ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 6. července 2010
ve věci státní podpory C 40/07 (ex N 48/07), kterou Rumunsko uplatnilo ve prospěch podniku ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (dříve Petrotub Roman S.A.)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4492)
(Pouze rumunské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/516/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na ustanovení přílohy VII a dodatku A přílohy VII protokolu o přechodných opatřeních smlouvy o přistoupení Rumunska,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 2. února 2007 požádala Komise Rumunsko, aby poskytlo informace týkající se prominutí dluhů a úprav splátkového kalendáře u podniku Petrotub Roman S.A. (dále jen „Petrotub“) v souvislosti s jeho privatizací v roce 2003 (po zprivatizování se podnik přejmenoval na Mittal Steel Roman a poté na ArcelorMittal Tubular Products S.A. (2) (dále jen „AM Roman“)).
(2)
Dopisem ze dne 25. září 2007 oznámila Komise Rumunsku své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (3) ve věci možné podpory v rámci privatizace podniku Petrotub. Rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k tomuto opatření předložily své připomínky.
(3)
Rumunsko předložilo své připomínky dopisem ze dne 26. listopadu 2007, který byl zaevidován téhož dne. Podniky ArcelorMittal (mateřský podnik) a AM Roman (dotyčný dceřiný podnik) předložily své připomínky dopisy ze dne 28. ledna 2008, zaevidovanými dne 29. ledna 2008. Tyto připomínky byly dne 12. února 2008 sděleny Rumunsku. Rumunsko na ně odpovědělo dopisem ze dne 11. března 2008, který byl zaevidován téhož dne.
(4)
Dopisy ze dne 26. února 2009, 8. října 2009 a 29. ledna 2010 požádala Komise o dodatečné informace. Rumunsko odpovědělo dopisy ze dne 27. dubna 2009, 19. října 2009 a 3. února 2010, jež byly všechny zaevidovány ještě téhož dne.
II. POPIS SKUTEČNOSTÍ
1. Podnik
(5)
Podnik AM Roman je výrobce bezešvých ocelových trubek se sídlem ve městě Roman v oblasti Rumunska, která je příjemcem pomoci podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU (5). Před zprivatizováním v roce 2003 byl podnik, který se tehdy jmenoval Petrotub, výrobcem bezešvých ocelových trubek válcovaných za tepla i za studena s průměrem mezi 6 a 620 mm a tloušťkou stěny mezi 0,5 a 70 mm. Tyto výrobky nachází různé využití v odvětvích energetiky (ropy, plynu, chemických látek, jaderné a konvenční energie) a ve strojírenství a stavebnictví. Po privatizaci podnik dál pokračoval v působení na stejném výrobkovém trhu. V současnosti má podnik ArcelorMittal Tubular Products Holding B.V. Rotterdam NLD (ze skupiny ArcerlorMittal group) v tomto podniku 69,76% podíl (6).
2. Předmětné opatření
(6)
Dne 23. července 2003 zveřejnil rumunský Úřad pro privatizaci APAPS (dnes AVAS) (7) záměr prodat svůj 70% podíl v podniku Petrotub. Privatizace proběhla prostřednictvím veřejného nabídkového řízení. Dohoda o prodeji byla podepsána s podnikem LNM Holdings NV (dnes ArcelorMittal) dne 28. října 2003 za kupní cenu ve výši 6 milionů USD (5,1 milionu EUR (8)).
(7)
V souvislosti s privatizací souhlasil APAPS jménem rumunského státu s odepsáním dluhů v celkové výši 22,5 milionu EUR a u zbývající částky souhlasil se změnou splátkového kalendáře.
(8)
V roce 1998 uzavřel podnik Petrotub smlouvu na komerční úvěr ve výši [30-50] (9) milionů DEM [15-25 milionů EUR] s dobou trvání do roku 2011 od německé rozvojové banky Kreditanstalt für Wiederaufbau (dále jen „KfW“), jehož smyslem bylo zakoupení nové válcovny od podniku Mannesmann AG. Jednotlivé části finančního balíčku od KfW byly zajištěny státními zárukami poskytnutými Německem a Rakouskem, jakož i bankovní zárukou od rumunské banky Banca Comercială Română (dále jen „BCR“). Protizáruku u státní záruky Německa poskytl rumunský stát. Rumunská protizáruka se týkala 85 % z celkových 30-50 milionů DEM úvěru od KfW. Rumunsko si od podniku Petrotub vyúčtovalo jednorázový poplatek ve výši [3-7 %].
III. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(9)
V rozhodnutí o zahájení řízení sdělila Komise Rumunsku, že základem pro zahájení formálního vyšetřovacího řízení je oddíl B přílohy VII protokolu smlouvy o přistoupení Rumunska (dále jen „příloha VII“), který pojednává o restrukturalizaci ocelářského průmyslu, a také že při neexistenci specifických ustanovení v příloze VII týkajících se právní situace rumunského výrobce trubek v době privatizace bude Komise existenci a slučitelnost státní podpory poskytnuté podniku AM Roman vyšetřovat na tomto právním základě.
(10)
Komise poznamenala, že pořizovací cena (5,1 milionu EUR) nepokryla ztrátu, která vznikla státu v důsledku prominutí dluhů ve výši 22,5 milionu EUR, s nímž v souvislosti s privatizací souhlasil rumunský Úřad pro privatizaci APAPS.
(11)
Před zahájením formálního vyšetřovacího řízení předložilo Rumunsko zprávu vypracovanou externím poradcem (10), aby dokázalo, že privatizace za daných podmínek byla pro stát tím nejvýhodnějším řešením.
(12)
Zpráva dokládala, že privatizace bude pro rumunský stát tím nejvýhodnějším řešením. V níže uvedené tabulce je obsaženo srovnání částek, které by každá ze státních věřitelských institucí získala buď při privatizaci, nebo při likvidaci (11).
Privatizace
Likvidace
Fond sociálního zabezpečení
[…] milionů EUR
[…] milionů EUR
Fond nezaměstnanosti
[…] milionů EUR
[…] milionů EUR
Zdravotní fond
[…] milionů EUR
[…] milionů EUR
APAPS
[…] milionů EUR
(včetně prodejní ceny ve výši 5,1 milionu EUR)
0
Stát celkem
[4-9] milionů EUR
[19-26] milionů EUR
(13)
Zpráva vycházela z předpokladu, že v případě likvidace by došlo k aktivaci záruky z roku 1998 a stát by (prostřednictvím ministerstva financí) ručil za zbývající částku z úvěru, který si v roce 1998 od KfW vzal podnik Petrotub, tj. za [15-25] milionů EUR. Jinými slovy by stát v případě likvidace nakonec obdržel pouze [2-9] milionů EUR, což je méně ve srovnání s celkovou částkou [4-9] milionů EUR v případě privatizace.
(14)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise měla pochybnosti o tom, zda výsledky v případě privatizace a likvidace měly být odhadnuty pro stát jako celek, což byl návrh odborné zprávy, nebo odděleně pro každého ze státních věřitelů, což by bylo v souladu s rozhodnutím Tribunálu ve věci HAMSA (12).
