ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření SA.14588 (C 20/09), které provedla Belgie ve prospěch společnosti De Post - La Poste (nyní „bpost“)
(oznámeno pod číslem C(2012) 178)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/321/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
1.1 ROZHODNUTÍ KOMISE Z ROKU 2003 ZRUŠENÉ SOUDEM PRVNÍHO STUPNĚ
(1)
Dne 3. prosince 2002 oznámily (3) belgické orgány Komisi navýšení kapitálu ve prospěch belgického poskytovatele poštovních služeb De Post - La Poste (dále jen „DPLP“, nyní „bpost (4)“). Po předběžném přezkumném řízení Komise dne 23. července 2003 (5) rozhodla, že proti oznámenému opatření nevznese námitky. Komise ve svém rozhodnutí prokázala, že tento vklad kapitálu, stejně jako ostatní opatření ve prospěch DPLP zjištěná během předběžného přezkumného řízení, nevedl k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů, které měl podnik při plnění úkolů veřejné služby v období 1992-2002.
(2)
Dne 27. listopadu 2003 bylo rozhodnutí Komise zpochybněno u Soudu prvního stupně společností Deutsche Post AG a její belgickou dceřinou společností DHL International (6). Dne 10. února 2009 Soud prvního stupně rozhodnutí Komise zrušil se závěrem, že Komise dospěla k rozhodnutí o nevznesení námitek přesto, že existovaly závažné problémy, které měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(3)
V dubnu roku 2009 podala Belgie u Evropského soudního dvora odvolání (7) (C-148/2009) proti rozsudku Soudu prvního stupně, kterým se zrušuje rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 o nevznesení námitek.
(4)
Dne 22. září 2011 Soudní dvůr odvolání Belgie zamítl a uvedl, že Soud prvního stupně rozhodnutí Komise z roku 2003 zrušil oprávněně.
1.2 STÍŽNOST TÝKAJÍCÍ SE PODPORY NA DISTRIBUCI TISKU
(5)
V roce 2005 několik soukromých belgických distributorů tisku podalo jak podle antimonopolních předpisů, tak pravidel o státních podporách stížnost (8) proti dohodě o distribuci tisku, kterou uzavřely belgické orgány a společnost DPLP. Tato dohoda pověřuje DPLP úkolem veřejné služby v oblasti distribuce tisku po celé Belgii a stanoví jak sazebník za tuto službu, tak vyrovnání, na které má DPLP nárok z důvodů dodatečných nákladů vyvolaných plněním tohoto úkolu. Stížnost se týká hlavně sazeb za služby navrhovaných DPLP, o nichž stěžovatelé tvrdí, že jsou tak nízké, že ve skutečnosti vylučují jakoukoliv snahu o hospodářskou soutěž.
(6)
Pokud se jedná o pravidla státní podpory, útvary Komise stížnost zamítly, protože předběžné přezkumné řízení umožnilo zjistit, že neexistuje žádné nadměrné vyrovnání za dodatečné čisté náklady vyvolané plněním této veřejné služby. V květnu 2009 stěžovatelé ovšem vyjádřili s tímto předběžným stanoviskem nesouhlas, předložili dodatečné informace a požádali Komisi, aby provedla hlubší šetření.
1.3 ČTVRTÁ „SMLOUVA O SPRÁVĚ“ („CONTRAT DE GESTION“) NA OBDOBÍ 2005-2010
(7)
Přezkum stížnosti ohledně vyrovnání poskytnutého za distribuci tisku umožnil Komisi zjistit, že Belgie v roce 2005 uzavřela s DPLP neoznámenou „smlouvu o správě“, která stanovila vyplacení vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ). Komise tudíž z moci úřední případ otevřela (9) a v dubnu 2007 zaslala Belgii žádost o poskytnutí informací.
(8)
V prosinci roku 2007 belgické orgány odpověděly, že se domnívají, že vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu nepředstavuje státní podporu, protože je splněna každá ze čtyř podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (10). Později poskytly informace o čtvrtě smlouvě o správě, a to zejména o systému analytického účetnictví používaném k výpočtu vyrovnání vypláceného státem.
(9)
Následně byla opatření, jichž se týkalo řízení z moci úřední, stejně jako stížnosti zahrnuta do formálního vyšetřovacího řízení C20/09 zahájeného dne 23. července 2009.
1.4 ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(10)
Vzhledem ke zrušení rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 Soudem prvního stupně a po přezkumu informací poskytnutých belgickými orgány o předmětných opatřeních se Komise dne 13. července 2009 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (11).
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí oznámily své připomínky.
1.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(12)
Belgické orgány oznámily své připomínky dne 13. srpna 2009 a doplnily je dalšími dne 10. září 2009, 12. října 2009, 23. dubna 2010, 26. dubna 2010, 19. října 2010, 19. listopadu 2010, 21. prosince 2010, 18. ledna 2011, 17. února 2011, 2. března 2011, 29. března 2011, 11. dubna 2011, 10. května 2011, 27. května 2011, 14. června 2011, 10. srpna 2011, 26. srpna 2011, 7. října 2011, 14. prosince 2011, 19. prosince 2011, 20. prosince 2011 a 26. prosince 2011. Uvedly, že dne 22. dubna 2009 podaly odvolání proti rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 10. února 2009, a podaly upřesnění ohledně vyrovnání za veřejné služby a dalších opatření ad hoc ve prospěch DPLP.
1.6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(13)
Společnosti Deutsche Post AG a DHL International N.V./S.A. předložily připomínky dne 28. srpna 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (dále jen „VFP“ - „Vlámská federace distributorů tisku“) a Prodipresse („Union des professionnels de la diffusion de la presse“ - „Profesní unie distribuce tisku“) předložily své připomínky dne 28. srpna 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (dále jen „BD“ - konkurent DPLP na trhu distribuce tisku) předložila své připomínky dne 28. srpna 2009.
(16)
Belgické sdružení vydavatelů deníků A.S.B.L. předložilo své připomínky dne 28. srpna 2009.
2. PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 PRÁVNÍ STATUS A ČINNOSTI DPLP
(17)
Belgická pošta byla státní agenturou („agenturou pošt“) až do roku 1992, kdy byla legálně ustavena jako samostatná právnická osoba („entreprise publique autonome“ - „autonomní veřejnoprávní podnik“). V roce 2000 se její právní status změnil na „veřejnoprávní akciovou společnost“ („société anonyme de droit public“).
(18)
V roce 2010 dosáhla společnost DPLP provozního příjmu ve výši 2 318 milionů EUR a provozního zisku ve výši 319 milionů EUR. Na konci roku 2010 zaměstnávala 33 616 osob. V roce 2002 zaměstnávala pro srovnání 42 000 osob. Mzdové náklady představují 65 % celkových provozních nákladů.
(19)
Menšinovou účast ve výši 50 % bez jedné akcie drží soukromý investor CVC Capital Partners. Většinovým akcionářem je belgický stát.
2.2 SHRNUTÍ PŘEDMĚTNÝCH VEŘEJNÝCH OPATŘENÍ
2.2.1 Úkoly veřejné služby během období 1992-2010
(20)
Během celého období, jež je předmětem šetření, tj. od roku 1992 do roku 2010, byla společnost DPLP pověřena plněním úkolů veřejné služby na základě poštovního zákona (12) a čtyř po sobě následujících smluv o správě.
2.2.1.1 Povinnosti veřejné služby stanovené ve smlouvách o správě
(21)
Smlouvy o správě stanoví pravidla a způsoby plnění úkolů vykonávaných DPLP v rámci provádění jejích činností veřejného zájmu a určují finanční zásah belgického státu.
(22)
Od svého ustavení v roce 1992 podepsala DPLP s belgickým státem čtyři smlouvy o správě, které zahrnují tato období (13):
1.
první smlouva: od 14. září 1992 do 31. prosince 1996;
2.
druhá smlouva: od 1. ledna 1997 do 23. září 2002;
3.
třetí smlouva: od 24. září 2002 do 23. září 2005;
4.
čtvrtá smlouva: od 24. září 2005 do 23. září 2010; u této smlouvy došlo k jejímu prodloužení do doby, než bude uzavřena nová smlouva.
(23)
Smlouvy o správě obsahují seznam úkolů veřejné služby. Úkoly veřejné služby stanovené belgickým státem v současné smlouvě o správě jsou tyto (14):
Poštovní služby
i)
Všeobecná poštovní služba
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
vii)
Mezinárodní poštovní služby
viii)
Mezinárodní balíková přeprava
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xii)
Vyplácení odměny za volební účast
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xvii)
Přiměřené informování veřejnosti
xviii)
Tisk a dodávání elektronické pošty
xix)
Certifikační služby u zpráv
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
xxii)
Spolupráce při distribuci sad volebních lístků
2.2.2 Veřejná opatření, jež jsou předmětem šetření
(24)
Od roku 1992 do roku 2010 využívala DPLP veřejné pomoci v podobě různých opatření:
1.
hrazení důchodů: následkem reformy důchodového systému, k níž došlo v roce 1997, stát zbavil DPLP závazků nahromaděných v oblasti důchodů ve výši 3,8 miliardy EUR;
2.
každoroční vyrovnání nákladů spojených s prováděním povinností veřejné služby (15) v celkové částce 5,2 miliardy EUR za období 1992-2010;
3.
vklady kapitálu: dva v roce 1997 (62 milionů EUR), jeden v roce 2003 (297,5 milionu EUR) a jeden v roce 2006 (40 milionů EUR);
4.
daňová osvobození: osvobození od daně z příjmů právnických osob, pozemkové daně a dalších nepřímých a místních daní;
5.
převod budov: v roce 1992 bylo na DPLP převedeno 63 budov v celkové hodnotě 112,2 milionu EUR;
6.
záruka poskytnutá státem v roce 2004 u půjčky ve výši 100 milionů EUR oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
2.2.2.1 Hrazení důchodů
(25)
V roce 1992 byla agentura pošt změněna zákonem na autonomní veřejnoprávní podnik (EPA - „entreprise publique autonome“) s názvem „De Post - La Poste“. Jako právní nástupce agentury pošt převzala DPLP její aktiva a zaměstnance. Pokud jde o podnikový model, představovala tato změna důležitý zlom:
1.
na rozdíl od agentury pošt, jež byla spravována v rámci pravomocí a pod vedením příslušného ministra, byla DPLP řízena svou správní radou a správním výborem, přičemž vláda si ponechala pouze pravomoc dohledu za účelem dodržování právních předpisů a smlouvy o správě (16);
2.
DPLP byla v zásadě odpovědná za vlastní finanční rovnováhu, zatímco každoroční rozpočet agentury pošt byl dosud vypracováván příslušným ministrem, který ho předkládal ke schválení parlamentu v příloze rozpočtu vlastního ministerstva.
(26)
V roce 1992 tak DPLP převzala 43 747 státních zaměstnanců spolu s jejich právní ochranou v oblasti zajištění zaměstnání, důchodu a odměny (článek 33 zákona ze dne 21. března 1991).
(27)
V roce 2008 zaměstnávala DPLP stále přibližně 23 500 statutárních zaměstnanců (jejichž status byl podobný jako status státních zaměstnanců), kteří představovali téměř dvě třetiny celkového počtu jejích zaměstnanců, jak je uvedeno níže.
Tabulka 1
Režimy zaměstnání u DPLP
(28)
Mezi rokem 1972 a 1996 byly důchody vypláceny na základě průběžně financovaného důchodového systému. Podle tohoto systému DPLP vracela státu celkovou částku důchodů, které stát vyplatil bývalým státním zaměstnancům v důchodu (17) na základě důchodových nároků, které nashromáždili od roku 1972, během nějž se belgická pošta stala v rámci státu oddělenou účetní jednotkou (agenturou pošt).
(29)
Až do reformy důchodového systému v roce 1997 nebyla v systému financování důchodů provedena žádná změna. Tato reforma spočívala ve sladění důchodového systému prvního pilíře, který platil pro statutární zaměstnance DPLP, se systémem soukromého sektoru: od roku 1997 byla DPLP povinna hradit ONSS (Office national de sécurité sociale - Národní úřad sociálního zabezpečení) dávku na důchodové zabezpečení ve výši 8,86 % mzdy.
(30)
Stát souběžně souhlasil s převzetím závazků nahromaděných DPLP v oblasti důchodů, které dosáhly částky 3,8 miliardy EUR.
2.2.2.2 Roční vyrovnání nákladů spojených s prováděním závazků veřejné služby
(31)
Každá smlouva stanovila, že stát zaplatí roční vyrovnání za provádění úkolů veřejné služby vymezených v dané smlouvě.
(32)
V prvních třech smlouvách bylo vyrovnání stanoveno na základě skutečného rozdílu mezi výdaji a příjmy u úkolů veřejné služby. Čtvrtá smlouva o správě stanoví vyplacení paušálního vyrovnání, jež se vypočítává na základě očekávaného rozdílu mezi náklady DPLP a příjmy vytvářenými uživateli veřejných služeb, přičemž vyrovnání podléhá stropu stanovenému ve smlouvách o správě (18).
(33)
Veřejné služby, za které je DPLP podle současné smlouvy (19) oprávněna dostávat od státu vyrovnání, jsou tyto:
Poštovní služby
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
(34)
Je nutno poznamenat, že podle posledních tří smluv o správě se za všeobecnou poštovní službu nemůže vyplácet žádné vyrovnání (20). Ačkoli distribuce tisku může v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (21) obvykle spadat do rámce všeobecné služby, belgické orgány vymezily zvláštní úkoly (distribuce novin a časopisů), za něž se vyplácí podle smluv o správě vyrovnání, podle kritérií, která je odlišují od všeobecné poštovní služby. Těmito kritérii jsou 1) cíle úkolu, které přesahují cíle všeobecné služby, 2) zvláštní podmínky stanovené v uvedených smlouvách a 3) zvláštní ustanovení v oblasti stanovení sazeb, jež se liší od stanovení sazeb u všeobecné služby.
(35)
Cíle úkolu: belgické orgány považují za mimořádně důležité, aby se zajistilo široké šíření tištěných médií po celém belgickém území za účelem zvýšení informovanosti a názorové rozmanitosti a povzbuzení účasti veřejnosti na politické diskuzi.
(36)
Smlouva stanoví zvláštní provozní podmínky: zvláštní služba distribuce tisku, kterou musí DPLP vykonávat a za níž dostává vyrovnání, přesahuje obvyklou distribuci tisku zahrnutou do všeobecné služby. Podléhá řadě přísných podmínek v oblasti kvality a výsledků, které se týkají doby distribuce (např. dodání před půl osmou), četnosti, distribučních variant pro vydavatele, flexibility poskytnuté vydavatelům, pokud jde o objem, a také nepřerušenosti poskytování služby (včetně přesné definice případů vyšší moci).
(37)
Zvláštní sazby: sazby úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou určovány v rámci tripartitních jednání (belgický stát/DPLP/odvětví tisku) a na rozdíl od sazeb všeobecné veřejné služby nemusí být schváleny regulačním orgánem. Zatímco sazby všeobecné veřejné služby vycházejí z nákladů, sazby zvláštního úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou značně nižší, aby bylo možno dosáhnout sledovaných cílů.
(38)
Veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění mohou být předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Částky skutečně vyplacené jako vyrovnání za veřejnou službu za každý hospodářský rok jsou tyto:
První smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druhá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Třetí smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Čtvrtá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Vklady kapitálu
(39)
Kapitálové vklady v roce 1997: DPLP byla příjemcem dvou neoznámených kapitálových vkladů v celkové částce 62 milionů EUR. Belgické orgány ale následně uvedly, že tyto finanční prostředky ve skutečnosti představují odložená vyrovnání za veřejnou službu, která nebyla DPLP vyplacena včas.
(40)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány přistoupily ke kapitálovému vkladu ve prospěch DPLP v celkové výši 297,5 milionu EUR. Podle nich tento vklad proběhl za podmínek přijatelných pro soukromého investora vykonávajícího svou činnost za běžných podmínek tržního hospodářství, a tak v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství nepředstavuje údajně státní podporu.
(41)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány přistoupily k novému kapitálovému vkladu v celkové výši 40 milionů EUR. Podle nich byl tento vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože proběhl za stejných podmínek, jaké platí pro soukromé investory (pari passu).
2.2.2.4 Daňová osvobození
(42)
Až do 31. prosince 2005 byla DPLP osvobozena od daně z příjmů právnických osob.
(43)
Během šetřeného období byla osvobozena od pozemkové daně u budov, jež využívala v rámci provádění veřejných služeb, což představovalo zvýhodnění ve výši od […] (23) do […] EUR za rok. Pokud by tuto daň platila, byly by náklady u produktů (veřejná služba a komerční produkty), u nichž se tyto budovy používaly, příslušně vyšší.
(44)
DPLP je rovněž osvobozena od dalších nepřímých a místních daní. Belgické orgány nejsou schopny odhadnout přesnou výši tohoto zvýhodnění, ale uvádějí, že toto opatření spadá do oblasti působnosti pravidel de minimis.
(45)
Daňová osvobození pocházejí z doby před vstupem v platnost Smlouvy o ES v roce 1958 a byla zachována bez podstatnějších změn. Zatímco osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno ke dni 31. prosince 2005, poslední dvě opatření jsou stále v platnosti.
2.2.2.5 Převod budov
(46)
V roce 1992 převedl belgický stát na DPLP bez protiplnění 63 budov (24). Tato společnost jich již využívala, i když právně patřily státu. Celková hodnota tohoto majetku byla odhadnuta na 112,2 milionu EUR (25). Tyto budovy byly odlišné od původních aktiv, ke kterým byly přidány a která byla oddělena od státního majetku, když se belgická pošta stala v roce 1971 oddělenou státní agenturou („agenturou pošt“). Agentura pošt již právně vlastnila aktiva, která byla zanesena do její rozvahy. Tyto dodatečné budovy převedené v roce 1992 měly naopak vyrovnat náklady představované důchody, které nadále příslušely DPLP v okamžiku, kdy společnost přešla ze statusu agentury na status autonomního veřejnoprávního podniku.
(47)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod těchto budov spadá výlučně do rámce vnitřní reorganizace státního majetku a že nepředstavuje zvýhodnění. Podle nich belgická pošta využívala těchto budov již předtím, než byla v roce 1992 přeměněna na DPLP (a využívala jich tak již agentura pošt).
2.2.2.6 Státní záruka
(48)
DPLP bylo umožněno požádat o veřejnou záruku u svých půjček oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
(49)
Během šetřeného období bylo této záruky využito pouze jednou, a to u půjčky ve výši 100 milionů EUR získané od Evropské investiční banky (EIB). Dohoda podepsaná mezi DPLP a EIB dne 22. prosince 2004 umožňovala DPLP využívat úvěrovou facilitu EIB až do 10. června 2008. DPLP využila této možnosti a dne 8. listopadu 2007 požádala o částku 100 milionů EUR, kterou dne 5. prosince 2007 skutečně obdržela. DPLP se zavázala splatit půjčku v 11 stejných ročních splátkách ve výši přibližně 9,09 milionu EUR. První splátka má být uhrazena dne 5. prosince 2012 a poslední dne 5. prosince 2022. Úroky se platí čtvrtletně (5. prosince, 5. března, 5. června a 5. září). Úroková míra je stanovena na základě tříměsíční sazby EURIBOR snížené o 37 bazických bodů.
3. POPIS DŮVODŮ, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ V ROCE 2009
(50)
Na základě rozsudku ve věci Altmark (26) se Komise domnívala, že vyrovnání za veřejnou službu vyplacená od roku 1992 stejně jako výše uvedená daňová osvobození, vklady kapitálu, státní záruka a převod budov mohou představovat podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(51)
Státní podpory spočívající ve vyrovnání nákladů spojených se závazky všeobecné služby lze prohlásit za slučitelné podle čl. 106 odst. 2 SFEU, pokud jsou nezbytné pro provedení těchto služeb a neovlivňují obchod v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(52)
V rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2009 si Komise položila otázku ohledně nezbytnosti a proporcionality opatření podpory poskytnutých DPLP za účelem plnění jejích úkolů veřejné služby.
(53)
Pokud jde o výpočet nadměrného vyrovnání podle čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise na základě ověření nepřítomnosti nadměrného vyrovnání za úkoly veřejné služby usoudila, že byly zohledněny všechny příjmy a náklady spojené se závazky veřejné služby. Pro účely tohoto výpočtu je nutno ověřit spolehlivost účetní metody použité pro určení nákladů, které lze přičíst službám obecného hospodářského zájmu, a zohlednit také všechny čisté náklady veřejné služby a dodatečné podpory poskytnuté v jakékoliv formě.
(54)
Pokud jde o financování důchodů státních zaměstnanců státem, Komise si položila otázku, do jaké míry skutečnost, že DPLP byla zbavena svých závazků v oblasti důchodů, postavilo tuto společnost do situace srovnatelné se situací jejích konkurentů, co se týče odvodů na sociální zabezpečení.
(55)
V souladu s přístupem použitým Komisí v jejím rozhodnutí o veřejném financování nákladů na důchody státních úředníků pracujících u francouzské společnosti La Poste (27) bylo nutno přezkoumat, zda se z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jednalo o slučitelné opatření, a za tímto účelem zjistit, do jaké míry byly náklady na sociální zabezpečení hrazené DPLP poté, co byla zbavena těchto závazků, srovnatelné s náklady, které měli její konkurenti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ VFP A PRODIPRESSE
(56)
Dne 28. srpna 2009 sdělily společnosti VFP a Prodipresse své připomínky k systému distribuce tisku prováděnému společností DPLP.
(57)
V souladu se stížností, kterou podaly dříve, VFP a Prodipresse zdůraznily narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z nízkých sazeb uplatňovaných DPLP u distribuce tisku, což znemožňuje jakoukoliv hospodářskou soutěž ze strany ostatních subjektů na trhu.
(58)
Uvedly, že ceny používané DPLP se určují během tripartitního jednání mezi DPLP, vydavateli a státem. Ztráty, které DPLP vznikají v důsledku těchto cen, jež jsou pod úrovní cen tržních, jsou podle nich vyrovnávány státem v rámci vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. DPLP je sice přímým příjemcem této podpory, ale nepřímý prospěch z ní mají také vydavatelé novin.
(59)
VFP a Prodipresse se domnívají, že DPLP by mohla dostávat za systém distribuce tisku nadměrné vyrovnání, které údajně využívá na financování svých jiných činností.
4.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÉHO SDRUŽENÍ VYDAVATELŮ NOVIN (ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX)
(60)
Dne 28. srpna 2009 sdělilo své připomínky Belgické sdružení vydavatelů novin. Při této příležitosti zdůraznilo význam z hlediska demokracie a rovnosti účinného systému distribuce novin na celém belgickém území za přiměřené a jednotné ceny, jenž umožňuje předplatitelům dostávat noviny časně ráno.
4.3 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ DEUTSCHE POST AG A DHL INTERNATIONAL
(61)
Dne 28. srpna 2009 sdělily své připomínky společnosti Deutsche Post AG a DHL International. Trvaly na nutnosti přezkoumat převzetí závazků příslušejících DPLP v oblasti důchodů a ověřit zejména slučitelnost tohoto opatření s předchozí praxí, na nutnosti zkontrolovat slučitelnost vkladů kapitálu s trhem, ověřit slučitelnost rozdělení nákladů s rozsudkem ve věci Chronopost a přezkoumat převod budov.
4.4 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Dne 28. srpna 2009 sdělila své připomínky společnost Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (dále jen „BD“), která je součástí skupiny TNT. Na trhu distribuce novin a časopisů je BD konkurentem společnosti DPLP, a to zejména její dceřiné společnosti Deltamedia, která je pověřena distribucí tisku. V souladu se stížností podanou dříve BD zdůraznila, že DPLP uplatňuje u distribuce novin ceny nižší, než jsou její náklady. Ztráty, které DPLP vznikají, jsou podle ní financovány veřejnými dotacemi. Nevysoké ceny údajně ztěžují jakoukoliv hospodářskou soutěž vůči DPLP.
(63)
Podle BD společnost DPLP údajně porušila směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (28) a také článek 7 směrnice 97/67/ES. BD si rovněž kladla otázky ohledně existence podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU a ohledně slučitelnosti vyrovnání nákladů spojených se službami obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(64)
Kladla si otázku, zda lze distribuci novin označit za službu obecného hospodářského zájmu vzhledem ke skutečnosti, že ve většině členských států je tato činnost otevřena hospodářské soutěži, aniž by do ní byl zapojen poskytovatel poštovních služeb.
(65)
BD si rovněž kladla otázku, zda dotace vyhrazená výlučně poskytovateli poštovních služeb je tím nejvhodnějším prostředkem, jak podporovat distribuci novin, ve srovnání s podporou poskytnutou vydavatelům, kteří by si tak mohli zajistit distribuční služby na volném trhu, čímž by různí poskytovatelé mohli mezi sebou soutěžit.
(66)
BD položila otázku nezbytných nákladů, a to i v případě, pokud by měl být schválen úkol distribuce novin, jímž byla DPLP pověřena. Podle této společnosti má DPLP značně vyšší náklady než ostatní hospodářské subjekty, čímž se zvyšuje nutná míra dotací. V tomto smyslu nejsou dotace ani přiměřené, ani oprávněné.
(67)
BD se konečně domnívá, že by náklady DPLP převzaté státem mohly zahrnovat investiční náklady, které by nebyly nezbytně nutné pro plnění služby obecného hospodářského zájmu vzhledem k tomu, že DPLP údajně mohla využívat infrastruktur zavedených pro jiné služby. Z veřejné dotace mohly být údajně financovány také reklamní kampaně ve prospěch komerčních produktů.
5. PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVZETÍ DŮCHODŮ
(68)
Belgické orgány zdůrazňují, že v souladu s přístupem použitým v rozsudku ve věci Combus (29) nepředstavuje převzetí závazků v oblasti důchodů státní podporu, protože zbavuje belgickou poštu neobvyklých výdajů a ne výdajů, které běžně zatěžují rozpočet podniku.
(69)
Neobvyklé výdaje údajně vyplývají z vyšších mzdových nákladů kvůli statutárním zaměstnancům a nedostatečné provozní flexibility, které brání DPLP snížit mezi jejími zaměstnanci počet státních zaměstnanců podle jejího přání.
(70)
Belgické orgány vymezují tři příčiny nedostatečné flexibility:
1.
definitiva státních zaměstnanců;
2.
neexistující vnitřní mobilita;
3.
nemožnost využívat dočasné nezaměstnanosti.
(71)
Definitiva státních zaměstnanců: DPLP zdůrazňuje, že její statutární zaměstnanci jsou de facto najímáni na dobu neurčitou. DPLP nemůže vypovědět pracovní smlouvy svých statutárních zaměstnanců kromě vážného důvodu nebo opakujících se špatných výsledků. Dokonce i v tomto případě podléhá propouštěcí řízení mimořádně obtížným požadavkům.
(72)
Státní rada (belgické správní soudnictví pravomocné pro statutární zaměstnance, zatímco smluvní zaměstnanci spadají pod pravomoc pracovních soudů) k tomu projevila sklon upřednostňovat statutární zaměstnance tím, že stanovila přísnou normu pro prokázání „platného důvodu“. Z uvedeného vyplývá, že DPLP nemůže propouštět své statutární zaměstnance ať už jednotlivě či hromadně a ať už z hospodářských či technických důvodů.
(73)
Vypovězení pracovní smlouvy tak nepředstavuje nástroj řízení, který by umožnil měnit složení zaměstnanců podle skutečných provozních potřeb. Nemožnost přistoupit k propuštění z hospodářských důvodů rovněž značně omezuje prostředky, které má DPLP na řešení obtíží, jako je nedostatečná mobilita nebo mzdy a výhody statutárních zaměstnanců, které převyšují mzdy a výhody uplatňované na trhu. Statutární zaměstnanci k tomu nejsou oprávněni požadovat automatické převedení do veřejné správy a ani DPLP takové převedení nemůže prosazovat.
(74)
Uvedené znamená, že se snižování počtu statutárních zaměstnanců omezuje v zásadě na nepočetné dobrovolné odchody a na odchody přirozené.
(75)
Neexistence vnitřní mobility: vedle neschopnosti DPLP snížit počet statutárních zaměstnanců v oblastech, ve kterých došlo ke snížení poptávky po službách, podléhají možnosti, které má při přesunu svých statutárních zaměstnanců v rámci organizace podle svých potřeb, přísným omezením.
(76)
Ohledy jako jazyková příslušnost, kvalifikace, odpracované roky a funkční zařazení jsou příčinou stavu, kdy je DPLP v široké míře neschopna přesouvat své zaměstnance z oblastí, v nichž požadavky na počet zaměstnanců klesají, a to např. kvůli ústupu tradiční korespondence, do odvětví, v nichž existují nedostatečné stavy pracovníků kvůli odchodům do důchodu nebo zvýšené poptávce.
(77)
Řečeno jinými slovy, kvůli nepružnému „statusu“ je DPLP v široké míře neschopna přesouvat statutární zaměstnance podle svých potřeb nebo vyrovnávat nevyváženost mezi oblastmi činností s nadměrným počtem pracovníků a oblastmi, kde je jich nedostatek. Kvůli uspokojení potřeb v odvětvích s nedostatečným počtem pracovníků tak DPLP musí paradoxně najímat brigádníky nebo smluvní zaměstnance a přitom si ponechat nadbytečné statutární zaměstnance v odvětvích s nadbytkem pracovníků.
(78)
Nevyužívání dočasné nezaměstnanosti: DPLP k tomu nemůže své statutární zaměstnance dočasně propustit („nezaměstnanost z hospodářských důvodů“), jak to mohou učinit v případě, kdy není dostatek práce, hospodářské subjekty soukromého sektoru.
(79)
Vyšší mzdové náklady: když se agentura pošt stala v roce 1992 autonomním veřejnoprávním podnikem a byla přejmenována na DPLP, dostávali statutární zaměstnanci značně vyšší mzdy a měli značně vyšší výhody než smluvní zaměstnanci v soukromém sektoru. Od roku 1992 automatické zvyšování mezd podle odpracovaných roků a značný vliv odborových organizací při vyjednávání přispěly k tomu, že mzdy a výhody zůstaly na srovnatelně vyšší úrovni.
(80)
Vedle mezd a výhod, které jsou vyšší než mzdy a výhody smluvních zaměstnanců, mají statutární zaměstnanci nárok na 4 až 11 dnů dodatečné placené dovolené (30), což zvyšuje náklady DPLP. Tyto skutečnosti, které jsou příznačné pro statutární zaměstnance, ztížily DPLP správu jednotkového nákladu u statutárních zaměstnanců, který značně převyšuje jednotkový náklad u smluvních zaměstnanců v soukromém sektoru.
(81)
Od převzetí statutárních zaměstnanců agentury pošt v roce 1992 vedoucí pracovníci DPLP uznali, že tito zaměstnanci s vyššími mzdovými náklady a provozní nepružností představují strukturální nevýhodu, která je s postupující liberalizací poštovního trhu stále více obtížněji udržitelná. DPLP proto počínaje rokem 1998 přestala statutární zaměstnance najímat. Přirozené odchody, u nichž se jedná hlavně o odchody do důchodu, vedly ke snížení počtu zaměstnanců v absolutních hodnotách a stav zaměstnanců dosáhl v roce 2008 počtu 23 538 osob.
(82)
Jelikož snižování počtu statutárních zaměstnanců závisí hlavně na míře přirozených odchodů v souvislostech současné věkové pyramidy, probíhalo pomalu a jak ukazuje níže uvedená tabulka, mělo by s největší pravděpodobností zůstat pomalé až do roku 2030, to znamená dlouho po úplné liberalizaci poštovního trhu.
Tabulka 2
Vývoj počtu statutárních zaměstnanců DPLP
(83)
Belgické orgány se proto domnívají, že statutární zaměstnanci DPLP představují vážnou nevýhodu z provozního hlediska a z hlediska nákladů v porovnání se soukromými hospodářskými subjekty a že stát zbavil DPLP neobvyklých výdajů, které její konkurenty nezatěžují.
(84)
Opatření podle nich nepředstavuje státní podporu, a proto přístup, který Komise zaujala v rozhodnutí o zahájení řízení, není údajně vzhledem k předchozím případům, které se týkaly důchodových systémů (EDF (31), La Poste (Francie) (32), Royal Mail (33)), v záležitosti DPLP nutný.
(85)
Belgické orgány přesto zdůrazňují, že případné uplatnění takovéto metody na DPLP by údajně vedlo k závěru, že podíl nákladů na sociální zabezpečení vyjádřený procentním podílem na mzdových nákladech, který zatěžuje DPLP, je stejný jako u jejích konkurentů.
5.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROČNÍMU VYROVNÁNÍ NÁKLADŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(86)
Belgické orgány sdělily účetní údaje (34) společnosti DPLP a vysvětlily zásady analytického účetnictví, které DPLP uplatňuje.
(87)
Předně tvrdí, že ročně vyplácené vyrovnání za veřejnou službu nepředstavuje podporu, protože je v souladu s judikaturou Altmark.
(88)
Dále zdůrazňují, že v případě, pokud vyrovnání za veřejnou službu podporu představuje, jedná se o podporu slučitelnou, protože nepředstavuje nadměrné vyrovnání čistých nákladů, které zatěžují DPLP v rámci plnění jejich úkolů veřejné služby. Výpočty předložené belgickými orgány podle nich dokládají, že vyrovnání nákladů DPLP je dokonce nedostatečné.
(89)
Belgické orgány nakonec uvádějí, že některá opatření představují existující podporu. V tomto ohledu se odkazuje na část věnovanou existujícím podporám (bod odůvodnění 6.3.2 a následující).
5.3 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE VKLADŮM KAPITÁLU
5.3.1 Kapitálové vklady v roce 1997
(90)
V dopise zaslaném Komisi dne 12. srpna 2009 belgické orgány uvádějí, že je nutno posuzovat kapitálové vklady z roku 1997 v celkové výši 62 milionů EUR jako odložené vyrovnání za závazky veřejné služby.
5.3.2 Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006
(91)
Podle belgických orgánů spočívala obě navýšení kapitálu provedená v roce 2003 a v roce 2006 na strategickém plánu (35), jehož konečným cílem bylo zlepšit konkurenceschopnost a ziskovost podniku v souvislostech postupné liberalizace poštovního trhu.
(92)
Tento strategický plán sledoval dva hlavní cíle:
1.
zlepšit produktivitu za účelem zajištění konkurenceschopnosti a ziskovosti ve více liberalizovaném tržním prostředí;
2.
otevřením kapitálu soukromým investorům postupně rozvíjet DPLP směrem k tržnímu uvažování, tj. dosáhnout a zachovat míry návratnosti kapitálu nutné pro přilákání soukromých investorů a uvolnit potenciál podniku z hlediska ziskovosti.
(93)
Kapitálové vklady v roce 2003: podle belgických orgánů bylo cílem navýšení kapitálu v roce 2003 posílit vlastní kapitál DPLP vzhledem ke značných finančním závazkům, které na sebe společnost vzala zejména za účelem výstavby čtyř nových poštovních uzlů, modernizace jednoho stávajícího poštovního uzlu, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace.
(94)
Belgické orgány k tomu zdůraznily, že vložené finanční prostředky rovněž kryly výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nových zaměstnanců.
(95)
Tato opatření údajně poskytla přiměřené záruky ohledně zvýšení ziskovosti během období 2003-2007, což uspokojilo očekávání soukromých investorů. Když se belgický stát rozhodl ke kapitálové investici, byl jako jediný akcionář společnosti DPLP v roce 2003 údajně veden výhledy na ziskovost a uvažoval při plném dodržení zásady soukromého investora v tržním hospodářství.
(96)
Dne 5. srpna 2009 belgické orgány mimoto sdělily, že výhledy ziskovosti dokládají, že kapitálový vklad byl proveden za podmínek, které byly v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, protože očekávaná návratnost kapitálu přesahuje návratnost, již by požadoval soukromý investor. Tyto výhledy byly realistické, protože skutečná ziskovost zaznamenaná mezi rokem 2003 a rokem 2008 značně přesáhla ziskovost očekávanou.
(97)
Belgické orgány upřesnily, že mezi kapitálovým vkladem z roku 2003 a zrušením pohledávek státu v účtech společnosti DPLP v roce 2005 neexistovalo žádné spojení. K tomuto zrušení došlo v jiném časovém okamžiku a jednalo se o běžný účetní úkon, protože stát jasně prohlásil, že tyto pohledávky nebudou společnosti DPLP uhrazeny. Konečné částky, které byly zrušeny v rámci konsolidace rozvahy za rok 2005, se lišily od částek kapitálového vkladu z roku 2003 a ztrát nahromaděných na konci roku 2002.
(98)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány zdůraznily, že tento vklad byl v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože byl proveden za stejných podmínek (pari passu) jako u soukromého investora, tj. společnosti Post Invest Europe SA, která investovala částku 300 milionů EUR. Upsání nových akcií státem a soukromým investorem umožnilo, že nový investor získal podíl ve výši 50 % bez jedné akcie a stát si zachoval podíl ve výši 50 % s jednou akcií navíc (36).
(99)
Při určování ceny nových vydaných akcií ocenila investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, celkovou hodnotu společnosti DPLP mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Belgické orgány uznávají, že pozdější výsledky DPLP přesáhly předpoklady, se kterými se pracovalo v okamžiku ocenění.
(100)
Podle belgických orgánů provedení strategického plánu zřejmě umožnilo učinit z DPLP jednoho z nejúčinnějších evropských provozovatelů. DPLP údajně dosáhla zásadního pokroku v oblasti ziskovosti, účinnosti (37) a kvality, a to při zachování přiměřených cen účtovaných zákazníkům.
5.4 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K DAŇOVÝM OSVOBOZENÍM
(101)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány připouštějí, že DPLP nepodléhala dani z příjmů právnických osob, ale až do 27. prosince 2005 podléhala dani ze zisku (tj. zdanění právnických osob). Zdůrazňují nicméně, že během období 2003-2005 tohoto systému zdanění nevyužívala: kdyby totiž podléhala dani z příjmů právnických osob, měla by nárok na převedení ztrát zaznamenaných v minulosti a během tohoto období by nemusela daň z příjmů právnických osob platit.
(102)
Kromě toho tvrdí, že DPLP během období 2003-2005 musela zaplatit daň ze svých zisků ve výši 2 milionů EUR.
(103)
Počínaje hospodářským rokem 2006 musela DPLP platit daň z příjmů právnických osob, aniž by mohla převést své předchozí ztráty. Belgické orgány odhadují ušlý daňový odpočet k tomuto dni na částku 51,87 milionu EUR.
(104)
Na základě uvedeného dospívají k názoru, že DPLP neměla z osvobození od daně z příjmů právnických osob před rokem 2006 žádný čistý zisk.
(105)
Belgické orgány upřesňují, že DPLP je osvobozena od pozemkové daně u příjmů z nemovitého majetku, který je využíván za účelem plnění služby veřejného zájmu.
(106)
Provedly odhad čisté výhody, kterou DPLP takto získává a která podle nich představuje jen omezenou část dodatečných nákladů, jež jí vznikají s ohledem na její povinnost udržovat poštovní síť, pro niž je příznačná přesně stanovená územní hustota, což je povinnost, za kterou nedostává žádné vyrovnání.
(107)
Belgické orgány vysvětlují, že DPLP je osvobozena od některých přímých a místních daní. Zdůrazňují, že tato osvobození mají čistý dopad de minimis.
5.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVODU BUDOV
(108)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány potvrdily, že v době přeměny DPLP na autonomní veřejnoprávní podnik byl na tuto společnost převeden určitý počet budov. DPLP tyto budovy využívala již od roku 1971 a byly nutné pro plnění jejího úkolu poštovní služby.
(109)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov neposkytl DPLP žádnou výhodu, protože je již využívala v rámci svého úkolu veřejné služby. Jinými slovy, jednalo se pouze o reorganizaci veřejného majetku.
5.6 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE STÁTNÍ ZÁRUCE NA PŮJČKY
(110)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány zdůrazňují, že DPLP není na její půjčky poskytována státní záruka automaticky. Pokud by DPLP o takovou záruku požádala, musela by získat souhlas belgických orgánů a hradit státní pokladně roční prémii ve výši 0,25 %.
(111)
Během zvažovaného období se DPLP uchýlila k veřejné záruce pouze jednou.
(112)
Belgické orgány se domnívají, že záruční prémie ve výši 0,25 % je odpovídající vzhledem k finanční situaci DPLP a nízké pravděpodobnosti, že by DPLP půjčku nevrátila. Ostatně odhadují, že by úrokové sazby poskytnuté trhem v případě podobné půjčky bez státní záruky byly až o 40 bazických bodů vyšší.
5.7 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(113)
Ve svém prohlášení ze dne 12. října 2009 belgické orgány zdůrazňují, že pouze prohlášení společností BD a FVP/Prodipresse obsahují rozhodující skutečnosti. Tyto skutečnosti se týkají zejména distribuce novin a časopisů s velmi časným dodáním.
(114)
Belgické orgány tvrdí, že na rozdíl od názoru BD nespadá přidělování nevyhrazených poštovních služeb (jako je distribuce tisku) do oblasti působnosti právních předpisů Unie o zadávání veřejných zakázek (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES (38)).
(115)
K tomu zdůrazňují, že distribuce novin a časopisů, jež představuje službu obecného hospodářského zájmu, neporušuje ustanovení Unie o liberalizaci poštovního trhu.
(116)
Belgické orgány rovněž uvádějí, že toto přidělení nevyplývá ze svévolného rozhodnutí. Podle nich je DPLP jediným podnikem, který je schopen splnit podmínky a povinnosti uložené poskytovateli tohoto typu služeb.
(117)
Belgické orgány zdůrazňují, že na rozdíl od tvrzení společnosti BD se DPLP během období 2002-2008 nedostalo nadměrného vyrovnání nákladů spojených s plněním její služby distribuce novin a časopisů.
(118)
Nesdílejí názor FVP/Prodipresse, podle nějž DPLP úmyslně navýšila své investice a nadnáklady spojené s rozšířením celostátního pokrytí distribuce s velmi časným dodáním, které údajně zvýšila z 82 na 100 %. Jelikož se uvedených 18 % týká hlavně vzdálených oblastí, náklady DPLP na zaměstnance neúměrně vzrostly a DPLP si musela pořídit dopravní vozidla na dlouhé vzdálenosti, pro které jsou příznačné vysoké odpisové náklady.
(119)
Belgické orgány nakonec zdůrazňují, že při výpočtu vyrovnání, které společnost dostala od státu za distribuci tisku s velmi časným dodáním, nebyly zohledněny náklady na její reklamní kampaň.
(120)
Společnost BD uvádí, že z hlediska nákladů není DPLP zjevně účinná. Belgické orgány toto tvrzení odmítají a zdůrazňují, že plně nezohledňuje vysoké nadnáklady spojené s distribucí tisku s velmi časným dodáním a že pomíjí značné úsilí vyvinuté DPLP za účelem zvládnutí svých nákladů a zvýšení své produktivity.
(121)
Podle BD jsou náklady Deltamedia nižší než náklady DPLP. Tento stav lze podle belgických orgánů přičíst těmto skutečnostem:
a)
Deltamedia nenabízí celostátní pokrytí;
b)
Deltamedia pracuje s nezávislými distributory;
c)
služba poskytovaná společností Deltamedia je zjednodušena, protože pracuje pouze s omezeným počtem vydavatelů sdružených v jediné tiskové skupině;
d)
vydavatelé dodávají noviny okamžitě do distribučních center.
5.8 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K EXISTUJÍCÍ PODPOŘE
(122)
Ve svém prohlášení ze dne 21. prosince 2010 belgické orgány uvádějí, že některá z opatření, jež jsou předmětem šetření, představují existující podpory.
(123)
Zaprvé, belgické orgány zdůrazňují, že daňová osvobození, jichž využívala DPLP, pocházejí z doby před přistoupením Belgie k Evropské unii, a proto představují existující podpory.
(124)
Zadruhé, belgické orgány tvrdí, že roční dotace vyplácená DPLP pochází z doby před rokem 1999, to znamená před liberalizací poštovního trhu, a představuje tak existující podporu. Stejně tak by vklady kapitálu provedené před rokem 1999 měly být považovány, pokud by představovaly státní podporu, za podporu existující.
(125)
Zatřetí, belgické orgány tvrdí, že z důvodu desetileté promlčecí lhůty představují údajně všechna opatření přijatá před 13. červencem 1999 (tj. deset roků před zahájením formálního vyšetřovacího řízení v tomto konkrétním případě) existující podpory, protože v případě, že by ke zrušení Soudem prvního stupně došlo dříve, mělo by to za následek zrušení všech předchozích vyšetřovacích úkonů Komise. Tvrdí naopak, že vzhledem ke skutečnosti, že Komise provedla první vyšetřovací akt v prosinci 2002, je nutno nezahrnovat do vyšetřování opatření provedená před prosincem 1992. Mělo by se to týkat převodu budov a první roční dotace vyplacené v roce 1992.
6. POSOUZENÍ
6.1 PŘEDBĚŽNÉ POZNÁMKY TÝKAJÍCÍ SE SYSTÉMU ANALYTICKÉHO ÚČETNICTVÍ DPLP
(126)
Článek 14 směrnice 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření trhu poštovních služeb Společenství (39) (třetí poštovní směrnice) vyžaduje od poskytovatelů poštovních služeb vedení analytického účetnictví, ve kterém jsou jasně odlišeny na jedné straně služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a na druhé straně služby a produkty, které jejich součástí nejsou. Jejich účetnictví musí přiřazovat přímo náklady, které lze přímo přiřadit produktům, a přiřazovat přímo nebo nepřímo společné náklady, a to zejména přiřazovat vhodným způsobem společné náklady nutné pro zajištění jak všeobecných služeb, tak služeb nevšeobecných. Analytické účetnictví DPLP spočívá v metodě stanovování nákladů podle činností (activity based costing - ABAC), při níž se přiřazují všechny provozní náklady až po úroveň provozního zisku před úroky a zdaněním (EBIT) jednotlivým produktům, a to v souladu s metodou úplného přidělování nákladů (FDC). Analytické účetnictví pokrývá všechny provozní náklady a všechny organizační jednotky DPLP. V roce 2009 představovaly komerční produkty […] % obratu DPLP v porovnání s […] % u produktů spojených s veřejnou službou.
