ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. prosince 2011
o státní podpoře C 85/01 v podobě opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP
(oznámeno pod číslem K(2011) 9429)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/365/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec (1) této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Prostřednictvím tří stížností z let 1993, 1996 a 1997 podaných soukromou televizní společností Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (dále jen „SIC“) byla Komise informována o řadě opatření ad hoc a ročních vyrovnávacích opatření, která Portugalsko provádělo ve prospěch portugalské veřejnoprávní televizní společnosti, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (dále jen „RTP“).
(2)
Dopisem ze dne 15. listopadu 2001 informovala Komise portugalské orgány, že se s ohledem na řadu opatření ad hoc ve prospěch společnosti RTP rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (3). V článku 1 rozhodnutí Komise 2005/406/ES ze dne 15. října 2003 o opatřeních ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP, bylo následně konstatováno, že některá tato opatření, konkrétně státní podpora ve výši 68,006 miliardy PTE, kterou Portugalsko poskytlo společnosti RTP formou dohody uzavřené se Správou sociálního zabezpečení v roce 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998, jsou slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (4). V článku 2 uvedeného rozhodnutí se mimoto uvádělo, že některá opatření nezahrnují státní podporu, konkrétně osvobození od registračních poplatků, platba za převod sítě pro šíření televizního signálu, úlevy z plateb ročního poplatku za používání sítě, protokol o podpoře kinematografie, emise dluhopisů a plán na restrukturalizaci na období 1996-2000.
(4)
Dne 26. června 2008 Soud prvního stupně ve věci T-442/03 (5) část rozhodnutí 2005/406/ES zrušil, a to ze dvou důvodů. Soud zrušil článek 2 uvedeného rozhodnutí, jelikož zjistil, že „osvobození od registračních poplatků“ nepředstavuje státní podporu. Soud konstatoval, že úkolem Komise bylo zjistit ve vztahu k jednorázové výhodě spočívající v osvobození od platby registračních poplatků a odměn týkajících se přeměny na akciovou společnost (dále jen „dočasné osvobození“), zda spadá do logiky portugalského právního systému, že se přeměna veřejných podniků na akciové společnosti provádí zákonem, nebo zda použití zákona představovalo odchylku, jejímž cílem ve skutečnosti bylo poskytnout veřejným podnikům výhodu ve vztahu k jiným podnikům.
(5)
Pokud jde o trvalou výhodu vyplývající z neomezeného osvobození od registračních poplatků a odměn za všechny akty zápisu, registrace nebo záznamu, které bylo přiznáno společnosti RTP (dále jen „trvalé osvobození“), Soud konstatoval, že ačkoliv osvobození nebylo ve skutečnosti pravděpodobně trvalé (viz body 73 a 79 rozsudku), nemění to nic na zjištění, že Komise neprokázala obecnou povahu tohoto osvobození. Soud dále uvedl, že i když Portugalsko mohlo společnost RTP přeměnit na akciovou společnost, jelikož to považovalo za nezbytné pro plnění úkolu veřejné služby, nebylo to doloženo dostatečnými důkazy.
(6)
Soud zamítl žaloby týkající se zjištění v rozhodnutí 2005/406/ES, že se emise dluhopisů z roku 1994 a úlevy z plateb licenčního poplatku nepovažují za státní podporu.
(7)
Co se týká slučitelnosti opatření státní podpory (článek 1 rozhodnutí 2005/406/ES), Soud shledal, že se Komise nemohla opírat o zprávy o veřejné službě a údaje obsažené v těchto zprávách, aniž by měla pro tyto zprávy k dispozici zprávu o externím auditu, jak vyžadují vnitrostátní právní předpisy. Komise proto nemohla dospět k závěru, že opatření státní podpory jsou slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU a „vnitřní trh“) (6). Soud článek 1 rozhodnutí 2005/406/ES zrušil.
(8)
Po vynesení rozsudku Soudu ve věci T-442/03 upozornila Komise zúčastněné strany na obnovení vyšetřovacího řízení v dané věci a vyzvala třetí strany k podání připomínek (7).
(9)
Dne 10. března 2009 obdržela Komise připomínky stěžovatele, které byly dne 8. dubna 2009 předány Portugalsku. Další připomínky stěžovatele byly obdrženy dne 17. června 2009 a Portugalsku byly předány dne 28. července 2009. Portugalsko na oba soubory připomínek odpovědělo dopisy ze dne 7. a 8. září 2009. Portugalsko zaslalo Komisi další informace dne 23. února 2010, 4. března 2010 a 15. dubna 2010. Dne 10. května 2010 zaslala Komise Portugalsku žádost o informace, v níž zejména požadovala, aby byly provedeny nezávislé externí audity zpráv o veřejné službě pro období 1992-1997.
(10)
Portugalsko na žádost Komise o informace odpovědělo dopisem ze dne 8. června 2010 a požadované zprávy o externích auditech zpráv o veřejné službě poskytlo dopisem ze dne 12. srpna 2010. Další informace Portugalsko poskytlo v dopise ze dne 29. září 2010. Dne 29. března 2011 se uskutečnila schůzka s Portugalskem a další informace poskytlo Portugalsko Komisi dne 17. června 2011, 25. srpna 2011 a 26. října 2011.
Dopisem zaevidovaným dne 15. prosince 2011 Portugalsko výjimečně souhlasilo s přijetím tohoto rozhodnutí v angličtině jako v závazném znění.
(11)
Toto rozhodnutí se zabývá pouze opatřeními ad hoc, jichž se týkalo rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Některá opatření, o nichž bylo v rozhodnutí 2005/406/ES prohlášeno, že nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nebyla Soudem v rozsudku ve věci T-442/03 zrušena, a článek 2 rozhodnutí 2005/406/ES proto nabyl právní moci. Tato opatření se týkají platby za převod sítě pro šíření televizního signálu, úlevy z plateb ročního poplatku za používání sítě, protokolu o podpoře kinematografie, emise dluhopisů a plánu na restrukturalizaci na období 1996-2000. Jak však Soud požadoval v rozsudku ve věci T-442/03, Komise znovu posoudí dočasné a trvalé osvobození od notářských poplatků a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění.
Toto rozhodnutí se zaměřuje na finanční vztahy mezi společností RTP a Portugalskem v období 1992-1998, pokud jde o dohodu se Správou sociálního zabezpečení z roku 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčku z roku 1998. Toto rozhodnutí se nezabývá otázkami právní klasifikace a slučitelnosti ročních vyrovnávacích plateb poskytovaných společnosti RTP se Smlouvou, jimiž se zaobíralo rozhodnutí Komise ze dne 22. března 2006 ve věci č. E 14/05 (8). Dne 4. července 2006 mimoto Komise přijala rozhodnutí ve věci NN 31/06 týkající se dohody o financování restrukturalizace společnosti RTP (9).
(12)
K získání úplné „představy“ o finančních vztazích mezi Portugalskem a společností RTP v období, jehož se týká šetření Komise v daném případě, musí Komise uvážit nejen opatření ad hoc, nýbrž rovněž finanční podporu, která byla společnosti RTP poskytnuta formou ročních vyrovnávacích plateb. Rozhodnutí se proto zabývá i ročními vyrovnávacími platbami, a to v míře, která je nezbytná pro objasnění odůvodnění Komise ohledně opatření ad hoc.
II. PODROBNÝ POPIS DOTYČNÝCH ZÁLEŽITOSTÍ
A. OPATŘENÍ VE PROSPĚCH SPOLEČNOSTI RTP
A.1 POPIS PŘÍJEMCE PODPORY, SPOLEČNOSTI RTP
(13)
Společnost RTP (v té době Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) vznikla jako veřejný podnik na základě listiny ze dne 15. prosince 1955 po rozhodnutí Portugalska založit veřejnoprávní televizní společnost, které bude udělena koncese na provozování veřejnoprávního televizního vysílání (10). Smlouva o udělení koncese na poskytování veřejné služby byla podepsána dne 16. ledna 1956.
(14)
Nařízením vlády č. 674-D/75 ze dne 2. prosince 1975 byla společnost RTP zestátněna. Uvedeným nařízením vlády byla společnost RTP přeměněna na veřejný podnik s názvem „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, na nějž byla na základě nařízení vlády převedena veškerá zákonná práva a povinnosti jeho předchůdce.
(15)
Až do 80. let minulého století měla společnost RTP na vnitrostátním televizním trhu monopolní postavení. Provozovala dva televizní kanály, RTP 1 a RTP 2. V 90. letech začala čelit konkurenci ze strany soukromých televizních společností poté, co Portugalsko v únoru 1992 udělilo společnostem SIC a TVI licenci na provozování třetího resp. čtvrtého kanálu (11).
(16)
Zákonem č. 21/92 ze dne 14. srpna 1992 byla společnost RTP, E:P. přeměněna na akciovou společnost s názvem „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ a byly schváleny její nové stanovy.
(17)
Společnost RTP vyvíjí činnosti v rámci veřejnoprávního vysílání i obchodní činnosti. Společnost může ze zákona vykonávat jakoukoli činnost, ať už obchodní nebo provozní, která souvisí s činností televizní společnosti (12).
(18)
Obchodní činnosti vyvíjí společnost RTP prostřednictvím finanční účasti v jiných společnostech, které jsou právně odděleny od společnosti RTP a které mají vlastní strukturu a vlastní účetní systém.
A.2 OPATŘENÍ (13)
(19)
Roční vyrovnávací platby pro společnost RTP představují hlavní mechanismus pro poskytování náhrady společnosti RTP za její závazky veřejné služby. V období 1992-1998 obdržela společnost RTP roční vyrovnávací platby v celkové výši 66,495 miliardy PTE (přibližně 332 milionů EUR) (14) k pokrytí nákladů vyplývajících z plnění závazků veřejné služby. Právním základem pro roční vyrovnávací platby je článek 5 zákona č. 21/92 (15).
(20)
Tabulka 1 znázorňuje rozdělení ročních vyrovnávacích plateb poskytnutých společnosti RTP v období 1992-1998, jehož se týká toto rozhodnutí.
Tabulka 1
Výše ročních vyrovnávacích plateb v období 1992-1998
(v milionech PTE a EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 EUR (16)
35,4 EUR
35,6 EUR
35,9 EUR
72,3 EUR
51,6 EUR
69,8 EUR
Zdroj: usnesení rady ministrů
(21)
V době přeměny společnosti RTP na akciovou společnost lze portugalský zákon o registraci společností popsat následovně. V čl. 7 odst. 1 portugalského zákona o obchodních společnostech (Código das Sociedades Comerciais), ve znění platném v době přeměny společnosti RTP, je stanoveno, že stanovy (contrato de sociedade) obchodní společnosti musí být formálně schváleny ve formě notářské listiny.
V čl. 18 odst. 5 zákona o obchodních společnostech je stanoveno, že akt, kterým se zřizuje akciová společnost, musí být po zřízení společnosti v příslušné právní formě zapsán do obchodního rejstříku. Registrace byla povinná podle čl. 15 odst. 1 a čl. 3 písm. a) zákona o obchodním rejstříku (Código do Registo Comercial) a článku 166 zákona o obchodních společnostech.
Podle čl. 70 odst. 1 písm. a) zákona o obchodním rejstříku ve znění platném v té době musel být akt, kterým se zřizuje akciová společnost, zveřejněn v úředním věstníku (Diário da República) (viz čl. 70 odst. 2 (17)). Zveřejnění muselo být provedeno na základě úřední povinnosti registračním úřadem na náklady zúčastněné strany (viz čl. 71 odst. 1 zákona o obchodním rejstříku).
(22)
Při své přeměně na akciovou společnost v roce 1992 byla společnost RTP osvobozena od placení notářských a registračních poplatků spojených s registrací přeměny právní formy společnosti RTP z veřejného podniku na akciovou společnost. Hodnota tohoto osvobození činila 33 milionů PTE (přibližně 164 000 EUR). Podle portugalského práva musí všechny právnické společnosti běžně zaplatit poplatky vybírané při založení společnosti a změně jejích stanov či jakýchkoli jiných důležitých změnách společnosti.
(23)
Právním základem pro osvobození od registračních poplatků je čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92, který stanoví:
„tímto se schvalují stanovy společnosti RTP, SA, (…); tyto stanovy nemusí být předmětem notářského zápisu, musí však být zaregistrovány z úřední moci, bez jakýchkoliv poplatků a výloh, na základě úředního věstníku (Diário da República), ve kterém jsou zveřejněny“.
(24)
Ustanovení čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 vychází z uplatňování zákona č. 84/88 ze dne 20. července 1988 o přeměně veřejných podniků na akciové společnosti. Článek 1 zákona č. 84/88 stanoví, že veřejné podniky, a to i státní, mohou být na základě nařízení vlády přeměněny na akciové společnosti. Ustanovení tohoto článku zní takto:
„Veřejné podniky … mohou být nařízením vlády přeměněny na akciové společnosti vlastněné zcela veřejnými subjekty nebo s většinovou kapitálovou účastí veřejných subjektů v souladu s Ústavou a tímto zákonem.“
(25)
V čl. 3 odst. 2 zákona č. 84/88 o přeměně veřejných podniků na akciové společnosti je rovněž stanoveno, že takovéto nařízení vlády musí schválit stanovy akciové společnosti. Podle čl. 3 odst. 3 zákona č. 84/88 představuje toto nařízení vlády dostatečný dokument pro všechny potřebné registrační úkony (18).
(26)
Podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 byla společnost RTP osvobozena od placení jakýchkoliv dalších registračních poplatků přímo spojených se změnou právní formy společnosti. Ustanovení čl. 11 odst. 2 zní takto:
„Všechny akty zápisu, registrace a záznamu u jakýchkoliv rejstříkových služeb, správních nebo veřejných subjektů, zejména národního rejstříku právnických osob, rejstříku hypoték a evidence vozidel se uskuteční na základě prostého návrhu podepsaného dvěma členy správní rady společnosti a jsou osvobozeny od všech daní a poplatků.“
(27)
Podle Portugalska vychází ustanovení čl. 11 odst. 2 z uplatňování nařízení vlády č. 404/90 (19) a potvrzuje, že se na společnost RTP vztahuje ustanovení o obecné použitelnosti. Na základě článku 1 tohoto zákona může být podnikům, které do 31. prosince 1993 přistoupily k aktům spolupráce nebo spojení, přiznáno osvobození od daně z převodu majetku potřebného v souvislosti s přikročením ke spolupráci či spojení. Článek 1 uvedeného zákona rovněž umožňuje osvobození od poplatků a ostatních právních výloh, které mohou být splatné při provádění těchto aktů.
(28)
Portugalsko uvedlo, že po své přeměně na akciovou společnost společnost RTP v minulosti několikrát zaplatila notářské a registrační poplatky spojené s některými navýšeními kapitálu a jinými operacemi (20).
(29)
V období 1983-1989 se „nahromadil“ dluh společnosti RTP vůči Správě sociálního zabezpečení ve výši 2,189 miliardy PTE v důsledku neplacení příspěvků na sociální zabezpečení. Dluh vznikl kvůli sporu mezi společností RTP a Správou sociálního zabezpečení ohledně výkladu pravidel pro odvody příspěvků na sociální zabezpečení v souvislosti s přesčasovými hodinami a odměnami umělců.
(30)
Výklad Správy sociálního zabezpečení vycházel z čl. 2 písm. e) prováděcího nařízení č. 12/83 ze dne 12. února 1983. Aby se obě zúčastněné strany vyhnuly soudnímu řízení, podepsaly dohodu, podle níž se Správa sociálního zabezpečení vzdala úroků z prodlení a akceptovala splácení dluhu podle splátkového kalendáře. Po urovnání právního sporu nebylo prováděcí nařízení zrušeno.
(31)
Dne 6. května 1993 bylo společným nařízením ministerstva financí a ministerstva sociálních věcí povoleno splácení dluhu podle splátkového kalendáře ve 120 měsíčních splátkách a byly prominuty pokuty a úroky ve výši 1,206 miliardy PTE (6 milionů EUR).
(32)
Podmínky povolující výjimečná opatření k vyrovnání dluhů společnosti RTP vůči Správě sociálního zabezpečení jsou stanoveny v nařízení vlády č. 411/91. V čl. 2 odst. 1 tohoto nařízení je uvedeno, že povolení musí být nezbytné pro zajištění životaschopnosti zadlužené společnosti a o opatření lze požádat mimo jiné z toho důvodu, že (jak je stanoveno v čl. 2 písm. d) nařízení vlády) zadlužená společnost „byla předmětem obsazení, samosprávy nebo zásahu státu“.
(33)
V období 1994-1997 Portugalsko každoročně navyšovalo kapitál společnosti RTP. Následující tabulka ukazuje přehled jednotlivých navýšení kapitálu, jež dosáhla celkové výše 46,800 miliardy PTE (233 milionů EUR).
Tabulka 2
Navyšování vlastního kapitálu společnosti RTP v období 1994-1997
(v milionech PTE)
Rok
1994
1995
1996
1997
Navýšení vlastního kapitálu
10 000
12 800
10 000
14 000
Vlastní kapitál ke dni 31. prosince
22 708
35 508
45 508
59 508
Zdroj: Rozvahy společnosti RTP
(34)
Smlouvy o veřejné službě, které Portugalsko uzavřelo se společností RTP, počítají s účastí státu na investicích společnosti RTP, přednostně ve formě navyšování kapitálu (21).
(35)
V prosinci 1998 byla mezi Fondem regulace veřejného dluhu (Fundo de Regularização da Dívida Pública) a společností RTP uzavřena smlouva o podřízené půjčce, která stanovila podmínky poskytnutí půjčky ve výši 20 miliard PTE (99,8 milionu EUR) určené k navýšení kapitálu společnosti RTP.
(36)
Fond regulace veřejného dluhu spravuje Ústav pro správu státního úvěru (Instituto de Gestão de Crédito Público), který odpovídá za řízení dluhu portugalského státu a za provádění centrálního programu půjček v souladu se zákonem o státním dluhu (22) a pokyny stanovenými portugalskou vládou. Ústav pro správu státního úvěru podléhá portugalskému ministerstvu financí (23).
(37)
Ode dne, kdy byla příslušná částka dána k dispozici společnosti RTP, se z půjčky platily roční úroky, a to na základě 12měsíční sazby Lisbor, vypočítané k prvnímu dni každého období a navýšené o 20 základních bodů (24).
(38)
Podle smlouvy měla být půjčka splacená do 31. prosince 2003, přičemž se tato lhůta mohla na základě vzájemné dohody prodloužit o jeden až dva roky. Společnost RTP neplatila z půjčky úroky, jelikož smlouva stanoví, že splatné úroky spojené s prvními čtyřmi ročními splátkami se mají kapitalizovat (25).
(39)
Smlouva uzavřená mezi Fondem regulace veřejného dluhu a společností RTP v prosinci 1998 byla vypracována v souladu s pokyny obsaženými ve společném usnesení státních tajemníků pro sdělovací prostředky, státní pokladnu a finance ze dne 17. prosince 1998.
B. FINANČNÍ SITUACE SPOLEČNOSTI RTP
(40)
Jak ukazuje následující tabulka, společnost RTP vykázala v období, kterého se týkalo šetření Komise, ztráty. V roce 1996 se finanční situace společnosti RTP zhoršila natolik, že čistý vlastní kapitál dosáhl záporné hodnoty.
Tabulka 3
Hospodářské a finanční údaje společnosti RTP pro období 1993-1998
(v milionech PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Čisté zisky (ztráty)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Čistý vlastní kapitál
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiva
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finanční dluhy (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Zdroj: finanční výkazy společnosti RTP
C. ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY ULOŽENÉ SPOLEČNOSTI RTP BĚHEM OBDOBÍ 1992-1998
(41)
Společnost RTP musí provozovat veřejnoprávní televizní vysílání. Definici, přidělení a financování této služby upravují různé právní předpisy.
(42)
Zákon č. 58/90, který upravuje činnost v oblasti televizního vysílání, stanovil podmínky platné pro soukromé televizní společnosti a rovněž povinnost státu zajistit veřejnoprávní televizní vysílání (27). Pokud jde o stanovy společnosti RTP, zákon č. 21/92 vymezuje hlavní závazky veřejné služby a financování této služby.
(43)
Veřejná služba a její financování jsou podrobněji popsány ve dvou smlouvách o veřejné službě uzavřených mezi společností RTP a portugalským státem (dále jen „předešlá smlouva o veřejné službě“ nebo „nová smlouva o veřejné službě“ či „smlouvy o veřejné službě“, pokud se odkazuje na obě smlouvy) (28).
(44)
Článek 4 zákona č. 21/92 stanoví, že mezi Portugalskem a společností RTP má být uzavřena smlouva o udělení koncese, a určuje hlavní závazky veřejné služby, které mají být v rámci této služby plněny. Ustanovení čl. 4 odst. 2 uvedeného zákona stanoví obecné zásady, které musí společnost RTP dodržovat při výkonu své koncesionářské činnosti (29), zatímco čl. 4 odst. 3 zákona uvádí povinnosti v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání (30).
(45)
Smlouvy o veřejné službě potvrzují závazky veřejné služby uložené společnosti RTP. Společnosti RTP jsou za prvé uloženy obecné povinnosti a povinnosti týkající se programového obsahu (31). Společnost RTP musí provozovat veřejnoprávní televizní vysílání, v jehož rámci má využívat dva kanály a pro obyvatelstvo pevninského Portugalska zajišťovat celostátní pokrytí. První kanál má obecnější charakter a měl by nabízet obecnější programovou strukturu. Druhý kanál by se měl více zaměřovat na specifické publikum a nabízet vzdělávací, kulturní a vědecké programy. Jeden z kanálů musí pokrývat autonomní oblasti Azory a Madeira.
(46)
Smlouvy o veřejné službě za druhé ukládají společnosti RTP zvláštní povinnosti, pokud jde o programovou strukturu (32). Existují normy vztahující se na kvalitu (např. pluralismus, nestrannost informací, atd.) a obsah programů (nové hrané filmy, sportovní programy, programy pro děti, portugalská kultura, domácí zprávy a zábavné programy). Společnost RTP musí poskytovat vysílací čas určeným subjektům, podporovat kinematografii a ostatní formy audiovizuální tvorby, podporovat tvorbu vzdělávacích nebo výchovných programů, zajistit výměnu programů s autonomními oblastmi Azory a Madeira a podporovat spolupráci s ostatními veřejnoprávními televizními společnostmi v Evropské unii. Společnost RTP musí plnit rovněž zvláštní povinnosti v oblasti programové struktury v rámci mezinárodní spolupráce. Společnost RTP musí například vyrábět a vysílat programy pro portugalské komunity v zahraničí, pro africké země, v nichž je úředním jazykem portugalština, a pro Macao. Společnost RTP musí zajistit činnost společnosti RTP Madeira a RTP Azory a udržovat produkční centra a odloučená zahraniční pracoviště.
(47)
Smlouvy o veřejné službě za třetí ukládají společnosti RTP zvláštní povinnosti. Společnost RTP musí například udržovat audiovizuální archívy, zavádět do svého vybavení a činností technické inovace, podporovat nadaci Národního divadla S. Carlose (Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos) a poskytovat jiné služby, které budou upřesněny ad hoc.
(48)
Na základě článku 5 zákona č. 58/90 byla společnosti RTP na dobu 15 let, kterou je možno prodloužit o dalších 15 let, udělena koncese na veřejnoprávní televizní vysílání, která se vztahuje na příslušné frekvence prvního a druhého kanálu. Článek 4 zákona č. 21/92 stanoví, že společnost RTP je koncesionářem veřejnoprávního televizního vysílání. Doložka 1 písm. a) smluv o veřejné službě potvrzuje, že společnost RTP je provozovatelem veřejnoprávního televizního vysílání (33).
(49)
Smlouvy o veřejné službě (34) ustavují Kontrolní radu (Conselho de Opinião) složenou ze zástupců z různých oblastí veřejného života, která může zasáhnout s cílem posoudit, zda společnost RTP plní své obecné a zvláštní závazky v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání.
(50)
Společnost RTP musí ministru financí každoročně předkládat plán činností a rozpočet pro následující rok v souvislosti s plněním poslání veřejné služby (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) spolu se stanovisky odboru auditu a Kontrolní rady společnosti RTP. Kromě toho musí předložit zprávu o plnění svých závazků veřejné služby v předchozím roce (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, dále jen „zprávy o veřejné službě“) spolu se stanoviskem odboru auditu společnosti RTP (35).
(51)
Ministr financí a člen vlády odpovědný za sdělovací prostředky musí ověřovat plnění smluv o veřejné službě. Hlavní finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças) kontroluje finanční plán. Každoročně je nutno provést rovněž audit zpráv o veřejné službě, a to externí specializovanou auditorskou společností (36).
(52)
Nová smlouva o veřejné službě stanoví rovněž sankce, které Portugalsko uplatní v případě neplnění smlouvy a které mohou mít podobu pokuty, zabavení, náhrady nebo zrušení smlouvy.
(53)
V období 1992-1998 nechala společnost RTP provést externí audity všech svých ročních účetních závěrek nezávislým auditorem.
(54)
Společnost RTP předložila rovněž pro všechny roky zprávy o veřejné službě vyjma zprávy o veřejné službě za rok 1992, jelikož povinnost týkající se externích auditů byla stanovena poprvé v předešlé smlouvě o veřejné službě z roku 1993. Portugalsko tvrdí, že pro roky 1995 až 1998 vydal právně nezávislý auditor ohledně zpráv o veřejné službě kladný a nezávislý výrok (37). Portugalsko rovněž uvedlo, že ke všem zprávám o veřejné službě v tomto období bylo připojeno stanovisko odboru auditu společnosti RTP a audit hlavní finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças), která je nezávislá na společnosti RTP.
Situaci ohledně externích auditů zpráv o veřejné službě lze popsat takto:
(55)
Zprávy o veřejné službě pro roky 1993 a 1994 obsahovaly prohlášení o shodě potvrzující, že společnost RTP plnila své závazky veřejné služby, avšak vydané pouze vedením společnosti RTP.
(56)
Pro roky 1995, 1996, 1997 a 1998 obsahovala zpráva o veřejné službě prohlášení o shodě vydaná externím auditorem nezávislým na společnosti, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas), že dotyčný audit nezjistil žádné záležitosti, jež by významně ovlivnily výpočet vyrovnávacích plateb pro společnost RTP, které jsou uvedeny ve zprávách pro příslušné roky.
(57)
V roce 2010 předložilo Portugalsko Komisi zevrubnější externí audity zpráv o veřejné službě pro období 1992-1997. Externí audity zpráv o veřejné službě pro uvedené období organizoval portugalský regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Pro toto období je provedla společnost Pedro Roque SROC, externí auditor, který je nezávislý na společnosti RTP (38). Portugalsko poskytlo rovněž souhrnnou zprávu shrnující výsledky auditů pro všechny roky.
Pro rok 1998 již existoval externí audit zprávy o veřejné službě. Tento externí audit pro rok 1998 provedla společnost BDO Binder, externí auditor (dále jen „zpráva společnosti BDO Binder“) (39).
(58)
Úkolem auditů v období 1992-1997 bylo pro každý dotyčný rok posoudit, zda společnost RTP splnila svůj mandát stanovený ve smlouvách o veřejné službě platných v té době a zda mezi náklady veřejné služby a vyrovnávacími platbami existoval soulad. Externí audity uváděly závazky veřejné služby vyplývající ze smluv o veřejné službě, braly v potaz různé právní předpisy upravující závazky veřejné služby uložené společnosti RTP (např. zákon o televizním vysílání č. 58/90 ze dne 7. září 1990) a rovněž plán činností a rozpočet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) a zprávy o veřejné službě. Externí audity ověřily, zda byly dodrženy závazky veřejné služby. Ve zprávách jsou porovnány vyrovnávací platby provedené Portugalskem s náklady uvedenými ve zprávách o veřejné službě.
(59)
Pro všechny roky, které jsou předmětem šetření, tj. 1992-1997, dospěly audity k závěru, že společnost RTP v zásadě plnila své hlavní povinnosti v oblasti televizního vysílání. Ve zprávách o auditu se rovněž uvádí, že „s ohledem na soulad mezi prováděnými úkoly veřejné služby a náhradou „reálných a skutečných nákladů“ neexistují žádná významná narušení, která by měla nepříznivý dopad na dodržování právních předpisů platných v té době“. Pro všechny roky souhrnná zpráva konstatuje, že vyrovnávací platby poskytnuté Portugalskem byly nižší než částky uvedené v jednotlivých zprávách o veřejné službě. Zprávy o auditu jsou zveřejněny na internetových stránkách ERC (40). Obdobně se ani ve zprávě společnosti BDO Binder nepoukazuje na nadměrnou náhradu za poskytovanou veřejnou službu.
(60)
Článek 5 zákona č. 21/92 opravňuje společnost RTP obdržet vyrovnávací platby za závazky veřejné služby. Toto právo potvrzují smlouvy o veřejné službě.
(61)
Kromě systému ročních vyrovnávacích plateb (viz 19. bod odůvodnění) smlouvy o veřejné službě povolují financování poskytované Portugalskem na:
a)
platby za určité služby stanovené v dohodách o poskytování služeb, které podepsaly nebo se chystají podepsat státní správa a společnost RTP (41);
b)
účast státu na veškerých investicích realizovaných společností RTP, týkajících se zejména infrastruktur, které jsou potřebné pro fungování produkčních a vysílacích středisek v autonomních oblastech Azory a Madeira, audiovizuálních archívů a mezinárodního vysílání společnosti RTP a jiných technologických investicích, jež musí společnost RTP provést (42).
(62)
K určení nákladů a příjmů souvisejících se závazky veřejné služby, při kterých společnosti RTP vzniká nárok na vyrovnávací platbu, se používá systém analytického účetnictví. Smlouvy o veřejné službě upřesňují kritéria pro výpočet způsobilých nákladů za účelem poskytnutí náhrady s ohledem na každý závazek veřejné služby (43).
(63)
Na základě systému analytického účetnictví uvedeného v předchozím bodě odůvodnění rozvrhuje společnost RTP náklady a příjmy (např. zaměstnanci a vybavení) za účelem pokrytí určitého počtu činností (jako je řízení programové struktury, přímé a nepřímé náklady na programy, náklady na šíření signálu, náklady na vysílání, marketingové náklady a režijní náklady).
(64)
Přímé náklady na různé činnosti se rozdělí mezi jednotlivá nákladová střediska (např. mezi společnosti RTP 1, RTP 2, RTPi a RTP África). Nepřímé náklady se přidělí nákladovým střediskům na základě odpovídajících analytických kritérií (např. počet odvysílaných hodin) (44).
(65)
Systém analytického účetnictví má tyto znaky:
a)
podle smluv o veřejné službě je možné v souladu s metodou popsanou ve smlouvách poskytnout náhradu pouze za čisté provozní náklady. Finanční náklady, mimořádné výdaje a rezervy, které přímo nesouvisí s činností, jsou z náhrady vyloučeny (45);
b)
při výpočtu uhraditelných čistých provozních nákladů musí společnost RTP odečíst provozní příjmy plynoucí z každého závazku veřejné služby;
c)
podle předešlé smlouvy o veřejné službě nebyla možná náhrada za obecný závazek veřejné služby související s provozováním společností RTP 1 a RTP 2 a pokrytím autonomních oblastí prostřednictvím jednoho z kanálů (46);
d)
podle nové smlouvy o veřejné službě lze poskytnout náhradu za provozní náklady společností RTP 1 a RTP 2, není však přípustná žádná dodatečná náhrada, pokud čisté provozní náklady společností RTP 1 a RTP 2 překročí předpokládanou výši (47).
(66)
V souladu s metodou výpočtu nákladů popsanou v 60. až 65. bodě odůvodnění vykazuje společnost RTP čisté náklady na poskytování veřejné služby ve výročních zprávách o veřejné službě. Následující tabulka podává přehled nákladů na jednotlivé činnosti v rámci veřejné služby, které společnost RTP opravňují k obdržení vyrovnávacích plateb.
Tabulka 4
Čisté vykázané náklady veřejné služby, které lze uhradit
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletext
112,9
86,8
Provoz společnosti RTP International
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Přímé vysílání RTP 1 pro Azory a Madeiru
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovizuální archívy
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Spolupráce s africkými zeměmi s portugalštinou jako oficiálním jazykem
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Rozdíl v pokrytí
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegace/dopiso-vatelé
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Nadace Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Podpora kinematografie
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Provoz středisek v autonomních oblastech
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Vysílání pro specifické subjekty
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Čisté provozní náklady RTP 1
16 946,1
11 916,6
Čisté provozní náklady RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Čisté provozní náklady celkem
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Zdroj: portugalské orgány a zprávy o veřejné službě
(67)
V následující tabulce je uveden přehled investic společnosti RTP do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby. V tabulce jsou obsaženy skutečné investice do činností v rámci veřejné služby tak, jak jsou uvedeny v ročních finančních výkazech, a investice uvedené ve zprávách o veřejné službě. Skutečné investice do činností v rámci veřejné služby jsou vyšší než investice uvedené ve zprávách o veřejné službě.
