
(113)
Při privatizaci kasina Mont Parnès obsahovala kupní smlouva výslovně možnost udělení licence druhému kasinu ve stejném regionu. Pravděpodobnost investice do takovéto transakce jednoznačně závisí na podmínkách hospodářské soutěže se stávajícím provozovatelem. Jelikož nelze vyloučit, že kasina mohou soutěžit s podobnými společnostmi v ostatních členských státech, je nutno mít za to, že tento požadavek stanovený v čl. 107 odst. 1 SFEU je splněn.
(114)
Komise vyvozuje závěr, že sporné opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy tím, že může zlepšit provozní podmínky příjemců, kteří v Řecku přímo vykonávají hospodářské činnosti a musí odvádět tuto daň ze vstupu do kasin.
V.1.5 Závěr
(115)
Komise vyvozuje závěr, že kritéria pro existenci podpory ve smyslu článku 107 SFEU jsou splněna a že opatření představuje podporu pro kasina s nižším vstupním poplatkem. Těmito kasiny jsou kasina Mont Parnès, Korfu, Soluň a Rhodos. Komise má za to, že kasino Rhodos již není příjemcem podpory, jelikož od privatizace v dubnu 1999 přestalo účtovat nižší vstupní poplatek. Komise se domnívá, že řecké orgány ani kasino Mont Parnès nepředložily dostatečná tvrzení, která by mohla tento závěr změnit.
V.2 Slučitelnost podpory
(116)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise zastává názor, že opatření není způsobilé pro žádnou z výjimek stanovených v článcích 106 nebo 107 SFEU.
(117)
Řecko až dosud tvrdilo, že opatření neobsahuje státní podporu, a nepředložilo žádné tvrzení, které by prokazovalo, proč by případnou podporu bylo možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(118)
Jak bylo objasněno výše, Komise uznává právo členských států regulovat hazardní hry na svém území s výhradou práva EU a uznává, že takováto regulace, která má kontrolovat hazardní hry a odrazovat od nich, je legitimním cílem veřejné politiky. I kdyby toto skutečně bylo účelem podpory, Komise se nedomnívá, že by podpora spadala do oblasti působnosti čl. 106 odst. 2 SFEU. Jak však bylo uvedeno výše, tvrzení, že opatření má za cíl odrazovat od hazardních her, není slučitelné se skutečností, že ke kasinům, která účtují vstupní poplatek ve výši 6 EUR, patří kasina, jež jsou nejblíže nejlidnatějších oblastí Řecka. Je rovněž v rozporu s výslovným ustanovením, které kasinům umožňuje povolit zákazníkům bezplatný vstup, pokud státu přesto odvedou 80 % vstupního poplatku.
(119)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU týkající se podpor sociální povahy poskytovaných individuálním spotřebitelům, podpor určených k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a podpor poskytovaných hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo se v tomto případě nepoužijí.
(120)
Výjimka stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. a), která povoluje podpory, jež mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, se rovněž nepoužije, jelikož posuzované opatření není podmíněno tím, že příjemci vykonávají činnost v oblastech, v nichž existují tyto zvláštní okolnosti (71).
(121)
Sporné opatření nelze stejně tak považovat za podporu, která má napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu nebo napravit vážnou poruchu v hospodářství Řecka, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 3 písm. b). Nemá za cíl ani pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 3 písm. d).
(122)
Sporné opatření je nutno posoudit rovněž na základě ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c), jež povoluje podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Je však třeba uvést, že sporné opatření nespadá do žádného z případů, v nichž Komise uznala, že se použije toto ustanovení, ani do žádných pokynů nebo rámců, které stanoví podmínky, za nichž lze určité druhy podpor považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(123)
Sporné opatření představuje provozní podporu, která uměle posiluje konkurenční postavení určitých podniků vzhledem k jiným podobným podnikům a která není podmíněna tím, že příjemci vykonávají určitou zvláštní činnost za účelem dosažení politických cílů společného zájmu.
(124)
Výhoda, kterou sporné opatření poskytuje, nesouvisí s investicemi, tvorbou pracovních míst ani s konkrétními projekty. Jednoduše osvobozuje dotyčné podniky od poplatků, které musí obvykle hradit podobné podniky, a je ji proto nutno považovat za provozní podporu. Provozní podpora zpravidla nesplňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. c), jelikož narušuje hospodářskou soutěž v odvětvích, v nichž je poskytována, a současně nemůže na základě své povahy dosáhnout žádného z cílů uvedených v tomto ustanovení (72). Ačkoliv tuto podporu lze výjimečně poskytnout v oblastech, které jsou způsobilé na základě výjimky podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a ačkoliv určité oblasti Řecka jsou způsobilé pro tuto podporu, Komise má vážné pochybnosti, zda jsou v daném případě splněna kritéria, na jejichž základě by bylo možno takovouto provozní podporu považovat za slučitelnou. Podle běžné praxe Komise nelze tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož neusnadňuje rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, není časově omezená, nepředpokládá se její postupné snižování a není úměrná tomu, co je nezbytné k odstranění zvláštního hospodářského znevýhodnění dotyčných oblastí.
(125)
Je proto nutno vyvodit závěr, že posuzované opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
V.3 Zákonnost podpory
(126)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, první právní akty, které zavádějí daňovou diskriminaci mezi kasiny, pocházejí z let 1994 a 1995, a Komise proto posuzovala, zda celé opatření představuje „existující podporu“ ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
(127)
Daňová diskriminace byla zavedena protiprávně (tj. pro účely práva EU v oblasti státních podpor) v roce 1995, kdy se řecké orgány rozhodly povolit některým kasinům výjimku z obecného pravidla, jež se odchyluje od zákona č. 2206/1994 a ministerského rozhodnutí z roku 1995. Řecké orgány konkrétně veřejným kasinům Mont Parnès, Korfu a Rhodos povolily, aby nadále uplatňovala nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR místo běžného poplatku ve výši 15 EUR, a v roce 1995 toto výhodnější zacházení výslovně přiznaly rovněž kasinu Soluň na základě legislativní vyhlášky z roku 1953 týkající se zahraničního kapitálu. Ostatním pěti soukromým kasinům, která byla od roku 1995 zřízena a byla jim udělena licence podle zákona č. 2206/1994, byl uložen běžný poplatek ve výši 15 EUR a kasina tuto výši poplatku dodržovala. Podle zákona č. 3139/2003 byl u kasin Mont Parnès a Korfu zachován nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR s tím účinkem, že daňová diskriminace byla protiprávně prodloužena a potvrzena. Kasino Soluň má v důsledku diskriminace výhodu, jelikož je mu přiznáno stejné zacházení jako kasinům Mont Parnès a Korfu, což bylo potvrzeno nařízením prezidenta č. 290/1995, které bylo vydáno podle zákona z roku 1953, jak bylo objasněno výše. Opatření vztahující se na kasino Soluň úzce souvisí s opatřeními platnými pro kasina Mont Parnès a Korfu. Řecké orgány sdělily (73), že po roce 1995 byla nadnesena otázka výše vstupního poplatku a správce kasina Soluň požádal, aby byla výše vstupního poplatku v Soluni stanovena na stejné úrovni jako v případě kasina Mont Parnès, tj. 6 EUR; po obdržení stanoviska Právní rady státu (stanovisko č. 631/1997) byla tato žádost schválena. Lze proto předpokládat, že pokud se zacházení s kasiny Mont Parnès a Korfu v roce 2003 změnilo, takže tato kasina musela účtovat poplatek ve výši 15 EUR, pak se mělo změnit rovněž zacházení s kasinem Soluň. K tomu však nedošlo a na základě vnitrostátních předpisů byla daňová diskriminace zachována.
(128)
Žádné z opatření přinášejících prospěch konkrétním kasinům, jež byla popsána výše, nebylo nikdy oznámeno Komisi ani jí schváleno, zcela jistě nikoli podle pravidel EU v oblasti státních podpor.
(129)
V článku 15 procesního nařízení (74) se uvádí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta počíná dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci buď jako jednotlivá podpora, nebo v rámci režimu podpory. Jakékoli opatření přijaté Komisí nebo členským státem jednajícím na žádost Komise, týkající se protiprávní podpory, přerušuje běh promlčecí lhůty. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu. Promlčecí lhůta se zastaví po dobu, kdy je rozhodnutí Komise předmětem jednání před Soudním dvorem. Jakákoliv podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, je považována za „existující podporu“. Podle čl. 1 písm. c) téhož nařízení však změny „existující podpory“ představují „novou podporu“.
(130)
Komise podotýká, že podle judikatury soudů EU „promlčecí lhůta stanovená v článku 15 nařízení o postupu týkajícím se státních podpor … v žádném případě nevyjadřuje obecnou zásadu, která přeměňuje novou podporu na existující podporu, nýbrž pouze vylučuje navrácení podpor, které byly poskytnuty více než deset let před prvním zásahem Komise“ (75).
(131)
V daném případě Komise ani Řecko na žádost Komise nejednaly až do roku 2009. Komise začala jednat dne 21. října 2009, kdy Řecku předala stížnost a požádala je, aby dotyčné záležitosti objasnilo.
(132)
Veškerá podpora, která byla na základě tohoto opatření poskytnuta ke dni 21. října 1999 nebo posléze (což je deset let přede dnem, kdy Komise předala stížnost řeckému státu a vyžádala si informace), představuje novou a protiprávní podporu, jež byla zavedena bez předchozího oznámení Komisi či rozhodnutí Komise a na niž se vztahuje článek 15 procesního nařízení, pokud jde o její navrácení, jak je podrobněji objasněno níže.
V.4 Vyčíslení a vrácení podpory
(133)
Sporné opatření bylo zavedeno, aniž bylo Komisi předem oznámeno podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Opatření proto představuje protiprávní podporu.
(134)
V článku 14 procesního nařízení se uvádí, že je-li v případech protiprávní státní podpory zjištěno, že tato podpora není slučitelná s vnitřním trhem, je nutno vyžadovat od příjemce navrácení podpory, není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva. Navrácení podpory má pokud možno obnovit konkurenční postavení, které existovalo před poskytnutím podpory. Tvrzení předložená řeckými orgány či kasinem Mont Parnès neodůvodňují odklon od této základní zásady.
(135)
V čl. 14 odst. 1 procesního nařízení je stanoveno: „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“. Podle judikatury Soudního dvora a rozhodovací praxe Komise by příkaz k navrácení podpory porušil obecné zásady práva EU, pokud by Komise svým jednáním vyvolala u příjemce oprávněná očekávání, že podpora byla poskytnuta v souladu s právem EU (76).
(136)
V rozsudku ve věci Forum 187 (77) Soud uvedl, že „právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání je otevřeno každému procesnímu subjektu, u kterého vzbudil orgán Společenství podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správou … Rovněž, i když je opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření Společenství, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, dovolávat takovéto zásady se nemůže, pokud je toto opatření přijato“.
(137)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdily, že případné navrácení podpory by v daném případě bylo v rozporu se zásadou přiměřené důvěry občana na základě rozhodnutí vydaného podle vnitrostátního práva řeckou Radou státu; Komise podotýká, že se jedná o opatření členského státu přijaté vnitrostátním orgánem, a nikoli opatření přijaté orgánem EU v oblasti působnosti výše uvedené judikatury. Rozhodnutí Rady státu mimoto vycházelo výhradně z vnitrostátního práva a nezabývalo se otázkou státní podpory ani hodnocením opatření jako státní podpory. Komise proto nemůže od navrácení podpory upustit na základě těchto tvrzení.
(138)
Řecko a kasino Mont Parnès tvrdily, že kasino Loutraki před podáním stížnosti Komisi otálelo, a porušilo proto zásadu, že by se právo nemělo uplatňovat zneužívajícím způsobem; Komise podotýká, že prodleva na straně stěžovatele nemůže v žádném případě zabránit navrácení protiprávní podpory s přihlédnutím k desetileté promlčecí lhůtě stanovené v článku 15 procesního nařízení.
(139)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení, která s ohledem na výjimečné upuštění od navrácení podpory předložily řecké orgány a kasino Mont Parnès.
(140)
Jak je objasněno v tomto rozhodnutí, vnitrostátní opatření z let 1994 a 1995 ukládala požadavek týkající se jak povinnosti odvádět 80 % hodnoty vstupního poplatku, tak i běžné ceny vstupenky všech kasin ve výši 15 EUR. Pro kasina využívající opatření však požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % ani běžné ceny ve výši 15 EUR neplatil, ačkoliv na ostatní kasina se oba tyto požadavky vztahovaly od roku 1995 a od té doby se používaly v praxi (všechna soukromá kasina získala licence v roce 1995 nebo 1996 a v té době začala opatření uplatňovat s jedinou výjimkou kasina Soluň). Jelikož daňová diskriminace, která vyplývá z rozdílných cen vstupenek a souvisí s 80 % odvodem státu, ve skutečnosti začala v roce 1995, lze mít za to, že období poskytování podpory začalo v roce 1995.
(141)
V souladu se závěry uvedenými v oddíle V.3 „Zákonnost podpory“ se Komise domnívá, že promlčecí lhůta deseti let stanovená v článku 15 procesního nařízení znemožňuje navrácení podpory poskytnuté do dne 21. října 1999.
(142)
Výpočet částky, která má být navrácena, musí vycházet ze skutečnosti, že (jak bylo objasněno v tomto rozhodnutí (viz rovněž bod 85)) se řecký stát vzdává daňových příjmů plynoucích z veřejných kasin ve výši 7,20 EUR za vstup, což je rozdíl mezi daní ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina, a daní ve výši 4,80 EUR za vstup, kterou státu odvádějí veřejná kasina.
(143)
Při výpočtu částky, kterou mají vrátit jednotlivá kasina, je však nutno přihlédnout k určitým aspektům souvisejícím se situací konkrétního kasina, jak je vysvětleno níže.
-
Jak je objasněno v tomto rozhodnutí, požadavek, aby byla státu odvedena částka ve výši 80 % ceny vstupenek, který byl uložen ministerským rozhodnutím z roku 1995, se vztahoval na kasina Korfu a Mont Parnès ode dne, kdy jim byla udělena licence podle zákona č. 2206/1994, tj. v roce 2003 na základě zákona č. 3139/2003. V období od konce roku 2000 do doby udělení licence v roce 2003 však společnost ETA začala státu dobrovolně odvádět 80 % ceny vstupenek (přičemž cena vstupenky činila 6 EUR) (78). Z této informace, kterou poskytly řecké orgány, a s výhradou dalších připomínek, které řecké orgány případně chtějí podat (a které výše uvedené skutečnosti potvrdí nebo vyvrátí), lze odvodit, že do roku 2000 nebyla odváděna žádná daň ze vstupu, a to ani z nižší částky (80 % z 6 EUR). Během prvního období (od 21. října 1999 do konce roku 2000) by proto částka, jež má být navrácena, měla být vypočítána s použitím částky ve výši 12 EUR, což je daň v plné výši, kterou odváděla soukromá kasina v době, kdy veřejná kasina neplatila žádnou daň, která se vynásobí počtem vstupenek vydaných v daném období.