(127)
Metoda analytického účetnictví obsahuje tři úrovně: prostředky, činnosti a produkty. Jejím cílem je určit podíl nákladů přiřaditelných každému produktu.
(128)
Náklady se dělí na 398 typů různých nákladů a 3 954 středisek odpovědnosti. Pro účely účetnictví jsou tyto náklady seskupeny do 34 stanic zdrojů („pools“) a 108 skupin kódů. Existuje 986 různých činností.
(129)
Náklady zdrojů jsou přiřazovány činnostem podle jejich povahy: „přímé prostředky“ jsou přímo přiřazovány konkrétní činnosti, zatímco „nepřímé prostředky“ přispívají k provádění několika činností a musí být přiřazovány pomocí přerozdělovacího klíče, který vyjadřuje stupeň využívání dotyčného prostředku každou z činností. Všeobecný příspěvek k provozování činnosti potom zahrnuje všeobecné náklady, které nelze přiřadit konkrétním činnostem; tyto náklady jsou přiřazovány rovnoměrně všem produktům na základě navýšených pořizovacích nákladů.
(130)
986 různých činností tvoří základní prvky hodnotového řetězce každého produktu. Část nákladů spojená s danou činností je přiřazována produktům v závislosti na využívání dotyčné činnosti u každého produktu. Náklady neprovozních činností jsou napřed přiřazeny provozním činnostem, které přispívají přímo produktům.
(131)
V poslední etapě postupu jsou náklady činností nakonec přiřazeny ke každému produktu podle přerozdělovacího klíče, který je obvykle založen na objemu. Jinými slovy, všechny produkty, které využívají určité činnosti, jsou zaúčtovány s částí nákladů této činnosti a tato část je úměrná objemu, s jakým tuto činnost využívají.
(132)
Komise soudí, že metoda analytického účetnictví, kterou v současné době DPLP používá, je uspokojivá, protože všechny náklady přiřazuje správně a s dostatečnou odpovídající mírou. Komise ale konstatuje, že DPLP vypracovala tuto metodu postupně, a lze se proto domnívat, že účetní údaje z počátku období, jež je předmětem šetření, jsou sice celkově důvěryhodné, ale ne tak podrobné jako údaje současného systému účetnictví.
(133)
V březnu roku 2011 belgické orgány seznámily Komisi se změnou metody analytického účetnictví DPLP, která měla být provedena se zpětnou platností s cílem odlišného rozdělení některých nákladů mezi komerční činnosti a činnosti veřejné služby. Změna plánovaná belgickými orgány se týká poslední etapy přiřazování nákladů, kdy jsou produkty zúčtovávány s náklady, které jsou úměrné objemu využití každé činnosti.
(134)
Změnou se mění metoda přiřazování provozních nákladů produktům, kterou DPLP dosud používala. Po podobné změně by některé náklady spojené s komerčními produkty přešly do oblasti veřejných služeb, čímž by se rozšířil základ nákladů veřejných služeb. Veřejné služby by tím nesly za rok v průměru […] EUR nákladů, které jsou v současné době přiřazovány komerčním produktům. Ostatní součásti metody analytického účetnictví by zůstaly beze změn.
(135)
Belgické orgány uvádějí, že náklady některých činností jsou již ze své podstaty určovány na určité úrovni, kterou stanoví potřeby veřejné služby. Jinými slovy, náklady těchto činností využívaných pro účely veřejných služeb by zůstaly stejné, i kdyby jich nevyužíval žádný komerční produkt. Jelikož daný komerční produkt nevyvolal dotyčnou činnost, neměl by nést provozní náklady spojené s touto činností ani v případě, kdy ji využívá.
(136)
Ačkoliv belgické orgány zdůrazňují, že je revidovaná metoda slučitelná se směrnicí 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (40) a rámcem Unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (41) (dále jen „rámec pro SOHZ“), protože přiděluje produktům přímo přiřaditelné náklady a část společných nákladů, a že tato metoda lépe odráží skutečné náklady spojené se závazky veřejné služby, Komise soudí, že toto nové tvrzení nelze přijmout z formálních, ekonomických a právních důvodů.
(137)
Pokud jde o formální hledisko, není navrhovaná metoda ve skutečnosti v interním účetnictví DPLP používána, ale spočívá spíše ve změně ex post předchozích údajů. Revidovaná metoda nezískala souhlas regulačního orgánu jako základu pro stanovení sazeb a nepoužívá ji ani stát za účelem výpočtu vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. Revidovaná metoda se tak jeví jako teoretická konstrukce vypracovaná pro účely tohoto řízení v oblasti státní podpory. Pokud jde o stanovení ceny převodu prováděného uvnitř podniku, nelze z ekonomického hlediska předpokládat, že by komerčním produktům neměla být přiřazována část nákladů prostředků, které využívají (podle této metody by např. komerční produkty nepřispívaly na náklady spojené s roznáškou poštovních doručovatelů, i když doručovatelé roznášejí také tyto produkty). Z právního hlediska se taková změna nejeví jako slučitelná s čl. 14 odst. 3 písm. b) iv) směrnice 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (42) a rámcem pro SOHZ (43) z roku 2005, které všechny vyžadují, aby společné náklady byly vhodným způsobem přiřazovány komerčním činnostem.
(138)
Komise nepostaví své posouzení na změněných účtech ale na údajích analytického účetnictví potvrzených v souladu se směrnicí 97/67/ES Belgickým institutem poštovních služeb a telekomunikací (IBPT - Institut belge des services postaux et des télécommunications, tj. regulačním orgánem belgického poštovního odvětví (44)), které byly sděleny původně a které jsou založeny na metodě analytického účetnictví, kterou DPLP úředně používá.
6.2 POSOUZENÍ PŘEVZETÍ DŮCHODOVÝCH NÁKLADŮ
6.2.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(139)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(140)
Aby určité opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny tyto kumulativní podmínky: opatření musí
i)
poskytnout příjemci výhodu,
ii)
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky,
iii)
představovat zásah státu nebo být poskytnuto ze státních prostředků,
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.2.1.1 Výhoda a selektivita
(141)
Na základě přístupu použitého v rozsudku ve věci Combus (45) belgické orgány zdůrazňují, že závazky v oblasti důchodů představovaly neobvyklé výdaje, které konkurenti nemuseli financovat, a tím pádem jejich převzetí státem nepředstavuje podporu.
(142)
Zdůrazňují zejména, že kvůli nedostatečné pružnosti, která je příznačná pro status statutárních zaměstnanců, nemohla DPLP snížit podíl představovaný touto kategorií zaměstnanců, ačkoliv je tato kategorie značně nákladnější než případní zaměstnanci s méně výhodnými pracovními smlouvami.
(143)
Nejprve je nutno obecně připomenout, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Judikatura Soudního dvora naopak vyvrací předpoklad, podle kterého by vyrovnání za strukturální nevýhodu vylučovalo jakékoli označení za podporu. Z ustálené judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že existenci podpory je nutno posuzovat z hlediska důsledků a ne z hlediska příčin nebo cílů státního zásahu (46). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují výdaje běžně zatěžující rozpočet podniku (47).
(144)
Soudní dvůr kromě toho uvedl, že náklady spojené s odměnami zaměstnanců zatěžují již ze své podstaty rozpočet podniků, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají či nevyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv (48). V tomto ohledu Soudní dvůr stanovil, že skutečnost, že státní opatření mají za cíl vyrovnat nadnáklady, nebrání možnosti, aby byly označeny za podporu (49).
(145)
K tomu je možno poznamenat, že souvislosti hospodářské soutěže, do nichž spadal případ Combus, byly odlišné od souvislostí, které se týkají DPLP. Společnost Combus musela vyvíjet svou dopravní činnost na obchodním základě a působit na trhu za podmínek hospodářské soutěže, jež byly srovnatelné s podmínkami soukromých společností autobusové dopravy. Společnosti veřejné dopravy postupují po nabídkovém řízení svou činnost v oblasti autobusové přepravy soukromým a veřejnoprávním podnikům. V souladu s pravidly zadávání zakázek jsou zakázky přidělovány „hospodářsky nejvýhodnější nabídce“, a to bez ohledu na to, zda je uchazeč soukromý nebo veřejný subjekt. Během celého posuzovaného období měla společnost DPLP značný monopol a hospodářské tlaky se projevovaly zcela odlišným způsobem. Na rozdíl od věci Combus k tomu Belgie v tomto případě nepřijala žádné právní opatření s cílem zrušit nebo přizpůsobit zvláštní systém zaměstnaneckého poměru platný pro státní zaměstnance pracující pro DPLP, nebo způsob, jakým jim vzniká nárok na důchod.
(146)
Komise proto soudí, že skutkové rozdíly mezi případem Combus a předmětným případem odůvodňují odlišný závěr v této věci.
(147)
Za účelem posouzení, zda předmětná opatření obsahují prvky státní podpory, je nutno zjistit, zda tato opatření poskytují DPLP hospodářské zvýhodnění v tom, že jí umožňují nenést náklady, které by měly běžně zatěžovat její vlastní finanční prostředky, a tím zabránily, aby síly přítomné na trhu působily obvyklým způsobem. Podpora spočívá ve snížení nákladů, které zpravidla zatěžují rozpočet podniků vzhledem k povaze nebo struktuře předmětného režimu nákladů. Obráceně by bylo možno definovat pojem „zvláštní zatížení“ jako dodatečné náklady vůči nákladům obvyklým. Odstranění podobného zvláštního zatížení právním opatřením by příjemci neposkytlo zvýhodnění, a nepředstavovalo by proto státní podporu.
(148)
Podle judikatury Soudního dvora v oblasti analýzy selektivity, jež obsahuje pro určení slučitelnosti či neslučitelnosti odlišného zacházení s některými podniky nebo výrobami v tržní situaci, která je ze strukturálního hlediska obvyklá, srovnání s referenčním rámcem, označení zatížení za „běžné“ nebo za „zvláštní“ znamená, že je nutno vymezit referenční či srovnávací rámec s cílem zjistit podniky, které by se z hlediska cíle sledovaného dotyčnými opatřeními nacházely ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(149)
Nezdá se ovšem, že lze vypracovat nezávislý srovnávací rámec, který by umožnil stanovit „běžný“ příspěvek, který zatěžuje podniky, které se z hlediska cíle sledovaného dotyčným opatřením nacházejí v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací DPLP. U konkurentů DPLP se zejména jedná o soukromoprávní podniky, které provozují své činnosti na konkurenčních trzích, zatímco DPLP měla během posuzovaného období zákonný monopol, a to až do úplné liberalizace, k níž došlo v roce 2011.
(150)
Za účelem zjištění výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy musí Komise proto posoudit situaci DPLP a porovnat odvody na sociální zabezpečení před a po převzetí důchodových nákladů.
(151)
Od zákona ze dne 6. července 1971 až do reformy důchodového systému v roce 1997 nesla DPLP všechny důchodové náklady a náklady na sociální zabezpečení u svých státních zaměstnanců. Za těchto okolností se Komise domnívá, že tyto náklady jsou součástí běžných výdajů, které DPLP musela financovat ze svých vlastních prostředků s ohledem na její právní a skutkové postavení na belgickém poštovním trhu.
(152)
Jelikož převzetí důchodových nákladů, k němuž došlo v roce 1997 a jež je předmětem šetření, umožnilo DPLP, aby nemusela nést náklady, které by za běžných podmínek musela financovat ze svých vlastních prostředků, předmětná opatření poskytují tomuto subjektu výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(153)
Dotyčná výhoda je selektivní, protože se týká pouze DPLP.
6.2.1.2 Státní prostředky
(154)
Hrazení důchodů bylo financováno státem, který v oblasti důchodů převzal pravomoci DPLP.
(155)
Vzhledem k tomu, že stát hradí důchodcům DPLP důchody přímo ze svého vlastního rozpočtu, jsou zcela zjevně používány státní prostředky.
6.2.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(156)
Výše popsaná opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, protože DPLP působí na trzích otevřených hospodářské soutěži, jako jsou služby dodávání balíků, pro něž je příznačná výrazná přeshraniční výměna. Na trhu zasílání balíků čelí konkurenci podniků, které vyvíjejí činnost v jiných členských státech, jako jsou společnosti UPS, FedEx nebo TNT Express. DPLP vyvíjí rovněž činnost na trhu distribuce tisku, kde působí či mohou působit podniky z jiných členských států. Distribuce balíků nebyla nikdy DPLP vyhrazena zcela a již na počátku devadesátých let minulého století nabízely další podniky některé služby v oblasti distribuce balíků (50) nebo jiné zvláštní poštovní služby (51). DPLP kromě toho působí na trhu finančních odvětví (běžné poštovní účty, spořicí účty a platební služby), kde čelí konkurenci subjektů, které nabízejí finanční produkty, jako jsou banky a finanční subjekty. Poštovní běžné a spořicí účty, které se používají jak k platbám, tak ke spoření, konkurují bankovním běžným a spořicím účtům. Bankovní odvětví bylo otevřeno hospodářské soutěži již před rokem 1992 a vyznačovalo se rozsáhlými obchody mezi členskými státy. Banky různých členských států se v Belgii usadily již před rokem 1992: v té době působilo na území Belgie více než 70 zahraničních finančních společností (52).
(157)
Vzhledem k výše uvedeným odůvodněním je zjevné, že každé státní opatření, které DPLP poskytuje hospodářské zvýhodnění, může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(158)
Z důvodů uvedených v 141. až 157. bodě odůvodnění Komise soudí, že převzetí hrazení důchodů představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
6.2.2 Posouzení slučitelnosti převzetí hrazení důchodů s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c)
(159)
V rámci reformy důchodového systému v roce 1997 bylo hrazení ročních čistých nákladů na důchody společností DPLP státu nahrazeno přímým příspěvkem, čímž došlo ke srovnání důchodových nákladů hrazených DPLP s náklady jejích konkurentů. Bez této reformy by úroveň důchodových nákladů v následujících letech výrazně vzrostla, a to zejména kvůli zhoršení poměru mezi pracovně činnými státními zaměstnanci (přispěvatelé) a pracovně nečinnými (příjemci) v důsledku rozhodnutí DPLP státní zaměstnance nadále do zaměstnání nepřijímat.
(160)
Vzhledem k tomu, že odchylky stanovené v čl. 107 odst. 2 a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU nejsou zjevně použitelné a že Belgie na podporu slučitelnosti převzetí hrazení důchodů ve prospěch DPLP nezmínila čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise přezkoumá, zda lze toto převzetí prohlásit za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(161)
Komise nejprve přezkoumá, do jaké míry převzetí všech nákladů spojených s důchody splňuje cíl společného zájmu a je pro něj nutné, a potom přiměřenost této míry a zváží pozitivní a negativní důsledky podpory.
6.2.2.1 Liberalizace poštovního odvětví představuje společný zájem
(162)
Právo Unie podporovalo od roku 1992 stále větší liberalizaci poštovního odvětví tím, že přijalo zelenou knihu, která následně vedla k přijetí tří směrnic, a to i) směrnice 97/67/ES, ii) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství (53), a iii) směrnice 2008/6/ES. Uznává se rovněž, že liberalizace poštovních trhů na úrovni EU má důležitou úlohu v Lisabonské strategii pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(163)
Je proto důležité nejenom zajistit poskytování základních poštovních služeb, jak se projevuje v pojmu závazku všeobecné služby, ale také zavést rovné podmínky hospodářské soutěže pro tradičního provozovatele, již existující konkurenty a nové subjekty.
(164)
Již v rozhodnutí, které se týkalo francouzské společnosti La Poste, Komise uznala, že zavedení stejných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení pro tradičního provozovatele a jeho konkurenty představuje klíčovou podmínku pro spravedlivou hospodářskou soutěž v odvětví poštovních služeb. Usoudila, že převzetí závazků financování důchodů státních zaměstnanců pracujících ve francouzské společnosti La Poste je slučitelné s vnitřním trhem, přičemž veřejné dotace zaručují stejnou výši odvodů na sociální zabezpečení pro francouzskou La Poste a její konkurenty. Komise má v úmyslu použít v tomto konkrétním případě stejné uvažování jako v kapitole 6.3 tohoto rozhodnutí, které je nutno považovat za použitelné v tomto konkrétním případě v míře, v jaké je relevantní.
6.2.2.2 Nezbytnost převzetí hrazení důchodů
(165)
Komise soudí, že přeměna DPLP v roce 1992 byla nutná pro podpoření hospodářské soutěže na poštovním trhu: toto opatření totiž postavilo DPLP a její konkurenty na stejnou úroveň, pokud jde o právní formu (a tím zrušilo neomezenou záruku, již dosud DPLP měla jakožto veřejnoprávní jednotka).
(166)
Ani belgický stát a ani agentura pošt ovšem nenashromáždily rezervy odpovídající nahromaděným závazkům v oblasti důchodů. Při svém vzniku v roce 1992 DPLP nadále plnila závazky v oblasti důchodů, aniž by byla na jejich krytí zanesena do jejího účetnictví odpovídající aktiva.
(167)
Vyplácení důchodů by proto pro DPLP postupně začalo představovat příliš velkou zátěž, protože četní státní zaměstnanci se blížili věku odchodu do důchodu. Ačkoliv byla za účelem zlepšení tohoto stavu přijata opatření (zlepšení produktivity, postupné snižování počtu zaměstnanců díky přirozeným odchodům, indexace mezd), k zajištění trvalé finanční rovnováhy DPLP by to nestačilo (viz níže tabulka č. 1).
(168)
Může za to zejména skutečnost, že přeměna na soukromoprávní podnik znamenala pro DPLP také nepřijímat nadále do zaměstnání státní zaměstnance a najímat pouze smluvní zaměstnance (na něž se vztahuje obecná pracovní smlouva a ustanovení pracovního práva). DPLP by proto po roce 1997 musela financovat ze svých vlastních příjmů jak výdaje na důchody státních zaměstnanců v důchodu, tak sociální odvody na důchodové zabezpečení svých pracovně činných smluvních zaměstnanců.
(169)
Negativní vývoj peněžních toků DPLP se postupem let zhoršoval a nadále zhoršuje, protože vyšší platby na důchody přesáhly a stále přesahují příjmy vytvářené jejími činnostmi (viz tabulka č. 3).
Tabulka 3
Simulace penežních toku DPLP provedená belgickými orgány v roce 1996
(170)
DPLP by nepochybně čelila mnohem vyšším nákladům, pokud by po roce 1997 musela financovat důchody všech svých státních zaměstnanců z vlastních prostředků. Je zřejmé, že bez podpory by byl ohrožen přechod z právního statusu veřejné správy na právní status soukromého podniku.
(171)
Kromě toho by úplné refinancování důchodových nákladů zvýšením příjmů z regulovaných dopisních zásilek vedlo k velmi vysokým sazbám za odeslání dopisů a k takovému potenciálně výraznému snížení počtu odesílaných dopisů, že by to ohrozilo nabídku všeobecných služeb dopisních zásilek.
(172)
Komise vedle toho zastává názor, že předmětná opatření jsou přizpůsobena cíli zájmu Společenství, který sledují. Žádný jiný nástroj by nemohl řešit tuto záležitost účinnějším způsobem. V odvětvích, v nichž existuje služba obecného hospodářského zájmu, by samozřejmě mohla být poskytnuta vyrovnání za veřejnou službu, ovšem podobný přístup by nebyl dlouhodobě udržitelný z důvodu zvláštní strukturální povahy této záležitosti.
(173)
S ohledem na cíle liberalizace poštovních trhů, které spočívají zejména v zaručené nabídce všeobecných poštovních služeb dobré kvality za dostupné ceny, a vzhledem k cíli prosazování poctivé hospodářské soutěže představovalo převzetí hrazení důchodů nezbytné opatření.
6.2.2.3 Proporcionalita převzetí hrazení důchodů
(174)
Rozhodnutí ve věci francouzské společnosti La Poste uvádí posouzení Komise, pokud jde o proporcionalitu opatření podpory ve spojení s převzetím nákladů na důchody, které mají tradiční provozovatelé poštovního odvětví, kteří nadále zaměstnávají státní zaměstnance za podmínek domluvených v době, kdy měli monopolní postavení. Proporcionalitu je nutno posuzovat s ohledem na zavedení spravedlivých podmínek na trzích otevřených hospodářské soutěži (např. dopisy, balíky a finanční služby). Tradiční provozovatel musí platit stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako jeho konkurenti.
(175)
Jelikož se smluvní zaměstnanci DPLP na rozdíl od statutárních, kteří mají podobný status jako státní zaměstnanci, nacházejí z právního hlediska ve stejné situaci jako zaměstnanci jakéhokoli soukromého podniku, umožňuje porovnání odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro každou kategorii zaměstnanců ověřit, zda společnost od doby, kdy byla zbavena hrazení důchodů, plní podmínku týkající se placení stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako její konkurenti.
(176)
Níže uvedená souhrnná tabulka uvádí zevrubný přehled nákladů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární a smluvní zaměstnance:
Náklady na sociální zabezpečení nesené a hrazené DPLP
Statutární zaměstnanci
Smluvní zaměstnanci
Odvody DPLP do systému sociálního zabezpečení, z nichž 8,86 % připadá na důchody
[…] %
[…] %
Náklady přímo nesené DPLP
[…] %
[…] %
Nemocenské a invalidní pojištění
[…] %
[…] %
Rodinné přídavky
[…] %
-
Příspěvek k vyplácení vyrovnání (54)
[…] %
Strukturální snížení (55)
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNAVATELEM Celkem
[…] %
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNANCI
[…] %
[…] %
Příspěvek zaměstnance do všeobecného systému sociálního zabezpečení
[…] %
[…] %
(177)
Jak dokládá výše uvedená tabulka, je míra příspěvku DPLP do belgického systému sociálního zabezpečení (nominální procentní podíl mzdových nákladů) zřetelně nižší než příspěvek soukromých subjektů ([…] % oproti […] %).
(178)
Pokud se ovšem pro účely srovnání skutečných sazeb odvodů na sociální zabezpečení zohlední náklady přímo nesené zaměstnavatelem, oba podíly jsou téměř stejné a v případě statutárních zaměstnanců DPLP dokonce mírně vyšší ([…] % oproti […] %).
(179)
Lze také pozorovat, že odvody placené zaměstnanci jsou v obou případech výrazně stejné ([…] % oproti […] %).
(180)
Důvodem nižší nominální sazby odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární zaměstnance je osvobození od některých poplatků na sociální zabezpečení, které se nevztahují na pracovníky se statusem státních zaměstnanců (např. nemoc z povolání, nezaměstnanost, pracovní úraz). Sama DPLP ovšem přímo nese náklady na sociální zabezpečení, na které se vztahuje osvobození z důvodu zvláštního statusu jejích statutárních zaměstnanců. Tento přístup má pro DPLP za následek vysoké přímé náklady.
(181)
Pokud jde o příspěvek samotných zaměstnanců, který je nutno také zohlednit, protože zaměstnanci musí platit tento příspěvek ze své mzdy, již jim platí zaměstnavatel (pro něhož tudíž tento příspěvek představuje také náklad), je u statutárních zaměstnanců oproti smluvním mírně vyšší.
(182)
Belgické orgány a DPLP sdělily informace, z nichž vyplývá, že přímé odvody zůstaly během času celkově stabilní.
(183)
Ačkoliv se u přímých nákladů přímo nesených DPLP ([…] %) nejedná v přesném slova smyslu o odvody na sociální zabezpečení, je nutno zohlednit skutečnost, že se nejedná o dobrovolné náklady, ale že vyplývají přímo ze zvláštního statusu statutárních zaměstnanců a že byly tudíž DPLP uloženy. Zdá se proto logické považovat je z hlediska původu a určení za další povinné náklady na sociální zabezpečení.
(184)
Pro výpočet skutečných odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP je proto nutno tyto přímé náklady zohlednit. Celková míra odvodů na sociální zabezpečení, která z toho vyplývá, je zřejmě mírně vyšší v případě statutárních zaměstnanců DPLP ([…] %) než v případě zaměstnanců podniků soukromého sektoru ([…] %).
6.2.2.4 Kritérium pro zjištění vyváženosti převzetí hrazení důchodů
(185)
Reforma důchodového systému použitelná na DPLP představovala zásadní etapu přizpůsobení podniku postupné liberalizaci a s výhledem na úplnou liberalizaci belgického poštovního trhu, která hraje důležitou úlohu v rámci Lisabonské strategie pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(186)
V rozhodnutí o společnosti La Poste Komise uvedla, že liberalizace poštovního odvětví by mohla být ztížena, pokud nebudou schváleny projekty reformy důchodového systému (srovnatelné s reformou provedenou v Belgii).
(187)
Komise se rovněž domnívá, že i když se předmětná opatření netýkají, pokud jde o dávky vyplácené důchodcům, zvláštního režimu, mohou učinit mechanizmus financování, který se v důsledku historického vývoje stal zastaralým, trvale udržitelným. Soudí, že tato opatření proto zapadají do obecnějšího rámce reformy důchodových systémů členských států, již si přeje jak Rada, tak Komise.
(188)
Negativní důsledky opatření se jeví jako omezené, protože vzhledem k minulosti DPLP a jejích činností je zřejmé, že většina jejích závazků v oblasti důchodů se týká činností ve vyhrazeném odvětví, kde je narušení hospodářské soutěže již svou podstatou omezené.
(189)
Předmětné opatření by teoreticky mohlo umožnit DPLP zachovat si dominantní postavení. Komise ovšem považuje toto riziko za nízké, protože se opatření omezují na sladění sociálních odvodů placených DPLP s odvody jejích konkurentů.
(190)
Z předchozího vyplývá, že v porovnání s pozitivními důsledky opatření jsou negativní důsledky podpory poskytnuté DPLP omezené.
(191)
Vzhledem k tomu, že se opatření omezují na míru nutnou k vytvoření rovných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení a že odstraňují narušení hospodářské soutěže, jež znevýhodňovalo DPLP, neovlivňují podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(192)
Komise proto zastává názor, že lze opatření převzetí hrazení důchodů přijaté v roce 1997 považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože nestaví DPLP oproti ostatním subjektům do výhodnějšího postavení, pokud jde o náklady na sociální zabezpečení jejích statutárních zaměstnanců.
6.3 POSOUZENÍ VYROVNÁNÍ ZA VEŘEJNOU SLUŽBU A DALŠÍ OPATŘENÍ
6.3.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
6.3.1.1 Výhoda a selektivita
(193)
Pokud jde o vyrovnání nákladů veřejné služby, rozsudek ve věci Altmark (56) stanoví kritéria, jež veřejný zásah musí splnit, aby mohl být považován za vyrovnání závazků veřejné služby a nebyl označen za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(194)
V tomto konkrétním případě nejsou tato kritéria splněna, a to zejména kritérium čtvrté: DPLP nebyla vybrána v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Belgické orgány navíc neprokázaly, že míra vyrovnání byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by měl průměrně velký a dobře spravovaný podnik vybavený odpovídajícími prostředky, aby mohl uspokojit požadované potřeby veřejné služby, a Komise nemá k dispozici žádné náznaky či informace, aby se mohla domnívat, že je čtvrté kritérium splněno.
(195)
Protože příjemcem každoročních vyrovnání byl pouze jeden podnik a protože tato vyrovnání dala tomuto podniku k dispozici dodatečné prostředky, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(196)
Kapitálové vklady v roce 1997: belgické orgány přiznaly, že se u kapitálových vkladů provedených v roce 1997 v celkové výši 62 milionů EUR ve skutečnosti jednalo o odložené vyplacení dlužného vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu z roku 1996. Tyto vklady je proto nutno posuzovat na stejném základě jako každoroční vyrovnání. Jelikož nejsou splněny různé podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(197)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2003 (297,5 milionu EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu. Podle nich měl tento vklad za cíl posílit vlastní kapitál DPLP za účelem výstavby a modernizace poštovních uzlů, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace. Vložené finanční prostředky měly rovněž pokrýt výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nabízených novým zaměstnancům.
(198)
Na prokázání, že tento vklad kapitálu byl v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, belgické orgány vypracovaly v rámci svého strategického plánu výhledy ziskovosti, které vedly k úrovni ziskovosti přesahující kapitálové náklady, kterou by požadoval soukromý investor.
(199)
Výhledy a výpočet zisku provedené belgickými orgány mají povahu prognózy, jsou velmi podrobné a v souladu s metodou, již by použil soukromý investor:
1.
ziskovost je vypočítána pomocí metody budoucích realizovaných peněžních toků, jež zohledňuje budoucí růst podniku a schopnosti investic přinášet zisk a peněžní toky pro jeho akcionáře;
2.
počítalo se s třemi různými scénáři: scénářem optimistickým, pesimistickým a nejpravděpodobnějším, který byl nakonec zvolen pro posouzení citlivosti výhledů;
3.
výhledy uváděly zvýšení ziskového rozpětí na […] % v roce 2007 (viz tabulka č. 4) a očekávanou míru návratnosti kapitálu během období 2003-2012 na úrovni […] %, což je míra přesahující […] % uváděných nezávislým znalcem (Banque Degroof) jako ziskové rozpětí, jež by soukromí investoři v poštovním odvětví považovali za přiměřené.
Tabulka č. 4
Výhledy ex ante zisku během období 2003-2007 vypracované belgickými orgány
(…)
Zdroj: belgické orgány.
Tabulka č. 5
Výpočet míry návratnosti kapitálu ex ante provedený belgickými orgány pro nejpravděpodobnější scénář
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(200)
Lze rovněž poznamenat, že spolehlivost výhledů byla obecně potvrzena finančními výsledky dosahovanými během následujících roků (viz tabulka č. 6). V důsledku tohoto zvýšení ziskovosti začala DPLP od roku 2007 vyplácet dividendy.
Tabulka č. 6
Zisk ex post během období 2003-2007
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(201)
Hospodářské výsledky zaznamenané během období deseti let jsou rovněž v souladu s výhledy z roku 2003, protože míra návratnosti kapitálu ex post by se měla pohybovat na úrovni […] %, tudíž přesáhnout úroveň […] %, s níž se počítalo v roce 2003.
(202)
Ačkoliv se návratnost investice provedené belgickým státem jeví jako dostatečná pro potvrzení, že u této investice byla dodržena zásada soukromého investora v tržním hospodářství, je nutno poznamenat, že očekávané příjmy, které sloužily jako základ pro posouzení této návratnosti, zahrnovaly státní podpory, a to zejména každoroční vyrovnání vyplácená společnosti DPLP.
(203)
Tato opatření státní podpory ovšem zjevně sledují odlišné cíle a nemají žádnou chronologickou vazbu na kapitálový vklad provedený v roce 2003.
(204)
Nejistota, kterou by soukromému investorovi mohla způsobit neoznámená podpora ve prospěch DPLP, byla zmírněna formálním povolením kapitálového vkladu poskytnutým Komisí v jejím rozhodnutí z roku 2003. V okamžiku provedení investice by každý soukromý investor s příznivými výhledy návratnosti následkem přijetí kladného rozhodnutí Komise pravděpodobně podstoupil riziko a tuto investici provedl, i když toto rozhodnutí nebylo ještě konečné. Soukromý investor by se svým rozhodnutím nečekal několik let až do vynesení rozsudků Soudu prvního stupně a Soudního dvora. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí proto představuje událost, se kterou se v okamžiku provedení investice nedalo počítat a která se musela jevit jako málo pravděpodobná, protože rozhodnutí Komise se považují za právoplatná, dokud nebyla zrušena.
(205)
Komise proto zastává názor, že kapitálový vklad provedený v roce 2003 lze považovat za vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství a že nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(206)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2006 (40 milionů EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu.
(207)
Tento vklad byl proveden za stejných podmínek, jaké platí pro soukromého investora: navýšení kapitálu DPLP bylo upsáno státem (ve výši 40 milionů EUR) a společností Post Invest Europe (ve výši 300 milionů EUR), a to za stejnou cenu za akcii (pari passu). Společnost Post Invest Europe byla v té době vnějším investorem bez jakékoliv vazby na DPLP nebo belgický stát.
(208)
Emisní cena akcií byla kromě toho stanovena správně. Za účelem určení ceny nových vydaných akcií odhadla investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, že se celková hodnota společnosti DPLP pohybuje mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Předpoklady ohledně míry návratnosti kapitálu a rizika na základě společného obchodního plánu spočívaly jako takové na ohledech spojených s optimalizací zisků v dlouhodobém výhledu. Také hospodářské výsledky zaznamenané později společností DPLP následkem navýšení kapitálu v roce 2006 (viz níže) potvrzují spolehlivost předpokladů a parametrů zohledněných v době přijímání rozhodnutí o investici.
Tabulka č. 7
Hospodářské výsledky DPLP mezi rokem 2006 a rokem 2010
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(209)
Komise soudí, že kapitálový vklad ve výši 40 milionů EUR provedený v roce 2006 je zjevně v souladu s chováním investora v tržním hospodářství, a proto nepředstavuje státní podporu.
(210)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob, které by mohlo poskytnout DPLP výhodu tím, že by snížilo výši daně, již by jinak tato společnost musela uhradit, nevedlo k žádnému konkrétnímu zvýhodnění: od roku 1992 do roku 2005, v němž bylo toto osvobození zrušeno, byl totiž kumulovaný hospodářský výsledek DPLP po zdanění záporný. Ačkoliv byl čistý hospodářský výsledek v některých letech kladný, převedení daňového odpočtu z jednoho roku na druhý by DPLP umožnilo daň neplatit, a to i kdyby režimu daně z příjmů právnických osob podléhala. Toto osvobození není proto v tomto rozhodnutí podrobněji přezkoumáváno.
(211)
Osvobození od pozemkové daně a od místní daně staví naopak DPLP do výhodnějšího postavení než ostatní podniky, protože zmírňují závazky, které by měla za běžných okolností plnit. Poskytují jí proto selektivní zvýhodnění.
(212)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov spadal do vnitřní reorganizace státního majetku, protože DPLP patřila v té době zcela státu. Převodem budov ale DPLP dostala k dispozici nová aktiva, jež předtím patřila státu. DPLP sice tyto budovy využívala již v době, kdy patřily státu, nebyla ale jejich právoplatným vlastníkem. Převodem právního aktu vlastnictví získala DPLP, tedy podnik oddělený od státu, vlastnická práva k budovám. DPLP tedy obdržela v poměru ke stavu před převodem dodatečné prostředky. Toto opatření jí proto poskytlo selektivní zvýhodnění.
(213)
Bez státní záruky by DPLP nemohla získat půjčku za stejných podmínek. Belgické orgány soudily, že tržní sazby by byly vyšší až o 40 bazických bodů, zatímco záruční prémie hrazená státu představovala 25 bazických bodů.
(214)
Podle sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (57) (bod 3.2 písm. d)) „by se za riziko obvykle měla zaplatit příslušná prémie z částky záruky nebo protizáruky. Pokud je cena zaplacená za záruku nejméně stejně vysoká jako odpovídající záruční prémie, kterou lze nalézt na finančních trzích, neobsahuje záruka podporu. Nelze-li na finančních trzích nalézt odpovídající záruční prémii, kterou by bylo možno použít pro srovnání, je třeba porovnat celkové finanční náklady zaručené půjčky, včetně úrokové sazby půjčky a záruční prémie, s tržní cenou podobné nezaručené půjčky“. Jelikož záruční prémie není zřejmě v souladu s trhem, umožnila státní záruka DPLP získat financování za nižší cenu, než by měla v zásadě platit.
(215)
Opatření proto poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění, jež se rovná rozdílu mezi úrokovou sazbou, již by DPLP musela platit, pokud by státní záruka neexistovala, a skutečnou úrokovou sazbou navýšenou o záruční prémii. Získaná výhoda představovala každý rok 15 bazických bodů z kapitálového závazku. Zvýhodnění lze tedy odhadnout na 1,5 milionu EUR za celou dobu trvání půjčky.
6.3.1.2 Existence státních prostředků
(216)
Každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu bylo financováno z rozpočtu belgického státu v souladu s na sebe navazujícími smlouvami o správě uzavřenými mezi DPLP a belgickým státem. Podle informací sdělených belgickým státem představovaly kapitálové vklady provedené v roce 1997 ve skutečnosti vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu, a jsou proto zahrnuty do této části rozhodnutí.
(217)
Daňová osvobození vedla k omezení příjmů státu z daní kvůli snížení příjmů, které by stát měl, pokud by tato osvobození neexistovala. Znamenají proto převod státních prostředků, který spočívá ve ztrátě fiskálních příjmů pro belgický stát.
(218)
Budovy převedené na DPLP patřily předtím státu. Stát postoupil jejich vlastnictví DPLP, čímž snížil svá vlastní aktiva a zvýšil aktiva DPLP. Opatření proto představuje převod státních prostředků.
(219)
Záruka týkající se půjčky byla poskytnuta státem, který za ni nesl rizika z vlastního rozpočtu bez protiplnění; představuje proto státní prostředek ve formě zřeknutí se příjmů.
(220)
Příjmy vytvářené službami distribuce dopisních zásilek nepředstavují v souladu s rozsudkem ve věci Preussen Elektra (58) státní příjmy, protože ceny placené uživateli jsou financovány z jejich vlastních finančních prostředků, které se vymykají kontrole státu.
(221)
Pro účely posouzení slučitelnosti jsou tyto příjmy přesto uvedeny přímo do souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu v poštovním odvětví, a musí být proto v souladu s bodem č. 17 rámce pro SOHZ a článku 7 směrnice 97/67/ES zohledněny za účelem určení nezbytnosti a proporcionality vyrovnání.
6.3.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(222)
Opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené ve 156. bodě odůvodnění.
6.3.1.4 Shrnutí opatření podpory
(223)
Z důvodů uvedených ve 193. až 222. bodě odůvodnění představují následující opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
a)
každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu (1992-2010);
b)
kapitálové vklady provedené v roce 1997;
c)
osvobození od pozemkové daně (1992-2005);
d)
převod budov v roce 1992;
e)
záruka poskytnutá státem v roce 2004.
6.3.2 Existující podpora ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU
(224)
Některá opatření zkoumaná v tomto konkrétním případě by mohla být považována za existující podpory ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
6.3.2.1 Osvobození od daně z příjmů právnických osob a pozemkové daně
(225)
DPLP byla osvobozena od daně z příjmu právnických osob a pozemkové daně, když byla stále veřejnou správou, tj. před rokem 1971, a tato osvobození pocházejí z doby před přistoupením Belgie k EHS. Od té doby u nich nedošlo k žádné změně. Tato opatření proto představují existující podpory.
(226)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno v roce 2005, zatímco osvobození od pozemkové daně zůstává stále v platnosti.
6.3.2.2 Liberalizace poštovního trhu
(227)
Podle belgických orgánů by za existující podporu měla být považována všechna opatření přijatá před liberalizací poštovních trhů v roce 1999. Z dotyčných opatření měly ovšem prospěch všechny činnosti DPLP, která působila na konkurenčních trzích (jako jsou trhy distribuce balíků a finančních služeb) již před vstupem v platnost směrnice 97/67/ES v roce 1999. V souladu s rozsudkem ve věci Alzetta (59) nelze proto takovou podporu považovat za podporu, která se stala existující z důvodu vývoje vnitřního trhu: lze ji považovat za existující podporu pro daného příjemce jen tehdy, pokud tento příjemce vyvíjel v době zavedení podpory činnosti pouze na trzích, které nebyly otevřeny hospodářské soutěži.
(228)
Komise proto tento argument nemůže přijmout.
6.3.2.3 Desetiletá promlčecí lhůta
(229)
Nelze rovněž přijmout tvrzení, podle nějž by se desetiletá promlčecí lhůta měla počítat od zahájení tohoto formálního vyšetřovacího řízení v roce 2009. Rozsudek vynesený Soudem prvního stupně v roce 2009 nezrušil všechny vyšetřovací akty. Pouze naznačil, že tyto akty měly podnítit Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (60).
(230)
Protože Komise naopak učinila svůj první vyšetřovací akt dne 23. prosince 2002, když belgickým orgánům zaslala svou první žádost o informace, je nutno považovat za existující podpory opatření, která se začala provádět před 23. prosincem 1992.
6.3.3 Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU
(231)
Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je posuzována z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce pro SOHZ. Rámec pro SOHZ je použitelný od svého vstupu v platnost dne 29. listopadu 2005. Vzhledem k tomu, že v zásadě spočívá v kodifikaci pravidel, která existovala již před jeho vstupem v platnost, bude na něj odkazováno i při posuzování opatření, která předcházela jeho vstupu v platnost.
6.3.3.1 Rozsah posouzení stanovený na základě pověření svěřených smlouvami o správě
(232)
Ve svých připomínkách se belgické orgány a DPLP rozhodně postavily proti tomu, aby Komise v souladu s přístupem použitým předtím pro posouzení jiných případů týkajících se podpor protiprávně vyplacených v minulosti provedla celkovou analýzu veškeré podpory poskytnuté DPLP za celé období, což předpokládá, že tato podpora financovala bez rozdílu všechny úkoly veřejné služby, které byly podniku svěřeny. Belgické orgány a DPLP zdůraznily, že v tomto konkrétním případě a na rozdíl od toho, co lze pozorovat v jiných případech, smlouvy o správě, které uzavřely, vymezují přísně oblast činností DPLP, které by měly být příjemci podpory, a stejně tak částky podpory, na které mohou mít tyto činnosti nárok (61).
(233)
Komise soudí, že předmětné smlouvy o správě definují přesným způsobem práva a povinnosti státu a příjemce podpory tím, že stanoví ukazatele výpočtu vyrovnání, o které se příjemce může ucházet u konkrétních činností, jež jsou zde vyjmenovány, a za období, jež jsou zde uvedena. Komise proto založí své posouzení na ustanoveních jednotlivých smluv o správě.
(234)
Služby obecného hospodářského zájmu, u nichž je nutno ověřit slučitelnost podpory, jsou definovány v pověřeních vystavených členským státem. Úkoly veřejně služby, které DPLP musí plnit, jí jsou svěřovány postupnými správními akty, kterými se schvalují smlouvy o správě, jež podepisuje se státem přibližně každých pět let. Tyto smlouvy rozvíjejí a doplňují ustanovení vnitrostátního poštovního zákona.
(235)
Každá z po sobě následujících smluv o správě představuje odlišné pověření, popisuje úkoly veřejné služby, které musí DPLP plnit, stanoví dobu trvání pověření a rovněž ukazatele, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, které má stát zaplatit. Smlouvy o správě upřesňují činnosti, jež jsou zohledněny ve výpočtu výše finančního vyrovnání poskytovaného státem.
(236)
Slučitelnost opatření podpory je nutno posuzovat z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnání bylo poskytnuto na financování nákladů vyvolaných plněním úkolů veřejné služby. Vyrovnání by bylo slučitelné, a to včetně přiměřeného zisku, pokud nevyrovnává nadměrně dodatečné náklady, které DPLP vznikají při plnění úkolů veřejné služby, které jsou jí svěřeny smlouvami o správě. Jakékoliv nadměrné vyrovnání bude muset být vráceno.
(237)
Rozsah posouzení nadměrného vyrovnání zahrnuje služby obecného hospodářského zájmu, u nichž ustanovení smluv o správě počítají s vyrovnáním.
(238)
Je nutno poznamenat, že ustanovení jednotlivých smluv o správě vykazují několik odlišností. Nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítávat na základě konkrétních ukazatelů stanovených v každé ze smluv.
(239)
V první smlouvě o správě (1992-1996) pokrývá vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu všechny veřejné služby. Ustanovení této první smlouvy o správě nerozdělují vyrovnání mezi různé veřejné služby podle toho, zda mají či nemají na vyrovnání podle této smlouvy nárok.
(240)
Je proto oprávněné soudit, že vyrovnání stanovené v této smlouvě pokrývá bez rozlišení dodatečné náklady vzniklé při plnění všech úkolů veřejné služby. U tohoto období se proto ověření případného nadměrného vyrovnání bude týkat všech opatření veřejné služby: všeobecné poštovní služby (závazek všeobecné služby - ZVS) stejně jako distribuce tisku a dalších úkolů svěřených DPLP.
(241)
Na rozdíl od první smlouvy o správě vyhrazuje druhá, třetí a čtvrtá smlouva o správě podpory určitým službám obecného hospodářského zájmu, které jsou zde definovány. Služby obecného hospodářského zájmu, které mohou uplatnit nárok na vyrovnání, jsou: distribuce novin a časopisů a rovněž další veřejné služby vyjmenované ve 33. bodě odůvodnění. Doložky, které určují služby, jež jsou příjemci určité podpory, jsou uvedeny ve smlouvách o správě: v článku 7 druhé smlouvy o správě, v článku 15 třetí smlouvy o správě a v článcích 12 a 13 čtvrté smlouvy o správě.
(242)
S výjimkou první smlouvy není naopak všeobecná poštovní služba na základě smluv o správě příjemcem žádného vyrovnání.
(243)
Náklady a příjmy všeobecné poštovní služby nejsou proto ve výpočtu nadměrného vyrovnání zohledněny, kromě případných přebytků pocházejících z vyhrazeného odvětví (62).
6.3.3.2 Výpočet nadměrného vyrovnání
(244)
Z důvodu odlišností mezi pověřeními veřejnou službou, které jsou uvedeny v 239. až 243. bodě odůvodnění, je případné nadměrné vyrovnání vypočítáváno odděleně pro první smlouvu o správě a pro tři další, které jí následovaly.
(245)
Kromě pokrytí nákladů vyvolaných plněním závazků veřejné služby, rámec pro SOHZ stanoví rovněž vyrovnání přiměřené míry odměny (63).