(15)
Komise mimo jiné zpochybnila, že by při odhadování výsledku likvidace bylo možné zohlednit ztrátu [15-25] milionů EUR jako výsledek aktivace záruky z roku 1998. V souladu s rozhodnutími ve věcech HYTASA (13) a Gröditzer (14) by se mělo rozlišovat mezi závazky, které stát na sebe musí vzít coby akcionář daného podniku, a závazky státu coby orgánu veřejné moci. Z toho plyne, že náklady přijaté orgánem veřejné moci nelze započítávat pro účely odhadování nákladů, které by byl schopen a ochoten na sebe vzít soukromý akcionář. Komise považuje skutečnost, že rumunské ministerstvo financí vydalo podniku Petrotub v roce 1998 státní záruku, za známku toho, že soukromý akcionář by takovou záruku nebyl schopen dát. Ve stejném smyslu je zapotřebí chápat skutečnost, že záruka z roku 1998 byla poskytnuta za podmínek, které by soukromý hospodářský subjekt nemohl přijmout.
IV. PŘIPOMÍNKY RUMUNSKA A ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(16)
Ve svých připomínkách ze dne 27. listopadu 2007 Rumunsko především namítalo, že privatizace podniku Petrotub v říjnu 2003 neznamenala pro tento podnik či kupujícího žádnou výhodu, a proto tato operace nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(17)
Rumunsko nejprve zdůraznilo, že podnik Petrotub byl prodán v rámci otevřeného, transparentního a bezpodmínečného nabídkového řízení, což podle rumunských orgánů dokazuje, že podnik Petrotub byl prodán za tržní cenu a že kupujícímu tímto nákupem nevznikla žádná výhoda. Zadruhé se Rumunsko domnívá, že postupovalo tak, jak by postupoval každý soukromý prodejce: při výběru mezi privatizací a likvidací si stát zvolil scénář, který byl z čistě finančního hlediska ten nejvýhodnější, aniž by přihlížel k nekomerčním či politickým aspektům, jimiž se jinak vyznačuje postup orgánu veřejné moci.
(18)
Ve spojitosti s tímto druhým tvrzením Rumunsko ukázalo, že podle vnitrostátního práva měl Úřad pro privatizaci AVAS povinnost i pravomoc provést odhad a srovnání výsledků privatizace a likvidace s odkazem na státní rozpočet jako celek. Jinými slovy, úřad pro privatizaci zvolil možnost, která byla pro státní rozpočet jako celek nejvýhodnější, stejně, jak by to učinila velká holdingová společnost zahrnující několik věřitelů. Proto a navzdory názoru Komise by stát nemohl, ba ani nesměl odhadovat výsledky privatizace a likvidace samostatně pro každý z dotčených veřejných subjektů zvlášť.
(19)
Při odhadování výsledků likvidace byl stát navíc oprávněn zohlednit ztrátu spojenou s aktivací záruky z roku 1998, neboť by takovou záruku za daných podmínek podniku Petrotub poskytl i soukromý investor. V době udělení záruky se podnik nenacházel v obtížích a riziková přirážka, která byla podniku Petrotub za záruku vyúčtována, byla odpovídající odměnou akcionáři za záruku ve prospěch podniku, který se v té době nacházel v dobrém stavu.
(20)
Nadto je zapotřebí posuzovat záruku z roku 1998 z hlediska příslušných pravidel státní podpory platných v té době. Sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů platné v té době vylučovalo dlouhodobé záruky vývozních úvěrů z rozsahu kontrol podle čl. 107 odst. 1 SFEU (tehdy čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES) (15). Rumunsko také zdůraznilo, že v roce 1998, kdy došlo k poskytnutí záruky, byl podnik Petrotub výrobcem trubek a jako takového se jej netýkala definice ESUO ocele, ani ustanovení protokolu č. 2 o oceli ESUO v evropské dohodě o přidružení.
(21)
Podnik AM Roman a jeho mateřský podnik ArcelorMittal argumentaci Rumunska plně podpořily. Podniky rovněž zdůraznily, že podle tehdy platných rumunských právních předpisů a podle pravidel státní podpory evropské dohody o přidružení státní záruka poskytnutá v roce 1998 podniku Petrotub státní podporu nepředstavovala. Záruka z roku 1998 nadto představovala jasně vymahatelný komerční závazek učiněný státem coby většinovým akcionářem dotčeného podniku, a z toho důvodu ji lze započítat do odhadu nákladů na likvidaci. Podnik ArcelorMittal také zdůraznil, že za koupi podniku Petrotub zaplatil tržní cenu, a proto by jakákoliv případná výhoda z privatizace (k níž nedošlo) v každém případě připadla státu coby prodejci.
V. POSOUZENÍ
1. Platné právo a pravomoc Komise
(22)
Toto řízení se zabývá skutečnostmi, k nimž došlo před přistoupením Rumunska k Evropské unii dne 1. ledna 2007. Podnik Petrotub byl zprivatizován v říjnu 2003. V roce 1998 mu nadto rumunský stát poskytl záruku týkající se úvěru ve výši [30-50] milionů DEM od KfW určeného na nákup nové válcovny. Záruka z roku 1998 je s privatizací z roku 2003 spojena, neboť Rumunsko tvrdí, že se v případě likvidace musí její náklady zahrnout do posouzení privatizace z roku 2003 podle kritérií jednání investora v tržním hospodářství.
(23)
Všeobecně se články 107 až 108 SFEU nevztahují na podpory poskytnuté před přistoupením, které se již po přistoupení neuplatní (16). Odchylně od tohoto obecného pravidla - a tedy výjimečně - je Komise na základě přílohy VII smlouvy o přistoupení Rumunska oprávněna k přezkoumání státní podpory poskytnuté Rumunskem před přistoupením k EU v souvislosti s restrukturalizací rumunského ocelářského průmyslu (17).
(24)
V příloze VII jsou obsažena ustanovení umožňující Rumunsku dokončit restrukturalizaci jeho ocelářského průmyslu zahájenou ještě před jeho přistoupením k EU. Tato restrukturalizace rumunského ocelářského odvětví byla prováděna na základě protokolu č. 2 o oceli ESUO přiloženému k evropské dohodě o přidružení (dále jen „protokol č. 2“) a rozšířenému Dodatkovým protokolem podepsaným dne 23. října 2002 (dále jen „Dodatkový protokol“).
(25)
Protokolem č. 2 byla Rumunsku přiznána pětiletá „doba odkladu“, od roku 1993 do roku 1998, aby vzhledem k přistoupení mohlo restrukturalizovat svůj ocelářský průmysl ESUO. Tato „doba odkladu“ byla prodloužena do konce roku 2004 Dodatkovým protokolem schváleným Komisí dne 29. července 2002 a podepsaným dne 23. října 2002. V rámci celé „doby odkladu“, tj. od roku 1993 do konce roku 2004, bylo Rumunsku umožněno poskytovat restrukturalizační podporu ocelářskému odvětví za podmínek stanovených v protokolu č. 2 (rozšířeným Dodatkovým protokolem) a na základě národního restrukturalizačního programu (dále jen NRP“) schváleného Společenstvím. Rumunský NRP byl Radou schválen dne 18. července 2005 (18).