Tabulka 5
Investice do činností v rámci veřejné služby
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Celkem
Finanční výkazy
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Zprávy o veřejné službě
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Rozdíl
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Zdroj: finanční výkazy společnosti RTP a zprávy o veřejné službě
(68)
Cílem opatření ad hoc bylo poskytnout společnosti RTP náhradu za závazky veřejné služby, které jí byly uloženy, a financovat její investice.
(69)
V Portugalsku nebyl poskytovatel veřejné služby vybrán v rámci řízení pro zadávání veřejných zakázek, v němž mají všechny zúčastněné podniky možnost uvést výši náhrady, kterou požadují za provozování koncese na veřejnoprávní televizní vysílání. Společnost RTP byla vybrána vládou, aby zajišťovala veřejnoprávní televizní vysílání.
(70)
Od roku 1992 působí na portugalském televizním trhu veřejnoprávní i soukromé televizní společnosti. Kromě společnosti RTP mají licenci na provozování televizních kanálů i soukromé televizní společnosti SIC a TVI. Společnost SIC byla prvním soukromým provozovatelem, který zahájil televizní vysílání dne 6. října 1992. Opatření ve prospěch společnosti RTP mohou narušit hospodářskou soutěž na televizním trhu.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(71)
Poté, co Komise zahájila vyšetřovací řízení v dané věci, podalo připomínky k opatřením uvedeným v 21. až 39. bodě odůvodnění několik zúčastněných stran. V následujících bodech odůvodnění je uveden přehled důležitých připomínek zúčastněných stran seřazených podle druhu opatření.
(72)
V tomto oddíle jsou uvedeny pouze připomínky týkající se nevyřešených záležitostí v důsledku rozsudku Soudu ve věci T-442/03, konkrétně připomínky týkající se osvobození od notářských a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění a rovněž připomínky týkající se ostatních opatření (dohoda se Správou sociálního zabezpečení uzavřená v roce 1993, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998), jak jsou uvedena v článku 1 rozhodnutí 2005/406/ES. Tyto připomínky zúčastněných stran zahrnují názory předložené poté, co Komise vydala první rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 15. listopadu 2001, a rovněž připomínky obdržené po zveřejnění výzvy k podání připomínek dne 24. prosince 2008 (49).
(73)
Společnosti SIC a TVI uvedly, že osvobození od notářských a registračních poplatků představuje výjimku z pravidel, která jsou podle portugalského práva běžně použitelná v případě změny stanov společnosti. Společnost SIC uvedla, že rozsah výjimky není omezen na přeměnu společnosti RTP, k níž došlo v roce 1992. Na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 využívá společnost RTP obecné osvobození od daní a poplatků za jakýkoli zápis a registraci.
(74)
Společnost TVI uvedla, že společnost RTP byla osvobozena rovněž od platby nákladů spojených se zveřejněním notářské listiny.
(75)
Pokud jde o navyšování kapitálu v období 1994-1997, společnost SIC, ACT - asociace soukromých televizních společností, italská soukromá televizní společnost Mediaset a společnost TVI uvedly, že by žádný racionálně jednající akcionář nenavýšil kapitál společnosti, jako je společnost RTP. Uvedené navyšování kapitálu se uskutečnilo ve společnosti s vysokým deficitem bez soudržného plánu restrukturalizace k obnovení životaschopnosti podniku.
(76)
Pokud jde o půjčku z roku 1998, společnost SIC uvedla, že s přihlédnutím ke skutečnosti, že společnost RTP byla v roce 1996 „fakticky v úpadku“, by žádná finanční instituce takovouto půjčku pro společnost RTP neschválila.
(77)
Společnost SIC zdůraznila zejména neexistenci externích auditů, jež měly být pravidelně prováděny. Poukázala rovněž na nedostatky zjištěné pro rok 1998, které byly popsány ve zprávě společnosti BDO Binder pro tento rok, což je jediný existující externí audit, jež měla Komise vzít v úvahu. Společnost poukázala na řadu kritických připomínek ve zprávě společnosti BDO Binder pro rok 1998, včetně mimo jiné překročení limitů reklamy pro televizní vysílání společnosti RTP. Společnost SIC uvedla, že podle smluv o veřejné službě musela společnost dodržovat limity reklamy a mohla například vysílat pouze určitý počet minut reklamy za hodinu. Podle zjištění ve zprávě společnosti BDO Binder toto nebylo v roce 1998 dodrženo. Společnost SIC citovala rovněž zjištění v uvedené zprávě, že nebyla zaúčtována určitá aktiva, což společnost SIC považuje za důkaz, že se neuskutečnily příslušné investice do těchto aktiv.
(78)
Po zrušení článku 1 a části článku 2 rozhodnutí 2005/406/ES Soudem v rozsudku ve věci T- T-442/03 společnost SIC uvedla, že Komise musí v tomto rozhodnutí vzít v úvahu rovněž zprávu portugalského Účetního dvora (Tribunal de Contas, dále jen „Účetní dvůr“) z června 2002 (č. 8/2002), která měla podle společnosti SIC za úkol ověřit řízení společnosti RTP a provozování veřejnoprávního televizního vysílání, pokud jde o efektivnost, účinnost a hospodárnost, a která se týkala období 1997-2000. Toto období však bylo prodlouženo do roku 1993. Společnost SIC shrnula zjištění uvedená ve zprávě a zdůraznila, že společnosti RTP chyběla strategie pro stanovení programů a nebyly dodrženy vnitřní pokyny správní rady týkající se normativu nákladů ani roční rozpočet. Společnost SIC rovněž uvedla, že Účetní dvůr poukázal na skutečnost, že Portugalsko dosud neupřesnilo, že poskytování státní podpory souvisí se skutečným plněním závazků společnosti RTP v oblasti veřejné služby.
(79)
Společnost SIC poukázala rovněž na obecná zjištění portugalského Účetního dvora týkající se smluv o veřejné službě, jež společnosti RTP poskytovaly pobídku, aby při řízení společnosti nebrala v potaz účinnost a efektivnost, což je spojeno s nejasným a nekonkrétním vymezením poslání veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(80)
Co se týká osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění, Portugalsko tvrdí, že jelikož přeměna veřejného podniku na akciovou společnost (sociedade anónima) musela být provedena legislativním aktem, neexistoval žádný základ pro výběr daní a poplatků spojených s formálním schválením této přeměny formou notářské listiny a její registrací a zveřejněním.
(81)
K přeměně společnosti RTP na akciovou společnost došlo v roce 1992 s cílem zajistit, aby podléhala soukromému právu a aby se způsob jejího fungování přiblížil fungování soukromých subjektů. Pokládalo se za nezbytné poskytnout společnosti RTP prostředky a podmínky, které jí umožní co nejlépe plnit cíle v oblasti veřejné služby na trhu, který byl v rostoucí míře otevřený hospodářské soutěži. Cílem bylo umožnit, aby společnost RTP postupovala s ohledem na své činnosti a řízení stejně pružně jako „běžné“ společnosti, které působí na základě soukromého obchodního práva. Podle Portugalska byla forma akciové společnosti méně zatěžující než postupy státní kontroly, které se na společnost RTP jako veřejný podnik vztahovaly dříve, a zajišťovala tudíž lepší podmínky pro rozvoj televizních kanálů a jejich programové struktury.
(82)
Portugalsko tvrdí, že přeměna společnosti RTP v roce 1992 na základě zákona s tím, že pro formální schválení tohoto aktu nebyla zapotřebí „notářská listina“, bylo v souladu s povahou a logikou portugalského právního systému. Portugalsko v tomto ohledu připomíná, že společnost RTP byla založena v roce 1975 jako veřejný podnik na základě právního předpisu, konkrétně nařízení vlády č. 674-D/75. Jak výslovně vyžaduje zákon č. 84/88, který upravuje přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti, tyto úkony bylo nutno provést rovněž formou právního předpisu.
Podle čl. 3 odst. 2 zákona č. 84/88, což je obecný zákon o přeměně veřejných podniků (viz 25. bod odůvodnění), musel legislativní akt za účelem přeměny veřejného podniku schválit stanovy akciové společnosti vzniklé přeměnou. To bylo v souladu se zásadou rovnocennosti aktů, podle níž lze legislativní akty pozměnit, pozastavit nebo zrušit pouze akty, které mají v hierarchii právních aktů rovnocenné postavení. Portugalsko uvedlo, že zásada rovnocennosti aktů je stanovena v portugalské ústavě (v současnosti čl. 112 odst. 5 nebo čl. 115 odst. 5 ústavy ve znění platném v době přeměny společnosti RTP v roce 1992), v níž se uvádí, že „žádný zákon nevytvoří jiné kategorie právních předpisů ani nepřizná jiným druhům aktů pravomoc vykládat, začlenit, měnit, pozastavit nebo zrušit jeho ustanovení s jakýmkoli účinkem ve vztahu k třetím stranám“. Uplatnění této zásady na přeměnu veřejných podniků podpořili autoři právních dokumentů (50). Portugalsko odkazuje rovněž na řadu rozsudků Ústavního soudu, které opakují výklad, že zákon lze vykládat pouze jiným zákonem (51), a nikoli aktem s jiným a nižším pořadím v hierarchii právních aktů.
(83)
Portugalsko tvrdí, že přeměna společnosti RTP na akciovou společnost zákonem č. 21/92 byla provedena v souladu s obecným systémem portugalského práva a nemohla být zákonně provedena pouze podle soukromého práva ve formě notářské listiny. Portugalsko uvedlo rovněž řadu příkladů jiných veřejných podniků přeměněných na akciové společnosti legislativním aktem (52).
(84)
Portugalsko odkazuje na nařízení vlády č. 267/76 ze dne 8. dubna 1976, které poprvé stanovilo obecný režim pro veřejné podniky. Toto nařízení vlády stanovilo, že veřejné podniky mohou být zřízeny pouze nařízením vlády, které musí schválit jejich stanovy. To platilo rovněž pro následné změny stanov.
(85)
Portugalsko dále odkazuje na zákon č. 84/84 ze dne 20. července 1988 (viz 25. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), který stanoví, že pro přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti je nutné nařízení vlády a že to by mělo schválit rovněž stanovy veřejného podniku. Portugalsko proto dospělo k závěru, že pro přeměnu společnosti RTP v roce 1992 bylo za prvé zapotřebí nařízení vlády a za druhé že rovněž stanovy mohly být schváleny pouze zákonem, a nikoli notářskou listinou.
(86)
Zákon č. 58/90 ze dne 7. září 1990 mimoto vyžadoval, aby veřejnoprávní televizní vysílání zajišťovaly subjekty, jejichž výhradními nebo většinovými vlastníky jsou veřejné subjekty, a stanovy těchto subjektů musely být schváleny nařízením vlády.
(87)
Co se týká „registračních poplatků“, Portugalsko poznamenává, že ačkoliv byla registrace stanov schválených zákonem č. 21/92 osvobozena od těchto poplatků, formality v souvislosti s registrací bylo nutno provést na základě úřední povinnosti. Formality související s registrací se považovaly za nezbytné, jelikož zákon o obchodním rejstříku (Código do Registo Comercial) vyžaduje, aby akty týkající se společností byly zaregistrovány a zveřejněny. Podle Portugalska byla hodnota registračních poplatků 11 000contos (53), což se rovná 11 000 000 PTE.
(88)
Pokud jde o požadavek na zveřejnění, Portugalsko zdůraznilo, že jelikož byly stanovy společnosti RTP zveřejněny v Diário da República jako příloha zákona č. 21/92, kterým byly schváleny, byl tento požadavek splněn.
(89)
S ohledem na připomínky společnosti SIC týkající se čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 Portugalsko odpovědělo, že portugalský zákonodárce nevyhradil zvláštní daňové úlevy při přeměně podniků nebo restrukturalizaci pro veřejné podniky. Základem osvobození je nařízení vlády č. 404/90. Portugalsko uvedlo, že kromě přeměny v roce 1992 nebyla společnost RTP osvobozena od platby registračních poplatků na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92. Portugalsko rovněž tvrdilo, že hodnocení čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 jako trvalého osvobození od poplatků je zapříčiněno jazykovým nedorozuměním. Místo stanovení, že nařízení vlády postačovalo pro veškeré právní účely a akty potřebné k úpravě „situace“ (tj. přeměny z roku 1992, zdůraznění přidáno), se v čl. 11 odst. 2 uvádí, že společnost RTP bude osvobozena od poplatků a odměn, které souvisí s registrací aktů v obchodních rejstřících. To podle Portugalska znamenalo, že mimo přeměnu v roce 1992 nebyla společnost RTP osvobozena od registračních poplatků. Portugalsko předložilo rovněž dokumentaci týkající se řady případů, kdy společnost RTP registrační poplatky uhradila.
(90)
Portugalsko uvedlo, že počáteční dohoda mezi Správou sociálního zabezpečení a společností RTP o stanovení splátkového kalendáře dluhu a prominutí úroků a pokut má původ v právním sporu týkajícím se ústavnosti prováděcího nařízení č. 12/83, pokud jde o povinné odvody příspěvků na sociální zabezpečení u odměn za přesčasové hodiny. Dohoda uznala výklad společnosti RTP, že odměny nepodléhaly odvodům příspěvků na sociální zabezpečení, což potvrdil i daňový expert.
(91)
Portugalsko za druhé uvedlo, že formální schválení této dohody ze strany portugalské vlády neposkytlo společnosti RTP zvláštní finanční výhodu na základě nařízení vlády č. 411/91 v porovnání s jinými podniky v podobné situaci. Portugalsko uvedlo, že se na společnost RTP vztahovala odchylka stanovená v čl. 2 odst. 1 písm. d), jelikož společnost byla předmětem zásahu státu a prošla nestabilním obdobím pod vedením správního výboru jmenovaného vládou v roce 1977 (54). Portugalsko tvrdí, že obecnou povahu výjimky vyzdvihuje skutečnost, že podle nařízení vlády č. 411/91 byla uzavřena dohoda rovněž s jednou ze zúčastněných stran.
(92)
Co se týká půjčky, Portugalsko uvedlo, že technické podmínky spojené s půjčkou stanovily, že finanční operace podléhá úrokům vypočteným podle tržních kritérií.
(93)
Portugalsko uvedlo, že navyšování kapitálu v období 1994-1998 představovalo společně s hrazením vyrovnávacích plateb nástroj financování nákladů spojených s provozováním veřejnoprávního vysílání.
(94)
Podle Portugalska se model financování, který měl společnosti RTP poskytovat náhradu za náklady veřejné služby, ukázal jako nedostatečný a způsoboval obchodní deficit. Vyrovnávací platby byly v prvé řadě vypočteny vždy pod hranicí skutečných potřeb financování veřejnoprávního televizního vysílání. Za druhé, Portugalsko tyto platby vyplácelo soustavně se zpožděním. Společnost RTP se proto musela spoléhat na financování provozních výdajů prostřednictvím bankovních úvěrů, nemohla však úroky a amortizaci započítat do výpočtu nákladů veřejné služby. Společnost RTP musela za třetí z vyrovnávacích plateb odvádět státu daň z přidané hodnoty (DPH), což snižovalo jejich čistou hodnotu.
(95)
Portugalsko uvedlo, že: i) osvobození od daní (tj. osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění); ii) úlevy z plateb za používání sítě pro šíření televizního vysílání; iii) stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení; iv) úhrada za převod sítě pro šíření televizního vysílání; v) protokol o podpoře kinematografie a vi) půjčka, kterou společnost RTP získala v roce 1998, nespadají pod pojem státní podpora. Co se týká slučitelnosti ostatních opatření, Portugalsko tvrdilo, že by se měla považovat za náhradu nákladů na veřejnou službu, a nikoli za státní podporu (55), případně by se jejich slučitelnost s právními předpisy Unie měla posoudit podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU).
(96)
Pokud jde o výpočet nadměrné náhrady, Portugalsko uvedlo toto:
a)
zahrnutí nákladů na provoz RTP 2 v roce 1996 jako uhraditelných nákladů na veřejnou službu je založeno na nové smlouvě o veřejné službě, podle níž nabyla vyrovnávací platba za náklady na provoz RTP 2 na základě smlouvy účinku ode dne 1. ledna 1996 (56);
b)
půjčka ve výši 20 miliard PTE by neměla být považována za náhradu, jelikož byla poskytnuta v souladu s tržními podmínkami;
c)
cílem navyšování kapitálu bylo rovněž financování investic, nejen poskytnutí finanční náhrady za uhraditelné náklady veřejné služby. Povinnost státu jako akcionáře podílet se na financování investic, které jsou považovány za nezbytné, vyplývá ze smluv o veřejné službě (57);
d)
vyrovnávací platby podléhaly DPH, čímž byla čistá hodnota, kterou obdržela společnost RTP, nižší;
e)
podle nové smlouvy o veřejné službě byly náklady na veřejnou službu uhraditelné jen do výše přiděleného rozpočtu.
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem dospělo Portugalsko k závěru, že by se finanční náhrada za závazky veřejné služby uložené společnosti RTP neměla považovat za nadměrnou nebo nepřiměřenou.
(97)
Pokud jde o neexistenci externích auditů, Portugalsko uvedlo, že Komise zaujala postoj k finanční situaci společnosti RTP zahrnující rovněž období 1992-1998, aniž by přitom požadovala externí audit veřejné služby, rovněž ve svých rozhodnutích z roku 2006 ve věci E 14/05 a NN 31/06 a tato rozhodnutí Soud nezpochybnil. Portugalsko tvrdí, že Komise vzala v rozhodnutí ve věci NN 31/06 v úvahu zprávu Účetního dvora č. 8/2002. Portugalsko dále zdůraznilo, že Komise v rozhodnutí ve věci NN 31/06 dospěla k závěru, že finanční situace společnosti RTP v období 1992-1998 byla výsledkem trvalého nedostatečného financování jejích činností v rámci veřejné služby. V rozhodnutí ve věci NN 31/06 založila Komise své zjištění na externí zprávě, a to zprávě společnosti PriceWaterhouse Coopers z roku 2005, a na účetních závěrkách společnosti RTP, které byly podrobeny externímu auditu a jež Portugalsko považuje za jediné relevantní účty.
(98)
Portugalsko rovněž zopakovalo, že zprávy o veřejné službě pro období 1993-1998 byly zkontrolovány auditory společnosti RTP (58). Portugalsko však později předložilo externí audity zpráv o veřejné službě za období 1992-1998 spolu se závěrečnou souhrnnou zprávou týkající se všech těchto let. Externí audity organizoval nezávislý regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, který o provedení externích auditů požádal externí auditory, společnost Pedro Roque (59).
(99)
Portugalsko odpovědělo podrobněji na některá tvrzení společnosti SIC týkající se určitých bodů. Pokud jde o tvrzení společnosti SIC, že podle zprávy společnosti BDO Binder chybělo stanovisko Kontrolní rady, Portugalsko zdůraznilo, že se toto stanovisko nevztahovalo na zprávu společnosti RTP o veřejné službě. Ačkoliv stanovisko tohoto orgánu bylo zmíněno v předešlé smlouvě o veřejné službě, nestalo se právně závazným požadavkem. Rovněž nová smlouva o veřejné službě nevyžadovala vydání stanoviska tohoto orgánu ke zprávě o veřejné službě.
(100)
Co se týká tvrzení společnosti SIC, že zpráva společnosti BDO Binder za rok 1998 zahrnovala hmotná aktiva ve výši přibližně 53 milionů EUR, ačkoliv pro tato aktiva neexistoval žádný soupis, Portugalsko potvrdilo, že se uskutečnily příslušné investice do těchto aktiv. Skutečnost, že pro tato aktiva nebyl původně vyhotoven žádný soupis (ačkoliv kromě částky ve výši 4 milionů EUR bylo posléze možno určit hodnotu těchto aktiv a zpětně vypracovat jejich soupis), neznamená, že se investice neuskutečnily. Externí auditor potvrdil salda a číselné údaje a transakci se třetími stranami.
(101)
S ohledem na tvrzení společnosti SIC, že podle zprávy společnosti BDO Binder za rok 1998 byly překročeny časové limity reklamy, Portugalsko uvedlo, že to by v žádném případě neznamenalo snížení finanční náhrady. Důvodem je skutečnost, že částky, které společnost RTP obdržela za překročení reklamních časů, byly nižší než podfinancování v daném roce. Portugalsko každopádně potvrdilo, že při výpočtu potřeby financování, tj. náhrady za plnění závazku veřejné služby, byly vzaty v úvahu celkové příjmy z reklamy (včetně příjmů za překročení limitů reklamy).
(102)
Portugalsko uvedlo, že by v tomto rozhodnutí neměla být vzata v úvahu zpráva portugalského Účetního dvora č. 8/2002, jelikož rozsudek Soudu ve věci T-442/2003 shledal pouze objektivní slabinu v informacích obsažených ve zprávách o veřejné službě, které nebyly podrobeny externímu auditu. Portugalsko zdůraznilo, že se zpráva Účetního dvora č. 8/2002 týká pouze období 1997-2000, a nikoli celého období, které je předmětem tohoto šetření. Období 1993-1997 se zpráva týkala pouze pro účely obecného popisu finanční situace společnosti RTP a potřeby restrukturalizace, nebylo však předmětem zprávy. Účelem zprávy je posoudit řízení společnosti RTP, úlohu státu jako akcionáře a provozování veřejnoprávního televizního vysílání.
Portugalsko uvedlo, že Účetní dvůr překročil svůj mandát spočívající v kontrole veřejných financí a místo toho provedl analýzu účinnosti a nákladové efektivnosti veřejných výdajů. Zpráva nemá podle názoru Portugalska žádný význam kromě toho, že představovala nezávislý audit společnosti, potvrdila účty Portugalska a nezjistila žádné porušení právních předpisů. Portugalsko tvrdí, že by Komise měla v tomto rozhodnutí zohlednit zprávu Účetního dvora č. 20/98 místo auditorské zprávy č. 8/2002, jelikož se auditorská zpráva č. 20/98 týká hospodářské a finanční situace společnosti RTP v období 1994-1996. Auditorská zpráva č. 20/98 dospěla k závěru, že kritéria použitá při financování veřejné služby jsou jednoznačněji vymezena v nové smlouvě o veřejné službě než v předešlé smlouvě, což je v následné zprávě č. 8/2002 zpochybněno.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(103)
Aby mohla Komise určit, zda opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti RTP, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí posoudit, zda tato opatření:
a)
jsou poskytnutá státem nebo ze státních prostředků;
b)
mohou narušit hospodářskou soutěž;
c)
zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
d)
ovlivňují obchod mezi členskými státy.
(104)
Níže bude ověřeno, zda půjčka z roku 1998, dohoda o splátkovém kalendáři dluhu a prominutí úroků a navyšování kapitálu v období 1994-1997 představuje státní podporu. Stejně tak bude posouzeno zahrnutí státních prostředků u osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění.
(105)
Osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění zahrnuje státní prostředky, jelikož ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (60).
(106)
Co se týká stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení a prominutí úroků z prodlení, Komise se domnívá, že Správu sociálního zabezpečení nelze považovat za podnik. Nevykonává ekonomickou činnost, nýbrž je veřejným subjektem, který je pověřen správou sociálního zabezpečení (61). Povolení splátkového kalendáře nevydala samotná Správa sociálního zabezpečení, nýbrž bylo vydáno formou společného nařízení státního tajemníka pro finance a správu sociálního zabezpečení a státního tajemníka zastupujícího ministra. Na základě tohoto povolení se stát vzdal svých příjmů, protože za normálních okolností by získal částku ve výši 1,206 miliardy PTE v podobě úroků z nesplaceného dluhu. Je proto zřejmé, že byly zahrnuty státní prostředky a že opatření lze přičíst státu.
(107)
Navýšení kapitálu společnosti RTP provedl stát přímo ze státního rozpočtu. Je proto zřejmé, že toto financování představovalo státní prostředky ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(108)
Komise nemůže uznat tvrzení Portugalska, že půjčka pro společnost RTP nezahrnuje státní prostředky. Pojem státní prostředky se vztahuje rovněž na výhody poskytnuté subjekty určenými nebo zřízenými určitým členským státem za tímto účelem (62). Smlouva o půjčce z roku 1998 byla uzavřena mezi společností RTP a Fondem regulace veřejného dluhu, který řídí Ústav pro správu státního úvěru. Právní akt stanoví, že na ústav dohlíží ministr financí (63). Lze proto vyvodit závěr, že finanční prostředky poskytnuté Fondem regulace veřejného dluhu je nutno považovat za státní prostředky.
(109)
Lze mít za to, že toto opatření lze přičíst přímo státu, jelikož podmínky smlouvy stanovilo usnesení státních tajemníků pro sdělovací prostředky, státní pokladnu a finance schválené dne 17. prosince 1998.
(110)
Osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění: Pokud jde o osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění, je nutno posoudit, zda opatření poskytlo obecné osvobození od daní, které zvýhodnilo společnost RTP, nebo zda se vztahovalo konkrétně na společnost RTP. V následujících bodech odůvodnění Komise rozlišuje mezi dočasným osvobozením podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalým osvobozením podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92.
(111)
Komise konstatuje, že osvobození od povinnosti uhradit notářské poplatky, registrační poplatky a náklady na zveřejnění poskytlo společnosti RTP výhodu tím, že ji osvobodilo od nákladů, jež by jinak musela hradit ze svého rozpočtu.
(112)
Tato výhoda je věcně selektivní, jelikož je poskytnuta pouze společnosti RTP, jak prokazuje čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92. Skutečnost, že tento zákon potvrzoval (jak uvádí Portugalsko) uplatnění obecnějšího zákona, konkrétně zákona č. 84/88, toto zjištění nemění. Zákon č. 84/88 se vztahuje na veřejné podniky a stanoví, že tyto podniky mohou být nařízením vlády přeměněny na akciové společnosti. Skutečnost, že se tento zákon vztahuje na „veřejné podniky obecně“, nemění věcnou selektivitu, která byla zjištěna v čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 konkrétně ve prospěch společnosti RTP. Osvobození pouze veřejných podniků by každopádně rovněž představovalo věcně selektivní opatření ve prospěch této skupiny podniků (v porovnání se soukromými podniky), jejíž součástí je společnost RTP.
(113)
Státní opatření však nemusí navzdory skutečnosti, že jsou věcně selektivní, spadat do pojmu „selektivní opatření“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud se státní opatření neodchyluje od běžného uplatňování systému, ale naopak do něj spadá jako opatření vlastní tomuto systému (64). Je proto nutno ověřit, zda je opatření slučitelné s povahou a logikou portugalského právního systému pro přeměnu veřejného podniku RTP na akciovou společnost formou právního předpisu, nebo zda bylo využití právního předpisu za účelem přeměny společnosti RTP zvoleno s cílem poskytnout této společnosti výhodu v porovnání s ostatními podniky. V souladu s přístupem Soudu použitým v jeho rozsudku Komise níže rozlišuje mezi osvobozením od notářských poplatků na straně jedné a registračních poplatků a nákladů na zveřejnění na straně druhé (65).
(114)
Osvobození od notářské listiny a notářských poplatků: Komise konstatuje, že přeměna společnosti RTP na akciovou společnost a schválení jejích stanov právním předpisem místo notářské listiny je v souladu s logikou a povahou portugalského právního systému. Přeměna na akciovou společnost se uskutečnila s cílem zajistit větší pružnost společnosti RTP, a tím ji postavit na roveň se soukromými subjekty. Skutečnost, že přeměna byla provedena zákonem místo notářské listiny, nepředstavovala pokus obejít požadavek týkající se notářské listiny, nýbrž vyplývala z obecné zásady portugalského práva, že legislativní akty lze měnit pouze rovnocennými legislativními akty.
(115)
Podle zásady „rovnocennosti aktů“ lze určitý zákon zrušit, pozastavit nebo změnit pouze právním aktem, který má v hierarchii stejné pořadí jako základní akt, a nikoli aktem s nižším pořadím v hierarchii právních předpisů. Tato zásada byla zavedena do portugalské ústavy v roce 1982, tj. dlouho před přeměnou společnosti RTP v roce 1992. V čl. 115 odst. 5 portugalské ústavy v podobě platné v době přeměny společnosti RTP bylo stanoveno, že „žádný zákon nevytvoří jiné kategorie právních předpisů ani nepřizná jiným druhům aktů pravomoc vykládat, začlenit, měnit, pozastavit nebo zrušit jeho ustanovení s jakýmkoli účinkem ve vztahu k třetím stranám“. Jelikož společnost RTP byla v roce 1975 zestátněna právním předpisem, a to nařízením vlády č. D 674-D/75, její přeměna na jinou právní formu byla možná opět pouze nařízením vlády nebo právním předpisem, který je rovnocenný nařízení vlády nebo má vyšší pořadí. Nic nenaznačuje, že zestátnění společnosti RTP v roce 1975 bylo provedeno s cílem obejít uplatňování u společností, jež se řídí soukromým právem, a vytvořilo pro společnost výhodu.
(116)
Nejsou k dispozici žádné důkazy, které by naznačovaly, že všechny ostatní právní předpisy zavedené před přeměnou společnosti RTP (viz 84. až 86. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) měly za cíl poskytnout veřejným podnikům finanční výhodu tím, že se u soukromých transakcí zamezí požadavku na notářskou listinu (a příslušným poplatkům). Zákon č. 84/88, který povolil přeměnu veřejných podniků na akciové společnosti nařízením vlády, odrážel ústavní a právní zásady platné v příslušné době.
(117)
Závěr: S přihlédnutím k těmto záležitostem nepředstavuje osvobození od požadavku provést přeměnu společnosti RTP prostřednictvím notářské listiny (a tudíž osvobození od příslušných poplatků s tím spojených) státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(118)
Osvobození od registračních poplatků a nákladů na zveřejnění: Je nutné posoudit, zda měla společnost RTP výhodu vyplývající z neuhrazení nákladů spojených s registrací společnosti v obchodním rejstříku a zveřejněním notářské listiny. Podle portugalského práva platného v té době musela být notářská listina formálně schvalující založení společnosti, která se řídí soukromým právem, a její stanovy zveřejněny v Diário da República registračním úřadem pověřeným vedením obchodního rejstříku, aby se s obsahem těchto dokumentů mohly seznámit třetí osoby. Společnosti RTP tyto náklady na zveřejnění nevznikly, neboť povinné vyhlášení zákona č. 21/92 v Diário da República zajistilo přeměně společnosti RTP a obsahu jejích nových stanov potřebnou publicitu.
(119)
Nic nenasvědčuje tomu, že se Portugalsko rozhodlo přeměnit společnost RTP na akciovou společnost zákonem č. 21/92, aby této společnosti poskytlo výhodu ve formě úspor na registračních poplatcích a nákladech na zveřejnění. Druhé zveřejnění stanov společnosti RTP by nemělo žádný smysl, jelikož požadavky na transparentnost a publicitu byly splněny již vyhlášením zákona č. 21/92 v Diário da República. Ačkoli se registrace provádí za účelem pozdějšího zveřejnění a obě opatření spolu vzájemně souvisí, je sporné, zda lze rovněž osvobození od registračních poplatků odůvodnit povahou a logikou portugalského právního systému a povinnou přeměnou společnosti RTP formou právního předpisu. Portugalsko nezpochybnilo skutečnost, že se registrace vyžadovala podle zákona o obchodních společnostech. Jak Portugalsko uvedlo: „registrace nebyla prominuta, nebyla jen zapotřebí notářská listina, jelikož nařízení vlády představovalo dostatečný dokument pro účely registrace“. To vyplývá rovněž z čl. 3 odst. 3 zákona č. 84/84 (viz 25. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Portugalsko mimoto zdůraznilo, že za účelem budoucí registrace všech ostatních aktů týkajících se společnosti ze strany společnosti RTP muselo být zaregistrováno její založení (tj. výsledek přeměny na akciovou společnost v roce 1992) (66). Je-li však registrace nezbytná, nevidí Komise žádný důvod, proč by společnost RTP neměla uhradit příslušné poplatky.
(120)
Závěr: Je nutno vyvodit závěr, že osvobození společnosti RTP od požadavku týkajícího se notářské listiny (včetně notářských poplatků), jakož i osvobození od požadavku na zveřejnění a příslušných nákladů na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 představuje státní podporu.