(246)
Bod č. 18 rámce pro SOHZ stanoví, že přiměřeným ziskem „je nutno rozumět míru návratnosti vlastního kapitálu, která zohledňuje riziko nebo nepřítomnost rizika vyplývající pro dotčený podnik ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra nesmí běžně přesáhnout průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. V odvětvích, kde neexistuje podnik srovnatelný s podnikem, jemuž bylo svěřeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být toto srovnání učiněno s podniky umístěnými v jiných členských státech nebo, pokud je to nezbytné, v rámci jiných odvětví za předpokladu, že budou zohledněny zvláštnosti každého podniku. Při určování výše přiměřeného zisku může členský stát zavést pobídková kritéria, která se budou mimo jiné týkat kvality poskytované služby a přírůstků produktivity“.
(247)
Příslušnou míru přiměřeného zisku je proto nutno zvolit při zohlednění různých ukazatelů, a to zejména průměrnou míru v dotčeném odvětví, riziko spojené s činnostmi podniku a případně pobídková kritéria spojená s dotyčnou společností.
(248)
Pro stanovení míry přiměřeného zisku Komise vycházela z řady znaleckých studií, které jsou podrobněji rozvedeny níže. Na základě studií a úrovně rizika každé smlouvy o správě Komise stanovila pro DPLP širokou škálu míry přiměřeného zisku, která se pro každou ze čtyř smluv o správě týká na jedné straně distribuce dopisních zásilek a na druhé straně distribuce tisku. Tyto studie mají společné, že se snaží vymezit skupiny podniků dostatečně srovnatelných s dotyčným tradičním poštovním provozovatelem, pokud jde o činnosti a profil rizika, a stanovit pro něj referenční míru zisku založenou na ziscích zaznamenaných u těchto srovnatelných podniků.
(249)
Pokud jde zejména o riziko, Komise by ráda zdůraznila, že DPLP čelila po celé zkoumané období slabé či neexistující konkurenci u drtivé většiny svých činností, protože buď požívala právně chráněného monopolního postavení (to platí pro většinu služeb distribuce dopisních zásilek), nebo byla v dominantní pozici, která se projevovala velmi vysokými podíly na trhu a zábranami při vstupu na něj, jež tvořilo dotování cen, které byly nižší než náklady (např. distribuce tisku). Podle názoru Komise je nutno tento aspekt zohlednit ve všech srovnávacích studiích prováděných se společnostmi, které sice zajišťovaly podobné služby jako DPLP, ale vyvíjely své činnosti v konkurenčním prostředí.
(250)
Kromě toho stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí hlavně na vlastnostech regulačního mechanizmu zavedeného orgány veřejné moci.
(251)
Pokud jde o distribuci dopisních zásilek, tedy odvětví, v němž byl závazek všeobecné služby DPLP financován hlavně díky cenám poštovních známek (64), Komise se domnívá, že riziko se značně lišilo podle toho, zda ceny poštovních známek byly regulačním orgánem přizpůsobovány více či méně často (např. na začátku každého roku nebo prostě jen tehdy, kdy to bylo nutné), aby kryly čisté náklady závazku všeobecné služby stálým způsobem, či zda ceny poštovních známek (65) byly určovány předem na dlouhé období (např. na čtyři nebo pět let) v rámci dlouhodobé smlouvy (66). První způsob regulace cen vede k celkem nízkému riziku pro dotyčný podnik, protože ceny poštovních známek jsou přizpůsobovány v určitých intervalech tak, aby byla zachována stálá finanční vyváženost mezi příjmy a náklady. Tento typ regulace chrání zisková rozpětí společnosti před nejistotami. Druhý způsob vyvolává riziko větší, protože vystavuje provozovatele důsledkům dlouhodobého kolísání nákladů a příjmů.
(252)
Pokud jde o distribuci tisku (závazek všeobecné služby financovaný finančními vyrovnáními), je rozdíl stejně tak výrazný podle toho, zda je vyrovnání založeno na skutečných čistých nákladech (čisté náklady skutečně vzniklé) nebo na čistých nákladech plánovaných za dlouhé období. Vyrovnání vyplácené formou paušální částky a pokrývající očekávané čisté náklady za dlouhé období vystavuje provozovatele veškerému kolísání příjmů a nákladů. Provozovatel tak čelí většímu riziku než v případě úplného vyrovnání na základě následného určení nákladů a příjmů.
(253)
Pokud je smlouva, kterou je vázán provozovatel a veřejné orgány, taková, že veřejnou službu provází určitý stupeň rizika, a to např. protože vystavuje tradičního provozovatele výraznému kolísání příjmů a nákladů, musí být přiměřený zisk, na nějž má tradiční provozovatel nárok, úměrný odpovídající míře rizika, jemuž je vystaven. Pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a veřejnými orgány naopak taková, že veřejnou službu neprovází žádné zásadní riziko, musí být přiměřený zisk rovněž skromný.
(254)
Komise kromě toho bere na vědomí, že mezi úrovní rizika, kterému je vystavena společnost, a úrovní vyrovnání, na něž má nárok za přírůstky účinnosti, existuje úzká vazba. Veřejné orgány tak mohou předem stanovit úroveň pevného vyrovnání, které předpokládá a zahrnuje přírůstky účinnosti, kterých by podnik měl za běžných okolností dosáhnout během trvání pověření. Vystavením společnosti veškerému kolísání nákladů a příjmů ji smlouva podněcuje k větší výkonnosti a ke zlepšení poměru mezi náklady a účinností. Zároveň ji vystavuje většímu riziku. Do určité míry jdou riziko a podnícení k účinnosti ruku v ruce. Stejně tak stropní cena stanovená předem na dlouhé období podněcuje běžně více k větší účinnosti, ale zároveň pro dotčenou společnost představuje také větší riziko.
(255)
Při přezkumu otázky míry přiměřeného zisku DPLP vychází Komise z několika znaleckých studií:
(256)
Studie WIK: v rámci případu C 36/07, tedy řízení o státní podpoře týkající se německého poštovního provozovatele Deutsche Post AG (dále jen „DP“), Komise požádala WIK Consult o vypracování studie o odpovídající úrovni přiměřeného zisku pro tradiční poštovní provozovatele (67) (dále jen „studie WIK“). Relevantní aspekty studie WIK byly sděleny Belgii dne 25. března 2010 a 7. února 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii WIK dne 23. dubna 2010 a 1. března 2011.
(257)
Studie Deloitte: dne 23. dubna 2010 Komise obdržela studii agentury Deloitte (68) (dále jen „studie Deloitte“), ve které tato agentura uvedla svůj názor na úroveň přiměřeného zisku, která by měla být přijata pro všeobecné služby poskytované DP. Tato studie byla předána Belgii dne 9. prosince 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii Deloitte dne 26. prosince 2011.
(258)
Studie CRA: Dne 1. března 2011 Belgie předložila studii vypracovanou kanceláří Charles Rivers Associates (69) (dále jen „CRA“), která popírá studii WIK.
(259)
V této studii WIK stanoví referenční přiměřený zisk pro DP. Konkrétně WIK nejprve analyzuje úkoly a riziko, které jsou vlastní DP, a dospívá k závěru, že tato společnost plní hlavně běžné úkoly a čelí jen omezenému podnikatelskému riziku (70). Na základě této analýzy přistupuje WIK k výběru podniků, které budou sloužit pro srovnání, tedy vymezuje složení referenčních skupin, jež umožní odvodit referenční přiměřený zisk. WIK obecně zdůrazňuje, že zvolený postup hodnocení přebírá zásady typizované metodiky používané pro referenční hodnoty ziskovosti v cenách převodů (71). Taková metodika se používá nejenom ve vnitrostátních předpisech v oblasti cen převodů, ale také v zásadách OECD v této oblasti (dále jen „zásady OECD“) (72).
(260)
WIK volí několik nástrojů pro měření ziskovosti a rozlišuje mezi interní mírou návratnosti (IMN), jež je založena na peněžních tocích a je považována za teoreticky správný nástroj měření ziskovosti dané činnosti, a ostatními ukazateli získanými z účetních údajů (míra odměny), jako je návratnost použitého kapitálu (NPK), návratnost vlastního kapitálu (NVK), výnosnost aktiv (VA) a provozní ziskové rozpětí (PZR) (73). Jak je vysvětleno v kapitole č. 5 studie, WIK navrhuje v tomto konkrétním případě používat jako ukazatel ziskovosti PZR. Jednou z předností tohoto nástroje je, že závisí pouze na účetních údajích o ziscích (EBIT (74)) a prodejích, tedy na dvou položkách, které lze v účetnictví společnosti jednoduše zjistit. Použitím PZR se lze k tomu vyhnout ocenění a přidělování aktiv mezi různé služby, což by bylo nezbytné u referenčního ukazatele založeného na kapitálu, jako je NVK a NPK, a což je obvykle nesnadný úkol. WIK rovněž uvádí, že se referenční ukazatel založený na PZR doporučuje v případě, kdy podniky sloužící pro srovnání a společnost, jež je předmětem srovnávací studie, patří ke stejnému druhu podniků nebo ke stejnému průmyslovému odvětví, což zajišťuje stejnorodost struktury EBIT a prodejů.
(261)
Pokud jde o složení referenční skupiny, WIK dospívá k závěru o nutnosti nalézt kompromis mezi srovnatelností podniků, které jsou součástí vzorku, a velikostí tohoto vzorku. WIK odmítá zahrnutí evropských tradičních poštovních provozovatelů do vzorku, protože jejich ceny byly po celou dobu zkoumaného období ve většině zemí regulovány, a to na trhu uzavřeném hospodářské soutěži. Ze stejného důvodu je celkem omezen počet společností, které tradičním poštovním provozovatelům přímo konkurují. Jedná se hlavně o malé společnosti. Za účelem získání vyvážené skupiny srovnatelných podniků, WIK zahrnuje jak přímé konkurenty na vnitrostátních trzích, tak velké nadnárodní subjekty, jako jsou mezinárodní společnosti balíkové kurýrní služby (UPS, FedEx, DHL), které vyvíjejí rizikovější činnosti a mají vyšší kapitálovou náročnost než tradiční poštovní provozovatel působící na chráněném vnitrostátním trhu.
(262)
Pokud jde o otázku kompromisu mezi srovnatelností a velikostí vzorku, WIK počítá se třemi referenčními skupinami: i) referenční skupinou I, neboli omezeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti vyvíjející činnost hlavně jako poskytovatelé služeb balíkových zásilek (10 společností považovaných za vysoce srovnatelné s poskytovateli všeobecných poštovních služeb); ii) referenční skupinou II, neboli rozšířeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti, jejichž hlavní činnost by se mohla týkat jiných služeb, jako jsou dopisní zásilky (26 společností vykazujících lehce nižší míru srovnatelnosti), a iii) referenční skupinou III, která zahrnuje rovněž společnosti odvětví pozemní přepravy (1 163 společností vykazujících menší srovnatelnost) (75). Podle WIK tento přístup posiluje statistickou platnost konečné srovnávací studie.
(263)
Jedno z výběrových kritériích použitých na všechny referenční skupiny se týká velikosti společnosti: jsou zohledněny pouze společnosti, jejichž příjmy přesahují 3 miliony EUR (76). Pokud jde o období pokryté údaji, byly spolehlivé údaje dostupné pouze pro období 1998-2007 a pro období 1990-1997 byly použity zpětné interpolace (77).
(264)
Za účelem vyrovnání krajních hodnot a stanovení úrovně přiměřeného zisku, WIK kromě toho přebírá analýzu používanou v cenách převodu a vychází z konceptu mezikvartilového rozpětí (78).
(265)
Pro období 1998-2007 dochází WIK k těmto výsledkům:
a)
referenční skupina I: 25. percentil se rovná - 0,42 %, 75. percentil se rovná 6,72 % a medián (50. percentil) se rovná 3,86 %;
b)
referenční skupina II: 25. percentil se rovná 0,45 %, 75. percentil se rovná 6,77 % a medián (50. percentil) se rovná 3,48 %;
c)
referenční skupina III: 25. percentil se rovná 0,64 %, 75. percentil se rovná 5,57 % a medián (50. percentil) se rovná 2,59 %.
(266)
WIK dochází k závěru, že rozšířené odvětví balíkových služeb, neboli referenční skupina II, je referenční skupinou nejvhodnější, protože obdržené výsledky jsou poměrně stálé v čase ve srovnání s další referenční skupinou (omezeným odvětvím balíkových služeb) a protože je toto odvětví z hlediska fungování bližší činnostem poštovních a balíkových zásilek než další referenční skupina (odvětví pozemní přepravy).
(267)
Za účelem zjištění horní hranice přiměřeného zisku DP, založené na analýze podnikatelského rizika, jemuž je podnik vystaven ve srovnání s referenční skupinou, byla provedena další úprava. Na tomto základě WIK navrhuje jako horní hranici přiměřeného zisku DP hodnotu 3,48 %, která odpovídá mediánu PZR referenční skupiny II. Výběrem mediánu místo 75. percentilu jako horní hodnoty přiměřeného zisku chce WIK vyjádřit skutečnost, že společnosti ze vzorku podstupují větší riziko než tradiční poštovní provozovatelé, protože nepožívají žádná zvláštní práva.
(268)
Belgické orgány soudily, že metodika použitá ve zprávě WIK není správná, a dne 23. dubna 2010, 1. března 2011, 14. června 2011, 5. srpna 2011, 10. srpna 2011, 14. prosince 2011 a 19. prosince 2011 předložily řadu dokumentů (dopisy, stanoviska a zprávy), které odmítají postup použitý ve zprávě WIK a ve kterých předkládají svou vlastní metodu odhadu referenčního přiměřeného zisku.
(269)
Ve stanovisku zaslaném dne 5. srpna 2011 belgické orgány v podstatě zdůraznily, že vzorek použitý ve studii WIK není reprezentativní pro činnost, velikost, profil rizika a referenční období. Belgie proto tvrdí, že odůvodnit použití vzorku na základě kritérií stanovených v bodě č. 18 rámce pro SOHZ lze jen velmi obtížně.
(270)
Ve stejném stanovisku Belgie rovněž zdůraznila, že by bylo logické rozlišovat mezi ziskovými rozpětími u činností, jež vykazují značně rozdílné úrovně rizika: jsou-li distribuce tisku a distribuce dopisních zásilek činnostmi s odlišným profilem rizika, belgické orgány zdůrazňují, že by bylo záhodno používat také různé míry přiměřeného zisku.
(271)
Belgické orgány kromě toho tvrdí, že činnosti DPLP vykazují růst produktivity a že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit při stanovení míry přiměřené odměny, jak to stanoví bod č. 18 rámce pro SOHZ. Belgické orgány zdůrazňují, že po četných reformách a dlouhém období ztrátovosti se DPLP stala ziskovou. Náklady DPLP byly sníženy, a to zejména uzavřením poštovních úřadů. Podíl ve výši 50 % v držení soukromých investorů od roku 2006 dal vzniknout nové kultuře zaměřené na účinnost. Podle belgických orgánů by měl být takový růst účinnosti zohledněn při stanovení míry přiměřené odměny, kterou lze DPLP poskytnout.
(272)
Dne 1. března 2011 zaslaly belgické orgány Komisi zprávu vypracovanou kanceláří Charles River Associates (CRA), která se staví kriticky ke studii WIK a navrhuje jinou metodu posouzení přiměřeného zisku DPLP.
(273)
Pokud jde o složení vzorku, CRA zdůrazňuje, že tři vzorky WIK zahrnují početné malé společnosti, jejichž profily rizika nejsou srovnatelné s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA proto popírá závěry WIK, ve kterých se tvrdí, že poskytování služeb v oblasti dopisních zásilek dotyčným tradičním poštovním provozovatelem obsahuje nízké riziko a že společnosti zahrnuté do referenčních skupin umožňují provést řádná srovnání.
(274)
CRA zejména upozorňuje na vazbu mezi strukturou nákladů určitého podniku (z hlediska poměru mezi fixními a proměnlivými náklady) a obchodním rizikem, kterému je vystaven. CRA zdůrazňuje, že poštovní provozovatel plnící závazek všeobecné služby čelí výraznějším fixním nákladům, a je proto více vystaven snížení poptávky než společnost, která má fixní náklady nižší. CRA kromě toho zdůrazňuje rozdíl v PZR mezi malými a velkými společnostmi ve skupinách WIK (79), který podle ní naznačuje existenci systematických rozdílů mezi malými společnostmi zajišťujícími balíkové zásilky a většími společnostmi, jako jsou UPS a FedEx, který by šel vysvětlit rozdílnou strukturou nákladů.
(275)
CRA rovněž analyzuje podrobněji příznačné vlastnosti některých malých společností zajišťujících balíkové zásilky, jež jsou zahrnuty do vzorku referenční skupiny I studie WIK, a dochází k závěru, že jejich profil rizika nelze srovnávat s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA se rovněž domnívá, že neexistuje důvod pro zvětšení tohoto vzorku, který je již obtížně srovnatelný, tím, že by se do něj zahrnuly podniky ještě méně srovnatelné.
(276)
CRA odmítá tvrzení WIK, podle nějž by do vzorku neměli být zahrnuti tradiční evropští poštovní provozovatelé, protože jejich zisk nebyl určen hospodářskou soutěží ale regulací cen, a tedy existuje riziko, že tito tradiční poštovní provozovatelé mohli díky této regulaci cen dosahovat nadměrných zisků. CRA zdůrazňuje, že odmítnutím ostatních tradičních poštovních provozovatelů pro účely srovnání vychází WIK z teoretického předpokladu, podle nějž tito tradiční provozovatelé údajně mohli uplatňovat nadměrné ceny, aniž ovšem na doložení svého tvrzení předkládá empirické důkazy. V tomto ohledu CRA zdůrazňuje, že vzhledem k mechanizmům regulace cen používaných v řadě členských států, jako je cenový strop (80), zaznamenané výrazné zisky jsou spíše důsledkem růstu produktivity než vysokých cen.
(277)
CRA zdůrazňuje, že přirozená metoda výpočtu přiměřeného ziskového rozpětí pro DPLP u jejích závazků veřejné služby údajně spočívá v tom, že se bude vycházet z dostupných údajů ohledně ziskových rozpětí dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek. Tato metoda je o to přirozenější, že se u dotyčných veřejných služeb jedná hlavně o služby v oblasti dopisních zásilek a že údaje o ziskových rozpětích dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností spojených s dopisními zásilkami jsou přímo přístupné a nevykazují žádnou příliš vstřícnou regulaci cen.
(278)
CRA zejména zdůrazňuje, že analýza by měla spočívat na rozpětích EBIT (PZR) dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek, kteří sdělují odvětvové informace o rozpětích EBIT u svých činností v oblasti dopisních zásilek, nebo (pokud odvětvové informace o rozpětích EBIT nejsou sdělovány) na celkových rozpětích EBIT dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy, kteří mají více než 75 % příjmů ze služeb v oblasti dopisních zásilek. CRA vylučuje ze vzorku provozovatele východní Evropy kvůli jejich poměrné neúčinnosti ve srovnání s poštovními provozovateli Evropy západní.
(279)
Analýza CRA proto spočívá na vzorku 11 poštovních provozovatelů západní Evropy za období 2002-2009 (celkem 73 pozorování). Průměrné PZR tohoto vzorku dosahuje výše […] %, medián výše […] % a 75. percentil se rovná […] % (81). CRA vypočítává také upravený průměr („trimmed mean“) ([…] %) a průměr podle Winsorovy metody, které nejsou, stejně jako medián, ovlivněny krajními hodnotami (82).
(280)
Pokud jde o stanovení referenční hodnoty pro přiměřené ziskové rozpětí, CRA zdůrazňuje, že použití průměrných hodnot vyvolává metodické potíže. CRA vysvětluje, že z důvodu kolísání ziskových rozpětí zaznamenaných u vzorku by měla kritická prahová hodnota, jež definuje nadměrnou ziskovost, přesahovat průměr nebo jakékoliv jiné měřítko zaměřené na středovou hodnotu a mohla by se např. rovnat 75. percentilu. Podle CRA by takový přístup odpovídal metodě používané při výzkumech o cenách převodu, která spočívá v tom, že se vychází z určitého rozpětí (např. z mezikvartilového rozpětí nebo z jiných percentilů).
(281)
Dne 14. prosince 2011 předložily belgické orgány Komisi dokument, který přebírá stanovisko DPLP ohledně rizik, jimž jsou vystaveni poštovní provozovatelé, a navrhuje metodiku pro vypracování nástroje na měření rizikové prémie, jež by po přidání k bezrizikovému provoznímu rozpětí představovala přiměřenou míru PZR.
(282)
Dokument nevysvětluje, jak by šlo v tomto konkrétním případě určit bezrizikové provozní rozpětí (vyjádřené jako PZR), a nevyjadřuje se jasně k tomu, co by na základě navrhované metodiky mělo přiměřené PZR přesně představovat. Analýza trvá spíše na posouzení různých rizik a výpočtu rizikové prémie, jež odráží všechny typy rizik.
(283)
Belgické orgány upřednostňují zejména tři hlavní kategorie rizik (odvětvové riziko, riziko spojené se službou a smluvní riziko) a pro každou kategorii obvyklé typy rizik, jimž jsou poštovní provozovatelé vystaveni. Metodika posouzení rizikové prémie stanoví: i) definici „prémie za maximální riziko“ (83); ii) rozdělení zohledňovaného období na smluvní období za účelem zjištění rizik spojených s každou smlouvou; iii) použití jednoduché škály pro posouzení každého rizika pro každé smluvní období (nízké, střední nebo vysoké); iv) převedení známek přidělených každému riziku na celkovou známku pro každou ze tří hlavních kategorií rizik a v) přeměnu celkových známek na rizikové prémie, jejichž součet stanoví výši celkové rizikové prémie.
(284)
Na prokázání, že je DPLP vystavena nadprůměrným rizikům, jsou k tomu předloženy příklady. Belgické orgány tak trvají na tom, že je DPLP vystavena riziku ve spojení s vyššími objemy, protože výraznější podíl na jejích příjmech představují činnosti v oblasti „dopisních zásilek“ a protože vykazuje výraznější nepružnost v nákladech kvůli podílu fixních nákladů, který přesahuje průměr. Další typ rizika považovaného u DPLP za vyšší je riziko spojené s bezpečností. Podle analýzy je důvodem skutečnost, že DPLP je jedním z mála evropských poštovních provozovatelů, který doručuje přímo do bydliště důchodové dávky v hotovosti.
(285)
Na základě posouzení různých rizik dospívají belgické orgány k závěru, že čtvrtá smlouva o správě představuje vysokou míru tří typů rizik, zatímco pro první, druhou a třetí smlouvu o správě je příznačná průměrná míra rizika (s jedinou výjimkou odvětvového rizika, které je u první smlouvy považováno za nízké). Belgické orgány uvádějí další příklady způsobu přeměny výše uvedeného roztřídění různých rizik na rizikovou prémii a vycházejí při tom z různých hodnot pro „prémii za maximální riziko“.
(286)
Studie Deloitte zmíněná ve výše uvedeném 257. bodě odůvodnění se shoduje se studií WIK v několika bodech:
1.
obě studie používají stejnou metodiku vyhledání ve finančních databázích společností srovnatelných z hlediska funkcí a rizika;
2.
obě navrhují použití PZR jako nejvhodnějšího referenčního měřítka pro určení referenčního zisku (z důvodu nedostatku údajů a existenci rozdílů v účetním zpracování u různých společností);
3.
poskytovatelé všeobecné poštovní služby jsou vyloučeni ze skupiny srovnatelných podniků, protože působí hlavně na regulovaných trzích a mají výhradní práva.
(287)
Pokud jde o skupinu srovnatelných podniků, hlavní rozdíl mezi studií WIK a studií Deloitte spočívá ve velikosti společností, na které se bere ohled. Studie Deloitte zahrnuje do svého vzorku pouze společnosti, jejichž roční příjmy přesahují částku 100 milionů EUR (84). Toto omezení vysvětluje analýza studie Deloitte zvláštností činností spojených s poskytováním všeobecné služby a souvisejícími obchodními a tržními riziky (85).
(288)
Studie Deloitte se zejména domnívá, že společnosti odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek, které provozují široké a komplexní sítě sběru a distribuce, lze s DP rozumně srovnávat. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, které u poštovních sítí převládají, vysokému podílu provozních nákladů v porovnání s kapitálovými náklady a také souvisejícím rizikům (jako je riziko spojené s objemy nebo riziko nahrazení elektronickou poštou) jsou pro srovnání vhodnější velké podniky odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek zaměřené na více produktů než malé podniky zaměřené na dopisní zásilky. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by rovněž mohly v menším měřítku přispět ke srovnání, protože používají stejná aktiva.
(289)
Na dokreslení významu, který má velikost společností, studie Deloitte srovnává svůj vzorek se vzorkem referenční skupiny II studie WIK. Studie Deloitte poznamenává, že průměrné PZR ve vzorku studie WIK se výrazně liší podle skupin různé velikosti (která je odvozena od počtu zaměstnanců) (86). Studie Deloitte zdůrazňuje, že v jejím vzorku (založeném na větších společnostech) naopak žádná úzká vazba mezi velikostí a PZR neexistuje.
(290)
Po výběru vzorku zakládá studie Deloitte svou analýzu na 7 společnostech dopisních a balíkových zásilek, 18 logistických společnostech a 19 společnostech přepravy zboží. Pokud jde o odvětví dopisních a balíkových zásilek, malá skupina sedmi srovnatelných společností zahrnuje velké nadnárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb, jako jsou UPS, FedEx a TNT Express, a také několik dalších provozovatelů poštovních služeb hlavně ze Spojených států a Spojeného království (87). Všechny údaje v zásadě pokrývají období 1990-2007, ale údaje za první roky jsou velmi omezené, a studie Deloitte proto považuje výsledky za tyto roky za méně důvěryhodné (88).
(291)
Studie Deloitte kromě toho zkoumá výhody a nevýhody několika dalších nástrojů pro měření ziskovosti. Odmítá v tomto konkrétním případě použití IMN kvůli praktickým potížím se získáváním odpovídajících údajů o peněžních tocích. Odmítá také použití NPK nebo NVK kvůli např. rozdílům mezi společnostmi v oblasti účetního zpracování nákladů a struktury kapitálu (tato struktura je pro NVK velmi důležitá). VA je rovněž považována za neodpovídající, protože se zaměřuje na celkovou výši aktiv. Studie Deloitte proto doporučuje zvolit PZR, ale zdůrazňuje, že vzhledem ke skutečnosti, že PZR neměří návratnost kapitálu přímo, lze jej použít pro účely srovnávací studie za podmínky, že srovnávané podniky vykazují podobnou kapitálovou náročnost.
(292)
Studie Deloitte přesto NPK (a také RCP v tržní hodnotě a VA) pro malý podvzorek šesti společností vypočítává, nicméně dospívá k závěru, že by rozpětí a kolísání NPK mohlo odrážet různé faktory, což vyžaduje opatrný výklad a je na úkor jeho užitečnosti jako referenčního ukazatele. Mezi těmito faktory studie Deloitte vyzdvihuje význam kapitálové náročnosti. Studie Deloitte zdůrazňuje, že z hlediska kapitálové náročnosti se všeobecná služba DP blíží více službě např. UPS a FedEx než službě zajišťované provozovateli přepravy zboží, jako jsou společnosti Kuehne&Nagel nebo Wincanton.
(293)
Studie Deloitte zdůrazňuje rovněž výrazné rozdíly v ziskovosti společností v průběhu doby a také v rámci různých odvětví a mezi nimi. Tyto rozdíly podle studie Deloitte údajně odůvodňují použití rozsahu přiměřeného zisku spíše než jediné průměrné hodnoty. Takový přístup by byl rovněž vhodný vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstu účinnosti.
(294)
Výsledky, které studie Deloitte shromáždila podle odvětví a u všech odvětví, jsou shrnuty v tabulce č. 22 studie. Podle nich:
a)
dosahuje v odvětví poštovních a balíkových služeb za období 1998-2007 roční průměrné PZR výše 8,1 %, průměr ročních mediánů PZR výše 7,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 4,8 % a průměr 75. ročních percentilů výše 12 %;
b)
dosahuje pro všechna odvětví za období 1990-2007 roční průměrné PZR výše 6 %, průměr ročních mediánů PZR výše 5,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 3,6 % a průměr 75. ročních percentilů výše 8,1 % (89).
(295)
Studie Deloitte navrhuje jako referenční ukazatel hodnotu založenou na průměru ročních průměrných PZR rovnající se 7,9 % (90) a za účelem zohlednění rozdílu zaznamenaného u PZR studie odvozuje rovněž rozsah pro přiměřené PZR založené na ročních mezikvartilových rozpětích (91).
(296)
Vybrání správného vzorku srovnatelných podniků v případě tradičních poštovných provozovatelů je složitý úkol. Je samozřejmé, že mimořádná péče musí být věnována výběru skupiny podniků, které mohou sloužit jako reference pro obchodní činnosti a riziko.
(297)
Studie WIK a Deloitte mají společné, že se zaměřují na obchodní společnosti vyvíjející činnosti srovnatelné s činnostmi DPLP a vylučují ze srovnávacího vzorku tradiční poštovní provozovatele. Naopak CRA používá srovnávací vzorek složený výlučně z jiných tradičních evropských poštovních provozovatelů.
(298)
Komise sdílí názor studií WIK a Deloitte, podle nějž zisky tradičních poštovních provozovatelů (které CRA používá ve své srovnávací studii) nejsou dány běžnými tržními podmínkami ale jsou z velké části výsledkem rozhodnutí ostatních členských států v oblasti regulace. Mohly by proto neodrážet odpovídajícím způsobem referenční odměnu. Zároveň ale vzhledem k tomu, že se vzorek CRA týká tradičních poštovních provozovatelů ostatních evropských zemí, představuje zřejmě vzorek podniků, které se blíží nejvíce DPLP. Komise se proto domnívá, že je nutno vzorek CRA plně zohlednit, a to zejména pro křížové ověření referenčních úrovní přiměřeného zisku (PZR) stanovených na základě studií WIK a Deloitte.
(299)
Jak studie WIK, tak studie Deloitte uznávají, že je nutno mít k dispozici vzorek dostatečně velký, aby bylo možno pro účely srovnávací studie dospět k výstižným závěrům. Za tímto účelem vycházejí z (poměrně) omezeného vzorku podniků odvětví dopisních a balíkových zásilek a ze širších vzorků zahrnujících společnosti odvětví logistiky a přepravy zboží. Komise uznává, že pro účely statistiky je důležité mít vzorek dostatečně velký. Pokud jde o stanovisko CRA v tomto ohledu, které popírá užitečnost zvětšení vzorku přidáním méně srovnatelných společností, Komise se domnívá, že širší vzorky vymezené studií WIK, a zejména studií Deloitte, na základě přijatých metodik výběru vzorků, jsou dostatečně srovnatelné, aby mohly sloužit jako výstižné referenční skupiny pro účely posouzení zisku DPLP.
(300)
Studie WIK se pokouší stanovit referenční PZR na základě tři skupin vytvořených pro účely srovnání. Komise se ale domnívá, že studii WIK lze kritizovat ve dvou odlišných a přesto vzájemně souvisejících bodech (92): i) použití vzorků ve studii WIK, které zahrnují rovněž velký počet menších společností (93), jež nejsou zjevně srovnatelné s tradičními poštovními provozovateli, jako je DPLP; a ii) předpoklady studie WIK ohledně úrovně rizika, jemuž čelí provozovatel, jenž je předmětem šetření.
(301)
Komise soudí, že pro posouzení úrovní zisku ve srovnávací studii jsou zásadními prvky rozsah činností a také struktura nákladů tradičních poštovních provozovatelů, jako je DPLP (ve spojením se zavedeným regulačním mechanizmem).
(302)
Zaprvé, jsou-li fixní náklady vysoké (a týkají-li se např. kapitálových nákladů nebo jiných fixních nákladů ve spojení se sítí), největší podniky mají větší úspory z rozsahu a hustoty než malé podniky. Studie Deloitte-II srovnáním průměrného PZR velkých a malých podniků zahrnutých do vzorku studie WIK prokazuje, že průměrné PZR stoupá s velikostí podniků (měřeno podle počtu zaměstnanců) (94). Průměrná hodnota prvního kvartilu (K1) je skutečně ve třech vzorcích studie WIK velmi nízká (např. pouze 0,75 % u vzorku WIK II za období 1998-2007) (95), což by mohlo být projevem nadměrného zastoupení (nejmenších) podniků, které vykazují ztráty a bojují o přetrvání na trhu. Zahrnutím tak vysokého počtu malých podniků do svých vzorků (včetně hlavního vzorku referenční skupiny II) studie WIK možná podcenila referenční PZR, které by bylo vhodnější pro použití na větší a lépe zavedené podniky jako DP nebo DPLP.
(303)
Zadruhé, ačkoliv studie WIK oprávněně zmiňuje slabý profil rizika provozovatele z důvodů monopolní povahy jeho činností, nezohlednila zřejmě dostatečně výrazné fixní náklady (ve srovnání s proměnlivými náklady) vyvolané závazkem všeobecné služby a ani vývoj profilu rizika, které mohly být důsledkem změn předpisů, jimž byl provozovatel v průběhu doby vystaven, a to zejména mezi různými obdobími regulace (např. různými smlouvami o správě v případě DPLP).
(304)
Podíl fixních nákladů může být vysoký nejenom z důvodu vysoké kapitálové náročnosti určitého podniku (což je jedno z běžných vysvětlení vysokých fixních nákladů), ale také proto, že tento podnik nemůže přizpůsobovat své celkové náklady z důvodu povinnosti (spojené se závazkem všeobecné služby) zachovat rozsáhlou distribuční síť a že není schopen snížit pracovní náklady kvůli stávajícím pracovním smlouvám. Vysoký podíl fixních nákladů (96) ještě o něco více zpochybňuje zahrnutí malých společností, jejichž struktura nákladů (poměr mezi fixními a proměnlivými náklady) se zřejmě značně odlišuje (97).
(305)
Jak je uvedeno v úvodu, Komise se rovněž domnívá, že stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí z velké části na parametrech regulačního mechanizmu zavedeného veřejnými orgány za účelem financování závazku všeobecné služby. Přechod na systém dlouhodobějšího cenového stropu u cen poštovních známek (jaké zažila DPLP v roce 2006) vede zejména k podstatnému zvýšení významu rizika spojeného s objemy. Existence takového rizika oslabuje váhu předpokladu studie WIK ohledně v zásadě nízkého rizika činností DPLP, a to alespoň pro období, jež se vyznačuje systémem cenového stropu.
(306)
Vzhledem k tvrzením uvedeným v 286. až 295. bodě odůvodnění se Komise domnívá, že pro ocenění zisku DPLP představují vzorky studie Deloitte oproti vzorkům studie WIK zlepšení, protože se omezují na podniky s vyšší minimální velikostí (roční obrat přesahující 100 milionů EUR).
(307)
Zároveň je ale nutno poznamenat, že v různých aspektech vykazuje přístup studie Deloitte rovněž určité možné slabé stránky a že její závěry je nutno vykládat opatrně.
(308)
Vzorky studie Deloitte zejména zahrnují zřejmě početné společnosti, jejichž kapitálová náročnost přesahuje míru, která platí pro provozovatele dopisních zásilek (98). Z metodického hlediska vyžaduje použití PZR jako nástroje posouzení zisku srovnávací vzorek společností, jež vykazují podobné úrovně kapitálové náročnosti (definované jako poměr mezi kapitálem a prodeji). Pracovním předpokladem je, že společnosti se stejným PZR budou mít návratnost použitého kapitálu (NPK (99)) obráceně úměrnou jejich poměru mezi kapitálem a prodeji. Použití PZR jako referenčního ukazatele ziskovosti proto vyžaduje, aby společnosti, jež jsou součástí referenční skupiny, vykazovaly stejnou kapitálovou náročnost. Ačkoliv se spolehlivé odhady kapitálové náročnosti (100) získávají obtížně, vykazují zřejmě činnosti distribuce dopisních zásilek a tisku menší kapitálovou náročnost činnosti balíkové kurýrní služby velkých nadnárodních společností, jako jsou UPS, TNT, FedEx a DHL (101). Je proto možné, že ukazatel přiměřeného zisku stanovený na základě vzorků studie Deloitte přeceňuje referenční zisk, který by se měl použít na společnosti se stejnou strukturou kapitálu jako DPLP (102).
(309)
Vzhledem k četným nejistotám, jež provázejí toto hodnocení, se Komise domnívá, že je oprávněné stanovit přiměřený rozsah PZR na základě odhadů studie Deloitte mediánu PZR u širšího vzorku všech odvětví (5,4 %) a také mediánu PZR u vzorku společností činných v odvětví dopisních a balíkových zásilek (7,4 %) (103). Takto získaný rozsah [5,4 %-7,4 %] by tak podle Komise představoval „standardní rozsah“ pro přiměřený zisk, a to alespoň v obdobích, během nichž DPLP čelila, při zohlednění platné smlouvy o vyrovnání, podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazná podněcující opatření, aby se stala účinnější (104).
(310)
Komise soudí, že rozsah [5,4 %-7,4 %] je jako standardní hodnota vhodný, a to jak pro činnosti distribuce dopisních zásilek DPLP, tak pro její činnosti distribuce tisku, protože se jedná o úzce propojené činnosti s velmi podobnými obchodními rysy.
(311)
Je pravda, že v dotčených oblastech činnosti (distribuce dopisů a tisku) čelila DPLP slabé nebo neexistující hospodářské soutěži. Tato skutečnost vyvolává otázku, zda je vhodné posuzovat zisk této společnosti na základě mediánu zisku vzorků společností, jež jsou skutečně vystaveny hospodářské soutěži, nebo zda by pro společnost v postavení DPLP nebylo dostatečné použít omezenější referenční hodnotu (tj. nižší), jako je první kvartil (25. percentil). Komise se přesto domnívá, že podobný přístup by dostatečně nebral na vědomí existenci výrazného kolísání úrovní zisku jak mezi jednotlivými společnostmi, tak v čase. Při uložení tak přísného stropu na PZR dosažené společností následně by kromě toho bylo nutno zabránit neodůvodněnému zrušení případného růstu účinnosti.
(312)
V předmětném případě se Komise rovněž domnívá, že není vhodné vycházet z měřítek přesahujících medián, jako je třetí kvartil (105). Vzhledem k tomu, že zvolený přístup již stanoví rozsah mezi různými vzorky, jeví se přidaná hodnota zohlednění rozsahů na jedné a druhé straně mediánu ve vzorcích kvůli statistickým potřebám (mezikvartilní rozpětí běžně používané v cenách převodu) celkem nízká (106). Komise proto bere ohled spíše na kolísání mediánu v různých referenčních skupinách než na kolísání okolo mediánu v určitém vzorku (107).
(313)
Zejména ale vzhledem k tomu, že odvětví „dopisní zásilky“ DPLP vykazuje menší kapitálovou náročnost, než je kapitálová náročnost u provozovatelů balíkových kurýrních služeb (108), zdá se, že použití mediánu tohoto posledně jmenovaného vzorku by nabízelo již samo o sobě určitý prostor umožňující podchytit kolísání úrovní zisku okolo mediánu společností, které vykazují menší kapitálovou náročnost, jako je tomu v případě DPLP, a případně dostatečně odměnit růst účinnosti.
(314)
Porovnáním standardního rozsahu uvedeného v 307. bodě odůvodnění s jinými dostupnými odhady přiměřeného zisku lze provést řadu křížových ověření ucelenosti. Jak je uvedeno na začátku tohoto pododdílu, je užitečné provést křížové ověření s mediánem PZR studie CRA, který je […] % (109). Medián PZR vypočítaný na základě vzorku referenční skupiny II studie WIK, který je omezen na společnosti s obratem přesahujícím 100 milionů EUR, představuje PZR ve výši 7,1 %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [5,4 %-7,4 %], což podporuje tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(315)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [5,4 %-7,4 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to alespoň pro období, během nichž DPLP čelila podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazné podněty k účinnosti.
(316)
Komise obecně soudí, že pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a orgány veřejné moci taková, že vystavuje veřejnou službu podstatnému stupni rizika, musí být přiměřený zisk poskytnutý tradičnímu provozovateli úměrný odpovídající úrovni rizika, jemuž je vystaven. A naopak, pokud smlouva vyvolává málo rizik, musí být úroveň přiměřeného zisku nízká.
(317)
V předchozí části Komise vysvětlila svůj postup při stanovení standardního rozsahu přiměřeného zisku [5,4 %-7,4 %], který je považován za vhodný u smluv představujících podstatnou úroveň rizika. V případě nízkého rizika je obtížné kvantifikovat patřičnou referenční hodnotu v podobě rozsahu přiměřeného PZR, je ale zřejmé, že by se tento rozsah PZR měl nacházet v levé části rozdělení ve vzorku zjištěných úrovní zisku. Komise se domnívá, že je oprávněné přijmout v tomto ohledu místo mediánu rozsah pro přiměřený zisk založený na prvním kvartilu (25. percentil).
(318)
Použití 25. percentilu jako referenční hodnoty u smluv s nízkým rizikem vede na základě různých vzorků studie Deloitte k rozsahu přiměřeného PZR ve výši [3,6 %-4,8 %].
(319)
Také v tomto případě může srovnání s výsledky studie CRA věnované tradičním poštovním provozovatelům představovat další užitečné křížové ověření. Průměrná hodnota ročního 25. percentilu vypočítaná Komisí se rovná […] %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [3,6 %-4,8 %], což přidává na váze tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(320)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [3,6 %-4,8 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to pro období, během nichž DPLP čelila nízkému stupni rizika.
(321)
Jak je vysvětleno v úvodu této části, riziko, jemuž byla vystavena DPLP, závisí na mechanizmu vyrovnání uplatňovaném Belgií. S tímto mechanizmem se počítá v různých smlouvách o správě uzavřených mezi DPLP a belgickým státem a v průběhu doby se mění. Pro „přiměřené PZR“ je proto rozumné zohlednit různé rozsahy v závislosti na platném mechanizmu vyrovnání, který určuje úroveň rizika, jemuž je DPLP vystavena, ale také míru, v jaké je DPLP podněcována ke zlepšení své produktivity.
(322)
V těchto souvislostech by Komise chtěla zdůraznit, že charakterizace rizika ve smlouvách nezávisí na pouhé přítomnosti rizika ve smlouvách o správě uzavřené DPLP, či na absolutním stupni rizika, a spíše na míře, v jaké je riziko vyšší nebo nižší než riziko, kterému čelí společnosti zahrnuté do stejných skupin vzorků. Stejně je tomu u míry opatření podněcujících DPLP k dosažení růstu účinnosti. Vzhledem k tomu, že se tyto skupiny vzorků skládají ze společností, jež působí v prostředí hospodářské soutěže, čelí tyto společnosti běžně výraznému riziku a jsou silně podněcovány k tomu, aby se staly účinnější.
(323)
Komise soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) jasně stanoví mechanizmy zahrnující dlouhodobé závazky ohledně cen a financování založeného na ukazatelích ex ante. Vztahuje se to na činnosti DPLP, které se týkají jak distribuce dopisních zásilek, tak distribuce tisku.
(324)
Pokud jde konkrétněji o distribuci tisku, článek 9 čtvrté smlouvy o správě stanoví, že se po dobu trvání smlouvy (standardní období 5 roků) nebude vážený průměr sazeb za poskytování služeb patřících do „košíku drobných uživatelů“ zvyšovat rychleji, než to umožňuje mechanizmus cenových stropů založený na indexu zdraví (zvláštní index spotřebních cen) a bonus za kvalitu, který vyjadřuje procentní podíl jednotlivých dopisů dodaných včas. Stanovení sazeb tímto způsobem pro celou dobu smlouvy vykazuje podle Komise všechny znaky podněcující smlouvy, což vystavuje společnost podstatné úrovni rizika.
(325)
Pokud jde o distribuci tisku, článek 2 čtvrté smlouvy o správě upřesňuje, že během trvání smlouvy se sazby za distribuci tisku nemohou zvyšovat rychleji než index zdraví. Na pokrytí čistých nákladů distribuce tisku a vzhledem k plánované účinnosti čl. 13 odst. 2 stanoví roční vyrovnání, na které má DPLP nárok, na částku 290 613 000 EUR (částka upravená zohledněním inflace) (110). V čl. 13 odst. 5 se uvádí, že v případě, že se změní obsah nebo podmínky služby obecného hospodářského zájmu nebo že dojde k podstatnému vývoji v nákladech, který DPLP nebude moci zvládnout, smluvní strany posoudí, zda je nutno upravit výši vyrovnání, aby odpovídala tomuto vývoji nákladů. K podobné úpravě je nutné rozhodnutí rady ministrů. Komise uznává, že by tuto posledně zmíněnou doložku bylo možno chápat jako únikovou doložku, kterou se do smlouvy zavádějí ex post některé prvky (které chrání DPLP před rizikem). Komise se přesto domnívá, že obraty použité orgány veřejné moci nejsou dostatečně jednoznačné, a že DPLP proto nemůže počítat s jejím uplatněním. Komise se obecně domnívá, že opatření přijatá pro činnosti DPLP spojené s distribucí tisku předpokládají dlouhodobý závazek ohledně míry vyrovnání.
(326)
Čtvrtou smlouvu o správě (2006-2010) proto nelze podle Komise považovat za smlouvu obsahující nízké riziko ale spíše za smlouvu vedoucí k podstatnému stupni rizika. Standardní rozsah [5,4 %-7,4 %] se obecně jeví jako vyhovující pro oba typy činností stanovených ve čtvrté smlouvě o správě.
(327)
Předchozí smlouvy o správě (až do roku 2005) byly zřejmě z velké části postaveny na mechanizmu cen a vyrovnání, který naopak obsahoval pro DPLP nízký stupeň rizika.
(328)
Pokud jde o stanovení cen poštovních známek, Komise zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepoužívají mechanizmus cenových stropů typu, který byl použit ve čtvrté smlouvě o správě (která stanovila dlouhodobý závazek ohledně cen). Tyto smlouvy spíše obecněji odkazují na sazby založené na skutečných nákladech stanovených na základě příslušných účetních zásad (111).