-
Kasinu Soluň byla licence podle zákona č. 2206/1994 udělena v roce 1995 (79). Požadavek týkající se odvodu státu ve výši 80 % ceny vstupenek se na kasino Soluň vztahoval od doby udělení licence v roce 1995. Kasino Soluň účtovalo nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR, který účtovala i kasina Mont Parnès a Korfu. Částku, kterou má vrátit kasino Soluň, je proto nutno vypočítat tak, že se počet vstupenek vydaných ode dne 21. října 1999 vynásobí částkou 7,20 EUR.
-
Kasinu Rhodos byla licence podle zákona č. 2206/1994 udělena v roce 1996. V té době začalo uplatňovat cenu vstupenek ve výši 6 EUR, po privatizaci v dubnu 1999 však přešlo na cenu ve výši 15 EUR. Z připomínek podaných během formálního vyšetřovacího řízení má Komise za to, že po privatizaci v dubnu 1999 přestalo být kasino Rhodos příjemcem podpory, takže navrácení podpory tímto kasinem brání promlčecí lhůta stanovená v článku 15 procesního nařízení.
(144)
Komise nemá k dispozici dostatečné údaje, aby mohla dospět k přesnému odhadu částek, jež mají vrátit jednotlivá kasina využívající opatření. Žádné ustanovení práva EU však nevyžaduje, aby Komise v případě, že nařídí navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou se společným trhem, stanovila přesnou částku podpory, jež má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informaci, která členskému státu a podniku, který je příjemcem podpory, umožní stanovit tuto částku bez větších potíží. Komise se tedy může platně omezit na konstatování povinnosti vrácení dotyčné podpory a přenechat vnitrostátním orgánům výpočet přesné částky, která má být vrácena, na základě pokynů, jež Komise uvede ve svém rozhodnutí.
(145)
Na základě informací poskytnutých členským státem uvádí Komise níže potřebné pokyny pro navrácení podpory.
(146)
Následující tabulka podává celkový přehled o počtu vstupenek vydaných jednotlivými kasiny každý rok (jak je uvedeno v tabulce, poskytnuté údaje nejsou úplné) a uvádí předběžný odhad částek, jež mají být navráceny jednotlivými kasiny, s výhradou případných dalších připomínek, které může Řecko chtít podat poté, co provedlo výpočty týkající se navrácení podpory.
Odhadovaný počet vstupenek vydaných jednotlivými kasiny
ROK
KASINO
Mont Parnès
Korfu
Soluň
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Informace chybí
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2001
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2002
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2003
Informace chybí do 1. května 2003
Ke dni 1. května 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (do 22.10):
(…)
(…)
(…)
(…)
Celkem do dne 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Vstupenky vydané po dni 22.10.2009
Informace chybí
Informace chybí
Informace chybí
Informace chybí
Předběžný odhad částky, kterou mají vrátit jednotlivá kasina
(v statisících EUR, zaokrouhlené údaje)
Mont Parnès
Korfu
Soluň
Rhodos
Algoritmus a výpočet
Pro období 22.10.1999-2000 (82):
počet vstupenek
(x1) × 12 = A1
Pro období 22.10.1999-2000:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 12 = A2 ([…] EUR)
Pro období 22.10.1999-22.10.2009:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 7,20 = AB3 ([…] EUR)
Nepoužitelné
Pro období 2000-22.10.2009:
počet vstupenek
(y1) × 7,20 = B1
Pro období 2000-22.10.2009:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 7,20 = B2 ([…] EUR)
Pro období 22.10.2009 do současnosti:
počet vstupenek
(z1) × 7,20 = C1
Pro období 22.10.2009 do současnosti:
počet vstupenek
(z2) × 7,20 = C2
Pro období 22.10.2009-30.8.2010 (83):
počet vstupenek
(z3) × 7,20 = C3
Celková částka, která má být navrácena
A1 + B1 + C1
Je třeba vypočítat
A2 + B2 + C2
Je třeba vypočítat
AB3 + C3
Je třeba vypočítat
Nepoužitelné
Celková částka, která má být navrácena
Je třeba vypočítat
(147)
Komise dále podotýká, že čl. 108 odst. 3 Smlouvy má odkladný účinek. Komise neobdržela žádné informace ohledně toho, že sporné opatření bylo od doby vydání rozhodnutí o zahájení řízení pozastaveno. Řecké orgány proto opatření patrně dosud uplatňují (84). Řecko musí od příjemce získat podporu, která byla poskytnuta do dne vydání tohoto rozhodnutí. Komise podotýká, že po privatizaci v srpnu 2010 přestalo kasino Korfu účtovat vstupní poplatek ve výši 6 EUR a přešlo na cenu ve výši 15 EUR. Při výpočtu částky, která má být navrácena, je proto nutno vzít v úvahu pouze období do srpna 2010.
(148)
Na základě výše uvedených tvrzení musí Komise Řecku nařídit navrácení neslučitelné státní podpory, která byla příjemcům poskytnuta protiprávně. Komise podotýká, že Řecko musí s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí zrušit veškeré dosud existující daňové výhody poskytované na základě posuzovaného opatření.
(149)
Co se týká budoucnosti, Řecko uvedlo, že zkoumá možnou změnu cenové politiky kasin, která by měla odstranit diskriminaci mezi kasiny. Podle Řecka tento nový právní předpis ukončí uplatňování posuzovaného opatření. Řecko však Komisi dosud neinformovalo o případném pokroku v tomto směru ani o žádných změnách, které byly skutečně provedeny. Komise se domnívá, že přijetí nového právního předpisu je zásadní pro vyřešení otázek diskriminace mezi kasiny v Řecku, a vybízí Řecko, aby neprodleně přijalo potřebná opatření.
VI. ZÁVĚR
(150)
Na základě výše uvedených úvah, příslušné judikatury a zvláštních znaků tohoto případu má Komise za to, že sporné opatření spočívající v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňováním řady předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % z ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví,
představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise rovněž konstatuje, že sporné opatření bylo zavedeno v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, a představuje proto protiprávní podporu.
(151)
Komise uvádí, že podle článku 14 procesního nařízení může být od příjemce vyžadováno navrácení protiprávní podpory, a nařídí, aby Řecko zajistilo navrácení protiprávní podpory, kterou obdrželo každé z kasin využívajících opatření. Komise podotýká, že promlčecí lhůta deseti let stanovená v článku 15 procesního nařízení znemožňuje navrácení případné podpory poskytnuté do dne 21. října 1999. Řecko by s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí mělo zrušit všechny dosud existující daňové výhody poskytované na základě opatření, jež je předmětem tohoto rozhodnutí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora spočívající v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou Řecko zavedlo současným uplatňováním řady (částečně závazných) předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví ve výši 6 EUR respektive 15 EUR,
byla zavedena protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a není slučitelná s vnitřním trhem, jelikož kasinům Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Soluň a Korfu využívajícím opatření (za předpokladu, že kasino Rhodos přestalo být příjemcem podpory v dubnu 1999) poskytla neoprávněnou konkurenční výhodu.
Článek 2
1. Řecko získá od kasin využívajících opatření neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1, která byla poskytnuta ode dne 21. října 1999.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 (85).
4. Řecko zruší s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí veškerou dosud existující daňovou diskriminaci, která byla způsobena podporou uvedenou v článku 1.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Řecko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Řecko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří získali podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý z nich v rámci sporného opatření získal a která je vypočtena podle pokynů obsažených v tomto rozhodnutí;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Řecko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Řecko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Řecké republice.
V Bruselu dne 24. května 2011.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 24 mei 2011
betreffende de door Griekenland aan bepaalde Griekse casino’s verleende staatssteun Steunmaatregel C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 3504)
(Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/716/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de aangehaalde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien hun opmerkingen,
I. PROCEDURE
(1)
Op 8 juli 2009 diende het consortium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (hierna „de klager” of „Loutraki” genoemd) (2) een klacht in bij de Commissie over Griekse wetgeving met betrekking tot een heffingensysteem voor toegangsbewijzen voor casino’s. De klager beweerde dat het systeem staatssteun toekende aan drie marktdeelnemers, met name Regency Casino Mont Parnès, Corfu casino en Regency Casino Thessaloniki (3). De klager liet bij e-mailbericht van 7 oktober 2009 weten dat hij geen bezwaar had tegen de bekendmaking van zijn identiteit. Op 14 oktober 2009 vond een bijeenkomst plaats tussen personeelsleden van de Commissie en vertegenwoordigers van de klager. De klager verstrekte bij brief van 26 oktober 2009 meer informatie ter ondersteuning van zijn klacht.
(2)
Op 21 oktober 2009 stuurde de Commissie de klacht door naar Griekenland en vroeg zij Griekenland om meer duidelijkheid over de in de klacht aangekaarte problemen. Griekenland vroeg bij brief van 17 november 2009 meer tijd om te reageren. De Commissie kende dit toe bij e-mailbericht van 18 november 2009. Griekenland stuurde zijn antwoord naar de Commissie op 27 november 2009.
(3)
De Commissie stuurde op 15 december 2009 het antwoord van Griekenland door naar de klager. De klager diende op 29 december 2009 opmerkingen in over het antwoord van Griekenland.
(4)
Op 25 februari, 4 maart, 23 maart en 13 april 2010 vroeg de Commissie meer informatie aan Griekenland, dat antwoordde op 10 maart, 1 april en 21 april 2010.
(5)
De Commissie deelde Griekenland bij besluit van 6 juli 2010 („besluit tot inleiding van de procedure”) mee dat zij de formele onderzoeksprocedure zou inleiden als bedoeld in artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een maatregel die Griekenland had ingevoerd, met name het toepassen van een lager belastingtarief op toegangsbewijzen voor bepaalde casino’s. Het besluit tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt en de belanghebbenden werden aangemaand hun opmerkingen te maken (4).
(6)
Griekenland vroeg bij brief van 9 augustus 2010 een verlenging van de uiterste termijn voor het indienen van een antwoord, wat de Commissie bij brief van 18 augustus 2010 toestond. De Commissie ontving de opmerkingen van Griekenland over het besluit tot inleiding van de procedure op 6 oktober 2010. De Griekse overheid diende op 12 oktober 2010 aanvullende informatie over de betwiste maatregel in.
(7)
Na de inleiding van het onderzoek ontving de Commissie opmerkingen van twee belanghebbende partijen: de vertegenwoordigers van het casino Mont Parnès, een van de begunstigden van de maatregel, bij brief van 4 augustus 2010, en van de vertegenwoordigers van het privécasino Loutraki bij brieven van 8 en 25 oktober 2010.
(8)
De Commissie stuurde deze opmerkingen bij brief van 29 oktober 2010 door naar de Griekse overheid om haar in de gelegenheid te stellen hierop te antwoorden. De Griekse overheid gaf bij brief van 6 december 2010 commentaar op de opmerkingen van de belanghebbenden en trachtte onder andere bepaalde aspecten van de toepassing van de regeling in kwestie en de interpretatie van de Griekse wetgeving die relevant is voor een analyse van deze zaak, te verduidelijken.
II. DE BETROKKEN MAATREGEL
II.1. De maatregel
(9)
De te beoordelen maatregel betreft belastingdiscriminatie ten gunste van bepaalde casino’s doordat de Griekse overheid een aantal bepalingen, die gedeeltelijk bindend zijn, tegelijk toepast. Deze bepalingen betreffen:
-
een uniforme heffing van 80 % op toegangsbewijzen, en
-
wettelijk vastgelegde prijzen, die verschillend zijn voor overheidscasino’s en privécasino’s, met name 6 EUR voor overheidscasino’s en 15 EUR voor privécasino’s.
Hierdoor lijden privécasino’s een concurrentienadeel (5).
(10)
De maatregel bevoordeelt overheidscasino’s en één privécasino, Thessaloniki, dat bij wijze van uitzondering dezelfde behandeling krijgt als overheidscasino’s. Dit wordt hieronder uitvoeriger beschreven.
II.2. De begunstigden
(11)
De begunstigden van de te analyseren maatregel zijn de volgende Griekse casino’s: Mont Parnès (6), Thessaloniki (7), Corfu (8) en Rhodos (9).
(12)
Op het moment van het besluit tot inleiding van de procedure werd de lagere wettelijke toegangsprijs van 6 EUR slechts in drie Griekse casino’s toegepast: Mont Parnès, waarvan 49 % was geprivatiseerd en 51 % nog in overheidshanden was; Thessaloniki, dat in privéhanden was, maar als een overheidscasino werd behandeld; en Corfu, een overheidscasino. De casino’s Rhodos en Corfu maakten vanaf respectievelijk april 1999 (10) en augustus 2010 (11) niet langer van de maatregel gebruik omdat zij op die data volledig werden geprivatiseerd.
II.3. Toepasselijke bepalingen van het Griekse recht
(13)
Vóór de liberalisering van de markt in 1994 waren er slechts drie casino’s in Griekenland, met name Mont Parnès, Corfu en Rhodos. Op dat moment waren de casino’s overheidsbedrijven die door de Griekse toeristische dienst (EOT) (12) werden geëxploiteerd als overheidsclubs. De toegangsprijs voor deze casino’s werd bij besluit van het algemeen secretariaat van EOT als volgt vastgesteld (13):
-
Mont Parnès: in 1991 stelde EOT de toegangsprijs vast op 2 000 GRD (ongeveer 6 EUR (14));
-
Corfu: in 1992 stelde EOT de toegangsprijs vast op 1 500 GRD, en in 1997 kwam er een aanpassing naar 2 000 GRD;
-
Rhodos: in 1992 stelde EOT de toegangsprijs vast op 1 500 GRD.
(14)
De markt werd krachtens wet 2206/1994 in 1994 geliberaliseerd. Naast de bestaande overheidscasino’s werden zes nieuwe privécasino’s opgericht (15). In de wet van 1994 waren in totaal 14 licenties voorzien, met name drie voor de bestaande overheidscasino’s van Rhodos, Mont Parnès en Corfu en elf voor nog op te richten privécasino’s (16). Van de elf geplande nieuwe privécasino’s kregen echter slechts zes een licentie en begonnen met hun activiteiten, met name de casino’s in Chalkidiki, Loutraki, Thessaloniki, Rio (Achaia), Xanthi (Thracië) en Syros (in 1995 en 1996). De overblijvende vijf licenties werden geannuleerd.