(26)
Příloha VII je „ochranným mechanismem“ umožňujícím Komisi, aby po 1. lednu 2007 (den přistoupení) sledovala podpory, jež Rumunsko ocelářskému odvětví před přistoupením k EU poskytlo na základě protokolu č. 2 (rozšířeného Dodatkovým protokolem) a NRP. Příloha VII navíc dává Komisi pravomoc požadovat zpět podporu, která byla poskytnuta v rozporu s protokolem č. 2 evropské dohody o přidružení a NRP. Příloha VII je tak lex specialis, který výjimečně a odchylně od obecného režimu umožňuje se zpětnou působností kontrolu a přezkoumání státní podpory poskytnuté rumunskému ocelářskému průmyslu před přistoupením Rumunska k EU. V nedávném rozsudku o státní podpoře udělené před přistoupením k EU polským ocelářským podnikům (19) potvrdil Tribunál povahu lex specialis protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení Polska k EU, který obsahuje obdobná ustanovení, jako jsou ustanovení v příloze VII.
(27)
V rámci tohoto řízení musí Komise posoudit, zda se oblast působnosti pravomoci týkající se kontroly se zpětnou působností, kterou zmiňuje 23. až 26. bod odůvodnění, vztahuje také na opatření, která Rumunsko poskytlo výrobcům trubek před přistoupením k EU. Za tím účelem musí být vyjasněny právní základy, které se v této věci uplatňují, tedy příloha VII ve spojení s protokolem č. 2 a Dodatkovým protokolem, aby bylo možné určit, zda se jejich ustanovení vztahují na opatření poskytnutá rumunským výrobcům trubek před přistoupením Rumunska k EU.
(28)
Obecnou právní zásadou při výkladu právní předpisů lex specialis, které představují výjimku od obecných právních předpisů, je, že se vykládají striktně. Ze striktního výkladu výše uvedených právních základů (viz níže 29.-43. bod odůvodnění) vyplývá, že pravomoc Komise týkající se výjimečné kontroly se zpětnou působností je omezena na (možná) opatření poskytnutá výrobcům ESUO před přistoupením, to znamená, že se pravomoc nevztahuje na (možná) opatření poskytnutá výrobcům trubek.
(29)
V bodech 12 a 17 přílohy VII jsou stanoveny pravomoci Komise týkající se sledování a kontroly se zpětnou působností v souvislosti s podporou poskytnutou rumunskému ocelářského průmyslu před přistoupením k EU. Bod 12 opravňuje Komisi a Radu až do roku 2009 dohlížet na provádění rumunského NRP v období před přistoupením a po něm. V bodě 17 se Komise opravňuje nařídit navrácení státní podpory poskytnuté v rozporu s body 1 až 3 přílohy VII (jak je uvedeno níže v 30.-32. bodě odůvodnění).
(30)
V bodě 1 přílohy VII se stanoví, že státní podpora poskytnutá Rumunskem na restrukturalizaci „vymezených částí rumunského ocelářského průmyslu“ v letech 1993 až 2004 se považuje za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud: „[…] období stanovené v čl. 9 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k evropské dohodě o přidružení […] bylo prodlouženo do dne 31. prosince 2005“; byly splněny podmínky stanovené v NRP; po 1. lednu 2005 nebyly příjemcům NRP poskytnuty žádné další státní podpory a „[…] rumunskému ocelářskému odvětví nebyla po 31. prosinci 2004 vyplacena žádná státní podpora na restrukturalizaci“. Rovněž se zde stanoví, že: „Pro účely těchto ustanovení a dodatku A se státní podporou pro restrukturalizaci rozumí jakékoliv opatření týkající se ocelářských společností, které představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a které nelze považovat za slučitelné se společným trhem v souladu s obvyklými pravidly používanými ve Společenství“.
(31)
V bodě 2 přílohy VII se stanoví, že pouze podniky uvedené na seznamu příjemců NRP (také na seznamu v dodatku A přílohy VII) jsou způsobilé obdržet státní podporu v období 1993 až 2004.
(32)
V bodě 6 přílohy VII se stanoví, že podniky, které nejsou na seznamu příjemců NRP, „nejsou příjemci podpory na restrukturalizaci, ani žádné jiné podpory“, a nepožaduje se od nich, aby snížily svou kapacitu.
(33)
V bodu 1 prvním pododstavci přílohy VII se výslovně odkazuje na čl. 9 odst. 4 protokolu č. 2 rozšířeného Dodatkovým protokolem podepsaným 23. října 2002. Protokol č. 2 se vztahoval výhradně na ocel ESUO a dokonce uváděl ocelové výrobky ESUO na seznamu v jedné příloze. Tato příloha obsahovala tentýž seznam výrobků ESUO jako příloha I Smlouvy o ESUO, v níž byly z definice „oceli ESUO“ výslovně vyňaty ocelové trubky („trubky (bezešvé či svařované) […] lesklé tyče a odlitky ze železa (trubky, potrubí, armatury a další odlitky ze železa)“).
(34)
Platnost Smlouvy o ESUO skončila dne 23. července 2002. Od tohoto data spadají státní podpory ocelářskému průmyslu do působnosti obecných právních rámců ES. Při té příležitosti bylo rozhodnuto rozšířit definici evropského ocelářského odvětví tak, aby zahrnovala výrobce trubek. To bylo zakotveno v článku 27 a v příloze B víceodvětvového rámce pro regionální podporu velkým investičním projektům (20), které definovaly ocelářské odvětví EU tak, aby zahrnovalo bezešvé trubky a velké svařované trubky (s průměrem větším než 406,4 mm). Tato rozšířená definice ocelářského odvětví byla nato převzata do přílohy I Pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (21) a do čl. 2 bodu 29 obecného nařízení o blokových výjimkách (22).
(35)
Nicméně ani protokol č. 2, ani Dodatkový protokol nebyly výslovně změněny tak, aby obsahovaly tuto rozšířenou definici ocelářského odvětví EU zahrnujícího výrobce trubek. Platnost protokolu č. 2 skončila dne 31. prosince 1997. Dodatkovým protokolem byla platnost protokolu č. 2 prodloužena od 1. ledna 1998 na dalších osm let, příp. do dne přistoupení Rumunska k EU (podle toho, k čemu dojde dříve). Dodatkový protokol hovoří obecně o „ocelových výrobcích“, jeho oblast působnosti je však výslovně svázána s čl. 9 odst. 4 protokolu č. 2, který se týkal pouze výrobků ESUO. Zejména podle článku 2 Dodatkového protokolu bylo prodloužení platnosti protokolu č. 2 podmíněno tím, že Rumunsko Komisi předloží NRP a plány na restrukturalizaci podniků, které jsou příjemci NRP, přičemž jak NRP, tak tyto plány musely splnit „požadavky čl. 9 odst. 4 protokolu č. 2 evropské dohody o přidružení a musely být posouzeny a schváleny příslušným vnitrostátním orgánem odpovědným za státní podpory (Radou pro hospodářskou soutěž)“.
(36)
Závěrem by proto mělo být, že bod 17 přílohy VII ve výkladu podle bodů 1-2 a 6 přílohy VII, spolu s protokolem č. 2 a Dodatkovým protokolem, Komisi neopravňuje ke kontrole podpor, které Rumunsko před přistoupením k EU -zejména v letech 1993 až 2004 - poskytlo výrobcům trubek.