Jak je však uvedeno v 160. a 161. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, tato osvobození by byla každopádně odůvodněná jako legitimní náhrada za náklady na poskytování služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(121)
Portugalsko tvrdí, že čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 ve skutečnosti nepřiznal společnosti RTP trvalé osvobození, nýbrž že se měl vztahovat na stejnou situaci jako v případě dočasného osvobození, tj. přeměnu společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992. Portugalsko rovněž uvedlo, že společnost RTP několikrát notářské a registrační poplatky zaplatila. Znění čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 se však vztahuje na veškeré další akty zápisu, registrace nebo záznamu, které podle tohoto článku mohou být uskutečněny bezplatně po časově neomezenou dobu.
(122)
Toto trvalé osvobození poskytuje společnosti RTP výhodu tím, že ji osvobozuje od poplatků, které by jinak musela hradit ze svého rozpočtu. Tvrzení Portugalska, že pokud je mu známo, nebyl čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 nikdy použit a společnost RTP uhradila veškeré potřebné poplatky, je důkazem, který je důležitý při možném navrácení státní podpory, nemění však zjištění týkající se znění dotyčného ustanovení.
(123)
Tato výhoda je rovněž selektivní, jelikož se zákon č. 21/92 týká společnosti RTP. Portugalsko nemůže tvrdit, že zákon č. 21/92 představuje pouze uplatnění obecného pravidla portugalského práva. K prokázání neexistence selektivity nelze použít články 1 a 2 nařízení vlády č. 404/90, jelikož nařízení vlády pojednává o aktech spojení, a nevztahuje se tudíž na daný případ, který se týká přeměny veřejného podniku na akciovou společnost (67).
(124)
Na rozdíl od dočasného osvobození od registračních poplatků nemůže být trvalé osvobození odůvodněno zásadou rovnocennosti aktů, která vzhledem k postupu přijímání právních předpisů znamenala upuštění od požadavku na notářskou listinu a její zveřejnění při přeměně společnosti RTP v roce 1992. Soulad s povahou a logikou portugalského právního systému bylo možno uznat u dočasného osvobození, jelikož v daném případě mohlo k přeměně společnosti RTP na akciovou společnost dojít pouze formou nařízení vlády, jak bylo prokázáno. Široká oblast působnosti čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 však nevylučuje, že by osvobození od požadavků na notářskou listinu (a poplatků) bylo možné i v jiných případech, než je přeměna společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992. Postačuje uvést, že trvalé osvobození ve prospěch jedné společnosti (nebo jedné skupiny společností, jako jsou akciové společnosti) od různých registračních poplatků nemůže nikdy spadat do povahy a logiky právního systému (68).
Závěr: Je nutno dospět k závěru, že trvalé osvobození společnosti RTP vyplývající z čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(125)
Dohoda se Správou sociálního zabezpečení (stanovení splátkového kalendáře dluhu a prominutí úroků): Po zvážení připomínek třetích stran a Portugalska vyvozuje Komise závěr, že původní dohodu mezi Správou sociálního zabezpečení a společností RTP nelze považovat za typické chování soukromého subjektu. Předmětem sporu byla skutečnost, zda je výklad určitých pravidel sociálního zabezpečení stanovených v prováděcím nařízení č. 12/83 z právního hlediska správný. Dohoda potvrdila výklad společnosti RTP, což podpořila analýza daňového experta, který dospěl k názoru, že prováděcí nařízení bylo neústavní. Prováděcí nařízení však nebylo po uzavření dohody zrušeno. Je proto nutno vyvodit závěr, že se opatření vztahovalo selektivně na společnost RTP, aniž by byla dotčena použitelnost výkladu pravidel systému sociálního zabezpečení ve vztahu k ostatním společnostem.
(126)
Komise nemůže přijmout tvrzení Portugalska, že povolení splátkového kalendáře dluhu a prominutí pokut a úroků na základě nařízení vlády č. 411/91 bylo uděleno v rámci obecného systému použitelného na všechny podniky v podobné situaci, a proto společnosti RTP neposkytlo zvláštní výhodu.
(127)
Cílem tohoto rozhodnutí je určit, zda bylo uplatnění takového systému na společnost RTP selektivní, aniž by byla předjímána selektivní nebo obecná povaha tohoto systému.
(128)
Aby se prokázalo, že stanovení splátkového kalendáře dluhu je nezbytné k zajištění životaschopnosti společnosti, vyžaduje nařízení vlády č. 411/91 provedení hospodářské a finanční studie. Společnost RTP nikdy takovou studii týkající se její životaschopnosti ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení vlády č. 411/91 nevypracovala.
(129)
Podmínku uvedenou v čl. 2 odst. 1 písm. d) nařízení vlády č. 411/91 nebylo mimoto možno na společnost RTP uplatnit, jelikož k úpravě dluhu nedošlo po zásahu státu. Komise nesouhlasí s tvrzením Portugalska, že zásahy státu měly vliv na chod dlužné společnosti a že se společnost RTP v době státních zásahů řídila právními předpisy. Ačkoliv společnost RTP podléhala v roce 1997 zvláštnímu režimu řízení (69), tento režim byl ukončen přijetím stanov společnosti v roce 1980, zatímco dluh vůči Správě sociálního zabezpečení se „nahromadil“ v období 1983-1989. Komise se domnívá, že úpravu dluhu společnosti RTP nelze považovat za součást obecného systému na základě nařízení vlády č. 411/91, jelikož společnost RTP nesplňovala kritéria pro takovéto povolení stanovená v tomto předpise. Opatření bylo proto na společnost RTP uplatněno selektivním způsobem.
(130)
Povolením splátkového kalendáře dluhu mělo Portugalsko jednat stejně jako veřejný nebo soukromý věřitel, který se snaží získat dlužné částky zpět a který za tímto účelem uzavírá dohody o splátkovém kalendáři s cílem usnadnit splácení (70). Úroková sazba u úroků z prodlení uplatněná státem by měla být stejná jako sazba, kterou by za stejných okolností použil soukromý věřitel. Komise se domnívá, že by soukromý věřitel, který usiluje o získání dlužné částky zpět zákonnými prostředky, uplatnil přinejmenším zákonnou úrokovou sazbu. Tím, že Portugalsko navzdory dostupným mechanismům pro vymáhání zaplacení úroků nevymáhalo, nejednalo stejně jako soukromý věřitel, který by se snažil docílit co nejvyšší úrokové sazby. Dluh vůči Správě sociálního zabezpečení se mimoto „nahromadil“ v období 1983-1989 a dohoda o splátkovém kalendáři byla schválena teprve v roce 1993. Za takových podmínek by soukromý věřitel neumožnil, aby došlo k podobnému hromadění dluhu během tak dlouhého období, aniž by podnikl kroky k jeho vymáhání. Zdá se proto, že opatření poskytlo společnosti RTP zvláštní výhodu.
(131)
Navyšování kapitálu: Po posouzení připomínek třetích stran a Portugalska došla Komise k závěru, že navyšování kapitálu v období 1994-1997 představovalo pro společnost RTP finanční výhodu. Jak je zřejmé z tabulky 3 v 40. bodě odůvodnění vzhledem k slabé finanční situaci společnosti RTP v době navyšování kapitálu by žádný soukromý investor nevložil do společnosti kapitál, jelikož se v přiměřené lhůtě nedala očekávat jeho běžná návratnost. Ve skutečnosti se finanční situace společnosti RTP i přes navýšení kapitálu zhoršila. Portugalsko ani třetí strany neuvedly, že by Portugalsko při navyšování kapitálu společnosti jednalo jako soukromý investor.
(132)
Půjčka z roku 1998: Komise nemůže uznat tvrzení Portugalska, že půjčka poskytnutá v roce 1998 byla v souladu s tržními podmínkami. Aby půjčka nepředstavovala státní podporu, měly by související podmínky (tj. zajištění a úroková sazba) odrážet riziko spojené s poskytnutím půjčky danému podniku (71). Riziko (a tudíž i úroková sazba) se zvyšuje, nachází-li se podnik v hospodářské a finanční situaci s nižším stupněm důvěryhodnosti, než jaký by vyžadovala finanční instituce pro poskytnutí půjčky.
(133)
Jak je zřejmé z tabulky 3 v 40. bodě odůvodnění, v době schválení půjčky se společnost RTP nacházela v natolik složité finanční situaci, že její dluhy převyšovaly hodnotu aktiv společnosti a její čistý vlastní kapitál dosáhl záporné hodnoty. Společnost byla fakticky v úpadku.
(134)
V prvé řadě je třeba mít na paměti, že dotyčná půjčka představovala podřízenou půjčku, tj. jednalo se o půjčku bez zajištění podloženého majetkem, a v případě úpadku společnosti by byla pro účely splacení zařazená za všechny věřitele, avšak před akcionáře. Neexistence přiměřeného zajištění podloženého majetkem jednoznačně naznačovala, že půjčka nebyla poskytnuta podle tržních podmínek a že se jednalo o státní podporu. Vzhledem ke skutečnosti, že se v době poskytnutí půjčky společnost RTP nacházela fakticky v úpadku, by jí žádná finanční instituce podřízenou půjčku neposkytla, jelikož existovala jen malá pravděpodobnost, že ji společnost RTP bude schopna splatit. Půjčku ve skutečnosti neposkytla soukromá finanční instituce, nýbrž Fond regulace veřejného dluhu.
(135)
Za druhé lze uvést, že úroková sazba u půjčky zjevně neodráží její skutečné riziko. Nejenže je nižší než referenční sazba, kterou Komise běžně používá při výpočtu prvku podpory obsaženého v režimech dotace úroků (72), nýbrž běžný tržní subjekt by kromě „řádných“ záruk vyžadoval úrokovou sazbu vyrovnávající vysoké riziko nesplacení.
(136)
Vzhledem k tomu, že finanční situace společnosti RTP neumožňovala získat podřízenou půjčku za normálních okolností, rovná se půjčka ve skutečnosti vyplacení grantu a představuje pro společnost RTP výhodu.
(137)
Komise se proto domnívá, že stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení, navyšování kapitálu v období 1994-1997 a půjčka z roku 1998 poskytly společnosti RTP finanční a hospodářskou výhodu v porovnání s konkurenty, kteří stejné finanční prostředky neobdrželi.
(138)
Jelikož se portugalský televizní trh nejpozději v roce 1992 otevřel hospodářské soutěži, existovali na tomto trhu v době, kdy společnost RTP využívala různá opatření, další soutěžitelé. V únoru 1992 byly uděleny licence na vysílání soukromým televizním společnostem SIC a TVI a v říjnu 1992 začala společnost SIC v Portugalsku vysílat.
(139)
Komise neuznává tvrzení Portugalska, že dohoda o dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení nespadá do pojmu státní podpora, jelikož samotný dluh vznikl před otevřením portugalského televizního trhu hospodářské soutěži. Finanční výhoda byla společnosti RTP poskytnuta v květnu 1993 po otevření televizního trhu, a mohla proto poskytnout společnosti RTP hospodářskou výhodu.
(140)
Na základě výše uvedených skutečností je nutno vyvodit závěr, že opatření, která provedlo Portugalsko, mohla poskytnout společnosti RTP hospodářskou a finanční výhodu v porovnání s konkurenty, kteří stejné finanční prostředky neobdrželi, a tím narušit hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(141)
Státní opatření spadají do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. Tak je tomu tehdy, jsou-li dotyčné činnosti předmětem obchodu mezi členskými státy. V daném případě příjemce podpory, společnost RTP sám působí na mezinárodním trhu. Prostřednictvím Evropské vysílací unie si vyměňuje televizní programy a účastní se systému Eurovize (73). Společnost RTP mimoto přímo soutěží se soukromými televizními společnostmi, které působí na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu (74).
(142)
Lze proto vyvodit závěr, že opatření, která ve prospěch společnosti RTP provedlo Portugalsko, ovlivňují obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(143)
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že bez ohledu na možné závazky veřejné služby uložené společnosti RTP zahrnují níže uvedená opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
-
stanovení splátkového kalendáře dluhu vůči Správě sociálního zabezpečení,
-
navyšování kapitálu v období 1994-1997, a
-
půjčka poskytnutá v roce 1998.
Dočasné osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od registračních a jiných poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 rovněž představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(144)
Jak je však uvedeno v 44. až 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, společnost RTP je pověřena plněním závazku veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark Trans GmbH a Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH a Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (dále jen „rozsudek ve věci Altmark“) rozhodl, že se státní opatření poskytující náhradu za náklady veřejné služby nepovažují za státní podporu podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU), jsou-li splněny tyto čtyři podmínky (75):
a)
podnik, který je příjemcem podpory, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny;
b)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem;
c)
vyrovnávací platba nesmí přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a přiměřeného zisku;
d)
pokud nebyl podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán prostřednictvím řízení pro zadávání veřejných zakázek, musí být výše nezbytné vyrovnávací platby určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil běžný, řádně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(145)
Pomineme-li první a třetí podmínku, zdá se, že opatření ad hoc (viz 143. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) nesplňují druhou a čtvrtou podmínku uvedenou v rozsudku ve věci Altmark, a to z těchto důvodů:
(146)
Je zřejmé, že financování poskytnuté ve formě dohody se Správou sociálního zabezpečení a půjčky z roku 1998 nebylo součástí systému vyrovnávacích plateb s předem objektivně a transparentně stanovenými parametry (druhá podmínka). Naopak, bylo založeno na rozhodnutích ad hoc, která lze přičíst státu.
(147)
Jak je uvedeno v 61. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, smlouvy o veřejné službě předpokládaly možnost zvláštního financování investic do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby, a to formou navýšení kapitálu. Smlouvy o veřejné službě neomezují investice pouze na veřejné služby ani nestanoví jednoznačně podmínky a omezení účasti státu; odkazují pouze na možnost účasti státu jakožto akcionáře na investicích společnosti RTP. Komise se proto domnívá, že ani navyšování kapitálu nemůže být považováno za součást systému vyrovnávacích plateb s předem objektivně a transparentně stanovenými parametry.
(148)
Společnost RTP jednoznačně nebyla vybrána prostřednictvím řízení pro zadávání veřejných zakázek zaručujícího nejnižší možné náklady. Nic nenasvědčuje tomu, že výše plateb ad hoc byla určena na základě analýzy nákladů vzniklých běžnému podniku (čtvrtá podmínka).
(149)
Je proto zřejmé, že v tomto případě nejsou splněny všechny podmínky uvedené v rozsudku ve věci Altmark. Opatření uvedená v 143. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí je proto nutno pokládat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(150)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze na základě článku 106 SFEU povolit výjimku ze zákazu státních podpor pro podniky pověřené poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. V rozsudku ve věci Altmark bylo výslovně potvrzeno, že státní podpora, která vyrovnává náklady vzniklé podniku při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být považována za slučitelnou s vnitřním trhem, splňuje-li podmínky čl. 106 odst. 2 SFEU (bývalý čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES a původní odkaz na „společný trh“) (76).
(151)
Soudní dvůr objasnil, že aby mohlo opatření využít tuto výjimku, musí být splněny zásady definice, pověření a přiměřenosti. Komise se domnívá, že jsou-li tyto zásady splněny, není obchod ovlivněn v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(152)
Způsob uplatňování těchto zásad v oblasti televizního vysílání je objasněn ve sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (dále jen „sdělení o vysílání“) (77). V souladu se sdělením o vysílání musí Komise posoudit, zda (78):
a)
jsou činnosti společnosti RTP závazky veřejné služby, které jsou jako takové jasně vymezeny členským státem (definice);
b)
společnost RTP je portugalskými orgány výslovně pověřena poskytováním uvedené služby (pověření);
c)
financování je úměrné čistým nákladům na poskytování veřejné služby.
(153)
Jak je uvedeno v Protokolu o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech (dále jen „Amsterodamský protokol“ (79)) a sdělení o vysílání (80), je na členských státech, aby vymezily úkoly veřejnoprávní vysílací organizace v oblasti veřejné služby. V odvětví vysílání je úloha Komise omezená na ověřování existence zjevné chyby v definici veřejné služby. Takováto chyba by znamenala zneužití definice veřejné služby.
(154)
Vzhledem k zvláštní povaze odvětví vysílání však považuje Komise za legitimní takovou definici, která v souladu s výkladovými ustanoveními protokolu pověřuje určitou vysílací organizaci úkolem poskytovat vyvážený a rozmanitý program (81). Taková definice by měla být v souladu s cílem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti.
(155)
Jak je uvedeno v 44. až 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, společnost RTP musí na základě zákona č. 21/92 a smluv o veřejné službě v rámci veřejnoprávního televizního vysílání zajistit vysílání na dvou kanálech s celostátním pokrytím. Zatímco první kanál má vysílat programy obecnějšího charakteru, druhý kanál má oslovovat specifické publikum. Jak je popsáno v 44. a 45. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, zákon č. 21/92 a smlouvy o veřejné službě ukládají společnosti RTP podrobnější povinnosti, pokud jde o programový obsah a mezinárodní spolupráci, a rovněž některé další zvláštní povinnosti.
(156)
Ačkoliv má definice veřejnoprávního vysílání společnosti RTP kvalitativní a poměrně širokou povahu, považuje Komise v souladu s výkladovými ustanoveními Amsterodamského protokolu takovouto „širokou“ definici za legitimní (82). Proto považuje za legitimní rovněž obecnou definici poslání společnosti RTP v oblasti veřejné služby spočívající v zajištění dvou televizních kanálů s celostátním pokrytím, jednoho obecného a druhého více zaměřeného na specifické publikum, Tuto definici lze považovat za vyhovující demokratickým, sociálním a kulturním požadavkům portugalské společnosti.
(157)
Komise považuje za legitimní rovněž povinnosti, které podrobněji určují způsob, jakým má společnost RTP plnit obecné poslání v oblasti veřejnoprávního vysílání. V souladu se zněním Amsterodamského protokolu lze mít za to, že rovněž tyto povinnosti vyhovují demokratickým, sociálním a kulturním požadavkům portugalské společnosti.
(158)
Ačkoliv Komise považuje poslání společnosti RTP v oblasti veřejné služby za legitimní, musí zjistit, zda tato definice neobsahuje zjevné chyby.
Komise posoudí, zda lze dočasné a trvalé osvobození od notářských poplatků, registračních poplatků a nákladů na zveřejnění považovat za náhradu za náklady veřejné služby, a dále bude analyzovat, zda lze povinnost společnosti RTP týkající se podpory kinematografie považovat za poslání veřejné služby, jež bylo svěřeno společnosti RTP.
(159)
Komise zaprvé posoudí, zda lze dočasné osvobození od požadavků na notářskou listinu (a souvisejících poplatků), registračních poplatků a nákladů na zveřejnění během přeměny na akciovou společnost v roce 1992 podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od různých poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 považovat za náhradu za náklady vyplývající z poskytování veřejné služby.
(160)
Dočasné osvobození: Za prvé je nutné ověřit, zda lze náklady spojené s přeměnou společnosti RTP na akciovou společnost v roce 1992 (tj. obvyklé náklady na notářskou listinu, její registraci a zveřejnění) legitimně uhradit jako náklady veřejné služby. Jak bylo uvedeno výše, náhrada má podobu osvobození na základě čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92.
(161)
V době své přeměny vykonávala společnost RTP pouze činnosti v rámci veřejné služby (viz 18. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), zatímco obchodní činnosti vykonávaly právně oddělené dceřiné společnosti. Náklady spojené s přeměnou veřejnoprávní vysílací organizace představovaly automaticky náklady na veřejnou službu, za něž mohl stát poskytnout legitimně náhradu. Není nutné uvážit, zda byla reorganizace společnosti RTP z právního hlediska povinná nebo nezbytná (83). Posouzení podle čl. 106 odst. 2 SFEU a sdělení o vysílání vyžaduje, aby náhrada nepřekročila čisté náklady veřejné služby, nevyžaduje však posouzení toho, zda bylo možno těmto nákladům předejít za předpokladu, že jsou omezeny na poskytování veřejné služby (84). V souladu s Amsterodamským protokolem a sdělením o vysílání mohou členské státy v zásadě rozhodnout o uspořádání své veřejnoprávní vysílací organizace, což se vztahuje nejen na organizaci distribuce obsahu, nýbrž rovněž na to, v rámci jaké právní formy bude veřejnoprávní vysílací organizace vykonávat svou činnost. Úloha Komise je omezena na kontrolu, zda tato svoboda volby nebyla členskými státy zneužita. V daném případě nic nenasvědčuje tomu, že se přeměna uskutečnila s jediným cílem, a to poskytnout společnosti RTP výhodu. Není důvod zpochybnit odůvodnění Portugalska, že přeměna v roce 1992 byla provedena s cílem umožnit společnosti RTP, aby při výkonu svých činností postupovala pružněji, než by tomu bylo u státní organizace s obtížnými postupy státní kontroly. Lze proto vyvodit závěr, že osvobození od registračních poplatků (tj. poplatků spojených s vyhotovením notářské listiny, registračních poplatků, nákladů na zveřejnění) v době přeměny společnosti RTP představuje oprávněnou náhradu za provozování veřejnoprávního vysílání.
(162)
Trvalé osvobození: Výše uvedená argumentace (v 161. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí) však nemůže platit pro trvalé osvobození podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92, jež není časově omezené, a může se proto vztahovat rovněž na registrace a zápisy v souvislosti s činnostmi společnosti RTP, které nespadají do jejího poslání veřejné služby (např. pokud by společnost RTP začala vykonávat obchodní činnosti sama místo právně oddělených dceřiných společností).
Vzhledem k široké oblasti působnosti čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92, a to z časového hlediska (tj. neomezená) i věcného hlediska (tj. není omezena na činnosti v rámci veřejné služby), není možné odůvodnit případné budoucí osvobození od registračních poplatků jako náklady veřejné služby. Je proto třeba vyvodit závěr, že osvobození od poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 není slučitelné s vnitřním trhem.
(163)
Ačkoliv Portugalsko tvrdilo, že čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 nebyl nikdy použit a že společnost RTP po přeměně v roce 1992 vždy zaplatila veškeré nezbytné registrační poplatky, toto tvrzení by mohlo být platné v případě navrácení podpory, nemění však skutečnost, že poskytnutí státní podpory společnosti RTP není odůvodněné na základě čl. 106 odst. 2 SFEU ani žádného jiného ustanovení této smlouvy.
(164)
S přihlédnutím k 45. bodu odůvodnění směrnice o „televizi bez hranic“ může Komise uznat, že definice veřejné služby veřejnoprávních vysílacích organizací zahrnuje povinnost významně přispívat k investicím do evropské audiovizuální tvorby, pokud z ní vyplývající filmová práva umožňují její vysílání v rámci plnění veřejné služby (85).
(165)
Komise zastává názor, že povinnost týkající se podpory kinematografie uložená společnosti RTP spadá do veřejnoprávního vysílání, jelikož společnost RTP v rámci veřejnoprávního vysílání vysílá filmy, k nimž získala distribuční práva.
(166)
Komise proto nemůže souhlasit s připomínkami zúčastněných stran, že povinnost společnosti RTP týkající se podpory kinematografie a jejího financování je diskriminační. Zúčastněné strany uvedly, že soukromé televizní společnosti rovněž podepsaly s portugalskými orgány protokoly o podpoře kinematografie, přičemž nedostávají žádnou náhradu. Komise se však domnívá, že je nutné rozlišovat na straně jedné mezi dobrovolnými dohodami o podpoře kinematografie, které byly uzavřeny mezi státem a soukromými televizními společnostmi, a závazky týkajícími se veřejnoprávního vysílání, jež byly uloženy společnosti RTP v souvislosti s vysíláním filmové tvorby a jejím financováním na straně druhé. Je zřejmé, že společnost RTP je výslovně pověřena úkolem veřejné služby spočívajícím v podpoře určité filmové tvorby, která je následně vysílána jako televizní programy v rámci veřejnoprávního vysílání, zatímco soukromé televizní společnosti takovýmto úkolem veřejné služby pověřeny nebyly. Společnost RTP se ve skutečnosti stává nástrojem, který stát používá při podpoře kinematografie. Případné výsledné výhody, které společnost RTP poskytuje kinematografii, mohou představovat státní podporu a měly by být posouzeny jako takové. Tímto rozhodnutím není dotčeno případné posouzení možných výhod poskytnutých filmovým producentům.
(167)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je nutno vyvodit závěr, že spolufinancování portugalských filmových děl vysílaných na veřejnoprávních kanálech ze strany společnosti RTP lze považovat za zvláštní legitimní povinnost, která napomáhá při plnění obecných závazků společnosti RTP v oblasti veřejnoprávního vysílání. Tato povinnost proto nepředstavuje zjevnou chybu.
(168)
Komise však má za to, že právní povinnost poskytovat „další služby, které budou specifikovány ad hoc“ (86), uložená společnosti RTP není dostatečně přesná, aby mohla Komise předem s dostatečnou právní jistotou posoudit, zda lze tyto služby považovat za součást veřejné služby. Ačkoliv Komise zastává názor, že „další služby, které budou specifikovány“, nejsou dostatečně jasně definovány, podotýká, že v období, které je předmětem šetření, se na základě tohoto ustanovení neuskutečnily žádné platby (87).
(169)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že činnosti společnosti RTP popsané v zákoně č. 21/92 a opětovně vymezené ve smlouvách o veřejných službách představují jednoznačně definované závazky veřejné služby.
Ačkoliv povinnost poskytovat „další služby, které budou specifikovány ad hoc“, není dostatečně přesná, aby bylo možno předem vyvodit závěr, že všechny služby poskytované v rámci této položky lze považovat za veřejné služby, v období 1992-1998 se na základě tohoto ustanovení neuskutečnily žádné platby.
Trvalé osvobození od registračních a jiných poplatků však není omezeno na náhradu nákladů na veřejnou službu, a nemůže být proto odůvodněno podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(170)
Za druhé je třeba posoudit, zda byl příjemce, společnost RTP, pověřen závazky veřejné služby ze státních prostředků.
(171)
V souladu se sdělením o vysílání musí Komise ověřit, zda bylo poslání veřejné služby společnosti RTP svěřeno na základě oficiálního aktu (88).
(172)
Jak je uvedeno v 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, závazky veřejné služby jsou společnosti RTP jednoznačně svěřeny na základě různých zákonů a smluv: článek 5 zákona č. 58/90, čl. 4 odst. 1 a článek 5 zákona č. 21/92 a doložka 1 předešlé a nové smlouvy o veřejné službě.
(173)
Komise neobdržela od zúčastněných stran ani Portugalska žádné připomínky ohledně skutečnosti, že společnost RTP nebyla dostatečně pověřena veřejnou službou na základě oficiálního aktu. V souladu se sdělením o vysílání a s ohledem na zákony a smlouvy uvedené v 48. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí je nutno vyvodit závěr, že společnost RTP musí nepochybně plnit závazky v oblasti veřejnoprávního vysílání, a že proto poslání veřejné služby bylo společnosti RTP svěřeno na základě oficiálního aktu.
(174)
Nejenže je třeba, aby byla veřejná služba společnosti RTP svěřena na základě oficiálního aktu; je nutno přijmout rovněž opatření s cílem zajistit, aby byla veřejná služba poskytována podle požadavků zákona a smluv o veřejné službě. Jak je uvedeno v 49. až 59. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, byly zavedeny různé kontrolní mechanismy s cílem zajistit, aby společnost RTP plnila závazky veřejné služby stanoveným způsobem.
(175)
Společnost RTP musela za prvé podávat zprávy o plnění závazků veřejné služby a překládat plány, k nimž bylo připojeno stanovisko jejího vnitřního odboru auditu. Společnost RTP vyhotovila pro roky 1993 až 1998 zprávy o veřejné službě, které popisovaly plnění každého závazku veřejné služby a určovaly náklady na každý závazek veřejné služby pomocí systému analytického účetnictví.
(176)
Ministr financí a člen vlády odpovědný za hromadné sdělovací prostředky za druhé kontrolovali dodržování smlouvy o veřejné službě a hlavní finanční inspekce ověřovala finanční plán.
(177)
Za třetí se musel každý rok provést externí audit. Komise nemůže souhlasit s tvrzením Portugalska, které bylo zopakováno po vynesení rozsudku Soudu ve věci T-442/03, že zprávy o veřejné službě byly podrobeny externímu auditu, a že tudíž nebyla nutná žádná další opatření. Situaci před přijetím rozhodnutí ze dne 15. října 2003 lze popsat takto:
a)
Pro rok 1992 neexistovala žádná zpráva o veřejné službě, jelikož povinnost předkládat zprávy o veřejné službě a provést audit těchto zpráv byla zavedena smlouvou o udělení koncese z roku 1993.
b)
Pro roky 1993 a 1994 nebyl proveden externí audit, bylo vydáno pouze prohlášení zástupců společnosti, konkrétně fiskální rady společnosti RTP (Conselho fiscal da RTP), což představuje pouze interní prohlášení společnosti.
c)
Pro roky 1995-1998 byl ke zprávám připojen výrok externího auditora, který není závislý na společnosti RTP a jejích zástupcích. Tyto výroky potvrzují, že společnost RTP dodržela závazky veřejné služby. Nebyly však zpřístupněny podrobnější zprávy o veřejné službě, které vedly k těmto zjištěním.
(178)
Vzhledem k zjištěním Soudu ve věci T-442/03, a zejména bodům 232 až 256 rozsudku se Komise nemůže opírat výlučně o (stručné) výroky auditora ohledně zpráv o veřejné službě uvedené v 177. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, a přijala proto nabídku Portugalska na provedení externího auditu na základě existujících zpráv o veřejné službě pro všechny dotčené roky. To znamená, že externí audity týkající se plnění závazků veřejné služby ze strany společnosti RTP byly provedeny pro roky 1992-1997. Pro rok 1992 byl externí audit proveden navzdory neexistenci zprávy o veřejné službě. Externí auditor však při posuzování, zda bylo splněno pověření v oblasti veřejné služby, vycházel z jiného dokumentu. Pro rok 1998 nebyl externí audit proveden, jelikož externí audit již existoval ve formě zprávy společnosti BDO Binder pro rok 1998 (což nezpochybnila ani společnost SIC), na niž se odkazuje v 186. až 188. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí.
(179)
Nové audity pro roky 1992-1997 organizoval portugalský regulační orgán pro sdělovací prostředky, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. ERC je nezávislý správní orgán, který podle portugalské ústavy odpovídá mimo jiné za zajištění dodržování stanov a pravidel upravujících činnost v oblasti hromadných sdělovacích prostředků. Tento orgán pověřil audity, jež měly být provedeny pro roky 1992-1997, externího auditora, který je nezávislý na společnosti RTP, tj. společnost Pedro Roque.
(180)
Vzhledem k době, která uplynula mezi rokem 1992 a provedením auditů zpráv o veřejné službě v roce 2010, bylo obtížné získat přístup ke všem údajům. To vysvětluje délku šetření a dobu, kterou trvalo provedení nových auditů. Nakonec však bylo možno audity provést, jelikož již existovaly zprávy o veřejné službě (kromě roku 1992), a auditoři měli tudíž základ pro audit. Audity pro roky 1992-1997 byly předloženy Komisi.
(181)
V externích auditech se uvádí, že úkolem je posoudit a sledovat veřejnoprávní vysílání provozované společností RTP a platby, které společnost za tento úkol obdržela. Zprávy o externím auditu obsahují popis informací, které byly vzaty v úvahu. Mimo jiné odkazují na zákon č. 58/90 (zákon o veřejnoprávním vysílání), zákon č. 21/92 o přeměně společnosti RTP, smlouvy o veřejné službě, roční účetní závěrky a plán činností a rozpočet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) a zprávy o veřejné službě pro příslušné roky (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). V auditech je zmíněno, že kvůli dlouhé době, která uplynula mezi obdobím 1992-1997 a uzavřením smlouvy o provedení auditu v roce 2010, byly některé dokumenty zničeny a určité informace nebyly k dispozici. Z tohoto důvodu se auditorská zpráva zaměřila především na dostupné zprávy, zejména zprávy o veřejné službě (89) a ověřené roční účetní závěrky.