(15)
In artikel 2, lid 10, van wet 2206/1994 werd bepaald dat de toegangsprijs voor de casino’s in bepaalde streken bij ministerieel besluit zou worden vastgesteld. In dit besluit zou ook worden bepaald welk percentage van de toegangsprijs naar de Griekse staat zou gaan. Bij besluit van 16 november 1995 (17) bepaalde het ministerie van Financiën dat vanaf 15 december 1995 alle casino-exploitanten waarop wet 2206/1994 van toepassing is, een toegangsprijs (18) moeten aanrekenen van 5 000 GRD (19) (ongeveer 15 EUR) (20). Overeenkomstig het besluit moeten casino-exploitanten 80 % van de nominale waarde van elk toegangsbewijs betalen als een overheidsheffing aan de staat en vormen de overblijvende 20 %, met inbegrip van de overeenkomstige btw, inkomsten voor het casino. (21) Het besluit bepaalt dat casino’s gratis toegang mogen verlenen (22). Ongeacht wat de casino’s de consument werkelijk aanrekenen, moeten ze 80 % van de wettelijke prijs aan de staat betalen (23). De casino’s moeten overeenkomstig het besluit de heffingen maandelijks doorstorten (24). In het besluit zijn er ook bepalingen voor specifieke kortingen op toegangsbewijzen die geldig zijn voor 15 of 30 dagen (25).
(16)
Alle nieuwe privécasino’s die sinds 1995 krachtens wet 2206/1994 zijn opgericht, hebben het ministerieel besluit van 1995 toegepast en in beginsel, zoals in het vorige punt uitgelegd, de toegangsprijs van 15 EUR aangerekend, met als enige uitzondering Thessaloniki waarop hieronder wordt ingegaan.
(17)
De exploitatie van de overheidscasino’s van Mont Parnès, Corfu en Rhodos bleef echter in handen van EOT (26), die de wetgeving van 1994 en 1995 niet toepaste totdat de licenties als bedoeld in wet 2206/1994 werden toegekend.
(18)
De Commissie heeft uit de opmerkingen over en de verklaringen van de nationale regels die de Griekse overheid heeft ingediend, kunnen afleiden dat in de praktijk het systeem als volgt werkte.
(19)
De Griekse overheid heeft uiteengezet dat de casino’s in Griekenland in het algemeen worden geëxploiteerd overeenkomstig wet 2206/1994. De bijzondere bepalingen die van toepassing zijn op de overheidscasino’s die vóór wet 2206/1994 bestonden, worden beschouwd als uitzonderingen op de toepassing van de algemene bepalingen van de wet (en het ministerieel uitvoeringsbesluit van 1995), in afwachting van de privatisering van deze casino’s en de afgifte van de licenties waarvan in de wet sprake is.
(20)
Tot op het moment dat zij krachtens wet 2206/1994 hun licentie kregen, was het ministerieel besluit van 1995 dus niet van toepassing op de overheidscasino’s voor wat de standaardtoegangsprijs van 15 EUR betreft, noch voor wat de vereiste betreft om 80 % van die prijs aan de staat over te maken. De overheidscasino’s begonnen deze 80 % pas te betalen nadat zij de licenties waarvan sprake is in wet 2206/1994 ontvingen (zie overweging 23 e.v. hieronder). Maar ook dan bleef de toegangsprijs voor overheidscasino’s uitzonderlijk 6 EUR en de heffing slechts 80 % van 6 EUR, aangezien de reeds bestaande besluiten van EOT tot vaststelling van de toegangsprijs op 6 EUR werden beschouwd als een specifieke uitzondering (een reeds bestaande lex specialis) die niet door de algemene bepalingen van wet 2206/1994 noch door het ministerieel besluit van 1995 werd gewijzigd. De EOT-besluiten werden pas na de privatisering, wanneer de casino’s niet langer volledig in handen van de overheid waren, als ontoepasselijk beschouwd. Pas dan voerden de casino’s de standaardtoegangsprijs van 15 EUR in en moesten zij 80 % van 15 EUR als heffing aan de staat betalen.
(21)
Hoewel dit blijkbaar de regel is geweest, was er een uitzondering bij de gedeeltelijke privatisering van het casino Mont Parnès, die bij wet 3139/2003 (die ook bepalingen bevatte over de latere privatisering van Corfu) werd bekrachtigd: in deze wet staat uitdrukkelijk dat de toegangsprijs voor Mont Parnès 6 EUR zou blijven.
(22)
In 2000 werd EOT als uitbater van de casino’s Corfu en Mont Parnès vervangen door Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (het Griekse bedrijf voor de ontwikkeling van toerisme, „ETA”), een bedrijf dat volledig in handen was van de Griekse staat. Vanaf eind 2000 tot 2003, het moment waarop de casino’s overeenkomstig wet 2206/1994 een licentie kregen, begon ETA, eerst vrijwillig en daarna overeenkomstig artikel 24 van wet 2919/2001, zich gaandeweg aan te passen aan de eisen voor casino’s in wet 2206/1994 om de twee voormalige overheidscasino’s voor te bereiden op een volwaardige licentie en privatisering (27). Tijdens deze overgangsperiode maakte ETA 80 % van de toegangsprijs van 6 EUR voor Mont Parnès en Corfu over aan de staat.
(23)
In 2003 werd het overheidscasino Mont Parnès een naamloze vennootschap en werd 49 % van zijn kapitaal aan de privésector verkocht (28). De licentie voor Mont Parnès die in wet 2206/1994 was bepaald, werd uiteindelijk in 2003 krachtens wet 3139/2003 (artikel 1, lid 1) toegekend. Deze wet zorgde ervoor dat de toegangsprijs voor Mont Parnès 6 EUR bleef (artikel 1, lid 1, vii)).
(24)
In het geval van het casino Corfu werd de licentie die in wet 2206/1994 was bepaald, eerst toegekend aan ETA in 2003 krachtens wet 3139/2003 (artikel 1, lid 3), zodat ETA de licentie kon opnemen in een latere privatisering. In dezelfde bepaling stond dat de toegangsprijs voor het casino Corfu bij een nieuw ministerieel besluit zou worden vastgesteld. Dit impliceert dus dat het ministerieel besluit van 1995 niet van toepassing was. Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, is er nooit een nieuw ministerieel besluit geweest en bleef het casino Corfu 6 EUR aanrekenen totdat het in augustus 2010 werd geprivatiseerd. Vanaf dan paste het de toegangsprijs van 15 EUR toe (29).
(25)
In het geval van het casino Rhodos werd de licentie waarvan sprake is in wet 2206/1994 in 1996 afgegeven bij ministerieel besluit T/633 van 29 mei 1996. Het casino bleef echter de verminderde toegangsprijs aanrekenen en schakelde pas over op 15 EUR na zijn privatisering in april 1999: tot zijn privatisering werd het casino, zoals in het vorige punt uitgelegd, geëxploiteerd door EOT en paste het bijgevolg het besluit van EOT van 1992 toe, dat de toegangsprijs voor het casino Rhodos vaststelde op 1 500 GRD (30).
(26)
Het privécasino Thessaloniki werd in 1995 opgericht en kreeg toen een licentie krachtens wet 2206/1994 (31). Het casino heeft steeds de verminderde toegangsprijs van 6 EUR van de overheidscasino’s (Mont Parnès en Corfu) toegepast op basis van wetsbesluit 2687/1953 (32). Dit besluit bepaalt immers dat bedrijven die zijn opgericht met buitenlandse investeringen een minstens even gunstige behandeling krijgen als die voor gelijkaardige bedrijven in het land (33). Toen dit ter sprake kwam, diende de beheerder van het casino (Hyatt Regency) een verzoek in om de toegangsprijs voor het casino Thessaloniki gelijk te stellen aan die voor Mont Parnès, namelijk 6 EUR. Na raadpleging van de juridische dienst van de staat (opinie 631/1997), werd dit verzoek aanvaard. Aangezien het casino Thessaloniki in 1995 een licentie kreeg, was de verplichting om 80 % van de nominale waarde van de toegangsbewijzen aan de staat over te maken erop van toepassing (34).
III. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(27)
De Commissie heeft de formele onderzoeksprocedure ingeleid krachtens artikel 108, lid 2, VWEU, omdat zij meende dat er mogelijk sprake was van belastingdiscriminatie ten gunste van bepaalde casino’s in Griekenland, waarvoor een gunstiger belastingregeling geldt dan voor andere casino’s in het land.
(28)
De Commissie was van mening dat de betwiste maatregel afweek van de algemene wettelijke voorschriften waarin het normale bedrag van de heffingen op toegangsbewijzen tot casino’s is vastgelegd, en hierdoor de mededingingspositie van de begunstigden verbeterde.
(29)
De betwiste maatregel bleek een verlies aan overheidsinkomsten voor de Griekse staat in te houden en kende een voordeel toe aan de goedkopere casino’s. De Griekse overheid argumenteerde dat de rechtstreekse begunstigde van de lagere toegangsprijs de klant was, maar de Commissie antwoordde daarop dat subsidies voor consumenten kunnen neerkomen op staatssteun aan een onderneming wanneer de subsidie afhankelijk is van het gebruik van een bepaald goed of een bepaalde dienst van die onderneming (35).
(30)
De Commissie merkte ook op dat het belastingniveau niet werd vastgesteld op basis van de omstandigheden van elk individueel casino (36), en trok de voorlopige conclusie dat de maatregel selectief was (37).
(31)
De Commissie was van mening dat de betwiste maatregel mogelijk de mededinging tussen casino’s in Griekenland en op de markt voor de aankoop van bedrijven in Europa vervalste. De Commissie merkte op dat zij het recht van de lidstaten volledig eerbiedigde om de gokactiviteiten op hun grondgebied te reguleren, rekening houdend met het EU-recht, maar dat dit volgens haar niet betekende dat de betrokken maatregel geen verstorende invloed op de mededinging of het handelsverkeer tussen de lidstaten had. De marktdeelnemers in deze sector zijn vaak internationale hotelgroepen wier investeringsbeslissing door de maatregel beïnvloed zou kunnen worden. Bovendien zouden casino’s een aantrekkingskracht kunnen uitoefenen op toeristen om Griekenland te bezoeken. De Commissie concludeerde daarom dat de maatregel de concurrentie kon vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden (38).
(32)
De Commissie nam het voorlopige standpunt in dat de maatregel een vorm van onrechtmatige steun was, aangezien de Griekse overheid de maatregel had uitgevoerd zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie, en dat de steun zou moeten worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag („de procedureverordening”) (39).
(33)
De Commissie heeft geen redenen gevonden om ervan uit te gaan dat de betwiste maatregel verenigbaar is met de interne markt; de maatregel bleek een onrechtvaardige exploitatiesteun te zijn voor casino’s die er voordeel uit haalden (40).
(34)
De Commissie merkte op dat, bij bevestiging van haar mening dat de maatregel een vorm van onverenigbare staatsteun inhield, zij overeenkomstig artikel 14, lid 1, van de procedureverordening verplicht zou zijn Griekenland te verzoeken om de steun van de begunstigden terug te vorderen, tenzij dit in strijd zou zijn met een algemeen rechtsbeginsel (41).
IV. VAN DE GRIEKSE OVERHEID EN BELANGHEBBENDEN ONTVANGEN OPMERKINGEN
(35)
Tijdens de formele onderzoeksprocedure ontving de Commissie opmerkingen van Griekenland, van de vertegenwoordiger van Elliniko Kazino Parnithas AE („Mont Parnès”) en van de vertegenwoordigers van het privécasino in Loutraki („Loutraki”).
IV.1. Opmerkingen van Griekenland en van Mont Parnès
(36)
De opmerkingen die de vertegenwoordiger van het begunstigde casino Mont Parnès heeft ingediend, en de opmerkingen van de Griekse overheid zijn hoofdzakelijk identiek en zullen in dit hoofdstuk gezamenlijk worden samengevat.
IV.1.1. Aanwezigheid van steun
(37)
Zowel de Griekse overheid als Mont Parnès ontkennen dat er staatssteun is. Zij stellen dat de staat niet afziet van inkomsten, of, indien dit wel zo zou zijn, dat de casino’s er geen voordeel bij hebben.
(38)
De Griekse overheid stelt dat het verschil in prijzen uitsluitend te maken heeft met de prijsvoorschriften, aangezien de belasting een voor iedereen gelijk aandeel van de respectieve prijs van toegangsbewijzen is.
(39)
Volgens de Griekse overheid zijn de prijsvaststelling voor toegangsbewijzen en de verplichting om een deel aan de staat te betalen niet bedoeld om de staatsinkomsten te doen toenemen, maar om mensen met een laag inkomen van het gokken te weerhouden. Ondanks het feit dat de toegangsprijs ook inkomsten voor de staat genereert, blijft dit een echte controlemaatregel. De Griekse overheid is dienovereenkomstig van mening dat de vereiste om toegangsbewijzen aan een bepaalde prijs aan te bieden aan klanten die de speelzalen van casino’s betreden, een administratieve controlemaatregel is, die een prijs oplegt, maar die van nature geen belasting is en niet kan worden beschouwd als een belastingdruk. Dit was de uitspraak van de Raad van State, de hoogste administratieve rechtbank in Griekenland, in vonnis nr. 4027/1998 (42).
(40)
Wat het verschil in prijzen van de verschillende casino’s betreft, stelt Griekenland dat de economische en sociale omstandigheden van de verschillende casino’s verschillen en niet vergelijkbaar zijn. De Griekse overheid voert aan dat het verschil in prijzen gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde. Zo stelt zij dat de omstandigheden van de verschillende casino’s de verschillende prijzen voor toegangsbewijzen voor casino’s rechtvaardigen en er volledig mee overeenstemmen. Er is immers een verschil tussen casino’s in de buurt van grote steden en casino’s op het platteland, waar vooral de landelijke bevolking woont die in de meeste gevallen lagere inkomens heeft en lager geschoold is, en die meer dan de inwoners van stedelijke gebieden van kansspelen moet worden weerhouden.