(37)
Kromě toho, že Komise právně vyložila oblast působnosti příslušných právních základů (tj. přílohy VII, protokolu č. 2 a Dodatkového protokolu - viz výše uvedený 29. až 36. bod odůvodnění), přezkoumala také otázku, zda prováděcí pravidla pro uplatňování ustanovení o státní podpoře obsažená v evropské dohodě o přidružení a protokolu č. 2, tak jak je přijaly Společenství a Rumunsko v roce 2001 (dále jen „prováděcí pravidla“ (23)), jsou relevantní pro určení oblasti působnosti kompetence týkající se kontroly se zpětnou působností, pokud jde o (možná) opatření, která byla poskytnuta rumunským výrobcům trubek před přistoupením k EU.
(38)
Obecnou zásadou je, že prováděcí předpisy obsahují jednací řád, který se nesmí zaměňovat s hmotnými pravidly v oblasti státních podpor obsaženými v evropské dohodě o přidružení a protokolu č. 2 k evropské dohodě o přidružení. Je však třeba poznamenat, že prováděcí pravidla také obsahují podrobná ustanovení o kritériích posouzení slučitelnosti podpory s evropskou dohodou o přidružení a s protokolem č. 2 k evropské dohodě o přidružení.
(39)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 první věty prováděcích pravidel stanoví: „Posouzení slučitelnosti poskytnutí jednotlivé podpory a programů podpory s evropskou dohodou o přidružení podle článku 1 probíhá na základě kritérií, která vyplývají z uplatnění pravidel článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství včetně současných a budoucích sekundárních právních předpisů, rámců, pokynů a dalších příslušných administrativních aktů platných ve Společenství, jakož i judikatury Soudu prvního stupně a Soudního dvora Evropských společenství a všech rozhodnutí přijatých Radou přidružení podle čl. 4 odst. 3“. Citovaný právní předpis stanoví obecnou zásadu, že hmotná kritéria pro obecné posouzení slučitelnosti státní podpory s evropskou dohodou o přidružení jsou „evoluční“ povahy v tom smyslu, že zohledňují jakékoliv aktuální změny právních předpisů EU a judikatury.
(40)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 druhé věty odkazuje výslovně na kritéria slučitelnosti podle protokolu č. 2: „Pokud jsou poskytnutá podpora či programy podpory určeny pro výrobky, na které se vztahuje protokol č. 2 evropské dohody o přidružení, uplatňuje se první věta tohoto odstavce, za předpokladu, že posouzení nebylo učiněno na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel podle článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství, nýbrž na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel pro státní podpory podle Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli“. Je třeba poznamenat, že ze znění této věty zřetelně vyplývá, že na rozdíl od případu obecné podpory, na který se vztahuje čl. 2 odst. 1 první věta (viz níže uvedený 41. bod odůvodnění), se pro účely podpory, na kterou se vztahuje protokol č. 2, vyvíjí kritéria slučitelnosti podpory na základě Smlouvy o ESUO. Pokud jde o vývoj těchto kritérií po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO v roce 2002, nejsou uvedeny žádné zvláštní informace.
(41)
Ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3 prováděcích pravidel stanoví mechanismus, jak má Rumunsko zohlednit změny kritérií slučitelnosti. Konkrétně má být Rumunsko informováno o všech změnách kritérií slučitelnosti Společenství, které nebyly zveřejněny, a „pokud Rumunsko během tří měsíců po obdržení oficiální informace nevznese připomínky týkající se změn, stanou se tato kritéria kritérii slučitelnosti v souladu s odstavcem 1 tohoto článku. Pokud Rumunsko takové připomínky vznese, pak se s ohledem na sbližování právních předpisů, jak ho stanoví evropská dohoda o přidružení, konají konzultace v souladu s články 7 a 8 těchto předpisů“.
(42)
I když Rumunsko během lhůty tří měsíců nevzneslo připomínky ke změně definice Společenství týkající se ocelářského průmyslu, která v roce 2002 zahrnula také výrobce trubek, takové změny právních předpisů Společenství nebylo možné uplatnit na opatření, na která se nevztahuje oblast působnosti evropské dohody o přidružení, tj. opatření, na která se nevztahuje Smlouva o ESUO. Mimoto je příloha VII lex specialis, a Komise se proto při určování jeho oblasti působnosti nemůže dovolávat rozšíření definice ocelářského odvětví EU poté, co uplynula doba platnosti Smlouvy o ESUO. Komise tedy musela dojít k závěru, že na jedné straně je nezbytné přesně rozlišovat mezi „evoluční“ povahou platného právního předpisu týkajícího se státní podpory poskytnuté před přistoupením ve prospěch ocelářského průmyslu v Rumunsku a nutně striktním výkladem oblasti působnosti pravomoci Komise týkající se kontroly se zpětnou působností na straně druhé, jak vyplývá z přílohy VII, protokolu č. 2 a Dodatkového protokolu.
VI. ZÁVĚR
(43)
Na základě výše uvedených skutečností (viz výše především 36. a 42. bod odůvodnění) došla Komise k závěru, že na základě přílohy VII není oprávněna přezkoumat opatření, která byla ve prospěch rumunských výrobců trubek učiněna před přistoupením Rumunska k EU, především v letech 1993 až 2004. Toto řízení se s ohledem na skutečnost, že Komise není oprávněna posoudit předmětná opatření, zastavuje,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
S ohledem na skutečnost, že Komise není podle ustanovení části B přílohy VII smlouvy o přistoupení Rumunska k EU oprávněna přezkoumat opatření učiněná Rumunskem v roce 2003 v souvislosti s privatizací podniku Petrotub Roman S.A., se formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, které bylo zahájeno dopisem adresovaným Rumunsku ze dne 25. září 2007, zastavuje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Rumunsku.
V Bruselu dne 6. července 2010.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 6 juli 2010
betreffende steunmaatregel C 40/07 (ex NN 48/07) door roemenië ten uitvoer gelegd ten behoeve van ArcelorMittal Tubular Products Roman SA (voorheen Petrotub Roman SA)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4492)
(Slechts de tekst in de Roemeense taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2013/516/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien de bepalingen van Bijlage VII en Aanhangsel A bij Bijlage VII bij het Protocol betreffende de overgangsmaatregelen bij de Toetredingsakte voor Roemenië,
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 2 februari 2007 heeft de Commissie Roemenië verzocht informatie te verschaffen over de, in het kader van de privatisering van Petrotub Roman SA (hierna "Petrotub" genoemd) in 2003, aan die onderneming verleende kwijtschelding en herschikking van schulden aan de overheid. (Na de privatisering werd de naam van de onderneming veranderd in Mittal Steel Roman en vervolgens in ArcelorMittal Tubular Products Roman SA (2) (hierna "AM Roman" genoemd).)
(2)
Bij schrijven van 25 september 2007 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (3) ten aanzien van de steun die mogelijk met de privatisering van Petrotub gemoeid was. Dit besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie verzocht belanghebbenden hun opmerkingen over de maatregel kenbaar te maken.