(329)
Pokud jde o distribuci tisku, Komise stejným způsobem zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepočítají se žádným paušálním rozpočtem, který by pokrýval dobu trvání smlouvy podobným způsobem jako v případě čtvrté smlouvy o správě (112). Tyto smlouvy spíše odkazují na vyrovnání založená na skutečných nákladech (113). Komise konstatuje, že druhá smlouva stanovila pro vyrovnání celkový strop, ovšem skutečné částky vyrovnání vykázané během období zřejmě zpochybňují skutečně omezující povahu tohoto stropu (114). První smlouva o správě rovněž stanovila roční dotaci (vyrovnání), ovšem Komise zjišťuje, že smlouva zároveň neurčila dlouhodobý strop pro sazby za distribuci tisku.
(330)
Komise proto zastává názor, že rozsah [3,6 %-4,8 %], který byl považován za přiměřený při neexistenci podstatného rizika ve spojení se smlouvu, musí být použit u období odpovídajícímu třem prvním smlouvám o správě jak na distribuci tisku, tak na distribuci dopisních zásilek.
(331)
Komise konstatuje, že belgické orgány navrhují použít přístup založený na smlouvách také v dokumentu, který předložily dne 14. prosince 2011. Ačkoliv navrhovaná metodika vyvolává řadu otázek ohledně rizikových faktorů a způsobu, jimž jsou váženy (115), je analýza podle smluvních období třídící v zásadě riziko, jemuž je DPLP vystavena, podle třístupňové škály (nízké, střední, vysoké) celkově v souladu s postupem přijatým Komisí. Příslušné třídění smluv podle daného rizika provedené DPLP se vcelku jeví v souladu s analýzou Komise, protože belgické orgány se rovněž domnívají, že čtvrtá smlouva představuje celkově větší riziko než první tři.
(332)
Komise dospěla k závěru, že standardní rozsah provozního ziskového rozpětí (PZR) v rozmezí [5,4 %-7,4 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž DPLP musela čelit podstatnému riziku a brát ohled na silné podněty k účinnosti.
(333)
Komise dospívá také k závěru, že rozsah PZR v rozmezí [3,6 %-4,8 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž nebyla DPLP podstatnému riziku vystavena.
(334)
Za účelem zohlednění úsilí, na které podle belgických orgánů DPLP přistoupila, aby dosáhla růstu účinnosti, se Komise rozhodla používat pro stanovení přiměřeného zisku, který je nutno zahrnout do nákladů veřejných služeb, horních hranic těchto obou rozsahů s opatrností. Tento postup je rovněž zdůrazněn ve studii Deloitte (viz 291. bod odůvodnění)), podle níž by použití rozsahů bylo vhodné vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstům účinnosti.
(335)
Komise soudí, že první tři smlouvy o správě (1992-1996, 1997-2002 a 2003-2005) představují nízké riziko a že lze míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 4,8 % uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku. Naopak soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) je spojena s podstatně vyšším rizikem, a že lze proto uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 7,4 %.
(336)
První smlouva o správě upřesňuje, že roční vyrovnání vyplácené státem je určeno všem úkolům veřejné služby.
(337)
Případné nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítat sečtením všech nákladů a příjmů všech úkolů veřejné služby.
(338)
Do příjmů se musí zahrnout roční vyrovnání vyplácené státem za úkoly veřejné služby. Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci první smlouvy o správě představují celkovou částku ve výši 1,5 miliardy EUR.
(339)
K tomu je nutno zohlednit níže uvedená opatření podpory:
Převod budov
(340)
První smlouva o správě stanovila rovněž převod budov státu na DPLP. Za účelem výpočtu nadměrného vyrovnání za období kryté první smlouvou o správě je nutno do příjmů DPLP zahrnout tento převod vlastnictví budov v hodnotě 112,2 milionu EUR, u nějž nedošlo k žádnému protiplnění. DPLP za používání budov v době před převodem neplatila státu žádné vyrovnání.
(341)
V roce 1997 vyplatil stát DPLP částku ve výši 62 milionů EUR a DPLP ji zaúčtovala jako kapitálový vklad. Belgické orgány poté uznaly, že tento převod ve skutečnosti odpovídá odloženému uhrazení zůstatku ročního vyrovnání, s nímž první smlouva o správě počítala v roce 1996.
(342)
Původně nebyla dotyčná částka uhrazena v roce 1996 DPLP včas, takže vyrovnání státu bylo nižší než roční částka stanovená pro dotyčný rok smlouvou o správě.
(343)
Za účelem kontroly nadměrného vyrovnání je vyplacení částky 62 milionů EUR zahrnuto do vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu za období kryté první smlouvou o správě.
(344)
Výpočet nadměrného vyrovnání u první smlouvy o správě lze shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) všech úkolů veřejné služby včetně závazku všeobecné služby (ZVS)
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Převod budov
+
Kapitálový vklad v roce 1997
=
Nadměrné vyrovnání
(345)
U třech následujících smluv o správě výpočet nadměrného vyrovnání bude brát zřetel pouze na náklady a příjmy služeb obecného hospodářského zájmu, které mohly být podle ustanovení těchto smluv předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Náklady a příjmy odpovídající ostatním službám obecného hospodářského zájmu, které podle ustanovení smluv o správě nemohly uplatňovat nárok na podporu, nejsou zohledněny. Protože všeobecná poštovní služba není součástí činností, které jsou příjemci podpory, její možné čisté náklady nebudou zohledněny a tato služba musí být plně financována DPLP z jejích vlastních prostředků v souladu s pověřením veřejnou službou stanoveným ve smlouvách o správě. Činnosti, které jsou podle smluv o správě příjemci vyrovnání ve výši v nich uvedených, zahrnují zejména distribuci tisku (novin a časopisů) a ostatní veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění.
(346)
Z důvodu nízkých sazeb uplatňovaných pro distribuci tisku jsou služby obecného hospodářského zájmu, jež jsou příjemci podpory, celkově ve ztrátě.
(347)
Protože případné nadměrné vyrovnání za určitou danou službu může být použito na financování čistých nákladů vyvolaných jinými úkoly veřejné služby s nedostatečným vyrovnáním, budou všechny náklady a příjmy týkající se služeb obecného hospodářského zájmu v rámci smluv o správě pro účely výpočtu sečteny.
(348)
Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci těchto tří smluv o správě představují celkovou částku ve výši 3,5 miliardy EUR.
(349)
Kromě vyrovnání stanovených ve smlouvách o správě využívala DPLP po celou dobu období, jež je předmětem šetření, výlučných práv svěřených státem na poskytování vyhrazených poštovních služeb. Ačkoliv případné přebytky pocházející z tohoto vyhrazeného odvětví nepředstavují pro účely kontroly státní podpory státní prostředky, a nemohou proto být v případě nadměrného vyrovnání předmětem nařízení o vrácení, mohou a musí být v rámci provádění pravidel o státní podpoře zohledněny při posouzení nezbytnosti a proporcionality každé veřejné podpory poskytnuté tomuto provozovateli na základě vyrovnání za veřejné služby. Při posouzení slučitelnosti vyrovnání poskytnutého DPLP na základě různých smluv o správě podle čl. 106 odst. 2 SFEU budou proto přebytky vytvořené belgickým poštovním provozovatelem v tomto vyhrazeném odvětví odečteny od nákladů služeb obecného hospodářského zájmu, jež mohou uplatňovat nárok na vyrovnání za veřejnou službu podle ustanovení těchto smluv.
(350)
V tomto ohledu je nutno poznamenat, že tato zásada je zanesena v rámci pro SOHZ, který stanoví, že „jestliže byla dotčenému podniku udělena zvláštní nebo výhradní práva spojená se službou obecného hospodářského zájmu, která vytváří zisk nad rámec přiměřeného zisku, nebo požívá-li tento podnik jiných výhod udělených státem, musí být bez ohledu na své zařazení pro účely článku 87 Smlouvy o ES tato práva a tyto výhody rovněž zohledněny a připočítávají se k výnosům podniku“ (116). Tato zásada vyjadřuje podmínku nezbytnosti a proporcionality, jež je součástí čl. 106 odst. 2 SFEU. Podpora vyplacená pro určitou službu obecného hospodářského zájmu nad přebytky, jež jsou výsledkem výhradního nebo zvláštního práva poskytnutého provozovateli a které stačí samy o sobě na pokrytí nákladů jiné služby obecného hospodářského zájmu, není pro poskytování této služby obecného hospodářského zájmu nezbytná. Provozovatel, který vytváří tyto přebytky, již požívá veřejného opatření, jež mu umožňuje plnit službu obecného hospodářského zájmu v podmínkách hospodářské rovnováhy do té míry, že žádné dodatečné vyrovnání není nezbytné.
(351)
Každý přebytek ve vyhrazeném odvětví, který je výsledkem poskytnutého výlučného práva, musí být proto zohledněn při posuzování nezbytnosti předmětných vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu poskytnutá DPLP.
(352)
V analýze nadměrného vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je proto zohledněn každý přebytek vytvořený ve vyhrazeném odvětví (ZVS VO), který přesahuje míru přiměřeného zisku.
(353)
Protože je ale vyhrazené odvětví určeno především na financování všeobecné služby, snižuje každá ztráta vykázaná v jiných oblastech všeobecné služby příspěvek vyhrazeného odvětví k nákladům souvisejících dalších služeb obecného hospodářského zájmu.
(354)
Pro určení přebytků skutečně vytvořených vyhrazeným odvětvím je kromě toho nutno zohlednit náklady, které jsou sice vyvolané závazkem všeobecné služby, které ale nesou činnosti, jež jsou vykonávány mimo oblast všeobecné služby. V souladu s judikaturou ve věci Chronopost jsou náklady maloobchodní sítě rozděleny v analytickém účetnictví DPLP mezi činnosti, které vyžadují využívání sítě, což zahrnuje produkty spadající do veřejné služby, ale nejen je. Řečeno konkrétněji, závazek uložený DPLP udržovat maloobchodní síť určitého rozsahu a hustoty za účelem poskytování všeobecné poštovní služby dostatečné kvality stanovené belgickými orgány vyvolává ztráty u obchodních činností, které nespadají do všeobecné služby, protože část nákladů maloobchodní sítě je v souladu s judikaturou ve věci Chronopost přiřazena obchodním produktům, které maloobchodní síť využívají.
(355)
Omezení týkající se sítě a uložené smlouvami o správě: omezení uložená státem se týkají hustoty a typu poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek), které tvoří maloobchodní síť. Jsou stanovena v po sobě následujících smlouvách o správě. Čtvrtá smlouva o správě (2005-2010) tak stanoví:
a)
obecnou povinnost udržovat síť, jež umožní plnění všeobecné služby a dalších veřejných služeb svěřených DPLP (117);
b)
povinnost zachovat alespoň 1 300 poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek (118));
c)
povinnost zachovat alespoň 589 poštovních úřadů;
d)
navíc maximální vzdálenost po silnici mezi každou pobočkou poštovních služeb nabízející základní sortiment služeb a poštovním úřadem nabízejícím úplný sortiment služeb nesmí přesáhnout 10 km.
(356)
Belgické orgány se domnívají, že zvláštní požadavky na počet a typ poboček poštovních služeb, které tvoří maloobchodní síť DPLP, představují zvláštní povinnost v oblasti územního pokrytí uloženou státem, jež přesahuje požadavky spojené se závazkem všeobecné služby (ZVS). Na tomto základě Belgie soudí, že by stát měl vyrovnávat všechny čisté náklady odpovídající této zvláštní povinnosti územního pokrytí.
(357)
Kvantifikace omezení týkajícího se sítě: za účelem stanovení čistých nákladů, které DPLP vznikají z povinnosti udržovat maloobchodní síť skládající se z alespoň 1 300 poboček poštovních služeb, z nichž je minimálně 589 poštovních úřadů, belgické orgány porovnaly skutečnou maloobchodní síť, jejíž hustota a typ poboček poštovních služeb je uložena státem, s teoretickou maloobchodní sítí, již by DPLP provozovala, pokud by nemusela brát ohled na tato konkrétní omezení. Jinými slovy, teoretická maloobchodní síť je síť, kterou by se DPLP rozhodla provozovat za obchodních podmínek, jestliže by jí stát neuložil závazky veřejné služby.
(358)
Belgické orgány se domnívají, že tuto teoretickou síť by tvořily pouze poštovní přepážky. Poštovní úřady by zmizely. Aby ovšem DPLP mohla nadále obsloužit stejný celkový objem zákazníků, musela by výrazně zvýšit počet poštovních přepážek.
Srovnání mezi skutečnou maloobchodní sítí DPLP a teoretickou sítí v případě neexistence povinností uložených státem
Počet poboček poštovních služeb celkem
Poštovní úřady (a) + poštovní přepážky (b)
(a)
Počet poštovních úřadů
(vyhrazené pobočky poštovních služeb spravované přímo DPLP)
(b)
Počet poštovních přepážek
(pobočky poštovních služeb umístěné v prostorách třetích subjektů)
Skutečná maloobchodní síť DPLP (stav na konci roku 2009)
1 401 =
713 +
688
Teoretická maloobchodní síť v případě neexistence omezení uložených státem (podle belgických orgánů)
[…] =
[…] +
[…]
Povinnost týkající maloobchodní sítě uložená státem
Min. 1 300
Min. 589
Žádná povinnost
(359)
Jak vyplývá z výše uvedené tabulky, skutečná maloobchodní síť DPLP odpovídá požadavkům státu: jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů přesahuje požadovanou míru. Teoretická síť, již by DPLP provozovala, pokud by měla povolení zvolit si svou maloobchodní síť na základě čistě obchodních hledisek, by vypadala naopak zcela odlišně: celkový počet poboček poštovních služeb by se zvýšil, ovšem poštovní úřady spravované DPLP by zmizely.
(360)
Skutečný stav u omezení týkajícího se sítě: je nutno upřesnit, že omezení, které stát uložil DPLP, není jasně prokázáno.
(361)
Zaprvé, síť skutečně udržovaná DPLP je větší, než požaduje stát. Jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů je vyšší než minimální počet požadovaný státem, což by nasvědčovalo tomu, že povinnosti, jež má plnit, DPLP nezatěžují, protože z vlastní vůle udržuje síť v současné velikosti.
(362)
Belgické orgány vysvětlují tento nadbytek poštovních úřadů podmínkou vzdálenosti 10 km, nutností určité bezpečnostní zálohy pro případ neočekávaných uzavření poštovních přepážek a jejich záměrem zvýšit v příští smlouvě o správě požadovaný minimální počet poštovních úřadů na 650, čímž by bylo kontraproduktivní uzavírat kvůli sladění se současně stanoveným počtem poštovní úřady s tím, že se budou za určitou dobu znovu otevírat. Belgické orgány zdůrazňují, že z těchto důvodů nebyla DPLP schopna snížit počet poštovních úřadů ve větší míře, a přiblížit ho tak požadovanému minimálnímu počtu 589. Podle nich je současné uspořádání sítě, jež čítá 713 poštovních úřadů, přes nominální nadbytek poboček poštovních služeb ve skutečnosti určeno požadavky státu.
(363)
Zadruhé, metoda zvolená belgickými orgány spočívá na retropolaci nákladů maloobchodní sítě od roku 2009 do roku 1992. Podobná retropolace vede nutně k metodickým nejistotám. Obchodní model poštovních přepážek neexistuje nutně od roku 1992. Zaměstnanci DPLP se navíc v minulosti skládali hlavně ze statutárních úředníků, u nichž byly mzdové náklady velmi nepružné. Jelikož poštovní přepážky nejsou spravovány zaměstnanci DPLP, platila by DPLP i nadále statutární úředníky, kteří by již nebyli přiděleni na poštovní úřady. Je proto málo pravděpodobné, že by případné uzavření poštovních úřadů na počátku období, jež je předmětem šetření, mohlo vést k přímému snížení mzdových nákladů. Tohoto typu úspor by naopak mohlo být do určité míry dosaženo v roce 2009, kdy počet smluvních pracovníků mezi zaměstnanci stoupl. Vzhledem k postupnému přechodu na zaměstnance s pružnějším statusem a vzhledem k po sobě následujícím zlepšením systému analytického účetnictví lze předpokládat, že účetní údaje z posledních hospodářských roků jsou prosty tohoto typu zkreslení. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že pro společnost bpost nadále pracuje 20 000 státních zaměstnanců a že je nelze ani zaměstnat na poštovních pobočkách a ani propustit, zůstává i dnes nahrazení všech poštovních úřadů poštovními pobočkami nadále teoretickou a nerealistickou možností.
(364)
Belgické orgány nicméně zdůrazňují, že v minulosti byly případné náklady spojené s propuštěním údajně vyrovnávány úsporami na provozních nákladech a prodejem budov, kterých již nebylo potřeba. Pokud jde o spolehlivost údajů za období 1992-2002, belgické orgány tvrdí, že náklady maloobchodní sítě byly ve skutečnosti zřejmě podceněny, protože některé prvky, které by bylo možno považovat za náklady sítě, byly seskupeny pod jinými nákladovými středisky. Slabé stránky metody retropolace proto údajně zmírňují jiné, opatrné předpoklady, které belgické orgány zvolily pro výpočet nákladů za předchozí hospodářské roky.
(365)
Existence zvláštní povinnosti územního pokrytí: i v případě, že by se uznala existence omezení týkajícího se sítě, nejeví se tvrzení belgických orgánů, podle nějž toto omezení provází oddělený úkol územního pokrytí, jako oprávněné. Ukazuje se totiž, že smlouvy o správě neobsahují žádná zvláštní ustanovení, která by stanovila skutečnou povinnost územního pokrytí, jež by byla oddělená a přesahovala by požadavky spojené se závazky všeobecné služby a dalšími závazky veřejné služby. Smlouvy o správě uzavřené mezi DPLP a belgickým státem naopak upřesňují, že omezení týkající se sítě má za jediný cíl zajištění všeobecné služby a dalších služeb obecného hospodářského zájmu (distribuce novin a časopisů, poštovní účty, poštovní poukázky atd.) a náklady sítě nutné pro tento účel jsou již předem zaneseny na účty těchto různých služeb (119). Smlouvy o správě kromě toho nepočítají se žádným mechanizmem na vyrovnání nákladů závazku územního pokrytí. Komise poznamenává, že povinnost stanovit ukazatele výpočtu vyrovnání předem byla vložena do rámce pro SOHZ z roku 2005 a že nadměrné vyrovnání nákladů za služby obecného hospodářského zájmu, jež měla DPLP, bylo zjištěno pro období po roce 2005 (viz 386. bod odůvodnění).
(366)
Je nutno poznamenat, že podle článku 3 směrnice 97/67/ES jsou členské státy povinny uložit svým tradičním poštovním provozovatelům povinnost poskytovat všeobecnou službu v odpovídající kvalitě, a to zejména pokud jde o zeměpisné pokrytí. Toto územní pokrytí, jež v tomto konkrétním případě týkajícím se Belgie existuje, ovšem představuje jen jeden z celé řady aspektů závazku všeobecné služby. Ve smlouvách o správě, kterými je DPLP svěřen úkol všeobecné služby, Komise nezjišťuje žádnou zmínku o dodatečném úkolu, který by nutil tradičního poštovního provozovatele k udržování větší sítě s více úřady, než je nutné pro územní pokrytí vyžadované závazkem veřejné služby a dalšími souvisejícími veřejnými službami, a který by odpovídal logice územní soudržnosti a územního rozvoje. Každý poštovní úřad provozovaný DPLP kvůli zajištění všeobecné služby k územní soudržnosti (120) nepochybně přispívá, ovšem z právního hlediska je povinnost zachovat tento poštovní úřad spojena s nutností zajistit všeobecnou poštovní služby a další související služby v dostatečné kvalitě. Aby bylo možno zmiňovat doplňkový územní úkol, bylo by podle použitelné judikatury nutno, aby DPLP byla pověřena odděleným a jasně definovaným úkolem zachovat přebytečné úřady poštovní sítě, jejíž velikost byla stanovena pro všeobecnou službu. Toto pověření by muselo upřesňovat závazky, náklady z nich vyplývající a také systém financování čistých nákladů dodatečného územního úkolu.
(367)
Komise žádný z těchto prvků ve smlouvách o správě uzavřených mezi státem a DPLP nenalézá. Belgické orgány a DPLP se snaží opravňovat existenci odděleného územního úkolu následně a uměle, když tvrdí, že územní pokrytí stanovené ve smlouvách o správě má dvojí důvod: vyplývá jak z úkolu všeobecné služby, tak z údajného územního úkolu, který závazek všeobecné služby přesahuje. Odpovídající smlouvy ovšem neobsahují žádné ustanovení, které by se zmiňovalo o údajném odděleném územním úkolu, který by DPLP nutil k udržování větší sítě, než jaká je stanovena pro účely poskytování všeobecné služby.
(368)
Je nutno poznamenat, že umělá povaha tvrzení belgických orgánů a DPLP vystupuje rovněž z jejich vlastního uvažování. Aby snížily míru případného nadměrného vyrovnání, by si belgické orgány přály, aby Komise považovala za náklady vyvolané dodatečným územním úkolem, který přesahuje závazek všeobecné služby, rozdíl mezi skutečnými náklady plnohodnotného poštovního úřadu a náklady teoretické poštovní přepážky, jež by jej nahradila. Toto uvažování se neopírá o větší teoretickou síť, kterou by DPLP udržovala kvůli dosažení územních cílů. Omezuje se na zdůraznění nadnákladů vyvolaných pokrytím všeobecné služby, která podle smluv o správě nemá nárok na žádnou podporu. Tuto neexistenci územního cíle potvrzuje skutečnost, že by belgické orgány musely pro poskytování všeobecné služby výrazně zvýšit počet poštovních přepážek, protože tuto službu není možno zajistit s jejich stejným počtem.
(369)
Přesto je možno konstatovat, že, ačkoliv není zřejmě možné přijmout tvrzení belgických orgánů, které zmiňují skutečnou a oddělenou povinnost územního pokrytí, se omezení ohledně sítě uložené belgickým státem, který požaduje udržování sítě umožňující zajistit všeobecnou službu a další veřejné služby, netýká pouze těchto služeb; znamená totiž také dodatečné náklady pro obchodní služby.
(370)
Jak je vysvětleno v 354. bodě odůvodnění, přispívají podle účetnictví podle činností a v souladu s judikaturou ve věci Chronopost ke společným nákladům všechny činnosti, jež maloobchodní síť používají. K nákladům sítě proto přispívají všechny produkty včetně produktů obchodních. Náklady vyplývající z povinnosti uložené státem udržovat poštovní úřady zatěžují obchodní produkty, které zřejmě vykazují neustále ztrátu, a to i když jsou prodávány za tržní cenu. DPLP nabízí své obchodní služby přes síť, protože financují část jejích fixních nákladů, a přispívají tak nepřímo na všeobecnou službu.
(371)
Z hospodářského hlediska by bylo při posuzování nadměrného vyrovnání DPLP smysluplné zohlednit ztráty vykazované obchodními produkty a vyvolané závazky všeobecné služby a dalších veřejných služeb. Má-li DPLP hospodářský zájem využívat maloobchodní síť pro prodej obchodních produktů, vede to z hlediska analytického účetnictví k tomu, že je část nákladů sítě, které by byly jinak přiřazeny veřejné službě, přiřazována obchodním produktům, které jsou kvůli tomu zřejmě ztrátové.
(372)
Výpočet nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě lze proto shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) služeb obecného hospodářského zájmu
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Přebytky navíc pocházející z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (po financování všeobecné služby včetně nadnákladů sítě, které tato služba vyvolá u obchodních služeb)
=
Nadměrné vyrovnání
(373)
Slučitelnost kapitálového vkladu z roku 1997 je nutno posoudit níže v rámci posouzení slučitelnosti ročních vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu, protože se nejedná o zvláštní navýšení kapitálu, ale o platbu související s vyrovnáním přiznaným za úkoly veřejné služby za období 1992-1996.
(374)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2003 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(375)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2006 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(376)
Je nutno poznamenat, že se státní záruka neobjevuje ve smlouvě o správě jako vyrovnání za závazky veřejné služby, takže její slučitelnost nelze posuzovat podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Protože belgické orgány neuvedly žádný jiný právní základ, ze kterého by se mohlo vycházet pro prokázání slučitelnosti, a protože Komise žádný nenašla, představuje opatření provozní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, která proto musí být vrácena.
(377)
Jak již bylo uvedeno, osvobození od daně z příjmů právnických osob neposkytlo DPLP žádnou výhodu, a nepředstavuje proto státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(378)
Osvobození od pozemkové daně a od místních daní představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je ale nutno je považovat za existující podpory, protože byly zavedeny před vstupem v platnost Smlouvy. Je ostatně nutno poznamenat, že tato daňová opatření nejsou ve smlouvách o správě uvedena jako vyrovnání za závazky veřejné služby.
(379)
Daňová osvobození proto nemají vliv na výpočet nadměrného vyrovnání, který je založen na nákladech skutečně nesených DPLP (které již zahrnují důsledky těchto daňových osvobození).
(380)
Daňová osvobození budou proto řešena v rámci odděleného řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (121).
6.3.3.3 Výpočet výše nadměrného vyrovnání
(381)
Výši nadměrného vyrovnání lze vypočítat na základě posouzení uvedeného v pododdílu 6.3.3.2. V souladu s mechanizmem financování veřejné služby zavedeným belgickými orgány ve smlouvách o správě bude nadměrné vyrovnání vypočítáno odděleně pro každé období pověření.
První smlouva o správě: 1992-1996
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Vyvolané náklady sítě
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
[…]
+
Kapitálový vklad (1997)
:
+
62 000
(odložené vyrovnání za SOHZ)
+
Převod budov
:
+
112 209
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Druhá smlouva o správě: 1997-2002
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ZVS NO ve ztrátě)
Přiměřený zisk ZVS NO
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady všeobecné služby, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 286 461
+
Přebytky ZVS VO
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Třetí smlouva o správě: 2003-2005
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
-
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které je nutno financovat vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
677 985
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Čtvrtá smlouva o správě: 2006-2010
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 568 787
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Ostatní opatření
Státní záruka
(v tisících EUR)
Záruka poskytnutá státem v roce 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Podle dohody s belgickými orgány (122) je „nejvyváženější a nejobjektivnější“ metodou pro stanovení časového úseku, který je nutno zohlednit pro výpočet celkového nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě, přístup „smlouva po smlouvě“. Komise nemá námitek proti přijetí žádosti belgických orgánů. Tato metoda nabízí stranám skutečně větší předvídatelnost a právní jistotu, a omezuje tak riziko nadměrného vyrovnání. Každé období bude proto zkoumáno odděleně a z jednoho období na druhé nebude převáděno žádné nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(383)
Belgické orgány ovšem zdůrazňují, že před vstupem v platnost rámce pro SOHZ z roku 2005 uplatňovala Komise ustáleným způsobem celkovou metodu výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání. Na tomto základě belgické orgány konkrétně požádaly, aby se za účelem celkového výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání seskupily roky předcházející roku 2005 (123).
(384)
Komise upozorňuje, že seskupení všech roků by nemělo pro výši nadměrného vyrovnání, které je nutno vrátit, žádné důsledky, protože u tří smluv o správě použitelných před rokem 2005 bylo prokázáno nedostatečné vyrovnání.
(385)
Komise kromě toho poznamenává, že od přijetí rámce pro SOHZ z roku 2005 musí být „ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby“ předem stanoveny v úředním aktu nebo aktech udělujících pověření (124). Jelikož čtvrtá smlouva o správě nestanovila žádné vyrovnání za jakékoliv náklady vzniklé mimo období své platnosti (2006-2010), nelze nedostatečné vyrovnání zjištěné u období nekrytých touto smlouvou vyrovnat případným nadměrným vyrovnáním vyplaceným DPLP.
(386)
Komise dospívá k závěru, že DPLP získala nadměrné vyrovnání ve výši 415 milionů EUR za plnění svého úkolu veřejné služby, a to zejména během období platnosti čtvrté smlouvy o správě. Protože nadměrné vyrovnání představuje neslučitelnou podporu, musí být vráceno.
7. ZÁVĚR
(387)
Převzetí hrazení důchodů, roční převody veřejných prostředků, převod budov, kapitálový vklad v roce 1997, daňová osvobození a státní záruka představují opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože zbavila DPLP nákladů, které běžně zatěžují soukromé podniky.
(388)
Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006 nepředstavují podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože stát jednal v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(389)
Komise konstatuje, že Belgie provedla opatření protiprávně a porušila tím čl. 108 odst. 2 SFEU, s výjimkou kapitálového vkladu z roku 2003, který byl Komisi před provedením řádně oznámen, a daňových osvobození, která představují existující podpory.
(390)
Převzetí hrazení důchodů nepostavilo DPLP do výhodnějšího postavení než její konkurenty, pokud jde o odvody na sociální zabezpečení. Opatření lze proto prohlásit za slučitelné z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(391)
Roční vyrovnání poskytnutá v rámci čtvrté smlouvy o správě představují neslučitelné podpory z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože se DPLP dostalo nadměrného vyrovnání.
(392)
Záruka poskytnutá státem je neslučitelnou podporou.
(393)
Osvobození od pozemkové daně a osvobození od místních daní představují existující podpory a budou řešeny odděleně v rámci řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení (ES) č. 659/1999.
(394)
V souladu s bodem č. 5 rámce pro SOHZ nejsou tímto rozhodnutím dotčena platná ustanovení Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek a hospodářské soutěže,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě převzetí hrazení důchodů poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená Belgií je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Státní podpora ve formě vyrovnání nákladů veřejné služby poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
Kapitálové vklady do společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) provedené Belgií v roce 2003 a v roce 2006 nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 4
Státní podpora ve formě státní záruky poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 5
1. Belgie získá zpět neslučitelné podpory poskytnuté v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4.
2. Z částek, které je nutno vrátit, běží úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (125) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Belgie zruší všechny neprovedené platby podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 počínaje dnem přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 se provede s okamžitým účinkem.
2. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci již bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4. Na pouhou žádost Komise předloží neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce navrátil.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 25. ledna 2012.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 januari 2012
betreffende de door België ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.14588 (C 20/09) ten behoeve van De Post (thans bpost)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 178)
(Slechts de teksten in de Franse en de Nederlandse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/321/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
1.1. DE BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE VAN 2003 NIETIG VERKLAARD DOOR HET GERECHT
(1)
Op 3 december 2002 hebben de Belgische autoriteiten bij de Commissie een verhoging aangemeld (3) van het kapitaal van De Post (thans „bpost” (4)), de Belgische exploitant van postdiensten. Na een voorlopig onderzoek besloot de Commissie op 23 juli 2003 (5) geen bezwaar te maken tegen de aangemelde maatregel. De Commissie stelde in haar beschikking vast dat de kapitaalinjectie, tezamen met de andere, in het voorlopige onderzoek vastgestelde maatregelen ten gunste van De Post, niet leidde tot overcompensatie van de door De Post bij het vervullen van haar openbare taken in de periode 1992-2002 gemaakte nettokosten.
(2)
Op 27 november 2003 stelden Deutsche Post AG en haar Belgische dochter DHL International tegen de beschikking van de Commissie beroep in bij het Gerecht (6). Op 10 februari 2009 heeft het Gerecht de beschikking van de Commissie nietig verklaard. Het Gerecht concludeerde dat de Commissie de beschikking om geen bezwaar te maken had gegeven ondanks het bestaan van ernstige moeilijkheden die tot de inleiding van de formele onderzoekprocedure hadden moeten leiden.
(3)
In april 2009 heeft België hogere voorziening ingesteld (7) (zaak C-148/09 P) bij het Hof van Justitie van de Europese Unie tegen de nietigverklaring op 10 februari 2009 door het Gerecht van de beschikking van de Commissie van 23 juli 2003 om geen bezwaar te maken.
(4)
Op 22 september 2011 heeft het Hof van Justitie de hogere voorziening van België afgewezen en stelde het vast dat het Gerecht de beschikking van de Commissie van 2003 terecht had nietig verklaard.
1.2. KLACHT INZAKE STEUN AAN DISTRIBUTIE IN DE PERSSECTOR
(5)
In 2005 diende een aantal particuliere Belgische distributieondernemingen in de perssector een klacht in (8), op grond van zowel de mededingingsregels als de staatssteunregels, tegen een door de Belgische autoriteiten en De Post overeengekomen persdistributieregeling. In deze overeenkomst wordt De Post belast met de openbare taak („taak van openbare dienst”) van persdistributie in heel België, worden de tarieven voor deze dienst vastgesteld, alsmede de compensatie waarop De Post recht heeft wegens de extra kosten die zij moet maken voor het vervullen van deze taak. Het voornaamste punt van de klacht is de tarieven van de dienstverlening door De Post, die volgens klagers zo laag zijn dat daarmee elke mogelijkheid voor concurrentie daadwerkelijk wordt uitgesloten.
(6)
Wat de staatssteunregels betreft, werd de klacht door de diensten van de Commissie verworpen, daar uit het voorlopige onderzoek was gebleken dat er geen sprake was van overcompensatie voor de netto extra kosten van deze openbare dienst. In mei 2009 hebben de klagers het voorlopige standpunt van de diensten van de Commissie echter betwist, waarbij zij aanvullende informatie hebben overgelegd, en de Commissie hebben verzocht een diepgaand onderzoek in te stellen.
1.3. HET VIERDE BEHEERSCONTRACT (2005-2010)
(7)
In het kader van het onderzoek naar de klacht over de compensatie voor de distributie in de perssector, ontdekten de diensten van de Commissie dat België in 2005 een niet-aangemeld beheerscontract met De Post heeft gesloten, waarin wordt voorzien in de betaling van compensatie voor diensten van algemeen economisch belang (hierna ook kortweg „DAEB” genoemd). Dientengevolge werd in april 2007 ambtshalve een zaak ingeleid (9) en werd België een verzoek om inlichtingen gezonden.
(8)
In december 2007 antwoordden de Belgische autoriteiten dat zij de compensatie ten behoeve van diensten van algemeen economisch belang (hierna „DAEB-compensatie” genoemd) niet als staatssteun beschouwen omdat in dit geval aan alle vier de voorwaarden van het Altmark-arrest (10) was voldaan. De Belgische autoriteiten hebben vervolgens informatie verstrekt over het eerdere vierde beheerscontract, daaronder begrepen het kostenberekeningssysteem dat voor de vaststelling van de hoogte van de door de Staat verleende compensatie wordt gebruikt.
(9)
Vervolgens werden de maatregelen waarop de ambtshalve ingeleide zaak betrekking had, en de klachten opgenomen in de formele onderzoekprocedure C 20/09 die op 23 juli 2009 werd ingeleid.
1.4. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(10)
Gezien de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 23 juli 2003 door het Gerecht, en na bestudering van de door de Belgische autoriteiten aangaande de maatregelen verstrekte informatie, heeft de Commissie op 13 juli 2009 besloten de formele onderzoekprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (11).
(11)
De Commissie heeft haar besluit tot inleiding van de procedure bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken.
1.5. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN AANGAANDE HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(12)
De Belgische autoriteiten hebben opmerkingen ingediend op 13 augustus 2009; deze werden door verdere verklaringen aangevuld op 10 september 2009, 12 oktober 2009, 23 april 2010, 26 april 2010, 19 oktober 2010, 19 november 2010, 21 december 2010, 18 januari 2011, 17 februari 2011, 2 maart 2011, 29 maart 2011, 11 april 2011, 10 mei 2011, 27 mei 2011, 14 juni 2011, 10 augustus 2011, 26 augustus 2011, 7 oktober 2011, 14 december 2011, 19 december 2011, 20 december 2011 en 26 december 2011. De Belgische autoriteiten hebben informatie verschaft over het beroep dat zij op 22 april 2009 hebben ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 10 februari 2009. Zij hebben ook toelichting verschaft over de compensatie voor de openbare dienst en andere ad-hocmaatregelen ten gunste van De Post.
1.6. OPMERKINGEN VAN DERDEN AANGAANDE HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN REACTIES VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OP OPMERKINGEN VAN DERDEN
(13)
Deutsche Post AG en DHL International NV hebben hun opmerkingen op 28 augustus 2009 ingediend.
(14)
De Vlaamse Federatie van Persverspreiders (VFP) en Prodipresse - Union des Diffuseurs de Presse Professionnels (Prodipresse), twee organisaties van persdistributeurs, hebben hun opmerkingen op 28 augustus 2009 ingediend.
(15)
De Belgische Distributiedienst bvba (hierna „BD” genoemd), een concurrent van De Post in de persdistributie, heeft zijn opmerkingen op 28 augustus 2009 ingediend.
(16)
De Belgische Vereniging van Dagbladuitgevers vzw heeft haar opmerkingen op 28 augustus 2009 ingediend.
2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE STEUN
2.1. RECHTSPERSOONLIJKHEID EN ACTIVITEITEN VAN DE POST
(17)
De Belgische Post was een zogenaamde regie („Regie der Posterijen”) tot 1992, toen zij werd omgevormd tot een afzonderlijke rechtspersoon („autonoom overheidsbedrijf”). In 2000 werd de rechtsvorm gewijzigd in die van „naamloze vennootschap van publiek recht”.
(18)
In 2010 bedroegen de bedrijfsopbrengsten van De Post 2,318 miljard EUR, met een bedrijfswinst van 319 miljoen EUR. Eind 2010 had De Post 33 616 personen in dienst. Ter vergelijking: in 2002 had De Post 42 000 werknemers. De personeelskosten vertegenwoordigen 65 % van de totale bedrijfskosten.
(19)
Een minderheidsbelang van 50 % minus één aandeel is in handen van de particuliere investeerder CVC Capital Partners. De Belgische Staat is de meerderheidsaandeelhouder.
2.2. OVERZICHT VAN DE BETROKKEN OVERHEIDSMAATREGELEN
2.2.1. Openbare taken van 1992 tot 2010
(20)
De Post was gedurende de gehele hier te onderzoeken periode van 1992-2010 door de postwet (12) en vier opeenvolgende beheerscontracten belast met openbare taken („taken van openbare dienst”).
2.2.1.1. De in de beheerscontracten gedefinieerde openbaredienstverplichtingen
(21)
In de beheerscontracten zijn vervat „de regels waaronder en de uitvoeringsmodaliteiten waarmee De Post de taken verzekert met het oog op de uitvoering van haar opdrachten van openbare dienst, evenals de financiële tegemoetkoming van de Staat”.
(22)
Vanaf de verzelfstandiging van de Post in 1992 tot heden zijn tussen De Post en de Belgische Staat vier beheerscontracten gesloten. Deze beheerscontracten hadden betrekking op de volgende perioden (13):
1.
eerste contract: 14.9.1992-31.12.1996;
2.
tweede contract: 1.1.1997-23.9.2002;
3.
derde contract: 24.9.2002-23.9.2005;
4.
vierde contract: 24.9.2005-23.9.2010, maar verlengd in afwachting van het nieuwe contract.
(23)
Deze contracten bevatten een lijst van openbare taken („taken van openbare dienst”). De taken van openbare dienst zoals omschreven door België in het huidige beheerscontract, zijn de volgende (14):
Postdiensten
i)
Universele postdienst
ii)
Distributie van dagbladen
iii)
Distributie van tijdschriften
iv)
Distributie van verkiezingsdrukwerk
v)
Speciaal tarief voor verenigingen zonder winstoogmerk
vi)
Post in postvrijdom (koninklijke en andere bijzondere correspondentie)
vii)
Internationale brievenpost
viii)
Internationale postcolli
Financiële diensten
ix)
Geldstortingen op lopende rekeningen
x)
Uitgifte van postwissels
xi)
Betaling aan huis van ouderdoms- en overlevingspensioenen en tegemoetkomingen aan mensen met een handicap
xii)
Uitbetaling van presentiegelden bij verkiezingen
xiii)
Het boeken van gelden en titels voor verkeersboetes
xiv)
Visverloven
Verkoop van postzegels
xv)
Verkoop van postzegels
Andere taken van openbare dienst
xvi)
Sociale rol van de postbode
xvii)
Het verstrekken van gepaste informatie aan het publiek
xviii)
Afdrukken en bezorgen van elektronische post
xix)
Diensten met betrekking tot het certificeren van berichten
xx)
Diensten die worden uitgevoerd voor staatsrekenplichtigen
xxi)
Het verkopen van fiscale en boetezegels
xxii)
Medewerking bij het uitreiken van pakken stembrieven en stembiljetten.
2.2.2. De te onderzoeken overheidsmaatregelen
(24)
De Post heeft in de periode van 1992 tot 2010 overheidssteun toegekend gekregen in de vorm van verscheidene maatregelen:
1.
overname van pensioenverplichtingen: met de pensioenhervorming van 1997 heeft de Staat van De Post voor 3,8 miljard EUR aan geaccumuleerde pensioenverplichtingen overgenomen;
2.
jaarlijkse compensatie voor de kosten van openbaredienstverplichtingen (15), voor een totaal van 5,2 miljard EUR over de periode 1992-2010;
3.
kapitaalinjecties: twee in 1997 (62 miljoen EUR), een in 2003 (297,5 miljoen EUR) en een in 2006 (40 miljoen EUR);
4.
belastingvrijstellingen: vrijstelling van vennootschapsbelasting, onroerende voorheffing, en andere indirecte en lokale belastingen;
5.
overdracht van gebouwen: in 1992 zijn 63 gebouwen ter waarde van 112,2 miljoen EUR aan De Post overgedragen;
6.
staatsgarantie voor een lening van 100 miljoen EUR tegen een premie van 0,25 % in 2004.
2.2.2.1. Overname van pensioenverplichtingen
(25)
In 1992 werd de Regie der Posterijen bij wet omgevormd tot een autonoom overheidsbedrijf, dat „De Post” werd genoemd. Als rechtsopvolger van de Regie nam De Post de activa en het personeel van de Regie over. Deze omvorming betekende een aanmerkelijke discontinuïteit in het ondernemingsmodel:
1.
De Post werd voortaan bestuurd door een eigen raad van bestuur en directiecomité, waarbij de overheid nog slechts taken als toezichthouder had ingevolge de wet en het beheerscontract. Tot dan toe was de Regie bestuurd door en viel zij onder de verantwoordelijkheid en het gezag van de bevoegde minister (16);
2.
De Post werd - in beginsel - ook verantwoordelijk voor haar eigen financiële evenwicht, waar voorheen het jaarlijkse budget van de Regie werd vastgesteld door de bevoegde minister en aan het Parlement ter goedkeuring werd voorgelegd als bijlage bij de begroting van het departement van de minister.
(26)
In 1992 nam De Post 43 747 ambtenaren over, inclusief de rechtsbescherming die zij genoten op het gebied van werkzekerheid, bezoldiging en pensioen (artikel 33 van de wet van 21 maart 1991).
(27)
In 2008 had De Post nog ongeveer 23 500 statutaire personeelsleden (d.w.z. met een status als van een ambtenaar), hetgeen overeenkomt met ongeveer twee derde van haar totale personeelsbestand, zoals weergegeven in figuur 1.
Figuur 1
Personeelsverdeling bij De Post
(28)
Van 1972 tot en met 1996 werden pensioenen uitbetaald op basis van een omslagstelsel. Dat hield in dat De Post de Staat een vergoeding betaalde voor het bedrag dat de Staat uitbetaalde aan gepensioneerde voormalige ambtenaren-werknemers (17) op basis van de pensioenrechten die zij hadden opgebouwd vanaf 1972, de datum waarop de Belgische posterijen een afzonderlijke boekhoudeenheid binnen de overheid werd (regie).
(29)
Tot de pensioenhervorming van 1997 traden er geen stelselwijzigingen op in de financiering van pensioenen. Met de pensioenhervorming van 1997 werd de eerste pijler van de pensioenregeling voor het statutaire personeel van De Post afgestemd op die van de particuliere sector: vanaf 1997 zou De Post een pensioenbijdrage van 8,86 % van het loon betalen aan de Belgische Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ).
(30)
Tegelijkertijd stemde de Staat ermee in de geaccumuleerde pensioenverplichtingen van De Post, ter hoogte van 3,8 miljard EUR, over te nemen.
2.2.2.2. Jaarlijkse compensatie voor de kosten van openbaredienstverplichtingen
(31)
Voor de uitvoering van taken van openbare dienst op grond van de beheerscontracten is in elk van die contracten in een jaarlijkse compensatie door de Staat voorzien.
(32)
In de eerste drie contracten werd de compensatie bepaald op grond van het verschil tussen de daadwerkelijke kostprijs voor De Post van haar taken van openbare dienst en de daarmee behaalde inkomsten. In het vierde contract wordt er een vast compensatiebedrag betaald dat wordt berekend op basis van het verwachte verschil tussen de kosten voor De Post en de inkomsten afkomstig van de gebruikers van de openbare diensten, maar deze compensatie is begrensd tot een plafond dat in de beheerscontracten is vastgesteld (18).
(33)
De openbare diensten waarvoor De Post, volgens het huidige beheerscontract (19), recht heeft op compensatie van de Staat, zijn de volgende:
Postdiensten
ii)
Distributie van dagbladen
iii)
Distributie van tijdschriften
iv)
Distributie van verkiezingsdrukwerk
v)
Speciaal tarief voor verenigingen zonder winstoogmerk
vi)
Post in postvrijdom (koninklijke en andere bijzondere correspondentie)
Financiële diensten
ix)
Geldstortingen op lopende rekeningen
x)
Uitgifte van postwissels
xi)
Betaling aan huis van ouderdoms- en overlevingspensioenen en tegemoetkomingen aan mensen met een handicap
xiii)
Het boeken van gelden en titels voor verkeersboetes
xiv)
Visverloven
Verkoop van postzegels
xv)
Verkoop van postzegels
Andere taken van openbare dienst
xvi)
Sociale rol van de postbode
xx)
Diensten die worden uitgevoerd voor staatsrekenplichtigen
xxi)
Het verkopen van fiscale en boetezegels
(34)
Aangetekend zij hier dat, volgens de laatste drie beheerscontracten (20), de universele postdienst van compensatie is uitgesloten. Hoewel persdistributie over het algemeen onderdeel kan zijn van de universele dienst, overeenkomstig de Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (21), zijn de specifieke taken (de distributie van kranten en tijdschriften) waarvoor volgens de beheerscontracten compensatie wordt verleend, door de Belgische autoriteiten omschreven op een wijze die deze van de universele postdienst onderscheidt, op basis van: i) de doelstellingen van die taak welke verder reiken dan de doelstellingen van de universele dienst; ii) de specifieke voorwaarden welke in die contracten zijn vastgesteld, en iii) de specifieke tariefbepalingen welke verschillen van die voor de tarieven voor de universele dienst.