(41)
Loutraki, de klager, merkt op dat na de privatisering van het casino Corfu in 2010 de toegangsprijs steeg van 6 EUR naar 15 EUR, wat volgens Loutraki in tegenspraak is met het argument van de openbare orde. De Griekse overheid antwoordt hierop dat door de afgelegen ligging van het eiland Corfu er geen sprake kan zijn van mededinging met andere Griekse casino’s en dat de mededinging dus niet kan zijn vervalst. De Griekse overheid stelt bovendien dat het noodzakelijk is de toegangsprijs ontradend te maken om de inwoners van Corfu te beschermen. Door de privatisering veranderen immers de bedrijfsomstandigheden van het casino, wat onvermijdelijk zal leiden tot een enorme uitbreiding van de openingstijden, het algemene activiteitenniveau en de aantrekkingskracht van het casino.
(42)
Als de casino’s met een lagere toegangsprijs enig voordeel hebben, omdat zij meer klanten aantrekken, zijn de Griekse overheid en Mont Parnès het er niet mee eens dat dit noodzakelijk leidt tot een verlies aan overheidsinkomsten. Noch is het zeker dat bij een hogere toegangsprijs deze vermeende begunstigden meer inkomsten voor de staat zouden genereren. Het vermeende inkomstenverlies is dus hypothetisch. De Griekse overheid en Mont Parnès stellen dat het de klant is die voordeel haalt uit de lagere toegangsprijs en dat het deel van de prijs dat voor het casino is bestemd, meer bedraagt in de casino’s waar de toegangsprijs 15 EUR is, wat voor deze laatsten een voordeel is.
(43)
De Griekse overheid en Mont Parnès blijven bij hun standpunt dat er geen uitwerking is op de mededinging, noch op het handelsverkeer, omdat elk casino een plaatselijke markt bedient. Zij zijn het niet eens met een mogelijke mededinging met andere vormen van gokken, waarvan sprake is in het besluit tot inleiding van de procedure, en wijzen op het feit dat internetgokken momenteel illegaal is in Griekenland.
(44)
De Griekse overheid en Mont Parnès voeren aan dat, zelfs wanneer zou worden aanvaard dat de verminderde toegangsprijs van 6 EUR van invloed zou zijn (geweest) op de beslissing van een buitenlands bedrijf om te investeren in een casino in Griekenland, dat buitenlandse bedrijf altijd wetsbesluit 2687/1953 zou kunnen inroepen, zoals Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE heeft gedaan in het geval van het casino Thessaloniki.
(45)
De klager voert aan dat de begunstigden gratis toegang kunnen verlenen, terwijl de 80 % heffing nog steeds moet worden betaald. Volgens de klager illustreert dit zeer duidelijk dat de maatregel staatssteun behelst. De Griekse overheid antwoordt hierop dat deze praktijk uitzonderlijk is, aangezien casino’s deze mogelijkheid om gratis toegang te verlenen voornamelijk gebruiken ten behoeve van vips of beroemde klanten. Bovendien gaat deze praktijk in tegen de belastingwet (wet 2238/1994) omdat de 80 % van het toegangsbewijs aan de staat wordt betaald uit de eigen inkomsten van het bedrijf en niet wordt erkend als een productieve uitgave, en dus niet bij de eigen inkomsten van het bedrijf in mindering kan worden gebracht. Het bedrijf dat deze praktijk toepast, krijgt dus te maken met een aanzienlijke belastingdruk.
(46)
De overheid en Mont Parnès vestigen de aandacht van de Commissie ook op de andere verschillen tussen casino’s krachtens allerlei belasting- en wettelijke maatregelen. Zij zeggen dat deze verschillen Loutraki, de klager, bevoordelen en de voordelen van de begunstigden als gevolg van de lagere toegangsprijs compenseren. Zo betaalt elk casino een aandeel van zijn jaarlijkse brutowinst aan de staat, maar volgens de wetgeving betaalt Loutraki een kleiner aandeel dan de andere casino’s. De Commissie wenst eerst en vooral op te merken dat, indien de andere maatregelen waarnaar de Griekse overheid en Mont Parnès verwijzen, werkelijk bestaan, deze een afzonderlijke steunmaatregel kunnen zijn ten gunste van Loutraki, op voorwaarde dat alle voorwaarden van de toepasselijke EU-wet inzake staatssteun zijn vervuld. In elk geval gaat dit echter over andere steunmaatregelen dan de betrokken maatregel waarop dit besluit betrekking heeft.
(47)
Ten slotte heeft Griekenland aangegeven dat het overweegt om zijn prijsbeleid voor casino’s aan te passen om de discriminatie tussen de casino’s weg te werken. Het heeft de Commissie echter nog niet gemeld dat dergelijke aanpassingen worden uitgevoerd.
(48)
De Griekse overheid en Mont Parnès hebben geen opmerkingen gemaakt over de verenigbaarheid en wettelijkheid van welke steun dan ook.
IV.1.2. Kwantificering en terugvordering van de steun
(49)
In het andere geval voeren de Griekse overheid en Mont Parnès aan dat, zelfs indien men besluit dat de betrokken maatregel een onrechtmatige en onverenigbare vorm van staatssteun was, terugvordering van die steun in strijd zou zijn met twee beginselen.
-
Het zou in strijd zijn met het beginsel van redelijke verwachtingen van de burger. De zaak van de toegangsprijs voor casino’s, en meer bepaald de mate waarin de toegangsprijs een financiële last voor de casino’s zou zijn, werd ongeveer 15 jaar geleden aan de Raad van State voorgelegd (43). De Raad van State oordeelde, krachtens de nationale wetgeving, dat de toegangsprijs geen vorm van belasting was, wat er onrechtstreeks op wijst dat de toegangsprijs geen economische last voor de casino’s was. De begunstigde casino’s konden daarom van de veronderstelling uitgaan dat er geen sprake van staatssteun kon zijn als gevolg van een verschil in prijzen, die volgens de nationale wetgeving geen economische last zijn.
-
Het zou in strijd zijn met het beginsel dat een recht niet mag worden misbruikt. De Griekse overheid en Mont Parnès voeren aan dat Loutraki, dat pas vijftien jaar na goedkeuring (in 1995) van de betwiste maatregel een klacht bij de Commissie indiende, misbruik maakte van zijn recht om een beroep te doen op de Commissie voor de verdediging van zijn belangen en rechten krachtens de staatssteunvoorschriften in het VWEU.
(50)
De Griekse overheid en Mont Parnès betwisten de berekening van het terug te vorderen bedrag die Loutraki voorstelt. Deze stelt immers voor dat het verschil in belastingen die per klant werden geheven door de casino’s met de hogere toegangsprijs en die met de lagere toegangsprijs, moet worden vermenigvuldigd met het aantal klanten die de begunstigde casino’s hebben betreden. Zij zeggen dat die berekening oneerlijk en arbitrair is, aangezien het niet zeker is dat met een hogere toegangsprijs de vermeende begunstigde casino’s van Mont Parnès, Thessaloniki en Corfu (44) dezelfde klanten zouden hebben.
IV.2. Van Loutraki ontvangen opmerkingen
(51)
Loutraki argumenteert dat de maatregelen in de nationale wetgeving een vorm van belastingdiscriminatie zijn ten gunste van bepaalde casino’s, voor zover de heffing van 80 % van de toegangsbewijzen die alle casino’s aan de staat moeten overmaken, van toepassing is op verschillende belastinggrondslagen, met name de twee verschillende toegangsprijzen die door de overheid zijn vastgesteld. De toegangsprijs voor de begunstigde casino’s is aanzienlijk lager dan de prijs voor de andere casino’s (6 EUR in plaats van 15 EUR). Dit impliceert een inkomstenverlies voor de staat. Bovendien vervalst dit de mededinging en is er dus sprake van staatssteun.
(52)
Loutraki argumenteert vervolgens dat de maatregel niet objectief gerechtvaardigd is omdat de lagere toegangsprijs voor de begunstigde casino’s eigenlijk in strijd is met de sociale doelstellingen en met de rechtvaardiging en de eigenschappen van het vaststellen van een toegangsprijs voor casino’s die in vonnis nr. 4027/1998 van de Raad van State werden besproken. Loutraki voert aan dat men niet redelijkerwijs kan argumenteren dat men administratieve controle en sociale bescherming kan bereiken door middel van verschillende prijzen voor toegangsbewijzen, met name 6 EUR voor het casino Mont Parnès op slechts een twintigtal kilometer van het centrum van Athene en 15 EUR voor Loutraki op ongeveer 85 km van het centrum van Athene; 6 EUR voor het casino Thessaloniki op slechts een achttal kilometer van het centrum van Thessaloniki en 15 EUR voor Chalkidiki, op ongeveer 120 km van het centrum van Thessaloniki.
(53)
Loutraki merkt op dat Griekenland eerder had gezegd dat de verminderde toegangsprijs van 6 EUR gerechtvaardigd was door de specifieke omstandigheden van elk begunstigd casino op basis van hoofdzakelijk de geografische ligging (die bepalend is voor bepaalde economische, sociale, demografische en andere specifieke aspecten), maar dat toen het casino Corfu in augustus 2010 werd geprivatiseerd, het 15 EUR begon aan te rekenen zonder te verklaren waarom deze specifieke omstandigheden niet meer van toepassing waren.
(54)
Over het bedrag dat moet worden teruggevorderd zegt Loutraki dat het gelijk is aan het verschil in belasting die per klant werd geheven, vermenigvuldigd met het aantal klanten die de begunstigde casino’s hebben betreden.
(55)
Wat de afzonderlijke maatregelen betreft, waaraan Griekenland en Mont Parnès refereren, en die volgens hen Loutraki begunstigen, voornamelijk de maatregel waarbij Loutraki een kleiner deel dan de andere casino’s van de jaarlijkse brutowinst aan de staat zou betalen, voert Loutraki aan dat het in de praktijk hetzelfde bedrag heeft betaald als zijn concurrenten op basis van een afzonderlijke overeenkomst met de overheid.
V. EVALUATIE
(56)
De te evalueren maatregel betreft belastingdiscriminatie ten gunste van bepaalde casino’s doordat de Griekse overheid een aantal bepalingen (45) tegelijk toepast. Deze bepalingen stellen een uniforme heffing van 80 % vast op de toegangsprijs voor casino’s en een verschillende wettelijke prijs voor overheids- en privécasino’s, met name 6 EUR voor overheidscasino’s en 15 EUR voor privécasino’s. Hierdoor lijden de privécasino’s een mededingingsnadeel (46).
V.1 Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(57)
Om te bepalen of de maatregel een vorm is van staatssteun als bedoeld in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), moet de Commissie oordelen of de voorwaarden in artikel 107, lid 1, van dat verdrag zijn vervuld. Artikel 107, lid 1, bepaalt het volgende: „Behoudens de afwijkingen waarin de verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”.
(58)
De Commissie zal dienovereenkomstig evalueren of de betwiste maatregel de vier vereiste voorwaarden vervult om van staatssteun te kunnen spreken in de zin van artikel 107, lid 1.
V.1.1 Toegekend voordeel
(59)
Om te kunnen spreken van staatssteun moet een maatregel aan de begunstigden een voordeel toekennen dat hen vrijstelt van belastingen die zij anders met hun eigen middelen zouden moeten betalen.
(60)
De Griekse overheid heeft ten eerste geargumenteerd dat de staatssteunvoorschriften niet van toepassing zijn op de maatregel omdat alle casino’s in Griekenland aan de staat hetzelfde belastingpercentage moeten betalen, met name 80 % van de waarde van elk toegangsbewijs. De verschillende behandeling is het gevolg van het prijsbeleid dat in 1994 en 1995 wettelijk werd bepaald. De toegangsprijs voor de casino’s die krachtens wet 2206/1994 een licentie kregen, werd toen vastgesteld op 15 EUR.
(61)
De Griekse overheid voert ook aan dat de toegangsprijs enkel een administratieve controlemaatregel is en geen belasting, omdat volgens vonnis nr. 4025/1998 van de Raad van State de vaststelling van een toegangsprijs voor casino’s een sociaal karakter heeft en geen belastingmaatregel is.
(62)
Ten eerste dient te worden opgemerkt dat de vaststelling van de prijzen bij wet 2206/1994 niet gemakkelijk als een prijsbeleid kan worden getypeerd. Alle casino’s hebben immers de vrijheid hun klanten een lagere toegangsprijs aan te rekenen of hen zelfs gratis binnen te laten, maar in alle gevallen blijven zij verplicht aan de staat 80 % van de waarde van het afgegeven toegangsbewijs te betalen, ongeacht wat de klant werkelijk heeft moeten betalen.
(63)
In elk geval is het voor de toepassing van de EU-voorschriften inzake staatssteun irrelevant of de betrokken maatregel een belasting- dan wel een prijsvaststellingsmaatregel is, aangezien artikel 107 van toepassing is op steun „in welke vorm ook” die een voordeel toekent. Het feit dat het genereren van belastinginkomsten niet het hoofddoel is, is op zich onvoldoende om een dergelijke maatregel niet te classificeren als staatssteun.
(64)
Zelfs als men erkent dat de vaststelling van een toegangsprijs voor casino’s een sociaal doel kan hebben, moet dan nog de vraag of dit een voordeel is in de vorm van staatssteun worden beoordeeld in termen van uitwerking op de individuele ondernemingen om te kunnen bepalen of bepaalde ondernemingen minder bijdragen aan de overheidsinkomsten. Aangezien bepaalde casino’s individueel zijn vrijgesteld van de toepassing van de algemene toegangsprijs van 15 EUR, en in het bijzonder aangezien de heffing van 80 % die zij aan de staat moeten betalen, gebaseerd is op de lagere prijs die zij (in principe, zie hierboven) moeten vragen, is aan deze casino’s een voordeel toegekend.
(65)
De Commissie erkent het recht van de lidstaten om maatregelen, zoals belastingmaatregelen of andere, krachtens hun eigen nationaal recht te bepalen. De Commissie wil in haar evaluatie op geen enkele manier het nationale recht interpreteren. Deze maatregel maakt het echter mogelijk dat de staat op geregelde tijdstippen en ononderbroken 80 % krijgt van de prijs van elk toegangsbewijs dat door elk casino wordt verkocht. Bovendien merkt de Commissie op dat de verschuldigde bedragen volgens het nationale recht (met name wet 2206/1994 en het ministerieel besluit van 1995) aan het relevante belastingkantoor moeten worden overgemaakt (47). Hoewel de classificatie van de maatregel onder het nationale recht ongewijzigd blijft, meent de Commissie echter dat de maatregel een uitwerking heeft die gelijkt op die van een belastingmaatregel. De Commissie zal dienovereenkomstig en uitsluitend in het kader van dit besluit en de evaluatie krachtens de EU-wet inzake staatssteun naar de maatregel verwijzen als een „belastingmaatregel” of een „belasting”.