(3)
Roemenië heeft zijn opmerkingen gemaakt bij brief van 26 november 2007, die nog diezelfde dag werd geregistreerd. Bij brieven van 28 januari 2008, die op 29 januari 2008 werden geregistreerd, hebben ArcelorMittal (de moedermaatschappij) en AM Roman (de betrokken dochteronderneming) hun opmerkingen gemaakt, die op 12 februari 2008 naar Roemenië zijn doorgeleid. Roemenië heeft zijn opmerkingen gemaakt bij brief van 11 maart 2008, die nog diezelfde dag werd geregistreerd.
(4)
Bij brieven van 26 februari 2009, 8 oktober 2009 en 29 januari 2010 heeft de Commissie om nadere inlichtingen verzocht. Roemenië heeft geantwoord bij brieven van 27 april 2009, 19 oktober 2009 en 3 februari 2010, die telkens diezelfde dag nog werden geregistreerd.
II. BESCHRIJVING VAN DE FEITEN
1. De onderneming
(5)
AM Roman is een producent van naadloze stalen buizen in Roman, een Roemeens steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), VWEU (5). Voordat de onderneming (die toen Petrotub heette) in 2003 werd geprivatiseerd, produceerde zij naadloze stalen buizen: warmgewalste en koudgewalste stalen buizen met een diameter van 6 tot 620 mm en een wanddikte van 0,5 tot 70 mm. Deze producten vinden diverse toepassingen in de energiesector (olie, gas, chemie, nucleaire en conventionele energie) en in de machinebouw en het bouwbedrijf. Na de privatisering bleef de onderneming op dezelfde productmarkt actief. Momenteel heeft ArcelorMittal Tubular Products Holding BV uit het Nederlandse Rotterdam (een onderdeel van de ArcerlorMittal-groep) een 69,76%-belang in de onderneming (6).
2. De betrokken maatregel
(6)
Op 23 juli 2003 heeft het Roemeense privatiseringsagentschap APAPS (thans AVAS geheten) (7) zijn voornemen aangekondigd om zijn 70%-belang in Petrotub van de hand te doen. De privatisering vond plaats via een publieke tender. Op 28 oktober 2003 werd een verkoopovereenkomst met LNM Holdings (thans ArcelorMittal) gesloten, tegen een verkoopprijs van 6 miljoen USD (5,1 miljoen EUR (8)).
(7)
In het kader van de privatisering heeft APAPS, namens de Roemeense overheid, ingestemd met de afschrijving van 22,5 miljoen EUR schulden aan de overheid, en een herschikking van de resterende schulden aan de overheid.
(8)
In 1998 had Petrotub met de Duitse ontwikkelingsbank Kreditanstalt für Wiederaufbau (hierna "KfW" genoemd) een tot 2011 lopende commerciële lening van [30-50] (9) miljoen DEM ([15-25] miljoen EUR) gesloten met het oog op de aankoop van een nieuwe walserij bij Mannesmann AG. Het KfW-financieringspakket werd voor zijn verschillende onderdelen afgedekt door staatsgaranties van Duitsland en Oostenrijk en door een bankgarantie van de Roemeense bank Banca Comercială Română (BCR). Voor de Duitse staatsgarantie werd een tegengarantie afgegeven door de Roemeense Staat. De Roemeense tegengarantie dekte 85% van de volledige KfW-lening van [30-50] miljoen DEM. Roemenië berekende Petrotub hiervoor een eenmalige premie van [3-7]%.
III. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(9)
In haar besluit tot inleiding van de procedure deelde de Commissie Roemenië mee dat de grondslag voor de inleiding van de formele onderzoeksprocedure werd gevormd door bijlage VII, hoofdstuk 4, Afdeling B, bij het Protocol bij het Toetredingsverdrag voor Roemenië (hierna "bijlage VII" genoemd), en dat de Commissie, bij gebreke van specifieke bepalingen in die bijlage VII ten aanzien van de rechtspositie van Roemeense buizenproducenten op het tijdstip van privatisering, op die grondslag zou onderzoeken of er sprake was van staatssteun voor AM Roman en zo ja, of die verenigbaar was.
(10)
De Commissie tekende aan dat de overnameprijs (5,1 miljoen EUR) niet het verlies dekte dat de Staat liep door afstand te doen van 22,5 miljoen EUR aan vorderingen van de overheid waarmee het Roemeense privatiseringsagentschap APAPS in het kader van de privatisering had ingestemd.
(11)
Voordat de formele onderzoeksprocedure was ingeleid, had Roemenië een rapport van een externe consultant (10) meegedeeld waaruit moest blijken dat privatisering op de vastgestelde voorwaarden de gunstigste oplossing voor de Staat was geweest.
(12)
Het rapport noemde privatisering als de oplossing die de voor de Roemeense voordeligste situatie creëerde. In de onderstaande tabel worden ramingen gegeven van de bedragen die elk van publieke schuldeisers in een privatiseringsscenario en in een liquidatiescenario zou ontvangen (11).
Privatisering
Liquidatie
Sociale zekerheid
[…] miljoen EUR
[…] miljoen EUR
Werkloosheidsverzekering
[…] miljoen EUR
[…] miljoen EUR
Ziektekostenverzekering
[…] miljoen EUR
[…] miljoen EUR
APAPS
[…] miljoen EUR
(incl. verkoopprijs van 5,1 miljoen EUR)
0
Totale overheid
[4-9] miljoen EUR
[19-26] miljoen EUR
(13)
Het rapport was gebaseerd op de aanname dat bij een liquidatie de garantie van 1998 zou worden aangesproken en dat de Staat (via het ministerie van Financiën) aansprakelijk zou worden voor het uitstaande bedrag van de lening die Petrotub in 1998 bij KfW was aangegaan (dus voor een bedrag van [15-25] miljoen EUR). Met andere woorden, bij een liquidatie zou de Staat uiteindelijk slechts [2-9] miljoen EUR hebben ontvangen, hetgeen lager ligt dan de in totaal [4-9] miljoen EUR die hij via privatisering zou ontvangen.
(14)
In haar besluit tot inleiding van de procedure vroeg de Commissie zich af of de uitkomsten van de privatiserings- en liquidatiescenario hadden moeten worden geraamd voor de totale overheid (zoals door het deskundigenverslag werd gesuggereerd) of (in lijn met het HAMSA-arrest (12)) voor elk van de publieke schuldeisers afzonderlijk.
(15)
De Commissie had onder meer ook twijfel of het door de uitwinning van de garantie van 1998 veroorzaakte verlies van [15-25] miljoen EUR in rekening mocht worden genomen bij de raming van de uitkomsten van een liquidatie. In lijn met de arresten in de zaak-HYTASA (13) en de zaak-Gröditzer Stahlwerke (14) moet onderscheid worden gemaakt tussen de verplichtingen die de Staat als aandeelhouder van een onderneming heeft, en de verplichtingen die op hem als overheid kunnen rusten. Hieruit volgt dat de kosten in verband met een besluit van een overheidsinstantie niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de raming van de kosten die een particuliere aandeelhouder had kunnen en willen dragen. De Commissie beschouwt het feit dat het Roemeense ministerie van Financiën in 1998 een staatsgarantie voor Petrotub heeft afgegeven, als een aanwijzing dat een particuliere aandeelhouder niet in staat was geweest dit soort garantie af te geven. Een andere aanwijzing in die zin is het feit dat de garantie van 1998 werd afgegeven tegen voorwaarden die voor een particuliere markdeelnemer misschien niet acceptabel waren geweest.