(35)
Doelstellingen van de taak: de Belgische autoriteiten achten het van bijzonder belang te verzekeren dat er een brede verspreiding van de geschreven pers over het hele Belgische grondgebied plaatsvindt om de informatievoorziening en de verscheidenheid van mening te versterken en om de deelname van het publiek aan het politieke debat te bevorderen.
(36)
Specifieke operationele voorwaarden in het contract: de aan De Post opgelegde specifieke persdistributiedienst waarvoor compensatie wordt verstrekt, gaat verder dan de klassieke distributiedienst in het kader van de universele dienst. Voor deze dienst geldt een strikte set van kwaliteits- en prestatiecriteria wat betreft levering (bv. bezorging vóór 7.30 u), frequentie, leveringsopties voor de uitgevers, flexibiliteit inzake volume voor de uitgevers, en continuïteit van de dienstverlening (met onder meer een enge omschrijving van overmacht).
(37)
Specifieke tarieven: de tarieven voor de taak van persdistributie waarvoor compensatie wordt verleend, worden vastgesteld in driekhoeksoverleg (Belgische Staat/De Post/de pers) en niet goedgekeurd door de toezichthouder, zoals bij de tarieven voor de universele dienst het geval is. Zijn de tarieven voor de universele dienst afgestemd op de kosten, dan liggen de tarieven voor de specifieke taak van persdistributie waarvoor compensatie wordt verleend, veel lager om de specifieke doelstellingen van die taak te bereiken.
(38)
De in overweging 33 bedoelde openbare diensten komen in aanmerking voor een compensatie voor de openbare dienst. De daadwerkelijk betaalde compensatie voor de openbare dienst, die aan elk financieel jaar kon worden toegewezen, is als volgt:
Eerste beheerscontract
Jaar
Bedrag (in EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Tweede beheerscontract
Jaar
Bedrag (in EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Derde beheerscontract
Jaar
Bedrag (in EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Vierde beheerscontract
Jaar
Bedrag (in EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitaalinjecties
(39)
De injecties in 1997: De Post heeft twee, niet aangemelde kapitaalinjecties gekregen, voor een totaal bedrag van 62 miljoen EUR. De Belgische autoriteiten hebben nadien echter verklaard dat deze middelen in feite uitgestelde compensaties voor taken van openbare dienst waren die niet tijdig aan De Post waren betaald.
(40)
De injectie in 2003: De Belgische autoriteiten hebben voor 297,5 miljoen EUR aan kapitaal in De Post geïnjecteerd. Volgens de Belgische autoriteiten hebben zij bij deze kapitaalinjectie gehandeld als een tegen marktvoorwaarden handelende particuliere investeerder en vormde de kapitaalverhoging derhalve, overeenkomstig het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie, geen staatssteun.
(41)
De injectie in 2006: De Belgische autoriteiten hebben een nieuwe kapitaalinjectie van 40 miljoen EUR uitgevoerd. Zij stellen dat deze injectie plaatsvond op voor een particuliere investeerder handelend in een markteconomie aanvaardbare voorwaarden, aangezien deze plaatsvond op gelijke voet (pari passu) met een particuliere investeerder.
2.2.2.4. Belastingvrijstellingen
(42)
Tot en met 31 december 2005 was De Post vrijgesteld van vennootschapsbelasting.
(43)
Gedurende de hele hier te onderzoeken periode was De Post vrijgesteld van de betaling van onroerende voorheffing op gebouwen die werden gebruikt voor de uitvoering van haar taken van openbare dienst. De waarde van het voordeel varieert van […] (23) tot […] EUR per jaar. Indien deze belasting was betaald, zouden de kosten van de producten (zowel producten in het kader van de openbare dienst als de commerciële producten) waarvoor van deze gebouwen gebruikgemaakt werd, in verhouding hoger zijn geweest.
(44)
De Post is ook vrijgesteld van andere indirecte en lokale belastingen. De Belgische autoriteiten zijn niet in staat de precieze waarde van het voordeel te schatten, maar stellen dat deze maatregel onder de-minimisregels vallen.
(45)
De belastingvrijstellingen stammen van vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in 1958 en zijn zonder wezenlijke wijziging blijven voortbestaan. Aan de vrijstelling van vennootschapsbelasting is per 31 december 2005 een eind gemaakt, maar de twee overige maatregelen zijn nog van kracht.
2.2.2.5. Overdracht van gebouwen
(46)
In 1992 droeg de Staat 63 gebouwen om niet over aan De Post (24). De gebouwen waren reeds in gebruik bij De Post, al behoorden zij, juridisch gezien, tot dan toe nog toe aan de Staat. De totale waarde van de gebouwen werd geraamd op 112,2 miljoen EUR. (25) Deze gebouwen behoorden niet tot de activa die van het staatseigendom waren afgesplitst toen de posterijen in 1971 een afzonderlijke regie gingen vormen. De Regie was al de wettige eigenaar geworden van de activa die in haar balans waren opgenomen. Deze in 1992 nieuw overgedragen gebouwen, daarentegen, werden geacht een tegenprestatie te vormen voor de pensioenlasten waarvoor De Post verantwoordelijk zou blijven na de omvorming van regie tot autonoom overheidsbedrijf.
(47)
De Belgische autoriteiten stellen dat de overdracht van gebouwen niet meer was dan een interne herschikking van staatseigendommen en geen voordeel inhield. Zij voeren aan dat deze gebouwen al vóór de omvorming van De Post in 1992 tot een autonoom overheidsbedrijf door de Belgische posterijen waren gebruikt (d.w.z. dat zij al in gebruik waren bij de regie).
2.2.2.6. Staatsgarantie
(48)
De Post heeft de mogelijkheid gekregen om een beroep te doen op een staatsgarantie voor door haar aangegane leningen tegen een premie van 0,25 %.
(49)
In de hier te onderzoeken periode is eenmaal gebruikgemaakt van dit soort garantie, ten behoeve van een lening van 100 miljoen EUR bij de Europese Investeringsbank (EIB). Met de overeenkomst tussen De Post en de EIB die op 22 december 2004 werd ondertekend, kreeg De Post de gelegenheid om tot 10 juni 2008 een kredietfaciliteit op te nemen bij de EIB. Op 8 november 2007 heeft De Post, gebruikmakend van deze faciliteit, een bedrag van 100 miljoen EUR opgevraagd, bedrag dat zij op 5 december 2007 daadwerkelijk heeft ontvangen. De Post zegde toe de lening af te lossen in 11 jaarlijkse tranches van rond 9,09 miljoen EUR. De eerste tranche vervalt op 5 december 2012 en de laatste op 5 december 2022. De rente wordt om de drie maanden betaald (5 december, 5 maart, 5 juni en 5 september). Het rentepercentage is bepaald op basis van de driemaands EURIBOR, minus 37 basispunten.
3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE IN 2009
(50)
Op basis van het Altmark-arrest (26) was de Commissie van mening dat de compensaties voor taken van openbare dienst na 1992 en de belastingvrijstellingen, kapitaalinjecties, staatsgarantie en overdracht van gebouwen mogelijk steunmaatregelen waren in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(51)
Staatssteun als compensatie voor universeledienstverplichtingen kan uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar worden verklaard indien deze noodzakelijk is voor het beheer van deze diensten en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloedt in een mate die strijdig is met het belang van de Europese Unie.
(52)
In het besluit tot inleiding van de procedure van 2009 had de Commissie twijfel geformuleerd of de steunmaatregelen ten behoeve van De Post noodzakelijk waren voor de vervulling van de taken van openbare dienst en of zij evenredig waren met dit doel.
(53)
Wat de berekening van overcompensatie overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU betreft, werd ervan uitgegaan dat alle inkomsten en kosten in verband met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen in aanmerking moeten worden genomen om na te gaan of er geen overcompensatie van de taken van openbare dienst plaatsvindt. Bij deze berekening zou het moeten gaan om een controle van de geschiktheid van de gebruikte boekhoudmethode voor de berekening van de kosten die kunnen worden toegerekend aan de DAEB-activiteiten, alle nettokosten van het verrichten van de openbare dienst alsmede alle extra ontvangen steun, in welke vorm dan ook, in aanmerking nemend.
(54)
Wat de overheidsfinanciering van de ambtenarenpensioenen betreft, betwijfelde de Commissie tot op welke hoogte de overname van pensioenverplichtingen De Post in een vergelijkbare situatie heeft geplaatst ten opzichte van haar concurrenten wat betreft de socialezekerheidsbijdragen.
(55)
In navolging van de benadering gekozen in de beschikking van de Commissie betreffende de door Franse overheid toegekende staatssteun ten behoeve van de pensioenkosten van de overheidsambtenaren ten laste van La Poste (27), moest worden onderzocht of deze maatregel verenigbaar zou zijn op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en, met het oog daarop, moest worden nagegaan tot op welke hoogte de na de overname van pensioenverplichtingen door De Post betaalde socialezekerheidsbijdragen vergelijkbaar zijn met die van concurrenten.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
4.1. OPMERKINGEN VAN DE VLAAMSE FEDERATIE VAN PERSVERSPREIDERS EN VAN PRODIPRESSE
(56)
Op 28 augustus 2009 hebben de Vlaamse Federatie van Persverspreiders (VFP) en Prodipresse hun opmerkingen ingediend, waarin zij vraagtekens zetten bij de persdistributieregeling die De Post lopen heeft.
(57)
In overeenstemming met hun eerdere klacht wezen VFP en Prodipresse op de verstoringen van de mededinging ten gevolge van de lage door De Post gehanteerde tarieven voor distributie in de perssector, die het voor andere ondernemingen onmogelijk maken concurrerend te zijn op deze markt.
(58)
Volgens hun verklaring worden de tarieven van De Post vastgesteld in driehoeksoverleg tussen De Post, uitgevers en de overheid. De verliezen die De Post zo lijdt doordat haar tarieven onder de markttarieven liggen, worden gecompenseerd door de Staat in het kader van de DAEB-compensatie. Naast De Post, als direct begunstigde, zouden de krantenuitgevers indirect door de steun worden begunstigd.
(59)
VFP en Prodipresse vermoeden dat De Post mogelijk wordt overgecompenseerd voor de persdistributieregeling en dat zij het overschot mogelijk gebruikt voor de financiering van haar overige activiteiten.
4.2. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE VERENIGING VAN DAGBLADUITGEVERS
(60)
Op 28 augustus 2009 diende de Belgische Vereniging van Dagbladuitgevers haar opmerkingen in, waarin zij het belang voor de democratie en gelijkheid onderstreepte van een efficiënt distributiesysteem voor kranten op het gehele Belgische grondgebied, tegen uniforme en betaalbare tarieven, zodat abonnees hun kranten vroeg in de ochtend kunnen ontvangen.
4.3. OPMERKINGEN VAN DEUTSCHE POST AG EN DHL INTERNATIONAL
(61)
Op 28 augustus 2009 dienden Deutsche Post AG en DHL International hun opmerkingen in. In hun verklaring werd gewezen op de noodzaak om: een onderzoek te voeren naar de overname van pensioenverplichtingen van De Post, en zich met name ervan te vergewissen dat deze in overeenstemming is met bestaande praktijken; na te gaan of de kapitaalinjecties marktconform zijn; te controleren of de toerekening van kosten in overeenstemming is met het arrest-Chronopost, en de overdracht van de gebouwen te onderzoeken.
4.4. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV
(62)
Op 28 augustus 2009 diende de Belgische Distributiedienst NV (hierna „BD” genoemd), een onderdeel van de TNT-groep, zijn opmerkingen in. BD is een concurrent van De Post, met name van Deltamedia, de dochteronderneming persdistributie van De Post, op de markt voor de distributie van kranten en tijdschriften. In overeenstemming met zijn eerdere klacht beklemtoonde BD dat De Post voor de distributie van kranten tarieven onder de kostprijs hanteert. De door De Post geleden verliezen zouden met overheidssubsidies worden gefinancierd. De lage tarieven zouden het lastig maken met De Post te concurreren.
(63)
BD stelde dat sprake zou zijn van inbreuken door De Post op Richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening (28) en op artikel 7 van de Richtlijn 97/67/EG. BD ging ook in op de aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en de verenigbaarheid van de DAEB-compensatie op grond van artikel 106, lid 2, VWEU.
(64)
BD stelde de vraag of de distributie van kranten wel kan worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang, aangezien in de meeste lidstaten deze activiteit open staat voor mededinging, zonder betrokkenheid van de exploitant van postdiensten.
(65)
BD stelde tevens de vraag of een subsidie die exclusief is bedoeld voor de exploitant van postdiensten wel de meest geschikte manier is om de distributie van kranten te ondersteunen, in tegenstelling tot steun voor uitgevers, die dan distributiediensten op de open markt zouden kunnen inkopen, waarmee concurrentie tussen verschillende aanbieders mogelijk zou worden.
(66)
Zelfs wanneer er goedkeuring komt voor het feit dat De Post is belast met de distributie van kranten, vraagt BD zich af of de kosten wel nodig zijn. Volgens BD zijn de kosten van De Post aanzienlijk hoger dan die van andere exploitanten,waardoor de subsidie hoger uitvalt dan noodzakelijk. In dit opzicht zou de subsidie evenredig noch gerechtvaardigd zijn.
(67)
Ten slotte vermoedt BD dat de kosten die De Post de Staat in rekening brengt, investeringskosten omvatten die niet noodzakelijk zouden zijn voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang, aangezien De Post misschien de infrastructuur gebruikte die zij reeds voor andere diensten ter beschikking had. De marketingcampagnes voor commerciële producten zijn mogelijk ook gefinancierd met behulp van de overheidssubsidie.
5. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN
5.1. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE OVERNAME VAN PENSIOENVERPLICHTINGEN
(68)
De Belgische autoriteiten stellen, de redenering volgend die is ontwikkeld in het Combus-arrest (29), dat de overname van pensioenverplichtingen geen staatssteun vormt, omdat de Belgische posterijen hiermee werden bevrijd van een abnormale last en niet van lasten die normalerwijze op de begroting van een onderneming drukken.
(69)
Deze abnormale last zou het gevolg zijn van de hogere loonkosten voor statutair personeel en van vormen van operationele inflexibiliteit die De Post beletten om het aandeel ambtenaren in haar personeelsbestand zo sterk te verlagen als zij dat zou willen.
(70)
De Belgische autoriteiten wijzen op drie bronnen van inflexibiliteit:
1.
werkzekerheid voor ambtenaren;
2.
geen interne mobiliteit;
3.
geen toegang tot tijdelijke werkloosheid.
(71)
Werkzekerheid voor ambtenaren: De Post beweert dat haar statutair personeel de facto over een levenslange baangarantie beschikt. De Post kan het dienstverband van statutair personeel niet beëindigen anders dan op grond van ernstige gronden of blijvend slecht functioneren. Zelfs dan gelden voor de ontslagprocedure nog buitengewoon zware vereisten.
(72)
Bovendien heeft de Belgische bestuursrechter (die bevoegd is met betrekking tot statutair personeel, terwijl contractueel personeel onder de bevoegdheid van de arbeidsrechter valt) de neiging zich uit te spreken ten faveure van statutair personeel door zeer strenge normen te stellen voor wat een legitieme grond voor ontslag is. Daardoor kan De Post geen statutair personeel afstoten op economische of technische gronden, noch individueel, noch collectief.
(73)
Bijgevolg kan de beëindiging van dienstverbanden niet als managementinstrument worden ingezet om de personeelsinvulling aan te passen aan de bestaande operationele behoeften. Verder zijn de mogelijkheden van De Post om iets te doen aan kwesties als onvoldoende mobiliteit en salarisniveaus en arbeidsvoorwaarden voor statutair personeel die boven het marktgemiddelde liggen, drastisch ingeperkt door de onmogelijkheid mensen om economische redenen te ontslaan. Bovendien kan statutair personeel niet automatisch overgaan naar overheidsdiensten, en kan De Post een dergelijke overplaatsing ook niet opleggen.
(74)
Dit betekent dat de vermindering van het aantal statutaire personeelsleden van De Post in feite beperkt blijft tot vrijwillig vertrek (wat niet veel voorkomt) en natuurlijk verloop.
(75)
Geen interne mobiliteit: naast de onmogelijkheid het aantal statutaire personeelsleden te verminderen in sectoren waar de vraag naar hun diensten is teruggelopen, is De Post ook sterk beperkt in de mogelijkheden om statutair personeel binnen de organisatie te herplaatsen op basis van haar bedrijfsmatige behoeften.
(76)
Vanwege factoren zoals taalgroep, kwalificaties, anciënniteit en functie-indeling is het voor De Post grotendeels onmogelijk statutair personeel te verplaatsen van functiegebieden waar de personeelsbehoeften afnemen (bijvoorbeeld door een daling van het volume in de traditionele brievenpost) naar functiegebieden waar sprake is van onderbemanning (bijvoorbeeld door pensioneringen of een toename van de vraag).
(77)
Met andere woorden, vanwege de starheid van het ambtenarenstatuut, is het voor De Post grotendeels onmogelijk om statutair personeel daar in te zetten waar dat voor haar bedrijfsactiviteiten nodig is of over te plaatsen om een onbalans tussen overbemande en onderbemande afdelingen op te heffen. Vreemd genoeg, moet De Post voor onderbemande afdelingen tijdelijke of contractuele werknemers inhuren, terwijl zij in overbemande afdelingen boventallig statutair personeel op de loonlijst moet houden.
(78)
Geen toegang tot tijdelijke werkloosheid: bovendien beschikt De Post voor statutair personeel niet, zoals ondernemingen in de particuliere sector, over het instrument van tijdelijke werkloosheid („werkloosheid om economische redenen”) wanneer deze tijdelijk te weinig werk hebben voor hun werknemers.
(79)
Hogere loonkosten: ten tijde van de omvorming in 1992 van de posterijen van een regie tot het autonome overheidsbedrijf De Post, had het statutaire personeel aanzienlijk hogere salarissen en gunstigere arbeidsvoorwaarden dan contractueel personeel in de particuliere sector. Sindsdien hebben automatische, aan anciënniteit gekoppelde salarisverhogingen en een krachtige onderhandelingspositie van de vakbonden ervoor gezorgd dat de salarissen en arbeidsvoorwaarden op een relatief hoog niveau zijn gebleven.
(80)
Naast een hoger salaris en betere arbeidsvoorwaarden dan contractueel personeel, heeft statutair personeel recht op 4 tot 11 extra betaalde vakantiedagen (30), hetgeen leidt tot hogere kosten voor De Post. Deze kenmerken van statutair personeel hebben het moeilijk gemaakt voor De Post om de eenheidskosten te beheersen, waardoor deze aanmerkelijk hoger zijn dan die van contractmedewerkers in de particuliere sector.
(81)
Vanaf de overname van het statutair personeel van de Regie in 1992, is het management van De Post zich ervan bewust geweest dat dit personeel, met zijn aanmerkelijk hogere loonkosten en operationele inflexibiliteit, een structurele handicap vertegenwoordigde die in toenemende mate een belemmering vormde bij de liberalisering van de postmarkt. Daarom is De Post in 1998 gestopt met de aanstelling van statutair personeel. Door natuurlijk verloop (vooral pensionering) is deze personeelsgroep vervolgens in absolute getallen teruggelopen tot 23 538 in 2008.
(82)
Aangezien de vermindering van het aantal statutaire personeelsleden vooral afhangt van het natuurlijke verloop en daarmee van de bestaande leeftijdspiramide, is dit een langzaam proces, waarbij er tot 2030 een aanzienlijk contingent zal aanblijven, dus tot lang na de volledige liberalisering van de postmarkt (zie figuur 2).
Figuur 2
Ontwikkeling van het personeelsbestand van De Post
(83)
De Belgische autoriteiten zijn daarom van mening dat het statutaire personeel voor De Post een serieuze operationele handicap en kostenhandicap vormt ten opzichte van particuliere ondernemingen en dat de Staat De Post heeft bevrijd van een abnormale last die concurrenten niet dragen.
(84)
De maatregel zou geen staatssteun vormen en derhalve zou de benadering die de Commissie, aansluitend bij die in andere pensioenzaken (EDF (31), La Poste (Frankrijk) (32), Royal Mail (33)), in haar besluit tot inleiding van de procedure overwoog, niet nodig zijn in het geval van De Post.
(85)
De Belgische autoriteiten stellen echter dat wanneer een dergelijke methode zou worden gehanteerd met betrekking tot De Post, dit zou leiden tot de conclusie dat het percentage loonkosten bestemd voor socialezekerheidsbijdragen bij De Post vergelijkbaar is met dat van haar concurrenten.
5.2. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE JAARLIJKSE COMPENSATIE VAN DE KOSTEN VAN TAKEN VAN OPENBARE DIENST
(86)
De Belgische autoriteiten hebben de boekhoudgegevens van De Post overgelegd (34) en een beschrijving gegeven van de beginselen die aan het door De Post gebruikte kostenberekeningssysteem ten grondslag liggen.
(87)
In de eerste plaats stellen de Belgische autoriteiten dat de jaarlijkse compensatie voor de kosten van openbaredienstverplichtingen geen staatssteun vormt, omdat deze strookt met het Altmark-arrest.
(88)
Ten tweede voeren de Belgische autoriteiten aan dat, indien deze compensatie voor de openbare dienst wel steun vormt, deze verenigbaar is, aangezien er geen sprake is van overcompensatie van De Post voor de bij de uitvoering van de taken van openbare dienst gemaakte nettokosten. Uit de door de Belgische autoriteiten gepresenteerde berekeningen blijkt zelfs een ondercompensatie van De Post.
(89)
Ten slotte stellen de Belgische autoriteiten dat sommige van de betreffende maatregelen bestaande steun vormen. Zie hierover het deel over bestaande steun in de overwegingen 224 e.v.
5.3. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE KAPITAALINJECTIES
5.3.1. Kapitaalinjecties in 1997
(90)
De Belgische autoriteiten merken in een brief aan de Commissie van 12 augustus 2009 op dat de voor in totaal 62 miljoen EUR kapitaalinjecties van 1997 opgevat dienen te worden als uitgestelde compensaties voor openbaredienstverplichtingen.
5.3.2. Kapitaalinjecties in 2003 en 2006
(91)
Volgens de Belgische autoriteiten zijn de kapitaalverhogingen van 2003 en 2006 allebei uitgevoerd op basis van een strategisch plan (35) waarvan het uiteindelijke doel was om het concurrentievermogen en de rentabiliteit van de onderneming te verhogen, in het kader van de voortschrijdende liberalisering van de postmarkt.
(92)
Dit strategisch plan had twee hoofddoelstellingen:
1.
productiviteitsverbeteringen om het concurrentievermogen en rentabiliteit te verzekeren in een sterker geliberaliseerde marktomgeving;
2.
De Post afstemmen op de marktlogica, door haar aandelenkapitaal open te stellen voor particuliere beleggers, hetgeen betekende dat een voldoende hoog rendement moest worden gehaald en gehandhaafd om particuliere beleggers aan te trekken, en dat het rendementspotentieel moest worden ontsloten.
(93)
De kapitaalinjectie van 2003: volgens de Belgische autoriteiten was de kapitaalverhoging van 2003 gericht op een versterking van het aandelenkapitaal van De Post tegen de achtergrond van het feit dat de onderneming grote financiële verplichtingen had, met name voor de bouw van vier nieuwe sorteercentra en de aanpassing van een bestaand sorteercentrum, de optimalisering van postdistributieroutes en de automatisering.
(94)
Voorts hebben de Belgische autoriteiten betoogd dat de ingebrachte middelen ook de personeelskosten dekten ten gevolge van een inkrimping van het aantal werknemers via een brugpensioenregeling, werktijdverkorting en een verhoging van de salarissen van nieuwe postmedewerkers.
(95)
Deze maatregelen zouden hebben geleid tot een redelijke mate van vertrouwen in een verhoging van de rentabiliteit in de periode 2003-2007 tot een niveau dat voldoende aantrekkelijk is voor particuliere beleggers. Als enige aandeelhouder van De Post zou de Belgische Staat zich in 2003, toen hij besloot in het eigen vermogen van De Post te investeren, derhalve hebben laten leiden door rentabiliteitsvooruitzichten, geheel volgens een logica van een particuliere investeerder handelend in een markteconomie.
(96)
Daarnaast voerden de Belgische autoriteiten op 5 augustus 2009 aan dat uit de rentabiliteitsprognoses bleek dat de kapitaalinjectie had plaatsgevonden op voor een particuliere investeerder handelend in een markteconomie aanvaardbare voorwaarden, aangezien het verwachte rendement hoger was dan wat een particuliere investeerder zou hebben geëist. Deze prognoses waren niet onrealistisch aangezien de daadwerkelijke rentabiliteit tussen 2003 en 2008 steeds boven het voorspelde niveau had gelegen.
(97)
De Belgische autoriteiten hebben uitgelegd dat er geen verband is tussen de kapitaalinjectie van 2003 en de doorhaling in 2005 van de vorderingen op de Staat in de boeken van De Post. Deze doorhaling, die op een ander tijdstip plaatsvond, was een normale boekhoudkundige handeling, aangezien de Staat duidelijk had aangegeven dat deze vorderingen niet aan De Post zouden worden betaald. De uiteindelijk op de opgeschoonde balans van 2005 doorgehaalde bedragen verschilden van de bedragen van de kapitaalinjectie in 2003 en de eind 2002 geaccumuleerde verliezen.
(98)
De kapitaalinjectie van 2006: de Belgische autoriteiten stellen dat deze injectie heeft plaatsgevonden op voor een particuliere investeerder handelend in een markteconomie aanvaarbare voorwaarden, aangezien zij plaatsvond op gelijke voet (pari passu) samen met een particuliere investeerder, namelijk Post Invest Europe SA die 300 miljoen EUR investeerde. Nieuwe aandelen werden uitgegeven aan zowel de Staat als de particuliere investeerder. Het resultaat was dat de nieuwe investeerder beschikte over 50 % van de aandelen minus één en de Staat over 50 % plus één (36).
(99)
Ten behoeve van de bepaling van de uitgifteprijs van de nieuwe aandelen, raamde de door de Belgische autoriteiten ingehuurde zakenbank de totale waarde van De Post op […] tot […] EUR, en de Staat koos uiteindelijk voor een waardering van […] EUR voor de gehele onderneming vóór de kapitaalinjecties. De Belgische autoriteiten geven toe dat De Post vervolgens beter heeft gepresteerd dan werd aangenomen op het tijdstip van de waardering.
(100)
De uitvoering van het strategisch plan zou, volgens de Belgische autoriteiten, van De Post een van de meest efficiënte postbedrijven in Europa hebben gemaakt. De Post zou erin zijn geslaagd aanmerkelijke verbeteringen te realiseren op het gebied van rentabiliteit, efficiëntie (37) en kwaliteit, terwijl de tarieven op een voor de consument aanvaardbaar niveau werden gehouden.
5.4. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE BELASTINGVRIJSTELLINGEN
(101)
In hun op 12 augustus 2009 ingediende verklaring geven de Belgische autoriteiten aan dat De Post niet aan een vennootschapsbelastingregeling was onderworpen, maar tot 27 december 2005 wel aan een „inkomstenbelasting”-regeling (de rechtspersonenbelasting). Toch beweren de Belgische autoriteiten dat De Post in de periode 2003-2005 niet heeft geprofiteerd van deze belastingregeling, omdat, indien de onderneming vennootschapsbelastingplichtig was geweest, zij verliezen uit het verleden had kunnen overdragen, waardoor zij in die periode helemaal geen vennootschapsbelasting had hoeven te voldoen.
(102)
Daarbij werd gesteld dat De Post in de periode 2003-2005 circa 2 miljoen EUR aan inkomstenbelasting moest afdragen.
(103)
Vanaf het belastingjaar 2006 heeft De Post vennootschapsbelasting betaald zonder mogelijkheid tot voorwaartse verliesverrekening. De Belgische autoriteiten ramen de gederfde belasting tot op dat moment op 51,87 miljoen EUR.
(104)
Op deze gronden concluderen de Belgische autoriteiten dat De Post netto geen voordeel heeft gehad uit de vrijstelling van vennootschapsbelasting tot 2006.
(105)
De Belgische autoriteiten leggen uit dat De Post is vrijgesteld van onroerende voorheffing op inkomsten uit onroerend goed dat wordt gebruikt voor diensten van openbaar belang.
(106)
De Belgische autoriteiten hebben het nettovoordeel voor De Post geraamd en hebben betoogd dat dit voordeel slechts een geringe fractie is van de additionele kosten die de onderneming moet maken in verband met de verplichting een postnetwerk in stand te houden met een strikt gedefinieerde geografische dichtheid, waarvoor op geen enkele andere wijze compensatie wordt verstrekt.
(107)
De Belgische autoriteiten lichten toe dat De Post vrijstellingen geniet van bepaalde indirecte belastingen en lokale belastingen. Zij stellen dat het netto-effect van deze vrijstellingen onder de de-minimisregel valt.
5.5. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE OVERDRACHT VAN GEBOUWEN
(108)
In hun op 12 augustus 2009 ingediende verklaring bevestigen de Belgische autoriteiten dat, op het tijdstip dat De Post werd omgevormd van een regie tot een autonoom overheidsbedrijf, een bepaald aantal gebouwen werd overgedragen aan De Post. Het betrof gebouwen die al sinds 1971 door De Post werden gebruikt en die nodig waren voor haar taak inzake postdiensten.
(109)
De Belgische autoriteiten stellen dat de overdracht van deze gebouwen geen voordeel inhield voor De Post, omdat zij al bij De Post gebruikt werden voor haar openbare taak. Met andere woorden zou het om niets anders gaan dan om een herorganisatie van publieke eigendommen.
5.6. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE STAATSGARANTIE VOOR LENINGEN
(110)
De Belgische autoriteiten stelden op 12 augustus 2009 dat De Post niet automatisch een staatsgarantie voor leningen geniet. Indien De Post om een dergelijke garantie zou vragen, zouden de Belgische autoriteiten ermee moeten instemmen en zou De Post een jaarlijkse premie van 0,25 % aan de Schatkist moeten betalen.
(111)
In de betrokken periode heeft De Post slechts eenmaal van de staatsgarantie gebruikgemaakt.
(112)
De Belgische autoriteiten achten een premie van 0,25 % voldoende gezien de financiële positie van De Post en de zeer kleine kans dat De Post niet in staat zal zijn aan haar betalingsverplichtingen te voldoen. Tegelijk zouden volgens hun ramingen de marktpercentages voor een vergelijkbare lening zonder de staatsgarantie tot 0,40 % hoger zijn uitgekomen.
5.7. REACTIE VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OP DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(113)
In hun verklaring van 12 oktober 2009 stellen de Belgische autoriteiten dat alleen de opmerkingen van BD en VFP/Prodipresse concrete kritiek bevatten. Het gaat hierbij vooral om de vroege distributie van tijdschriften en kranten.
(114)
De Belgische autoriteiten stellen dat, in tegenstelling tot wat BD beweert, de toewijzing van niet-voorbehouden postdiensten (zoals persdistributie) niet valt onder de Europese regelgeving voor overheidsopdrachten (Richtlijn 2004/18/EG) van het Europees Parlement en de Raad (38).
(115)
Verder stellen de Belgische autoriteiten dat de toewijzing van de kranten- en tijdschriftendistributie als dienst van algemeen economisch belang, geen schending inhoudt van de bepalingen van de Europese Unie betreffende de liberalisering van de postmarkt.
(116)
De Belgische autoriteiten stellen ook dat de toewijzing van kranten- en tijdschriftendistributie niet arbitrair is gebeurd. De specifieke voorwaarden en verplichtingen waaraan moet worden voldaan door de verrichter van deze diensten, zijn zodanig dat De Post, volgens de Belgische autoriteiten, de enige onderneming is die in staat is hieraan te voldoen.
(117)
Volgens de Belgische autoriteiten is De Post in de periode 2002-2008, in tegenstelling tot wat BD beweert, „ondergecompenseerd’ voor de bezorging van kranten en tijdschriften.
(118)
De Belgische autoriteiten zijn het niet eens met de stelling van VFP/Prodipresse dat De Post haar investeringen en extra kosten in verband met de uitbreiding van haar dekking voor bezorging in de vroege ochtend van 82 % naar 100 % heeft overdreven. Omdat deze 18 % vooral afgelegen gebieden betrof, namen de personeelskosten van De Post onevenredig toe en moest De Post voertuigen voor vervoer over lange afstand aanschaffen, met bijbehorende hoge afschrijvingskosten.
(119)
De Belgische autoriteiten stellen ten slotte dat de kosten van haar publiciteitscampagne niet zijn meegenomen in de berekening van de compensatie die De Post van de Staat ontving voor persdistributie in de vroege ochtend.
(120)
BD stelt dat De Post manifest kosteninefficiënt is. De Belgische autoriteiten bestrijden dat, door te beklemtonen dat BD onvoldoende rekening houdt met de aanzienlijke extra kosten die gepaard gaan met vroege persdistributie en voorbij gaat aan de belangrijke inspanningen van De Post om haar kosten te beheersen en haar productiviteit te verhogen.
(121)
Zoals BD verklaart, zijn de kosten van Deltamedia lager dan die van De Post. Volgens de Belgische autoriteiten is dit echter toe te schrijven aan de volgende factoren:
a)
Deltamedia biedt geen nationale dekking;
b)
Deltamedia werkt met onafhankelijke distributeurs;
c)
de door Deltamedia geboden dienst is vereenvoudigd aangezien Deltamedia slechts werkt met een beperkt aantal uitgevers binnen één krantengroep;
d)
de uitgevers leveren de kranten direct op de distributiepunten af.
5.8. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER BESTAANDE STEUN
(122)
In hun verklaring van 21 december 2010 stellen de Belgische autoriteiten dat enkele van de maatregelen die onderzocht worden, bestaande steun vormen.
(123)
Ten eerste verklaren de Belgische autoriteiten dat de belastingvrijstellingen voor De Post dateren van vóór de toetreding van België tot de Europese Unie en derhalve bestaande steun vormen.
(124)
Ten tweede voeren de Belgische autoriteiten aan dat de jaarlijkse subsidie aan De Post dateert van vóór 1999 - uit de periode vóór de liberalisering van de postmarkt - en daarom bestaande steun zou vormen. Evenzo zouden de kapitaalinjecties die vóór 1999 hebben plaatsgevonden, indien deze staatssteun zouden vormen, als bestaande steun moeten worden aangemerkt.
(125)
Ten derde zouden volgens de Belgische autoriteiten alle maatregelen van vóór 13 juli 1999 (tien jaar vóór de inleiding van de huidige formele onderzoekprocedure) vanwege de verjaringsperiode van tien jaar bestaande steun vormen, omdat met de eerdere nietigverklaring door het Gerecht ook alle eerdere onderzoekshandelingen van de Commissie nietig zouden zijn verklaard. Subsidiair, zouden de maatregelen van vóór december 1992 buiten het onderzoek gelaten moeten worden, omdat de eerste onderzoekshandeling van de Commissie plaatsvond in december 2002. Daarbij zou het dan gaan om de overdracht van gebouwen en de eerste jaarlijkse subsidie die in 1992 is uitbetaald.
6. BEOORDELING
6.1. INLEIDENDE OPMERKINGEN OVER HET STELSEL VAN KOSTENTOEREKENING VAN DE POST
(126)
Krachtens artikel 14 van Richtlijn 97/67/EG, gewijzigd bij Richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot wijziging van Richtlijn 97/67/EG wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap (39) (de derde postrichtlijn) moeten postexploitanten beschikken over een stelsel van kostentoerekening waarbij een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de diensten en producten die onder de universele dienst vallen, en diensten en producten die daar niet onder vallen. Het boekhoudsysteem moet de kosten rechtstreeks aan de producten toerekenen en moet de gemeenschappelijke kosten direct of indirect toerekenen, en moet met name een overeenkomstige toerekening maken van de gemeenschappelijke kosten die nodig zijn voor het aanbieden van zowel universele diensten als niet-universele diensten. De Post hanteert een Activity Based Costing (ABC) methode waarin alle operationele kosten, tot op het niveau van de winst vóór aftrek van rente en belastingen (EBIT), worden toegerekend aan de verschillende producten, volgens de methode van de Fully Distributed COST (FDC). Onder de kostenberekening vallen alle bedrijfskosten en alle organisatorische eenheden van De Post. In 2009 kwam […] % van de omzet van De Post uit commerciële producten, terwijl de overige […] % uit de producten met betrekking tot de openbare dienst komt.
(127)
De kostentoerekeningsmethode functioneert in drie lagen: die van bedrijfsmiddelen, activiteiten en producten. Het is de bedoeling om het juiste aandeel in de kosten van ieder product te berekenen.
(128)
De kosten worden verdeeld over 398 verschillende kostentypen en 3 954 verantwoordelijkheidscentra. Ten behoeve van de kostberekeningsmethode worden deze gebundeld in 34 resource Pools en 108 Code Groups. Er zijn 986 verschillende activiteiten.
(129)
De kosten van de bedrijfsmiddelen worden op basis van hun aard toegerekend aan activiteiten: „directe middelen” zijn direct verbonden met een bepaalde activiteit, terwijl „indirecte middelen” een rol spelen in verscheidene activiteiten en moeten worden toegerekend met behulp van toerekeningssleutels die het relatieve gebruik van een bedrijfsmiddel door een activiteit weergeven. Ten slotte omvatten de „algemene ondersteuningskosten” de algemene overheadkosten die niet aan specifieke activiteiten kunnen worden toegerekend, en daarom gelijkelijk over alle producten worden verdeeld op cost-plus-basis.
(130)
De 986 verschillende activiteiten vormen de bouwstenen van de waardeketen van de verschillende producten. Een deel van de kosten van een activiteit wordt aan de producten toegerekend op basis van de mate waarin de activiteit voor die producten wordt gebruikt. De kosten van niet-operationele activiteiten worden eerst toegevoegd aan de operationele activiteiten die direct in verband staan met de producten.
(131)
In de laatste stap van de procedure worden de kosten van de activiteiten uiteindelijk aan de producten toegerekend met gebruikmaking van een toerekeningssleutel, die in het algemeen op hoeveelheden is gebaseerd. Alle producten die gebruikmaken van een bepaalde activiteit, dragen met andere woorden bij aan de kosten van die activiteit die evenredig is aan de mate waarin van die activiteit gebruik wordt gemaakt.
(132)
De Commissie is van mening dat de kostenberekeningsmethode die momenteel door De Post wordt gebruikt, deugdelijk is, aangezien hiermee alle kosten op voldoende adequate wijze worden toegerekend. De Commissie merkt echter op dat De Post de methode in de loop van de tijd heeft ontwikkeld en dat de inschatting dus kan zijn dat de boekhoudgegevens uit het vroegste deel van de hier te onderzoeken periode, hoewel algemeen genomen betrouwbaar zijn, niet dezelfde mate van detail kennen als het thans beschikbare systeem.
(133)
De Belgische autoriteiten hebben in maart 2011 bij de Commissie een retroactieve aanpassing gepresenteerd van de kostenberekeningsmethode van De Post waarmee de toerekening van bepaalde kosten over de commerciële activiteiten en de openbaredienstactiviteiten zou veranderen. De door de Belgische autoriteiten overwogen aanpassing betreft de laatste stap van de kostentoerekening, waarin kosten aan producten worden doorberekend naar rato van hun gebruik van de verschillende activiteiten.
(134)
Met deze aanpassing wordt de tot dusverre door De Post gebruikte methode voor de toerekening van bedrijfskosten aan producten gewijzigd. Volgens deze herziening worden bepaalde kosten verschoven van de commerciële producten naar het segment openbare diensten, hetgeen leidt tot een verhoging van de kostenbasis van de openbare diensten. Het gevolg hiervan zou zijn dat de openbare diensten belast worden met gemiddeld […] EUR per jaar aan kosten die eerder werden toegerekend aan de commerciële producten. De rest van de kostenberekeningsmethode zou ongewijzigd blijven.
(135)
De Belgische autoriteiten stellen dat de kosten van sommige activiteiten, naar hun aard, vastliggen op een bepaald niveau dat wordt bepaald door de behoeften van de openbare dienst. Met andere woorden, de kosten van dergelijke activiteiten ten behoeve van de openbare dienst zouden, ook wanneer geen enkel commercieel product van deze activiteiten gebruik zou maken, onveranderd blijven. Voor zover een commercieel product niet de oorzaak is van het bestaan van een activiteit, zou het de operationele kosten ervan niet behoren te dragen, zelfs niet wanneer het van die activiteit gebruikmaakt.
(136)
Hoewel de Belgische autoriteiten stellen dat de herziene methode in overeenstemming is met Richtlijn 97/67/EG, het arrest-Chronopost (40) en de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (41) (hierna „de DAEB-kaderregeling” genoemd) uit 2005 - omdat met deze methode zowel de rechtstreeks toerekenbare kosten als een aandeel in de gemeenschappelijke kosten aan de producten worden toegerekend en omdat de werkelijke kosten van de openbaredienstverplichtingen beter worden weerspiegeld -, is de Commissie van mening dat er formele, economische en juridische gronden zijn om deze nieuwe stellingen niet te accepteren.
(137)
Formeel gezien wordt de voorgestelde methode niet daadwerkelijk gebruikt in de interne boekhouding van De Post, maar gaat het om een aanpassing achteraf van gegevens uit het verleden. De herziene methode is niet door de toezichthouder goedgekeurd als grondslag voor de vaststelling van de tarieven, noch is zij door de Staat gebruikt om de DAEB-compensatie te berekenen. De herziene methode lijkt daarom een theoretisch beeld te schetsen dat ten behoeve van de onderhavige staatssteunprocedure is opgesteld. Economisch gezien kan, wat betreft interne verrekenprijzen, niet worden aangenomen dat de commerciële producten helemaal geen deel van de kosten van de daardoor gebruikte bedrijfsmiddelen zouden hoeven te dragen (volgens deze methode zouden de commerciële producten bijvoorbeeld niet bijdragen aan de kosten van de bezorgingsrondes door postbodes, zelfs al bezorgen die postbodes ook commerciële producten). Ten slotte lijkt dit soort wijziging, juridisch gezien, niet in overeenstemming te zijn met artikel 14, lid 3, onder b), punt iv), van Richtlijn 97/67/EG, het arrest-Chronopost (42) en de DAEB-kaderregeling (43), waarin telkens wordt geëist dat aan de commerciële activiteiten een passend aandeel in de gemeenschappelijke kosten wordt toegerekend.
(138)
Daarom zal de Commissie in haar navolgende beoordeling haar berekeningen niet baseren op de gewijzigde boekhouding, maar blijft zij haar beoordeling baseren op gegevens inzake kostprijsberekening die, zoals bepaald in de Richtlijn 97/67/EG, zijn gevalideerd door het BIPT, de Belgische toezichthouder voor de postsector (44), die eerder zijn overgelegd en zijn gebaseerd op de officieel door De Post gebruikte kostenberekeningsmethode.
6.2. BEOORDELING VAN DE OVERNAME VAN PENSIOENVERPLICHTINGEN
6.2.1. De vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(139)
Artikel 107, lid 1, VWEU bepaalt dat „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(140)
Wil een maatregel staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, dan moet aan elk van de vier volgende voorwaarden zijn voldaan:
i)
de maatregel moet de begunstigde een voordeel opleveren;
ii)
de maatregel moet de mededinging verstoren of dreigen te verstoren doordat bepaalde ondernemingen worden begunstigd;
iii)
de maatregel moet zijn genomen door de Staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd;
iv)
de maatregel moet het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
6.2.1.1. Voordeel en selectiviteit
(141)
Volgens de lijn die in het arrest-Combus (45) is ontwikkeld, stellen de Belgische autoriteiten dat de pensioenverplichtingen een abnormale last vormden die concurrenten niet hoefden te financieren en dat de overname daarvan door de Staat derhalve geen staatssteun inhield.
(142)
Hun belangrijkste argument is dat het door de sterke rechtspositie van het statutaire personeel voor De Post niet mogelijk was om het aandeel werknemers uit deze categorie terug te brengen, terwijl het veel duurder was dan een hypothetisch werknemersbestand bestaande uit werknemers met minder voordelige contracten.
(143)
Ten algemene dient in de eerste plaats te worden herhaald dat het arrest-Combus niet door het Hof van Justitie is bevestigd. Integendeel, rechtspraak van het Hof van Justitie weerspreekt de aanname dat compensatie voor een structureel nadeel de kwalificatie als steun zou uitsluiten. Zo is het bijvoorbeeld vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of sprake is van steun, dient te worden beoordeeld aan de hand van de gevolgen en niet de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten (46). Ook heeft het Hof steeds verklaard dat het begrip „steun” ook voordelen omvat welke, in verschillende vormen, de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken (47).
(144)
Voorts heeft het Hof van Justitie aangegeven dat de loonkosten, naar hun aard, op het budget van een onderneming drukken, ongeacht of deze kosten al dan niet uit wettelijke verplichtingen of collectieve arbeidsovereenkomsten voortvloeien (48). In dat verband heeft het Hof verklaard dat de kwalificatie als steun niet kan worden weggenomen op grond van het feit dat overheidsmaatregelen een compensatie vormen voor meerkosten (49).
(145)
Bovendien kan worden opgemerkt dat de concurrentiesituatie waarbinnen Combus opereerde, verschilde van die voor De Post. Combus moest haar vervoersactiviteiten op commerciële basis organiseren en was op een markt actief onder mededingingsvoorwaarden die vergelijkbaar zijn met die voor particuliere busbedrijven. Openbaarvervoersmaatschappijen dragen, na aanbestedingsprocedures, de uitvoering van het busvervoer aan particuliere en openbare ondernemingen over. Volgens de aanbestedingsregels worden opdrachten gegund aan „de inschrijver met de economisch voordeligste aanbieding”, ongeacht of het om een particuliere dan wel een openbare inschrijver gaat. Voor de volledige hier te onderzoeken periode had De Post een verregaand monopolie, waar economische beperkingen verschillend functioneren. Bovendien heeft België, anders dan in de zaak-Combus, in casu geen enkele wettelijke bepaling aangenomen om het bijzondere dienstverband van de ambtenaren in dienst van De Post, of de wijze waarop zij hun pensioenrechten verwerven, af te schaffen of te wijzigen.