(66)
De betrokken maatregel, met name de belastingdiscriminatie als gevolg van de gezamenlijke uitwerking van een uniforme toegangsbelasting op ongelijke wettelijke toegangsprijzen, kent de overheidscasino’s in Griekenland een voordeel toe ten opzichte van de privécasino’s. De gezamenlijke uitwerking van deze twee overheidsbeslissingen is dat de privécasino’s aan de staat een toegangsbelasting van 12 EUR per persoon (80 % van 15 EUR) moeten betalen, terwijl de overheidscasino’s slechts 4,80 EUR (80 % van 6 EUR) betalen (48).
(67)
Door middel van deze maatregel zorgt de Griekse overheid ervoor dat de overheidscasino’s minder belastingen moeten betalen dan dat zij zouden moeten betalen indien de belasting niet-discriminatoir en op het gebied van mededinging neutraal zou zijn. Een niet-discriminatoire en op het gebied van mededinging neutrale belasting was in principe vastgesteld in Griekenland bij wet 2206/1994 inzake het oprichten, organiseren, uitbaten en controleren van casino’s. Deze wet stelt de toegangsprijs vast op 15 EUR en de aan de staat verschuldigde belasting op 80 % van dat bedrag. De Griekse overheid heeft dit niet-discriminatoire en op het gebied van mededinging neutrale belastingstelsel echter niet toegepast op de overheidscasino’s (noch op het privécasino Thessaloniki, dat op dezelfde manier wordt behandeld), en heeft hen toegestaan slechts 4,80 EUR toegangsbelasting te betalen. Bijgevolg heeft de overheid deze ondernemingen bevoordeeld. Deze casino’s hebben uit hun totale omzet minder belastingen per persoon moeten betalen. Hun totale omzet omvat niet alleen de inkomsten uit de toegang (die uitsluitend afkomstig zijn van toegangsbewijzen), maar ook uit andere inkomstenbronnen zoals gokken, logies, bar- en restaurantdiensten, shows enz.
(68)
Volgens vaste rechtspraak omvat het begrip steun niet enkel positieve prestaties, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden (49). Een dergelijk voordeel kan via verschillende soorten belastingverminderingen, zoals een verlaging van de belastinggrondslag, aan ondernemingen worden verleend.
(69)
In dit geval hebben de casino’s Corfu, Mont Parnès en Thessaloniki (en tot 1999 ook het casino Rhodos) (50) een voordeel gekregen van dezelfde soort als een verlaging van de belastinggrondslag aangezien, zoals eerder uitgelegd, er specifieke bepalingen zijn voor deze casino’s krachtens dewelke zij een belasting per toegelaten persoon betalen die lager is dan voor andere casino’s.
(70)
De Griekse overheid heeft opgemerkt dat de rechtstreekse begunstigde van de lagere belasting de klant is. Zelfs al zou men kunnen stellen dat ook de klanten voordeel halen uit de lagere belasting per toegang, omdat zij in totaal minder betalen, dan nog kent de maatregel een voordeel toe aan de betreffende ondernemingen, in dit geval de begunstigde casino’s, aangezien zij een kleiner bedrag aan belastingen per ontvangen klant betalen.
(71)
Uit belastingdossiers is gebleken dat vrijstellingen van belastingen die nominaal door de consument worden betaald, maar door de leverancier worden geïnd, een vorm van staatssteun kunnen zijn, zoals ook andere stimulansen aan consumenten om een bepaald goed of een bepaalde dienst te kopen (51).
(72)
Overeenkomstig de praktijken in het verleden is de Commissie van mening dat belastingverminderingen voor consumenten een vorm van staatssteun voor ondernemingen kunnen zijn wanneer de vermindering afhankelijk is van het gebruik van een bepaald goed of een bepaalde dienst van een particuliere onderneming (52). Het argument dat de klant de rechtstreekse begunstigde is, is dus geen reden om niet te kunnen spreken van staatssteun.
(73)
Bovendien is het voordeel dat aan de overheidscasino’s wordt toegekend door middel van belastingdiscriminatie zelfs groter als men rekening houdt met de gebruikelijke commerciële praktijken van de casino’s in Griekenland om klanten gratis toegang te verlenen, terwijl ze toegangsbelasting aan de staat moeten betalen (80 % van de nominale waarde van het toegangsbewijs). De toegangskost voor een klant is immers opmerkelijk hoger voor de privécasino’s, die als toegangsbelasting 12 EUR moeten betalen, dan voor de overheidscasino’s, die slechts 4,80 EUR uit hun totale omzet moeten betalen.
(74)
De Griekse overheid beweert dat de praktijk om gratis toegang te verlenen tot de begunstigde casino’s op bepaalde weekdagen uitzonderlijk is. Toch is dit specifiek opgenomen in de nationale wetgeving (het ministerieel besluit van 1995). Griekenland heeft beweerd dat de praktijk voorbehouden is voor vips of beroemde personen, maar de Commissie heeft bewijzen in de vorm van algemeen beschikbare informatie, zoals folders in kranten en op het internet, waaruit blijkt dat het gebruikelijk is om op bepaalde weekdagen, elke week, alle klanten gratis toegang te verlenen (casino Thessaloniki, bijvoorbeeld, adverteert op zijn website dat het van zondag tot en met donderdag steeds gratis toegang verleent) (53). Bij de begunstigde casino’s is de praktijk van gratis toegang verlenen dus blijkbaar niet uitzonderlijk.
(75)
Griekenland heeft geargumenteerd dat de praktijk in strijd is met de nationale belastingwet. De Commissie wijst op het feit dat de toelating om gratis toegang te verlenen uitdrukkelijk in het nationale recht inzake casino’s is opgenomen en dat de begunstigde casino’s er duidelijk gebruik van maken.
(76)
Griekenland heeft geargumenteerd dat de 80 % van het toegangsbewijs die aan de staat wordt betaald uit de eigen inkomsten van het casino, niet wordt erkend als een productieve uitgave en dus krachtens de Griekse belastingwet niet bij de inkomsten van het bedrijf in mindering kan worden gebracht. Een bedrijf dat deze praktijk toepast, krijgt dus te maken met een aanzienlijke belastingdruk. De Commissie merkt op dat deze redenering het standpunt van de klager kracht bijzet, met name dat door deze aanzienlijke belastingdruk ten gevolge van de betaling van de belasting uit de eigen inkomsten, een privécasino zich in de realiteit niet kan permitteren om gratis toegang te verlenen. Deze redenering versterkt dus het argument dat er een voordeel is voor de casino’s met een lagere toegangsprijs.-
(77)
Griekenland heeft ook geargumenteerd dat casino’s met een hogere toegangsprijs een voordeel hebben omdat de casino’s 20 % van de ongelijke toegangsprijs houden, dit wil zeggen dat de privécasino’s een netto-opbrengst van 3 EUR overhouden, terwijl dat voor de overheidscasino’s 1,20 EUR is. Dit argument is misleidend, aangezien het geen rekening houdt met twee feiten die belangrijk zijn om de mededingingsverstorende uitwerking van de maatregel goed te begrijpen. Enerzijds zorgt het feit dat de overheid de prijzen van de toegangsbewijzen, alsook de toegangsbelasting, voor bepaalde casino’s op een lager niveau heeft vastgesteld, ervoor dat deze casino’s voor de klanten aantrekkelijker zijn. De gevolgen hiervan zijn dat i) de vraag niet het patroon volgt dat zou gelden indien de casino’s meedingen volgens uitsluitend hun eigen verdiensten op basis van hun individuele doelstellingen en de kwaliteit van hun diensten en ii) hun aantal toegangen kunstmatig toeneemt, aangezien andere aspecten gelijk zijn. Anderzijds, zoals eerder uitgelegd, zijn de inkomsten uit toegangsbewijzen slechts een klein deel van de totale omzet die een klant die door een casino is aangetrokken, genereert voor de onderneming en waaruit de casino’s de toegangsbelasting moeten betalen.
(78)
Ten slotte erkennen de nationale bepalingen zelf dat een partij wordt bevoordeeld door de belastingdiscriminatie. Zoals de Griekse overheid heeft gemeld, mag het casino Thessaloniki een lagere toegangsprijs vragen en minder belastingen betalen krachtens het wetsbesluit van 1953. Dit besluit bepaalt immers dat ondernemingen die met buitenlands kapitaal zijn opgericht, de gunstigste behandeling krijgen die nationale ondernemingen genieten. Hoewel de Griekse overheid volhoudt dat de regeling in kwestie niet voordelig is, past zij toch deze wetgeving toe op het casino Thessaloniki omdat dit de gunstigste behandeling voor de nationale ondernemingen is, vergeleken bij de meer bezwarende behandeling voor de andere privécasino’s.
(79)
Anderzijds vestigen de Griekse overheid en Mont Parnès de aandacht op de andere verschillen tussen de casino’s op het gebied van belasting- of wettelijke maatregelen die volgens hen de klager, Loutraki, begunstigen en dus de voordelen van de begunstigden als gevolg van de lagere toegangsprijs compenseren (54). De Commissie merkt op dat het standpunt dat een bepaalde maatregel (een verschil in de algemene belastingen) zou worden gecompenseerd door een andere (een verschil in toegangsprijzen en de specifieke belasting hierop), niet kan worden aanvaard als een argument om te besluiten dat de betrokken maatregel geen vorm van steun is. Zoals eerder vermeld zijn deze aspecten in elk geval verschillend van de betrokken maatregel waarop onderhavige besluit betrekking heeft (zie overweging 46).
(80)
De Commissie besluit dat de betrokken maatregel, met name de belastingdiscriminatie door de gezamenlijke uitwerking van een uniforme belasting op ongelijke wettelijke toegangsprijzen, een voordeel toekent aan de casino’s met een lagere toegangsprijs.-
V.1.2. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat
(81)
Het voordeel waarvan hierboven sprake is, wordt aan de staat toegerekend en wordt met staatsmiddelen bekostigd.
(82)
Zoals eerder uitgelegd, is de belastingdiscriminatie het gevolg van een aantal administratieve handelingen, decreten en voorschriften die door de Griekse overheid zijn goedgekeurd, met name: wet 2206/1994; het ministerieel besluit van 1995; wet 3139 van 30 april 2003; wetsbesluit 2687/1953; de besluiten van het algemeen secretariaat van EOT (voor het beheer van overheidscasino’s) die zijn afgegeven in overeenstemming met wet 1624/1951 en decreet 4109/1960, met name besluit 535633 van EOT van 21 november 1991 tot vaststelling van de toegangsprijs voor het casino Mont Parnès op 2 000 GRD en besluit 508049 van EOT van 24 maart 1992 tot vaststelling van de toegangsprijs voor de casino’s Corfu en Rhodos op 1 500 GRD (voor Corfu werd de prijs later verhoogd tot 2 000 GRD bij besluit 532691 van 24 november 1997); en de licenties die aan elk casino krachtens het nationale recht werden toegekend en die de respectieve toegangsprijs en de verplichting tot het betalen van 80 % van de prijs die op het casino in kwestie van toepassing is, bevestigen.
(83)
Bovendien wordt de belastingdiscriminatie met staatsmiddelen bekostigd. Indien de staat afziet van inkomsten die zij in normale omstandigheden van een onderneming moet ontvangen, wordt de betreffende maatregel bekostigd met staatsmiddelen.
(84)
Op het gebied van belastingen is in dit geval het aan de overheidscasino’s toegekende voordeel een gevolg van de kunstmatige verlaging van de belastinggrondslag waarop 80 % toegangsbelasting moet worden betaald, met name van een algemene 15 EUR van de nominale waarde van een toegangsbewijs tot 6 EUR voor de overheidscasino’s.
(85)
Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat een dergelijke discriminerende verlaging van de belastinggrondslag leidt tot een verlies aan belastinginkomsten voor de staat, wat gelijkstaat aan het gebruiken van staatsmiddelen in het kader van artikel 107, lid 1, VWEU (55). In het algemeen kan worden gesteld dat Griekse staat in de betrokken zaak afziet van belastinginkomsten van overheidscasino’s ten bedrage van 7,20 EUR per toegangsbewijs. Dit is het verschil tussen de belasting van 12 EUR per toegangsbewijs die de privécasino’s aan de staat betalen en de belasting van 4,80 EUR per toegangsbewijs die de overheidscasino’s aan de staat betalen. Bij de beoordeling van het voordeel dat elk begunstigd casino heeft ontvangen, kan echter rekening worden gehouden met enkele aanpassingen (meer uitleg hierover in deel V.4, „Kwantificering en terugvordering”. Zo blijkt met name dat Mont Parnès en Corfu tot 2000 geen toegangsbelasting aan de staat hebben betaald. Het voordeel is dus in dat geval gelijk aan de belasting van 12 EUR per toegangsbewijs die de privécasino’s aan de staat betalen).
(86)
Griekenland heeft geargumenteerd dat, aangezien de casino’s die een lagere toegangsprijs hanteren, meer klanten kunnen aantrekken, niet met zekerheid kan worden gesteld dat de overheid inkomsten misloopt. Griekenland is van mening dat de maatregel bijgevolg geen vorm van staatssteun is.
(87)
Zoals reeds gezegd in het besluit tot inleiding van de procedure aanvaardt de Commissie dit argument niet. Aansluitend bij haar praktijken in het verleden, is de Commissie van mening dat het feit dat een belastingverlaging voor bepaalde belastingbetalers kan leiden tot een toename van de algemene belastinginkomsten dankzij die belasting, niet noodzakelijk impliceert dat de maatregel niet met staatsmiddelen wordt bekostigd (56).
(88)
Het argument van de Griekse overheid is onjuist, aangezien de maatstaf die zij gebruikt om de uitwerking van de belastingdiscriminatie op de staatsbegroting te testen, wordt beïnvloed door het voordeel dat de maatregel inhoudt. De Griekse overheid heeft in haar redenering de dynamische uitwerking van een prijsverlaging opgenomen. Een prijsverlaging kan immers leiden tot een stijging van de vraag en eventueel van de geïnde belastingen, aangezien de geïnde belastingen in verhouding staan tot het aantal toegangsbewijzen. Deze vergelijking is echter verkeerd want de vraag stijgt door de ongelijkheid zelf die tot stand komt door het voordeel, met name het feit dat er een lagere prijs is en dus een lagere belasting per toegangsbewijs.