(182)
Navzdory těmto omezením způsobeným časovou prodlevou považovali auditoři za možné smlouvu splnit, provést audity a posoudit plnění závazku veřejné služby ze strany společnosti RTP a náhradu, kterou obdržela. V auditech se výslovně uvádí, že se auditorům podařilo překonat potíže vzniklé kvůli časové prodlevě a provést audity. Ačkoliv auditoři uvedli například výhradu, že nebylo možno ověřit kritéria účtování nákladů a metody rozvrhování nákladů, nepředstavovalo to překážku pro provedení auditu a dospění ke kladnému závěru. V souhrnné zprávě se uvádí, že „veškeré náklady a příjmy společnosti RTP jsou založeny na předpokladu, že se její činnost vztahuje pouze na provozování veřejnoprávního televizního vysílání, a že audity jsou založeny na finančních výkazech, které ověřil interní auditor společnosti i externí auditoři a z nichž nevyplývají žádné důležité skutečnosti kromě skutečností popsaných podrobně v ročních účetních závěrkách“ (90). Komise již zjistila (viz 18. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že společnost RTP vykonávala v letech, které jsou předmětem šetření, pouze činnosti v rámci veřejné služby, zatímco obchodní činnosti prováděly právně oddělené dceřiné společnosti. Kritéria pro rozvrhování nákladů jsou proto důležitá pouze pro rozvržení přidělených nákladů v rámci nákladů veřejné služby, které vznikly společnosti RTP, a neměly by mít žádný dopad na výši celkových nákladů na veřejnou službu.
Pokud jde o finanční údaje, Komise zjistila, že se externí auditoři mohli legitimně spolehnout na roční účetní závěrky, k nimž byla vždy připojena auditorská zpráva osvědčující správnost účetní závěrky společnosti RTP. Podle smluv o veřejné službě bylo cílem externího auditu zprávy o veřejné služby ověřit, zda společnost RTP plnila závazky veřejné služby, které jí byly svěřeny, a zda je náhrada za veřejnou službu v souladu s náklady na plnění těchto závazků. Ačkoliv se finanční údaje vztahující se na poskytování veřejné služby v letech, které jsou předmětem tohoto šetření, týkaly poskytování veřejné služby společností RTP, bylo nezbytné další nezávislé ověření s cílem zjistit, zda byly vzniklé náklady v souladu s pověřením v oblasti veřejné služby.
(183)
To externí auditoři potvrdili. Pro roky 1992-1997 dospěli auditoři k závěru, že „společnost RTP v zásadě plnila své závazky v oblasti vysílání, pokud jde o kvantitu, jak jsou stanoveny ve smlouvě o udělení koncese, se zvláštním zaměřením na povinnost týkající se vysílaného obsahu“. Auditor konstatoval, že „po analýze dostupných dokumentů, konkrétně zpráv auditora a dozorčí rady, jsme neshledali nic, co by nás vedlo k závěru, že předložené dokumenty týkající se souladu mezi prováděnými úkoly veřejné služby a uhrazením reálných a skutečných nákladů obsahují významná narušení ovlivňující dodržování právních předpisů platných v té době“ (91).
(184)
V řadě auditorských zpráv se uvádí, že společnost RTP mohla požadovat vyšší částku náhrady, bránily jí v tom však podmínky smluv o veřejné službě, a to čl. 15 odst. 4 předešlé smlouvy o veřejné službě a čl. 19 odst. 3 nové smlouvy o veřejné službě z roku 1996. Jednotlivé externí audity pro roky 1994, 1996 a 1997 obsahují výroky ohledně rozdílu mezi vysokými náklady, které společnosti RTP skutečně vznikly při poskytování veřejné služby, a náhradou, kterou obdržela a která byla nižší než vzniklé náklady (92). V závěrečné souhrnné zprávě pro všechny roky, pro něž byl proveden audit, se výslovně uvádí, že „pro všechny roky je náhrada, která byla přidělena a vyplacena, nižší než částky uvedené v každé zprávě o veřejné službě (RCOPS, Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público)“ (93).
(185)
Některé audity (s výjimkou auditů pro roky 1992 a 1993) uvádějí, že společnost RTP překročila zákonem stanovený limit reklamy, tj. vysílala více reklam, než povolovaly smlouvy o veřejné službě. V souladu se sdělením o vysílání je nutno příjmy, které společnost RTP za tuto reklamu obdržela, vzít v úvahu při výpočtu nákladů veřejné služby, jelikož příjmy vytvořené veřejnou službou, včetně příjmů z reklamy, musí být zahrnuty do výpočtu potřeb společnosti, pokud jde o financování veřejné služby.
Skutečnost, že byly překročeny limity reklamy, nemá vliv na analýzu auditora s ohledem na všechny roky v období 1992-1997. Náhrada za veřejnou službu odpovídala úkolům veřejné služby, které plnila společnost RTP, a neexistovala žádná nadměrná náhrada. Portugalsko rovněž potvrdilo, že pro roky 1994, 1995 a 1996 byly zohledněny všechny zisky z reklamy (včetně zisků vyplývajících z překročení povoleného reklamního času) a že se o tyto částky snížila potřeba financování veřejné služby (94). Co se týká roku 1996, článek 15 nové smlouvy o veřejné službě stanovil, že při sčítání nákladů pro účely výpočtu celkových nákladů veřejné služby k určení výše náhrady nemusí být vzaty v úvahu zisky plynoucí z využívání kanálů. „Zisky“ zahrnují příjmy z reklamy. Portugalsko výslovně potvrdilo, že zisky z reklamy byly odečteny od částky požadované náhrady (95).
(186)
Pokud jde o rok 1998, externí společnost BDO Binder provedla šetření týkající se vztahu mezi posláním veřejné služby svěřeným společnosti RTP a příslušnými náklady. Zpráva společnosti BDO Binder obsahuje řadu doporučení do budoucna a navrhuje posílit vnitřní kontrolu společnosti RTP s cílem zajistit dodržování vnitřních předpisů, neobsahuje však zjištění, že společnost RTP obdržela příliš vysokou náhradu ve vztahu k úkolům veřejné služby, které vykonává, nebo že by nebylo možné se spoléhat na číselné údaje uvedené ve zprávě o veřejné službě vyhotovené společností RTP, které Komise použila v rozhodnutí ze dne 15. října 2003. Pokud se zpráva společnosti BDO Binder zabývá konkrétními číselnými údaji, odkazuje na nevypracování soupisu určitých aktiv. Zdá se však, že zpráva společnosti BDO Binder kritizuje spíše neexistenci soupisu majetku (96), než aby dospěla k závěru, že se příslušné investice neuskutečnily a že nebyly správně zaúčtovány hodnoty investic. Jak však zdůraznilo Portugalsko, údaje pro příslušné investice nebyly každopádně zahrnuty ve výpočtu náhrady, což vylučuje, že by mohly být uhrazeny náklady na amortizaci dlouhodobých aktiv.
(187)
Pokud jde o překročení limitů reklamy, ve zprávě společnosti BDO Binder se uvádělo, že při výpočtu potřeby financování veřejné služby byly zohledněny veškeré příjmy z reklamy. Žádný z těchto faktorů nevedl opět auditora k vydání negativního výroku ohledně plnění závazků veřejné služby ze strany společnosti RTP ani nenaznačuje případnou nadměrnou náhradu.
(188)
Pro analýzu v tomto rozhodnutí je však nejdůležitější závěr ve zprávě společnosti BDO Binder (který společnost SIC nezpochybnila), že společnost RTP mohla za plnění závazků veřejné služby požadovat 25 miliard PTE, místo toho však obdržela pouze 14 miliard PTE. Jinými slovy, zpráva společnosti BDO Binder nenaznačuje nadměrnou náhradu, nýbrž vede k opačnému závěru.
(189)
Jak je uvedeno v rozhodnutí ve věci NN 31/06 týkající se restrukturalizace společnosti RTP, externí audit společnosti PriceWaterhouse Coopers ověřil, zda finanční údaje, které poskytly portugalské orgány, byly v souladu s finančními výkazy společnosti RTP v období 1991-2003, s částkami uvedenými v auditorských zprávách o veřejné službě a s ostatními zdroji informací, které se považovaly za důležité k zajištění shody dotyčných auditů (viz 38. bod odůvodnění rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC údaje potvrdila bez významných připomínek (viz 52. bod odůvodnění rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC výslovně potvrdila, že částky, které společnost RTP obdržela jako náhradu za veřejnou službu, odpovídaly částkám uvedeným v usneseních Rady ministrů (viz 41. bod odůvodnění a tabulka 39 v rozhodnutí ve věci NN 31/06). Auditorská zpráva společnosti PWC upozorňovala na celkové nedostatečné financování společnosti RTP. Uvádělo se v ní, že kromě úkolů veřejné služby, jejichž náklady lze uhradit podle smluv o veřejné službě, existují úkoly veřejné služby, jež společnost RTP vykonává, za něž však nelze požadovat od státu žádnou úhradu. Komise v rozhodnutí ve věci NN 31/06 dospěla k závěru, že auditorská zpráva společnosti PWC mohla oprávněně vycházet z finančních výkazů společnosti RTP a konstatovala, že společnost RTP byla skutečně trvale nedostatečně financována. Kromě externích auditů zpráv o veřejné službě lze pro účely tohoto rozhodnutí vzít v úvahu i auditorskou zprávu společnosti PWC jako další prvek potvrzující, že údaje, které Komise použila v rozhodnutí 2005/403/ES, byly správné.
(190)
Co se týká tvrzení stěžovatele, že je nutno vzít v úvahu zprávu státního auditora (Tribunal de Contas) č. 8/2002, Komise skutečně vzala při svém hodnocení v tomto rozhodnutí tuto zprávu v úvahu. Za prvé je nutno uznat (jak připouští rovněž společnost SIC), že se auditorská zpráva č. 8/2002 vztahuje na období 1997-2000, a je proto relevantní pouze pro roky 1997 a 1998. Ačkoli v uvedené zprávě byly zmíněny údaje pro předchozí roky, byly použity k popisu celkového vývoje finanční situace společnosti RTP, nebyly však samy o sobě předmětem šetření Účetního dvora.
(191)
Co je nejdůležitější, zpráva č. 8/2002 nenaznačuje žádnou nesrovnalost ve financování společnosti RTP ani nadměrnou náhradu za roky 1997-2000 (nebo za jakýkoli jiný rok). Naopak, ve zprávě č. 8/2002 jsou mnohokrát zmíněny strukturální finanční problémy společnosti RTP. Komise proto není s to na základě zprávy č. 8/2002 vyčlenit určité platby jako nadměrnou náhradu a protiprávní státní podporu. Naopak, zpráva č. 8/2002 výslovně potvrzuje, že od roku 1993 do konce roku 1999 bylo přežití společnosti RTP dosaženo pouze trvalou a zvyšující se zadlužeností společnosti.
(192)
Jak uvádí stěžovatel, zpráva č. 8/2002 mnohokrát kritizuje vedení společnosti a poukazuje na neefektivnost, které bylo možno předejít. Cíl zprávy č. 8/2002 je vymezen jako celkový přezkum řízení společnosti RTP a provozování veřejnoprávního televizního vysílání z hlediska účinnosti, efektivnosti a hospodárnosti. Jak uvedl stěžovatel, ve zprávě č. 8/2002 bylo zmíněno, že společnost RTP má nepružné struktury a příliš vysoký počet zaměstnanců a poskytuje veřejnou službu neefektivně. Zpráva č. 8/2002 kritizuje rovněž příliš nejasné a obecné vymezení poslání veřejné služby a smlouvy o veřejné službě, které podle státního auditora vedou k neefektivnímu řízení.
(193)
Komise však vymezení poslání veřejné služby, které bylo svěřeno společnosti RTP, ověřila v rozhodnutí ze dne 15. listopadu 2003. Ve věci T-442/03 Soud konstatoval, že široká definice poslání společnosti RTP je přípustná (97). Co se týká údajné neefektivnosti, Komise chce podotknout, že se nejedná o aspekt, který je třeba vzít v úvahu při použití sdělení o vysílání.
(194)
Třetím kritériem, které by Komise měla posoudit, je skutečnost, zda je financování přiměřené čistým nákladům veřejné služby.
(195)
Ve sdělení o vysílání jsou popsána kritéria, na jejichž základě Komise posuzuje přiměřenost státního financování. Sdělení vyžaduje, aby státní podpora nepřevyšovala čisté náklady veřejné služby a aby nedošlo k narušením trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby (98).
(196)
V zájmu správného určení nákladů na činnosti v rámci veřejné služby sdělení o vysílání za prvé vyžaduje řádné rozvržení nákladů a příjmů mezi veřejnou službu a obchodní činnosti.
(197)
Jak je uvedeno v 61. až 67. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, smlouvy o veřejné smlouvě stanoví způsob rozvržení nákladů a příjmů, který musí společnost RTP používat. V tomto případě je úkol Komise v zásadě usnadněn skutečností, že společnost RTP zavedla systém analytického účetnictví, který umožňuje vyčíslit způsobilé náklady, jež jí vznikly při plnění jednotlivých závazků veřejné služby a které lze uhradit.
(198)
Pomocí tohoto systému je každá položka způsobilých výdajů přidělena určité činnosti a následně rozdělena mezi jednotlivé úkoly veřejné služby, jež byly společnosti RTP svěřeny a jež lze uhradit, a to na základě objektivních účetních zásad.
(199)
Jelikož od nákladů na provozování veřejné služby jsou odečteny příjmy plynoucí z každého úkolu veřejné služby, za který lze poskytnout náhradu, systém zaručuje, že roční vyrovnávací platby jsou omezeny na čisté náklady jednotlivých závazků veřejné služby (viz 65. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(200)
Komise proto dospěla k závěru, že parametry pro určení nákladů jsou stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
(201)
Pravidla pro náhradu nákladů však mohou podhodnocovat skutečné čisté náklady na veřejnou službu poskytovanou společností RTP a mohla vést k strukturálnímu nedostatečnému financování skutečné potřeby finančních prostředků.
(202)
Jak je uvedeno v 65. bodě odůvodnění, podle metody výpočtu nákladů stanovené ve smlouvách o veřejné službě byly určité náklady veřejné služby vyloučeny z platby prostřednictvím roční náhrady (99). Portugalsko mimoto Komisi informovalo, že ačkoliv musela společnost RTP odvádět z obdržených ročních vyrovnávacích plateb DPH, podle účetních pravidel nebylo možno vzít výsledné náklady v úvahu (viz 94. bod odůvodnění). Do svých zpráv o veřejné službě společnost RTP mimoto nezahrnula veškeré investice do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby, ačkoliv v jejích finančních výkazech byly zaúčtovány (viz 67. bod odůvodnění).
(203)
Podle Amsterodamského protokolu je však na členských státech, aby veřejnoprávním vysílacím organizacím zajistily financování. V tomto případě se Portugalsko rozhodlo nehradit některé náklady, které poskytovateli služby vznikly při plnění jeho úkolů.
(204)
V daném případě poskytoval stát společnosti RTP nejen roční vyrovnávací platby, nýbrž rovněž další financování ve formě navýšení kapitálu, půjček a dohody se Správou sociálního zabezpečení. V souladu s bodem 57 sdělení o vysílání musí Komise analyzovat, zda byla všechna opatření přiměřená čistým nákladům veřejné služby. Teprve pak lze financování poskytnuté společnosti RTP pokládat za slučitelné s čl. 106 odst. 2 SFEU.
(205)
Komise se rovněž domnívá, že závazky veřejné služby uložené společnosti RTP, které podle smluv o veřejné službě nebyly způsobilé pro náhradu, lze považovat za legitimní a jednoznačně definované závazky veřejné služby, jež byly poskytovateli služby oficiálně uloženy státem. Podle pravidel státní podpory může proto Portugalsko financovat veškeré čisté náklady společnosti RTP na veřejnou službu.
(206)
V tabulce 6 ve 207. bodě odůvodnění je uveden přehled nákladů společnosti RTP na veřejnou službu (investiční náklady i čisté provozní náklady), jak byly vypočítány podle platných pravidel účtování nákladů, a náhrad, které společnost obdržela za investice a provozní náklady.
(207)
Uvedeny jsou za prvé investice do vybavení určeného pro činnosti v rámci veřejné služby (tabulka 5) a náhrada poskytnutá na financování investic (tabulka 2). Za druhé jsou uvedeny čisté provozní náklady společnosti RTP (tabulka 4) a vyrovnávací platby za tyto náklady (tabulka 1). Tabulka ukazuje rovněž výhodu získanou z podpory ad hoc vyplývající z dohody se Správou sociálního zabezpečení a půjčky z roku 1998.
Tabulka 6
Shrnutí potřeb v oblasti financování a náhrad za čisté provozní náklady veřejné služby podle účetních pravidel
(v milionech PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Celkem
Investiční náklady
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Navýšení kapitálu
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Rozdíl mezi investičními náklady a náhradou
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Náklady na provozování veřejné služby
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Vyrovnávací platby
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sociální zabezpečení
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Půjčka
-20 000,0
-20 000,0
Rozdíl mezi provozními náklady a náhradou
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Zdroj: Finanční výkazy a zprávy o veřejné službě
(208)
Jak je zdůrazněno v bodech 201 a 202 odůvodnění, systém ročních vyrovnávacích plateb, který zvolilo Portugalsko, vedl k podhodnocení skutečných nákladů na úkoly veřejné služby, jež společnost RTP vykonávala. Systém vedl k nahromadění dluhů. Ve druhé fázi použilo Portugalsko k financování nákladů společnosti RTP na veřejnou službu opatření ad hoc s cílem zachovat finanční rovnováhu společnosti RTP.
(209)
Jak vyplývá z tabulky 6 v 207. bodě odůvodnění, navýšení kapitálu poskytlo nadměrnou náhradu za investice do veřejné služby, a to ve výši 26 736,8 milionu PTE, zatímco provozní náklady byly vyrovnávacími platbami a ostatními opatřeními ad hoc financovány nedostatečně, a to o 28 755,1 milionu PTE. Ačkoli navýšení kapitálu měla v zásadě financovat investice do vybavení, byla použita rovněž k splacení nahromaděného dluhu.
(210)
Z tabulky 6 v 207. bodě odůvodnění rovněž vyplývá, že celková náhrada byla o 2 018,3 milionu PTE nižší než čisté náklady veřejné služby (28 755,1 milionu PTE minus 26 736,8 milionu PTE). Komise proto dospěla k závěru, že podle pravidel Unie je celkové státní financování v období, které je předmětem šetření, přiměřené čistým provozním nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Toto zjištění se nemění, vezme-li se v úvahu skutečnost, že částka ve výši 11 000 000 PTE vyplývající z osvobození od registračních poplatků představuje státní podporu (viz 119. a 120. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), v rozporu s původním předpokladem Komise. I po zohlednění této částky je financování společnosti RTP nedostatečné, přičemž schodek činí 2 007,3 milionu PTE.
(211)
Komise má za to, že finanční prostředky, jež společnost RTP obdržela, byly nižší než celkové čisté náklady, jež jí vznikly při plnění závazků, které jí uložil stát, a to kvůli skutečnosti, že tabulka 6 v 207. bodě odůvodnění nebere v potaz veškeré náklady společnosti RTP na veřejnou službu v období 1992-1998.
(212)
V souladu se sdělením o vysílání musí Komise zajistit, aby bylo státní financování přiměřené čistým nákladům na poskytování veřejné služby, avšak rovněž to, aby s ohledem na obchodní činnosti, které jsou odvozeny z činností v rámci veřejné služby a pro něž není na straně příjmů možné řádné rozvržení nákladů, nedošlo k narušením trhu, která nejsou nutná pro naplnění poslání veřejné služby. Takovéto narušení by existovalo, pokud by společnost RTP stlačovala na trhu ceny za reklamu, aby snížila příjem konkurentů (101). V tomto případě by společnost RTP nemaximalizovala své příjmy z obchodních činností a zbytečně by zvýšila potřebu státního financování. Podle sdělení o vysílání nelze takové chování, jestliže je prokázáno, pokládat za slučující se s posláním veřejné služby, které bylo vysílací organizaci svěřeno (102).
(213)
V rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 15. listopadu 2001 Komise uvedla, že pokud by bylo zjištěno, že došlo k takovému chování, vzala by tato narušení a z toho vyplývající potřebu vyššího státního financování v úvahu při posuzování možné nadměrné náhrady. V této fázi řízení Komise podotkla, že „na základě informací, které má Komise k dispozici v tomto okamžiku, nelze zjistit, zda se společnost RTP dopustila takového jednání“ (103).
(214)
Na základě výzvy k podání připomínek k zahájení řízení v dané věci neobdržela Komise od konkurentů společnosti RTP žádné připomínky, které by naznačovaly nebo prokazovaly, že se společnosti RTP dopustila na obchodních trzích protisoutěžního chování, jež by mohlo mít za následek vyšší státní financování, které není slučitelné se Smlouvou (104).
(215)
Za této situace se Komise domnívá, že nic nenaznačuje takovéto chování. Komise proto vyvozuje závěr, že se nezdá, že by se společnost RTP dopustila na obchodních trzích protisoutěžního chování, které by vedlo k vyšší potřebě státního financování, a že v důsledku takovéhoto chování nebyla poskytnuta nadměrná náhrada.
(216)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že dohodu se Správou sociálního zabezpečení, navýšení kapitálu a podřízenou půjčku, jakož i dočasné osvobození od registračních poplatků je nutno pokládat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Financování společnosti RTP prostřednictvím opatření ad hoc je však slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU. Celkové financování je přiměřené čistým nákladům na jednoznačně definované závazky veřejné služby, které byly společnosti svěřeny. V souladu s čl. 106 odst. 2 SFEU proto státní financování neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž v Unii v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie (105).
VI. ZÁVĚR
(217)
Komise konstatuje, že Portugalsko poskytlo protiprávně podporu ad hoc v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU (106). To se nevztahuje na dočasné osvobození od notářských poplatků a poplatků na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92, jelikož se tato opatření nepovažují za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(218)
Jak je uvedeno v 143. bodě odůvodnění, Komise vyvozuje závěr, že dohoda se Správou sociálního zabezpečení, která byla uzavřena v roce 1993, navýšení kapitálu v období 1994-1997 a půjčka v roce 1998 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Státní podporu představuje obdobně osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 zákona č. 21/92 a trvalé osvobození od poplatků podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92. Opatření ad hoc byla provedena ze státních prostředků a mohou narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že zvýhodňují společnost RTP a ovlivňují obchod.
Opatření ad hoc nesplňují podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, jelikož je nelze pokládat za součást systému vyrovnávacích plateb, jehož parametry byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Mimoto je zřejmé, že společnost RTP nebyla vybrána v rámci řízení pro zadávání veřejných zakázek, které zaručuje nejnižší možné náklady, a neexistují žádné náznaky, že výše plateb ad hoc byla určena na základě analýzy nákladů, které by vynaložil běžný podnik.
(219)
Na opatření ad hoc s výjimkou trvalého osvobození společnosti RTP podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 je použitelná výjimka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. Jak bylo analyzováno, opatření poskytovala náhradu za jednoznačně definované závazky veřejné služby, jimiž byla společnost RTP dostatečně pověřena zákonem č. 21/92 a smlouvami o veřejné službě. Opatření ad hoc jsou přiměřená čistým provozním nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Opatření ad hoc nenarušují hospodářskou soutěž v míře, která je v rozporu se zájmem Unie, jelikož opatření jsou přiměřená čistým nákladům společnosti RTP na veřejnou službu. Společnost RTP se rovněž nedopustila protisoutěžního chování v rámci svých obchodních činností.
(220)
Komise konstatuje, že trvalé osvobození podle čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 představuje státní podporu, která není slučitelná s vnitřním trhem, jelikož se nepovažuje za náhradu za poskytování služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU. Portugalsko by proto mělo uvedený zákon zrušit. Portugalsko by mělo zajistit rovněž navrácení případné podpory, která byla společnosti RTP vyplacena na základě uvedeného zákona.
(221)
Vzhledem k výše uvedeným závěrům,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Níže uvedená opatření ad hoc, která provedlo Portugalsko ve prospěch společnosti Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
stanovení splátkového kalendáře dluhu ve výši 1,206 miliardy PTE, kterou povolilo Portugalsko společnosti RTP ve formě dohody se Správou sociálního zabezpečení, která byla uzavřena v roce 1993;
b)
navyšování kapitálu v období 1994-1997 ve výši 46,800 miliardy PTE;
c)
půjčka ve výši 20 miliard PTE poskytnutá v roce 1998;
d)
dočasné osvobození od registračních poplatků podle čl. 11 odst. 1 portugalského zákona č. 21/92 ve výši 11 000 000 PTE.
2. Opatření státní podpory uvedená v odstavci 1 tohoto článku jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy, jelikož nevedla k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů vynaložených na plnění úkolů veřejné služby, které byly uloženy společnosti RTP.
Článek 2
Osvobození od notářských poplatků a nákladů na zveřejnění podle čl. 11 odst. 1 portugalského zákona č. 21/92 nepředstavuje státní podporu.
Článek 3
1. Neomezené osvobození společnosti RTP od placení poplatků a odměn s ohledem na akty zápisu, registrace a záznamu podle čl. 11 odst. 2 portugalského zákona č. 21/92 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
2. Státní podpora, kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU na základě čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92 ve prospěch RTP, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 4
1. Portugalsko zruší zákon uvedený v čl. 3 odst. 1 tohoto rozhodnutí a získá zpět státní podporu, kterou společnost RTP případně obdržela na základě uvedeného právního předpisu do doby jeho zrušení.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány k dispozici společnosti RTP, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízení (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté na základě zákona uvedené v článku 3 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
podrobný popis opatření přijatých za účelem zrušení čl. 11 odst. 2 zákona č. 21/92;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má společnost RTP navrátit,
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že společnosti RTP bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 3 navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již společnost RTP vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 20. prosince 2011.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 20 december 2011
betreffende steunmaatregel C 85/01 inzake ad-hocmaatregelen die Portugal ten behoeve van RTP heeft uitgevoerd
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 9429)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/365/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepaling(en) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Door drie klachten die in 1993, 1996 en 1997 door de particuliere televisieomroep Sociedade Independente de Comunicação, SA (SIC) zijn ingediend werd de Commissie ervan in kennis gesteld dat Portugal een aantal ad-hocmaatregelen en jaarlijkse compensatiemaatregelen had uitgevoerd ten behoeve van Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), de Portugese publieke omroep.
(2)
Bij brief van 15 november 2001 stelde de Commissie de Portugese autoriteiten in kennis van haar beslissing de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van een aantal ad-hocmaatregelen ten behoeve van RTP.
(3)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (3). Vervolgens werd in artikel 1 van Beschikking 2005/406/EG van de Commissie van 15 oktober 2003 inzake ad-hocmaatregelen die Portugal ten behoeve van RTP heeft uitgevoerd (4), geconcludeerd dat een aantal van die maatregelen, te weten de staatssteun ten bedrage van 68,006 miljard PTE die Portugal aan RTP heeft verleend in de vorm van een overeenkomst met de Segurança Social in 1993, kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en een lening in 1998, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Daarnaast werd in artikel 2 gesteld dat sommige maatregelen geen staatssteun vormen, te weten de vrijstelling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie, de betaling voor het afstoten van het televisieomroepnet, faciliteiten die zijn verleend voor de betaling van de jaarlijkse bijdrage voor het gebruik van het omroepnet, het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie, de uitgifte van obligaties en het herstructureringsplan voor de periode 1996-2000.
(4)
Op 26 juni 2008 vernietigde het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-442/03 (5) een deel van Beschikking 2005/406/EG om twee redenen. Het Gerecht vernietigde artikel 2 van de beschikking in zoverre dat het vaststelde dat „vrijstelling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie” geen staatssteun vormt. Het Gerecht van eerste aanleg was van oordeel dat het de taak van de Commissie was, ten aanzien van het eenmalig voordeel, bestaande in de vrijstelling van betaling van de registratierechten en kosten in verband met de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap (hierna: „tijdelijke vrijstelling”), vast te stellen of de logica van het Portugese rechtsstelsel wilde dat de omvorming van overheidsbedrijven tot naamloze vennootschap bij wet plaatsvond, dan wel of het beroep op de wet voor dergelijke verrichtingen een afwijking vormde die er in werkelijkheid op was gericht de overheidsbedrijven een voordeel te verstrekken ten opzichte van de andere bedrijven.
(5)
Wat het aan RTP verleende permanente voordeel betreft dat voortvloeit uit een onbeperkte vrijstelling van registratiekosten en andere kosten in verband met elke inschrijving, registratie of kanttekening (hierna: „permanente vrijstelling”), stelde het Gerecht dat, hoewel het niet onwaarschijnlijk was dat de vrijstelling in werkelijkheid niet permanent was (zie de punten 73 en 79 van het arrest), dit niets verandert aan de vaststelling dat de algemene aard van deze vrijstelling door de Commissie niet is aangetoond. Het Gerecht was voorts van oordeel dat Portugal dan misschien wel RTP in een naamloze vennootschap had omgezet omdat dit noodzakelijk werd geacht voor het vervullen van de openbare opdracht, maar dat dit niet met voldoende bewijzen werd gestaafd.
(6)
Het Gerecht heeft de verzoeken met betrekking tot de conclusie in Beschikking 2005/406/EG dat de uitgifte van obligaties in 1994 en de faciliteiten voor de betaling van de bijdrage als steun moesten worden beschouwd, afgewezen.
(7)
Wat de verenigbaarheid van steunmaatregelen betreft (artikel 1 van Beschikking 2005/406/EG), was het Gerecht van eerste aanleg van oordeel dat de Commissie zich niet op de verslagen over de openbare dienst en de daarin vervatte gegevens kon baseren zonder een externe audit te laten uitvoeren zoals door het nationale recht wordt vereist. Het was derhalve niet aan de Commissie om te concluderen dat de steunmaatregelen verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 86, lid 2 van het Verdrag (nu artikel 106, lid 2, VWEU en de „interne markt”) (6). Het Gerecht van eerste aanleg verklaarde artikel 1 van Beschikking 2005/406/EG nietig.
(8)
Na het arrest van het Gerecht in zaak T-442/03 maakte de Commissie de belanghebbenden erop attent dat het onderzoek van de Commissie in deze zaak was heropend en verzocht zij hen hun opmerkingen te maken (7).
(9)
De Commissie ontving op 10 maart 2009 opmerkingen van de klager, die op 8 april 2009 aan Portugal werden toegezonden. Op 17 juni 2009 werden nadere opmerkingen van de klager ontvangen, die op 28 juli 2009 aan Portugal werden doorgezonden. Portugal reageerde op beide reeksen opmerkingen bij brieven van 7 en 8 september 2009. Portugal zond de Commissie op 23 februari 2010, 4 maart 2010 en 15 april 2010 aanvullende gegevens. De Commissie stuurde op 10 mei 2010 een verzoek om inlichtingen aan Portugal, waarin zij met name verzocht onafhankelijke externe audits van de verslagen over de openbare dienst voor de periode 1992-1997 te laten uitvoeren.
(10)
Portugal beantwoordde het verzoek om inlichtingen van de Commissie bij brief van 8 juni 2010 en zond de gevraagde externe audits over de verslagen over de openbare dienst bij brief van 12 augustus 2010 aan de Commissie. Verdere informatie werd door Portugal bij brief van 29 september 2010 verstrekt. Op 29 maart 2011 vond een bijeenkomst met Portugal plaats; Portugal verstrekte op 17 juni 2011, 25 augustus 2011 en 26 oktober 2011 aanvullende inlichtingen aan de Commissie.
Bij brief, die werd ingeschreven op 15 december 2011, stemde Portugal er bij uitzondering mee in dat dit besluit zou worden goedgekeurd in het Engels als authentieke taal.
(11)
In dit besluit worden alleen de ad-hocmaatregelen behandeld die worden bestreken door het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Enkele van de maatregelen, waarvan in Beschikking 2005/406/EG werd verklaard dat zij geen staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, zijn in zaak T-442/03 niet door het Gerecht nietig verklaard en artikel 2 van Beschikking 2005/406/EG is derhalve definitief geworden. Die maatregelen hebben betrekking op de betaling voor het afstoten van het televisieomroepnet, faciliteiten die zijn verleend voor de betaling van de jaarlijkse bijdrage voor het gebruik van het omroepnet, het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie, de uitgifte van obligaties en het herstructureringsplan voor de periode 1996-2000. Zoals door het Gerecht in zaak T-442/03 evenwel werd geëist, zal de Commissie de tijdelijke en de permanente vrijstelling van zowel de kosten van notariële akten als van registratiekosten en publicatiekosten opnieuw onderzoeken.
In dit besluit worden hoofdzakelijk de financiële betrekkingen tussen de RTP en Portugal in de periode 1992-1998 wat de overeenkomst met de Segurança Social in 1993 betreft, de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en de lening van 1998 onderzocht. In het onderhavige besluit komen de kwesties met betrekking tot de juridische beoordeling en de verenigbaarheid met het Verdrag van de aan RTP uitgekeerde jaarlijkse compensatiebetalingen, die in de beschikking van de Commissie in zaak E-14/05 werden behandeld (8), niet aan de orde. Daarnaast hechtte de Commissie op 4 juli 2006 haar goedkeuring aan een besluit inzake de overeenkomst betreffende de financiering van de herstructurering van de RTP in zaak NN 31/06 (9).