IV. OPMERKINGEN VAN ROEMENIË EN BELANGHEBBENDEN
(16)
In zijn verklaring van 27 november 2007 voerde Roemenië vooral aan dat de privatisering van Petrotub in oktober 2003 geen voordeel inhield voor Petrotub of voor de koper - en dat met de operatie dus geen staatssteun gemoeid was in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(17)
Roemenië beklemtoonde in de eerste plaats dat Petrotub via een open, transparante en onvoorwaardelijke biedprocedure was verkocht, een gegeven dat, volgens de Roemeense autoriteiten, liet zien dat Petrotub tegen de marktprijs was verkocht en dat de koper uit die verkoop geen voordeel haalde. In de tweede plaats was Roemenië van mening dat het op dezelfde wijze had gehandeld als iedere particuliere verkoper zou hebben gedaan: bij de keuze tussen het privatiserings- en het liquidatiescenario had de Staat gekozen voor het scenario dat uit zuiver financieel oogpunt het voordeligst was, zonder rekening te houden met niet-commerciële overwegingen of beleidsoverwegingen die, naar hun aard, kenmerkend zijn voor de uitoefening van overheidsgezag.
(18)
Met betrekking tot dit tweede argument maakte Roemenië duidelijk dat, volgens het nationale recht, het privatiseringsagentschap AVAS verplicht én bevoegd was om ramingen en vergelijkingen te maken van de totale privatiserings- en liquidatieopbrengsten voor de totale overheidsbegroting. Met andere woorden, het privatiseringsagentschap kiest het scenario dat het voordeligst is voor de overheidsbegroting als geheel, evenals een grote holdingmaatschappij bestaande uit meerdere schuldeisers zou doen. Uit dit oogpunt bezien, zou de Staat, anders dan de Commissie meent, geen ramingen kunnen maken noch hebben gemaakt van de privatiserings- en liquidatieopbrengsten voor elk van de betrokken overheidsinstanties.
(19)
Bovendien mocht de Staat bij de raming van de liquidatieopbrengsten rekening houden met het verlies als gevolg van de uitwinning van de garantie van 1998, omdat die garantie, onder die omstandigheden, ook door een particuliere investeerder aan Petrotub zou zijn afgegeven. De onderneming verkeerde niet in moeilijkheden op het tijdstip dat de garantie werd afgegeven, en de risicopremie die Petrotub voor die garantie werd berekend, was een passende vergoeding voor een garantie van een aandeelhouder ten behoeve van een onderneming die er op dat tijdstip goed voor stond.
(20)
Voorts dient de garantie van 1998 te worden getoetst aan de betreffende staatssteunregels die toentertijd van kracht waren. In de toen van kracht zijnde mededeling van de Commissie betreffende kortlopende exportkredietverzekeringsgaranties werden langlopende exportkredietverzekeringsgaranties uitgesloten van de toetsing aan artikel 107, lid 1, VWEU (toentertijd artikel 87, lid 1, VEG) (15). Roemenië beklemtoonde ook dat Petrotub, toen in 1998 de garantie werd afgegeven, een buizenproducent was en als dusdanig niet viel onder de EGKS-definitie van ijzer- en staalproducten of de bepalingen van Protocol nr. 2 betreffende EGKS-ijzer- en staalproducten bij de Europa-overeenkomst.
(21)
AM Roman en haar moedermaatschappij ArcelorMittal sloten zich volledig aan bij de argumenten van Roemenië. De ondernemingen beklemtoonden dat, volgens de toentertijd geldende Roemeense wetgeving en volgens de staatssteunregels uit de Europa-overeenkomst, de staatsgarantie die in 1998 aan Petrotub was afgegeven, geen staatssteun behelsde. Voorts vormde de garantie van 1998 een duidelijk afdwingbare zakelijke verplichting die de Staat als meerderheidsaandeelhouder van de betrokken onderneming was aangegaan, en kon deze dus worden meegenomen in de raming van de kosten van een liquidatie. ArcelorMittal beklemtoonde dat zij voor de overname van Petrotub een marktprijs had betaald en dat, mocht er al sprake zijn van een uit de privatisering resulterend voordeel - quod non - dat hoe dan ook bij de Staat als verkoper zou zijn gebleven.
V. BEOORDELING
1. Toepasselijk recht en bevoegdheid van de Commissie
(22)
Deze procedure ziet op gebeurtenissen die plaatsvonden vóór de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie (per 1 januari 2007). Petrotub werd in oktober 2003 geprivatiseerd. Voorts had de Roemeense Staat in 1998 een garantie afgegeven aan Petrotub in verband met een door KfW ten behoeve van de aanschaf van een nieuwe walserij verstrekte lening van [30-50] miljoen DEM. De garantie van 1998 houdt verband met de privatisering van 2003 voor zover Roemenië betoogde dat zijn kosten bij een liquidatie in aanmerking moeten worden genomen bij de toetsing van de privatiseringsoperatie van 2003 aan het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie.
(23)
Als algemene regel geldt dat de artikelen 107 en 108 VWEU niet van toepassing zijn op maatregelen die werden toegekend vóór de toetreding en die nadien niet meer van toepassing zijn (16). In afwijking op deze algemene regel - en dus bij wijze van uitzondering - beschikt de Commissie, krachtens bijlage VII bij het Toetredingsverdrag van Roemenië (17), over een controlebevoegdheid inzake de staatssteun die Roemenië vóór zijn toetreding verleende in het kader van de herstructurering van zijn ijzer- en staalindustrie.
(24)
Bijlage VII bevat bepalingen waardoor Roemenië de herstructurering van zijn ijzer- en staalindustrie kan afronden zoals die was aangevangen vóór de toetreding. De herstructurering van de Roemeense ijzer- en staalindustrie in de periode vóór de toetreding vond plaats op basis van Protocol nr. 2 betreffende EGKS-ijzer- en staalproducten bij de Europa-overeenkomst (hierna "Protocol nr. 2" genoemd), als verlengd door het aanvullende protocol dat op 23 oktober 2002 werd ondertekend (hierna "het aanvullende protocol" genoemd).
(25)
Met Protocol nr. 2 kreeg Roemenië een "overgangsperiode" van vijf jaar - van 1993 tot en met eind 1998 - om haar EGKS-ijzer- en staalindustrie te herstructureren met het oog op de toetreding. Die "overgangsperiode" werd tot eind 2004 verlengd door een aanvullend protocol dat op 29 juli 2002 bij besluit van de Raad werd goedgekeurd en op 23 oktober 2002 werd ondertekend. Gedurende die hele "overgangsperiode" - dus van 1993 tot en met eind 2004 - mocht Roemenië aan de ijzer- en staalindustrie herstructureringssteun verlenen op de voorwaarden voortvloeiend uit Protocol nr. 2 (als verlengd door het aanvullende protocol) en op basis van het met de Gemeenschap overeengekomen nationale hervormingsprogramma. Het Roemeense nationale hervormingsprogramma werd op 18 juli 2005 door de Raad goedgekeurd (18).