(89)
In elk geval heeft de Griekse overheid niet bewezen dat de algemene belastinginkomsten uit de toegangsbelasting voor casino’s zijn toegenomen door het systeem van ongelijke prijzen. Als de Commissie de redenering zou volgen dat een verlaging van de toegangsprijs tot 6 EUR leidt tot een toename van geïnde belastingen, zouden de belastinginkomsten het meest toenemen indien alle toegangsbewijzen voor alle casino’s, zowel overheids- als privécasino’s, 6 EUR zouden kosten. Dit is in strijd met het standpunt van Griekenland dat de belastinginkomsten het meest toenemen door de belastingdiscriminatie als gevolg van de ongelijke prijzen.
(90)
Bijgevolg wordt het betwiste voordeel met staatsmiddelen bekostigd.
V.1.3. Selectiviteit
(91)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU, moet een maatregel, om te worden aangemerkt als staatssteun, specifiek of selectief zijn, in die zin dat hij „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigt.
(92)
Rechtspraak van het Hof van Justitie (57) bepaalt het volgende: „Wat de beoordeling van de selectiviteitsvoorwaarde betreft, die voor het begrip „staatssteun” beslissend is, blijkt uit vaste rechtspraak dat volgens artikel 87, lid 1, EG, [nu artikel 107, lid 1, VWEU] moet worden vastgesteld of een nationale maatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties’ kan begunstigen ten opzichte van andere die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, uit het oogpunt van de doelstelling van de betrokken regeling” ” (58). Het Hof heeft ook in verscheidene gevallen vastgesteld dat artikel 107, lid 1, VWEU, geen onderscheid maakt tussen de oorzaken of de doelstellingen van staatssteun, maar ze definieert aan de hand van de uitwerking (59). Volgens de eigen praktijken van de Commissie en de EU-rechtspraak in belastingzaken, kan het karakter van selectief voordeel zowel voortvloeien uit een uitzondering op de fiscale bepalingen van wettelijke of bestuursrechtelijke aard als uit een discretionair optreden van de belastingdienst. Het selectieve karakter van een maatregel kan evenwel worden gerechtvaardigd „door de aard of de opzet van het stelsel”. Indien dit het geval is, wordt de maatregel niet als steunmaatregel gekwalificeerd (60).
(93)
De Commissie merkt ten eerste op dat in de betrokken zaak het algemene belastingstelsel het stelsel is dat in principe op alle casino’s van toepassing is en dat is vastgesteld bij wet 2206/1994 en het ministerieel uitvoeringsbesluit van 1995 (dit wordt door de Griekse overheid bevestigd, zie overweging 19).
(94)
Ten tweede merkt de Commissie op dat de maatregel in kwestie vertrekt vanuit het algemene belastingstelsel. Zoals de Griekse overheid heeft bevestigd, zijn de bijzondere bepalingen die van toepassing zijn op de overheidscasino’s (en het privécasino Thessaloniki), uitzonderingen op de algemene bepalingen van wet 2206/1994 en het ministerieel uitvoeringsbesluit van 1995 (zie overweging 19 e.v. hierboven).
(95)
De Commissie merkt op dat de vereiste om 80 % van de toegangsprijs aan de staat over te maken, tot 2003 niet van toepassing was op de casino’s Mont Parnès en Corfu. Zoals eerder vermeld was op de casino’s Thessaloniki en Rhodos de vereiste pas van toepassing nadat zij hun licentie kregen krachtens wet 2206/1994, dus respectievelijk 1995 en 1996. De toegangsprijs is 6 EUR gebleven tot op heden in het geval van Mont Parnès en Thessaloniki en tot de privatisering in augustus 2010 in het geval van Corfu en 1999 in het geval van Rhodos. Zowel de vereiste om 80 % aan de staat te geven als de toegangsprijs van 15 EUR waren vanaf 1995 voor andere casino’s echter bindend en werden ook toegepast.
(96)
Bijgevolg is de Commissie van mening dat de maatregel selectief is.
(97)
Ten derde merkt de Commissie op dat de selectieve aard van een maatregel kan worden gerechtvaardigd „door de aard of de opzet van het belastingstelsel”, dat wil zeggen de mate waarin de uitzonderingen op het belastingstelsel of verschillen binnen het stelsel rechtstreeks voortvloeien uit de basis- of hoofdbeginselen van het belastingstelsel van de onderhavige lidstaat (dit is de derde stap van de analyse van de selectiviteit). De Commissie sluit zich aan bij vaste rechtspraak van het Hof en meent dat maatregelen die een verschil tussen ondernemingen creëren geen vorm van staatssteun zijn wanneer dat verschil ontstaat uit de aard of de opzet van het belastingstelsel waarvan zij deel uitmaken (61). Deze rechtvaardiging op basis van de aard of de opzet van het belastingstelsel geeft de consistentie weer van een specifieke belastingmaatregel met de interne logica van het algemene belastingstelsel. Uit de praktijken van de Commissie en de rechtspraak van het Hof is echter gebleken dat zij met dergelijke rechtvaardigingen zeer omzichtig omgaan. De basis van de maatregelen moet inherent zijn aan het belastingstelsel zelf.
(98)
De Griekse overheid heeft gezegd dat de individuele omstandigheden van de casino’s verschillen en dat hiermee rekening werd gehouden voor de toegangsprijzen, alsook met de doelstelling om een prijs vast te stellen die mensen met een laag inkomen ontmoedigt om aan kansspelen deel te nemen.
(99)
De Commissie kan deze argumenten niet aanvaarden. Het argument dat het prijsniveau is aangepast aan en gerechtvaardigd wordt door de omstandigheden van elk individueel casino, rekening houdend met de doelstelling om mensen met een laag inkomen te ontmoedigen aan kansspelen deel te nemen, strookt evenwel niet met het feit dat de casino’s van Mont Parnès en Thessaloniki, waar de toegangsprijs 6 EUR bedraagt, twee casino’s zijn die dicht bij grote bevolkingscentra gelegen zijn. Evenmin kan dit verzoend worden met de uitdrukkelijke mogelijkheid om klanten gratis toegang te verschaffen op voorwaarde dat niettemin 80 % van de toegangsprijs aan de staat wordt overgemaakt.
(100)
De Commissie merkt ook op dat het niet duidelijk is waarom deze lagere prijs voor deze casino’s in het bijzonder noodzakelijk is en niet voor andere. De Griekse overheid heeft geen economische berekening gegeven om te verklaren waarom de lagere toegangsprijs op 6 EUR is vastgesteld en niet op een ander bedrag. Noch heeft zij, als men ervan uitgaat dat er werkelijk bijzondere omstandigheden zijn - die volgens Griekenland vooral betrekking hebben op de geografische ligging van het betreffende casino - verklaard waarom alle begunstigde casino’s verplicht zijn dezelfde toegangsprijs aan te rekenen (als een algemene regel, zie hierboven), en geen prijs die op basis van hun individuele ligging is bepaald. Indien bijvoorbeeld wordt gesteld dat de lagere toegangsprijs wordt bepaald door factoren die eigen zijn aan de geografische ligging van elk casino, is die redenering in geen enkel geval van toepassing op het casino Thessaloniki, dat deze behandeling niet omwille van zijn geografische ligging blijkt te krijgen, maar wel omdat ondernemingen die zijn opgericht met buitenlands kapitaal overeenkomstig een nationale bepaling de gunstigste behandeling krijgen die nationale ondernemingen genieten. Bij het vaststellen van de toegangsprijs voor het casino Thessaloniki blijkt zijn geografische ligging dus op geen enkel moment een rol te hebben gespeeld. Een ander voorbeeld is het casino Corfu. Dit casino begon na zijn privatisering in augustus 2010 de toegangsprijs van 15 EUR toe te passen. De Griekse overheid heeft onvoldoende verklaard waarom de bijzondere omstandigheden waarvan hierboven sprake is, niet meer van toepassing waren en waarom de lagere prijs voor de toegangsbewijzen bijgevolg niet meer nodig was.
(101)
De Commissie besluit dat het selectieve karakter van de betrokken maatregel niet wordt gerechtvaardigd door de aard of de opzet van het stelstel. De Commissie meent dat de betwiste maatregel een discriminerend element bevat in de vorm van een verlaging van de belastinggrondslag waardoor bepaalde individuele casino’s een belastingvoordeel genieten en dat deze vorm van discriminatie niet wordt gerechtvaardigd door de logica van het relevante algemene belastingstelsel in Griekenland.
(102)
De Commissie besluit dat het selectiviteitscriterium in het kader van artikel 107, lid 1, VWEU is vervuld.
V.1.4. Vervalsing van de mededinging en gevolgen voor het handelsverkeer
(103)
Om te kunnen spreken van staatssteun moet de maatregel de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden. Ongeacht de juridische status van de begunstigde of de wijze waarop hij wordt gefinancierd, veronderstelt dit criterium dat de begunstigde van de maatregel een economische activiteit uitoefent.
(104)
In rechtspraak heeft het Hof van Justitie de volgende uitspraak gedaan: „Om een nationale maatregel als staatssteun te kunnen kwalificeren, behoeft niet te worden vastgesteld of de steun de handel tussen lidstaten werkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk vervalst, maar behoeft enkel te worden onderzocht of de steunmaatregelen dat handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen. In het bijzonder wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed. […] Het is trouwens niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf aan het intracommunautaire handelsverkeer deelneemt. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse activiteit in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen” (62). Bovendien heeft volgens vaste rechtspraak (63) een maatregel al een concurrentievervalsende werking wanneer de begunstigde met andere bedrijven concurreert op markten die voor concurrentie op de interne markt openstaan (64). De Commissie is van mening dat de voorwaarden in de rechtspraak om de volgende redenen zijn vervuld.
(105)
De betwiste maatregel zorgt ervoor dat de begunstigden minder belastingen moeten betalen dan de andere casino’s in Griekenland. Hun vergelijkende financiële positie is hierdoor sterker en de rentabiliteit van hun investeringen groter dan wat deze zou zijn geweest indien zij uitsluitend op eigen verdiensten waren gebaseerd.
(106)
Zoals reeds vermeld, is volgens vaste rechtspraak de voorwaarde dat de steun het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden, vervuld zodra de begunstigde onderneming een economische activiteit uitoefent die het voorwerp is van handel tussen lidstaten. Om te kunnen besluiten dat het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig is beïnvloed, volstaat het dat de steun de positie van de onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt. Het belang van de steunmaatregel kan relatief zijn, de begunstigde bescheiden in omvang of zijn aandeel in de communautaire markt zeer beperkt, en het kan zelfs zijn dat deze begunstigde niet deelneemt aan de uitvoer, of vrijwel zijn gehele productie uitvoert naar buiten de communautaire markt: dit alles brengt geen verandering in de conclusie (65).
(107)
Griekenland heeft geargumenteerd dat door de ligging van de casino’s en de onderlinge afstanden elk casino een plaatselijke markt bedient en dat de maatregel bijgevolg de mededinging niet kan vervalsen, noch het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Volgens de rechtspraak is er echter geen bepaling over de werkelijke of mogelijke uitwerking op mededinging en op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Bijgevolg is dit criterium voor de toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, niet afhankelijk van de plaatselijke of regionale aard van de geleverde diensten, noch van de grootte van het betreffende werkterrein (66).
(108)
Griekenland heeft ook geargumenteerd dat de kansspelenmarkt niet is geharmoniseerd tussen de lidstaten en dat de lidstaten daarom vrij zijn om deze markt op nationaal niveau te regelen. Griekenland citeert de rechtspraak van het Hof van Justitie die een beperking van de interne markt voor kansspelen toelaat om de consument te beschermen tegen fraude en misdaden (67).
(109)
De Commissie respecteert het recht van de lidstaten om de doelstellingen van hun kansspelenbeleid te bepalen, volledig op voorwaarde dat beperkingen op de vrijheid om diensten te verlenen functioneel zijn, niet verdergaan dan wat nodig is om deze doelstellingen te behalen en op een niet-discriminerende manier worden toegepast. De Commissie gaat echter niet akkoord dat hieruit volgt dat de maatregel in kwestie de mededinging niet kan vervalsen, noch het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(110)
De marktdeelnemers in deze sector zijn vaak internationale hotelgroepen (68), die onderlinge concurrenten zijn en die bij het nemen van de beslissing om te investeren in casino’s of andere hotelfaciliteiten kunnen worden beïnvloed door de maatregel, aangezien deze maatregel de vergelijkende rentabiliteit van de groepen en hun investeringen beïnvloedt. Casino’s zijn vaak gelegen op toeristische plaatsen, wat erop zou kunnen wijzen dat de aanwezigheid van een casino toeristen kan aantrekken om Griekenland te bezoeken. Het ministerie dat verantwoordelijk is voor casino’s in Griekenland is het ministerie van Toerisme. De Commissie merkt ook op dat er grensoverschrijdende mobiliteit van klanten is. Daarnaast worden ook casinodiensten verleend in een grensoverschrijdende omgeving zoals op cruiseschepen tussen Griekenland en Italië en andere bestemmingen. Personen die willen gokken kunnen meer in het algemeen kiezen tussen gokken in een casino of online. Onlinegokken is een internationale activiteit en gokkers in Griekenland hebben toegang tot dergelijke diensten die door operatoren in andere lidstaten worden verleend. Onlinegokken was inderdaad het onderwerp van het vonnis waarnaar Griekenland verwijst (zie punt 108). De Griekse overheid heeft de mogelijkheid tot mededinging met andere vormen van gokken in het besluit tot inleiding van de procedure betwist en hierbij de opmerking gemaakt dat onlinegokken momenteel illegaal is in Griekenland. Toch heeft de Griekse overheid zelf erkend dat, ondanks de huidige wettelijke toestand in Griekenland, onlinegokken in die mate is toegenomen, dat het niet meer kan worden gecontroleerd (69). Er moet ook worden verwezen naar de uitspraak van het Hof van Justitie in zaak C-65/05, Commissie/Griekenland. In deze zaak stelde het Hof dat wet 3037/2002, die internetgokken in Griekenland wou verbieden, de vrijheid om diensten in te stellen en te leveren ten onrechte beperkte (70).
(111)
Bovendien heeft de algemene economische crisis een invloed op de gewoonten van de consument en op het inkomen dat hij aan vrijetijdsactiviteiten zoals casinodiensten kan besteden. Hierdoor heeft een verschil in toegangsprijzen zelfs een grotere verstorende invloed op de keuzes van de consument en kan het dus de mededinging in de casinosector nog meer vervalsen.