(12)
Niettemin moet de Commissie, om een volledig beeld te krijgen van de financiële betrekkingen tussen de Portugese staat en RTP tijdens de periode waarop het onderzoek van de Commissie in deze zaak betrekking heeft, rekening houden niet alleen met de ad-hocmaatregelen maar ook met de aan RTP in de vorm van jaarlijkse compenserende betalingen verleende financiële steun. Daarom verwijst dit besluit naar deze jaarlijkse compenserende betalingen voor zover dit noodzakelijk is om het standpunt van de Commissie ten aanzien van de ad-hocmaatregelen te verduidelijken.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
A. MAATREGELEN TEN GUNSTE VAN RTP
A.1. BESCHRIJVING VAN DE BEGUNSTIGDE RTP
(13)
RTP (op dat tijdstip Rádio e Televisão Portuguesa, SARL) werd door een besluit van 15 december 1955 opgericht na het besluit van Portugal om een omroeponderneming op te richten waaraan een concessie voor de levering van een openbare televisieomroepdienst zou worden verleend (10). De concessie voor de levering van de openbare dienst werd op 16 januari 1956 ondertekend.
(14)
RTP werd bij wetsdecreet nr. 674-D/75 van 2 december 1975 genationaliseerd. Dat wetsdecreet maakte van RTP een openbare onderneming met de naam Radiotelevisão Portuguesa, E.P., waaraan alle rechten en plichten van haar voorganger uit hoofde van het wetsdecreet werden overgedragen.
(15)
RTP had tot de jaren tachtig op de nationale omroepmarkt een monopoliepositie. De onderneming exploiteerde twee televisiezenders, RTP1 en RTP2. In de jaren negentig kreeg RTP concurrentie van commerciële zenders nadat Portugal in februari 1992 aan SIC en de commerciële zender TVI vergunningen had verleend om op een derde respectievelijk vierde zender uit te zenden (11).
(16)
Bij wet nr. 21/92 van 14 augustus 1992 werd RTP, EP tot een naamloze vennootschap met de naam „Radiotelevisão Portuguesa, SA” omgevormd en keurde de onderneming haar nieuwe statuten goed.
(17)
RTP verricht activiteiten zowel op het gebied van de publieke omroep als op het gebied van de commerciële activiteiten. De RTP is juridisch gemachtigd commerciële of industriële activiteiten uit te oefenen die verband houden met activiteiten op het gebied van de televisieomroep (12).
(18)
De commerciële activiteiten van RTP worden ontplooid door middel van financiële deelnemingen in andere ondernemingen, die in juridisch opzicht verschillen van RTP en die een eigen structuur en boekhoudsysteem bezitten.
A.2. MAATREGELEN (13)
(19)
De jaarlijkse compenserende betalingen aan de RTP vormen het belangrijkste mechanisme waarmee RTP voor haar openbaredienstverplichtingen wordt gecompenseerd. Gedurende de periode 1992-1998 ontving RTP 66,495 miljard PTE, (circa 332 miljoen EUR) (14) ter dekking van de uit openbaredienstverplichtingen voortvloeiende kosten. De rechtsgrondslag van de jaarlijkse compensatiebetalingen is artikel 5 van wet nr. 21/92 (15).
(20)
Tabel 1 geeft de verdeling weer van de jaarlijkse compensatiebetalingen die gedurende de periode van 1992 tot 1998 waarop dit besluit betrekking heeft aan RTP werden uitgekeerd.
Tabel 1
Bedrag van de jaarlijkse compenserende betalingen 1992-1998
(in miljoen PTE en miljoen EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Bron: Besluit van de ministerraad
(21)
Toen RTP tot een naamloze vennootschap werd omgevormd, zag de Portugese wetgeving betreffende de registratie van vennootschappen er als volgt uit. In artikel 7, lid 1, van de versie van het Portugese wetboek van handelsvennootschappen (Código das Sociedades Comerciais), die ten tijde van de omvorming van de RTP van kracht was, werd bepaald dat de statuten (contrato de sociedade) van een handelsvennootschap bij notariële akte moesten worden geformaliseerd.
In artikel 18, lid 5, van het wetboek van handelsvennootschappen werd bepaald dat de akte waarbij een naamloze vennootschap wordt opgericht, in het handelsregister moet worden ingeschreven wanneer de vennootschap eenmaal volgens de wettelijke vormvoorschriften is opgericht. Registratie was verplicht overeenkomstig artikel 15, lid 1, en lid 3, onder a), van het handelsregisterwetboek (Código do Registo Comercial) alsook artikel 166 van het wetboek van handelsvennootschappen.
Overeenkomstig artikel 70, lid 1, onder a) van de versie van de wet op het nationale handelsregister die destijds van kracht was, moest de akte waarbij een naamloze vennootschap wordt opgericht worden bekendgemaakt in het Diário da República (zie artikel 70, lid 2 (17)) De publicatie moest ambtshalve door de griffier worden verricht en door de belanghebbende worden bekostigd (zie artikel 71, lid 1, van handelsregisterwetboek).
(22)
Op het tijdstip van de omvorming tot naamloze vennootschap in 1992 werd de RTP vrijgesteld van betaling van de kosten van notariële akten en de registratiekosten in verband met de registratie van de wettelijke omvorming van RTP van openbare onderneming tot naamloze vennootschap. De waarde van de vrijstellingen beliep 33 miljoen PTE (circa 164 000 EUR). Over het algemeen moet iedere rechtspersoon, uit hoofde van het Portugese recht, de kosten betalen die over de oprichting van een vennootschap en de wijziging van de statuten van de onderneming of andere belangrijke wijzigingen van de onderneming worden geheven.
(23)
Deze vrijstelling van de registratiekosten heeft als rechtsgrondslag artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, waarin het volgende wordt bepaald:
„de statuten van RTP SA worden goedgekeurd […]; zij hoeven niet noodzakelijkerwijs in een notariële akte te worden omgezet, doch worden automatisch geregistreerd, vrij van rechten en kosten, op basis van het Diário da República (Publicatieblad van de Republiek) waarin zij worden bekendgemaakt”.
(24)
De bepalingen van artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 zijn vastgesteld op grond van wet nr. 84/88 van 20 juli 1988 betreffende de omvorming van overheidsbedrijven tot naamloze vennootschap. In artikel 1 van wet nr. 84/88 wordt bepaald dat overheidsbedrijven, ook wanneer zij genationaliseerd zijn, bij wetsdecreet tot naamloze vennootschap kunnen worden omgevormd. Het luidt als volgt:
„Openbare bedrijven […] kunnen overeenkomstig de bepalingen van de Grondwet en van deze wet bij wetsdecreet worden omgevormd tot een naamloze vennootschap met overheidskapitaal dan wel met overwegend overheidskapitaal.”.
(25)
In artikel 3, lid 2, van wet nr. 84/88 betreffende de omvorming van overheidsbedrijven tot een naamloze vennootschap wordt ook bepaald dat in zo’n wetsdecreet de statuten van de naamloze vennootschap moeten worden goedgekeurd. Overeenkomstig artikel 3, lid 3, van wet nr. 84/88, is genoemd wetsdecreet als document afdoende om aan de vereisten inzake registratie te voldoen (18).
(26)
Overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 was RTP vrijgesteld van betaling van andere registratierechten die rechtstreeks verband hielden met de wijziging van rechtsvorm van de onderneming. Artikel 11, lid 2, luidt:
„Elke inschrijving, registratie, kanttekening, te verrichten door elke dienst van bewaring en alle overheidsdiensten of -organen, met name het nationaal register van rechtspersonen, de hypotheekbewaarder en de dienst „eigendom van auto’s”, wordt vrij van alle heffingen en kosten verricht op eenvoudig verzoek van en ondertekend door twee leden van de raad van bestuur van de vennootschap.”.
(27)
Volgens Portugal waren de bepalingen van artikel 11, lid 2, vastgesteld op grond van de toepassing van wetsdecreet nr. 404/90 (19) en bevestigen deze de toepasbaarheid op de RTP van een bepaling met een algemeen karakter. In artikel 1 hiervan wordt namelijk bepaald dat tot 31 december 1993 ondernemingen die overgaan tot akte van samenwerking of concentratie vrijstelling zouden kunnen krijgen van de overdrachtsrechten op onroerende goederen die noodzakelijk zijn voor de concentratie of samenwerking. In artikel 1 van die wet is tevens de vrijstelling vastgelegd van de overige rechten en kosten die voor het verrichten van dit soort akten moeten worden betaald.
(28)
Portugal heeft verklaard dat RTP in het verleden diverse keren de kosten van notariële akten en de registratiekosten in verband met bepaalde kapitaaluitbreidingen en andere transacties na de omvorming tot naamloze vennootschap heeft betaald (20).
(29)
Tussen 1983 en 1989 had RTP bij de sociale zekerheid een schuld geaccumuleerd ten bedrage van 2,189 miljard PTE, ten gevolge van de niet-betaling van de sociale bijdragen. Deze schuld vindt zijn oorsprong in een conflict tussen RTP en de administratie van de Segurança Social over een kwestie van interpretatie met betrekking tot de voor gemaakte overuren en artiestengages verschuldigde sociale bijdragen.
(30)
De interpretatie door de sociale zekerheid was vervat in artikel 2, onder e), van besluit (Decreto Regulamentar) nr. 12/83 van 12 februari 1983. Om een rechtsgeding te vermijden troffen beide partijen een minnelijke schikking, waarbij de sociale zekerheid de achterstandsrente kwijtschold en een herschikking van de betaling van de schuld aanvaardde. Na de bijlegging van het rechtsgeschil is het uitvoeringsbesluit in kwestie nooit ingetrokken.
(31)
Op 6 mei 1993 werd in een gezamenlijk besluit van de minister van Financiën en de minister van Sociale Zekerheid toestemming gegeven voor de herschikking van de schuld in 120 maandelijkse termijnen en werd afgezien van de verschuldigde boeten en rente ten belope van 1,206 miljard PTE (6 miljoen EUR).
(32)
De voorwaarden voor het verlenen van toestemming voor uitzonderlijke overeenkomsten voor de betaling van schulden aan socialezekerheidsinstanties zijn vervat in wetsdecreet nr. 411/91. Overeenkomstig artikel 2, lid 1 hiervan moet de toestemming onontbeerlijk zijn om de levensvatbaarheid van de onderneming die de schuldenaar is te waarborgen. De uitzonderingsbepalingen kunnen met name dan worden toegepast wanneer, onder andere, zoals in artikel 2, onder d), van het wetsdecreet wordt bepaald, de onderneming die schulden heeft „is bezet geweest of het voorwerp is geweest van zelfbeheer door de werknemers of interventie door de staat”.
(33)
In de periode 1994-1997 heeft Portugal het kapitaal van RTP jaarlijks verhoogd. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de verschillende kapitaaluitbreidingen, die 46,8 miljard PTE (233 miljoen EUR) beliepen.
Tabel 2
Verhogingen van het aandelenkapitaal van RTP 1994-1997
(in miljoen PTE)
Jaar
1994
1995
1996
1997
Verhoging van aandelenkapitaal
10 000
12 800
10 000
14 000
Aandelenkapitaal op 31 december
22 708
35 508
45 508
59 508
Bron: Balansen van RTP.
(34)
De openbaredienstverleningsovereenkomsten die Portugal met RTP sloot voorzien in deelneming van de staat in de door RTP gedane investeringen, bij voorkeur in de vorm van kapitaaluitbreiding (21).
(35)
In december 1998 werd een overeenkomst voor een „ondergeschikte” lening gesloten tussen het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld (Fundo de Regularização da Dívida Pública) en RTP, waarin de voorwaarden waren vastgelegd voor een lening van het fonds aan RTP ten belope van 20 miljard PTE (99,8 miljoen EUR). De lening was bestemd voor uitbreiding van het kapitaal van de onderneming.
(36)
Het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld wordt beheerd door het Instituut voor het beheer van de staatsschuld (Instituto de Gestão do Crédito Público). Laatstgenoemd instituut is verantwoordelijk voor het beheer van de schuld van de Portugese staat en voor de tenuitvoerlegging van het centrale programma voor het opnemen van leningen, in overeenstemming met de wet op de staatsschuld (22) en de door de Portugese regering vastgelegde richtsnoeren. Het instituut voor het beheer van de staatsschuld ressorteert onder de Portugese minister van Financiën (23).
(37)
Vanaf de datum waarop het bedrag aan RTP ter beschikking werd gesteld, moest over de lening jaarlijkse rente worden betaald tegen het rentepercentage Lisbor twaalf maanden, die aan het begin van iedere periode wordt berekend, vermeerderd met 20 basispunten (24).
(38)
Volgens de overeenkomst moet de lening op 31 december 2003 zijn terugbetaald, maar kan deze in onderlinge overeenstemming met een periode van één of twee jaar worden verlengd. RTP betaalde geen rente over de lening aangezien in de overeenkomst is bepaald dat de over de eerste vier jaarlijkse betalingen verschuldigde rente moest worden gekapitaliseerd (25).
(39)
De overeenkomst die in december 1998 tussen het fonds voor de regularisatie van de staatsschuld en RTP werd gesloten, was opgesteld overeenkomstig de richtsnoeren die zijn vervat in een gezamenlijke resolutie van de staatssecretaris voor de Media, en de staatssecretaris van de Schatkist en van Financiën van 17 december 1998.
B. FINANCIËLE POSITIE VAN RTP
(40)
Zoals in onderstaande tabel wordt aangegeven leed RTP in de door de Commissie onderzochte periode verliezen. In 1996 werd de financiële situatie van de onderneming dermate slechter dat het eigen kapitaal negatief werd.
Tabel 3
Economische en financiële gegevens van RTP voor de periode 1993-1998
(in miljoen PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Nettowinst (verliezen)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Netto eigen vermogen
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Activa
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Financiële schulden (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Bron: Financiële rekeningen van RTP.
C. OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN VAN RTP IN 1992-1998
(41)
RTP moet diensten verschaffen op het gebied van de publieke televisieomroep. De omschrijving, toewijzing en financiering hiervan zijn in verscheidene wetten vastgelegd.
(42)
In wet nr. 58/90, die de uitoefening van de televisieomroepactiviteit regelt, zijn de bepalingen vervat die van toepassing zijn op particuliere omroepen en is tevens de verplichting van de staat om voor een publieke televisieomroep te zorgen vastgelegd (27). In wet nr. 21/92 betreffende de statuten van RTP zijn de belangrijkste openbaredienstverplichtingen en de financiering daarvan vastgelegd.
(43)
De openbare diensten en de financiering daarvan worden meer in detail beschreven in twee in 1993 en in 1996 tussen RTP en de Portugese staat gesloten dienstverleningsovereenkomsten, (hierna hetzij „oude openbaredienstverleningsovereenkomst” of „nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst” of „openbaredienstverleningsovereenkomsten” wanneer naar beide overeenkomsten wordt verwezen) (28).
(44)
In artikel 4 van wet nr. 21/92 wordt bepaald dat tussen Portugal en RTP een concessieovereenkomst moet worden gesloten en worden de belangrijkste openbaredienstverplichtingen aangegeven die in het kader van deze overeenkomst moeten worden nagekomen. In artikel 4, lid 2, van genoemde wet zijn de algemene beginselen vervat die RTP bij de uitoefening van haar activiteit als vergunninghouder (29) in acht moet nemen. In artikel 4, lid 3, worden de verplichtingen van de openbare televisieomroep in detail aangegeven (30).
(45)
De openbaredienstverleningsovereenkomsten bevestigen de openbaredienstverplichtingen van RTP. In de eerste plaats gelden voor RTP algemene verplichtingen en verplichtingen inzake de inhoud van de programma’s (31). RTP moet een openbare omroep verzorgen, als onderdeel daarvan op twee zenders programma’s uitzenden en ervoor zorgen dat de zenders het gehele Portugese vasteland bestrijken. De eerste zender is van meer algemene aard en moet meer algemene programma’s aanbieden. De tweede zender moet meer gericht zijn op een specifiek publiek en programma’s bieden van culturele, educatieve en wetenschappelijke aard. Een van de zenders moet de autonome regio’s de Azoren en Madeira bestrijken.
(46)
Ten tweede worden in de openbaredienstverleningsovereenkomsten specifieke programmeringsverplichtingen aan RTP opgelegd (32). Er zijn normen vastgelegd ten aanzien van de kwaliteit van de programma’s (zoals pluralisme, onpartijdige informatie, enz.) en de inhoud van de programma’s (nieuwe fictie, sport, kinderprogramma’s, Portugese cultuur, binnenlands nieuws en amusementprogramma’s). RTP moet zendtijd aan bepaalde entiteiten afstaan, de filmindustrie en andere vormen van audiovisuele productie ondersteunen, de productie van educatieve of opleidingsprogramma’s bevorderen, zorgen voor de uitwisseling van programma’s met de autonome regio’s de Azoren en Madeira en de samenwerking bevorderen met andere publieke omroeporganisaties in de Europese Unie. Daarnaast moet RTP voldoen aan specifieke programmeringsverplichtingen met betrekking tot de internationale samenwerking. Zo moet de onderneming bijvoorbeeld programma’s produceren voor en uitzenden naar Portugese gemeenschappen in het buitenland, naar de Afrikaanse landen waar Portugees de officiële taal is en naar Macau. RTP moet toezien op de werking van RTP Madeira en RTP Açores, en zijn productiecentra en delegaties in het buitenland behouden.
(47)
Ten derde worden in de openbaredienstverleningsovereenkomsten ook specifieke verplichtingen aan RTP opgelegd. Zo moet RTP bijvoorbeeld audiovisuele archieven beheren, technische vernieuwingen invoeren ten aanzien van haar materiaal en activiteiten, het Teatro Nacional de S. Carlos steunen en andere nader te preciseren diensten leveren.
(48)
In artikel 5 van wet nr. 58/90 werd aan RTP voor een periode van 15 jaar, hernieuwbaar voor een periode van nog eens 15 jaar, de concessie voor de publieke omroep verleend die de frequenties met betrekking tot de eerste en de tweede zender bestrijkt. In artikel 4 van wet nr. 21/92 wordt bepaald dat RTP de concessiehouder van de publieke televisieomroep is. Bepaling 1 van de openbaredienstverleningsovereenkomsten bevestigt dat RTP de verlener van diensten op het gebied van de openbare televisieomroep is (33).
(49)
In de openbaredienstverleningsovereenkomsten (34) is een adviesraad (Conselho de Opinião) voorzien, die bestaat uit vertegenwoordigers van de verschillende sectoren van de publieke opinie en die kan interveniëren om na te gaan of RTP aan de algemene en specifieke verplichtingen op het gebied van publieke televisieomroep voldoet.
(50)
RTP moet aan de minister van Financiën een businessplan en een budget voor de openbare dienst voor het daaropvolgende jaar overleggen, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), die vergezeld moeten gaan van adviezen welke zijn opgesteld door de accountants en de adviesraad van RTP. Daarnaast moet een verslag worden ingediend over de inachtneming van de openbaredienstverplichtingen in het voorgaande jaar (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, (de „verslagen over de openbare dienst”), dat vergezeld gaat van een advies van het accountantscomité van RTP (35).
(51)
De minister van Financiën en het met de media belaste lid van de regering moeten verifiëren of de openbaredienstverleningsovereenkomsten zijn nageleefd. De algemeen inspecteur van financiën moet op het financieel plan een audit verrichten. Daarnaast moet door een externe gespecialiseerde accountant een jaarlijkse audit van de verslagen over de openbare dienst worden verricht (36).
(52)
De nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst voorziet tevens, in geval van schendingen van de overeenkomst door RTP, in door Portugal op te leggen sancties in de vorm van geldboeten, inbeslagnames, terugbetaling of verbreking van de concessieovereenkomst.
(53)
In de periode tussen 1992 en 1998 verrichtte een externe accountant audits op alle jaarrekeningen van RTP.
(54)
RTP had ook de verslagen over de openbare dienst van alle jaren ingediend, met uitzondering van het verslag over de openbare dienst van 1992, aangezien de verplichting om externe audits te laten verrichten voor de eerste keer was opgenomen in de oude openbaredienstverleningsovereenkomst die van 1993 dateert. Portugal betoogt dat voor de jaren 1995 tot en met 1998 een juridisch onafhankelijke accountant een gunstig en autonoom advies over de verslagen over de openbare dienst had uitgebracht (37). Portugal betoogt tevens dat alle verslagen over de openbare dienst in die periode vergezeld waren van een advies van het accountantscomité van RTP en van een audit van de inspecteur-generaal van Financiën (Inspecção-Geral de Finanças), die onafhankelijk is van RTP.
De situatie ten aanzien van de externe audits van de verslagen over de openbare dienst kan als volgt worden beschreven:
(55)
De verslagen over de openbare dienst van 1993 en 1994 bevatten een verklaring van overeenstemming die bevestigde dat RTP aan haar openbaredienstverplichtingen had voldaan, maar alleen het bestuur van RTP.
(56)
Voor de jaren 1995, 1996, 1997 en 1998 bevatte het verslag over de openbare dienst verklaringen van overeenstemming van een onafhankelijke externe accountant, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas) waarin werd vermeld dat bij de audit geen kwesties aan het licht waren gekomen die de berekening van de compenserende betalingen aan RTP waarnaar in de verslagen voor die jaren werd verwezen, aanzienlijk zouden beïnvloeden.
(57)
In 2010 diende Portugal bij de Commissie meer alomvattende externe audits in van de verslagen over de openbare dienst voor de periode 1992-1997. De externe audits van de verslagen over de openbare dienst voor die periode werden georganiseerd door de nationale regelgevende instantie voor de media, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Zij werden voor die periode uitgevoerd door Pedro Roque SROC, een externe accountant, die onafhankelijk is van de RTP (38). Portugal diende ook een samenvattend verslag in dat voor alle jaren de resultaten van de audits bevatte.
Er was al een externe audit over het verslag over de openbare dienst voor 1998. Die externe audit voor 1998 was uitgevoerd door BDO Binder, een externe accountant (het „BDO Binder verslag”) (39).
(58)
Het mandaat van de audits 1992-1997 bestond er, voor elk jaar in kwestie, in na te gaan of RTP haar mandaat vervulde zoals in de destijds geldende openbaredienstverleningsovereenkomsten was vastgelegd en of er overeenstemming was tussen de kosten van de openbarediensttaak en de compenserende betalingen. In de externe audits werden de uit de openbaredienstverleningsovereenkomsten voortvloeiende verplichtingen opgesomd, werden de diverse wetten in aanmerking genomen die op de openbaredienstverplichtingen van RTP van toepassing waren (bijvoorbeeld, de Televisiewet nr. 58/90 van 7 september 1990) alsook het businessplan en de begroting van de openbare dienst (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) en de verslagen over de openbare dienst. Bij de externe audits werd nagegaan of de openbaredienstverplichtingen werden nageleefd. In de verslagen werden de door Portugal uitgekeerde compenserende betalingen vergeleken met de kosten die in de verslagen over de openbare dienst werden opgevoerd.
(59)
Voor alle jaren in kwestie, dat wil zeggen 1992-1997, werd in de audits geconcludeerd dat RTP haar belangrijkste omroepverplichtingen in hoofdzaak was nagekomen. In de audits wordt tevens gesteld dat „wat de overeenstemming tussen de openbarediensttaken en de compensatie van de „werkelijke” kosten betreft, er geen materieel relevante distorsies zijn die de naleving van de in de periode in kwestie geldende wetgeving ongunstig beïnvloeden”. Voor alle boekjaren concludeert het samenvattende verslag dat de compenserende betaling door Portugal minder bedroeg dan de in ieder verslag over de openbare dienst aangegeven bedragen. De audits worden op de website van de ERC (40) gepubliceerd. Ook het BDO Binder verslag maakte geen enkele melding van overcompensatie voor de verstrekte openbare dienst.
(60)
Krachtens artikel 5 van wet nr. 21/92 heeft RTP het recht voor het vervullen van haar openbaredienstverplichtingen een compensatie te ontvangen. Dat recht wordt door de openbaredienstverleningsovereenkomst bevestigd.
(61)
Naast het systeem van jaarlijkse compensatiebetalingen (zie overweging 19) is in de openbaredienstverleningsovereenkomsten vastgelegd dat Portugal financiering verleent voor:
a)
de betaling van specifieke diensten die in tussen door de staat en RTP gesloten of nog te sluiten dienstverleningsovereenkomsten zijn vastgelegd (41);
b)
deelneming door de staat aan alle investeringen die door RTP worden gedaan, met name investeringen die zijn bestemd voor de infrastructuur welke noodzakelijk is voor de werking van de productie- en omroepcentra in de autonome regio’s de Azoren en Madeira, de audiovisuele archieven en de internationale uitzendingen van RTP alsook andere investeringen die de concessiehouder om technische redenen moet doen (42).
(62)
Om de kosten en ontvangsten in het kader van de openbaredienstverplichtingen te bepalen ten aanzien waarvan compensatiebetalingen kunnen worden gedaan past RTP een analytisch boekhoudsysteem toe. In de openbaredienstverleningsovereenkomsten worden de criteria aangegeven voor de met iedere afzonderlijke openbaredienstverplichting verband houdende kosten ten aanzien waarvan compensatiebetalingen kunnen worden gedaan (43).
(63)
Op basis van de in de vorige overweging genoemde analytische boekhouding verdeelt RTP kosten en ontvangsten (bijvoorbeeld personeel en materieel) om een bepaald aantal activiteiten (zoals beheer van de programmering, rechtstreekse en onrechtstreekse programmakosten, spreidingskosten, kosten van uitzending, marketingkosten en algemene kosten) te dekken.
(64)
De rechtstreekse kosten van de verschillende activiteiten worden verdeeld over de verschillende kostenposten (bijvoorbeeld RTP1, RTP2, RTPi RTP Afrika). De indirecte kosten worden aan de kostenposten toegewezen op basis van coherente analytische criteria (bijvoorbeeld het aantal zenduren) (44).
(65)
De analytische boekhouding heeft de volgende kenmerken:
a)
overeenkomstig de openbaredienstverleningsovereenkomsten mogen alleen de netto-exploitatiekosten worden gecompenseerd volgens de in de openbaredienstverleningsovereenkomsten beschreven methode. Ten aanzien van de financiële kosten, buitengewone uitgaven en voorzieningen die niet rechtstreeks met een activiteit verband houden kan geen compensatie worden gegeven (45);
b)
voor de berekening van de netto terugbetaalbare exploitatiekosten moet RTP de exploitatie-ontvangsten die uit iedere openbaredienstverplichting voortvloeien aftrekken;
c)
volgens de oude openbaredienstverleningsovereenkomst was geen compensatie toegestaan voor de openbaredienstverplichting betreffende de exploitatie van RTP1 en RTP2 en de verplichting ervoor te zorgen dat de autonome regio’s door een van deze zenders werden bestreken (46);
d)
volgens de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst kunnen ten aanzien van de exploitatiekosten van RTP1 en RTP2 compensatiebetalingen worden gedaan, doch is geen enkele aanvullende compensatie mogelijk indien de reële exploitatiekosten (netto) van RTP1 en RTP2 hoger liggen dan de geraamde kosten (47).
(66)
RTP gaf de nettokosten van de exploitatie van de publieke omroep aan in de jaarverslagen over de openbare dienst, overeenkomstig de in de overwegingen 60 tot en met 65 vermelde kostenberekeningsmethode. Onderstaande tabel geeft een globaal beeld van de kosten van iedere activiteit van de openbare dienst ten aanzien waarvan RTP recht heeft op compensatiebetalingen.
Tabel 4
Opgegeven en voor compensatie in aanmerking komende nettokosten van de publieke omroep
(in miljoen PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletekst
112,9
86,8
Exploitatie van RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP Afrika
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Rechtstreeks uitzending door RTP1 naar Azoren en Madeira
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovisuele archieven
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Samenwerking met de Portugeestalige Afrikaanse landen
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Kostenverschil
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegaties/correspondenten
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional (stichting van het theater S. Carlos)
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Bevordering van de filmproductie
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Exploitatie van centra in de autonome gebieden
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Zendtijd voor specifieke entiteiten
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Netto-exploitatiekosten van RTP1
16 946,1
11 916,6
Netto-exploitatiekosten van RTP2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Netto totale exploitatiekosten
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Bron: Door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens en verslagen over de openbare dienst.
(67)
In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de investeringen van RTP in uitrusting voor haar publiekeomroepactiviteiten. In de tabel worden zowel de werkelijke investeringen in de publiekeomroepactiviteiten, zoals die uit de financiële jaarrekening blijken, als de investeringen die in de verslagen over de publieke omroep worden opgegeven, opgenomen. De werkelijke investeringen in publieke-omroepactiviteiten bedroegen meer dan de investeringen die in de openbaredienstverleningsovereenkomsten staan aangegeven.
Tabel 5
Investeringen in publiekeomroepactiviteiten
(in miljoen PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totaal
Financiële jaarrekening
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Verslagen over de publieke omroep
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Verschil
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Bron: Financiële jaarrekeningen van RTP en verslagen over de publieke omroep.
(68)
Met de ad-hocmaatregel werd beoogd RTP te vergoeden voor de openbaredienstverplichtingen die aan de onderneming waren opgelegd en haar investeringen te financieren.
(69)
In Portugal is de exploitant van de publieke omroep niet gekozen na een aanbestedingsprocedure in het kader waarvan alle geïnteresseerde ondernemingen de gelegenheid hadden om de hoogte aan te geven van de vergoeding die zij nodig zouden hebben om de openbareomroepconcessie te exploiteren. RTP is door de regering aangewezen om de openbare dienst op het gebied van televisieomroep te leveren.
(70)
Sedert 1992 zijn zowel publieke als particuliere exploitanten aanwezig op de Portugese televisiemarkt. Naast RTP hebben de particuliere televisieomroepen SIC en TVI een zendmachtiging. SIC was de eerste particuliere operator die op 6 oktober 1992 met haar omroepactiviteiten is begonnen. De maatregelen ten gunste van RTP zouden tot gevolg kunnen hebben dat de concurrentie op de Portugese televisieomroepmarkt wordt vervalst.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(71)
Na de inleiding van de onderzoeksprocedure in deze zaak hebben diverse belanghebbenden opmerkingen gemaakt over de in de overwegingen 21 tot en met 39 genoemde maatregelen. Onderstaande overwegingen bieden een overzicht van de relevante opmerkingen van de belanghebbenden, ingedeeld naar maatregel.
(72)
In dit gedeelte worden alleen de opmerkingen behandeld die verband houden met kwesties die na het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-442/03 nog hangende zijn, te weten de kwesties betreffende de vrijstelling van de kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten, en met betrekking tot de andere maatregelen (de overeenkomst met de Segurança Social in 1993, kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en een lening in 1998), als bedoeld in artikel 1 van Beschikking 2005/406/EG. Deze opmerkingen van belanghebbenden omvatten opmerkingen die na het eerste besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure van 15 november 2001 zijn gezonden en opmerkingen die na de publicatie van het verzoek tot het maken van opmerkingen van 24 december 2008 door de Commissie zijn ontvangen (49).
(73)
SIC en TVI betoogden dat de vrijstelling van de kosten van notariële akten en registratiekosten een uitzondering is op de regels die op grond van het Portugese recht van toepassing zijn op iedere verandering van de statuten van een vennootschap. SIC voegde daaraan toe dat de reikwijdte van deze maatregel niet beperkt is tot de omvorming van RTP in 1992. Overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 geniet RTP voor elke soort inschrijving en registratie een algemene vrijstelling van belasting en rechten.
(74)
TVI merkt op dat RTP eveneens was vrijgesteld van betaling van de kosten in verband met de publicatie van de notariële akte.
(75)
Wat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 betreft, betoogden SIC, ACT (de Europese vereniging van commerciële televisie), de Italiaanse commerciële omroep Mediaset en TVI dat geen enkele redelijke aandeelhouder zou zijn overgegaan tot kapitaaluitbreiding bij een vennootschap met de kenmerken van RTP. De genoemde kapitaalinbreng werd gedaan in een vennootschap die een ernstig tekort vertoonde, zonder coherent herstructureringsplan dat de onderneming levensvatbaar kon maken.
(76)
Bovendien hield SIC, wat de lening van 1998 betreft, staande dat, rekening houdend met het feit dat RTP in 1996 „technisch failliet” was, geen enkele financiële instelling een dergelijke lening aan RTP zou hebben verstrekt.