(26)
Bijlage VII is een "vrijwaringsmechanisme" waardoor de Commissie na 1 januari 2007 (de datum van toetreding) de steun kan monitoren die Roemenië vóór de toetreding heeft verleend op grond van Protocol nr. 2 (als verlengd door het aanvullende protocol) en van het nationale hervormingsprogramma. Voorts wordt de Commissie door Bijlage VII gemachtigd om steun te doen terugvorderen die in strijd met Protocol nr. 2 en het nationale hervormingsprogramma is verleend. Zodoende is Bijlage VII een lex specialis die het mogelijk maakt om bij wijze van uitzondering en in afwijking van de algemene regeling retroactief staatssteun te monitoren en te controleren die Roemenië vóór de toetreding aan zijn ijzer- en staalindustrie heeft verleend. In recente arresten met betrekking tot staatssteun die vóór de toetreding aan Poolse ijzer- en staalbedrijven is verleend, (19) heeft het Gerecht bevestigd dat Protocol nr. 8 bij het Toetredingsverdrag voor Polen, dat bepalingen bevat die gelijkwaardig zijn met die uit Bijlage VII, het karakter heeft van een lex specialis.
(27)
In het kader van deze procedure moet de Commissie nagaan of de uitzonderlijke retroactieve controlebevoegdheid zoals die hier in de overwegingen 23 tot en met 26 is beschreven, ook ziet op maatregelen die Roemenië vóór de toetreding aan buizenproducenten heeft verleend. Met het oog daarop dienen de op deze zaak toepasselijke rechtsgrondslagen, bestaande uit Bijlage VII, gelezen in samenhang met Protocol nr. 2 en het aanvullende protocol, te worden uitgelegd om te kunnen bepalen of het daarin bepaalde ziet op maatregelen die vóór de toetreding aan Roemeense buizenproducenten zijn verleend.
(28)
Het is een algemeen erkend rechtsbeginsel dat de bepalingen van een lex specialis, die afwijkt van de algemene regeling, restrictief dienen te worden uitgelegd. Een restrictieve uitlegging van de genoemde rechtsgrondslagen (zie de overwegingen 29 tot en met 43) leidt tot de conclusie dat de uitzonderlijke retroactieve controlebevoegdheid van de Commissie beperkt is tot (potentiële) vóór de toetreding verleende steun aan EGKS-producten, zodat (potentiële) steun aan buizenproducten is uitgesloten.
(29)
In de punten 12 en 17 van Bijlage VII worden de bevoegdheden van de Commissie vastgelegd inzake toezicht en retroactieve controle ten aanzien van vóór de toetreding aan de Roemeense ijzer- en staalindustrie verleende steun. In punt 12 van die bijlage worden de Commissie en de Raad gemachtigd om toe te zien op de uitvoering van het Roemeense nationale herstructureringsprogramma vóór en na de toetreding, en zulks tot 2009. Krachtens punt 17 is de Commissie gemachtigd om de terugbetaling te eisen van staatssteun die werd verleend in strijd met de punten 1, 2 en 3 van Bijlage VII (zoals hier aangegeven in de overwegingen 30, 31 en 32).
(30)
In punt 1 van Bijlage VII is bepaald dat staatssteun die in de periode 1993-2004 door Roemenië wordt verleend voor de herstructurering van "nader bepaalde delen van [zijn] ijzer- en staalindustrie", als verenigbaar met de interne markt wordt beschouwd, mits: a) "de periode waarin is voorzien in artikel 9, lid 4, van Protocol nr. 2 betreffende EGKS-producten bij de Europa-overeenkomst […], is verlengd tot en met 31 december 2005"; b) de voorwaarden van het nationale herstructureringsprogramma worden nageleefd; c) ná 1 januari 2005 geen verdere staatssteun wordt toegekend of uitbetaald aan staalfabrieken die onder het nationale herstructureringsprogramma vallen, en d) "na 31 december 2004 aan de Roemeense staalsector geen herstructureringssteun meer [wordt] toegekend of uitbetaald". Voorts is in datzelfde punt bepaald: "In deze bepalingen en aanhangsel A wordt onder overheidssteun voor herstructurering verstaan, elke op staalbedrijven betrekking hebbende maatregel die overheidssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en, niet kan worden beschouwd als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van de normale in de Gemeenschap geldende voorschriften."
(31)
In punt 2 van Bijlage VII is bepaald dat uitsluitend de (in aanhangsel A, deel I, bij Bijlage VII vermelde) ondernemingen die onder het nationale herstructureringsprogramma vallen, tijdens de periode 1993-2004 in aanmerking komen voor staatssteun.
(32)
Volgens punt 6 van Bijlage VII "komen" ondernemingen die niet onder het nationale herstructureringsprogramma vallen, "niet in aanmerking voor overheidssteun voor herstructurering of enige andere steun" en zal van deze ondernemingen geen capaciteitsvermindering worden geëist.
(33)
In punt 1, eerste streepje, van Bijlage VII wordt uitdrukkelijk verwezen naar artikel 9, lid 4, van Protocol nr. 2, als verlengd door het op 23 oktober 2002 verlengde aanvullende protocol. Protocol nr. 2 zag alleen op EGKS-ijzer- en staalproducten en bevatte in de bijlage zelfs een lijst van EGKS-ijzer- en staalproducten. Die bijlage bevatte dezelfde lijst van EGKS-ijzer- en staalproducten als die in Bijlage I bij het EGKS-Verdrag, waar van de definitie van "EGKS-ijzer- en staalproducten" expliciet stalen buizen waren uitgesloten ("stalen buizen (naadloos of gelast), […] blanke staven en ijzergietwerk (buizen, pijpen en hulpstukken, gietstukken)").
(34)
Het EGKS-Verdrag is op 23 juli 2002 afgelopen. Vanaf die datum werd staatssteun aan de ijzer- en staalindustrie onder de algemene EG-regeling gebracht. Bij die gelegenheid werd besloten om de definitie van de Europese ijzer- en staalindustrie te verruimen zodat deze ook buizenproducenten omvatte. Dit werd vastgelegd in punt 27 van en bijlage B bij de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten (20), waarin de EU-ijzer- en staalindustrie ook wordt verruimd tot gelaste buizen en pijpen (met een uitwendige diameter van meer dan 406,4 mm). Deze verruimde definitie werd nadien overgenomen in bijlage I bij de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (21) en in artikel 2, punt 29, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, Verordening (EG) nr. 800/2008 (22).
(35)
Niettemin zijn noch Protocol nr. 2 noch het aanvullende protocol expliciet gewijzigd zodat daarin de verruimde definitie van de EU-ijzer- en staalindustrie is opgenomen die ook buizenproducenten omvat. Protocol nr. 2 is per 31 december 1997 afgelopen. Het aanvullende protocol verlengde de geldigheidsduur van Protocol nr. 2 met nog eens acht jaar vanaf 1 januari 1998 of tot het tijdstip van toetreding van Roemenië (wat er ook eerst kwam). Het aanvullende protocol heeft het over "ijzer- en staalproducten" in het algemeen, maar het toepassingsgebied ervan is ook specifiek gekoppeld aan artikel 9, lid 4, van Protocol nr. 2, dat uitsluitend op EGKS-ijzer- en staalproducten zag. Met name werd, in artikel 2 van het aanvullende protocol, de verlenging van Protocol nr. 2 afhankelijk gesteld van de indiening door Roemenië bij de Commissie van een nationaal herstructureringsprogramma en van bedrijfsplannen voor de onder dat programma vallende ondernemingen, die beide "voldoen aan de vereisten van artikel 9, lid 4, van Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst en zijn onderzocht en goedgekeurd door de nationale toezichthoudende instantie voor overheidssteun (de Mededingingsraad)".