(112)
De Griekse overheid en Mont Parnès argumenteerden dat zelfs wanneer het waar zou zijn dat de verminderde toegangsprijs van 6 EUR de beslissing van een buitenlands bedrijf om al dan niet te investeren in een casino in Griekenland zou hebben beïnvloed of momenteel beïnvloedt, het buitenlands bedrijf altijd wetsbesluit 2687/1953 zou kunnen inroepen. De Commissie merkt op dat het besluit niet automatisch wordt toegepast en dat het er in feite toe zou leiden dat de meer voordelige behandeling die de begunstigde casino’s krijgen (met name de lagere toegangsprijs van 6 EUR) ook aan andere ondernemingen wordt toegekend. De maatregel kan er dus voor zorgen dat de betrokken belastingdiscriminatie zich nog verder verspreidt. Bovendien merkt de Commissie op dat, hoewel wetsbesluit 2687/1953 door andere casino’s kon worden ingeroepen indien zij buitenlands kapitaal hadden ingebracht en tijdig een aanvraag hadden ingediend, de voorschriften voor de toepassing van het wetsbesluit arbitrair zijn, waardoor het een selectieve maatregel is. Het enige andere voorbeeld van mogelijke toepassing van het wetsbesluit waarvan de Commissie op de hoogte werd gesteld, betreft het casino op Syros. Dit casino diende een aanvraag in, maar deze werd geweigerd omdat hij pas werd ingediend nadat het buitenlands kapitaal was ingebracht en niet daarvoor.
(113)
Een ander punt is dat bij de privatisering van het casino Mont Parnès de verkoopsovereenkomst specifiek voorzag in een mogelijke licentie voor een tweede casino in dezelfde streek. Het is duidelijk dat de investering in een dergelijke operatie afhankelijk is van de voorwaarden voor mededinging met de bestaande uitbater. Aangezien het niet kan worden uitgesloten dat casino’s met gelijkaardige bedrijven in andere lidstaten meedingen, moet deze vereiste van artikel 107, lid 1, VWEU, als vervuld worden beschouwd.
(114)
De Commissie besluit dat de betwiste maatregel de mededinging kan vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden door potentieel de bedrijfsomstandigheden te verbeteren van de begunstigden, die rechtstreeks aan de economische activiteiten deelnemen en deze belasting op toegangsbewijzen voor casino’s in Griekenland moeten betalen.
V.1.5. Conclusies
(115)
De Commissie besluit dat de criteria voor de aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, VWEU, zijn vervuld en dat de maatregel een vorm van staatssteun is ten gunste van de casino’s met een lagere toegangsprijs. Deze casino’s zijn Mont Parnès, Corfu, Thessaloniki en Rhodos. De Commissie is ervan op de hoogte dat het casino Rhodos geen begunstigde meer is, aangezien het sinds zijn privatisering in april 1999 de lagere toegangsprijs niet meer aanrekent. De Commissie is van mening dat noch de Griekse overheid noch Mont Parnès argumenten hebben aangevoerd die deze conclusie kunnen wijzigen.
V.2. Verenigbaarheid van de steun
(116)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure is vermeld, is de Commissie van mening dat de maatregel niet in aanmerking komt voor de uitzonderingen in artikelen 106 en 107, VWEU.
(117)
Tot op heden heeft de Griekse overheid staande gehouden dat er geen sprake is van staatssteun, maar zij heeft geen argumenten gegeven die aantonen waarom enige vorm van steun verenigbaar zou zijn.
(118)
Zoals eerder gezegd, erkent de Commissie het recht van de lidstaten om gokactiviteiten op hun grondgebied te reguleren rekening houdend met het EU-recht, en aanvaardt zij dat dergelijke regelingen, die erop gericht zijn gokactiviteiten te controleren en mensen van gokken te weerhouden, gerechtvaardigde doelen van openbare orde zijn. De Commissie gelooft echter niet dat, zelfs al zou dat het doel van de steun zijn, de steun op die manier onder artikel 106, lid 2, VWEU, kan worden geclassificeerd. Maar, zoals eerder gezegd, kan het argument dat de maatregel dient om mensen van gokken te weerhouden, in geen enkel geval in overeenstemming worden gebracht met het feit dat sommige casino’s met een toegangsprijs van 6 EUR het dichtst bij de belangrijkste bevolkingscentra van Griekenland gelegen zijn. Evenmin kan dit verzoend worden met de uitdrukkelijke mogelijkheid om klanten gratis toegang te verschaffen op voorwaarde dat niettemin 80 % van de toegangsprijs aan de staat wordt overgemaakt.
(119)
De uitzonderingen in artikel 107, lid 2, VWEU, betreffende steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers, steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, en steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland zijn in dit geval niet van toepassing.
(120)
De uitzondering in artikel 107, lid 3, onder a), die steunmaatregelen toelaat ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek is aan werkgelegenheid, is ook niet van toepassing omdat voor de betrokken maatregel de begunstigden geen bepaalde activiteiten in streken met bijzondere omstandigheden moeten uitvoeren (71).
(121)
Noch kan de betwiste maatregel worden beschouwd als de bevordering van de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang of de opheffing van een ernstige verstoring in de economie van Griekenland, als bedoeld in artikel 107, lid 3, onder b). Noch heeft de maatregel als doel de bevordering van de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed, als bedoeld in artikel 107, lid 3, onder d).
(122)
De betwiste maatregel moet ten slotte worden onderzocht in het licht van artikel 107, lid 3, onder c), dat de goedkeuring mogelijk maakt van staatssteun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Er dient echter te worden opgemerkt dat op de betwiste maatregel geen enkel geval van toepassing is waarin volgens de Commissie dit punt geldt, noch andere richtsnoeren of kaders die de omstandigheden bepalen waarin bepaalde soorten steunmaatregelen kunnen worden beschouwd als verenigbaar met de interne markt.
(123)
De betwiste maatregel is een vorm van exploitatiesteun die de mededingingspositie van bepaalde ondernemingen kunstmatig versterkt ten opzichte van andere gelijkaardige ondernemingen en die niet van de begunstigden verlangt dat zij specifieke acties ondernemen om beleidsdoelen van algemeen belang te behalen.
(124)
Het voordeel dat door de betwiste maatregel wordt toegekend, heeft geen betrekking op investeringen, het scheppen van banen of specifieke projecten. Het zorgt er gewoon voor dat de betreffende ondernemingen minder belastingen moeten betalen dan gelijkaardige ondernemingen in normale omstandigheden. Bijgevolg moet het voordeel als exploitatiesteun worden beschouwd. Exploitatiesteun vervult in het algemeen de voorwaarden van artikel 107, lid 3, onder c), niet, aangezien hij de mededinging vervalst in de sectoren waarin hij wordt toegekend. Tegelijkertijd kunnen met de steun, omwille van zijn aard, de doelstellingen in die bepaling niet worden behaald (72). Hoewel dergelijke steun uitzonderlijk kan worden toegekend in streken die in aanmerking komen voor de uitzondering in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, en hoewel bepaalde streken in Griekenland wel in aanmerking komen, twijfelt de Commissie er sterk aan of in dit geval de voorwaarden zijn vervuld om dergelijke exploitatiesteun te kunnen beschouwen als verenigbaar. Volgens de standaardpraktijken van de Commissie kan dergelijke steun niet als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd omdat hij de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën niet vergemakkelijkt, niet beperkt is in de tijd, niet geleidelijk wordt afgebouwd, en niet in verhouding staat tot te verhelpen specifieke economische handicaps van de betreffende gebieden.
(125)
De conclusie is dat de betrokken maatregel onverenigbaar is met de interne markt.
V.3. Rechtmatigheid van de steun
(126)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure is vermeld, dateren de eerste bepalingen die tot belastingdiscriminatie tussen casino’s hebben geleid, van 1994 en 1995. De Commissie heeft dienovereenkomstig onderzocht of de maatregel in zijn geheel een vorm van „bestaande steunregelingen” is, als bedoeld in artikel 108, lid 1, VWEU.
(127)
De belastingdiscriminatie werd illegaal ingevoerd, althans volgens de EU-wet inzake staatssteun, in 1995. De Griekse overheid besliste toen om bepaalde casino’s vrij te stellen van de algemene regel die door wet 2206/1994 en het ministerieel besluit van 1995 tot stand is gekomen. De Griekse overheid liet in het bijzonder de overheidscasino’s Mont Parnès, Corfu en Rhodos toe om een lagere toegangsprijs van 6 EUR te blijven toepassen in plaats van de standaardprijs van 15 EUR. In 1995 kende de overheid deze meer voordelige behandeling ook toe aan casino Thessaloniki krachtens het wetsbesluit inzake buitenlands kapitaal van 1953. De standaardprijs van 15 EUR was bindend voor, en werd correct nageleefd door de vijf andere privécasino’s, die krachtens wet 2206/1994 vanaf 1995 werden opgericht en een licentie kregen. Krachtens wet 3139/2003 bleef bovendien de lagere toegangsprijs van 6 EUR specifiek voor de casino’s Mont Parnès en Corfu behouden, waardoor de belastingdiscriminatie illegaal werd verlengd en bekrachtigd. Het casino Thessaloniki haalt voordeel uit de discriminatie omdat het dezelfde behandeling krijgt als Mont Parnès en Corfu, wat, zoals eerder werd uitgelegd, werd bekrachtigd bij presidentieel besluit 290/1995, dat krachtens de wet van 1953 werd afgegeven. De regelingen die voor Thessaloniki van toepassing zijn, zijn nauw verbonden met de regelingen voor Mont Parnès en Corfu. De Griekse overheid heeft gemeld dat na 1995 de toegangsprijs ter sprake kwam en dat de beheerder van het casino Thessaloniki een aanvraag indiende om de prijs voor Thessaloniki gelijk te stellen aan die voor Mont Parnès, namelijk 6 EUR; na raadpleging van de juridische dienst van de staat (opinie 631/1997/EG), werd dit verzoek aanvaard (73). Men kan dus ervan uitgaan dat, indien men de behandeling van Mont Parnès en Corfu in 2003 had gewijzigd, zodat zij de toegangsprijs van 15 EUR moesten toepassen, de behandeling van het casino Thessaloniki dan ook zou zijn veranderd. Dit is echter niet gebeurd en de nationale bepalingen hielden de belastingdiscriminatie in stand.
(128)
Geen enkele van de hierboven beschreven maatregelen die bepaalde casino’s begunstigen werden ooit bij de Commissie aangemeld of door haar goedgekeurd, in elk geval niet krachtens de EU-voorschriften inzake staatssteun.
(129)
In artikel 15 van de procedureverordening (74) wordt bepaald dat de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen verjaren na een termijn van tien jaar. Deze termijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun als individuele steun of in het kader van een steunregeling aan de begunstigde is verleend. De verjaring wordt gestuit door elke maatregel van de Commissie of een op haar verzoek optredende lidstaat ten aanzien van de onrechtmatige steun. Na iedere stuiting begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen. De verjaring wordt geschorst, zolang over het besluit van de Commissie een beroep aanhangig is bij het Hof van Justitie. Steun ten aanzien waarvan de verjaringstermijn is verstreken, wordt als „bestaande steun” beschouwd. Overeenkomstig artikel 1, onder c), van dezelfde verordening zijn wijzigingen in „bestaande steun” vormen van „nieuwe steun”.
(130)
De Commissie merkt op dat overeenkomstig de rechtspraak van de EU-gerechtshoven „de verjaringstermijn van artikel 15 van de procedureverordening […] niet de uitdrukking vormt van een algemeen beginsel waardoor nieuwe steun in bestaande steun wordt omgevormd, maar enkel uitsluit dat steun wordt teruggevorderd die meer dan tien jaar voor het eerste optreden van de Commissie is ingevoerd (75).”.
(131)
In het onderhavige geval ondernam de Commissie geen actie, noch deed Griekenland dit op verzoek van de Commissie, tot 2009. De Commissie trad in actie op21 oktober 2009, toen zij de klacht naar Griekenland doorstuurde en Griekenland vroeg de kwestie te verduidelijken.
(132)
Bijgevolg is elke steun die onder deze maatregel werd toegekend op of na 21 oktober 1999 (dit is tien jaar voor de dag waarop de Commissie de klacht naar de Griekse overheid doorstuurde en om informatie vroeg) nieuwe en onrechtmatige steun, die werd toegekend zonder voorafgaande kennisgeving aan of beslissing van de Commissie. Op deze steun is dus artikel 15 van de procedureverordening inzake terugvordering van toepassing, zoals hieronder uitvoeriger beschreven.
V.4. Kwantificering en terugvordering
(133)
De betwiste maatregel werd uitgevoerd zonder dat de Commissie op voorhand in kennis werd gesteld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU. Derhalve kan worden besloten dat de maatregel onrechtmatige steun vormt.
(134)
In artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 staat dat, wanneer onrechtmatig toegekende staatssteun onverenigbaar met de interne markt blijkt te zijn, de steun van de begunstigde moet worden teruggevorderd, tenzij dit in strijd zou zijn met het algemene rechtsbeginsel. De terugvordering van de steun is bedoeld om de mededingingspositie van vóór de toekenning van de steun in de mate van het mogelijke te herstellen. De Griekse overheid noch Mont Parnès heeft argumenten aangevoerd waardoor van dit basisbeginsel kan worden afgeweken.
(135)
In artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 wordt het volgende bepaald: „De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.”. De rechtspraak van het Hof van Justitie en de eigen besluitvormingspraktijken van de Commissie hebben in het bijzonder vastgesteld dat een bevel tot het terugvorderen van steun een inbreuk zou zijn op het algemene beginsel van het EU-recht indien de Commissie door haar acties een gewettigd vertrouwen heeft doen ontstaan bij de begunstigde dat de steun werd toegekend in overeenstemming met het EU-recht (76).
(136)
Het Hof heeft in het kader van Forum 187 het volgende geoordeeld: „Iedere justitiabele bij wie een gemeenschapsinstelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, kan zich op het vertrouwensbeginsel beroepen. Voorts kan niemand schending van dit beginsel stellen wanneer de administratie hem geen precieze toezeggingen heeft gedaan […] Wanneer verder een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (77).”.