(77)
Met name SIC wees nadrukkelijk op het ontbreken van externe audits, die regelmatig hadden moeten plaatsvinden. Ook verwees SIC naar de tekortkomingen die voor 1998 waren gevonden en die beschreven staan in het BDO Binder verslag over dat boekjaar, de enige bestaande externe audit, die de Commissie in aanmerking had moeten nemen. SIC wees op een aantal kritische passages in het BDO Binder verslag over 1998, waaronder overschrijding van de maximum reclamezendtijd in de televisie-uitzendingen van RTP. SIC wijst erop dat, volgens de openbaredienstverleningsovereenkomsten, RTP beperkingen inzake de reclamezendtijd in acht moet nemen en zij bijvoorbeeld alleen een bepaald aantal minuten reclame per uur mag laten zien. Volgens de conclusies van het BDO Binder verslag werd dit voorschrift in 1998 niet in acht genomen. SIC citeerde ook de in dat verslag vermelde vaststelling dat een aantal activa niet in de boekhouding waren opgenomen, wat de onderneming als bewijs lijkt te beschouwen dat de respectieve investeringen voor die activa niet zijn gedaan.
(78)
Na de nietigverklaring van artikel 1 en een deel van artikel 2 van Beschikking 2005/406/EG door het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-442/03 betoogt SIC dat de Commissie in deze beschikking ook rekening moet houden met het verslag van de Portugese rekenkamer (Tribunal de Contas, hierna „rekenkamer” genoemd) van juni 2002 (nr. 8/2002); dit verslag, dat betrekking heeft op de periode 1997-2000 (die echter tot 1993 werd uitgebreid) had volgens SIC het objectieve doel het beheer van RTP en de verzorging door RTP van openbare televisie ten aanzien van doeltreffendheid, efficiëntie en economie te onderzoeken. De conclusies van het verslag samenvattend onderstreept SIC dat een strategie ontbrak om de programma’s van RTP te definiëren en dat de richtsnoeren van het interne accountantscomité betreffende de kostenbeperkingen niet werden nageleefd en de jaarlijkse begrotingen niet in acht werden genomen. SIC verklaarde voorts dat de rekenkamer erop wijst dat Portugal nog niet heeft gepreciseerd dat de verlening van staatssteun verband houdt met de werkelijke inachtneming van haar openbaredienstverplichting.
(79)
SIC wees op de algemene conclusies van de Portugese rekenkamer over de openbaredienstverleningsovereenkomsten, die voor RTP een aanleiding vormen om efficiëntie en doeltreffendheid bij het beheer van RTP te veronachtzamen, wat samengaat met een vage en weinig specifieke openbaredienstopdracht.
IV. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL
(80)
Ten aanzien van de vrijstelling van de kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten stelt Portugal dat, aangezien de omvorming van de openbare onderneming tot naamloze vennootschap (sociedade anónima) door middel van een wetgevingsbesluit moest plaatsvinden, er geen basis bestond voor het innen van de rechten en kosten in verband met de formalisering bij notariële akte van die omvorming of de registratie en publicatie ervan.
(81)
De omvorming van RTP tot naamloze vennootschap werd in 1992 uitgevoerd met het doel de onderneming onder het privaatrecht te brengen en de wijze waarop zij haar activiteiten verricht meer op die van particuliere operatoren af te stemmen. Men achtte het noodzakelijk RTP van alle middelen te voorzien waarmee zij haar doelstellingen van openbare dienstverlening zo goed mogelijk kon vervullen in een markt die in toenemende mate voor concurrentie openstond. De bedoeling was de activiteiten en het beheer van RTP dezelfde flexibiliteit te verlenen als „gewone” ondernemingen waarop het private handelsrecht van toepassing is. Volgens Portugal was de opzet van de naamloze vennootschap minder omslachtig dan de staatscontroleprocedures die eerder op RTP als openbare onderneming van toepassing waren en biedt het zodoende betere voorwaarden voor de ontwikkeling van televisiezenders en hun programmering.
(82)
Portugal betoogt dat de omvorming van RTP bij wet in 1992, met als gevolg dat voor de formalisering van dat besluit geen „notariële akte” nodig was, in overeenstemming was met de aard en de opzet van het Portugese rechtsstelsel. In dit verband herinnert Portugal eraan dat RTP in 1975 bij wet, namelijk bij wetsdecreet nr. 674-D/75 als openbare onderneming was opgericht. Daarom moesten dit soort besluiten, zoals uitdrukkelijk is vereist in wet nr. 84/88 betreffende de omvorming van overheidsbedrijven tot naamloze vennootschap, eveneens bij wet plaatsvinden.
Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van wet nr. 84/88, die een algemene wet is over de omvorming van overheidsbedrijven tot naamloze vennootschap (zie overweging 25), moesten in het wetgevingsbesluit waarin de omvorming van overheidsbedrijven was vastgelegd de statuten worden goedgekeurd van de naamloze vennootschap die uit de omvorming voortvloeide. Dit is bovendien in overeenstemming met het beginsel van de gelijkwaardigheid van besluiten, volgens welk beginsel wetsbesluiten alleen kunnen worden gewijzigd, opgeschort of ingetrokken door besluiten die binnen de hiërarchie van wetsbesluiten een gelijkwaardige rang hebben. Portugal wijst erop dat het beginsel van de gelijkwaardigheid van wetsbesluiten is verankerd in de Portugese Grondwet (thans artikel 112, lid 5 of artikel 115, lid 5 van de Grondwet op het tijdstip waarop RTP in 1992 werd omgevormd) die bepaalt dat „geen enkele wet andere categorieën wetsbesluiten in het leven mag roepen of aan andere soorten besluiten de bevoegdheid toe mag kennen om een van haar bepalingen te interpreteren, te integreren, te wijzigen, op te schorten of in te trekken”. De toepassing van dit beginsel op de omvorming van overheidsbedrijven wordt door de literatuur ondersteund (50). Portugal verwijst ook naar een aantal arresten van zijn Grondwettelijk Hof waarin de interpretatie andermaal wordt bevestigd dat een wet alleen door een andere wet mag worden uitgelegd (51) en niet door een wet die binnen de hiërarchie van wetsbesluiten een andere en lagere rang heeft.
(83)
Portugal betoogt dat de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap bij wet nr. 21/92 werd uitgevoerd overeenkomstig het algemene Portugese wetgevingsstelsel en volgens de rechtsregels niet eenvoudig op grond van het privaatrecht door middel van een notariële akte had kunnen worden uitgevoerd. Portugal citeert tevens enkele voorbeelden van andere overheidsbedrijven die door middel van een wetgevingsbesluit tot naamloze vennootschap zijn omgevormd (52).
(84)
Portugal verwijst naar wetsdecreet nr. 267/76 van 8 april 1976 waarbij voor de eerste maal een algemene regeling voor overheidsbedrijven werd vastgelegd. Dit wetsdecreet bepaalde dat overheidsbedrijven alleen konden worden opgericht bij wetsdecreet, waarin hun statuten moeten worden goedgekeurd. Dit geldt ook voor latere wijzigingen van de statuten.
(85)
Portugal verwijst daarnaast naar wet nr. 84/88 van 20 juli 1988 (zie overweging 25 van dit besluit) waarin werd bepaald dat een wetsdecreet vereist was om overheidsbedrijven om te vormen tot naamloze vennootschappen en dat in het wetsdecreet ook de statuten van het overheidsbedrijf moesten worden goedgekeurd. Portugal concludeert derhalve dat voor de omvorming van RTP in 1992 ten eerste een wetsdecreet noodzakelijk was en dat ten tweede de statuten alleen bij wet en niet bij notariële akte konden worden goedgekeurd.
(86)
Bovendien bevatte wet nr. 58/90 van 7 september 1990 het vereiste dat openbare televisieomroep wordt verstrekt door operatoren die uitsluitend of in meerderheid in handen zijn van openbare bedrijven en de statuten van die operatoren moesten bij wetsdecreet worden goedgekeurd.
(87)
Wat de „registratiekosten” betreft, wijst Portugal erop dat, terwijl de registratie van de bij wet nr. 21/92 goedgekeurde statuten van die kosten was vrijgesteld, de registratieformaliteiten wel nog ambtshalve moesten worden verricht. De registratieformaliteiten werden als noodzakelijk beschouwd omdat de wet op het handelsregister (Código do Registo Comercial) vereist dat besluiten betreffende ondernemingen worden geregistreerd en gepubliceerd. Volgens Portugal beloopt de waarde van de registratiekosten 11 000„contos” (53) wat gelijkstaat aan 11 000 000 PTE.
(88)
Wat het publicatievereiste betreft, wijst Portugal er nadrukkelijk op dat, aangezien de statuten van RTP in het Diário da República zijn gepubliceerd als bijlage bij wet nr. 21/92 waarbij zij werden goedgekeurd, aan dit vereiste was voldaan.
(89)
Wat de opmerkingen van SIC over artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 betreft, antwoordde Portugal dat de Portugese wetgeving geen belastingvoordelen bij omvorming of herstructurering van ondernemingen verleent aan overheidsbedrijven. De vrijstelling was gebaseerd op wetsdecreet nr. 404/90. Portugal betoogt dat RTP, afgezien van de omvorming van 1992, niet was vrijgesteld van betaling van de registratiekosten op basis van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92. Portugal houdt voorts staande dat de indeling van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 als een permanente vrijstelling van kosten aan een taalkundig misverstand te wijten is. In plaats van te stipuleren dat het wetsdecreet voor alle wettelijke doeleinden voldoende was en dat ieder wetsbesluit dat nodig was om „de situatie” (dat wil zeggen de omvorming van 1992, aanhalingstekens zijn van ons) te regulariseren, schreef artikel 11, lid 2, voor dat RTP vrijgesteld zou zijn van alle heffingen en kosten die verbonden waren aan de akten in de eigendomsregisters. Dit betekende volgens Portugal dat RTP buiten de context van de omvorming van 1992 niet was vrijgesteld van registratiekosten, behalve in de transacties die verband hielden met de omvorming van 1992. Portugal verstrekte ook documentatie betreffende verscheidene situaties waarin RTP registratiekosten had betaald.
(90)
Portugal betoogt dat de achtergrond van de oorspronkelijke overeenkomst tussen de Segurança Social en RTP over de herschikking van de schuld en de niet-invordering van boeten en interesten een juridisch conflict was over de grondwettelijkheid van uitvoeringsbesluit nr. 12/83 betreffende de verplichte sociale bijdragen die moeten worden betaald over de vergoedingen voor overwerk. In de overeenkomst werd de geldigheid erkend van de interpretatie dat ten aanzien van genoemde vergoeding geen sociale bijdragen behoefden te worden betaald, wat door fiscaal specialist werd bevestigd.
(91)
In de tweede plaats bevestigde Portugal dat door de formele goedkeuring van deze overeenkomst door de Portugese regering geen specifiek financieel voordeel aan RTP werd verleend ten opzichte van andere ondernemingen in soortgelijke omstandigheden overeenkomstig wetsdecreet nr. 411/91. Portugal betoogt dat de ontheffing als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d), van toepassing was op RTP, aangezien RTP het voorwerp is geweest van overheidsinterventie en verscheidene gebeurtenissen heeft doorgemaakt in het kader van het beheer van een door de regering in 1977 benoemde bestuurscommissie (54). Volgens Portugal onderstreept het feit dat met een van de belanghebbenden ook op basis van wetsdecreet nr. 411/91 een overeenkomst is gesloten het algemene karakter van de maatregelen.
(92)
Wat de lening betreft, geeft Portugal aan dat in de aangekoppelde technische voorwaarden is bepaald dat over de financiële operatie rente moest worden betaald die volgens de marktcriteria wordt berekend.
(93)
Portugal betoogde dat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1998, tezamen met de compensatiebetalingen, een instrument waren voor de financiering van de kosten die zijn verbonden aan het exploiteren van een publieke televisieomroep.
(94)
Volgens Portugal bleek het financieringsmodel dat was gekozen om RTP voor de aan de openbaredienstverplichting verbonden kosten te compenseren niet adequaat en bracht dit commerciële tekorten met zich mee. Ten eerste werden de compensatoire vergoedingen steeds berekend op een niveau dat lag onder het niveau van de werkelijke financieringsbehoeften van de publieke omroep. Ten tweede betaalde Portugal deze vergoedingen stelselmatig te laat. Ten gevolge daarvan moest RTP een beroep doen op een bancaire financiering om haar exploitatiekosten te dekken, maar kon de onderneming bij de berekening van kosten van de publieke omroep de rente- en afschrijvingskosten niet laten meewegen. Ten derde moest RTP aan de staat btw over de vergoedingen betalen, waardoor het nettobedrag van de compensatoire vergoedingen daalde.
(95)
Portugal houdt staande dat i) de vrijstellingen van rechten (dat wil zeggen vrijstelling van kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten), ii) de faciliteiten voor betaling van de bijdrage voor het gebruik van het omroepnet, iii) de herschikking van de bij het socialezekerheidsstelsel uitstaande schulden, iv) de betaling in verband met de afstoting van het omroepnet, v) het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie en vi) de door RTP in 1998 verkregen lening niet onder het begrip staatssteun vallen. Wat de verenigbaarheid van de overige maatregelen betreft betoogt Portugal dat deze als compensatie voor de kosten van openbaredienstverlening en derhalve niet als staatssteun (55) moeten worden beschouwd, of dat de verenigbaarheid ervan met de wetgeving van de Unie aan artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag (nu artikel 106, lid 2, VWEU) moet worden getoetst.
(96)
Wat de berekening van de overcompensatie betreft, verklaart Portugal het volgende:
a)
het feit dat in 1996 de exploitatiekosten van RTP2 in aanmerking werden genomen als kosten verbonden aan de openbaredienstverplichting die voor terugbetaling in aanmerking kwamen, was juridisch gebaseerd op de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst, volgens welke de vergoeding van de exploitatiekosten van RTP2, overeenkomstig genoemde overeenkomst, in werking trad per 1 januari 1996 (56);
b)
de lening van 20 miljard PTE moet niet als compensatie worden beschouwd, omdat deze tegen marktvoorwaarden werd verleend,
c)
de kapitaaluitbreidingen waren tevens bedoeld om investeringen te financieren en niet alleen om financiële compensatie te verschaffen voor kosten verbonden aan de openbaredienstverplichting die voor vergoeding in aanmerking komen. De verplichting van de staat als aandeelhouder om deel te nemen aan de financiering van investeringen die als noodzakelijk worden beschouwd is vervat in de openbaredienstverleningsovereenkomsten (57);
d)
over de vergoedingen moest btw worden afgedragen, waardoor het nettobedrag dat RTP ontving lager uitkwam;
e)
overeenkomstig de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst konden de kosten verbonden met de openbaredienstverlening slechts worden vergoed tot maximaal het op de begroting uitgetrokken bedrag.
Gelet op het voorgaande komt Portugal tot de vaststelling dat de financiële compensatie voor de aan RTP opgelegde openbaredienstverplichtingen niet als excessief of inadequaat moet worden beschouwd.
(97)
Wat het ontbreken van externe audits betreft, betoogt Portugal dat de Commissie over de financiële situatie van RTP al een standpunt had ingenomen dat ook op de periode 1992-1998 betrekking had, zonder in haar beschikkingen van 2006 in zaak E 14/05 en zaak NN 31/06 een externe audit te eisen. Tegen die beschikkingen is bij het Hof van Justitie geen beroep ingesteld. Portugal houdt staande dat de Commissie in haar besluit in zaak NN 31/06 al rekening had gehouden met verslag nr. 8/2002 van de Rekenkamer. Portugal onderstreept voorts dat de Commissie in haar besluit in zaak NN 31/06 had geconcludeerd dat de financiële situatie van RTP in de periode 1992-1998 het gevolg was van de chronische onderfinanciering van haar publiekeomroepactiviteiten. In haar besluit NN 31/06 baseerde de Commissie haar conclusies op een extern rapport, het PriceWaterhouse Cooper verslag van 2005, en op de door een externe accountant verrichte audit van de financiële rekeningen van RTP die door Portugal als de enige relevante rekeningen worden beschouwd.
(98)
Portugal wijst er daarnaast nogmaals op dat de audit van de verslagen over de openbare omroep voor de periode 1993-1998 door de accountants van RTP was uitgevoerd (58). Portugal heeft echter later externe audits van de verslagen over de openbare omroep voor de periode 1992-1998 overgelegd, tezamen met een eindverslag dat een overzicht van al die jaren bevat. De externe audits werden georganiseerd door de onafhankelijke instantie voor de media, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, die de externe accountants Pedro Roque opdroeg de externe audits (59) uit te voeren.
(99)
Portugal antwoordde zeer gedetailleerd op enkele van de beweringen van SIC over concrete punten. Wat de bewering van SIC betreft dat volgens het BDO Binder verslag het advies van de adviesraad ontbrak, wijst Portugal er nadrukkelijk op dat dat advies zich niet uitstrekte tot het verslag van RTP over de openbare omroep. Alhoewel het advies van die instantie in de oude openbaredienstverleningsovereenkomst gewaarborgd was, was het geen juridisch bindend vereiste. Bovendien werd in de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst niet vereist dat die instantie een advies over het verslag over de openbare omroep uitbracht.
(100)
Ten aanzien van de beweringen van SIC dat in het BDO Binder verslag voor boekjaar 1998 circa 53 miljoen EUR aan materiële activa was opgenomen, hoewel er voor dit soort activa geen inventaris bestond, heeft Portugal bevestigd dat de overeenkomstige investeringen zijn gedaan. Het feit dat van die activa aanvankelijk geen inventaris was gemaakt (hoewel de waarde ervan, met uitzondering van 4 miljoen EUR, naderhand kon worden geïdentificeerd en een inventaris met terugwerkende kracht kon worden opgesteld), betekent niet dat er geen investeringen zijn gedaan. De externe accountant bevestigde de balansen en cijfers en de transactie met derden.
(101)
Ten aanzien van de bewering van SIC dat volgens het BDO Binder verslag over het boekjaar 1998 de toegestane reclamezendtijd was overschreden, merkte Portugal op dat dit geenszins tot een verlaging van de financiële compensatie zou leiden. De reden hiervan is dat de bedragen die RTP door de overschrijding van de maximumtijden voor reclameblokken ver onder het financieringstekort van dat boekjaar lag. In ieder geval bevestigde Portugal dat de totale inkomsten uit reclame (de inkomsten uit de overschrijding van de beperkingen van de reclamezendtijd daaronder begrepen) in aanmerking waren genomen bij de berekening van de financieringsbehoefte, dat wil zeggen de compensatie van de aan de naleving van de openbaredienstverplichtingen verbonden kosten.
(102)
Portugal houdt staande dat verslag nr. 8/2002 van de Portugese rekenkamer in dit besluit niet in aanmerking moet worden genomen omdat in het arrest van het Gerecht in zaak T-442/2003 slechts een objectief zwak punt was vastgesteld betreffende de informatie in de verslagen over de openbare dienst, die niet stelselmatig vergezeld waren van een accountantsverklaring. Portugal wijst er nadrukkelijk op dat in verslag nr. 8/2002 van de rekenkamer alleen sprake is van de boekjaren 1997 tot en met 2000 en niet van de totale periode die door dit onderzoek wordt bestreken. De boekjaren 1993 tot en met 1997 werden in het verslag alleen genoemd in het kader van een algemene beschrijving van de financiële situatie en de herstructureringsbehoeften van RTP, maar zij zijn niet het werkelijke onderwerp van het verslag. Met het verslag wordt beoogd het beheer van RTP, de functie van de staat als aandeelhouder en het aanbieden van een openbareomroepdienst te evalueren.
Portugal betoogt dat de rekenkamer verder is gegaan dan haar mandaat om de openbare financiën te controleren omdat zij een analyse heeft gemaakt van de doeltreffendheid en de kosteneffectiviteit van de overheidsuitgaven. Naar de mening van Portugal heeft het verslag geen relevantie, behalve dat het een onafhankelijke audit van de onderneming was, de rekeningen van Portugal bevestigde en geen onregelmatigheden aantrof. Portugal beweert dat de Commissie in dit besluit verslag nr. 20/98 van de rekenkamer in aanmerking moet nemen en niet auditverslag nr. 8/2002, aangezien auditverslag nr. 20/98 de economische en financiële situatie van RTP gedurende de periode 1994-1996 bestrijkt. In verslag nr. 20/98 werd geconcludeerd dat de criteria die voor de financiering van de openbare dienst waren gehanteerd in de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst duidelijker worden gedefinieerd dan in de oude overeenkomst het geval was, wat in het latere verslag nr. 8/2002 wordt aangevochten.
V. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL/STEUN
(103)
Teneinde vast te stellen of de door Portugal ten behoeve van RTP toegepaste maatregelen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, moet de Commissie beoordelen of die maatregelen:
a)
door de lidstaat zijn verleend of met staatsmiddelen zijn bekostigd;
b)
de concurrentie kunnen vervalsen;
c)
bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen;
d)
het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
(104)
Hieronder wordt nagegaan of de lening van 1998 staatssteun is en worden de overeenkomst over de herschikking van de schuld en de niet-invordering van interesten en de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 onderzocht. Ook wordt de aanwezigheid van staatsmiddelen in de vrijstelling van de kosten van notariële akten, van registratie- en publicatiekosten beoordeeld.
(105)
Er zijn staatsmiddelen aanwezig in de vrijstelling van kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten, aangezien een verlies aan belastingopbrengsten op hetzelfde neerkomt als het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven (60).
(106)
Wat de herschikking van de schuld bij de Segurança Social en de kwijtschelding van de rente voor de achterstallige betalingen betreft, is de Commissie van oordeel dat het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan niet als een onderneming kan worden beschouwd. Het oefent geen economische activiteit uit, maar is een overheidsorgaan dat belast is met het beheer van het socialezekerheidsstelsel (61). Anderzijds werd de toestemming voor de herschikking van de schuld niet door de Segurança Social zelf gegeven maar door middel van een gezamenlijk besluit van de staatssecretaris van Financiën, de staatssecretaris van Sociale Zekerheid en de adjunct-staatssecretaris bij de adjunct-minister. Door deze toestemming zag de staat metterdaad af van de verwerving van inkomsten omdat hij normaal gesproken 1,206 miljard PTE rente over de nog uitstaande schuld had moeten ontvangen. Het is dus duidelijk dat met deze kwestie staatsmiddelen waren gemoeid en dat de maatregel aan de staat moet worden toegeschreven.
(107)
De aan RTP verleende kapitaalverhogingen en de betalingen voor het omroepnet werden door de staat rechtstreeks uit de nationale begroting verstrekt. Het is derhalve duidelijk dat deze middelen staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn.
(108)
De Commissie kan het argument van Portugal waar dit land stelt dat met de lening aan RTP geen staatsmiddelen gemoeid zijn, niet aanvaarden. Het begrip staatsmiddelen omvat ook de voordelen die zijn verleend door organisaties die door de lidstaat hiertoe zijn aangewezen of ingesteld (62). De leningsovereenkomst van 1998 werd gesloten tussen RTP en het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld, welk fonds wordt beheerd door het Instituut voor het beheer van de staatsschuld. In een rechtsbesluit is bepaald dat het instituut onder de minister van Financiën ressorteert (63). Derhalve kan worden geconcludeerd dat de middelen die door het fonds voor de regularisatie van de staatsschuld zijn toegekend, als staatsmiddelen moeten worden beschouwd.
(109)
Die maatregel kan worden beschouwd als rechtstreeks toe te schrijven aan de staat, aangezien de voorwaarden van de overeenkomst zijn vastgelegd in een besluit dat op 17 december 1998 door de staatssecretaris voor de Media en de staatssecretaris van de Schatkist en van Financiën is goedgekeurd.
(110)
Vrijstelling van de kosten van notariële akten en van registratiekosten en publicatiekosten: Wat de vrijstelling van de kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten betreft, moet worden nagegaan of met die maatregel een algemene belastingvrijstelling werd verleend die aan RTP ten goede kwam dan wel of hij specifiek op RTP werd toegepast. In de onderstaande overwegingen maakt de Commissie een onderscheid tussen de tijdelijke vrijstelling als bedoeld in artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 en de permanente vrijstelling als bedoeld in artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92.
(111)
De Commissie is van oordeel dat de vrijstelling van de noodzaak van een notariële akte en van de registratie- en publicatiekosten RTP een voordeel verleende doordat de onderneming werd vrijgesteld van kosten die zij anders ten laste van haar eigen budget had moeten maken.
(112)
Dat voordeel is ook materieel selectief omdat het, zoals artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 laat zien, alleen aan RTP is verleend. Het feit dat die wet, zoals door Portugal wordt betoogd, de toepassing van een meer algemene wet, namelijk wet nr. 84/88, kan herbevestigen, verandert deze conclusie niet. Wet nr. 84/88 heeft betrekking op overheidsbedrijven en bepaalt dat die bedrijven bij wetsdecreet tot naamloze vennootschap kunnen worden omgevormd. Het feit dat die wet betrekking heeft op „overheidsbedrijven in het algemeen” heeft evenwel geen invloed op de materiële selectiviteit die is vervat in artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 ten behoeve van de specifieke onderneming RTP. In ieder geval zal een alleen voor overheidsbedrijven geldende vrijstelling eveneens een materieel selectieve maatregel zijn voor die groep ondernemingen (in vergelijking met particuliere ondernemingen), waarvan RTP deel uitmaakt.
(113)
Het is echter mogelijk dat overheidsmaatregelen, ook wanneer zij materieel selectief zijn, niet onder het begrip van selectieve maatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vallen indien de overheidsmaatregel, in plaats van een uitzondering op de normale toepassing van het stelsel een aan dat stelsel inherent deel wordt (64). Het is daarom noodzakelijk na te gaan of de maatregel verenigbaar was met de aard en opzet van het Portugese rechtsstelsel om het overheidsbedrijf RTP bij wet tot naamloze vennootschap om te vormen dan wel of voor gebruikmaking van de wet werd gekozen om RTP om te vormen met het doel de onderneming ten opzichte van andere ondernemingen een voordeel te verlenen. In overeenstemming met de aanpak van het Hof in zijn arrest zal de Commissie hierna een onderscheid maken tussen vrijstelling van de kosten van notariële akten enerzijds en van registratiekosten en publicatiekosten anderzijds (65).
(114)
Vrijstelling van de kosten van notariële akten en notariskosten: De Commissie is van oordeel dat de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap en de goedkeuring van haar statuten bij wet in plaats van bij notariële akte in overeenstemming is met de aard en opzet van het Portugese rechtsstelsel. De omvorming tot naamloze vennootschap vond plaats om RTP een flexibeler ondernemingsvorm te geven en haar aldus op voet van gelijkheid met particuliere operatoren te stellen. Het feit dat deze omvorming bij wet werd uitgevoerd, en niet bij notariële akte, was niet een poging om het vereiste van een notariële akte te omzeilen maar vloeide voort uit het algemene beginsel van het Portugese rechtsstelsel, namelijk dat wetsbesluiten alleen door gelijkwaardige wetsbesluiten kunnen worden gewijzigd.
(115)
Overeenkomstig het beginsel van de „gelijkwaardigheid van besluiten” mag een wet alleen worden ingetrokken, opgeschort of gewijzigd door een wetsbesluit van dezelfde hiërarchische rang als het oprichtingsbesluit en niet door een besluit dat binnen de hiërarchie van wetsbesluiten een lagere rang heeft. Dit beginsel is in de Portugese grondwet ingevoerd in 1982, dat wil zeggen lang voordat de omvorming van RTP in 1992 plaatsvond. In artikel 115, lid 5, van de Portugese grondwet in de vorm die op het tijdstip van de omvorming van RTP van kracht was wordt bepaald dat „geen enkele wet andere vormen van wetgeving in het leven mag roepen of aan andere soorten besluiten de bevoegdheid toe mag kennen om op zodanige wijze een van haar bepalingen te interpreteren, te integreren, te wijzigen, op te schorten of in te trekken dat dit rechtsgevolgen ten aanzien van derden heeft”. Aangezien RTP in 1975 bij wetsbesluit werd genationaliseerd, namelijk wetsbesluit nr. 674-D/75, kon haar omvorming tot een andere rechtsvorm alleen door een wetsdecreet worden bereikt, of door middel van een wet die een gelijkwaardige of zelfs hogere rang heeft dan een wetsdecreet. Ook wijst niets erop dat de eerste nationalisatie van RTP in 1975 was uitgevoerd om de bepalingen te omzeilen die gelden voor ondernemingen waarop het privaatrecht van toepassing is en een voordeel voor de onderneming heeft meegebracht.
(116)
Er zijn geen aanwijzingen voor dat alle overige wetten die vóór de omvorming van RTP van kracht waren (zie de overwegingen 84 tot en met 86 van het onderhavige besluit) tot doel hadden een financieel voordeel voor overheidsbedrijven in het leven te roepen door de op particuliere transacties van toepassing zijnde notariële akten (en de daaraan verbonden kosten) te vermijden. Met name weerspiegelde wet nr. 84/88 die het mogelijk maakte dat overheidsbedrijven bij wetsdecreet werden omgevormd, de grondwettelijke en wettelijke beginselen die destijds golden.
(117)
Conclusie: die kwesties in aanmerking nemend is de vrijstelling van het vereiste de omvorming van RTP middels een notariële akte te voltrekken (en aldus de daaraan verbonden kosten te dragen) geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(118)
Vrijstelling van registratiekosten en publicatiekosten: nagegaan moet worden of RTP een voordeel heeft genoten door geen van de kosten te betalen die zijn verbonden aan de registratie van de onderneming in het handelsregister en de publicatie van de notariële akte. Volgens het Portugese recht dat destijds van kracht was moest een notariële akte waarbij de oprichting van een privaatrechtelijke onderneming en haar statuten door de griffier van het Handelsregister werden geformaliseerd, in het Diário da República worden gepubliceerd om derden van de inhoud van die documenten in kennis te stellen. RTP heeft deze publicatiekosten niet gemaakt omdat de verplichte publicatie in de Diário da República van wet nr. 21/92 ervoor zorgde dat het besluit tot omvorming van RTP en de inhoud van de nieuwe statuten de nodige publiciteit kregen.
(119)
Er zijn geen aanwijzingen dat Portugal ervoor had gekozen RTP middels wet nr. 21/92 tot naamloze vennootschap om te vormen om RTP een voordeel te verlenen in de vorm van een besparing op registratie- en publicatiekosten. Integendeel: het zou zinloos zijn geweest de statuten van RTP opnieuw te publiceren omdat aan de vereisten op het gebied van transparantie en publiciteit al was voldaan met de publicatie van wet nr. 21/92 in het Diário da República. Hoewel de registratie plaatsvindt met het oog op publicatie op een later tijdstip en de twee maatregelen onderling verbonden zijn, is het twijfelachtig of de vrijstelling van registratiekosten ook kan worden gerechtvaardigd door de aard en opzet van het Portugese rechtsstelsel en de verplichte omvorming van RTP bij wet. Portugal betwist niet dat de registratie overeenkomstig het wetboek van handelsvennootschappen nog steeds vereist was. Zoals Portugal verklaarde: „RTP was niet vrijgesteld van registratie, alleen was er geen akte vereist: het wetsdecreet volstond als document voor registratiedoeleinden”. Hetzelfde vloeit voort uit artikel 3, lid 3, van wet nr. 84/84 (zie overweging 25 van het onderhavige besluit). Bovendien benadrukte Portugal dat, om ervoor te zorgen dat RTP in de toekomst alle overige besluiten met betrekking tot de onderneming kon registreren, het feit van haar oprichting (dat wil zeggen het resultaat van de omvorming tot naamloze vennootschap in 1992) moest worden geregistreerd (66). Indien desondanks registratie noodzakelijk is, ziet de Commissie geen reden waarom RTP niet de daaraan verbonden kosten zou moeten betalen.
(120)
Conclusie: geconcludeerd moet worden dat de vrijstelling die RTP geniet van het vereiste van een notariële akte (de notariskosten daarbij inbegrepen), alsook de vrijstelling van het publicatievereiste en van de daaraan verbonden publicatiekosten uit hoofde van artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is.
De vrijstelling van registratiekosten overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 is wel staatssteun.
Niettemin zouden deze vrijstellingen, zoals in de overwegingen 160 en 161 van dit besluit wordt uitgelegd, in ieder geval gerechtvaardigd zijn als legitieme compensatie voor de kosten van de verlening van een dienst van algemeen economisch belang uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU.
(121)
Portugal betoogt dat artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 niet werkelijk een permanente vrijstelling aan RTP verleent, maar alleen beoogt dezelfde situatie te bestrijken als eerder het geval was met betrekking tot de tijdelijke vrijstelling, te weten de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap in 1992. Portugal houdt tevens staande dat RTP diverse keren notaris- en registratiekosten heeft betaald. Niettemin bestrijkt artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 elke inschrijving, registratie of kanttekening die, overeenkomstig dat artikel, gedurende een onbeperkte tijdsspanne kosteloos kan worden verricht.