(146)
Daarom is de Commissie van oordeel dat de feitelijke verschillen tussen de zaak-Combus en de onderhavige zaak een verschillende conclusie in de onderhavige zaak rechtvaardigen.
(147)
Om te kunnen beoordelen of de hier te onderzoeken maatregelen staatssteunelementen bevatten, dient te worden bepaald of met deze maatregelen aan La Poste een economisch voordeel wordt verleend, omdat de onderneming hiermee kosten kon vermijden die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen zouden zijn gekomen - en daardoor verhinderden dat de marktwerking normaal functioneerde. Steun bestaat uit een verlichting van de lasten die normaal gesproken op de begroting van ondernemingen drukken, rekening houdende met de aard of de systematiek van het betrokken lastenstelsel. Het zou echter eventueel mogelijk zijn een concept „bijzondere last” te definiëren, dat zou bestaan in een extra last ten opzichte van deze normale lasten. Met de intrekking van een dergelijke bijzondere last via een wetsbepaling zou de begunstigde geen voordeel worden verleend - en zou er dus ook geen sprake zijn van staatssteun.
(148)
In het licht van de rechtspraak van het Hof over de beoordeling van selectiviteit - die een vergelijking inhoudt met een referentiekader om te bepalen of een gedifferentieerde behandeling van bepaalde ondernemingen of producties al dan niet in overeenstemming is met „de aard en de systematiek van het stelsel” binnen een uit structureel oogpunt normale marktsituatie - houdt de kwalificatie van lasten als „normaal” of „bijzonder” in, dat een referentiekader of ijkpunt wordt vastgesteld om te bepalen welke ondernemingen, gelet op de doelstelling van de betrokken maatregelen, zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
(149)
Het lijkt echter niet mogelijk een exogeen ijkpunt vast te stellen aan de hand waarvan een „normale” bijdrage voor ondernemingen die zich, gelet op de doelstelling van de hier te onderzoeken maatregel, in een met De Post feitelijk en vergelijkbare situatie bevinden. Met name zijn de concurrenten van De Post privaatrechtelijke ondernemingen die actief zijn op concurrerende markten, terwijl De Post een wettelijk monopolie genoot gedurende de hier te onderzoeken periode vóór de volledige liberalisering die in 2011 plaatsvond.
(150)
Voor het onderzoek van de vraag of er sprake is van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zal de Commissie de situatie van De Post dus moeten onderzoeken door de socialezekerheidsbijdragen te vergelijken in een scenario vóór en nà de tenuitvoerlegging van de overname van pensioenverplichtingen.
(151)
Na de wet van 6 juli 1971 en tot aan de pensioenhervorming van 1997 heeft De Post alle pensioenkosten en sociale verplichtingen voor haar personeelsleden-ambtenaren gedragen. In die omstandigheden stelt de Commissie zich op het standpunt dat deze kosten deel uitmaken van de normale kosten die De Post uit de eigen middelen moest dragen, gegeven haar juridische en feitelijke positie op de Belgische postmarkt.
(152)
Aangezien de overname van pensioenverplichtingen van 1997 De Post heeft bevrijd van kosten die normaal gesproken uit eigen middelen gefinancierd hadden moeten worden, leveren deze maatregelen de onderneming dus een voordeel op in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(153)
Het gaat hierbij om een selectief voordeel aangezien dit alleen De Post betreft.
6.2.1.2. Staatsmiddelen
(154)
De overname van pensioenverplichtingen werd gefinancierd door de Staat, die de pensioenverplichtingen van De Post heeft overgenomen.
(155)
De Staat betaalt het pensioen van gepensioneerd personeel van De Post direct uit de rijksbegroting en dus zijn hiermee duidelijk staatsmiddelen gemoeid.
6.2.1.3. Verstoring van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(156)
Bovengenoemde maatregelen kunnen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, doordat De Post opereert op markten die openstaan voor concurrentie, zoals die voor pakketdiensten, en indien er sprake is van aanzienlijke grensoverschrijdende handel. Op de markt voor pakketpost ondervindt De Post concurrentie van ondernemingen die actief zijn in andere lidstaten, zoals UPS, FedEx of TNT Express. De Post is ook actief op de markt voor persdistributie, een markt waarop ondernemingen uit andere lidstaten actief zijn of kunnen worden. Pakketbezorging was nooit volledig gereserveerd voor De Post, en al begin de jaren negentig exploiteerden andere ondernemingen bepaalde diensten voor pakketbezorging (50) of andere specifieke postdiensten (51). Voorts is De Post actief in de sector financiële diensten (zichtrekeningen en spaarrekeningen van De Post en betaaldiensten), waar De Post concurreert met marktpartijen die financiële producten aanbieden, zoals banken en financiele ondernemingen. De zicht- en spaarrekeningen van De Post, die worden gebruikt om zowel te betalen als te sparen, concurreren met zichtrekeningen en spaarproducten van banken. De banksector stond al vóór 1992 open voor concurrentie en er bestaat een intensief handelsverkeer tussen lidstaten. Banken uit verschillende lidstaten waren in België al actief vóór 1992, toen er meer dan 70 financiële instellingen in België actief waren (52).
(157)
In het licht van het voorgaande is het duidelijk dat overheidsmaatregelen waarmee De Post een economisch voordeel verleend krijgt, het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
(158)
Om de in overwegingen 141 tot en met 157 uiteengezette redenen is de Commissie van mening dat de overname van pensioenverplichtingen steun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
6.2.2. De overname van pensioenverplichtingen op haar verenigbaarheid met de interne markt beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder c)
(159)
Met de pensioenhervorming van 1997 werd de restitutie door De Post aan de Staat van de jaarlijkse nettokosten van de pensioenen vervangen door een bijdrage aan de algehele kwijting van verplichtingen, waardoor de door De Post gedragen pensioneringskosten worden afgestemd op die van haar concurrenten. Zonder deze hervorming zouden de pensioenkosten de komende jaren aanzienlijk zijn blijven stijgen, met name als gevolg van de verslechtering van de verhouding tussen werkende ambtenaren (die bijdragen betalen) en niet-werkenden (die uitkeringen ontvangen) na het besluit van De Post om geen ambtenaren meer in dienst te nemen.
(160)
Aangezien de afwijkingen van artikel 107, lid 2, VWEU en artikel 107, lid 3, onder a) en b), VWEU duidelijk niet van toepassing zijn en aangezien België geen beroep heeft gedaan op artikel 106, lid 2, VWEU als rechtvaardiging voor de verenigbaarheid van de aan De Post verleende overname van pensioenverplichtingen, zal de Commissie onderzoeken of deze overname van pensioenverplichtingen met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU; volgens die bepaling kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(161)
De Commissie zal eerst nagaan in hoeverre met de overname van de volledige pensioenkosten een doelstelling van gemeenschappelijk belang wordt vervuld en hiertoe is het noodzakelijk deze maatregel eerst op zijn evenredigheid te onderzoeken en een afwegingstoets te maken van de positieve en negatieve effecten van de maatregel.
6.2.2.1. Liberalisering van de postsector als doelstelling van gemeenschappelijk belang
(162)
Wetgeving van de Europese Unie stimuleert een steeds grotere liberalisering van de postsector sinds 1992, met de goedkeuring van het groenboek, dat nadien resulteerde in de goedkeuring van de drie postrichtlijnen: i) Richtlijn 97/67/EG; ii) Richtlĳn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 tot wĳziging van Richtlĳn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging (53) en iii) Richtlijn 2008/6/EG. Ook wordt erkend dat de liberalisering van postmarkten op EU-niveau een belangrijke rol speelt in de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid.
(163)
Daarom is het van belang dat, naast het garanderen van de verrichting van basispostdiensten zoals die vorm heeft gekregen in het begrip van de universeledienstverplichting, een gelijk speelveld tot stand wordt gebracht tussen de gevestigde exploitant, de reeds actieve concurrenten en nieuwkomers.
(164)
In haar beschikking in de zaak-La Poste erkende de Commissie al dat de gelijktrekking van de hoogte van de socialezekerheidsbijdragen tussen gevestigde exploitanten en hun concurrenten een belangrijke voorwaarde is voor eerlijke mededinging in de postsector. De Commissie verklaarde de overname van verplichtingen voor het Franse La Poste om de pensioenen van haar ambtenaren te financieren, verenigbaar met de interne markt, omdat de overheidssubsidies leidden tot een gelijk niveau van socialezekerheidsbijdragen voor La Poste en haar concurrenten. De Commissie is voornemens om in de onderhavige zaak dezelfde logica te hanteren die zij in punt 6.3 van die beschikking hanteerde en die, voor zover relevant, als toepasselijk in deze zaak moet worden beschouwd.
6.2.2.2. Noodzaak van de overname van pensioenverplichtingen
(165)
De Commissie is van oordeel dat de omvorming van De Post in 1992 noodzakelijk was om de mededinging op de postmarkt te bevorderen, omdat De Post hierdoor qua rechtsvorm op voet van gelijkheid met de concurrenten werd gesteld (en zodoende de onbeperkte garantie werd opgeheven die De Post voorheen als overheidsinstantie genoot).
(166)
De Belgische Staat noch de Regie der Posterijen had echter reserves opgebouwd in overeenstemming met de geaccumuleerde pensioenverplichtingen. Bij de verzelfstandiging van De Post in 1992 bleven de pensioenverplichtingen onder de verantwoordelijkheid van De Post vallen, maar waren er geen activa overgemaakt naar de rekeningen van De Post om deze verplichtingen te dekken.
(167)
Het gevolg was dat de pensioenbetaling voor De Post geleidelijk een onhoudbare last dreigde te worden vanwege het grote aantal ambtenaren dat de pensioenleeftijd naderde. Zelfs al waren er maatregelen genomen om de situatie te verbeteren (verbeterde productiviteit, geleidelijke personeelsafslanking door natuurlijk verloop, loonindexatie), dan zouden die onvoldoende hebben geholpen om de financiën van De Post duurzaam in evenwicht te brengen (zie figuur 1).
(168)
Dit is met name te verklaren doordat de omzetting naar de rechtsvorm van een privaatrechtelijke onderneming ook met zich bracht dat De Post niet langer ambtenaren in dienst nam en alleen nog particuliere werknemers begon in dienst te nemen (tegen de voorwaarden van een algemeen arbeidscontract en het arbeidsrecht). Hierdoor had De Post na 1997 niet alleen de pensioenlasten voor de gepensioneerde ambtenaren uit de eigen opbrengsten moeten financieren, maar tegelijkertijd ook de socialezekerheidsbijdragen voor de pensioenverzekering van haar actieve personeelbestand van particuliere medewerkers.
(169)
De kasstroom van De Post zou in de loop der jaren steeds verder verslechteren, aangezien de oplopende pensioenbetalingen boven de opbrengsten uit activiteiten zouden uitkomen (zie figuur 3).
Figuur 3
Simulatie van de kasstroom van De Post, in 1996 uitgevoerd door de Belgische autoriteiten
(170)
Niet kan worden ontkend dat De Post voor aanzienlijk hogere kosten was komen te staan indien de onderneming de pensioenlasten voor alle gepensioneerde ambtenaren na 1997 uit eigen opbrengsten had moeten financieren. Het is duidelijk dat de omzetting van rechtsvorm - van overheidsdienst naar privaatrechtelijke onderneming - zou worden verstoord als er geen steun zou zijn.
(171)
Bovendien zou een volledige herfinanciering van de pensioenlasten door hogere opbrengsten uit het bezorgen van brieven tot zeer hoge brievenposttarieven hebben geleid, met mogelijk een aanzienlijke daling van het aantal verzonden brieven tot een niveau dat de betaalbaarheid van brievenpost als universele dienst in het gedrang zou hebben gebracht.
(172)
Bovendien is de Commissie van mening dat de betrokken maatregelen zijn toegesneden op de doelstelling van gemeenschappelijk belang waarop zij betrekking hebben. Geen enkel ander instrument zou het probleem doeltreffender hebben kunnen aanpakken. In de sectoren zonder een dienst van algemeen economisch belang hadden weliswaar compensaties voor de openbare dienst kunnen worden toegekend, maar een dergelijke benadering zou op lange termijn niet houdbaar zijn gelet op het structurele karakter van het probleem.
(173)
Gelet op de doelstellingen van de liberalisering van de postmarkten - met name het veilig stellen van de verrichting van betaalbare universele postdiensten van hoge kwaliteit - en gezien de doelstelling van het bevorderen van een eerlijke concurrentie, vormde de overname van pensioenverplichtingen een voor die doelstellingen noodzakelijke maatregel.
6.2.2.3. Evenredigheid van de overname van pensioenverplichtingen
(174)
Volgens de beschikking in de zaak-La Poste beoordeelt de Commissie steunmaatregelen die de pensioenlasten verlichten voor gevestigde postbedrijven die ambtenaren verder laten werken onder voorwaarden die tijdens de monopolieperiode waren overeengekomen, op evenredigheid. De evenredigheidsbeoordeling moet worden uitgevoerd met betrekking tot de totstandbrenging van een gelijk speelveld op voor concurrentie opengestelde markten (bv. brieven- en pakketpost en financiële diensten). De gevestigde onderneming moet dezelfde tarieven voor socialezekerheidsbijdragen betalen als haar concurrenten.
(175)
Het contractuele personeel van De Post geniet dezelfde wettelijke positie als werknemers van een privaatrechtelijke onderneming, terwijl de positie van het statutaire personeel overeenkomt met die van ambtenaren. Het is dan ook opportuun de socialezekerheidsbijdragen die De Post betaalt voor elke categorie werknemers met elkaar te vergelijken om na te gaan of voor De Post - nu de maatregel waarbij pensioenverplichtingen werden overgenomen ten uitvoer is gelegd - hetzelfde percentage socialezekerheidsbijdragen geldt als voor haar concurrenten.
(176)
In de onderstaande overzichtstabel staat een gedetailleerde vergelijking van de socialezekerheidsbijdragen die De Post voor haar statutaire en haar contractuele personeel betaalt.
Door De Post verrichte socialezekerheidsbijdragen
Statutair personeel
Contractueel personeel
Bijdragen De Post aan het socialezekerheidsstelsel, incl. 8,86 % voor pensioenbijdragen
[…] %
[…] %
Kosten rechtstreeks gedragen door De Post
[…] %
[…] %
Ziekte en arbeidsongeschiktheid
[…] %
[…] %
Kinderbijslag
[…] %
-
Compenserende bijdrage (54)
[…] %
Structurele bijdragevermindering (55)
[…] %
Totaal WERKGEVERSBIJDRAGE
[…] %
[…] %
WERKNEMERSBIJDRAGEN
[…] %
[…] %
Werknemersbijdragen aan het algemene stelsel van sociale zekerheid
[…] %
[…] %
(177)
Zoals deze tabel laat zien, draagt De Post een aanzienlijk kleiner percentage bij aan het Belgische socialezekerheidsstelsel (nominaal percentage van de loonkosten) dan particuliere marktdeelnemers ([…] % tegenover […] %).
(178)
Wanneer echter de rechtstreeks door de werkgever gedragen kosten worden meegenomen ter vergelijking van de daadwerkelijke socialezekerheidsbijdragen, lopen de beide percentages vrijwel gelijk en is dat van De Post zelfs iets hoger voor haar statutaire personeel ([…] % tegenover […] %).
(179)
Voorts kan worden opgemerkt dat de door de werknemers betaalde premies in beide gevallen nagenoeg gelijk zijn ([…] % tegenover […] %).
(180)
Het lagere nominale percentage socialezekerheidsbijdragen dat De Post voor statutair personeel heeft betaald, valt te verklaren door de volledige vrijstelling van bepaalde socialezekerheidsbijdragen die niet van toepassing zijn op met ambtenaren gelijkgestelde werknemers (bijvoorbeeld voor beroepsziekten, werkloosheid, arbeidsongevallen). Vanwege de bijzondere status van haar statutaire personeel draagt De Post echter rechtstreeks bij in de kosten voor de vrijgestelde bijdragen. Deze aanpak leidt tot hoge rechtstreekse kosten voor De Post.
(181)
Wat betreft de werknemersbijdragen, die mee in rekening moeten worden genomen omdat werknemers deze bijdragen moeten voldoen van het salaris dat zij van hun werkgever ontvangen (waardoor dit ook kosten voor de werkgever zijn), deze bijdragen vallen voor statutair personeel iets hoger uit dan voor contractueel personeel.
(182)
De Belgische autoriteiten en De Post hebben gegevens verschaft waaruit blijkt dat de rechtstreekse bijdragen door de tijd heen in het algemeen stabiel zijn gebleven.
(183)
Hoewel de kosten die rechtstreeks door De Post worden gedragen ([…] %), strikt genomen niet gelijkstaan met socialezekerheidsbijdragen, moet in aanmerking worden genomen dat het hier geen vrijwillig gemaakte kosten betreft, maar dat deze kosten rechtstreeks terug te voeren zijn op de specifieke positie van statutaire werknemers en derhalve aan De Post zijn opgelegd. Het lijkt daarom logisch deze kosten, op basis van hun oorsprong en doel, gelijk te stellen met andere verplichte socialezekerheidskosten.
(184)
Derhalve dienen deze rechtstreekse kosten mee in rekening te worden genomen bij de berekening van de daadwerkelijke socialezekerheidsbijdragen van De Post. Dit zou resulteren in een totaal bijdragepercentage voor de sociale zekerheid dat voor het statutaire personeel van De Post iets hoger uitvalt dan dat voor het personeel van particuliere ondernemingen ([…] % tegenover […] %).
6.2.2.4. Afwegingstoets voor de overname van pensioenverplichtingen
(185)
De hervorming van de voor De Post geldende pensioenregelingen was een belangrijke fase in het proces waarbij de onderneming werd aangepast aan de geleidelijke liberalisering en met het oog op de volledige liberalisering van de Belgische postmarkt, die een belangrijke rol speelt in de Lissabonstrategie voor groei en banen.
(186)
In haar beschikking in de zaak-La Poste verklaarde de Commissie dat de liberalisering van de postsector moeizamer zou kunnen verlopen indien plannen voor pensioenhervormingen (vergelijkbaar met die welke in België ten uitvoer zijn gelegd), niet worden goedgekeurd.
(187)
Ook is de Commissie van mening dat dit soort maatregelen, ook al betreffen zij geen bijzondere regelingen wat betreft pensioenuitkeringen, het mogelijk maakt om het financieringsmechanisme, dat door de historische ontwikkelingen was achterhaald, houdbaar te maken. Volgens de Commissie sluiten deze maatregelen dan ook aan op het algemene kader voor de hervorming van de pensioenstelsels in de lidstaten, dat de steun heeft van zowel de Raad als de Commissie.
(188)
De negatieve effecten van de maatregel lijken beperkt omdat het, gelet op het verleden van De Post en haar activiteiten, duidelijk is dat een groot deel van de pensioenverplichtingen van De Post betrekking heeft op de activiteiten in de sector gereserveerde diensten, waar de verstoring van de mededinging sowieso beperkt is.
(189)
Zelfs al zou de betrokken maatregel De Post - in theorie - in staat kunnen stellen een machtspositie te behouden, acht de Commissie het risico hierop gering, omdat de maatregelen beperkt blijven tot het op één lijn brengen van de bijdragen van De Post en die van haar concurrenten.
(190)
Uit de bovenstaande overwegingen volgt dat de negatieve effecten van de steun voor De Post bescheiden waren in vergelijking met de positieve effecten van de maatregel.
(191)
Omdat de maatregelen beperkt blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is om een gelijk speelveld inzake socialezekerheidsbijdragen tot stand te brengen en omdat zij een eind maken aan de concurrentieverstoring die voor De Post een handicap was, veranderen zij de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(192)
Bijgevolg is de Commissie van mening dat de overname van de pensioenverplichtingen in 1997 verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, omdat De Post, wanneer het gaat om de sociale lasten met betrekking tot haar statutaire personeel, niet in een betere situatie verkeert dan andere marktdeelnemers.
6.3. BEOORDELING VAN DE COMPENSATIE VOOR DE OPENBARE DIENST EN ANDERE MAATREGELEN
6.3.1. De vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
6.3.1.1. Voordeel en selectiviteit
(193)
Wat betreft de compensatie voor de kosten van de openbare dienst, in het Altmark-arrest (56) zijn de criteria geformuleerd waaraan overheidsmaatregelen moeten voldoen om als compensatie voor openbaredienstverplichtingen te worden aangemerkt - en niet als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(194)
In dit geval lijkt niet aan deze criteria te zijn voldaan, met name niet aan het vierde criterium: De Post is niet geselecteerd via een openbareaanbestedingsprocedure. Daarenboven hebben de Belgische autoriteiten ook niet aangetoond dat de compensatie is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en afdoende uitgeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze openbaredienstverplichtingen uit te voeren, noch beschikt de Commissie over aanwijzingen of informatie dat aan het vierde criterium zou zijn voldaan.
(195)
Aangezien de jaarlijkse compensatie aan slechts één onderneming ten goede is gekomen en die onderneming daarmee aanvullende middelen ter beschikking heeft gekregen, is met de maatregel aan De Post een selectief voordeel verleend.
(196)
De kapitaalinjecties in 1997: de Belgische autoriteiten hebben erkend dat de kapitaalinjecties van 62 miljoen EUR in 1997 in feite een te late betaling waren van de voor 1996 verschuldigde DAEB-compensatie. De beoordeling daarvan moet dus op dezelfde basis plaatsvinden als die welke geldt voor de jaarlijkse compensaties. Aangezien niet alle Altmark-voorwaarden zijn vervuld, is met de maatregel een selectief voordeel verleend aan De Post.
(197)
De kapitaalinjectie van 2003: volgens de Belgische autoriteiten vonden de kapitaalinjecties in 2003 (297,5 miljoen EUR) plaats in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie en hielden zij derhalve geen staatssteun in. Volgens de Belgische autoriteiten was de kapitaalverhoging van 2003 bedoeld om het aandelenkapitaal van De Post te versterken met het oog op de bouw en modernisering van de sorteercentra, de optimalisering van postdistributieroutes en de automatisering. De ingebrachte middelen dienden ook ter dekking van de personeelskosten ten gevolge van een inkrimping van het aantal werknemers via een brugpensioenregeling, werktijdverkorting en een verhoging van de salarissen van nieuwe postmedewerkers.
(198)
Om aan te tonen dat de kapitaalinjecties in 2003 plaatsvonden op voor een particuliere investeerder handelend in een markteconomie aanvaardbare voorwaarden, hadden de Belgische autoriteiten rentabiliteitsprognoses opgenomen in hun strategisch plan, die een rentabiliteitsniveau opleverden dat uitkwam boven de kapitaalkosten die een particuliere investeerder nodig zou hebben gehad.
(199)
De prognoses en winstberekening die de Belgische autoriteiten hebben gemaakt, zijn gericht op de toekomst, gedetailleerd en in overeenstemming met de methode die een particuliere investeerder zou gebruiken:
1.
voor de rentabiliteitsberekening werd gebruikgemaakt van de Discounted Future Cash Flow-methode, waarbij rekening wordt gehouden met de toekomstige groei van de onderneming en de mogelijkheden van de investering om winst en cashflow voor haar aandeelhouders te genereren;
2.
drie verschillende scenario werden onderzocht: een optimistisch scenario, een pessimistisch scenario en een meest waarschijnlijk scenario, dat uiteindelijk werd gekozen om de prognoses op hun gevoeligheid te onderzoeken;
3.
volgens de prognoses zou de winstmarge in 2007 stijgen tot […] % (zie figuur 4) en bedroeg de verwachte Internal Rate of Return (IRR) […] % over de periode 2003-2012 (zie figuur 5), hetgeen hoger lag dan het percentage van […] % dat een onafhankelijk deskundige (Bank Degroof) naar voren had geschoven als een winstpercentage dat voor particuliere investeerders in de postsector aanvaardbaar zou zijn.
Figuur 4
Door de Belgische autoriteiten voor 2003-2007 gemaakte ex-ante-winstprognoses
[…]
Bron: Belgische autoriteiten.
Figuur 5
Door de Belgische autoriteiten voor het meest waarschijnlijke scenario gemaakte berekeningen van de Internal Rate of Return
[…]
Bron: Belgische autoriteiten.
(200)
De prognoses zijn over het algemeen voldoende hard gebleken gezien de financiële resultaten die in de opeenvolgende jaren zijn behaald (zie figuur 6). Vanwege de toegenomen rentabiliteit is De Post vanaf 2007 begonnen met het uitkeren van dividend.
Figuur 6
Ex-post-winstcijfers 2003-2007
[…]
Bron: Belgische autoriteiten.
(201)
Ook de prestaties over tien jaar zijn in overeenstemming met de prognoses van 2003, aangezien de Internal Rate of Return (ex-post) zou moeten uitkomen op […] %, dus hoger dan de prognose van […] % in 2003.
(202)
Hoewel het rendement van de investering door de Belgische autoriteiten toereikend lijkt om te verantwoorden dat de investering voldoet aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, moet worden opgemerkt dat de verwachte opbrengsten die zijn toegepast voor de beoordeling van dat rendement, staatssteun omvatten; het gaat daarbij met name om de jaarlijkse compensatie die aan De Post is verleend.
(203)
Met deze steunmaatregelen worden echter duidelijk verschillende doelstellingen nagestreefd en zij hebben geen chronologisch verband met de kapitaalinjectie van 2003.
(204)
Bovendien werd de potentiële onzekerheid die voor een particuliere investeerder zou ontstaan als gevolg van de niet-aangemelde steun voor De Post, gemitigeerd door de formele toestemming die de Commissie in haar beschikking van 2003 heeft gegeven om met de kapitaalinjectie door te gaan. Op het tijdstip van de investering zou een particuliere investeerder met goede rendementsvooruitzichten waarschijnlijk het risico hebben genomen de investering te doen zodra een positief besluit van de Commissie was vastgesteld, zelfs al was dit besluit nog geen eindbesluit. Een particuliere investeerder zou, voor het nemen van zijn besluit, niet verscheidene jaren hebben gewacht tot het tijdstip van het arrest van het Gerecht en het Hof van Justitie. Daarom is het feit dat de beschikking nadien is nietig verklaard, een gebeurtenis die op het tijdstip van de investering niet te voorzien viel, maar die niet zeer waarschijnlijk moet hebben geleken omdat beschikkingen en besluiten van de Commissie als rechtmatig gelden totdat zij worden nietig verklaard.
(205)
Derhalve is de Commissie van mening dat de kapitaalinjectie van 2003 kan worden beschouwd als in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie en geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(206)
De kapitaalinjectie van 2006: volgens de Belgische autoriteiten vond de kapitaalinjectie in 2006 (40 miljoen EUR) plaats in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie en hield deze derhalve geen staatssteun in.
(207)
De kapitaalinjectie in 2006 vond plaats op dezelfde voorwaarden als een particuliere investeerder zou stellen: op de kapitaalverhoging voor De Post werd ingetekend door zowel de Staat (voor 40 miljoen EUR) als Post Invest Europe (voor 300 miljoen EUR) tegen dezelfde prijs per aandeel (pari passu). Tegelijk was Post Invest Europe op dat tijdstip een externe investeerder die geen andere banden met De Post of de Belgische Staat had.
(208)
Bovendien werd de uitgifteprijs van de aandelen correct vastgesteld. Om de uitgifteprijs van de nieuwe aandelen te bepalen, raamde de door de Belgische autoriteiten ingehuurde investeringsbank de totale waarde van De Post op […] tot […] EUR, en de Staat koos uiteindelijk voor een waardering van […] EUR voor de gehele onderneming vóór de kapitaalinjecties. De aannames wat betreft het niveau van opbrengsten en risico kwamen uit een gezamenlijk bedrijfsplan, waarbij overwegingen als winstoptimalisering op de lange termijn als richtsnoer fungeerden. De prestaties van De Post na de kapitaalverhoging in 2006 (zie figuur 7) zijn een verder element waaruit de betrouwbaarheid blijkt van de aannames en parameters waarmee rekening is gehouden toen de investeringsbeslissing genomen werd.
Figuur 7
Prestaties De Post 2006-2010
[…]
Bron: Belgische autoriteiten.
(209)
De Commissie is van mening dat de kapitaalinjectie van 40 miljoen EUR in 2006 ook duidelijk beantwoordt aan het optreden van een particuliere investeerder handelend in een markteconomie - en dus geen staatssteun vormt.
(210)
De vrijstelling van vennootschapsbelasting was mogelijk wel een maatregel die De Post een voordeel kon opleveren omdat zij daarmee het bedrag van anders door haar verschuldigde belastingen kon drukken, maar leverde concreet gesproken geen voordeel op, doordat van 1992 tot 2005, het jaar waarin de belastingvrijstelling werd afgeschaft, het gecumuleerde belastingresultaat van De Post een sterk negatief beeld te zien gaf. Hoewel De Post in sommige jaren een positief nettoresultaat boekte, zou het belastingkrediet dat van het ene naar het andere jaar zou zijn overgedragen, hebben geleid tot een situatie die neerkomt op het niet betalen van belasting, zelfs indien De Post aan vennootschapsbelastingplichtig was geweest. Daarom wordt deze vrijstelling in dit besluit niet verder onderzocht.
(211)
De vrijstelling van onroerende voorheffing en van lokale belastingen daarentegen brengt De Post in een gunstigere positie ten opzichte van andere ondernemingen, omdat de onderneming hierdoor wordt bevrijd van verplichtingen die zij onder normale omstandigheden had moeten dragen. Met de belastingvrijstellingen wordt derhalve een selectief voordeel aan De Post verleend.
(212)
De Belgische autoriteiten hebben aangevoerd dat het bij de overdracht van gebouwen om een herorganisatie van publieke eigendommen zou gaan, omdat De Post toentertijd volledig in handen van de Staat was. Door de overdracht van gebouwen heeft De Post echter nieuwe activa ter beschikking gekregen, die voorheen staatseigendom waren. De Post had die gebouwen al in gebruik toen zij nog eigendom waren van de Staat, maar zij was er nog niet de juridische eigenaar van. Met de overdracht van de juridische eigendomstitel kreeg De Post, een van de Staat los staande onderneming, de eigendomsrechten van de gebouwen. Daardoor verkreeg De Post additionele middelen ten opzichte van de situatie vóór de overdracht. Met de maatregel is derhalve een selectief voordeel aan De Post verleend.
(213)
Zonder de staatsgarantie had De Post niet op dezelfde voorwaarden een lening kunnen krijgen. Volgens de ramingen van de Belgische autoriteiten zouden markttarieven tot 40 basispunten hoger hebben gelegen, terwijl de premie die de Staat ontving, 25 basispunten bedroeg.
(214)
Volgens de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (57) (punt 3.2, onder d)) „dient het dragen van risico normaal gesproken te worden vergoed door een passende premie op het bedrag waarvoor een garantie of tegengarantie wordt verstrekt. Wanneer het voor de garantie betaalde tarief ten minste even hoog is als de overeenkomstige benchmark voor de garantiepremie die op de financiële markten is te vinden, houdt de garantie geen steun in. Indien er op de financiële markten geen overeenkomstige benchmark voor de garantiepremie is te vinden, dient de totale financiële kostprijs van de gegarandeerde lening, met inbegrip van het rentepercentage van de lening en de garantiepremie, te worden vergeleken met de marktprijs van een vergelijkbare, niet-gegarandeerde lening.” Aangezien de premie niet marktconform lijkt te zijn, stelde de staatsgarantie De Post in staat financiering te verkrijgen tegen lagere kosten dan zij normaal gesproken had moeten dragen.
(215)
Bijgevolg is met de maatregel aan De Post een selectief voordeel verleend dat neerkomt op het verschil tussen de rente die De Post zonder de staatsgarantie had moeten betalen, en de daadwerkelijk betaalde rente, vermeerderd met de voor de garantie betaalde premie. Het verkregen voordeel bedroeg dus 15 basispunten op het jaarlijks uitstaande kapitaal. Zodoende kan het voordeel worden berekend op 1,5 miljoen EUR over de looptijd van de lening.
6.3.1.2. De vraag of er sprake is van staatsmiddelen
(216)
De jaarlijkse DAEB-compensatie wordt gefinancierd uit de Belgische rijksbegroting, zoals aangegeven in de verschillende beheerscontracten tussen De Post en de Belgische Staat. Op grond van de door de Belgische Staat verschafte informatie vormen de kapitaalinjecties van 1997 de facto een DAEB-compensatie en zijn zij dus in dit gedeelte van het besluit opgenomen.
(217)
Belastingvrijstellingen verminderen de belastingopbrengsten voor de Staat, die daardoor minder inkomsten ontvangt dan in een situatie zonder belastingvrijstellingen. Bijgevolg gaat het om een overdracht van staatsmiddelen in de vorm van door de rijksbegroting gederfde inkomsten.
(218)
De gebouwen die aan De Post zijn overgedragen, waren voordien eigendom van de Staat. De eigendom van de gebouwen ging over van de Staat op De Post, waardoor de activa van de Staat afnamen en die van De Post toenamen. Deze maatregel vormt bijgevolg een overdracht van staatsmiddelen.
(219)
De garantie voor de lening is toegekend door de Staat, die risico’s op zijn begroting heeft genomen, zonder een op de markt gebruikelijke tegenprestatie te ontvangen en vormt dus staatsmiddelen, in de vorm van gederfde inkomsten.
(220)
Opbrengsten uit het bezorgen van brieven vormen, overeenkomstig het arrest in de zaak-PreussenElektra (58), geen staatsmiddelen, aangezien de tarieven voor de gebruikers worden bekostigd uit hun eigen middelen, die buiten het van overheidswege uitgeoefende toezicht vallen.
(221)
Met het oog op de beoordeling van de verenigbaarheid is het echter zo dat deze opbrengsten rechtstreeks verband houden met het verrichten van een dienst van algemeen belang in de postsector en dat zij dus mee in rekening dienen te worden genomen, overeenkomstig punt 17 van de DAEB-kaderregeling en artikel 7 van Richtlijn 97/67/EG, bij het inschatten van de noodzaak en de evenredigheid van de compensatie.
6.3.1.3. Verstoring van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(222)
De maatregelen kunnen het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden om dezelfde redenen als in overweging 156 aangegeven.
6.3.1.4. Overzicht van de steunmaatregelen
(223)
Om de in de overwegingen 193 tot en met 222 uiteengezette redenen vormen de volgende maatregelen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU:
a)
jaarlijkse DAEB-compensatie (1992-2010),
b)
kapitaalinjecties van 1997,
c)
vrijstelling onroerende voorheffing (1992-2005),
d)
overdracht gebouwen in 1992,
e)
staatsgarantie 2004.
6.3.2. Bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU
(224)
Bepaalde hier te beoordelen maatregelen kunnen worden beschouwd als bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU.
6.3.2.1. Vrijstelling van vennootschapsbelasting en onroerende voorheffing
(225)
De Belgische posterijen genoten vrijstelling van vennootschapsbelasting en van onroerende voorheffing toen zij voor 1971 nog een overheidsinstantie waren. De vrijstellingen dateren van vóór het lidmaatschap van België van de Europese Economische Gemeenschap. Deze vrijstellingen zijn sindsdien niet gewijzigd. Deze maatregelen vormen dus bestaande steun.
(226)
De vrijstelling van vennootschapsbelasting is in 2005 afgeschaft, maar de vrijstelling van onroerende voorheffing geldt nog steeds.
6.3.2.2. Liberalisering van de postmarkt
(227)
De Belgische autoriteiten hebben gesteld dat alle maatregelen die dateren van vóór de liberalisering van de postmarkt in 1999, als bestaande steun moeten worden beschouwd. De betrokken maatregelen kwamen echter ten goede aan alle activiteiten van De Post, die al vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 97/67/EG in 1999 actief was op voor concurrentie open staande markten (zoals die voor pakketten en financiële diensten). Bijgevolg kan, volgens het arrest-Alzetta (59), dit soort steun niet worden beschouwd als steun die bestaande steun wordt door de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt: de steun kan worden beschouwd als bestaande steun voor een bepaalde begunstigde voor zover deze begunstigde uitsluitend actief was op markten die niet open stonden voor concurrentie op het tijdstip dat de steun tot uitvoering werd gebracht.
(228)
Bijgevolg kan de Commissie het niet eens zijn met deze stelling.
6.3.2.3. Verjaringstermijn van tien jaar
(229)
De Commissie kan zich evenmin vinden in het argument dat de verjaringstermijn van tien jaar zou moeten ingaan op het tijdstip waarop de huidige formele onderzoekprocedure in 2009 werd ingeleid. Het arrest van het Gerecht van 2009 verklaarde niet alle voorafgaande onderzoekshandelingen nietig, het hield alleen in dat de inleiding van een formele onderzoeksprocedure door de Commissie de uitkomst had moeten zijn (60).
(230)
De eerste onderzoekshandeling van de Commissie vond echter plaats op 23 december 2002, toen zij de Belgische autoriteiten haar eerste verzoek om inlichtingen zond. Bijgevolg moeten de maatregelen die dateren van vóór 23 december 1992 als bestaande steun worden aangemerkt.
6.3.3. Verenigbaarheid van DAEB-compensatie op grond van artikel 106, lid 2, VWEU
(231)
De verenigbaarheid van de DAEB-compensatie wordt beoordeeld op grond van artikel 106, lid 2, VWEU en de DAEB-kaderregeling. De DAEB-kaderregeling is van toepassing vanaf de datum van de inwerkingtreding ervan op 29 november 2005. Aangezien het kader grotendeels een codificatie is van regels die al vóór de inwerkingtreding van het kader bestonden, zal hier ook naar worden verwezen bij het beoordelen van maatregelen die dateren uit de periode vóór de inwerkingtreding van dat kader.
6.3.3.1. Bereik van de beoordeling op basis van de taken waarmee De Post in de beheerscontracten is belast
(232)
De Belgische autoriteiten en De Post hebben zich in hun verklaringen sterk uitgesproken tegen het feit dat de Commissie, in lijn met haar aanpak bij de beoordeling van andere zaken waarbij in het verleden onrechtmatig staatssteun is verleend, een omvattend onderzoek zou voeren naar alle over de hele periode aan De Post verleende steun, omdat daarbij de aanname is dat de steun zonder onderscheid heeft voorzien in financiering voor alle taken van openbare dienst waarmee deze onderneming werd belast. De Belgische autoriteiten en De Post hebben betoogd dat in dit geval, in tegenstelling tot andere gevallen, het bereik van de te ondersteunen activiteiten van De Post en van de steunbedragen waarvoor deze in aanmerking kwamen, strikt is afgebakend in de tussen hen gesloten beheerscontracten (61).
(233)
De Commissie is van mening dat de desbetreffende beheerscontracten in feite de respectieve rechten en plichten van de Staat en de begunstigde van de steun strikt hebben afgebakend door parameters vast te stellen voor de compensatie waarop de begunstigde aanspraak kan maken om de in deze contracten vermelde specifieke activiteiten binnen welomschreven termijnen uit te voeren. De Commissie zal in haar beoordeling daarom uitgaan van de bepalingen zoals die in de verschillende beheerscontracten zijn neergelegd.
(234)
De DAEB-activiteiten waarvoor de steun op zijn verenigbaarheid moet worden getoetst, zijn afgebakend in de door de lidstaat vastgestelde besluiten waarmee de belasting met die diensten plaatsvond. De Post werd met de te verrichten taken van openbare dienst belast bij opeenvolgende bestuursbesluiten (beheerscontracten) die ongeveer om de vijf jaar tussen De Post en de Staat werden gesloten. Deze contracten geven een toelichting en aanvulling op de bepalingen van de nationale postwetgeving.
(235)
Elk daaropvolgend beheerscontract vormt een afzonderlijk besluit tot belasting met de taken van openbare dienst waarin niet alleen een beschrijving is opgenomen van de door De Post te verrichten taken van openbare dienst, maar ook de parameters voor de door de Staat te betalen compensatie. De beheerscontracten beschrijven de activiteiten die worden meegenomen bij de berekening van het door de Staat te betalen bedrag aan financiële compensatie.
(236)
De verenigbaarheid van de steunmaatregelen moet worden beoordeeld in het licht van artikel 106, lid 2, VWEU, daar de compensatie werd toegekend om kosten van taken van openbare dienst te financieren. De compensatie zou verenigbaar zijn voor zover zij geen overcompensatie inhoudt ten gunste van De Post van de extra kosten voor de uitvoering van de taken van openbare dienst waarmee de onderneming in de beheerscontracten is belast, daaronder begrepen een redelijke winst. Eventuele overcompensatie zou moeten worden teruggevorderd.
(237)
De DAEB-activiteiten die volgens de bepalingen van de opeenvolgende beheerscontracten in aanmerking komen voor compensatie, worden eveneens betrokken bij de beoordeling inzake overcompensatie.
(238)
Daarbij dient de kanttekening te worden gemaakt dat de bepalingen van de achtereenvolgende beheerscontracten niet volledig identiek zijn. Daarom zou de overcompensatie dus moeten worden berekend op basis van de specifieke parameters in het bijbehorende contract.
(239)
In het eerste beheerscontract (1992-1996) werd het toepassingsbereik van de DAEB-compensatie omschreven als alle openbare diensten. De bepalingen van dit eerste beheerscontract voorzien niet in een verdeling van de compensatie over de verschillende openbare diensten die wel en openbare diensten die niet voor compensatie in aanmerking komen volgens dit contract.
(240)
Dienovereenkomstig moet de compensatie overeenkomstig dit contract worden begrepen als dekking, zonder onderscheid, van de extra kosten van alle taken van openbare dienst. De controle op mogelijke overcompensatie in deze periode zal dus alle maatregelen van taken van openbare dienst omvatten: de universele postdienst (universeledienstverplichting (hierna ook kortweg „UDV” genoemd)), maar ook de persdistributie en andere taken waarmee De Post werd belast.
(241)
Daarentegen blijven, overeenkomstig het tweede, derde en vierde beheerscontract, de gesteunde activiteiten beperkt tot bepaalde specifieke DAEB-taken die in de contracten zijn omschreven. De DAEB-taken die in aanmerking komen voor compensatie zijn: de distributie van kranten en tijdschriften en andere in overweging 33 genoemde openbare diensten. De bepalingen waarin de omvang van de gesteunde activiteiten wordt afgebakend, zijn vervat in de beheerscontracten: artikel 7 van het tweede beheerscontract, artikel 15 van het derde beheerscontract en de artikelen 12 en 13 van het vierde beheerscontract.
(242)
De universele postdienst komt daarentegen ingevolge de beheerscontracten, afgezien van het eerste beheerscontract, niet voor compensatie in aanmerking.
(243)
De kosten en opbrengsten van de universele postdienst zijn dus niet opgenomen in de berekening van de eventuele overcompensatie, behalve wanneer zulks relevant is voor de buitensporige winst uit de gereserveerde diensten (62).
6.3.3.2. Berekening van overcompensatie
(244)
Vanwege de in de overwegingen 239 tot en met 243 genoemde verschillen bij de taken van openbare dienst waarmee De Post is belast, wordt de mogelijke overcompensatie bij het eerste beheerscontract anders berekend dan bij de drie daaropvolgende beheerscontracten.
(245)
Naast de dekking van de kosten gemaakt bij de uitvoering van openbaredienstverplichtingen, biedt de DAEB-kaderregeling ook de mogelijkheid van compensatie van een redelijke winst (63).
(246)
In punt 18 van de DAEB-kaderregeling is bepaald dat onder „redelijke winst” dient te worden begrepen „een vergoedingspercentage voor het eigen kapitaal waarbij rekening wordt gehouden met het risico voor de onderneming of het ontbreken daarvan door het optreden van de lidstaat, met name wanneer deze laatste uitsluitende of bijzondere rechten verleent. In de regel mag dit percentage niet hoger liggen dan het gemiddelde percentage in de betrokken sector in de laatste jaren. In sectoren waar er geen ondernemingen zijn die met de dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming kunnen worden vergeleken, kan een vergelijking worden gemaakt met ondernemingen uit andere lidstaten of zo nodig uit andere sectoren, mits met de specifieke kenmerken van elke sector rekening wordt gehouden. Om te bepalen wat een redelijke winst is, kan de lidstaat stimulerende criteria invoeren, afhankelijk van onder andere de kwaliteit van de aangeboden dienst en winst inzake de productie-efficiëntie”.
(247)
Het relevante niveau van een redelijke winst moet derhalve bepaald worden aan de hand van een aantal parameters, met name het gemiddelde winstpercentage in de betrokken sector, het risico verband houdende met de activiteiten van de onderneming en, waar van toepassing, stimulerende criteria die van toepassing zijn op de betrokken onderneming.
(248)
Om de hoogte van de redelijke winst vast te stellen, heeft de Commissie zich op een aantal studies van deskundigen gebaseerd die hierna uitvoerig worden beschreven. Op basis van deze studies en het risiconiveau van elk beheerscontract heeft de Commissie, met betrekking tot elk van de vier beheerscontracten, voor De Post een bandbreedte voor een redelijk winstpercentage vastgesteld voor, enerzijds, de bezorging van post en, anderzijds, de distributie in de perssector. De gemene deler van deze studies is dat zij trachten een reeks ondernemingen in kaart te brengen die qua activiteiten en risicoprofiel voldoende vergelijkbaar zijn met de betrokken gevestigde postexploitant en om een benchmark voor het winstniveau voor die exploitant te bepalen op basis van de geobserveerde winstniveaus van die vergelijkbare ondernemingen.