(137)
De Griekse overheid en Mont Parnès hebben aangevoerd dat de terugvordering van de steun in dit geval in strijd zou zijn met het beginsel van het redelijke vertrouwen van de burger, in het licht van een regelgeving krachtens het nationale recht door de Griekse Raad van State. De Commissie merkt op dat dit een nationale stap van de nationale overheid is, en niet van een EU-overheid binnen het toepassingsgebied van de hiervoor genoemde rechtspraak. Bovendien was de uitspraak van de Raad van State uitsluitend gebaseerd op het nationale recht en ging hij niet over staatssteun, noch over de classificering van maatregelen als staatssteun. De Commissie kan dienovereenkomstig op basis van deze argumenten niet afzien van de terugvordering.-
(138)
Griekenland en Mont Parnès hebben aangevoerd dat Loutraki heeft gewacht om een klacht bij de Commissie in te dienen en daardoor een inbreuk heeft gepleegd op het beginsel dat een recht niet mag worden misbruikt. De Commissie merkt op dat, rekening houdend met de verjaringstermijn van tien jaar in artikel 15 van de procedureverordening, het wachten van de klager om een klacht in te dienen in elk geval geen reden is om de onrechtmatige steun niet terug te vorderen.-
(139)
De Commissie kan dienovereenkomstig de argumenten van de Griekse overheid en Mont Parnès voor een uitzonderlijke vrijstelling van de terugvordering niet aanvaarden.
(140)
Zoals in dit besluit is uitgelegd, hebben de nationale maatregelen van 1994 en 1995 zowel de vereiste opgelegd om 80 % van de toegangsprijs aan de staat te betalen als de standaardprijs van 15 EUR voor toegangsbewijzen voor alle casino’s. De vereiste om 80 % te betalen en de standaardprijs van 15 EUR waren echter niet van toepassing op de begunstigde casino’s, terwijl ze vanaf 1995 wel van toepassing waren op andere casino’s en sindsdien ook werden uitgevoerd (alle privécasino’s kregen in 1995 of 1996 een licentie en begonnen op dat moment de maatregel uit te voeren, met uitzondering van Thessaloniki). Aangezien de belastingdiscriminatie als gevolg van het verschil in toegangsprijzen en de bijbehorende betalingen van 80 % aan de staat in feite in 1995 begon, gaat men ervan uit dat de periode waarin de steun werd toegekend, in 1995 begon.
(141)
Aansluitend bij haar conclusie in deel V.3 „Rechtmatigheid van de steun”, is de Commissie van mening dat door de verjaringstermijn van tien jaar in artikel 15 van de procedureverordening geen steun die voor 21 oktober 1999 werd toegekend, mag worden teruggevorderd.
(142)
De berekening van het terug te vorderen bedrag moet, zoals uitgelegd in dit besluit (zie ook overweging 85), zijn gebaseerd op het feit dat de Griekse overheid heeft afgezien van belastinginkomsten afkomstig van overheidscasino’s ten bedrage van 7,20 EUR per toegangsbewijs. Dit bedrag is het verschil tussen de belasting van 12 EUR per toegangsbewijs die de privécasino’s aan de staat moeten overmaken en de belasting van 4,80 EUR per toegangsbewijs die de overheidscasino’s aan de staat moeten overmaken.
(143)
Bij de berekening van het terug te vorderen bedrag van elk casino moet echter rekening worden gehouden met de specifieke situatie van dat casino, zoals hieronder uitgelegd.
-
Zoals in dit besluit uitgelegd, was de bij ministerieel besluit van 1995 opgelegde vereiste om 80 % van prijs van de toegangsbewijzen aan de staat te betalen van toepassing op de casino’s Corfu en Mont Parnès vanaf de dag dat zij een licentie hadden in overeenstemming met wet 2206/1994, d.w.z. in 2003 krachtens wet 3139/2003. Vanaf eind 2000 tot zij hun licentie hadden in 2003 begon ETA echter op vrijwillige basis 80 % van de prijs van toegangsbewijzen (de prijs bedroeg 6 EUR) aan de staat te betalen (78). Op basis van deze informatie, die door de Griekse overheid werd overgelegd, en behoudens nieuwe opmerkingen die de Griekse overheid wenst te maken (die het voorgenoemde bevestigen of tegenspreken), kan worden geconcludeerd dat tot 2000 geen toegangsbelasting werd betaald, ook niet aan het verminderde tarief (80 % van 6 EUR). Voor de eerste periode (van 21 oktober 1999 tot eind 2000) moet het terug te vorderen bedrag dus worden berekend op basis van het tarief van 12 EUR, d.i. de volledige belasting die de privécasino’s betaalden toen de overheidscasino’s helemaal geen belasting betaalden, vermenigvuldigd met het aantal afgegeven toegangsbewijzen tijdens die periode.
-
Het casino Thessaloniki kreeg krachtens wet 2206/1994 in 1995 zijn licentie (79). De vereiste om 80 % van de prijs van de toegangsbewijzen aan de staat over te maken, was van toepassing op het casino Thessaloniki vanaf zijn licentie in 1995. Thessaloniki paste de toegangsprijs van 6 EUR, die de casino’s Mont Parnès en Corfu toepasten, toe. Het terug te vorderen bedrag van het casino Thessaloniki moet daarom worden berekend op basis van het aantal afgegeven toegangsbewijzen vanaf 21 oktober 1999, vermenigvuldigd met 7,20 EUR.
-
Het casino Rhodos kreeg krachtens wet 2206/1994 in 1996 zijn licentie. Het begon toen de prijs van 6 EUR voor toegangsbewijzen toe te passen, maar het schakelde na zijn privatisering in april 1999 over op 15 EUR. Uit de opmerkingen die tijdens de formele onderzoeksprocedure werden gemaakt, leidt de Commissie af dat het casino Rhodos niet langer begunstigde was na zijn privatisering in april 1999. Bijgevolg kan van dit casino niets worden teruggevorderd rekening houdend met de verjaringstermijn in artikel 15 van de procedureverordening.
(144)
De Commissie beschikt niet over voldoende gegevens om een nauwkeurige raming te kunnen maken van de terug te vorderen bedragen van elk begunstigd casino. Er is echter geen enkele bepaling in het EU-recht die de Commissie verplicht het exacte bedrag van de terug te vorderen steun vast te stellen wanneer zij de terugvordering beveelt van steun die onverenigbaar met de interne markt is verklaard. Het volstaat dat de Commissie in haar besluit informatie opneemt die de lidstaat en de begunstigde onderneming in staat stelt dat bedrag zonder al te veel moeite zelf te berekenen. Het is dus gewettigd dat de Commissie zich beperkt tot het verklaren dat er een verplichting is de steun in kwestie terug te betalen en dat zij de nationale overheid laat berekenen wat de exacte terug te betalen bedragen zijn op basis van de aanwijzingen in het besluit van de Commissie.
(145)
Op basis van de door de lidstaat ingediende informatie geeft de Commissie hieronder de nodige richtsnoeren voor terugvordering.
(146)
De tabel hieronder bevat een algemeen overzicht van het jaarlijkse aantal afgegeven toegangsbewijzen per casino (zoals in de tabel vermeld, is de informatie niet volledig), en een voorlopige raming van de bedragen die van elk casino moeten worden teruggevorderd, behoudens nadere opmerkingen die Griekenland wenst te maken nadat het zelf de berekeningen voor de terugvordering heeft uitgevoerd.
Geraamd aantal afgegeven toegangsbewijzen per casino
JAAR
CASINO
Mont Parnès
Corfu
Thessaloniki
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Informatie ontbreekt
[…] (80)
[…]
[…] (81)
2000
Informatie ontbreekt
[…]
[…]
[…]
2001
Informatie ontbreekt
[…]
[…]
[…]
2002
Informatie ontbreekt
[…]
[…]
[…]
2003
Informatie van voor 1 mei 2003 ontbreekt
Op 1 mei 2003:
[…]
[…]
[…]
[…]
2004
[…]
[…]
[…]
[…]
2005
[…]
[…]
[…]
[…]
2006
[…]
[…]
[…]
[…]
2007
[…]
[…]
[…]
[…]
2008
[…]
[…]
[…]
[…]
2009 (tot 22 oktober):
[…]
[…]
[…]
[…]
Totaal op 22 oktober 2009
[…]
[…]
[…]
[…]
Afgegeven toegangsbewijzen na 22.10.2009
Informatie ontbreekt
Informatie ontbreekt
Informatie ontbreekt
Informatie ontbreekt
Voorlopige raming van het terug te vorderen bedrag per casino
(miljoen EUR, afgerond)
Mont Parnès
Corfu
Thessaloniki
Rhodos
Algoritme en berekening
Voor 22.10.1999 - 2000 (82):
aantal toegangsbewijzen
(x1) × 12 = A1
Voor 22.10.1999 - 2000:
aantal toegangsbewijzen
([…] toegangsbewijzen) × 12 = A2 ([…] EUR)
Voor 22.10.1999 - 22.10.2009:
aantal toegangsbewijzen
([…] toegangsbewijzen) × 7,20 = AB3 ([…] EUR)
n.v.t.
Voor 2000 - 22.10.2009:
aantal toegangsbewijzen
(y1) × 7,20 = B1
Voor 2000 - 22.10.2009:
aantal toegangsbewijzen
([…] toegangsbewijzen) × 7,20 = B2 ([…] EUR)
Voor 22.10.2009 - heden:
aantal toegangsbewijzen
(z1) × 7,20 = C1
Voor 22.10.2009 - heden:
aantal toegangsbewijzen
(z2) × 7,20 = C2
Voor 22.10.2009 - 30.8.2010 (83):
aantal toegangsbewijzen
(z3) × 7,20 = C3
Totaal terug te vorderen bedrag
A1 + B1 + C1
Te berekenen
A2 + B2 + C2
Te berekenen
AB3 + C3
Te berekenen
n.v.t.
Totaal terug te vorderen bedrag
Te berekenen
(147)
De Commissie merkt ook op dat artikel 108, lid 3, VWEU, een opschortende werking heeft. Aan de Commissie is niet gemeld dat de betwiste maatregel zou zijn opgeschort na het besluit tot inleiding van de procedure. Zij gaat er dus van uit dat de Griekse overheid de maatregel is blijven toepassen en dat nog steeds doet (84). Alle steun die tot de goedkeuring van het onderhavige besluit is toegekend, moet Griekenland van de begunstigde terugvorderen. De Commissie merkt op dat het casino Corfu sinds zijn privatisering in augustus 2010 de toegangsprijs van 15 EUR toepast in plaats van die van 6 EUR. Voor de berekening van het terug te vorderen bedrag moet dus uitsluitend met de periode tot augustus 2010 rekening worden gehouden.
(148)
In het licht van alle genoemde argumenten, beveelt de Commissie Griekenland de onverenigbare staatssteun die illegaal aan de begunstigden is toegekend, terug te vorderen. De Commissie benadrukt dat Griekenland alle uitstaande belastingvoordelen die onder de betrokken maatregel worden toegekend, moet annuleren met ingang van de datum waarop dit besluit wordt vastgesteld.
(149)
Wat de toekomst betreft, heeft Griekenland gezegd dat het aan het onderzoeken is hoe het zijn prijsbeleid voor casino’s kan aanpassen zodat er geen discriminatie tussen casino’s meer is. Volgens Griekenland zal deze nieuwe wetgeving een einde maken aan de betrokken maatregel. Griekenland heeft de Commissie echter niet op de hoogte gebracht van vooruitgang op dit gebied noch van veranderingen die werkelijk zijn uitgevoerd. De Commissie is van mening dat de goedkeuring van dergelijke nieuwe wetgeving belangrijk is om de discriminatie tussen casino’s in Griekenland weg te werken en moedigt Griekenland aan onverwijld de nodige stappen te nemen.
VI. CONCLUSIE
(150)
In het licht van bovenstaande overwegingen, de relevante rechtspraak en de specifieke kenmerken van de zaak, is de Commissie van mening dat de betwiste maatregel, die belastingdiscriminatie inhoudt ten gunste van bepaalde casino’s en die door de Griekse autoriteiten is ingevoerd middels de gelijktijdige tenuitvoerlegging van een aantal wettelijke bepalingen, met name:-
-
een uniforme heffing van 80 % op toegangsbewijzen, en
-
wettelijk vastgelegde prijzen, die verschillend zijn voor overheidscasino’s en privécasino’s, met name 6 EUR voor overheidscasino’s en 15 EUR voor privécasino’s
een vorm van staatssteun is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie stelt tevens vast dat de betwiste maatregel in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU ten uitvoer is gelegd en dus onrechtmatige steun vormt.
(151)
De Commissie merkt op dat krachtens artikel 14 van de procedureverordening onrechtmatige steun kan worden teruggevorderd van de begunstigde, en zij gelast Griekenland dan ook de onrechtmatige steun van alle begunstigde casino’s terug te vorderen. De Commissie merkt op dat de verjaringstermijn van tien jaar als bepaald in artikel 15 van de procedureverordening de terugvordering van steun die voor 21 oktober 1999 werd toegekend, verbiedt. Griekenland moet alle uitstaande belastingvoordelen die krachtens de maatregel waarop dit besluit betrekking heeft worden toegekend, ongedaan maken vanaf de datum waarop dit besluit wordt vastgesteld,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De steunmaatregel in de vorm van belastingdiscriminatie ten gunste van bepaalde casino’s die Griekenland heeft ingevoerd door een aantal bepalingen tegelijk toe te passen, met name:
-
een uniforme heffing van 80 % op toegangsbewijzen, en
-
een wettelijk vastgelegde prijs, die verschillend is voor overheidscasino’s en privécasino’s, met name respectievelijk 6 EUR en 15 EUR,
is onrechtmatig ingevoerd, in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en is onverenigbaar met de interne markt, aangezien de steun de volgende begunstigde casino’s: Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Thessaloniki en Corfu Casino (met dien verstande dat het Casino Rhodos sinds april 1999 geen begunstigde meer is) een ongeoorloofd mededingingsvoordeel toekende.
Artikel 2
1. Griekenland vordert van de begunstigde casino’s de in artikel 1 bedoelde onverenigbare steun terug die na 21 oktober 1999 werd toegekend.
2. De terug te vorderen steun omvat de rente vanaf de datum waarop de steun ter beschikking van de begunstigde is gesteld tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt berekend op samengestelde grondslag in overeenstemming met hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (85).
4. Griekenland maakt alle belastingdiscriminatie als gevolg van de in artikel 1 bedoelde steun ongedaan met ingang van de datum waarop het onderhavige besluit wordt vastgesteld.
Artikel 3
1. De in artikel 1 bedoelde steun wordt onverwijld en daadwerkelijk teruggevorderd.
2. Griekenland zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van dit besluit verstrekt Griekenland de Commissie de volgende informatie:
a)
de lijst van de begunstigden die steun hebben ontvangen krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling en het totale bedrag dat elke begunstigde heeft ontvangen krachtens de betwiste maatregel, berekend in overeenstemming met de in dit besluit vervatte aanwijzingen;
b)
het totale van elke begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
c)
een gedetailleerde beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
d)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Griekenland houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, totdat de in de artikel 1 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Helleense Republiek.
Gedaan te Brussel, 24 mei 2011.