(122)
Door zo’n permanente vrijstelling krijgt RTP ook een voordeel doordat de onderneming is bevrijd van kosten die anders op zijn eigen begroting hadden gewogen. Het argument van Portugal dat, voor zover het wist, artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 nooit is toegepast en RTP alle nodige kosten betaalde, is relevant bewijs bij een potentiële terugvordering van staatssteun maar verandert de conclusie over de formulering van de bepaling niet.
(123)
Dat voordeel is ook selectief, aangezien wet nr. 21/92 betrekking heeft op RTP. Portugal kan niet beweren dat wet nr. 21/92 niets meer is dan de toepassing van een algemene regel van het Portugese recht. Met name kunnen de artikelen 1 en 2 van wetsdecreet nr. 404/90 niet worden gebruikt om het niet-bestaan van selectiviteit te bewijzen omdat het wetsdecreet betrekking heeft op concentratieoperaties en derhalve deze zaak, die betrekking heeft op de omvorming van een onderneming tot naamloze vennootschap, niet bestrijkt (67).
(124)
In tegenstelling tot een tijdelijke vrijstelling van registratiekosten kan een permanente vrijstelling niet door de doctrine inzake de gelijkwaardigheid van besluiten worden gerechtvaardigd die, ten gevolge van het wetgevingsproces, vrijstelling verleende van het vereiste inzake een notariële akte toen RTP in 1992 werd omgevormd. De naleving van de aard en opzet van het Portugese rechtsstelsel zou voor de tijdelijke vrijstelling kunnen worden aanvaard omdat in het concrete geval van de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap dit, zoals is aangetoond, alleen bij wetsdecreet kon worden verwezenlijkt. Niettemin sluit de ruime werkingssfeer van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 niet uit dat de vrijstellingen van de notariële vereisten (en kosten) mogelijk waren in andere situaties dan de omvorming in 1992 van RTP tot naamloze vennootschap. Het volstaat te constateren dat een permanente vrijstelling ten behoeve van een onderneming (of van een groep van ondernemingen zoals naamloze vennootschappen) van verscheidene registratiekosten nooit van de aard en opzet van een rechtsstelsel deel kan uitmaken (68).
Conclusie: geconcludeerd moet worden dat de permanente vrijstelling voor RTP welke voortvloeit uit artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 staatssteun is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(125)
Overeenkomst met de Segurança Social (herschikking van de schuld en kwijtschelding van de interesten): na de opmerkingen van belanghebbenden en van Portugal te hebben onderzocht is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de aanvankelijke overeenkomst tussen het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan en RTP niet kan worden beschouwd als het typische gedrag van een particuliere onderneming. Het geschil had betrekking op de vraag of de interpretatie van een aantal bepalingen van de Segurança Social, zoals die in uitvoeringsbesluit nr. 12/83 is vervat, in juridisch opzicht juist was. De overeenkomst bevestigde de interpretatie van RTP, die werd geschraagd door de analyse van een belastingdeskundige die tot de conclusie kwam dat het uitvoeringsbesluit ongrondwettelijk was. Niettemin is het besluit na de overeenkomst niet vernietigd. Geconcludeerd moet derhalve worden dat de maatregel op selectieve wijze op RTP is toegepast, zonder iets af te doen aan de toepasselijkheid van de interpretatie van de regels van de Segurança Social op andere ondernemingen.
(126)
De Commissie kan het argument van Portugal dat de toestemming voor de herschikking van de schuld en de kwijtschelding van de boeten en interesten werd gegeven in het kader van een algemeen stelsel dat van toepassing is op alle ondernemingen die zich in een soortgelijke situatie bevinden, op basis van wetsdecreet nr. 411/91, en derhalve geen specifiek voordeel aan RTP zou verlenen, niet aanvaarden.
(127)
Zonder zich nu reeds te willen uitspreken over het selectieve dan wel algemene karakter van deze regeling wordt met dit besluit beoogd na te gaan of de toepassing ervan op RTP al dan niet selectief is geweest.
(128)
Om te bewijzen dat de herschikking onontbeerlijk is om de levensvatbaarheid van de onderneming te waarborgen wordt in wetsdecreet nr. 411/91 vereist dat een financieel-economische studie wordt verricht. RTP heeft een dergelijke financieel-economische studie naar de levensvatbaarheid van de onderneming als bedoeld in artikel 2, lid 3, van dit wetsdecreet nooit laten uitvoeren.
(129)
Daarenboven was de in artikel 2, lid 1, onder d), van wetsdecreet nr. 411/91 vervatte voorwaarde niet op RTP van toepassing aangezien de regularisatie van de schuld niet ten vervolge op een ingrijpen door de overheid plaatsvond. De Commissie aanvaardt het argument van Portugal niet dat de opeenvolging van feiten in het kader van de staatsmaatregelen het bestaan van de onderneming in schulden had beïnvloed en dat op RTP op het tijdstip waarop het ingrijpen door de overheid plaatsvond wettelijke regels van toepassing waren. Hoewel RTP in 1977 aan een specifieke beheersregeling was onderworpen (69) kwam aan deze regeling een einde met de goedkeuring van de statuten van RTP in 1980, terwijl de schuld jegens de sociale zekerheid tussen 1983 en 1989 was ontstaan. De Commissie is van oordeel dat de aan RTP verleende toestemming voor de regularisatie van de schuld niet kan worden beschouwd als passend in het kader van een algemene regeling uit hoofde van wetsdecreet nr. 411/91, omdat RTP niet voldeed aan de in die wet voor een dergelijke toestemming vervatte criteria. Derhalve is de maatregel op selectieve wijze op RTP toegepast.
(130)
Door de herschikking van de schuld toe te staan had Portugal op dezelfde wijze moeten handelen als een publieke of particuliere schuldeiser die tracht de hem verschuldigde bedragen te verhalen en daartoe schuldherschikkingsovereenkomsten sluit om de terugbetaling te vergemakkelijken (70). De door de staat gehanteerde vertragingsrente dient gelijk te zijn aan de rentevoet die een particuliere crediteur in dezelfde omstandigheden zou toepassen. De Commissie is van oordeel dat een particuliere crediteur die de hem verschuldigde bedragen via gerechtelijke stappen tracht te verhalen ten minste de wettelijke rente zou verkrijgen. Portugal heeft derhalve door, ondanks de beschikbare mechanismen, de betaling van de rente niet te verlangen, niet op dezelfde wijze gehandeld als een particuliere schuldeiser met het oog op een zo hoog mogelijke rente zou hebben gedaan. Bovendien is de schuld jegens de Segurança Social in de periode 1983-1989 ontstaan en werd in 1993 herschikking van de schuld overeengekomen. Onder dezelfde voorwaarden zou een particuliere schuldeiser niet gedurende een zo lange periode een dergelijke opstapeling van uitstaande schulden hebben toegestaan zonder een procedure voor de terugvordering te hebben gestart. Met de maatregel is derhalve klaarblijkelijk een specifiek voordeel aan RTP verleend.
(131)
Kapitaalverhoging: na de door belanghebbenden en door Portugal gemaakte opmerkingen te hebben onderzocht is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 RTP een financieel voordeel hebben gegeven. Zoals uit tabel 3 in overweging 40 blijkt zou, gelet op de zwakke financiële situatie van RTP op het ogenblik waarop de kapitaalinjecties plaatsvonden, geen enkele particuliere investeerder kapitaal in ondernemingen hebben ingebracht, omdat een normaal rendement op de investering binnen een redelijke termijn niet viel te verwachten. In feite ging de financiële situatie van RTP, ondanks de kapitaalinjecties, nog verder achteruit. Noch Portugal noch belanghebbenden hebben beweerd dat Portugal met zijn kapitaalinbreng in de onderneming als een particuliere investeerder handelde.
(132)
Lening van 1998: de Commissie kan het argument van Portugal dat de in 1998 verstrekte lening conform de marktvoorwaarden was, niet aanvaarden. Om ervoor te zorgen dat een lening geen staatssteun is, moeten de daaraan verbonden voorwaarden (namelijk de verlangde zekerheden voor de lening en de rente) het aan het verstrekken van de lening aan een onderneming inherente risico weerspiegelen (71). Het risico en derhalve de rentevoet zijn hoger wanneer een onderneming zich in een financieel-economische situatie bevindt waarvan de soliditeit onder het niveau is waarop een financiële instelling een lening zou verstrekken.
(133)
Zoals uit tabel 3 in overweging 40 blijkt, bevond RTP zich, op het tijdstip waarop de lening werd verstrekt, in financiële moeilijkheden die zodanig ernstig waren dat de schulden van de onderneming meer bedroegen dan de waarde van haar activa en dat haar nettopositie negatief was. Technisch gezien was de onderneming dus failliet.
(134)
Ten eerste moet erop worden gewezen dat de lening een ondergeschikte lening was, dat wil zeggen dat er geen zekerheid op basis van activa aan verbonden was en dat deze, ingeval van faillissement van de onderneming, door de Portugese staat pas na alle schuldeisers, maar vóór de aandeelhouders, zou worden vergoed. De afwezigheid van adequate op activa gebaseerde zekerheden geeft duidelijk aan dat deze lening niet tegen marktvoorwaarden is verstrekt en dat er staatssteun in het spel was. Gelet op het feit dat RTP zich op het moment waarop de lening werd verstrekt in een situatie van technisch faillissement bevond, zou geen enkele financiële instelling haar een ondergeschikte lening hebben verstrekt, omdat de mogelijkheden die RTP had om deze terug te betalen bijzonder gering waren. De lening werd dan ook niet door een particuliere financiële instelling verstrekt maar door het Fonds voor de regularisatie van de staatsschuld.
(135)
Ten tweede kan worden betoogd dat de op de lening toegepaste rentevoet duidelijk niet het aan deze lening verbonden risico weerspiegelt. Niet alleen is de rente lager dan de gewoonlijk door de Commissie voor de berekening van het staatssteunelement in rentesubsidieregelingen gehanteerde referentierente (72) maar bovendien zou een normale marktdeelnemer behalve solide garanties ook een rente vereisen die een dermate hoog risico van niet-terugbetaling zou compenseren.
(136)
Aangezien de financiële positie van RTP van dien aard was dat de onderneming niet in staat zou zijn geweest om een ondergeschikte lening onder normale voorwaarden te verkrijgen, staat de lening metterdaad gelijk aan betaling van een subsidie en vormt deze een voordeel voor RTP.
(137)
De Commissie is, gelet op het bovenstaande, van mening dat de herschikking van de schuld jegens de Segurança Social, de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 alsook de in 1998 verstrekte lening een financieel en economisch voordeel verschaften ten opzichte van de concurrenten die niet dezelfde middelen ontvingen.
(138)
De Portugese televisiemarkt is uiterlijk in 1992 voor concurrentie opengesteld, zodat er concurrenten op de markt waren in de periode waarin de verschillende maatregelen ten behoeve van RTP zijn genomen. In februari 1992 werden omroepmachtigingen verstrekt aan de particuliere televisiezenders SIC en TVI en in oktober 1992 begon SIC met haar uitzendingen in Portugal.
(139)
De Commissie aanvaardt het argument van Portugal niet dat de overeenkomst over de schuld jegens de Segurança Social buiten het begrip van staatssteun zou vallen, aangezien de schuld zelf was ontstaan voordat de Portugese omroepmarkt voor concurrentie werd opengesteld. Het financiële voordeel werd in mei 1993 na de openstelling van de omroepmarkt verstrekt en kon derhalve RTP een economisch voordeel geven.
(140)
Er moet dan ook worden geconcludeerd dat de door Portugal genomen maatregelen aan RTP een financieel en economisch voordeel konden verstrekken boven de concurrenten die niet dezelfde middelen kregen en aldus de concurrentie in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU konden verstoren.
(141)
Steunmaatregelen van de staten vallen binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU voor zover deze het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Dit is steeds het geval wanneer de activiteiten in kwestie het voorwerp zijn van handel tussen de lidstaten. In dit geval verricht RTP, het gesteunde bedrijf, activiteiten op de internationale markt. RTP wisselt immers via de Europese Radio-unie televisieprogramma’s uit en neemt deel aan het Eurovisiesysteem (73). Bovendien is RTP een directe concurrent van commerciële zenders aanwezig op de internationale televisie- en radiomarkt en voorzien van een internationale eigendomsstructuur (74).
(142)
Geconcludeerd kan derhalve worden dat de door Portugal ten behoeve van RTP genomen maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten hebben beïnvloed in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(143)
Uit het bovenstaande vloeit voort dat, los van de eventuele openbaredienstverplichtingen van RTP, de volgende maatregelen staatssteun bevatten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU:
-
de herschikking van de schuld jegens de Segurança Social,
-
de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997, en
-
de in 1998 verstrekte lening.
Ook de tijdelijke vrijstelling van registratiekosten overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 en de permanente vrijstelling van registratiekosten en andere kosten overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 is staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(144)
Niettemin rust, zoals in de overwegingen 44 tot en met 48 van dit besluit reeds werd gesteld, op RTP een publiekeomroepverplichting. In de zaak Altmark Trans GmbH en Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH en Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht („de zaak Altmark”) heeft het Hof van Justitie verklaard dat de maatregelen van de staat die de kosten van de openbare omroep compenseren geen staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag (nu artikel 107, lid 1, VWEU) wanneer aan de volgende vier voorwaarden is voldaan (75):
a)
de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk zijn belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en deze moeten duidelijk zijn afgebakend;
b)
de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld;
c)
de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichting, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken;
d)
wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen belaste onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
(145)
De eerste en derde voorwaarde buiten beschouwing gelaten lijken de ad-hocmaatregelen (zie overweging 143 van dit besluit) om de hieronder genoemde redenen niet aan de tweede en vierde voorwaarde van het arrest-Altmark te voldoen:
(146)
Het is duidelijk dat de door middel van de overeenkomst met het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan verstrekte financiering en de lening in 1998 geen deel uitmaakten van het compensatiestelsel waarvan de parameters vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld (tweede voorwaarde). In tegendeel: zij waren gebaseerd op aan de staat toe te schrijven ad-hocmaatregelen.
(147)
Bovendien was, zoals in overweging 61 van dit besluit wordt aangegeven, in de openbaredienstverleningsovereenkomst de mogelijkheid voorzien van een speciale financiering, door middel van kapitaalinbreng, voor investeringen in uitrusting voor de openbare omroep. In de openbaredienstverleningsovereenkomsten worden de investeringen niet tot de openbare diensten beperkt, en worden evenmin de voorwaarden voor en beperkingen van de deelneming door de staat gedefinieerd; daarin wordt alleen de mogelijkheid voorzien dat de staat als aandeelhouder kan deelnemen in de investeringen van RTP. De Commissie is daarom van mening dat van de kapitaalinbreng evenmin kan worden gesteld dat deze deel uitmaakt van een compensatiestelsel waarvan de parameters vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld.
(148)
RTP is duidelijk niet gekozen door middel van een aanbestedingsprocedure die de laagst mogelijke kosten garandeert. Er zijn geen aanwijzingen dat het bedrag van de ad-hocbetalingen was vastgesteld aan de hand van een analyse van de kosten die een gemiddelde onderneming zou maken (vierde voorwaarde).
(149)
Gelet op het voorgaande is duidelijk dat in dit geval niet aan alle voorwaarden van het arrest-Altmark is voldaan. Daarom moeten de in overweging 143 van dit besluit genoemde maatregelen worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(150)
Het Hof van Justitie is steeds van oordeel geweest dat artikel 106, VWEU in een afwijking kan voorzien van het verbod om staatssteun toe te kennen aan ondernemingen die belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang. In het arrest-Altmark werd impliciet bevestigd dat staatssteun ter compensatie van de door een onderneming te dragen kosten voor het leveren van een dienst van algemeen economisch belang als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd wanneer deze aan de in artikel 106, lid 2, VWEU (ex artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag en voorheen „gemeenschappelijke markt” genoemd) vervatte voorwaarden voldoet (76).
(151)
Het Hof van Justitie heeft verduidelijkt dat, indien men wil dat een maatregel voor een dergelijke afwijking in aanmerking komt, aan alle voorwaarden inzake omschrijving, toewijzing en evenredigheid is voldaan. De Commissie is van mening dat wanneer die voorwaarden vervuld zijn, de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die tegen de belangen van de Gemeenschap indruist.
(152)
De manier waarop deze voorwaarden worden toegepast op de openbare omroep wordt uiteengezet in de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen (de omroepmededeling) (77). Overeenkomstig deze mededeling moet de Commissie nagaan of (78):
a)
de activiteiten van RTP openbaredienstverplichtingen zijn die duidelijk als zodanig door de lidstaat worden omschreven (omschrijving);
b)
RTP uitdrukkelijk door de Portugese autoriteiten met het verlenen van die dienst is belast (toewijzing);
c)
de financiering evenredig is met de nettokosten van het verlenen van de openbare dienst.
(153)
Zoals wordt bepaald in het protocol van Amsterdam (79) en in de omroepmededeling (80) is de omschrijving van de openbare opdracht van de publieke-omroeponderneming een bevoegdheid van de lidstaten. In de omroepsector blijft de rol van de Commissie beperkt tot de controle op het bestaan van kennelijke fouten in de omschrijving van de openbare dienst. Een dergelijke fout zou misbruik van de definiëring van de openbare dienst vormen.
(154)
Gezien het specifieke karakter van het omroepstelsel acht de Commissie een omschrijving waarbij een omroeporganisatie de opdracht krijgt een evenwichtige en gevarieerde programmering aan te bieden, overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van dat protocol (81), gerechtvaardigd. Een dergelijke omschrijving zou in overeenstemming zijn met de doelstelling dat voldaan wordt aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de maatschappij.
(155)
Zoals beschreven in de overwegingen 44 tot en met 48 van dit besluit is RTP, krachtens wet nr. 21/92 en de openbaredienstverleningsovereenkomsten, verplicht om als algemene televisieomroep de uitzending van programma’s van algemene aard op twee zenders te waarborgen. Terwijl de eerste zender een meer algemene programmering moet aanbieden, moet de tweede zender meer gericht zijn op een specifiek publiek. Anderzijds zijn, zoals reeds in de overwegingen 44 en 45 van dit besluit werd vermeld, in wet nr. 21/92 en in de openbaredienstverleningsovereenkomsten op meer gedetailleerde wijze voor RTP verplichtingen vastgelegd betreffende de inhoud van de programma’s, de internationale samenwerking en een aantal andere specifieke verplichtingen.
(156)
Hoewel de definiëring van de publieke-omroepverplichting van RTP van kwalitatieve aard is en tamelijk ruim, beschouwt de Commissie die „ruime” definitie overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van het protocol van Amsterdam als legitiem (82). Derhalve beschouwt de Commissie ook de algemene definiëring van de opdracht aan RTP in het kader van de openbare dienst die erin bestaat twee televisiezenders met een landelijk bereik te bieden, de ene van meer algemene aard en de andere meer gericht op een specifiek publiek, als legitiem. Een dergelijke omschrijving kan worden beschouwd als beantwoordend aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de Portugese samenleving.
(157)
De Commissie beschouwt de verplichtingen waarin meer gedetailleerd is vastgelegd op welke wijze RTP de algemene publieke-omroepopdracht moet uitvoeren, eveneens als legitiem. Men kan stellen dat ook deze verplichtingen beantwoorden aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de Portugese samenleving, zoals in het protocol van Amsterdam wordt vereist.
(158)
Hoewel de Commissie de aan RTP toevertrouwde openbaredienstverplichting legitiem acht, dient zij desalniettemin na te gaan of de omschrijving geen kennelijke fouten bevat.
De Commissie zal nagaan of de tijdelijke en de permanente vrijstelling van notariskosten, registratiekosten en publicatiekosten kunnen worden beschouwd als compensatie voor de kosten van de openbare dienst en zal daarnaast onderzoeken of de verplichting van RTP om de filmsector te steunen als onderdeel van de openbaredienstopdracht van RTP kan worden beschouwd.
(159)
De Commissie zal in de eerste plaats beoordelen of de tijdelijke vrijstelling van de vereisten inzake de notariële akte (en de daaraan verbonden kosten), registratiekosten en publicatiekosten tijdens de omvorming tot naamloze vennootschap in 1992 overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, alsook de permanente vrijstelling van verscheidene kosten overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 kunnen worden beschouwd als compensatie voor uit het verrichten van een openbare dienst voortvloeiende kosten.
(160)
Tijdelijke vrijstellingen: ten eerste moet worden onderzocht of de kosten die met de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap in 1992 gemoeid waren (dat wil zeggen de kosten die normaal gesproken worden gemaakt voor een notariële akte, de registratie en publicatie daarvan) legitiem als kosten voor het verrichten van de openbare dienst kunnen worden gecompenseerd. Zoals hierboven is aangegeven, heeft de compensatie de vorm van een vrijstelling overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92.
(161)
Op het tijdstip van haar omvorming verrichtte RTP alleen openbareomroepactiviteiten (zie overweging 18 van dit besluit), terwijl de commerciële activiteiten werden verricht door dochterondernemingen die in juridisch opzicht van RTP verschilden. Daarom waren de kosten in verband met de omvorming van de publieke omroep automatisch kosten voor het verrichten van de openbare dienst die de staat op legitieme wijze kon compenseren. Het is niet noodzakelijk na te gaan of de reorganisatie van RTP juridisch verplicht of noodzakelijk was (83). De beoordeling uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU en de omroepmededeling vereist dat de compensatie niet meer bedraagt dan de nettokosten van de openbare dienst, maar het is niet noodzakelijk te beoordelen of deze kosten, mits zij beperkt zijn tot het verrichten van de openbare dienst, vermeden hadden kunnen worden (84). In overeenstemming met het Protocol van Amsterdam en de omroepmededeling zijn de lidstaten in beginsel vrij om de organisatie van hun openbare omroep te bepalen, hetgeen niet alleen geldt voor de organisatie van de omroep waarvan inhoud zal worden uitgezonden maar ook onder welke rechtsvorm de publieke omroep zijn activiteiten zal verrichten. De rol van de Commissie is ertoe beperkt te controleren of door de liststaat van deze vrijheid misbruik is gemaakt. In het onderhavige geval zijn er geen aanwijzingen dat de omvorming was uitgevoerd met als enige doelstelling RTP een voordeel te verlenen. Er zijn geen redenen om te twijfelen aan de redenering van Portugal dat de omvorming van 1992 was uitgevoerd om RTP een flexibeler bedrijfsstructuur te geven dan die van een overheidsorganisatie met omslachtige staatscontroleprocedures. Daarom moet worden geconcludeerd dat de vrijstelling van registratiekosten (dat wil zeggen notariskosten en publicatiekosten) op het tijdstip van de omvorming van RTP een legitieme compensatie voor het verschaffen van een publieke-omroepdienst is.
(162)
Permanente vrijstelling: niettemin kan de bovenstaande redenering (uiteengezet in overweging 161 van dit besluit) niet worden toegepast op de permanente vrijstelling van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92, die niet in de tijd is beperkt en derhalve openstaat om ook registraties en inschrijvingen voor activiteiten van RTP te dekken die buiten de openbaredienstopdracht van de onderneming staan (bijvoorbeeld, wanneer RTP zelf commerciële activiteiten zou starten in plaats van dit te doen via haar dochterondernemingen die in juridisch opzicht van haar verschillen).
Gelet op de ruime werkingssfeer van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92, zowel qua tijd (dat wil zeggen: onbeperkt) als inhoudelijk (niet beperkt tot activiteiten op het gebied van de openbare dienst) is rechtvaardiging van iedere eventuele toekomstige vrijstelling van registratiekosten als kosten van de openbare dienst niet mogelijk. Er moet dan ook worden geconcludeerd dat de vrijstelling van kosten uit hoofde van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 niet verenigbaar is met de interne markt.
(163)
Hoewel Portugal staande hield dat artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 nooit is toegepast en dat RTP na de omvorming van 1992 altijd de nodige registratiekosten heeft betaald, zou dat argument geldig kunnen blijken te zijn in het geval van terugvordering maar dit verandert niets aan het feit dat de bepaling als zodanig staatssteun aan RTP verleent die door artikel 106, lid 2, VWEU noch door een andere bepaling van dat Verdrag wordt gerechtvaardigd.
(164)
Gelet op overweging 45 van de richtlijn „televisie zonder grenzen” zou de Commissie kunnen aanvaarden dat de omschrijving van de openbaredienstopdracht van de openbare omroepen onder meer de verplichting inhoudt om in aanzienlijke mate aan de investeringen in de Europese audiovisuele productie bij te dragen, voor zover de daaruit resulterende filmrechten de uitzending ervan op de openbare omroepen mogelijk maken (85).
(165)
De Commissie is van mening dat de aan RTP gegeven opdracht inzake ondersteuning van de filmproductie binnen het toepassingsgebied van de openbare omroep valt, aangezien RTP de films waarvan het de distributierechten heeft verworven op de openbare televisieomroep uitzendt.
(166)
Daarom kan de Commissie niet instemmen met de door belanghebbenden gemaakte opmerkingen, namelijk dat de verplichting van RTP ten aanzien van de bevordering van filmproductie en de financiering ervan discriminerend is. De partijen betoogden dat particuliere omroepen eveneens protocollen betreffende bevordering van de cinemaproductie met de Portugese autoriteiten hebben gesloten, waarin geen compensatie is vastgelegd. De Commissie is echter van oordeel dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen de vrijwillige overeenkomsten betreffende de bevordering van de filmproductie die tussen de staat en particuliere omroepen zijn gesloten enerzijds en de op RTP rustende openbaredienstverplichtingen om filmproducties uit te zenden en te financieren, anderzijds. Het is duidelijk dat aan RTP expliciet een taak op het gebied van de openbare dienst is toevertrouwd om bepaalde filmproducties te ondersteunen die vervolgens als programma’s van de publieke omroep worden uitgezonden, terwijl aan de particuliere omroepen een dergelijke openbaredienstopdracht niet wordt toevertrouwd. In feite is RTP een instrument geworden dat door de staat wordt gebruikt om het filmbedrijf te ondersteunen. Eventuele daaruit voortvloeiende voordelen die door RTP aan het filmbedrijf worden verleend, zouden staatssteun kunnen zijn en moeten als zodanig worden beoordeeld. Dit besluit laat de eventuele beoordeling van mogelijke voordelen die aan filmproducenten zijn verleend, onverlet.
(167)
Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de medefinanciering door RTP van Portugese filmproducties die op de openbare televisiezenders worden uitgezonden kan worden beschouwd als een legitieme specifieke verplichting die noodzakelijk is wil RTP aan zijn algemene publieke-omroepverplichtingen voldoen. Derhalve vormt deze verplichting niet een kennelijke fout.
(168)
Niettemin is de Commissie van mening dat de aan RTP opgelegde wettelijke verplichting om „andere, op ad-hocbasis” te preciseren diensten (86) te verrichten niet voldoende nauwkeurig is om de Commissie in staat te stellen vooraf met voldoende juridische zekerheid vast te stellen of deze diensten als openbare dienst kunnen worden beschouwd. Alhoewel zij van mening is dat de „andere, nader te preciseren diensten” niet duidelijk zijn gedefinieerd, merkt zij op dat tijdens de periode in kwestie geen enkele betaling uit hoofde van deze bepaling is gedaan (87).
(169)
Gelet op het voorgaande is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de activiteiten van RTP, zoals deze zijn beschreven in wet nr. 21/92 en nader zijn gepreciseerd in de openbaredienstverleningsovereenkomsten, welomschreven openbaredienstverplichtingen zijn.
Alhoewel de verplichting om „andere, op ad-hocbasis te preciseren diensten” te verlenen niet voldoende nauwkeurig is om vooraf te concluderen dat alle diensten die onder deze rubriek worden verleend als openbare diensten kunnen worden beschouwd, zijn in de periode 1992-1998 geen betalingen uit hoofde van deze bepaling gedaan.
De permanente vrijstelling van registratiekosten en andere kosten is niet beperkt tot de compensatie van de kosten van openbaredienstverlening en kan derhalve niet op grond van artikel 106, lid 2, VWEU worden gerechtvaardigd.
(170)
Ten tweede moet worden nagegaan of de openbarediensttaak aan de ontvanger van de financiering, RTP, is toevertrouwd.
(171)
Overeenkomstig de omroepmededeling moet de Commissie nagaan of de openbare opdracht aan RTP werd toegewezen door middel van een officieel besluit (88).
(172)
Zoals in overweging 48 van dit besluit wordt opgemerkt werden de openbaredienstverplichtingen duidelijk aan RTP toevertrouwd op basis van verscheidene wetten en overeenkomsten: artikel 5 van wet nr. 58/90, artikel 4, lid 1, en artikel 5 van wet nr. 21/92 en bepaling 1 van de oude en de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst.
(173)
De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden of Portugal ontvangen waaruit zou blijken dat de openbare dienst niet in voldoende mate aan RTP was toevertrouwd door middel van een officieel besluit. Overeenkomstig de omroepmededeling en gelet op de in overweging 48 van dit besluit genoemde wetten en overeenkomsten, moet worden geconcludeerd dat het zonder twijfel RTP is die de verplichtingen inzake de openbare televisieomroep moet vervullen en dat een openbaredienstopdracht derhalve officieel aan RTP is toevertrouwd.
(174)
Niet alleen is het noodzakelijk dat de openbaredienstopdracht door middel van een officiële akte aan RTP wordt toevertrouwd; er moeten daarnaast maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de openbare dienst in overeenstemming met de wet en met de openbaredienstverleningsovereenkomsten wordt verricht. Zoals in de overwegingen 49 tot en met 59 van dit besluit wordt vermeld, waren er verschillende controlemechanismen ingesteld om ervoor te zorgen dat RTP de openbaredienstverplichtingen in overeenstemming met de bepalingen uitvoerde.
(175)
Ten eerste moest RTP verslagen over het uitvoeren van haar openbaredienstverplichtingen en plannen, tezamen met het advies van het interne accountantscomité, overleggen. RTP diende de verslagen over de openbare dienst in voor de boekjaren 1993 tot en met 1998, waarin het vervullen van elk van de openbaredienstopdrachten werd beschreven en de kosten van elk daarvan door middel van een analytisch boekhoudsysteem werden geïdentificeerd.
(176)
Ten tweede heeft de minister van Financiën en het voor de media verantwoordelijke lid van de regering een audit laten verrichten naar de uitvoering van de openbaredienstverleningsovereenkomst en heeft de inspecteur-generaal van Financiën het financiële plan onderzocht.
(177)
Ten derde moest er jaarlijks een audit worden verricht. De Commissie kan het argument van Portugal, dat na het arrest van het Hof in zaak T-442/03 werd herhaald, dat in feite de verslagen over de openbare dienst aan een externe audit waren onderworpen en dat daarom geen verdere actie nodig was, niet aanvaarden. De situatie vóór de goedkeuring van de beschikking van 15 oktober 2003 kan als volgt worden beschreven:
a)
voor het boekjaar 1992 was er geen verslag over de openbare dienst aangezien de verplichting om verslagen over de openbare dienst in te dienen pas bij de concessieovereenkomst van 1993 werd ingevoerd;
b)
voor de boekjaren 1993 en 1994 was er geen externe audit, maar alleen een verklaring van de vertegenwoordigers van de onderneming, te weten de fiscale raad van de RTP (Conselho fiscal da RTP), die een interne raad van de onderneming is;
c)
voor de boekjaren 1995-1998 gingen de verslagen vergezeld van een verklaring van een onafhankelijke externe accountant en zijn vertegenwoordigers. In die verklaringen wordt bevestigd dat RTP haar openbaredienstverplichtingen had nageleefd. Tot meer gedetailleerde verslagen over de openbare dienst die tot deze conclusie leidden kon echter geen toegang worden verkregen.
(178)
Gelet echter op de conclusies van het Gerecht in zaak T-442/03, en met name in de punten 232 tot en met 256 van het arrest, kon de Commissie zich niet uitsluitend baseren op de (beknopte) accountantsverklaringen betreffende de in overweging 177 van dit besluit genoemde verslagen over de openbare dienst en aanvaardde zij in plaats daarvan het voorstel van Portugal een externe audit te laten uitvoeren op basis van de bestaande verslagen over de openbare dienst voor alle boekjaren in kwestie. Dat wil zeggen: voor de jaren 1992-1997 zijn externe audits verricht over de naleving door RTP van haar openbaredienstverplichtingen. Voor boekjaar 1992 werd de externe audit verricht ondanks het ontbreken van een verslag over de openbare dienst. De externe accountant baseerde zich evenwel op een ander document om te beoordelen of de openbaredienstopdracht was vervuld. Voor het boekjaar 1998 was er geen externe audit verricht omdat er, zoals SIC ook niet betwist, al een externe audit bestond in de vorm van het BDO Binder verslag van 1998, waarnaar in de overwegingen 186 tot en met 188 van het onderhavige besluit wordt verwezen.