(249)
Wat met name de winstdimensie betreft, benadrukt de Commissie dat De Post bij het merendeel van haar activiteiten gedurende de gehele hier te onderzoeken periode weinig of geen concurrentie heeft ondervonden omdat zij ofwel over een wettelijk beschermd monopolie beschikte (dit geldt voor de meeste diensten op het gebied van de bezorging van brieven) ofwel een dominante positie innam die gekenmerkt werd door een zeer groot marktaandeel en door toetredingsdrempels via subsidiëring van tarieven onder de kostprijs (bijvoorbeeld met betrekking tot de distributie in de perssector). De Commissie is van mening dat dit aspect in aanmerking moet worden genomen bij alle analyses waarbij een vergelijking wordt gemaakt met ondernemingen die weliswaar soortgelijke diensten als De Post verrichten, maar die wel met concurrentie te maken hebben.
(250)
Daarnaast is de mate waarin een gevestigde postexploitant aan risico’s wordt blootgesteld, sterk afhankelijk van de kenmerken van het reguleringsmechanisme dat door de toezichthouder is vastgesteld.
(251)
Wat de postbezorging betreft, werd de universeledienstverplichting van De Post voornamelijk uit de postzegelopbrengsten gefinancierd (64). Tegen die achtergrond is de Commissie van mening dat het qua risico een aanzienlijk verschil maakt of de postzegeltarieven frequent door de toezichthouder worden aangepast (bijvoorbeeld bij het begin van het jaar of wanneer daar gewoonweg een noodzaak toe bestaat) teneinde de nettokosten van de universeledienstverplichting op een permanente basis te dekken, dan wel of die postzegeltarieven (65) vooraf voor een langere periode vastgesteld worden (bijvoorbeeld voor een termijn van vier of vijf jaar) als onderdeel van een langlopend contract (66). De eerste soort prijsregulering brengt meestal een laag risico voor de betrokken onderneming met zich aangezien de postzegeltarieven op een relatief frequente basis aangepast worden om een constant financieel evenwicht te handhaven tussen opbrengsten en kosten. In wezen wordt de winstmarge van de onderneming door deze vorm van prijsregulering tegen onzekerheden beschermd. De tweede soort prijsregulering leidt tot meer risico’s omdat de exploitant wordt blootgesteld aan de invloeden van fluctuaties in de kosten en opbrengsten over een langere periode.
(252)
Ook in de context van de distributie in de perssector (waar de universeledienstverplichting door financiële compensaties wordt gefinancierd) maakt het een groot verschil of de compensatie gebaseerd is op de feitelijke nettokosten (d.w.z. de gemaakte nettokosten) dan wel of deze gebaseerd is op de verwachte nettokosten over een langere periode. Indien de compensatie bijvoorbeeld de vorm aanneemt van een vast eenmalig voorschot ter dekking van de verwachte nettokosten over een langere periode, wordt de exploitant blootgesteld aan allerlei fluctuaties in de opbrengsten en kosten. In een dergelijk geval loopt de exploitant een groter risico dan wanneer hij achteraf een volledige compensatie ontvangt op basis van de kosten en opbrengsten.
(253)
Indien het contract tussen de exploitant en de overheidsinstantie zodanig van aard is dat er aan de openbare dienst een bepaald risico is verbonden (omdat de gevestigde exploitant bijvoorbeeld blootgesteld wordt aan aanzienlijke fluctuaties in de opbrengsten en kosten), moet de redelijke winstmarge die de exploitant mag behouden, in verhouding staan tot het betreffende risiconiveau. Indien het contract tussen de gevestigde exploitant en de overheidsinstantie daarentegen zodanig is dat de openbare taak geen substantieel risico met zich brengt, moet ook de redelijke winstmarge die mag worden behouden, dienovereenkomstig laag zijn.
(254)
De Commissie merkt daarnaast op dat de mate waarin de onderneming risico loopt en de mate waarin de onderneming recht heeft op compensatie voor efficiëntiewinsten, onderling nauw verbonden zijn. Zo kan een overheidsinstantie vooraf een vaste compensatie vaststellen waarbij op de efficiëntiewinsten die een onderneming naar verwachting kan behalen tijdens de looptijd van het besluit waarmee zij met die taken is belast, al wordt geanticipeerd en waarin deze efficiëntiewinsten al zijn verrekend. Doordat de onderneming aan alle fluctuaties van de kosten en opbrengsten wordt blootgesteld, stimuleert een dergelijk contract de betrokken onderneming om de prestaties te verbeteren en kostenefficiënter te worden. Tegelijkertijd loopt die onderneming hierdoor een groter risico. Tot op zekere hoogte gaan het risiconiveau en het geven van efficiëntieprikkels dan ook hand in hand. In diezelfde zin kan een tariefplafond dat vooraf voor een langere periode is vastgelegd, doorgaans sterkere prikkels geven om de efficiëntie te verbeteren, maar brengt het tegelijkertijd ook grotere risico’s voor de betrokken onderneming met zich.
(255)
Om de vraag te beantwoorden wat een redelijk winstpercentage voor De Post zou zijn, heeft de Commissie zich op verscheidene studies van deskundigen gebaseerd.
(256)
WIK-studie: in het kader van zaak C 36/07, een staatssteunzaak in verband met de Duitse postexploitant Deutsche Post AG (hierna „Deutsche Post” genoemd), heeft de Commissie WIK Consult opdracht gegeven om een onderzoek uit te voeren naar een adequaat winstniveau voor gevestigde postexploitanten (67) (hierna „de WIK-studie” genoemd). Op 25 maart 2010 en 7 februari 2011 is België op de hoogte gesteld van de relevante aspecten van de WIK-studie. Op 23 april 2010 en 1 maart 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van België over de WIK-studie ontvangen.
(257)
Deloitte-studie: Op 23 april 2010 heeft Duitsland nog een onderzoek van Deloitte ontvangen (68) (hierna „de Deloitte-studie” genoemd) met daarin hun standpunten over wat een redelijk winstniveau zou zijn voor de universele diensten van Deutsche Post. België is op 9 december 2011 van de bevindingen van deze studie op de hoogte gebracht. Op 26 december 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van België over de Deloitte-studie ontvangen.
(258)
CRA-studie: Op 1 maart 2011 heeft België in verband met de WIK-studie een contra-expertisestudie overgelegd die is uitgevoerd door Charles Rivers Associates (69) (hierna „de CRA-studie” genoemd).
(259)
In deze studie heeft WIK een benchmark voor een redelijke winst voor Deutsche Post vastgesteld. Meer in het bijzonder heeft WIK allereerst een functionele analyse en een risicoanalyse van Deutsche Post uitgevoerd waarbij zij concludeerde dat Deutsche Post voornamelijk routinematige diensten verleent en weinig ondernemingsrisico loopt (70). Op basis van deze analyse heeft WIK vervolgens vergelijkbare ondernemingen geselecteerd teneinde de benchmarkgroepen samen te stellen waaruit de redelijke winstbenchmark kan worden afgeleid. In het algemeen wijst WIK erop dat de gekozen benchmarkprocedure conceptueel gezien aansluit bij de standaardaanpak voor de rentabiliteitsbenchmarks die voor de verrekenprijzen worden gebruikt (71). Deze aanpak wordt niet alleen in de nationale voorschriften voor verrekenprijzen toegepast, maar ook in de richtlijnen voor verrekenprijzen van de OESO (72).
(260)
WIK heeft verschillende maatstaven voor de rentabiliteit in overweging genomen, waarbij onderscheid is gemaakt tussen de Internal Rate of Return (IRR), die is gebaseerd op de kasstromen en geacht wordt een conceptueel juiste maatstaf te zijn voor winstgevendheid van een activiteit, en andere maatstaven afgeleid uit boekhoudkundige gegevens (boekhoudkundige rendementspercentages), zoals de Return on Capital Employed (ROCE), de Return on Equity (ROE), de Return on Assets (ROA) en de Return on Sales (ROS) (73). Zoals beschreven in hoofdstuk 5 van de studie stelt WIK in het onderhavige geval voor om de Return on Sales (ROS) als indicator voor de winstgevendheid te gebruiken. Een van de voordelen van deze maatstaf is dat deze alleen afhankelijk is van de boekhoudkundige winst (EBIT) (74) en van de verkoopcijfers, parameters die allebei eenvoudig uit de boeken van een onderneming af te leiden zijn. Daarnaast is het door het gebruik van de ROS niet nodig activa te waarderen en toe te rekenen aan verschillende diensten. Dit zou wel noodzakelijk zijn voor een benchmark op basis van kapitaal, zoals de ROE en de ROCE, hetgeen doorgaans een moeilijke opgave is. WIK wijst er daarnaast op dat een benchmark gebaseerd op de ROS de voorkeur verdient indien de te normeren onderneming en de benchmarkondernemingen tot dezelfde branche/sector behoren, aangezien hierdoor een homogene EBIT- en verkoopstructuur gewaarborgd wordt.
(261)
Met betrekking tot de samenstelling van de benchmarkgroep concludeert WIK dat er sprake is van een wisselwerking tussen de vergelijkbaarheid van de ondernemingen in de steekproef en de omvang van die steekproef. WIK is er geen voorstander van om Europese gevestigde postexploitanten in de steekproef op te nemen, omdat zij onder prijsregulering vallen op een markt die in de hier te onderzoeken periode in de meeste landen voor concurrentie was afgeschermd. Dat is ook de reden waarom het aantal ondernemingen dat rechtstreeks met de gevestigde postexploitanten concurreert, eerder beperkt is. Over het algemeen zijn dat kleinere ondernemingen. Om tot een evenwichtige groep vergelijkbare ondernemingen te komen, heeft WIK zowel de directe concurrenten op de nationale markten geselecteerd als grote multinationale spelers, zoals grote internationale expresdiensten op het gebied van de pakketdistributie (bijvoorbeeld UPS, FedEx, DHL). De bedrijfsvoering van die laatste groep is namelijk kapitaalintensiever en risicovoller dan die van een gevestigde postexploitant op een beschermde nationale markt.
(262)
WIK tracht de wisselwerking tussen de vergelijkbaarheid en omvang van de steekproef bovendien te ondervangen door drie verschillende benchmarkgroepen bij de analyse te betrekken: i) benchmarkgroep I (de gespecialiseerde pakketsector) met ondernemingen die voornamelijk actief zijn op het gebied van pakketdiensten (in totaal 10 ondernemingen die als sterk vergelijkbaar met aanbieders van universele postdiensten gelden); ii) benchmarkgroep II (de brede pakketsector): in deze groep zijn ook ondernemingen opgenomen waarvan de kernactiviteit ook andere diensten kan omvatten, zoals koeriersdiensten (in totaal 26 ondernemingen met een iets lagere vergelijkbaarheidsgraad), en iii) benchmarkgroep III - waarin ook ondernemingen zijn opgenomen die vervoersdiensten over land uitvoeren (1 163 ondernemingen met een lagere vergelijkbaarheid) (75). De gekozen aanpak versterkt volgens WIK de statistische validiteit van de uiteindelijke benchmark.
(263)
Een van de selectiecriteria die op alle benchmarkgroepen is toegepast, is de omvang van de onderneming: er zijn uitsluitend ondernemingen geselecteerd met een omzet van meer dan 3 miljoen EUR (76). Wat de hier te onderzoeken periode betreft, bleken er alleen maar betrouwbare gegevens beschikbaar voor de periode 1998-2007; voor de periode 1990-1997 is een retropolatie toegepast (77).
(264)
Daarnaast past WIK op de analyse het concept van de interkwartielafstand toe zoals dat ook bij de verrekenprijzen wordt gebruikt (78), teneinde de effecten van uitschieters te reduceren en een bandbreedte voor een redelijke winst te bepalen.
(265)
Voor de periode 1998-2007 komt WIK uit op de volgende resultaten:
a)
Benchmarkgroep I: 25e percentiel gelijk aan - 0,42 %, 75e percentiel gelijk aan 6,72 % en de mediaan (50e percentiel) gelijk aan 3,86 %;
b)
Benchmarkgroep II: 25e percentiel gelijk aan 0,45 %, 75e percentiel gelijk aan 6,77 % en de mediaan (50e percentiel) gelijk aan 3,48 %;
c)
Benchmarkgroep III: 25e percentiel gelijk aan 0,64 %, 75e percentiel gelijk aan 5,57 % en de mediaan (50e percentiel) gelijk aan 2,59 %.
(266)
WIK concludeert dat de brede pakketgroep (benchmarkgroep II) de beste benchmark oplevert aangezien de verkregen resultaten over de tijd relatief stabiel zijn ten opzichte van de alternatieve benchmark (gespecialiseerde pakketsector) en omdat deze sector, functioneel gezien, dichter bij de post- en pakketactiviteiten ligt dan de andere alternatieve benchmark (vervoersdiensten over land).
(267)
Daarnaast is er nog een aanpassing doorgevoerd om een bovengrens te bepalen voor de redelijke winst van Deutsche Post aan de hand van een analyse van het ondernemingsrisico van Deutsche Post vergeleken met het risico in de benchmarkgroep. Op die basis stelt WIK voor om de ROS-mediaan van benchmarkgroep II (3,48 %) als bovengrens te hanteren voor de redelijke winst van Deutsche Post. WIK kiest voor de mediaan - en niet voor het 75e percentiel - als bovengrens voor de redelijke winst, om in aanmerking te nemen dat de ondernemingen in de steekproef een groter risico lopen dan de gevestigde postexploitanten, aangezien de eerste groep geen bijzondere rechten geniet.
(268)
Volgens de Belgische autoriteiten vertoonde de methode die in het WIK-verslag is gebruikt, tekortkomingen. Op 23 april 2010, 1 maart 2011, 14 juni 2011, 5 augustus 2011, 10 augustus 2011, 14 december 2011 en 19 december 2011 hebben zij diverse documenten overgelegd (brieven, standpunten en verslagen) ter weerlegging van de aanpak in het WIK-verslag en hebben hun eigen methode gepresenteerd om een benchmark voor een redelijke winst te bepalen.
(269)
In het document dat op 5 augustus 2011 is overgelegd, vatten de Belgische autoriteiten hun standpunt samen en stellen zij dat de steekproef die in de WIK-studie is gebruikt, niet representatief is wat betreft activiteiten, omvang, risicoprofiel en referentieperiode. België voert derhalve aan dat de steekproef nauwelijks te rechtvaardigen valt gezien de criteria als neergelegd in punt 18 van de DAEB-kaderregeling.
(270)
In diezelfde position paper stelt België dat het zinvol lijkt onderscheid te maken tussen winstmarges voor activiteiten met aantoonbaar andere risiconiveaus: indien de distributie in de perssector en de bezorging van brieven activiteiten zijn met een verschillend risicoprofiel, voeren de Belgische autoriteiten aan dat er dan ook verschillende percentages gehanteerd moeten worden voor wat als redelijke winst geldt.
(271)
Daarnaast stellen de Belgische autoriteiten dat de activiteiten van De Post baat hebben bij productiviteitswinsten en dat de Commissie hiermee rekening moet houden bij het bepalen van wat als redelijke winst geldt, overeenkomstig punt 18 van de DAEB-kaderregeling. De Belgische autoriteiten wijzen erop dat De Post dankzij talloze hervormingen nu winstgevend is, na een hele reeks historische verliezen. Zo zijn de kosten van De Post teruggeschroefd, met name door de sluiting van postkantoren. Doordat sinds 2006 50 % van de aandelen door particuliere beleggers wordt gehouden, is er ook een nieuwe cultuur gecreëerd waarin het streven naar efficiëntie centraal staat. Volgens de Belgische autoriteiten moeten dergelijke efficiëntiewinsten in aanmerking worden genomen bij het vaststellen van het percentage redelijke winst dat De Post mag behouden.
(272)
Op 1 maart 2011 hebben de Belgische autoriteiten de Commissie een verslag gezonden dat is opgesteld door Charles River Associates (CRA) en waarin de WIK-studie op kritische wijze wordt geanalyseerd. In het verslag wordt daarnaast een alternatieve methode voorgesteld voor het benchmarken van een redelijke winst voor De Post.
(273)
Wat de samenstelling van de steekproeven betreft, stelt CRA dat alle drie de WIK-steekproeven veel kleine ondernemingen bevatten met een risicoprofiel dat niet vergelijkbaar is met het risicoprofiel van een grote postexploitant. In die zin bekritiseert CRA de conclusies van WIK dat er weinig risico’s verbonden zijn aan het bezorgen van brieven door de betrokken gevestigde exploitant en dat de ondernemingen in de benchmarkgroepen van WIK goed vergelijkend materiaal vormen.
(274)
CRA wijst meer in het bijzonder op de relatie tussen de kostenstructuur van een onderneming (wat de verhouding van de vaste en variabele kosten betreft) en op de bedrijfsrisico’s waarmee zij geconfronteerd wordt. CRA stelt dat een postexploitant die met een universeledienstverplichting is belast, hogere vaste kosten heeft en dientengevolge een relatief groter risico op een dalende vraag loopt ten opzichte van een onderneming met lagere vaste kosten. Daarnaast wijst CRA op het verschil in de ROS tussen kleine en grote ondernemingen in de door WIK gehanteerde groepen (79). Hieruit blijkt, volgens CRA, dat er systematische verschillen zijn tussen kleine pakketbedrijven en de grotere ondernemingen, zoals UPS en FedEx, hetgeen verklaard zou kunnen worden door de verschillende kostenstructuren.
(275)
CRA heeft verder een diepgaandere analyse uitgevoerd van een aantal kleine pakketondernemingen uit benchmarkgroep I van WIK en concludeert dat hun risicoprofiel niet vergelijkbaar is met het risicoprofiel van een grote postexploitant. CRA is daarnaast van mening dat het niet zinvol zou zijn om de omvang van deze toch al slecht vergelijkbare steekproef te vergroten door nog slechter vergelijkbare ondernemingen toe te voegen.
(276)
CRA verwerpt het argument van WIK dat Europese gevestigde postexploitanten niet in de steekproef opgenomen moeten worden omdat hun winsten door prijsregulering en niet door concurrentie beïnvloed worden, met het mogelijke gevolg dat die postexploitanten dankzij deze prijsregulering buitensporige winsten hebben kunnen maken. CRA stelt dat WIK door andere gevestigde postexploitanten als vergelijkbare ondernemingen uit te sluiten, uitgaat van de theoretische mogelijkheid dat deze gevestigde postexploitanten buitensporige tarieven hebben kunnen hanteren zonder dat WIK dit vermoeden met empirische gegevens onderbouwt. In dat verband wijst CRA erop dat uit het soort prijsreguleringsmechanisme dat in een aantal lidstaten wordt gehanteerd, zoals tariefplafonds (80), blijkt dat de geconstateerde grote winsten veeleer het gevolg zijn van productiviteitswinsten dan van hoge tarieven.
(277)
CRA stelt dat de voor de hand liggende benadering om een redelijke winstmarge voor de openbaredienstverplichtingen van De Post vast te stellen, gebaseerd moet zijn op een berekening aan de hand van de beschikbare gegevens over winstmarges op postactiviteiten van andere West-Europese postexploitanten. Deze aanpak heeft het voordeel dat de in het geding zijnde publieke diensten voornamelijk betrekking hebben op het bezorgen van brieven en dat de gegevens over de winstmarges op postgerelateerde activiteiten van andere West-Europese postexploitanten eenvoudig te verkrijgen zijn, en dat er geen aanwijzingen zijn dat er sprake is van soepele prijsregulering.
(278)
Meer in het bijzonder voert CRA aan dat de analyse gebaseerd moet worden op de EBIT-marges (ROS) zoals die behaald zijn op de postactiviteiten van West-Europese postexploitanten die opgesplitste gegevens rapporteren waaruit de EBIT-marges voor hun postactiviteiten afgeleid kunnen worden of (indien er geen afzonderlijke EBIT-marges worden gerapporteerd) op de totale EBIT-marges van West-Europese postexploitanten die meer dan 75 % van hun omzet uit postdiensten halen. Oost-Europese exploitanten worden door CRA van de steekproef uitgesloten vanwege hun relatieve ondoelmatigheid vergeleken met de postexploitanten in West-Europa.
(279)
CRA baseert haar analyse derhalve op een steekproef van 11 West-Europese postexploitanten over de periode 2002-2009 (in totaal 73 observaties). De gemiddelde ROS in deze steekproef is […] %, de mediaan is […] % en het 75e percentiel is […] % (81). CRA heeft ook het getrimde gemiddelde ([…] %) en het „winsorized” gemiddelde ([…] %) berekend die, net als de mediaan, niet beïnvloed worden door extreme waarden (82).
(280)
Wat het vaststellen van een benchmark voor een redelijke winstmarge betreft, stelt CRA dat er methodologische problemen optreden indien gemiddelde waarden als uitgangspunt worden genomen. Als gevolg van een variatie in de geobserveerde winstmarges in de steekproef, zo licht CRA toe, moet de kritieke drempel voor het bepalen van een buitensporige rentabiliteit hoger zijn dan het gemiddelde van enige andere maatstaf voor de centrale tendens. Die drempel zou bijvoorbeeld bij het 75e percentiel kunnen liggen. Volgens CRA zou een dergelijke benadering in overeenstemming zijn met de aanpak bij onderzoeken naar verrekenprijzen waarbij een bepaald bereik als uitgangspunt wordt genomen (bijvoorbeeld de interkwartielafstand of andere percentielen).
(281)
Op 14 december 2011 hebben de Belgische autoriteiten aan de Commissie een document overgelegd met een samenvatting van de standpunten van De Post over de risico’s waarmee postexploitanten worden geconfronteerd. Daarnaast bevat het document een voorstel voor een methode voor de berekening van een risico-opslag die, opgeteld bij het risicovrije verkooprendement, tot een redelijk ROS-percentage zou leiden.
(282)
In het document wordt echter niet uiteengezet op welke wijze het risicovrije verkooprendement (uitgedrukt als return on sales (ROS)) in de onderhavige zaak bepaald zou kunnen worden. Evenmin wordt uitsluitsel gegeven over de vraag hoe een redelijke ROS op basis van de voorgestelde methode nu precies tot stand komt. In de analyse wordt veeleer de nadruk gelegd op een beoordeling van de uiteenlopende risico’s en op de berekening van een risico-opslag waarin alle soorten risico’s weerspiegeld worden.
(283)
De Belgische autoriteiten richten de aandacht met name op drie brede risicocategorieën (sectorale risico’s, risico’s verband houdende met de dienstverlening en contractuele risico’s) en op de typische risico’s in die categorieën waaraan postexploitanten blootgesteld worden. De methode voor de beoordeling van de risico-opslag is op de volgende uitgangspunten gebaseerd: i) de definitie van een „maximale risico-opslag” (83); ii) de opsplitsing van de relevante periode in afzonderlijke contracttermijnen om de risico’s die aan elk contract verbonden zijn, in kaart te kunnen brengen; iii) een eenvoudige schaal om elk afzonderlijk risico voor elke contractstermijn als laag, gemiddeld of hoog te kunnen categoriseren; iv) de omzetting van de afzonderlijke risicoscores in een algemene score voor elk van de drie brede risicocategorieën, en v) de omzetting van die algemene risicoscore in risico-opslagen. De opgetelde risico-opslagen vormen uiteindelijk de totale risico-opslag.
(284)
Daarnaast worden er voorbeelden gegeven om te illustreren dat De Post met bovengemiddelde risico’s wordt geconfronteerd. Zo stellen de Belgische autoriteiten dat De Post grotere volumerisico’s loopt aangezien zij een hoger percentage van haar inkomsten via haar postsegment genereert. Ook zou De Post gekenmerkt worden door een grotere rigiditeit qua kosten doordat haar aandeel vaste kosten bovengemiddeld is. Een ander risico dat voor De Post groter zou zijn, is het veiligheidsrisico. Volgens het document is dat een gevolg van het feit dat De Post als een van de weinige Europese postexploitanten pensioenuitkeringen contant bij de pensioengerechtigden thuis aflevert.
(285)
Op basis van de beoordeling van de verschillende risico’s concluderen de Belgische autoriteiten dat alle drie de soorten risico’s in het vierde beheerscontract hoog zijn, terwijl het eerste, tweede en derde beheerscontract een gemiddeld risiconiveau hadden (met als enige uitzondering dat de sectorale risico’s voor het eerste beheerscontract als laag werden aangemerkt). Tot slot geven de Belgische autoriteiten voorbeelden over de wijze waarop bovengenoemde inschaling van de diverse risico’s in een risico-opslag omgezet kan worden door uit te gaan van verschillende waarden van de „maximale risico-opslag”.
(286)
De in overweging 257 bedoelde Deloitte-studie loopt op verschillende punten gelijk met de WIK-studie:
1.
in beide studies wordt dezelfde aanpak gehanteerd om in financiële databanken te zoeken naar qua functies en risico’s vergelijkbare ondernemingen;
2.
in beide studies wordt ook voorgesteld om de ROS als de meest relevante benchmark te gebruiken als instrument voor winstbenchmarking (bijvoorbeeld vanwege gegevensbeperkingen, verschillen tussen ondernemingen in boekhoudkundige benadering);
3.
tot slot mogen aanbieders van universele postdiensten niet opgenomen worden in de steekproef van vergelijkbare ondernemingen omdat zij voornamelijk op gereguleerde markten actief zijn en uitsluitende rechten genieten.
(287)
Wat de steekproef van vergelijkbare ondernemingen betreft, houdt het belangrijkste verschil tussen de WIK-studie en de Deloitte-studie verband met de omvang van die ondernemingen. Deloitte selecteert uitsluitend ondernemingen met een jaaromzet van meer dan 100 miljoen EUR (84). Dit is een gevolg van de analyse met betrekking tot de specifieke kenmerken van de activiteiten verband houdende met de universeledienstverlening en de bijbehorende bedrijfs- en marktrisico’s (85).
(288)
Meer in het bijzonder overweegt Deloitte dat ondernemingen in de pakket- en postsector die grote complexe verzamel- en aflevernetwerken exploiteren, redelijk goed vergelijkbaar zijn met Deutsche Post. De schaalvoordelen, het toepassingsgebied en de dekkingsgraad van postnetwerken en het hoge percentage bedrijfskosten in verhouding tot de kapitaalkosten in combinatie met de bijbehorende risico’s (bijvoorbeeld volumerisico’s, het risico op substitutie door elektronische communicatie) impliceren dat grote ondernemingen met een gevarieerd productaanbod in de post- en pakketsector relevanter zijn als vergelijkbare onderneming dan kleine postbedrijven. Ook vrachtvervoerders en logistieke ondernemingen zouden - in beperktere mate - als passende benchmarks in aanmerking kunnen komen omdat zij van gelijksoortige activa gebruikmaken.
(289)
Om het belang van de omvang van ondernemingen te illustreren, vergelijkt Deloitte zijn steekproef met de benchmarkgroep II van WIK. Deloitte laat zien dat de gemiddelde ROS in de WIK-steekproef significant uiteenloopt tussen groepen ondernemingen met een verschillende omvang (waarbij die omvang aan de hand van het aantal werknemers wordt geraamd) (86). Deloitte voert aan dat in haar eigen steekproef (op basis van grotere ondernemingen) er daarentegen geen sterk verband bestaat tussen de bedrijfsomvang en de ROS.
(290)
Op basis van het voor de samenstelling van de steekproef gebruikte selectieproces maakt Deloitte voor haar analyse gebruik van 7 post- en pakketondernemingen, 18 logistieke bedrijven en 19 vrachtvervoerders. Wat de pakket- en postsector betreft, behoren grote multinationale exploitanten van expresdiensten (zoals UPS, FedEx en TNT Express) tot de kleine groep van 7 vergelijkbare ondernemingen, evenals enkele andere postexploitanten, voornamelijk afkomstig uit de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk (87). In beginsel heeft de dataverzameling betrekking op de periode 1990-2007, maar de gegevens over de eerste jaren zijn zeer beperkt. Dat is de reden waarom Deloitte de uitkomsten voor die jaren als minder degelijk aanmerkt (88).
(291)
Daarnaast bespreekt Deloitte de voor- en nadelen van een aantal alternatieve maatstaven voor rentabiliteit. Deloitte verwerpt het gebruik van de Internal Rate of Return (IRR) vanwege de praktische problemen bij het verkrijgen van adequate cashflowgegevens. De toepassing van een Return on Capital Employed (ROCE) of een Return on Equity (ROE) wordt eveneens van de hand gewezen vanwege onder meer verschillen tussen de ondernemingen met betrekking tot de boekhoudkundige benadering van kosten of de kapitaalstructuur (die structuur is belangrijk voor de ROE). De Return on Assets (ROA) wordt ook ongeschikt geacht omdat de nadruk hierbij op de totale activa ligt. Daarom stelt Deloitte voor om de ROS te gebruiken, maar aangezien dit geen directe maatstaf is voor het rendement van het kapitaal, beklemtoont Deloitte dat de ROS alleen voor benchmarking toegepast kan worden indien de te vergelijken ondernemingen over een vergelijkbare kapitaalintensiteit beschikken.
(292)
Deloitte heeft voor een kleine substeekproef van zes ondernemingen toch de ROCE berekend (evenals de ROCE tegen marktwaarde en de ROA), maar concludeert dat het bereik en de variatie van de ROCE een aantal factoren kunnen weerspiegelen die een behoedzame interpretatie vereisen en die het nut ervan als benchmark ondermijnen. Van deze factoren acht Deloitte met name de kapitaalintensiteit van belang. Wat die kapitaalintensiteit betreft, stelt Deloitte dat de universele dienst van Deutsche Post meer overeenkomsten vertoont met bijvoorbeeld UPS en Fedex dan met vrachtvervoerders als Kuehne&Nagel of Wincanton.
(293)
Daarnaast wijst Deloitte op de significante variatie in de winstgevendheid van ondernemingen qua tijdsverloop, zowel tussen als binnen de verschillende sectoren. Volgens Deloitte kan een benchmark beter gebaseerd worden op de bandbreedtes voor een redelijke winst dan op één enkele gemiddelde waarde. Via een dergelijke aanpak zou ook voorkomen kunnen worden dat bovengemiddelde prestaties als gevolg van behaalde efficiëntiewinsten bestraft worden.
(294)
In tabel 22 van de Deloitte-studie worden de resultaten van het onderzoek per sector en voor alle sectoren samen weergegeven. Hierna volgen een aantal voorbeelden:
a)
in de pakket- en postsector bedroeg voor de periode 1998-2007 het jaarlijkse ROS-gemiddelde 8,1 %, de jaarlijkse gemiddelde ROS-mediaan 7,4 %, het jaarlijkse gemiddelde 25e percentiel 4,8 % en het jaarlijkse gemiddelde 75e percentiel 12 %;
b)
voor alle sectoren bedroeg in de periode 1990-2007 het jaarlijkse ROS-gemiddelde 6 %, terwijl de jaarlijkse gemiddelde ROS-mediaan 5,4 % beliep, het jaarlijkse gemiddelde 25e percentiel 3,6 % en het jaarlijkse gemiddelde 75e percentiel 8,1 % (89).
(295)
Als referentiewaarde stelt Deloitte een benchmark voor gebaseerd op een jaarlijks ROS-gemiddelde van 7,9 % (90); om recht te doen aan de waargenomen variatie van de ROS heeft Deloitte daarnaast een bandbreedte van de redelijke ROS berekend op basis van de jaarlijkse interkwartielafstanden (91).
(296)
Het selecteren van een goede steekproef van ondernemingen die vergelijkbaar zijn met gevestigde postexploitanten, is een ingewikkelde opgave. Het moge duidelijk zijn dat een adequate selectie van een groep geschikte ondernemingen om de bedrijfsactiviteiten en risico’s te benchmarken, zorgvuldig moet gebeuren.
(297)
De WIK-studie en de Deloitte-studie zijn beide gebaseerd op commerciële ondernemingen met activiteiten die vergelijkbaar zijn met die van De Post, terwijl andere gevestigde postexploitanten van de steekproef worden uitgesloten. CRA, daarentegen, gebruikt een benchmarksteekproef die uitsluitend uit andere Europese gevestigde postexploitanten bestaat.
(298)
De Commissie deelt de twijfel die zowel WIK als Deloitte hebben geuit over het feit dat de winsten van gevestigde postexploitanten (die door CRA als basis worden gebruikt voor de benchmarking) niet onder normale marktomstandigheden zijn gegenereerd, maar grotendeels het gevolg zijn van reguleringskeuzes van andere lidstaten. In die zin vormen zij wellicht geen geschikte benchmark voor het vaststellen van een passende vergoeding. Tegelijkertijd lijkt de steekproef van CRA, doordat deze is toegespitst op gevestigde postexploitanten in andere Europese landen, wel de steekproef van ondernemingen te zijn die de meeste overeenkomsten met De Post vertoont. Daarom is de Commissie van mening dat het passend is om ook de CRA-steekproef volledig in aanmerking te nemen, met name om een crosscheck uit te voeren naar de benchmark voor redelijke winstniveaus (ROS) zoals die in de WIK- en Deloitte-studies zijn vastgesteld.
(299)
In zowel de WIK-studie als de Deloitte-studie wordt onderkend dat er een steekproef van een toereikende omvang nodig is om met het oog op de benchmarking relevante conclusies te kunnen trekken. Daarom wordt in beide studies gebruikgemaakt van een (relatief) beperkte steekproef van ondernemingen in de post- en pakketsector en van grotere steekproeven met ondernemingen uit de logistieke sector en het vrachtvervoer. De Commissie acht een steekproef van een adequate omvang uit statistisch oogpunt eveneens belangrijk. Met betrekking tot het standpunt van CRA (dat het nut betwijfelde van het vergroten van de steekproef door het toevoegen van ondernemingen die minder vergelijkbaar zijn), is de Commissie van mening dat de bredere steekproeven zoals samengesteld voor de WIK-studie en met name voor de Deloitte-studie, op grond van de gehanteerde methodiek voor de selectie van de steekproef, voldoende vergelijkbaar zijn om als relevante maatstaf te kunnen dienen voor het benchmarken van de winst van De Post.
(300)
In de WIK-studie wordt een poging ondernomen een benchmark-ROS vast te stellen op basis van drie verschillende groepen van vergelijkbare ondernemingen. De Commissie meent echter ook dat kritiek op de WIK-studie geuit kan worden, en wel op de volgende twee onderscheiden, zij het gerelateerde punten (92): i) het feit dat WIK zich gebaseerd heeft op steekproeven die ook een groot aantal kleinere ondernemingen (93) bevatten die duidelijk niet vergelijkbaar zijn met gevestigde postexploitanten zoals De Post, en ii) de aannames van WIK met betrekking tot het risiconiveau waarmee de postexploitant ten aanzien waarvan hier een onderzoek plaatsvindt, thans wordt geconfronteerd.
(301)
De Commissie is van mening dat de schaal van de bedrijfsactiviteiten en de kostenstructuur van gevestigde postexploitanten zoals De Post (in combinatie met het soort reguleringsmechanisme dat van kracht is) centrale elementen vormen om de benchmarking van winstniveaus te kunnen beoordelen.
(302)
In de eerste plaats profiteren grote ondernemingen met een significant volume vaste kosten (onder andere verband houdende met kapitaalkosten of andere netwerkgerelateerde vaste kosten) meer van schaalvoordelen en „dekkingsgraadvoordelen” dan kleine ondernemingen. Door de gemiddelde ROS voor grote en kleine ondernemingen in de WIK-steekproef te vergelijken, blijkt uit de Deloitte-studie overtuigend dat de gemiddelde ROS toeneemt naarmate ondernemingen groter worden (waarbij de bedrijfsomvang in dit geval bepaald is aan de hand van het aantal werknemers) (94). De gemiddelde waarde van het eerste kwartiel (Q1) in de drie WIK-steekproeven is inderdaad zeer laag (bijvoorbeeld slechts 0,75 % in de benchmarkgroep II van WIK in de periode 1998-2007) (95). Het lijkt er dus op dat er sprake is van een bepaalde oververtegenwoordiging van (kleinere) ondernemingen die verlies lijden en die moeite hebben om zich op de markt staande te houden. Door zo veel kleine ondernemingen in zijn steekproeven op te nemen (ook in de belangrijkste benchmarkgroep II) heeft WIK wellicht te weinig waarde gehecht aan een benchmark-ROS die relevanter is voor grotere en meer gevestigde ondernemingen als Deutsche Post of De Post.
(303)
In de tweede plaats wijst WIK weliswaar terecht op het lage risicoprofiel van de exploitant als gevolg van het monopolistische karakter van zijn activiteiten, maar lijkt in de studie te weinig aandacht te zijn gegeven aan de aanwezigheid van significante vaste kosten (ten opzichte van de variabele kosten) vanwege de universeledienstverplichtingen. Evenmin is er voldoende aandacht besteed aan veranderingen in het risicoprofiel als gevolg van wijzigingen in het reguleringskader waarmee de exploitant in de loop der tijd wellicht te maken heeft gehad, met name wat de verschillende reguleringsperioden betreft (bijvoorbeeld in het geval van De Post vanwege de opeenvolgende beheerscontracten).
(304)
Het aandeel vaste kosten kan niet alleen hoog zijn omdat een onderneming zeer kapitaalintensief is (een gebruikelijke reden voor hoge vaste kosten), maar ook doordat de onderneming haar totale kosten niet kan aanpassen vanwege de verplichting tot het in stand houden van een groot distributienetwerk (voortvloeiende uit de universeledienstverplichting) en omdat zij niet in staat is om de loonkosten terug te dringen vanwege de bestaande collectieve arbeidsovereenkomsten. Het hoge aandeel vaste kosten (96) roept daarnaast twijfel op over het opnemen in de steekproef van kleine ondernemingen die een wezenlijk andere kostenstructuur lijken te hebben (wat de verhouding vaste/variabele kosten betreft) (97).
(305)
Zoals in de inleiding opgemerkt, is de Commissie bovendien van mening dat de mate waarin een gevestigde postexploitant aan risico’s wordt blootgesteld, sterk afhankelijk is van de kenmerken van het reguleringsmechanisme dat door de toezichthouder voor de financiering van de universeledienstverplichting is vastgesteld. Met name de overschakeling naar een systeem op langere termijn met een plafond voor de postzegeltarieven (waarmee De Post in 2006 werd geconfronteerd) leidt tot een significante toename van het belang van het volumerisico. De aanwezigheid van dit soort risico doet af aan de aanname van WIK over het inherent lage risico dat aan de activiteiten van De Post verbonden zou zijn, in ieder geval in de periode dat er een tariefplafond van kracht is.
(306)
Gezien de overwegingen 286 tot en met 295 is de Commissie van mening dat de Deloitte-steekproeven, met het oog op het benchmarken van de winst van De Post, een verbetering vormen ten opzichte van de WIK-steekproeven, in zoverre als Deloitte de samenstelling van de steekproeven beperkt door gebruik te maken van een grotere minimale bedrijfsomvang (een jaaromzet van ten minste 100 miljoen EUR).
(307)
Tegelijkertijd moet opgemerkt worden dat de Deloitteaanpak met betrekking tot andere aspecten ook bepaalde potentiële zwakke punten vertoont en deze vereisen een behoedzame interpretatie.
(308)
Zo lijken de Deloitte-steekproeven veel ondernemingen te bevatten met een kapitaalintensiteit die hoger is dan die welke voor postexeploitanten geldt (98). Uit methodologisch oogpunt vereist het gebruik van de ROS als instrument voor winstbenchmarking een vergelijkingssteekproef van ondernemingen met soortgelijke kapitaalintensiteitsniveaus (voor dit doel gedefinieerd als de Capital to Sales-ratio). Het is een feit dat ondernemingen met eenzelfde ROS doorgaans een hogere Return on Capital Employed (ROCE) (99) hebben naarmate hun Capital to Sales-ratio lager is. Dat betekent dat wanneer de ROS als benchmarkindicator voor de winst wordt gebruikt, de kapitaalintensiteit van de ondernemingen in de benchmarkgroep van een vergelijkbaar niveau moeten zijn. Hoewel het moeilijk is om betrouwbare ramingen van die kapitaalintensiteit te verkrijgen (100), lijkt het ernaar uit te zien dat de activiteiten op het gebied van de postbezorging en distributie in de perssector minder kapitaalintensief zijn dan de pakketexpresdiensten van grote multinationale ondernemingen als UPS, TNT, FedEx en DHL (101). De indicator voor een redelijke winst die op basis van de Deloitte-steekproeven is berekend, zou derhalve tot een overwaardering kunnen leiden van een passende benchmarkwinst voor ondernemingen met een soortgelijke kapitaalstructuur als De Post (102).
(309)
Gezien de talloze onzekerheden die aan deze benchmarkexercitie verbonden zijn, acht de Commissie het gerechtvaardigd om een redelijke ROS-bandbreedte te bepalen op basis van de ramingen van Deloitte van de ROS-mediaan voor de bredere steekproef van ondernemingen uit alle sectoren (5,4 %), enerzijds, en op basis van de ROS-mediaan voor de steekproef van ondernemingen die in de post- en pakketsector actief zijn (7,4 %), anderzijds (103). De daaruit resulterende bandbreedte van [5,4 %-7,4 %] kan volgens de Commissie een „standaardbandbreedte” voor een redelijke winst vormen, in ieder geval voor de perioden dat De Post aan een relevant risiconiveau werd blootgesteld vanwege het geldende compensatiecontract en sterke prikkels kreeg om efficiënter te gaan werken (104).
(310)
De Commissie is van mening dat de bandbreedte van [5,4 %-7,4 %] als standaard adequaat is. Dit geldt zowel voor de postbezorging van De Post als voor de distributie in de perssector aangezien het onderling nauw verbonden activiteiten betreft met zeer vergelijkbare zakelijke kenmerken.
(311)
Het is juist dat De Post weinig tot geen concurrentie heeft ondervonden voor de betrokken activiteitengebieden (bezorgen van brieven en distributie in de perssector). Tegen die achtergrond dient de vraag zich aan of het eigenlijk wel passend is om de winst van De Post te benchmarken aan de hand van de mediaanwinst van steekproeven van ondernemingen die wél concurrentie hebben ondervonden, en of een restrictievere (d.w.z. lagere) benchmark, zoals het eerste kwartiel (25e percentiel), niet voldoende zou zijn voor een onderneming in de positie van De Post. Bij een dergelijke benadering zou volgens de Commissie echter onvoldoende rekening worden gehouden met het feit dat er van een significante variatie in de winstniveaus sprake is, zowel tussen ondernemingen als in de loop der tijd. Daarnaast moet voorkomen worden dat er onterecht te weinig ruimte is om eventuele efficiëntiewinsten in aanmerking te nemen door een dergelijk strikt plafond te hanteren voor de ROS die de onderneming - ex post - heeft behaald.
(312)
In het onderhavige geval vindt de Commissie het evenmin passend om een maatstaf als basis te nemen die hoger ligt dan de mediaan, bijvoorbeeld het derde kwartiel (105). Aangezien door middel van de gekozen benadering al een bandbreedte aan de hand van verschillende steekproeven is bepaald, lijkt de meerwaarde om, met het oog op statistische doeleinden, ook bandbreedtes rondom de mediaan binnen de verschillende steekproeven in overweging te nemen (bijvoorbeeld de interkwartielafstand die doorgaans ook voor verrekenprijzen wordt toegepast), enigszins beperkt (106). Dat betekent dat de Commissie wel de variatie in de mediaan voor alle benchmarkgroepen gezamenlijk in aanmerking neemt - en niet de variatie rondom de mediaan binnen een specifieke steekproef (107).
(313)
Gezien de lagere kapitaalintensiteit van het postsegment van De Post ten opzichte van die van de exploitanten van exprespakketdiensten (108), lijkt het echter meer van belang dat de toepassing van de mediaan van laatstgenoemde steekproef op zichzelf al een bepaalde ruimte biedt om de variatie in winstniveaus rond de mediaan voor minder kapitaalintensieve ondernemingen als De Post in aanmerking te nemen en, waar van toepassing, een toereikende beloning mogelijk te maken voor efficiëntiewinsten.
(314)
Door de in overweging 309 genoemde standaardbandbreedte te vergelijken met andere beschikbare ramingen van de redelijke winst, kunnen verschillende crosschecks worden uitgevoerd. Zoals aangegeven in het begin van dit gedeelte, is het zinvol om een crosscheck uit te voeren met de ROS-mediaan uit de CRA-studie, die […] % bedraagt (109). De ROS-mediaan die berekend is op basis van benchmarkgroep II van WIK (een steekproef beperkt tot ondernemingen met een omzet van meer dan 100 miljoen EUR) komt uit op een ROS van 7,1 %. De Commissie concludeert dat deze resultaten binnen de bandbreedte van [5,4 %-7,4 %] vallen en dus de stelling ondersteunen dat deze bandbreedte inderdaad als redelijk aangemerkt kan worden.
(315)
In het algemeen concludeert de Commissie dan ook dat een standaardbandbreedte van [5,4 %-7,4 %] een geschikt benchmarkbereik voor de winst lijkt te zijn, in ieder geval voor de perioden dat De Post aan een relevant risiconiveau werd blootgesteld en sterke prikkels kreeg om efficiënter te gaan werken.
(316)
Ten algemene is de Commissie van mening dat, wanneer een contract tussen de gevestigde exploitant en de overheidsinstantie zodanig is dat er aan de openbare dienst een bepaalde mate van risico is verbonden, de redelijke winst die de gevestigde exploitant mag behouden, in overeenstemming moet zijn met het betreffende risiconiveau. Indien het contract weinig risico’s met zich brengt, moet daarentegen ook het redelijke winstniveau dienovereenkomstig laag zijn.
(317)
In het vorige gedeelte heeft de Commissie haar methode toegelicht die geleid heeft tot het vaststellen van een standaardbandbreedte voor de redelijke winst van [5,4 %-7,4 %], die als passend geldt voor contracten waaraan een bepaalde mate van risico is verbonden. Het is moeilijk om de relevante benchmark voor contracten met lage risico’s te kwantificeren in de zin van een bandbreedte van de redelijke ROS, maar het is wel duidelijk dat dit soort ROS-bandbreedte zich aan de linkerzijde moet bevinden van de steekproefverdeling van geobserveerde winstniveaus. De Commissie is van mening dat het vanuit dit perspectief gerechtvaardigd is om een bandbreedte van de redelijke winst vast te stellen op basis van het eerste kwartiel (25e percentiel) in plaats van de mediaan.