(36)
Daarom dient te worden geconcludeerd dat punt 17 van Bijlage VII, als uitgelegd in het licht van de punten 1, 2 en 6 van Bijlage VII, gelezen in samenhang met Protocol nr. 2 en het aanvullende protocol, de Commissie geen controlebevoegdheid verleent voor steun die vóór de toetreding, met name in de periode 1993-2004, aan Roemeense buizenproducenten is verleend.
(37)
Naast de juridische uitlegging van de reikwijdte van de relevante rechtsgrondslagen (d.w.z. Bijlage VII, Protocol nr. 2 en het aanvullende protocol - zie de overwegingen 29 tot en met 36), heeft de Commissie ook onderzocht of de voorschriften voor de uitvoering van de bepalingen inzake staatssteun van de Europa-overeenkomst en Protocol nr. 2, zoals die welke in 2001 zijn aangenomen door de Gemeenschap en Roemenië (hierna "de uitvoeringsvoorschriften" genoemd), (23) relevant zijn voor de vaststelling van de retroactieve controlebevoegdheid van de Commissie met betrekking tot maatregelen ten behoeve van vóór de toetreding verleende (potentiële) steun aan Roemeense buizenproducenten.
(38)
In beginsel bevatten de uitvoeringsvoorschriften procedureregels die moeten worden onderscheiden van de materiële bepalingen inzake staatssteun in de Europa-overeenkomst en in Protocol nr. 2. Hierbij dient echter te worden aangetekend dat de uitvoeringsvoorschriften ook specifieke bepalingen bevatten over de criteria ter beoordeling van de verenigbaarheid van steun met, respectievelijk, de Europa-overeenkomst en Protocol nr. 2.
(39)
De eerste alinea van artikel 2, lid 1, van de uitvoeringsvoorschriften luidt als volgt: "De verenigbaarheid van afzonderlijke gevallen van steunverlening en van steunprogramma's met de Europa-overeenkomst, als bedoeld in artikel 1, wordt beoordeeld aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen van artikel 87 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat wil zeggen het huidige en toekomstige afgeleide recht, kaders, richtsnoeren en andere in de Gemeenschap geldende administratieve besluiten, alsmede de jurisprudentie van het Gerecht van Eerste Aanleg en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en elk eventueel besluit van de Associatieraad overeenkomstig artikel 4, lid 3." Deze alinea legt het algemene beginsel vast dat de materiële criteria voor de beoordeling of staatssteun in het algemeen in overeenstemming is met de Europa-overeenkomst, "evolutief" zijn, in die zin dat zij allengs de wijzigingen/ontwikkelingen in het recht en de rechtspraak van de Europese Unie incorporeren.
(40)
De tweede alinea van artikel 2, lid 1, heeft het met name over de in Protocol nr. 2 vastgestelde verenigbaarheidscriteria: "Indien de steun of de steunprogramma's bestemd zijn voor producten die onder Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst vallen, is de eerste zin van dit lid geheel van toepassing, echter met dien verstande dat de verenigbaarheid niet wordt beoordeeld aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen van artikel 87 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, maar aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen inzake overheidssteun, vervat in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal." De formulering van deze alinea geeft duidelijk aan dat, in tegenstelling tot het geval van algemene steun waarop de eerste alinea van artikel 2, lid 1, van toepassing is (zie overweging 41), in het geval van steun die onder Protocol nr. 2 valt, de verenigbaarheidscriteria evolueren ten opzichte van het EGKS-Verdrag. Er worden geen specifieke aanwijzingen gegeven over de ontwikkeling van de verenigbaarheidscriteria na het verstrijken van het EGKS-Verdrag in 2002.
(41)
In artikel 2, leden 2 en 3, van de uitvoeringsvoorschriften wordt het mechanisme uiteengezet waarmee Roemenië veranderingen van de EU-verenigbaarheidscriteria moet incorporeren. Met name dient Roemenië op de hoogte worden gesteld van alle wijzigingen in de communautaire verenigbaarheidscriteria die niet worden gepubliceerd en "[i]ndien Roemenië niet binnen drie maanden na de datum van ontvangst van de officiële informatie over de wĳzigingen bezwaar aantekent daartegen, krĳgen deze de status van criteria voor de verenigbaarheid als bedoeld in lid 1. Indien de wijzigingen stuiten op bezwaren van Roemenië, wordt, met het oog op de harmonisatie van de wetgeving, als bedoeld in de Europa-overeenkomst, overleg gepleegd overeenkomstig de in artikel 7 en 8 van deze uitvoeringsbepalingen vervatte voorschriften."
(42)
Ook al maakte Roemenië niet binnen drie maanden bezwaar tegen de verruiming in 2002 van de communautaire definitie van de ijzer- en staalindustrie tot buizenproducenten, dan nog zouden deze wijzigingen in het Gemeenschapsrecht niet van toepassing hebben kunnen worden op maatregelen die buiten het toepassingsgebied van de Europa-overeenkomst vallen, namelijk maatregelen waarop het EGKS-Verdrag niet van toepassing was. Aangezien Bijlage VII een lex specialis is kan de Commissie, bij het bepalen van het toepassingsgebied ervan, zich niet verlaten op de verruiming van de Uniedefinitie van de ijzer- en staalindustrie na het verstrijken van het EGKS-Verdrag. Derhalve moet worden geconcludeerd dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, het "evolutieve" karakter van het recht dat, krachtens de Europa-overeenkomst, van toepassing is op staatssteun voor de ijzer- en staalindustrie in Roemenië vóór de toetreding en, anderzijds, de noodzakelijkerwijze restrictieve uitlegging van de reikwijdte van de retroactieve controlebevoegdheid van de Commissie zoals deze voortvloeit uit Bijlage VII, Protocol nr. 2 en het aanvullende protocol.
VI. CONCLUSIE
(43)
In het licht van de voorgaande overwegingen (zie met name de overwegingen 36 en 42) concludeert de Commissie dat zij, op grond van Bijlage VII, geen controlebevoegdheid heeft ten aanzien van maatregelen die Roemeense buizenproducenten zijn verleend vóór de toetreding van het land, met name in de periode 1993-2004. Deze procedure wordt afgesloten, waarbij nota wordt genomen van het feit dat de Commissie niet bevoegd is om de betrokken handelingen te beoordelen,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU die werd ingeleid met de op 25 september 2007 aan Roemenië gerichte brief, wordt afgesloten omdat de Commissie, op grond van de bepalingen van Bijlage VII, Hoofdstuk 4, Afdeling B, bij het Toetredingsverdrag van Roemenië, niet bevoegd is om de maatregelen te controleren die Roemenië heeft verleend in het kader van de privatisering van Petrotub Roman SA in 2003.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot Roemenië.
Gedaan te Brussel, 6 juli 2010.