(179)
De nieuwe audits voor de boekjaren 1992-1997 werden georganiseerd door de nationale regelgevende instantie voor de media, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. De ERC is een onafhankelijk administratief orgaan dat, overeenkomstig de Portugese grondwet, verantwoordelijk is voor het toezicht op de inachtneming van de statuten en de regels die op de media van toepassing zijn. ERC besteedde de audits voor de boekjaren 1992-1997 uit aan de externe accountant, Pedro Roque, die onafhankelijk is van RTP.
(180)
Gelet op de tijd die is verstreken tussen 1992 en de in 2010 verrichte audits van de verslagen over de openbare dienst, was het moeilijk om tot alle gegevens toegang te krijgen. Dit verklaart waarom het onderzoek zo lang heeft geduurd en waarom het uitvoeren van nieuwe audits zoveel tijd in beslag heeft genomen. Niettemin konden de audits uiteindelijk worden uitgevoerd omdat er al verslagen over de openbare dienst bestonden (behalve voor het boekjaar 1992) en de accountants zodoende een basis voor hun audit hadden. De audits voor de boekjaren 1992-1997 zijn bij de Commissie ingediend.
(181)
In de accountantsverslagen wordt de taak beschreven van de externe audits waarmee wordt beoogd de openbareomroepdienst die door RTP wordt verricht en de daarvoor ontvangen betaling te beoordelen en te controleren. Zij bevatten een beschrijving van de gegevens die in aanmerking zijn genomen. Zo verwijzen zij onder andere naar wet nr. 58/90 (Wet op de publieke omroep, wet nr. 21/92 inzake de omvorming van RTP, de openbaredienstverleningsovereenkomsten, de jaarrekeningen en de externe audits van de jaarrekeningen, het businessplan en de begroting met betrekking tot het vervullen van de dienstopdracht (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), de verslagen over de openbare dienst voor de betreffende jaren (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). De accountants vermelden dat, gelet op de lange periode die is verstreken tussen de boekjaren 1992 en 1997 en de uitbesteding van de audit in 2010, een aantal documenten is vernietigd en enkele gegevens niet beschikbaar waren. Daarom was het verslag over de audit hoofdzakelijk gericht op de beschikbare verslagen, met name de verslagen over de openbare dienst (89) en de gecertificeerde jaarrekening.
(182)
Ondanks deze beperkingen die te wijten zijn aan het feit dat veel tijd is verstreken, vonden de accountants het mogelijk hun contract na te komen en de audits uit te voeren en een beoordeling op te stellen over de naleving door RTP van haar openbaredienstverplichtingen en de daarvoor ontvangen compensatie. In de audits wordt er uitdrukkelijk op gewezen dat de accountants erin waren geslaagd de moeilijkheden die werden veroorzaakt doordat er veel tijd was verstreken te overwinnen en de audits uit te voeren. Zo maken de accountants weliswaar het voorbehoud dat de criteria van de analytische boekhouding en de methoden van kostentoeschrijving niet konden worden geraadpleegd maar vormde dit geen belemmering voor het verrichten van de audit en tot een positieve conclusie te komen. In het samenvattend verslag wordt gesteld dat: „alle kosten en ontvangsten van RTP zijn gebaseerd op de stelling dat zijn activiteit alleen betrekking heeft op het verzorgen van openbare omroep en dat de onderhavige audits gebaseerd waren op financiële verklaringen ten aanzien waarvan zowel door de interne accountant van de onderneming als door externe accountants een audit was verricht, waaruit geen andere relevante feiten voortkwamen dan de in de jaarrekening beschreven feiten” (90). De Commissie had (zie overweging 18 van het onderhavige besluit) al vastgesteld dat RTP gedurende de jaren in kwestie alleen publiekeomroepactiviteiten had verricht, terwijl de commerciële activiteiten werden verricht door dochterondernemingen die in juridisch opzicht van RTP verschillen. De criteria voor de kostentoeschrijving zijn daarom alleen relevant om de kostentoeschrijving te plaatsen binnen de kosten die door RTP voor het vervullen van haar openbaredienstopdracht zijn gemaakt en mogen geen effect hebben op het bedrag van de totale kosten van de openbaredienstopdracht.
Wat de financiële gegevens betreft, was de Commissie van oordeel dat de externe accountants zich terecht konden baseren op de financiële jaarrekening, die steeds vergezeld ging van een audit die de juistheid van de rekeningen van RTP certificeerde. Volgens de openbaredienstverleningsovereenkomsten werd met de externe audit betreffende het verslag over de openbare dienst beoogd na te gaan of RTP haar openbaredienstverplichtingen overeenkomstig de opdracht had vervuld en of de compensatie voor de openbaredienstverplichting in overeenstemming is met kosten van de uitvoering van die verplichting. Hoewel de financiële gegevens voor het leveren van een openbare dienst gedurende de jaren in kwestie betrekking hadden op het leveren van een openbare dienst door RTP, was daarom een nog een onafhankelijke controle noodzakelijk om te vast te stellen of de gemaakte kosten in overeenstemming waren met de openbaredienstopdracht.
(183)
De externe accountants bevestigen dit punt. Ten aanzien van de jaren 1992-1997 kwamen zij tot de conclusie dat RTP in hoofdzaak aan haar omroepverplichtingen qua kwantiteit had voldaan, zoals dit in de concessieovereenkomst is vastgelegd, met bijzondere nadruk op de verplichting inzake de omroepinhoud. De accountant is van oordeel: „na de beschikbare documenten, dat wil zeggen de verslagen van de accountant en van het accountantscomité, te hebben onderzocht, hebben wij niets gevonden dat voor ons aanleiding is om de conclusie te trekken dat de ingediende documenten, die betrekking hebben op de overeenstemming tussen de openbarediensttaken en de compensatie van de werkelijke kosten, materieel relevante distorsies bevatten die de naleving van de in de periode in kwestie geldende wetgeving ongunstig beïnvloeden” (91).
(184)
Een aantal van de auditverslagen vermeldt dat RTP om een hoger compensatiebedrag had kunnen vragen maar dat de voorwaarden van de openbaredienstverleningsovereenkomsten dat onmogelijk maakten, wegens artikel 15, lid 4, van de oude overeenkomst en artikel 19, lid 3, van de nieuwe overeenkomst van 1996. De externe individuele audits voor de boekjaren 1994, 1996 en 1997 bevatten verklaringen inzake het verschil tussen de werkelijk door RTP gemaakte hoge kosten om de openbare dienst te verstrekken en de daarvoor ontvangen compensatie, die geringer was dan de gemaakte kosten (92). In het samenvattend verslag voor alle boekjaren waarover audits zijn verricht wordt expliciet gesteld: „voor alle boekjaren was de compenserende vergoeding die werd toegewezen en betaald lager dan de in ieder RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público - de verslagen over de openbare dienst) aangegeven bedragen” (93).
(185)
In sommige audits (met uitzondering van die over de boekjaren 1992 en 1993) wordt verklaard dat RTP de wettelijke maximumtijd voor reclame overschreed, met andere woorden RTP zond meer reclameboodschappen uit dan op grond van de openbaredienstverleningsovereenkomsten was toegestaan. De ontvangsten van RTP uit die reclameactiviteiten moeten, overeenkomstig de omroepmededeling, in aanmerking worden genomen bij de berekening van de kosten voor het verrichten van de openbare dienst, omdat de door de openbare dienst gegenereerde inkomsten, inkomsten uit reclame daaronder begrepen, in de berekening van de behoefte van de onderneming aan financiering van haar openbaredienstverlening moeten worden opgenomen.
Het feit dat de maxima voor reclamezendtijd werden overschreden had geen gevolgen voor de analyse van de accountant voor de boekjaren 1992-1997. De compensatie voor de openbaredienstopdracht kwam overeen met de openbarediensttaak die door RTP is uitgevoerd en er was geen sprake van overcompensatie. Portugal bevestigde ook dat voor de boekjaren 1994, 1995 en 1996 alle reclameontvangsten (dus ook de ontvangsten die voortvloeiden uit de overschrijding van de toegestane reclamezendtijd) in aanmerking waren genomen en zodoende voor elk van die jaren de behoeften inzake financiering van de openbare dienst hadden verminderd (94). Wat het boekjaar 1996 betreft, bepaalde artikel 15 van de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst dat voor de vaststelling van de compensatie de uit de exploitatie van de zenders verkregen winst niet in aanmerking mag worden genomen bij de samenvatting van de kosten voor de berekening van de totale kosten van de openbare dienst. De „winst” omvat ook de reclameontvangsten. Portugal heeft uitdrukkelijk bevestigd dat de winst uit reclame is afgetrokken van het vereiste compensatiebedrag (95).
(186)
Voor het boekjaar 1998 verrichtte externe accountant BDO Binder een onderzoek naar de verhouding tussen de openbaredienstopdracht van RTP en de daarmee verband houdende kosten. In het BDO Binder verslag worden verscheidene aanbevelingen gedaan met het oog op de toekomst en wordt voorgesteld de interne controles van RTP te versterken om ervoor te zorgen dat de interne regels in acht worden genomen; in het verslag wordt evenwel niet geconcludeerd dat RTP een te hoge compensatie had ontvangen voor de door hem verrichte openbaredienstopdracht of dat de cijfers die in het door RTP opgestelde verslag over de openbare dienst zijn gebruikt en die door de Commissie in haar beschikking van 15 oktober 2003 zijn gebruikt, niet betrouwbaar waren. Waar het BDO Binder verslag concrete cijfers bespreekt, verwijst het naar een fout bij het opstellen van een inventaris voor bepaalde activa. In het verslag wordt echter veeleer het ontbreken van een inventaris van activa bekritiseerd (96), en wordt niet zozeer geconcludeerd dat de respectieve investeringen niet zijn gedaan en dat de waarden van de investeringen verkeerd zijn geboekt. Niettemin waren, zoals Portugal benadrukte, de cijfers voor de respectieve investeringen in ieder geval niet inbegrepen in de berekening van de compensatie, hetgeen uitsloot dat de afschrijvingskosten van vaste activa konden worden vergoed.
(187)
Wat de overschrijding van de reclamezendtijd betreft, werd in het BDO Binder verslag vastgesteld dat bij de berekening van de financieringsbehoefte van de publieke omroep alle reclameontvangsten in aanmerking waren genomen. Ook hier was geen van deze factoren voor de accountant aanleiding om een negatief advies uit te brengen over de vervulling door RTP van haar openbarediensverplichtingen en wijst deze evenmin op overcompensatie.
(188)
Het belangrijkste voor de analyse in dit besluit is evenwel de conclusie van het BDO Binder verslag (die niet door SIC wordt betwist) dat RTP 25 miljard PTE had kunnen vragen voor de vervulling van haar openbaredienstverplichtingen, maar in plaats daarvan ontving het bedrijf slechts 14 miljard PTE. Met andere woorden: het BDO Binder verslag wijst niet op overcompensatie maar komt juist tot de tegenovergestelde conclusie.
(189)
Zoals in besluit NN 31/06 inzake de herstructurering van RTP werd vastgesteld, is in een externe audit van PriceWaterhouse Coopers onderzocht of de door de Portugese autoriteiten verstrekte financiële gegevens in overeenstemming waren met de financiële jaarrekeningen van RTP in de periode 1991-2003, met de bedragen in de auditverslagen over de openbare dienst en met andere informatiebronnen die als relevant werden beschouwd om de conformiteit van de verrichte audits te waarborgen (zie punt 38 van besluit NN 31/06). In het auditverslag van PWC werden de gegevens zonder significante opmerkingen goedgekeurd (punt 52 van besluit NN 31/06). Het auditverslag van PWC bevestigde uitdrukkelijk dat de door RTP bij wijze van compensatie voor de openbaredienstopdracht ontvangen bedragen overeenkwamen met de in de resoluties van de Raad van ministers aangegeven bedragen (zie overweging 41 en tabel 39 van besluit NN 31/06). In zijn auditverslag benadrukte PWC de algemene onderfinanciering van RTP. In het verslag werd erop gewezen dat naast de openbaredienstopdracht die op grond van openbaredienstverleningsovereenkomsten voor compensatie in aanmerking kwam, openbaredienstopdrachten door RTP waren verricht waarvoor geen vergoeding van de staat kon worden verlangd. De Commissie had in besluit NN 31/06 geconcludeerd dat het auditverslag van PWC derhalve correct op de financiële jaarrekeningen van RTP kon worden gebaseerd en was van oordeel dat RTP inderdaad chronisch ondergefinancierd was. Daarom kan voor het onderhavige besluit het auditverslag van PWC als extra aanwijzing worden gezien dat, naast de externe audits betreffende de verslagen over de openbare dienst, de door de Commissie in Beschikking 2005/403/EG gebruikte gegevens juist waren.
(190)
Wat het argument van de klager betreft dat verslag nr. 8/2002 van de overheidsinspecteur, de Tribunal de Contas, in aanmerking moet worden genomen, heeft de Commissie bij haar beoordeling in dit besluit dat verslag ook inderdaad meegewogen. Ten eerste moet worden erkend, zoals ook door SIC werd toegegeven, dat het auditverslag nr. 8/2002 de periode 1997-2000 bestrijkt en derhalve alleen voor de boekjaren 1997 en 1998 relevant is. Alhoewel in dat verslag cijfers met betrekking tot eerdere jaren werden genoemd, werd hiermee beoogd dat zij werden gebruikt om de algemene financiële ontwikkeling van RTP te beschrijven, maar op zich maakten zij niet het voorwerp uit van het onderzoek van de Portugese rekenkamer.
(191)
Om te beginnen worden in verslag nr. 8/2002 geen onregelmatigheden in de financiering van RTP of overcompensatie voor de boekjaren 1997-2000 (of voor een van de andere boekjaren) gemeld. Integendeel, verslag nr. 8/2002 wijst verscheidene keren op de structurele financiële moeilijkheden van RTP. De Commissie kan daarom niet op basis van verslag nr. 8/2002 van bepaalde betalingen beweren dat zij overcompensatie en onrechtmatige staatssteun zijn. Integendeel: in verslag nr. 8/2002 wordt uitdrukkelijk bevestigd dat van 1993 tot eind 1999 RTP slechts door een aanhoudende en steeds toenemende schuld kon voortbestaan.
(192)
Zoals de klager verklaart, wordt in verslag nr. 8/2002 het beheer van de onderneming herhaaldelijk bekritiseerd en wordt gewezen op inefficiëntie die vermeden had kunnen worden. Het doel van verslag nr. 8/2002, zoals dit wordt omschreven, bestaat erin het beheer van RTP en het verstrekken van openbare televisieomroep uit het oogpunt van efficiëntie en economie te onderzoeken. Zoals door de klager werd opgemerkt, gaf verslag nr. 8/2002 aan dat RTP een starre structuur en een te omvangrijk personeelsbestand had en op inefficiënte wijze een openbare dienst verrichtte. In verslag nr. 8/2002 wordt ook kritiek geuit op de veel te vage en algemene omschrijving van de publieke opdracht en de openbaredienstverleningsovereenkomsten die volgens de overheidsinspecteur inefficiënt beheer in de hand werken.
(193)
De publieke opdracht van RTP werd evenwel door de Commissie onderzocht in haar beschikking van 15 november 2003. In zaak T-442/03 heeft het Gerecht bekrachtigd dat de ruime omschrijving van de publieke opdracht van RTP aanvaardbaar was (97). Wat de vermeende inefficiëntie betreft zou de Commissie erop willen wijzen dat dit geen aspect is waarmee bij de toepassing van de omroepmededeling rekening mee moet worden gehouden.
(194)
Het derde criterium dat de Commissie moet beoordelen is de evenredigheid tussen de financiering en de nettokosten van de openbare dienst.
(195)
In de omroepmededeling worden de criteria aangegeven op basis waarvan de Commissie de evenredigheid van de steun beoordeelt, waarbij zij verlangde dat de staatssteun niet meer bedraagt dan de nettokosten van de openbare opdracht en dat zich geen marktdistorsies voordoen die niet noodzakelijk zijn voor het vervullen van de openbare opdracht (98).
(196)
Ten eerste wordt, teneinde de kosten van de onder de openbare dienst vallende activiteiten correct te kunnen bepalen, in de omroepmededeling een adequate verdeling van de kosten en ontvangsten tussen de openbare dienst en de commerciële activiteiten verlangd.
(197)
Zoals in de overwegingen 61 tot en met 67 van dit besluit wordt gesteld, wordt in de openbaredienstverleningsovereenkomsten de methode voor de toeschrijving van de kosten en ontvangsten vastgelegd die RTP moet toepassen. In dit geval wordt de taak van de Commissie in beginsel vergemakkelijkt door het feit dat RTP een analytisch boekhoudsysteem heeft opgezet waarmee het mogelijk is de subsidiabele kosten die door RTP zijn gemaakt, te kwantificeren om te voldoen aan elk van de openbaredienstverplichtingen ten aanzien waarvan compensatie mogelijk is.
(198)
Dankzij dit systeem wordt iedere subsidiabele uitgavenpost toegeschreven aan een activiteit en vervolgens verdeeld volgens de verschillende openbarediensttaken van RTP die voor compensatiebetalingen in aanmerking komen, op basis van objectieve boekhoudkundige principes.
(199)
Aangezien de ontvangsten die afkomstig zijn van iedere openbarediensttaak waarvan de kosten voor vergoeding in aanmerking komen van de exploitatiekosten van de openbare dienst worden afgetrokken, garandeert het systeem dat de jaarlijkse compensatiebetalingen beperkt zijn tot de nettokosten van elk van de openbaredienstverplichtingen (zie overweging 65 van dit besluit).
(200)
Gelet op het bovenstaande komt de Commissie tot de slotsom dat de parameters voor het vaststellen van de kosten op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld.
(201)
Niettemin zouden de regels inzake de compensatie van kosten de werkelijke nettokosten van de openbare dienst van RTP kunnen onderschatten en tot structurele onderfinanciering van de werkelijke financieringsbehoeften kunnen leiden.
(202)
Zoals in overweging 65 wordt gesteld, waren bij de in de openbaredienstverleningsovereenkomsten vastgelegde kostenberekeningsmethoden bepaalde kosten van de openbare dienst uitgesloten van betaling door middel van jaarlijkse compensatie (99). Daarnaast heeft Portugal de Commissie ervan in kennis gesteld dat hoewel RTP btw moest betalen over de jaarlijkse compensatiebetalingen, de daarmee verbonden kosten, overeenkomstig de boekhoudkundige regels, niet in aanmerking konden worden genomen (zie overweging 94). Ten slotte heeft RTP in haar verslagen over de openbaredienstverlening geen rekening gehouden met alle investeringen die de onderneming had gedaan in onder de openbare dienst vallende uitrusting, hoewel deze in haar financiële rekeningen wel zijn toegeschreven (zie overweging 67).
(203)
Niettemin is het, overeenkomstig de bepalingen van het Protocol van Amsterdam, aan de lidstaat om te voorzien in de financiering van de publiekeomroepondernemingen. In dit geval heeft Portugal besloten een gedeelte van de kosten die door de leverancier van de dienst zijn gemaakt om zijn opdracht te volbrengen, niet te vergoeden.
(204)
In dit geval verstrekte de staat niet alleen jaarlijkse compensatiebetalingen aan RTP, maar tevens aanvullende financiering in de vorm van kapitaaluitbreidingen, leningen en een overeenkomst met het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan. Overeenkomstig punt 57 van de omroepmededeling moet de Commissie onderzoeken of alle maatregelen evenredig zijn met de nettokosten van de openbare opdracht. Alleen dan kan de financiering van RTP als verenigbaar met artikel 106, lid 2, VWEU worden beschouwd.
(205)
De Commissie is tevens van oordeel dat de aan RTP opgelegde openbaredienstverplichtingen, die niet voor compensatie in aanmerking kwamen uit hoofde van de openbaredienstverleningsovereenkomsten, als legitieme en formeel door de staat aan de leverancier van de dienst opgelegde openbaredienstverplichtingen kunnen worden beschouwd. Derhalve kan Portugal, op grond van de staatssteunregels, alle nettokosten van de openbaredienstverlening van RTP financieren.
(206)
Tabel 6 in overweging 207 geeft een overzicht van de door RTP gemaakte kosten voor de uitvoering van de openbaredienstopdracht (zowel investeringskosten als netto-exploitatiekosten), zoals deze volgens de geldende boekhoudregels zijn berekend, en van de compensatiebetalingen die voor investeringen en exploitatiekosten zijn ontvangen.
(207)
Eerst worden de investeringen in uitrusting voor de publiekeomroepactiviteiten (zoals in tabel 5) en de beoogde compensatie om investeringen te financieren (zoals in tabel 2) gepresenteerd. Ten tweede worden de netto-exploitatiekosten van RTP (zoals in tabel 4) en de compensatiebetalingen voor deze kosten (zoals in tabel 1) gepresenteerd. Ten slotte laat de tabel het voordeel zien dat wordt verleend door de uit de met de Segurança Social gesloten overeenkomst voortvloeiende ad-hocsteun en door de lening van 1998.
Tabel 6
Samenvatting van de financierings- en compensatiebehoefte voor de netto-exploitatiekosten van de openbare dienst, overeenkomstig de geldende boekhoudregels
(in miljoen PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totaal
Investeringskosten
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Kapitaalinjecties
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Verschil tussen de investeringskosten en de desbetreffende compensatie
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Exploitatiekosten van de openbare dienst
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Schadeloosstellingen
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sociale zekerheid
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Lening
-20 000,0
-20 000,0
Verschil tussen de exploitatiekosten en de desbetreffende compensatie
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Bron: Financieel verslag en verslagen over de openbaredienstverlening.
(208)
Zoals in de overwegingen 201 en 202 reeds werd onderstreept had het door Portugal gekozen stelsel van jaarlijkse compensatiebetalingen tot gevolg dat de feitelijke kosten van de door RTP verrichte openbarediensttaken werden onderschat. Dit systeem heeft tot een opstapeling van schulden geleid. In een tweede fase gebruikte Portugal, met het doel het financiële evenwicht van RTP te bewaren, ad-hocmaatregelen om de kosten van het verrichten van de openbaredienstopdracht door RTP te financieren.
(209)
Zoals tabel 6 in overweging 207 laat zien zorgde de kapitaalinjectie voor overcompensatie van investeringen in de openbare dienst met 26 736,8 miljoen PTE, terwijl de exploitatiekosten ondergefinancierd waren door de compensatiebetalingen en de andere ad-hocmaatregelen, waarbij het niet-gedekte saldo 28 755,1 miljoen PTE beliep. Hoewel de kapitaalinjecties oorspronkelijk waren bestemd ter financiering van de investeringen in uitrusting, werden zij eveneens gebruikt voor de terugbetaling van de opgelopen schuld.
(210)
Zoals uit tabel 6 in overweging 207 blijkt bedroeg de totale betaalde compensatie 2 018,3 miljoen PTE minder dan de nettokosten voor het verrichten van de openbare dienst (28 755,1 min 26 736,8 miljoen PTE). De Commissie is daarom tot de slotsom gekomen dat, in overeenstemming met de regels van de Unie, de totale financiering die door de staat is verleend evenredig is met de netto-exploitatiekosten van de openbarediensttaak van RTP in de periode in kwestie. Die conclusie verandert niet wanneer men er rekening mee houdt dat de 11 miljoen PTE die voortvloeien uit de vrijstelling van registratiekosten, in tegenstelling tot de oorspronkelijke aanname van de Commissie, eveneens staatssteun zijn (zie de overwegingen 119 en 120 van dit besluit). Dat bedrag in aanmerking nemend zou er nog steeds een onderfinanciering van RTP ten belope van 2 007,3 miljoen PTE zijn.
(211)
De Commissie is van oordeel dat de door RTP ontvangen middelen zelfs minder bedroegen dan de totale nettokosten die door RTP werden gemaakt om de door de staat aan hem opgelegde taak te vervullen, aangezien in tabel 6 in overweging 207 geen rekening is gehouden met de kosten van de openbaredienstopdracht van RTP in de periode 1992-1998.
(212)
Overeenkomstig de omroepmededeling moet de Commissie er niet alleen op toezien dat de overheidsfinanciering evenredig is met de nettokosten van de openbare opdracht maar ook dat zich geen marktdistorsies voordoen met betrekking tot de commerciële activiteiten die voortvloeien uit de activiteiten op het gebied van de openbare dienst en waarvoor geen precieze kostentoeschrijving aan de inkomstenzijde mogelijk is en die niet noodzakelijk zijn voor het vervullen van de openbare opdracht. Zo zou er bijvoorbeeld sprake zijn van distorsie indien RTP de marktprijzen voor reclame zou drukken om zodoende de inkomsten van de concurrenten te doen dalen (101). In een dergelijk geval zou RTP haar inkomsten uit commerciële activiteiten niet maximaliseren en haar behoefte aan overheidsfinanciering nodeloos vergroten. Volgens de omroepmededeling kunnen dergelijke gedragingen van de openbare omroep, indien daarvan het bewijs geleverd wordt, niet worden aangemerkt als inherent aan de openbare opdracht waarmee de omroeporganisatie werd belast (102).
(213)
In haar besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure van 15 november 2001 stelde de Commissie dat, indien een dergelijk gedrag werd aangetoond, zij deze distorsies en de daaruit voortvloeiende noodzaak van een hogere overheidsfinanciering in aanmerking zou nemen bij de beoordeling van een eventuele overcompensatie. In die fase van de procedure merkte de Commissie op: „op basis van de gegevens waarover de Commissie op dit ogenblik beschikt kan niet worden vastgesteld of RTP een dergelijk gedrag te verwijten valt” (103).
(214)
Na haar uitnodiging om opmerkingen te maken over de inleiding van de procedure in deze zaak heeft de Commissie geen enkele opmerking van concurrenten van RTP ontvangen waarin erop zou worden gewezen of waarin zou zijn aangetoond dat RTP op de commerciële markten een anti-concurrentieel gedrag had vertoond dat een met het Verdrag onverenigbare verhoging van de overheidsfinanciering met zich mee zou kunnen brengen (104).
(215)
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat niets erop wijst dat een dergelijk gedrag heeft plaatsgehad. Zij concludeert dan ook dat RTP op de commerciële markten zich niet schuldig heeft gemaakt aan anti-concurrentieel gedrag dat zou hebben geleid tot de noodzaak van meer overheidsfinanciering en dat geen overcompensatie als gevolg van dergelijk gedrag heeft plaatsgevonden.
(216)
Uit het voorgaande trekt de Commissie de conclusie dat de overeenkomst met het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan, de kapitaalinjecties en de „ondergeschikte” lening, alsook de tijdelijke vrijstelling van registratiekosten als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moeten worden beschouwd. De financiering van RTP door middel van ad-hocmaatregelen is niettemin verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU. De totale financiering is evenredig met de nettokosten van duidelijk afgebakende, toegewezen openbaredienstopdrachten. Derhalve heeft de financiering door de staat de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig veranderd dat de belangen van de Unie overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU zouden worden geschaad (105).
VI. CONCLUSIE
(217)
De Commissie stelt vast dat Portugal in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU de ad-hocsteun op onwettige wijze ten uitvoer heeft gelegd (106). Dit is niet van toepassing op de tijdelijke vrijstelling van de kosten van notariële akten en publicatiekosten overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, omdat deze maatregel geen staatssteun is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(218)
Zoals in overweging 143 werd gesteld, komt de Commissie tot de slotsom dat de overeenkomst met het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan in 1993, de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en de lening van 1998 staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Ook vormen de vrijstelling van registratiekosten overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 en de permanente vrijstelling van kosten overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 staatssteun. Deze ad-hocsteun is toegekend door middel van staatsmiddelen, dreigt de concurrentie in de interne markt te vervalsen door RTP te bevoordelen en heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer.
De ad-hocmaatregelen vervullen niet de in het arrest-Altmark vervatte voorwaarden, aangezien zij niet kunnen worden beschouwd als deel uitmakend van een compensatiesysteem waarvan de parameters vooraf op een objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld. Bovendien is het duidelijk dat RTP niet is geselecteerd door middel van een openbare aanbestedingsprocedure die zo laag mogelijke kosten zou garanderen en niets wijst erop dat het bedrag van de ad-hocbetalingen is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde onderneming zou maken.
(219)
De vrijstelling zoals bedoeld in artikel 106, lid 2, VWEU is van toepassing op de ad-hocmaatregelen, met uitzondering van de permanente vrijstelling van RTP overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92. Zoals hierboven reeds werd gesteld, zorgden deze maatregelen voor compensatie van de duidelijk omschreven en bij wet nr. 21/92 naar behoren aan RTP toegewezen openbaredienstverplichtingen. De ad-hocmaatregelen zijn evenredig met de door RTP in het kader van haar openbaredienstopdracht gemaakte netto-exploitatiekosten. De ad-hocmaatregelen vervalsen de concurrentie niet zodanig dat het belang van de Unie wordt geschaad, aangezien zij evenredig zijn met de nettokosten van de openbare dienst die door RTP wordt verricht en deze onderneming zich in haar commerciële activiteiten niet op anti-concurrentiële wijze heeft gedragen,.
(220)
De Commissie is van oordeel dat de in artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 bedoelde permanente vrijstelling staatssteun vormt welke niet verenigbaar is met de interne markt aangezien deze niet kan worden aangemerkt als compensatie voor het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU. Portugal moet deze wet derhalve afschaffen. Portugal moet daarnaast toezien op de terugvordering van alle steun die uit hoofde van die wet aan RTP is betaald.
(221)
De Commissie, gelet op deze conclusies,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De volgende ad-hocmaatregelen die door Portugal ten behoeve van Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP) zijn verstrekt vormen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
a)
de herschikking van een door Portugal aan RTP in de vorm van eenovereenkomst met het voor de sociale zekerheid verantwoordelijkeorgaan in 1993 verstrekte schuld ten belope van 1,206 miljard PTE;
b)
kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 ten belope van 46,8 miljard PTE;
c)
een in 1998 verstrekte lening ten belope van 20 miljard PTE;
d)
een tijdelijke vrijstelling van registratiekosten overeenkomstig artikel 11, lid 1, van Portugese wet nr. 21/92 ten belope van 11 000 000 PTE.
2. De in lid 1 van dit artikel bedoelde steunmaatregelen zijn verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 106, lid 2, van het Verdrag, aangezien zij niet hebben geleid tot overcompensatie van de nettokosten van de taken op het gebied van de publieke dienst die waren toevertrouwd aan RTP.
Artikel 2
De vrijstelling van kosten van notariële akten en publicatiekosten als bedoeld in artikel 11, lid 1, van Portugese wet nr. 21/92 is geen staatssteun.
Artikel 3
1. De aan RTP verleende onbeperkte vrijstelling van de betaling van rechten en kosten in verband met elke inschrijving, registratie of kanttekening, als bedoeld in artikel 11, lid 2, van Portugese wet nr. 21/92, is staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
2. De staatssteun die Portugal in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag op grond van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 op onwettige wijze heeft toegekend ten gunste van RTP is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 4
1. Portugal trekt de in artikel 3, lid 1, van dit besluit bedoelde wet in en gelast de terugvordering van alle door RTP uit hoofde van die wet ontvangen staatssteun tot de intrekking daarvan.
2. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum dat deze ter beschikking van RTP werd gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 en van Verordening (EG) nr. 271/2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.
Artikel 5
1. De terugvordering van steun die uit hoofde van de in artikel 3 bedoelde wet is verleend geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Portugal ziet erop toe dat dit besluit binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 6
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Portugal de volgende informatie aan de Commissie:
a)
een gedetailleerde beschrijving van de maatregelen die zijn genomen om artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 af te schaffen;
b)
het totaalbedrag (hoofdsom en rente) dat van RTP zal worden teruggevorderd;
c)
een gedetailleerde beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
d)
documenten waaruit blijkt dat RTP is aangezegd de steun terug te betalen.
2. Portugal houdt de Commissie op de hoogte van de vooruitgang die bij de nationale maatregelen ter uitvoering van dit besluit is geboekt totdat de in artikel 3 bedoelde steun volledig is teruggevorderd. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle informatie over de maatregelen die reeds zijn genomen of die zullen worden genomen om aan dit besluit te voldoen. Tevens dient Portugal uitvoerige informatie te verstrekken over de reeds door RTP terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 7
Dit besluit is gericht tot de Republiek Portugal.
Gedaan te Brussel, 20 december 2011.