(318)
Het gebruik van het 25e percentiel als benchmark voor contracten met lage risico’s resulteert, op basis van de verschillende Deloitte-steekproeven, in een bandbreedte voor een redelijke ROS van [3,6 %-4,8 %].
(319)
Ook in dit geval kan een vergelijking met de CRA-resultaten voor gevestigde postexploitanten een nuttige, aanvullende crosscheck vormen. Het gemiddelde van het jaarlijkse 25e percentiel zoals dat door de Commissie is berekend, bedraagt […] %. De Commissie concludeert dat deze resultaten binnen de bandbreedte van [3,6 %-4,8 %] vallen en dus de stelling ondersteunen dat deze bandbreedte inderdaad als redelijk aangemerkt kan worden.
(320)
Alles samengenomen concludeert de Commissie dan ook dat een standaardbandbreedte van [3,6 %-4,8 %] een geschikte benchmarkbandbreedte voor de winst lijkt te zijn, in ieder geval voor de perioden dat De Post aan een laag risiconiveau werd blootgesteld.
(321)
Zoals toegelicht in de inleiding van dit gedeelte, is het risico dat De Post loopt afhankelijk van het compensatiemechanisme dat door België wordt toegepast. Dit mechanisme is vervat in de verschillende beheerscontracten die door De Post en de Belgische Staat zijn gesloten en is in de loop der tijden aan veranderingen onderhevig geweest. Het is dan ook redelijk om verschillende bandbreedtes voor een „redelijke ROS” in overweging te nemen op basis van de geldende compensatiemechanismen. Die mechanismen bepalen niet alleen het niveau van de risico’s waarmee De Post wordt geconfronteerd, maar ook de mate waarin De Post wordt geprikkeld om productiviteitsverbeteringen door te voeren.
(322)
In dit verband wil de Commissie benadrukken dat voor de risicobepaling van de contracten niet de aanwezigheid van risico’s in de beheerscontracten van De Post op zich, of zelfs het absolute risiconiveau van doorslaggevend belang is, maar veeleer de mate waarin het risico groter of kleiner is dan het risico waarmee ondernemingen in de benchmarkgroepen geconfronteerd worden. Dat geldt eveneens voor de mate waarin De Post geprikkeld wordt om efficiëntiewinsten tot stand te brengen. Gezien het feit dat de steekproefgroepen samengesteld zijn uit ondernemingen die in een concurrerende omgeving actief zijn, worden zij doorgaans met significante risico’s geconfronteerd en met sterke prikkels om efficiënter te opereren.
(323)
De Commissie is van mening dat het vierde beheerscontract (2006-2010) duidelijk mechanismen bevat met langlopende verbintenissen voor de tarifering en financiering op basis van vooraf bepaalde parameters. Dit geldt zowel voor de postbezorgingsactiviteit van De Post als de distributie in de perssector.
(324)
Wat meer in het bijzonder de distributie in de perssector betreft, is in artikel 9 van het vierde beheerscontract bepaald dat het gewogen gemiddelde van de tarieven voor de levering van diensten die tot het „kleingebruikerpakket” behoren, gedurende de looptijd van het contract (standaard vijf jaar) niet sneller mag stijgen dan toegestaan volgens de formule voor een tariefplafond op basis van de zogeheten „gezondheidsindex” (een specifieke consumentenprijsindex), vermeerderd met een kwaliteitsbonus die het percentage stukpost dat op tijd geleverd wordt, weerspiegelt. Het feit dat de tarieven voor de gehele contractduur op een dergelijke wijze zijn vastgelegd, vertoont volgens de Commissie alle kenmerken van een contract met stimulerende criteria, waarbij de exploitant aan een relevant risiconiveau wordt blootgesteld.
(325)
Met betrekking tot de distributie in de perssector is in artikel 2 van het vierde beheerscontract bepaald dat de ontwikkeling van de tarieven voor die distributie tijdens de looptijd van het contract niet sneller mag stijgen dan de gezondheidsindex. Om de nettokosten van de distributie in de perssector te dekken, wordt in artikel 13, lid 2, rekening houdende met de verwachte efficiëntiewinsten, de jaarlijkse compensatie waarop De Post recht heeft, vastgesteld op een bedrag van 290 613 000 EUR (plus inflatiecorrectie) (110). In artikel 13, lid 5, is bepaald dat, indien de inhoud of voorwaarden van uitvoering van de dienst van algemeen economisch belang veranderen, of indien zich een betekenisvolle ontwikkeling voordoet in de niet door De Post beheersbare kosten, de contractpartijen gezamenlijk zullen onderzoeken of en in welke mate dit een aanpassing van het compensatiebedrag vereist opdat dit gelijke tred zou houden met de onderliggende reële kosten. Voor alle aanpassingen is een in de ministerraad overlegd koninklijk besluit vereist. De Commissie onderkent dat die laatste bepaling als een ontsnappingsclausule kan worden gelezen, omdat er opnieuw bepaalde ex-post-elementen in het contract worden opgenomen (waardoor De Post tegen risico’s wordt beschermd). Niettemin is de Commissie van mening dat de gebruikte formulering vrijblijvend genoeg is voor de betreffende overheidsinstanties, zodat De Post er niet vanuit kan gaan dat die clausule automatisch wordt toegepast. In het algemeen is de Commissie van mening dat de regelingen voor de distributieactiviteiten van De Post in de perssector, wat de hoogte van de compensatie betreft, een verbintenis op lange termijn inhouden.
(326)
De Commissie is derhalve, alles samengenomen, van mening dat het vierde beheerscontract (2006-2010) geen contract is waaraan een laag risico is verbonden, maar veeleer aangemerkt moet worden als een contract met een relevante mate van risico. Dat betekent in het algemeen dat de standaardbandbreedte van [5,4 %-7,4 %] voor beide soorten activiteiten die op grond van het vierde beheerscontract worden uitgevoerd, een adequate benchmark lijkt te zijn.
(327)
Daarentegen lijken de eerdere beheerscontracten (tot en met 2005) grotendeels gebaseerd te zijn op prijs- en compensatiemechanismen waaraan een laag risico voor De Post was verbonden.
(328)
Wat het bepalen van de postzegeltarieven betreft, doet de Commissie opmerken dat er in de eerste drie beheerscontracten geen tariefplafondmechanisme wordt gebruikt dat vergelijkbaar is met het mechanisme in het vierde beheerscontract (d.w.z. op basis van een tariefvastlegging voor de lange termijn). In plaats daarvan is er in deze contracten in algemene zin sprake van tarieven die op de reële kosten zijn gebaseerd en die overeenkomstig aanvaarde boekhoudkundige regels worden bepaald (111).
(329)
In dezelfde zin merkt de Commissie met betrekking tot de distributie in de perssector op dat er bij de eerste drie beheerscontracten geen sprake is van een begroting met vaste betalingen van bedragen in één keer die, evenals bij het vierde beheerscontract, de gehele contractduur bestrijken (112). In die drie contracten is net sprake van compensatie op basis van de reële kosten (113). De Commissie merkt op dat in het tweede beheerscontract daarnaast een algemeen plafond voor de compensatie was opgenomen, maar dat de feitelijke compensatiebedragen die over die periode zijn uitgekeerd, twijfel lijken op te roepen over de vraag of dat plafond wel daadwerkelijk bindend was (114). In het eerste beheerscontract was ook een jaarlijkse dotatie (compensatiebedrag) opgenomen, maar de Commissie merkt op dat in dat contract tegelijkertijd geen concreet plafond was opgenomen voor de tarieven voor distributie in de perssector op lange termijn.
(330)
De Commissie is derhalve van mening dat de bandbreedte van [3,6 %-4,8 %] die als redelijk is aangemerkt bij het ontbreken van contractgebonden risico’s, toegepast zou moeten worden op zowel de distributie in de perssector als de postbezorging in de perioden die bestreken worden door de eerste drie beheerscontracten.
(331)
De Commissie merkt op dat een contractgebonden benadering ook door de Belgische autoriteiten zelf wordt voorgesteld in hun verklaring van 14 december 2011. Hoewel de methode die de Belgische autoriteiten voorstaan, twijfel oproept over de individuele risicofactoren en de wijze waarop deze worden gewogen (115), is een analyse per contractperiode (waarbij het risico dat De Post loopt in wezen gerangschikt wordt op basis van een driepuntsschaal (laag, gemiddeld en hoog)) over het algemeen consistent met de aanpak die door de Commissie wordt gehanteerd. Alles in aanmerking genomen, lijkt de uiteindelijke categorisering van de contracten door De Post, wat het risiconiveau betreft, in overeenstemming met de analyse van de Commissie, aangezien de Belgische autoriteiten eveneens van mening zijn dat het vierde beheerscontract in het algemeen risicovoller is dan de eerste drie contracten.
(332)
De Commissie concludeert dat een standaardbandbreedte van de Return on Sales (ROS) tussen [5,4 %-7,4 %] een passende bandbreedte (benchmarkbandbreedte) is om van uit te gaan bij het vaststellen van een redelijke winst voor de perioden waarin De Post te maken had met een relevant risiconiveau en aanzienlijke prikkels kreeg om efficiënter te werken.
(333)
De Commissie concludeert eveneens dat een ROS-bandbreedte tussen [3,6 %-4,8 %] een passende bandbreedte (benchmarkbandbreedte) is om van uit te gaan wat betreft de redelijke winst voor de perioden waarin De Post niet met een relevant risiconiveau te maken had.
(334)
Om rekening te houden met de efficiëntie-inspanningen die De Post volgens de Belgische autoriteiten heeft ondernomen, heeft de Commissie gekozen voor een voorzichtige aanpak door de bovengrens van beide bandbreedtes aan te houden als redelijke winst die kan worden opgenomen in de kosten van de openbare dienst. Dit wordt ook beklemtoond door de studie van Deloitte (zie overweging 293): een beroep doen op bandbreedtes zou passend zijn om bestraffing te vermijden van bovengemiddelde prestaties als gevolg van efficiëntiewinsten.
(335)
Volgens de Commissie hebben de eerste drie beheerscontracten (1992-1996, 1997-2002 en 2003-2005) een laagrisicokarakter, waardoor een redelijk winstpercentage van 4,8 % ROS kan worden toegepast, zowel voor het bezorgen van post als voor persdistributie. Met het vierde beheerscontract (2006-2010), daarentegen, is aanzienlijk meer risico gemoeid, waardoor een redelijk percentage van 7,4 % ROS kan worden vastgesteld, zowel voor het bezorgen van post als voor persdistributie.
(336)
Het eerste beheerscontract vermeldt dat de jaarlijkse compensatie door de Staat bedoeld is voor alle taken van openbare dienst.
(337)
De mogelijke overcompensatie moet dus worden berekend door alle opbrengsten en kosten van alle taken van openbare dienst bij elkaar op te tellen.
(338)
De jaarlijkse compensatie door de Staat voor de taken van openbare dienst moet in de opbrengsten worden opgenomen. De jaarlijkse compensaties die De Post uit hoofde van het eerste beheerscontract heeft ontvangen, bedraagt in totaal 1,5 miljard EUR.
(339)
Daarnaast moeten de volgende steunmaatregelen in aanmerking worden genomen.
Overdracht van gebouwen
(340)
Het eerste beheerscontract voorzag tevens in een overdracht van gebouwen van de Staat aan De Post. Deze overdracht van gebouwen voor een waarde van 112,2 miljoen EUR, waarin geen betaling van een tegenprestatie voor de eigendomsoverdracht was vervat, moet worden opgenomen in de opbrengsten van De Post bij de berekening van overcompensatie voor de periode die het eerste beheerscontract bestrijkt. De Post had de Staat geen tegenprestatie betaald voor het gebruik van de gebouwen in de periode vóór de overdracht ervan.
(341)
In 1997 heeft de Staat een bedrag van 62 miljoen EUR uitgekeerd aan De Post dat in de boeken van De Post is opgenomen als kapitaalinjectie. De Belgische autoriteiten hebben nadien toegegeven dat dit overgedragen bedrag in feite een te late betaling behelsde van het tegoed voor de jaarcompensatie van 1996, zoals vastgelegd in het eerste beheerscontract.
(342)
Het bedrag was in 1996 niet op tijd overgemaakt aan De Post, hetgeen resulteerde in een lagere compensatie door de Staat ten opzichte van het jaarcompensatiebedrag dat in het beheerscontract voor 1996 was vastgesteld.
(343)
Met het oog op de controle op overcompensatie is de betaling van 62 miljoen EUR opgenomen als DAEB-compensatie voor de periode die het eerste beheerscontract bestrijkt.
(344)
De berekening van de overcompensatie met betrekking tot het eerste beheerscontract kan als volgt worden samengevat:
-
Nettokosten (kosten - opbrengsten) van alle taken van openbare dienst, m.i.v. de universeledienstverplichting
-
Redelijke winst voor DAEB’s
+
Jaarlijkse DAEB-compensatie
+
Overdracht gebouwen
+
Kapitaalinjectie in 1997
=
Overcompensatie
(345)
Bij de berekening van de overcompensatie in verband met drie daaropvolgende beheerscontracten wordt enkel rekening gehouden met de opbrengsten en kosten van de DAEB-activiteiten die, volgens die contracten, in aanmerking kunnen komen voor compensatie ten behoeve van de taak van openbare dienst. De overeenkomstige opbrengsten en kosten van de overige diensten van algemeen economisch belang die ingevolge deze contracten niet voor steun in aanmerking komen, worden buiten beschouwing gelaten. Aangezien de universele postdienst niet onder de gesteunde activiteiten valt, worden de potentiële nettokosten daarvan buiten beschouwing gelaten en moeten zij door De Post volledig uit eigen middelen worden gefinancierd, overeenkomstig de in de beheerscontracten vervatte belasting met de openbare taak. De activiteiten die volgens de beheerscontracten moeten worden gesteund door betaling van compensatie tot een niveau zoals dat in elk beheerscontract is bepaald, omvatten met name de distributie van pers (dagbladen en tijdschriften) en de andere openbare diensten zoals bedoeld in overweging 33.
(346)
Door de lage tarieven bij persdistributie is de reeks gesteunde DAEB-activiteiten verliesgevend.
(347)
Aangezien mogelijke overcompensatie van één dienst kan worden benut om de nettokosten te financieren verbonden aan andere taken van openbare dienst die worden „ondergecompenseerd’, worden bij de berekening alle opbrengsten en kosten van de DAEB-taken die volgens de beheerscontracten voor steun in aanmerking komen, bij elkaar opgeteld.
(348)
De jaarlijkse compensaties die De Post uit hoofde van deze drie beheerscontracten heeft ontvangen, bedragen in totaal 3,5 miljard EUR.
(349)
Behalve de compensatie waarin door de beheerscontracten wordt voorzien, heeft De Post gedurende de hier te onderzoeken periode ook uitsluitende rechten genoten die van overheidswege zijn verleend om een voorbehouden sector voor postdiensten te exploiteren. Hoewel de potentiële netto-overwinsten uit deze voorbehouden sector geen staatsmiddelen zijn uit oogpunt van het staatssteuntoezicht en daarvoor ook geen terugvorderingsbevel kan uitgaan in het geval van overcompensatie, kunnen en moeten zij krachtens deze staatssteunregels in aanmerking worden genomen om een oordeel te vellen over de noodzaak en evenredigheid van enige andere staatsteun die dezelfde exploitant wordt toegekend, om hem te compenseren voor de openbare dienst. Bij de beoordeling of de compensatie die op grond van de verschillende beheerscontracten aan De Post is uitbetaald, al dan niet verenigbaar is op grond van artikel 106, lid 2, worden overwinsten die de Belgische exploitant van postdiensten in de voorbehouden sector heeft behaald, in mindering gebracht op de kosten van diensten van algemeen economisch belang waarvoor, volgens de bepalingen van deze contracten, aanspraak op compensatie kan worden gemaakt.
(350)
Dienaangaande zij opgemerkt dat dit beginsel is vervat in de DAEB-kaderregeling waarin het volgende is bepaald: „Beschikt de betrokken onderneming over uitsluitende of bijzondere rechten die verband houden met een dienst van algemeen economisch belang die een hogere winst oplevert dan de redelijke winst, of geniet zij andere haar door de Staat toegekende voordelen, dan moeten deze in aanmerking worden genomen, ongeacht hun kwalificatie ten aanzien van artikel 87 van het EG-Verdrag, en bij haar inkomsten worden gevoegd” (116). Dit beginsel brengt de aan artikel 106, lid 2, inherente voorwaarden van noodzaak en evenredigheid tot uiting. Immers, steun ten behoeve van een dienst van algemeen economisch belang bovenop de overwinst als gevolg van een uitsluitend of bijzonder recht dat aan dezelfde exploitant is verleend, die al voldoende is om de kosten te dekken van een andere dienst van algemeen economisch belang, zou niet noodzakelijk zijn voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang. De exploitant die dit soort overwinst geniet, wordt al begunstigd door een overheidsmaatregel waardoor hij de dienst van algemeen economisch belang kan beheren in een situatie van economisch evenwicht, zodat extra compensatie niet nodig is.
(351)
Eventuele overwinsten die in de voorbehouden sector zijn behaald ten gevolge van dit uitsluitende recht, moeten derhalve in aanmerking worden genomen bij de beoordeling of de aan De Post verleende DAEB-compensatie in het onderhavige geval al dan niet noodzakelijk was.
(352)
Dienovereenkomstig zou De Post de winst uit de voorbehouden sector (UDV R) mogen behouden voor zover het redelijke winst betreft; overwinsten worden echter meegenomen in de analyse van de overcompensatie voor diensten van algemeen economisch belang.
(353)
Aangezien de voorbehouden sector echter in de eerste plaats bedoeld is om de universele dienst te financieren, zullen verliezen die in de andere sectoren van de universele dienst worden gemaakt, de bijdrage doen dalen die de voorbehouden sector levert aan de kosten van andere gerelateerde diensten van algemeen economisch belang.
(354)
Bovendien dient, teneinde de werkelijke overwinst uit de voorbehouden sector te bepalen, rekening te worden gehouden met kosten die voortvloeien uit de universeledienstverplichting, maar die worden opgevangen door activiteiten die niet onder de universele dienst vallen. Aansluitend bij het arrest-Chronopost dienen de kosten van het retailnetwerk bij de kostenberekening van De Post te worden verdeeld over de activiteiten die van het retailnetwerk gebruikmaken, waarbij het gaat om producten die zowel binnen als buiten de universele dienst vallen. Meer bepaald doet de verplichting die De Post is opgelegd om een retailnetwerk van een bepaalde omvang en dichtheid in stand te houden om een universele postdienst aan te bieden met een door de Belgische autoriteiten vastgestelde afdoende kwaliteit, verliezen ontstaan bij de commerciële activiteiten die buiten de toepassing van de universele dienst vallen, omdat een deel van de kosten van het retailnetwerk, in overeenstemming met het arrest-Chronopost, worden toegerekend aan de commerciële producten die van het retailnetwerk gebruikmaken.
(355)
In de beheerscontracten gestelde eisen aan het netwerk: de van overheidswege opgelegde eisen aan het retailnetwerk betreffen de dichtheid en het type van de verkooppunten waaruit dit retailnetwerk bestaat (postkantoren en/of postpunten). Deze eisen zijn vastgelegd in de verschillende beheerscontracten. Zo bevat het vierde beheerscontract (2005-2010):
a)
de algemene eis dat er een netwerk in stand moet worden gehouden waarmee de verrichting van de universele dienst en andere aan De Post toevertrouwde openbare diensten is gewaarborgd (117);
b)
de eis dat er voorzien wordt in ten minste 1 300 verkooppunten (postkantoren en postpunten (118));
c)
de eis dat er ten minste 589 postkantoren moeten zijn;
d)
voorts mag de afstand over de weg tussen elk verkooppunt met een basisdienstenaanbod en een postkantoor met een volledig dienstenaanbod niet meer dan 10 km zijn.
(356)
De Belgische autoriteiten zijn van mening dat de specifieke vereisten inzake het aantal en het type verkooppunten in het retailnetwerk van De Post een afzonderlijke, door de overheid opgelegde verplichting van territoriale dekking voor diensten van algemeen economisch belang inhoudt die verder gaat dan nodig is voor de vervulling van de door de universeledienstverplichting opgelegde eisen. Op grond daarvan is België van oordeel dat alle nettokosten die verbonden zijn aan genoemde verplichting tot territoriale dekking door de Staat moeten worden gecompenseerd.
(357)
Kwantificering van de aan het netwerk gestelde eisen: om te kunnen bepalen wat de nettokosten voor De Post zijn die voortvloeien uit de verplichting een retailnetwerk in stand te houden van ten minste 1 300 verkooppunten, waarvan ten minste 589 postkantoren, hebben de Belgische autoriteiten het bestaande retailnetwerk van De Post, waarvan de dichtheid en het type van de verkooppunten van overheidswege zijn opgelegd, vergeleken met een hypothetisch retailnetwerk dat De Post zou exploiteren als de overheid geen specifieke eisen had gesteld. Met andere woorden, het hypothetische retailnetwerk is het netwerk dat De Post commercieel zou exploiteren indien er geen door de overheid opgelegde de openbaredienstverplichtingen zouden zijn.
(358)
De Belgische autoriteiten stellen dat het hypothetische retailnetwerk uitsluitend uit postpunten zou bestaan. Er zouden geen postkantoren meer zijn. Om echter hetzelfde volume aan klanten te kunnen blijven bedienen, zou De Post het aantal postpunten drastisch verhogen.
Vergelijking bestaande retailnetwerk De Post met hypothetisch retailnetwerk zonder door de overheid opgelegde verplichtingen
Totaal aantal verkooppunten
Postkantoren (a) + postpunten (b)
(a)
Aantal postkantoren
(door De Post zelf geëxploiteerde specifieke verkooppunten)
(b)
Aantal postpunten
(servicepunten in gebouwen van derde partijen)
Bestaand retailnetwerk De Post (eind 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypothetisch retailnetwerk zonder door de overheid opgelegde verplichtingen (volgens de Belgische autoriteiten)
[…] =
[…] +
[…]
Verplicht retailnetwerk van overheidswege opgelegd
Ten minste 1 300
Ten minste 589
Geen eis
(359)
Uit de bovenstaande tabel blijkt dat het bestaande retailnetwerk van De Post aan de overheidseisen voldoet: zowel het totale aantal verkooppunten als het aantal postkantoren komt boven het vereiste niveau uit. Het hypothetische retailnetwerk dat De Post zou kiezen als zij het op zuiver commerciële basis zou mogen exploiteren, geeft echter een heel ander beeld te zien: het totale aantal postpunten zou toenemen, maar De Post zou niet langer postkantoren exploiteren.
(360)
Werkelijke situatie omtrent de eisen aan het netwerk: er zijn nog meer aspecten verbonden aan de van overheidswege opgelegde eisen in het geval van De Post.
(361)
Om te beginnen is het bestaande door De Post in stand gehouden netwerk, groter dan de Staat eist. Zowel het totale aantal verkooppunten als het aantal postkantoren komt boven het door de overheid geëiste minimumaantal uit. Dit kan erop wijzen dat de eisen feitelijk geen belemmering waren voor De Post, die er momenteel dus een retailnetwerk op nahoudt van een omvang waarvoor zij zelf heeft gekozen.
(362)
De Belgische autoriteiten wijten het overtal aan postkantoren aan het 10-km-vereiste, aan de noodzaak een veiligheidsmarge te hebben bij onverwachte sluiting van postpunten en aan het voornemen van de Belgische autoriteiten in het volgende beheerscontract het vereiste minimumaantal postkantoren te verhogen naar 650. Het zou daarom geen zin hebben kantoren te sluiten, om het aantal tot het huidige vereiste niveau terug te brengen, die later toch weer zouden moeten worden geopend. De Belgische autoriteiten stellen dat het voor De Post daarom niet haalbaar was om het aantal postkantoren verder terug te brengen richting het vereiste minimumaantal van 589. Volgens de Belgische autoriteiten ondervindt het bestaande retailnetwerk met 713 postkantoren daadwerkelijk belemmeringen als gevolg van de door de overheid opgelegde eisen, ondanks het overtal aan verkooppunten.
(363)
Een tweede aandachtspunt is dat de door de Belgische autoriteiten gekozen methode berust op een terugrekening van de retailnetwerkkosten vanaf 2009 naar de voorgaande jaren, en dit tot 1992. Een dergelijke terugrekening brengt onvermijdelijk methodologische onzekerheden met zich. Het is niet per definitie zo dat het alternatieve bedrijfsmodel van postpunten sinds 1992 beschikbaar was. Bovendien bestond het personeelsbestand van De Post in het verleden voornamelijk uit met ambtenaren gelijkgestelde werknemers, waarvan de loonkosten zeer moeilijk te beïnvloeden zijn. De postpunten hebben geen werknemers van De Post in dienst, zodat de statutaire werknemers van De Post die niet langer in de postkantoren werken, nog steeds op de loonlijst van De Post zouden blijven staan. Het valt dus te betwijfelen of, in het prille begin van de hier te onderzoeken periode, de mogelijke sluiting van postkantoren voor directe besparingen op de loonkosten zou hebben gezorgd. In 2009 daarentegen, toen het personeelsbestand voor een groter deel uit contractuele medewerkers bestond, zouden dergelijke kostenbesparingen tot op zekere hoogte zijn verwezenlijkt. Dankzij de geleidelijke overgang naar een wendbaarder personeelsbestand en de achtereenvolgende verbeteringen in het kostenberekeningssysteem kunnen de boekhoudgegevens uit de meer recente jaren als vrij van dit soort verstorende invloeden worden beschouwd. Aangezien echter nog meer dan 20 000 ambtenaren bij bpost in dienst zijn die niet in postpunten kunnen worden ingezet en die niet kunnen worden ontslagen, blijft de vervanging van alle postkantoren door postpunten ook vandaag nog een zuiver theoretische en weinig realistische optie.
(364)
De Belgische autoriteiten onderstrepen echter dat potentiële kosten die verbonden zijn aan de afvloeiing van overtollige werknemers in het verleden zouden zijn gecompenseerd door besparingen in de bedrijfskosten en door de verkoop van onnodige gebouwen. Wat betreft de betrouwbaarheid van de gegevens over 1992-2002 verklaren de Belgische autoriteiten dat de kosten van het retailnetwerk in feite waarschijnlijk te laag zijn opgegeven, omdat een aantal posten waarvan gesteld had kunnen worden dat het retailnetwerkkosten zijn, bij andere kostenplaatsen zijn ondergebracht. De tekortkomingen in de terugrekeningsmethode zouden worden gecompenseerd door de andere, voorzichtige aannames van de Belgische autoriteiten bij de berekening van de kosten in de afgelopen jaren.
(365)
Bestaan van een specifieke, territoriaal gespreide dienst van algemeen economisch belang: zelfs indien erkend zou worden dat er belemmeringen voor het distributienetwerk bestaan, lijkt de bewering van de Belgische autoriteiten dat die belemmeringen leiden tot een afzonderlijke aanvullende DAEB-taak van territoriale dekking niet gerechtvaardigd te zijn, omdat de beheerscontracten geen specifieke bepalingen lijken te bevatten waarin een dergelijke verplichting tot territoriale dekking zou worden afgebakend en die zich zou onderscheiden van en verder zou reiken dan de universeledienstverplichting en andere openbaredienstverplichtingen. Integendeel, in de beheerscontracten tussen De Post en de Belgische Staat is nader bepaald dat de eisen die aan het distributienetwerk worden gesteld uitsluitend bedoeld zijn om de verrichting van de universele dienst en de andere diensten van algemeen economisch belang te waarborgen (distributie van kranten, tijdschriften, postrekeningen, postwissels enz.). Van de kosten van het distributienetwerk die gemaakt moeten worden om deze diensten te verrichten, is vooraf al verantwoording afgelegd in de boekhouding voor de verschillende diensten in dit verband (119). Bovendien bevatten de beheerscontracten geen mechanisme om de kosten van een taak van territoriale aanwezigheid te compenseren. De Commissie tekent aan dat de eis om vooraf parameters vast te stellen ter berekening van de compensatie, is ingevoerd met de DAEB-kaderregeling van 2005 en dat de overcompensatie van de kosten voor diensten van algemeen economisch belang van De Post is vastgesteld voor de periode na 2005 (zie overweging 386).
(366)
Opgemerkt moet worden dat de lidstaten gevestigde postexploitanten moeten verplichten universele diensten van een passend kwaliteitsniveau te verrichten en voor een passende territoriale dekking te zorgen, overeenkomstig artikel 3 van Richtlijn 97/67/EG. Deze territoriale dekking die ook in de onderhavige Belgische zaak bestaat, vormt echter maar een van de verscheidene aspecten die aan de taak van universeledienstverplichting verbonden zijn. Uit de beheerscontracten waarin De Post wordt belast met de taak van de universele dienst, kan de Commissie geen andere aan een logica van territoriale cohesie of ontwikkeling beantwoordende aanvullende taak opmaken die de gevestigde postexploitant verplicht een netwerk van kantoren in stand te houden dat groter is dan nodig voor de territoriale dekking van de universeledienstverplichting en andere aanverwante openbare diensten. Het staat buiten kijf dat een postkantoor dat De Post met het oog op de universeledienstverplichting in stand houdt, bijdraagt aan territoriale cohesie (120). De verplichting om het in stand te houden is echter, juridisch gezien, gekoppeld aan het behalen van een toereikend kwaliteitsniveau bij de verrichting van de universele postdienst en andere aanverwante diensten. Er kan, overeenkomstig de relevante rechtspraak, alleen sprake zijn van een dergelijke aanvullende territoriale taak indien De Post is belast met een afzonderlijke taak die duidelijk is omschreven als het instandhouden van een groter aantal postkantoren dan nodig is om aan de universeledienstverplichting te voldoen. Bij het belasten met die taak had dan tevens aangegeven moeten zijn wat de verplichtingen zijn, alsmede de kosten en het systeem voor de financiering van de nettokosten die verbonden zijn aan de aanvullende territoriale taak.
(367)
De Commissie heeft geen van deze elementen aangetroffen in de beheerscontracten tussen de Staat en De Post. In feite pogen de Belgische autoriteiten en De Post achteraf en op een kunstmatige manier het bestaan te rechtvaardigen van een specifieke territoriale taak, door te stellen dat de in de beheerscontracten vastgestelde territoriale dekking een tweeledig doel dient: vervulling van zowel de universeledienstverplichting als van een vermeende territoriale taak die verder gaat dan deze universeledienstverplichting. De desbetreffende regelingen bevatten echter geen bepalingen inzake deze vermeende afzonderlijke territoriale taak die De Post zouden verplichten er een groter netwerk op na te houden dan voor de verrichting van de universele dienst is vastgesteld.
(368)
In de argumentatie van de Belgische autoriteiten en De Post is het kunstmatige karakter van hun beweringen terug te vinden. Om de hoogte van een mogelijke overcompensatie te doen dalen, willen de Belgische autoriteiten dat de Commissie rekening houdt met beweerde kosten van een aanvullende territoriale taak die verder gaat dan het bereik van de universeledienstverplichting, in de vorm van het verschil tussen de werkelijke kosten van een volledig uitgerust postkantoor en de kosten van een hypothetisch postpunt dat dit kantoor zou vervangen. Deze redenering is niet gebaseerd op een hypothetisch ruimer netwerk dat De Post wegens territoriale doelstellingen in stand moet houden, maar brengt alleen de extra kosten in beeld van de onder de universele dienst vallende dienstverlening waarvoor volgens de beheerscontracten geen steun wordt verleend. Het ontbreken van een territoriale doelstelling wordt bevestigd door het feit dat de Belgische autoriteiten het aantal postpunten aanzienlijk zouden moeten verhogen om de universele dienst te kunnen verrichten, omdat dat met hetzelfde aantal postpunten niet zou lukken.
(369)
Niettemin kan echter worden opgemerkt dat, hoewel er niet kan worden ingestemd met de argumentatie van de Belgische autoriteiten als zou er sprake zijn van een heuse en specifieke taak voor territoriale spreiding, het wel zo is dat de eis van de Belgische Staat om een distributienetwerk in stand te houden waarmee de universele dienst en andere openbare diensten kunnen worden verricht, niet alleen voor die diensten gevolgen heeft, maar ook extra kosten doet ontstaan voor de commerciële diensten.
(370)
Volgens de Activity Based Costing (ABC) methode, en in overeenstemming met het arrest-Chronopost, worden, zoals in overweging 354 werd uiteengezet, de gezamenlijke kosten van het distributienetwerk verdeeld over de activiteiten die van het retailnetwerk gebruikmaken. Aan alle producten, met inbegrip van de commerciële producten, wordt derhalve een deel van de kosten toegerekend. De kosten ontstaan door de van overheidswege opgelegde eis om postkantoren in stand te houden, drukken op de commerciële producten die als gevolg daarvan aanhoudend verliesgevend lijken te zijn, hoewel deze producten tegen marktprijzen worden verkocht. Omdat de commerciële diensten die De Post via het netwerk verkoopt, een deel van de vaste kosten van dit netwerk financieren, dragen zij indirect bij aan de universele dienst.
(371)
Uit economisch standpunt zou het zinvol lijken om bij de beoordeling van overcompensatie ten gunste van De Post rekening te houden met de bij commerciële diensten geleden verliezen die veroorzaakt werden door de universeledienstverplichting en andere openbaredienstverplichtingen. Hoewel De Post een economische prikkel heeft om commerciële producten via haar retailnetwerk te verkopen, is het gevolg daarvan, uit oogpunt van kostentoerekening, dat een deel van de netwerkkosten die anders tot de openbare dienst zouden behoren, nu wordt toegerekend aan de commerciële producten, die als gevolg daarvan verlies lijken te maken.
(372)
De berekening van de overcompensatie in dit geval kan derhalve als volgt worden samengevat:
-
Nettokosten (kosten - opbrengsten) van DAEB’s
-
Toegestane redelijke winst DAEB’s
+
Jaarlijkse DAEB-compensatie
+
Surplus uit overwinst afkomstig van de UDV voorbehouden sector (na financiering van de vervulling van de UDV, inclusief de aanvullende kostenlast van het distributienetwerk voor commerciële diensten ten gevolge van de UDV)
=
Overcompensatie
(373)
De verenigbaarheid van de kapitaalinjectie in 1997 wordt hieronder beoordeeld in het kader van de verenigbaarheid van de jaarlijkse DAEB-compensaties, omdat bij deze betaling het feitelijk niet ging om een afzonderlijke kapitaalinjectie, maar om een bedrag dat verband hield met de compensatie door de Staat voor de DAEB-taken in de periode 1992-1996.
(374)
Aangezien de kapitaalinjectie van 2003 geen staatsteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is de kwestie van de verenigbaarheid van de steun niet aan de orde.
(375)
Aangezien de kapitaalinjectie van 2006 geen staatsteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is de kwestie van de verenigbaarheid van de steun niet aan de orde.
(376)
Opgemerkt moet worden dat de staatsgarantie niet is opgenomen in de beheerscontracten als een vorm van compensatie voor de openbaredienstverplichtingen, zodat deze ook niet op zijn verenigbaarheid kan worden getoetst aan artikel 106, lid 2, VWEU. Aangezien de Belgische autoriteiten geen andere verenigbaarheidsgrond hebben aangevoerd en de Commissie er evenmin een heeft kunnen vinden, vormt de maatregel exploitatiesteun die onverenigbaar is met de interne markt en bijgevolg dient te worden teruggevorderd.
(377)
Zoals reeds vermeld, leverde de vrijstelling van vennootschapsbelasting De Post geen voordeel op en vormt deze derhalve geen staatsteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(378)
De vrijstelling van onroerende voorheffing en van lokale belastingen vormen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, maar moeten als bestaande steun worden beschouwd omdat de vrijstellingen werden ingesteld vóór de inwerkingtreding van het Verdrag. Voorts dient te worden opgemerkt dat deze belastingmaatregelen niet in de beheerscontracten zijn opgenomen als een vorm van compensatie voor openbaredienstverplichtingen.
(379)
Bijgevolg hebben de belastingvrijstellingen geen invloed op de berekening van de overcompensatie, die is gebaseerd op de daadwerkelijk door De Post gemaakte kosten (waarin het effect van die belastingvrijstellingen al is verrekend).
(380)
Daarom zullen deze belastingvrijstellingen afzonderlijk worden behandeld in een procedure betreffende bestaande steun, overeenkomstig de artikelen 17, 18 en 19 van de procedureverordening, Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (121).
6.3.3.3. Berekening van het bedrag aan overcompensatie
(381)
Het bedrag aan overcompensatie kan worden berekend op basis van de in deel 6.3.3.2 beschreven beoordeling. Overeenkomstig het financieringsmechanisme voor openbare diensten zoals dat door de Belgische autoriteiten in de beheerscontracten is vastgelegd, wordt de berekening uitgevoerd voor elke afzonderlijke periode waarin de toewijzing geldt.
Eerste beheerscontract: 1992-1996
(× 1 000 EUR)
-
Nettokosten verbonden openbare dienst
:
-
[…]
-
Kosten van het distributienetwerk:
:
-
[…]
-
Toegestane redelijke winst:
:
-
[…]
(4,8 % ROS)
+
Compensatie door de Staat
:
+
[…]
+
Kapitaalinjectie (1997):
:
+
62 000
(vertraagde DAEB-compensatie)
+
Overdracht gebouwen
:
+
112 209
=
Overcompensatie
=
[…]
Tweede beheerscontract: 1997-2002
Berekening van het surplus uit overwinst afkomstig van de voorbehouden UDV-sector [R = voorbehouden sector, en NR = niet-voorbehouden sector]
(× 1 000 EUR)
+
Overwinst uit UDV R
:
+
[…]
(UDV R winst boven 4,8 % ROS)
Kosten distributienetwerk door UDV
:
[…]
Netto kosten UDV NR
:
[…]
(UDV NR is verliesgevend)
Redelijke winst UDV NR:
:
[…]
(4,8 % ROS)
=
Door gereserveerde sector te financieren UDV-kosten
=
[…]
Surplus gereserveerde sector waardoor de nettokosten DAEB’s dalen
=
[…]
Berekening overcompensatie:
(× 1 000 EUR)
-
Nettokosten openbare dienst
:
-
[…]
-
Toegestane redelijke winst
:
-
[…]
(4,8 % ROS)
+
Compensatie door de Staat
:
+
1 286 461
+
Surplus UDV R
+
[…]
=
Overcompensatie
=
[…]
Derde beheerscontract: 2003-2005
Berekening van het surplus uit overwinst afkomstig van de voorbehouden UDV-sector [R = voorbehouden sector, en NR = niet-voorbehouden sector]
(× 1 000 EUR)
+
Overwinst uit UDV R
:
+
[…]
(UDV R winst boven 4,8 % ROS)
Kosten distributienetwerk door UDV
:
[…]
Netto kosten UDV NR
:
-
[…]
(UDV NR is winstgevend)
Redelijke winst uit UDV
:
[…]
(4,8 % ROS)
=
Kosten UDV te financieren door gereserveerde sector
=
[…]
(geen verliezen die gefinancierd moeten worden)
Surplus gereserveerde sector waardoor de nettokosten DAEB’s dalen
=
[…]
Berekening overcompensatie:
(× 1 000 EUR)
-
Nettokosten openbare dienst
:
-
[…]
-
Toegestane redelijke winst
:
-
[…]
(4,8 % ROS)
+
Compensatie door de Staat
:
+
677 985
+
Surplus UDV R
:
+
[…]
=
Overcompensatie
=
- […]
Vierde beheerscontract: 2006-2010
Berekening van het surplus uit overwinst afkomstig van de voorbehouden UDV-sector [R = voorbehouden sector, en NR = niet-voorbehouden sector]
(× 1 000 EUR)
+
Overwinst uit UDV R
:
+
[…]
(UDV R winst boven 7,4 % ROS)
Kosten distributienetwerk door UDV
:
[…]
Netto kosten UDV NR
:
[…]
(UDV NR is winstgevend)
Redelijke winst uit UDV:
:
[…]
(7,4 % ROS)
=
Kosten UDV te financieren door gereserveerde sector
=
[…]
(geen verliezen die gefinancierd moeten worden)
Overschot gereserveerde sector de nettokosten DAEB’s dalen
=
[…]
Berekening overcompensatie:
(× 1 000 EUR)
-
Nettokosten openbare dienst
:
-
[…]
-
Toegestane redelijke winst
:
-
[…]
(7,4 % ROS)
+
Compensatie door de Staat
:
+
1 568 787
+
Surplus UDV R
:
+
[…]
=
Overcompensatie
=
[…]
Overige maatregelen
Staatsgarantie
(× 1 000 EUR)
Staatsgarantie 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Zoals overeengekomen met de Belgische autoriteiten (122), is de meest objectieve en evenwichtige methode om het tijdsinterval te bepalen voor het berekenen van de totale overcompensatie, in het geval van De Post de „contract-tot-contract”-benadering. De Commissie ziet geen problemen om het verzoek van de Belgische autoriteiten te accepteren. Deze methode garandeert de contractpartijen immers een grotere voorspelbaarheid en rechtszekerheid en zorgt dus voor een vermindering van het risico op overcompensatie. Dit betekent dat iedere periode afzonderlijk moet worden onderzocht en dat er tussen de verschillende periode geen overdracht van over- of ondercompensatie mag plaatsvinden.
(383)
De Belgische autoriteiten betogen echter dat vóór de DAEB-kaderregeling van 2005 in werking trad, de Commissie daarentegen steeds een totale benadering had gehanteerd voor de berekening van over- of ondercompensatie. Op basis daarvan hebben de Belgische autoriteiten specifiek verzocht om alle jaren (123) uit de periode vóór 2005 te bundelen tot één algemene berekening van over- of ondercompensatie.
(384)
De Commissie doet opmerken dat, aangezien alle drie de beheerscontracten uit de periode vóór 2005 resulteren in ondercompensatie, het bundelen van alle jaren geen gevolgen zou hebben voor het aan overcompensatie terug te vorderen bedrag.
(385)
Voorts tekent de Commissie aan dat sinds de goedkeuring van de DAEB-kaderregeling van 2005 „de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie” vooraf moeten worden vastgesteld in het besluit of de besluiten waarmee de belasting met de diensten van algemeen economisch belang plaatsvindt (124). Aangezien het vierde beheerscontract niet voorziet in compensatie van kosten die gemaakt worden buiten de geldigheidsduur ervan (2006-2010), kan ondercompensatie gedurende perioden die buiten dat contract vallen, niet worden gecompenseerd met eventuele overcompensatie voor De Post.
(386)
De Commissie komt tot de conclusie dat De Post voor een bedrag van 415 miljoen EUR aan overcompensatie heeft ontvangen voor haar taak van openbare dienst, met name tijdens de looptijd van het vierde beheerscontract. Aangezien deze overcompensatie onverenigbare steun vormt, dient deze te worden teruggevorderd.
7. CONCLUSIE
(387)
De overname van de pensioenverplichtingen, de jaarlijkse overdrachten van staatsmiddelen, de overdracht van gebouwen, de kapitaalinjecties van 1997, de belastingvrijstellingen en de staatsgarantie vormen staatsteunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, omdat zij De Post hebben bevrijd van kosten die normaal gesproken door particuliere ondernemingen moeten worden gedragen.
(388)
De kapitaalinjecties van 2003 en 2006 vormen geen staatsteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, omdat de Staat gehandeld heeft overeenkomstig het beginsel van een particuliere investeerder handelend in een markteconomie.
(389)
De Commissie komt tot de bevinding dat België de maatregelen onrechtmatig, in strijd met artikel 108, lid 2, VWEU, ten uitvoer heeft gelegd, met uitzondering van de kapitaalinjectie van 2003 (die bij de Commissie vooraf naar behoren is aangemeld voordat deze ten uitvoer werd gelegd) en de belastingvrijstellingen (die bestaande steun vormen).
(390)
De overname van de pensioenverplichtingen heeft De Post met betrekking tot de socialezekerheidsbijdragen niet in een gunstigere positie gebracht ten opzichte van haar concurrenten. De maatregel kan derhalve verenigbaar worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(391)
De jaarlijkse compensaties in het kader van het vierde beheerscontract vormen onverenigbare steun op grond van artikel 106, lid 2, VWEU voor zover De Post hiermee is overgecompenseerd.
(392)
De staatsgarantie vormt onverenigbare steun.
(393)
De vrijstellingen van onroerende voorheffing en van lokale belastingen vormen bestaande steun en zullen afzonderlijk worden behandeld in een procedure betreffende bestaande steun, overeenkomstig de artikelen 17, 18 en 19 van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(394)
Overeenkomstig punt 5 van de DAEB-kaderregeling laat dit besluit de voorschriften van de Europese Unie op het gebied van overheidsopdrachten en de mededinging onverlet,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun ten behoeve van De Post (thans bpost) in de vorm van een overname van pensioenverplichtingen, die België ten uitvoer heeft gelegd, is verenigbaar met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
De staatssteun ten behoeve van De Post (thans bpost) in de vorm van compensatie voor de kosten van de openbare dienst, die België onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd, in strijd met artikel met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 3
De kapitaalinjecties in De Post (thans bpost) die België in 2003 en 2006 heeft doorgevoerd, vormen geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 4
De staatssteun ten behoeve van De Post (thans bpost) in de vorm van een staatsgarantie, die België onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd, in strijd met artikel met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 5
1. België vordert de onverenigbare steun die in het kader van de in de artikelen 2 en 4 bedoelde maatregelen is verleend, terug.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop zij de begunstigde ter beschikking zijn gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (125) en Verordening (EG) nr. 271/2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.
4. België staakt alle uitstaande betalingen van de in de artikelen 2 en 4 bedoelde staatssteun vanaf de datum van vaststelling van dit besluit.
Artikel 6
1. De terugvordering van de steun verleend in het kader van de in de artikelen 2 en 4 bedoelde maatregelen geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. België zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 7
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt België de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
bescheiden waaruit blijkt dat de begunstigde is gelast de steun terug te betalen.
2. België houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de in het kader van de in de artikelen 2 en 4 bedoelde regelingen verleende steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 8
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk België.
Gedaan te Brussel, 25 januari 2012.